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Planificacion social
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TRAMAS SOCIALES Directora de colección: Lic. Irene Gojman
(Últimos títulos publicados)
25. G. Kessler Sociología del delito amateur
26. V. Ruiz Organizaciones comunitarias y gestión asociada
27. M.Mucci Psicoprofilaxis quirúrgüa
28. T. Puig Se acabó la diversión
29. F. Elías La adopción de niños como cuestión social
30. A. Melillo;J~_._S_~-ªI§_1;_Qieda_J!J2~Js.Qdríguez (comps.) Resiliencia y subjetividad
31. E. Pantelides y E. López (comps.) Várones latinoamericanos
32. S. De Fiero Organizaciones de la sociedad civil
33. L. Schvarstein y L. Leopold (comps.) Trabajo y subjetividad
34. M. Llorens (comp.) Niños con experiencia de vida en la calle
3 5. M. Montero Hacer para transj-Qrmar
36. A. G. Ferrullo de Parajon El triángulo de las tres "P"
37. S. Checa (comp.) Realidades y coyunturas del aborto
PROGRAMAqlÓN Y EV ALUACION DE PROYECTOS SOCIALES Aportes para la ractonalldad y la transparencia
OLGA NIRENBERG JOSmE BRAWERMAN VIOLETA RUIZ
~1~ PAIDÓS Buenos Aires
Barcelona México
CAPÍTUL02
La lógica de la programación en la formulación de proyectos
Queda claro, a partir de lo expuesto en el capítulo anterior, que para emprender una intervención social de cualquier índole o magnitud, de modo de producir cambios positivos en situaciones problemáticas, es necesario transitar un proceso de programación que debe, además, quedar plasmado en un documento escrito. En este capítulo nos detendremos en el arduo trabajo de formulación de proyectos. El proceso para arribar a un documento escrito, como instrumento comunicativo, tiene que ver con diversos fines:
• Brindar un marco compartido para la acción, que unifique lo más posible los criterios y visiones de los diferentes miembros del equipo que llevará a cabo las actividades previstas, de modo de no dejar librada la acción a la intención, interpretación o criterio de cada uno.
• Contribuir a la transparencia suministrando información, más allá del propio equipo técnico, a los destinatarios y a todos aquellos que puedan interesarse por las acciones y los resultados del proyecto.
• Facilitar la gestión ante las instancias políticas y/o fi-
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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
nancieras cuyos apoyos condicionarán la concreción del proyecto, ya que es muy raro que no se requiera de la aprobación de una instancia política superior o de la atribución de fondos específicos.
Hemos visto en ocasiones que algunos funcionarios rechazan la idea de programar o, en especial, de presupuestar sus acciones, aduciendo que pertenecen a organizaciones o áreas dependientes de organismos públicos que cuentan con actividades y presupuestos regulares (que suelen repetirse año a año, actualizando valores monetarios), como los establecimientos de salud o las escuelas. Nuestra convicción es que aún en esos casos deben formularse los programas operativos o los proyectos correspondientes, adecuando sus contenidos a las cambiantes demandas, necesidades y situaciones concretas. Esto adquiere aún más sentido en el marco de las políticas de ajuste y de las reformas del Es-
tado.
En busca de apoyos políticos y/o financieros
Para formular un proyecto (si por ello entendemos un conjunto de acciones organizadas para la obtención de determinados resultados en un lugar y tiempo determinados), hay que recorrer entonces los pasos de la programación: . prever adónde se quiere llegar, de qué manera, a qué actm:es se involucra, de qué recursos se dispone y cuáles se requ1e- . re. La programación constituye una herramienta imp?rtante para introducir mayor racionalidad a la gestión social por cuanto implica fundamentar, orientar y ordenar nuestro propio accionar. Pero además, como dijimos, los proyectos casi siempre requieren, para su implementación, del respaldo y de decisiones acerca de la asignación de recursos por parte de otros niveles de la propia organización y de otras áreas, o bien del apoyo financiero de agencias de coopera-
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La lógica de la programación en la formulación de proyectas
ción nacional o internacional. La adecuación, pertinencia, solidez y claridad de la formulación influirán en el apoyo que se obtenga. En este capítulo se brindan algunas orientaciones para cumplir con tales atributos.
Antes de presentar una propuesta a una instancia decisoria (política, financiera o técnica), es aconsejable conocer las líneas que apoya. No es suficiente saber que se preocupa por el tipo de problemas que serán el núcleo de la presentación, sino también si las estrategias que promueve como válidas para enfrentar el problema en cuestión son afines a la modalidad de intervención que se propondrá. Es conveniente tomar en cuenta si esas líneas políticas, desde la óptica de quien presenta, son coherentes con la índole del problema y los aspectos éticos y/o ideológicos vinculados con su resolución.
A título de ejemplo podemos citar los temas de salud reproductiva, que suelen suscitar tantas discusiones vinculadas con diferentes· concepciones religiosas, éticas y/ o políticas. En muchos casos, mencionar cuestiones tales como el aborto y su influencia en las muertes maternas, o bien la inclusión de actividades de información acerca de procedimientos anticonceptivos o entrega de condones en programas de adolescencia o de prevención del sida, provoca el rechazo inmediato de las propuestas programáticas por parte de algunos funcionarios gubernamentales o de agencias de cooperación ligadas a sectores muy tradicionales de la Iglesia. Aunque éste es un ejemplo muy extremo (no por eso poco frecuente), sirve para mostrar que siempre es aconsejable conocer las líneas temáticas y estrategias de resolución que apoyan nuestros potenciales interlocutores.
Será importante aclarar no sólo la relevancia local del problema sino también la que tendrá para la instancia decisoria y cómo los modos de resolución que se proponen responden a las orientaciones políticas que ésta promueve. Si fuera el caso, es recomendable explicitar que el modelo de actuación resulta innovador y con posibilidades de re-
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Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz.
plicarse en otros contextos, con los ajustes necesarios, de modo de poder transferir los conocimientos que se obten-gan de la experiencia. .
Sugerimos también indagar sobre los montos hab1rua-les que se otorgan para el tipo de proyectos propuesto, para tener una aproximación al techo financiero que incidirá en los recortes respecto del problema a solucionar. ASimismo, hay agencias que estipulan sólo ciertos períodos anuales para la recepción de propuestas; conocerlos permitirá acotar el lapso disponible para el proceso de formulación.
Antes de la presentación de un proyecto completamente formulado es aconsejable comenzar por el envío de una carta de intención o propuesta preliminar, que servirá a la vez para averiguar algunas de las cuestiones precedentes e indagar acerca del interés por la temática y la viabilidad para continuar con el proceso de formulación. Nos referiremos a esas presentaciones preliminares al final de este capítulo.
Es probable que se disponga de un formato preestablecido para la presentación de proyectos; en caso contrario, existe una apreciable cantidad de guías que pueden resultar de utilidad. Todas llevan implícita la lógica de la programación social, explicada en el capítulo previo.
En los puntos que siguen se detallan los contenidos que deberían incluirse y que de una forma u otra suelen estar presentes en cualquiera de estas guías. 1
Fundamentación o justificación de la propuesta, caracterización y dimensionamiento del problema
Como se anticipó en el capírulo anterior, todo proyecto tiende a resolver algún problema socialmente significativo. Por lo tanto, un primer paso consiste en definir el o
l. El lector encontrará al final del capítulo nn esquema que le permitirá seguir los distintos puntos que se desarrollan aquí.
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La lógica de la programación en la formulación de proyectos
los problemas que se abordarán, y brindar la fundamentación o justificación de las acciones que se propondrán.
Los problemas sociales se plantean en forma de daños, carencias o insuficiencias absolutas o relativas, ya sea por comparación con otros segmentos sociales o con parámetros deseables. La índole y magnitud de los problemas dependen del contexto (local y global) donde se producen. Por lo tanto, hay que siruar el problema en un espacio geográfico poblacional local y en un contexto global, así como en un período de tiempo determinado."
No basta con presentar el problema en términos de sus síntomas visibles o consecuencias últimas; hay que explicarlo en función de los factores causales y asociados más importantes, ya que una acción que combata esos factores será más efectiva que otra que actúe sólo sobre las consecuencias manifiestas. Un enfoque de ese tipo tendrá un carácter anticipatorio y preventivo. Además, la explicación en función de los factores causales y asociados pone de manifiesto la teoría o concepción del cambio que hay por detrás o, en otros términos, el marco teórico que se tiene en relación con los fenómenos de la realidad en que se procurará intervenir. Por lo tanto, a fin de que las explicaciones y variables a considerar resulten lo más acrualizadas y adecuadas que sea posible, es necesario conocer el estado del conocimiento en el particular campo disciplinario relativo al problema que se analiza.
Por ejemplo, el problema alta tasa de mortalidad infantil 2 en un área geográfica y poblacional determinada puede acotarse diciendo: altas tasas específicas de morbimortalidad infantil por diarrea (bajo el supuesto de que las estadísticas indican que ésa es la primera causa de muerte infantil en el área). Para visualizar la tendencia es conveniente pre-
2. La tasa de mortalidad infantil es la cantidad anual de muertes de niños/as menores de un año en relación con el total de nacidos vivos durante el año considerado.
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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
sentar una serie de datos que muestren la evolución del problema; en el· ejemplo, las tasas de mortalidad infantil y las específicas por diarrea durante un período de tiempo definido (5 ó 10 años).
Se puede. especificar aún más el problema a través de sus factores causales y asociados diciendo que, en el área, el 80% de las viviendas carece de agua potable de red, que el 30% de las madres es analfabeta, que los centros de salud del primer nivel de atención carecen de recursos humanos capacitados y de equipos o insumos para una atención eficaz y oportuna y que, según las estimaciones, sólo un 30% de los niños menores de un año está bajo control. Si bien en esta especificación pueden haberse dejado de lado otros factores que tienen que ver con la mortalidad infantil, se está considerando la causa más importante de dichas muertes en esa localización: la diarrea. También pueden haberse dejado de lado otros factores relacionados con la diarrea infantil, pero se consideraron aquellos que, si son adecuadamente resueltos, se sabe que pueden producir una disminución importante y rápida de la incidencia de esa patología (la provisión de agua potable de red, la educación de las madres, la calidad de los servicios de salud y la cobertura con controles adecuados de los niños menores de un año). A partir del ejemplo, vemos que la explicación del problema mediante los factores causales y asociados contribuye a poner en claro cuáles son las líneas de acción principales y pertinentes para su resolución. Por otra parte, éstas serán las dimensiones sustantivas a evaluar. Para mostrar mejor la gravedad del problema, o el grado de prioridad que tiene su resolución, es recomendable comparar la situación del área con la del contexto mayor (municipal, provincial, regional o nacional).
Casi nunca un proyécto es capaz de resolver por sí mismo todo un problema, sobre todo los formulados por organizaciones de la sociedad civil; pero debe quedar clara su contribución a esa resolución. Este tipo de· proyectos generalmente procura tener efectos en grupos acotados de
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La lógica de la programación en la formulación de proyectos
población y básicamente demostrativos de modos innovadores de enfrentar problemas, para facilitar transferencias y replicaciones de esa modalidad, con los ajustes necesarios, en otros contextos. Es importante resaltar que esas transferencias suelen ser el interés mayor de las agencias de coopemción o financiamiento. Los programas gubernamentales buscan coberturas más amplias o totales de las poblaciones que padecen determinados daños o están en condiciones de riesgo (por ejemplo, los programas nacionales o provinciales de complementación alimentaria, de salud materno-infantil, etcétera), aunque también en los diferentes niveles del Estado existen programas considerados de carácter experimental o demostrativo.
El diagnóstico3 proveerá los elementos esenciales para una correcta caracterización y dimensionamiento del problema y lo enmarcará en el contexto donde se localizará el proyecto, incorporando aspectos como los sigui entes:
• La delimitación territorial, ambiental y productiva del área.
• La población según edades, sexo, situación de empleo, nivel educativo o socioeconómico y algunas otras variables que resulten importantes para el proyecto.
· • Las organizaciones y los recursos sociales existentes en el área, en especial aquellos vinculados con el problema.
• El contexto político, legal y de la estructura gubernamental (en lo relacionado con la problemática en cuestión). · ·
Para no abundar en un cúmulo de información, es aconsejable realizar una síntesis del diagnóstico en el do-
3. Véase el capítulo 3.
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Oiga Nirenberg, Joset:te Brawerman y Violeta Rttiz
cumento de la propuesta propiamente dicha y anexar la información restante considerada relevante.
Para determinar la magnitud del problema en el área geográfica de actuación se debe identificar y cuantificar la población objetivo, o sea, todos los que padecen o están en riesgo de padecer el problema en el área geográfica considerada. En caso de usar estimaciones, se explicitarán las fuentes o los criterios a partir de los cuales se efectuaron.
Nuevamente, el diagnóstico es la herramienta que proveerá la información relacionada con la población objetivo.
En este ítem se.aclarará qué recorte geógráfico y/o poblacional abarcará la propuesta. No necesariamente todos los que constituyen la población objetivo serán los beneficiarios4 de un proyecto, sino que pueden ser menos, de acuerdo con las posibilidades operativas y los recursos con que se espera contar. La caracterización de los beneficiarios y los criterios de inclusión se detallarán más adelante.
Antecedentes
Ningún proyecto parte de cero; siempre existe historia al respecto, al menos en la percepción y en la preocupación de los actores localS!s acerca del problema. En parte ya nos referimos a esto cuando sugerimos presentar series estadísticas que evidencien la evolución del problema expresado cuantitativamente. Exponer la historia refleja también el hecho de que el problema constituye una necesidad sentida o bien una demanda expresada por actores locales. Un problema se constituye en problema social cuando así es percibido por un conjunto significativo de actores sociales.
4. Aunque hay muchas discusiones acerca del término "beneficiarios" para nombrar a los destinatarios/involucrados de las acciones de un programa o proyecto, no abundaremos en ellas.
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La lógica de la programación en la formulación de proyectos
Pueden haber existido intentos previos de abordar el problema, que no lo resolvieron o sólo lo resolvieron parcialmente, puesto que subsiste. La explicación de estos antecedentes contribuirá también a fundamentar la propuesta. Se aclarará c;ómo será tomada en cuenta esa historia, ya sea para incorporar nuevos métodos o bien para diferenciarse de los fracasos. . E~ frecuente q~~ exis~an problemas similares y expe
nenc1as de superac1on exitosas en otras localizaciones que P?eden ser trasladables, con las correspondientes adecuac10nes. Estos antecedentes también se explicitarán, señalando su utilidad para la acción que se propone y aclarando además qué adecuaciones deberán introducirse en función del contexto local.
En la propuesta propiamente dicha se realizará una síntesis de todos esos antecedentes, anexando información adicional si fuera necesario.
Propósito, objetivos y algo sobre las metas
En materia de programación, existen diversidades terminológicas para denominar las mismas cosas; así, por ejemplo, los términos "propósito", "fin", "finalidad", "objetivo general" hacen referencia a aquella "situación futura deseable" o ''imagen objetivo" o "imagen horizonte" a la que aludíamos en el capítulo anterior.
Más allá de las diferentes denominaciones, tanto el propósito como los objetivos deben ser formulados con precisión para que resulte comprensible la parte del problema planteado que se procura resolver. La mayor precisión en su definición facilitará el proceso de evaluación del proyecto.
El propósito de un proyecto hace referencia a la solución del problema central planteado; en nuestro ejemplo, reducir la mortalidad infantil mediante la prevención y atención adecuada de la diarrea en un área geográfica determinada.
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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz .
Por su parte, los objetivos se vinculan en forma directa con la explicación presentada en la caracterización del problema. Siguiendo con el ejemplo, deberán plantearse en relación con los factores causales y asociados que se enfatizaron en su explicación y se expresarán como sigue:
• Brindar agua potable por red a las viviendas del área. • Alfabetizar y capacitar a las madres de niños meno
res de un año. • Adecuar la infraestructura edilicia y dotar de equipos
e insumos apropiados a los centros de salud. • Realizar los controles de salud y brindar atención
adecuada a los niños menores de un año de hogares con necesidades básicas insatisfechas o por debajo de la línea de pobreza.
e Capacitar los recursos humanos de los centros de salud del primer nivel de atención.
• Sensibilizar a la población, a los recursos humanos sectoriales y a otros actores significativos acerca de la temática.
Conviene explicitar, aunque surge claramente de esos objetivos, que el proyecto se orienta a la prevención, actuando sobre los riesgos (factores causales, asociados o condicionantes), aunque también a la atención de los daños (adecuando la oferta de servicios y realizando controles y atención de niños y niñas). Muchas guías llaman a esa explicitación de la forma de actuación la estrategia del proyecto o el tipo de abordaje.
Nosotras recomendamos que los objetivos comiencen con un verbo, para denotar así el conjunto de acciones que deberán llevarse a cabo.5
5. Sin embargo, debemos advertir que algunas guías de programación expresan los objetivos en términos de resultados, o produc-
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La lógica de la programación en la formulación de proyectos
Los objetivos deberían implicar resultados observables y posibles de evaluar (apreciables o medibles). Por ejemplo, viviendas con agua potable de red, madres alfabetizadas y/o capacitadas, centros de salud remodelados y equipados, recursos humanos capacitados, niños menores de un año. bajo control, etcétera. Asimismo, el propósito más general implica resultados6 también evaluables: disminución de la tasa de mortalidad infantil y en particular de la morbimortalidad infantil por diarrea.
Muchas guías de formulación solicitan cuantificar los objetivos en función de los tiempos de ejecución, lo que define sus metas. 7 Siguiendo con el ejemplo, habrá que estimar cuántas viviendas serán provistas con agua potable de red, cuántas madres se alfabetizarán y se capacitarán, cuántos centros de salud se remodelarán, se equiparán y se dotarán con insumos, cuántos recursos humanos se capacitarán, cuántos niños menores de un año lograrán cubrirse con controles de salud, en cada período de tiempo y en el
tos, tal como el Marco Lógico. Véase "Curso sobre Marco Lógico", BID, -www.iadb.org, 2002.
6. Los resultados relacionados con los propósitos u objetivos generales, suelen denominarse impactos; véase el capítulo 7.
7. Nos resulta curioso que el modelo de programación del Marco Lógico, con el que frecuentemente contrastamos nuestras ideas, plantea las metas como indicadores; a nuestro entender esa forma de denominarlas introduce una confusión metodológica entre la lógica de la programación y la de la evaluación, que si bien están tan imbricadas en la práctica, conviene separar desde el punto de vista conceptual. Hemos definido los indicadores (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2000) como variables, y como tales "vacíos", no cuantificados o cualificados como metas, sino medibles o apreciables, mediante sus correspondientes categorías numéricas o cualitativas, cada vez que se evalúan las situaciones concretas de los proyectos, para así compararlos con las metas propuestas para los diversos momentos y poder concluir acerca de las diferencias o coincidencias encontradas entre las valoraciones de los indicadores y las metas previstas, Recordemos que también podemos compararlos con la situación inicial.
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período total de la ejecución del proyecto. Volveremos a las metas, sobre todo a las de los beneficiarios, después de referirnos a las actividades, pues deben precisarse en función de éstas, para poder calcular coberturas y costos por actividad.
Componentes
Una vez que se tienen claros los objetivos, las metas y la cobertura esperada, pueden detallarse las actividades que se llevarán a cabo para alcanzar esos logros.
En proyectos complejos, que requieren de diversos tipos de acciones simultáneas, pueden diferenciarse componentes o grandes líneas de acción; en el ejemplo de la mortalidad infantil por diarrea, pueden distinguirse al menos los siguientes componentes:
• Infraestructura, construcciones y equipamientos. 8
• Alfabetización y capacitación de las madres de niños menores de un año y que viven en hogares con necesidades básicas insatisfechas (o por debajo de la línea de pobreza).
• Control del crecimiento y desarrollo y atención de salud de los niños menores de un año que viven en hogares con necesidades básicas insatisfechas (o por debajo de la línea de pobreza).
• Capacitación de los recursos humanos de los centros de salud, de agentes comunitarios y promotores, de los miembros del propio equipo del proyecto.9
8. Este componente incluye la instalación de la red de agua potable para las viviendas y las construcciones y el equipamiento de los centros de salud. Podrían existir algunas dudas sobre si este componente debiera desdoblarse en dos, ya que la red domiciliaria de agua y las obras en los centros responden a diferentes esferas de decisión gubernamental.
9. También existirían dudas acerca de considerar la capacitación (de todo tipo de actores) como un sólo componente; en el texto se la divi-
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La lógica de la programación en la formulación de proyectos
• Comunicación social para sensibilización de los diferentes actores.
En general, los componentes se determinan y diferencian en función de los objetivos, de las acciones que incluyen ~ de los requeri~ientos de capacidades o insumos que implican, de los umversos a los que se orientan, o de los ámbitos decisionales a los que responden. Por ejemplo, resultará poco operativo colocar en un mismo componente las construcciones de locales y la capacitación; aunque ésta requiera contar con espacios apropiados para su concreción, ambos tipos de acciones necesitan personal con capacidades diferentes y se realizan en tiempos diversos y con recursos distintos.
Cada componente puede verse como un paquete de actividades o subproyecto en sí mismo, pero debe quedar clara la intervinculación o sinergia existente entre ellos, pues se orientan en forma mediata y articulada a un mismo propósito.
En proyectos de cierta complejidad, la determinación de los componentes condicionará la división del· trabajo y la modalidad organizativa que se adopte para la implementación.
Las actividades
Una vez planteados los componentes habrá que detallar las actividades correspondientes a cada uno. Utilizando el mismo ejemplo, para el objetivo/componente alfabetizar y capacitar a las madres, las actividades pueden ser: detectar y
dió en dos debido a que para alfabetizar y capacitar madres se requieren diferentes perfiles de capacitadores y materiales didácticos que para capacitar recursos humanos del sistema de salud.
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Olga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz_
convocar a las madres analfabetas en el área, establecer acuerdos con el centro de alfabetización municipal para que las alfabetice y realizar cursos de capacitación en prevención, control y atención de la diarrea infantil para todas las madres de niños menores de un año de hogares pobres.
Desagregar las actividades para cada uno de los componentes planteados es un proceso de mucha meticulosidad. Pero en la medida en que se detallen adecuadamente, será más sencillo identificar los recursos e insumos necesarios para llevarlas a cabo.
Un objetivo suele requerir una batería de actividades y es frecuente que una actividad sinra para el cumplimiento de varios objetivos. Al e.kplicitar para cada actividad a qué objetivo/s se orienta constataremos que algunas son más sinérgicas que otras.
Como los objetivos, las actividades se pueden formular con un verbo inicial, denotando acción; en realidad también son objetivos, pero de menor nivel de abstracción o generalidad. ,
¿Hasta dónde se deben detallar o desagregar las actividades? Ésa es una pregunta complicada de responder y puede ser una tarea casi infinita si se pretende exhaustividad. Hay que recurrir aquí a la experiencia y al sentido común: su desagregación debe ser suficiente para entender cómo se piensa desarrollar la acción en pro de los objetivos. En tal sentido, es conveniente precisar los "contenidos mínimos" de las actividades. En algunos casos pueden estar normatizados, como en el sector salud, los controles del niño sano o de la embarazada. Además, la desagregación debe permitir la identificación y cuantificación de los recursos necesarios para la adjudicación de los costos por actividad. Nunca debe ser una lista tan extensa que dificulte la lectura y la comprensión del lector.
Las incertidumbres, mrbulencias y variabilidad de los contextos hacen desaconsejable una programación sumamente detallada desde la formulación inicial. En proyectos
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La lógica de la programación en la formitlación de proyectos
que d~ran más ~e dos años se deja para las programaciones operativas posteriores la especificación más precisa de las tareas a realizar.
Las propuestas que se presentan a las instancias decisorias tiener:, ~ustamente l~ finalidad de interesar y lograr su apoyo Pº~?co o financiero, de modo que para una mejor ~o~prens1on debe procurarse claridad pero no total exhaustlVJdad.
Algo más sobre las metas, los beneficiarios y las coberturas
. ,. Es r~co~~ndable ac~arar para cada actividad la proporc1on de md1v1duos o umdades que se incluirán respecto del universo, por qué se los incorpora y por qué se dejan otros afuera.
Ello permitirá establecer las metas de cobertura propuestas para el proyecto en relación con las diferentes unidades sobre las que actuará, es decir, el cociente entre las unidades consideradas para las actividades del proyecto y los universos correspondientes. En el ejemplo de la mortalidad infantil: los niños menores de un año que serán controlados sobre el total de niños menores de un año de hogares con necesidades básicas insatisfechas o por debajo de la línea de pobreza en el área; las madres a alfabetizar y capacitar sobre el total de madres con niños menores de un año de esos hogares; los centros que serán remodelados y equipados sobre el total de centros del área; los recursos humanos a capacitar sobre el total de los planteles, etcétera.
Cabe señalar que el proceso de cuantificación es más exhaustivo de lo que hasta aquí planteamos, ya que para calcular los costos y para el seguimiento posterior de la ejecución no sólo hay que precisar las metas de cobertura, sino que también deben cuantificarse los productos intermedios que se esperan obtener para las diferentes activida-
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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
des: por ejemplo, en la capacitación, cuántos cursos o talleres (de cuantas horas de duración) se realizarán, cuántos materiales didácticos se diseñarán y editarán, etcétera.
Nos detendremos especialmente en las metas de beneficiarios cuestión que a simple vista parece sencilla, pero que a medida que procuramos mayores precisiones se vuelve más compleja. Recordemos que son escasos los proyec~?s que pueden alcanzar con sus acciones a toda la. poblac~~n objetivo, por lo que deben realizarse rec.or~es en func1on de los recursos disponibles y establecer pnondades con base en criterios de daños, riesgos o grados de vulnerabilidad de la población escogida (el grupo donde la prevalencia del problema es mayor). 10
• • •
La determinación de metas de beneficiarios se ve difi-cultada muchas veces por 1 a poca claridad de las pautas establecidas en este punto por la mayoría de las guías para la presentación de proyectos.
Algunas hacen escasas distinciones mientras que otras distinguen a los beneficiarios .directos de los ~~d~r:ctos. Los primeros son aquellos hacia los cuales se dmgir~n .las acciones programadas, y los indirectos son los que, s1 bien no reciben ningún tipo de prestación11 por parte del proyecto, no obstante se beneficiarán porque reper~tirá en ellos la mejoría de los beneficiarios directos; por e1emplo, el resto de los integrantes de los grupos familiares de los
1 O. La idea de establecer prioridades según riesgos se relaciona con el concepto de focalización de los proyectos o programas sociales que ªctt.:ª1.mente está siendo muy cuestionado, por lo que ahora se habla de selectrmdad positiva, término vinculado a los previos de vulnerabilidad o riesgo :ocia/.
11. El término prestaciones se usa hoy día en los proyectos sociales, pero proviene del campo sanit~rio, dond~ los estableci~entos bri~dan prestaciones de salud como urudades registrables Y. med1bles, 5ue permiten cálculos de productividad (consultas, tratanuentos, etcetera); en el campo social en general se denominan prestaciones los bien~s .º servicios que se brindan a la población como producto~ de las acttvidades de los proyectos (también llamadas metas físicas).
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La lógica de la programación en la formulación de proyectos
niños en riesgo de padecer diarrea y/o de las madres alfabetizadas, así como los demás usuarios de los centros de salud (los mayores de un año), ya que como resultado del proyecto se prevé que contarán con sus plantas físicas y sus equipamientos mejorados, y dispondrán de personal más capacitadQ. Es conveniente presentar cuantificaciones o estimaciones lo más ajustadas posible en el caso de los beneficiarios directos, y tal vez menos exigentes en el de los beneficiarios indirectos. 12
Como se aclaró antes, el cociente entre los beneficiarios directos y la población objetivo arroja las metas de cobertura poblacionat que se propone alcanzar el proyecto con sus acciones.
Por otra parte, hay actividades con destinatarios intermedios o instrumentales (por ejemplo, en proyectos destinados a niños y adolescentes suele incluirse la sensibilización y capacitación de miembros de las familias y de otros adultos pertenecientes a organizaciones sectoriales o de la comunidad), otras actividades tienen destinatarios difusos o no del todo individualizables (en particular las de índole comunicacional) y también pueden existir superposiciones parciales o totales de los beneficiarios en diversas actividades dentro de un mismo proyecto, por lo cual deberán efectuarse depuraciones de las eventuales superposiciones entre las diferentes actividades para arribar a la cantidad neta de beneficiarios cubiertos por el proyecto como un todo. También es necesario prever la cantidad de beneficiarios que se espera cubrir con cada una de las acciones, para dimensionar los distintos recursos sobre bases más ciertas y para el cálculo de sus costos.
12. La cuantificación y caracterización de los beneficiarios indirectos permite agregar precisiones al dimensionamiento de los efectos que producirá el proyecto. Siempre deben explicitarse los criterios que se utilizan para ese cálculo.
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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Luego de las explicaciones detalladas, es aconsejable incluir un cuadro resumen de los beneficiarios directos que se espera cubrir y de los indirectos por cada actividad o componente, agregando en lo posible una columna con las metas de cobertura. Se deberá estimar además, en forma depurada, los totales (beneficiarios directos, indirectos y cobertura) para el proyecto considerado globalmente.13
Criterios para la selección de beneficiarios y previsiones para su captación
En las guías de formulación suele solicitarse la explicitación de los criterios para la selección de los beneficiarios, que se vincula con la cuestión de la accesibilidad, en particular la de aquellos que más necesidad tienen de los bienes o servicios que el proyecto ofrece.
La fijación de criterios de selección se fundamenta en el hecho de que la oferta de cada proyecto no es infinita ni elástica sino, por el contrario, limitada. Si el acceso se dejara librado a la demanda espontánea, posiblemente se estarían profundizando inequidades, pues es frecuente que los más necesitados cuenten con menos recursos de información y escasas posibilidades de moyjlización autónoma para acceder a ciertos bienes y· servicios. En tal sentido, es conveniente poner en claro el peifil de los beneficiarios esperados, construido sobre la base de los criterios de selección. Para tomar un ejemplo distinto del de la mortalidad por diarrea, si se trata de un componente de complementación escolar, se podrán definir como beneficiarios a los niños en edad escolar de hogares pobres (con necesidades
13. Vale reiterar que en ese cuadro los totales de beneficiarios directos e indirectos del proyecto global no serán sumas algebraicas de los de las actividades, pues debieron hacerse depuraciones.
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~ásica.s,insari:fe~has, ~or debajo de la línea de pobreza 0 en s1rua~1on de md1genc1a) dentro del área geográfica predetermmada que hayan quedado fuera del sistema educativo d t 1 'l . - 14 uran e e u tlmo ano, para procurar su reinserción. Tam-bi,én se incl.uirán. aquellos con rendimiento escolar bajo (segun sus cahfjcac1ones y/o la opinión de sus docentes) y que P.~r lo tanto se encuentran en riesgo de repitencia y/o deserc1on, para procurar su retención en el sistema educativo. is
Por las mismas razones, es necesario en muchos casos reali~ar. acciones de sensibilización y captación de los beneficianos.
Hicimos referencia antes a la inclusión de estimaciones de!ª cantidad de beneficiarios por cada actividad; resultara esclarecedor prever también actividades específicas para su convocatoria o para asegurar su accesibilidad. En l~s ~royectos que se orientan a adolescentes son imprescmd1bles, puesto que el acceso raramente se produce en forma :spontánea sino que por lo general es inducido. <?tro e1emplo de que las poblaciones destinatarias no s1e~pre son fáciles de captar para las actividades 0 prestaciones programadas (sobre todo cuando éstas se definen en forma teórica, desde una lógica técnica, y no son contrastadas ~?n las necesidades sentidas o expresadas por Ja poblac10n) es la oferta de servicios de cuidado infantil. Pese a los diagnósticos, elaborados por los técnicos, que pueden implicar la existencia de demanda potencial iz:satisfecha, con frecuencia no se logra luego la concurrencia esperada. Ello se explicaría por la diferente percepción de las necesidades desde la perspectiva de los
14. Se acota a un año, debido a que numerosas experiencias muestran que la reinserción al sistema educativo se dificulta cuando el tiempo de permanenciá fuera de la escuela supera ese lapso.
15. Aun así, _la demanda puede superar a la oferta del proyecto, por lo cual hemos Visto que además de aplicar criterios de selección se elaboran listas de espera, al estilo de las que existen en los servicios de salud.
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Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta R~iz
técnicos y la de la población: mientras los técnicos priorizan el adecuado desarrollo infantil como principal función de los centros de cuidado, las familias de sectores populares, en particular las mamás, enfatizan el hecho de poder dejar a sus hijos pequeños al cuidado de personal capacitado y confiable cuando deben salir a trabajar; pero según diversas experiencias en las que hemos participado, son pocas las que perciben esa necesidad en función de criterios relacionados con -un mejor desarrollo infantil; por lo tanto, si no tienen trabajo, difícilmente lleven a sus hijos a esos centros. Por ende, en casos como esos habrá que aclarar qué actividades de sensibilización se realizarán para promover un uso más extendido de la oferta de servicios propuesta en el proyecto.
Un mecanismo muy importante para facilitar la accesibilidad es la consideración de los horarios en que se desarrollarán las actividades, y es aconsejable fijarlos en función de las posibilidades reales de la población. Otras cuestiones a tener en cuenta son el costo de pasajes y las horas de trabajo o salarios caídos, es decir, lo que pierden quienes tienen trabajo remunerado por asistir a las actividades previstas. 16
Hay casos en que es conveniente explicitar cómo se afrontarán, para asegurar que aquellos que se espera cubrir sean los que realmente accedan a la oferta del proyecto.
Recursos, insumos, costos. Presupuesto.
U na vez definida la lista de actividades a desarrollar, corresponde hacer la lista de recursos humanos y materiales necesarios para concretarlas. Al confeccionarla, se notará
16. Hemos visto en algunos proyectos que estas pérdidas se cubren con fondos para becas para que los beneficiarios puedan acudir a las actividades previstas; si bien es loable la intención, ése nos parece un eufemismo que desvirtúa el sentido de las becas.
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La lógica de la programación en la formulación de proyectos
que un n:ismo recurso sirve a varias actividades y que algunas reqmeren una batería de recursos.
Se propon~rá 1~ ... combinatoria de recursos más apropiada para la reahzac1on de las actividades según criterios de calidad aceptados, dado el grado de conocimiento alcanzado en la J:?lateria. De esas definiciones dependerá fuertemente la eficiencia que se logre.
Los recursos se valorizarán según sus costos, en moneda loca.1 o de la forma en que lo solicite la agencia financiadora, s1 fuera externa. Si es el caso, se deberá aclarar la tasa de cambio bajo la cual se presupuestó.
~s conv~ni.e~te agrupar los recursos por tipo; cada catego~a const:l tmra un rub-:o, ~arrida o subpartida presupuestaria. Para ello, las agencias nenen sus propias clasificaciones Y frecuentemente las incluyen en la guía de formulación· en caso contrario, habrá que pedirlas. ' . El cuadro presupuestario puede brindar el flujo finan
ciero anual, lo cual facilita la comprensión de los desembolsos requeridos, ya que en general éstos se realizan anualmente; también pueden ser semestrales o trimestrales, en cuyo caso se deberá hacer el cuadro presupuestario por semestres o trimestres, con subtotales anuales.
Para dotar de transparencia a la formulación deben consignarse las bases de cálculo de los totales y subtotales correspondientes a cada rubro presupuestario. Dicha base consiste en una serie de notas aclaratorias que indiquen, para cada rubro; qué unidades se consideraron, su costo unitario (o mensual), la cantidad requerida (o el total de meses) y así llegar al correspondiente monto total. Es aconsejable colocar esas notas al pie del cuadro presupuesta~fo para no perturbar la sencillez que debe tener. Pueden existir formatos especiales para tales cuestiones.
No sólo se deben prever los fondos a solicitar a la instancia financiadora, sino también otros de distintas fuentes, en especial los denominados aportes locales o de contraparte. Estos pueden ser en efectivo o bien en especies, y deberán valorizarse según criterios explícitos.
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Ejemplos de aportes locales no monetarios
• Recursos humanos que aportan trabajo voluntario, profesional o no.
• Insumos (libros, semillas, medicamentos, ladrillos, etcétera) aportados por los gobiernos locales o por donaciones de em-presas o de particulares. ·
• Prestación de servicios de otras instituciones locales (por ejemplo, los controles u otras acciones de s~lu~ brindad~s a beneficiarios del proyecto por los establec1m1entos samtarios provinciales o municipales).
• Uso de equipamientos ya existentes o que se esperan como donaciones del gobierno local, de instituciones, de empresas o de particulares.
• Uso de espacios y locales propios, alquilados o cedidos en comodato o préstamo para utilizar en actividades del proyecto.
Los criterios para las valorizaciones de los aportes no monetarios pueden ser, por ejemplo, el valor del alquiler de un espacio similar en la zona según inmobiliarias locales, el salario por hora de una ocupación similar a la que realizan los recursos humanos voluntarios, el valor de mercado de los medicamentos donados, etcétera; esos criterios se explicitarán en la mencionada base de cálculo. En cuanto a los otros aportes locales monetarios, a veces denominados recursos genuinos, pueden provenir de cuotas de asociados donaciones de dinero por parte de empresas o
' .. particulares, ingresos por venta de biem~s o serv1~1os aran-celados por el propio proyecto, por ferias o fesnvales, etcétera.
Cuando los proyectos son financiados por varias agencias que solicitan reportes financieros por separado, el presupuesto y los ulteriores informes de su ejecución deben permitir diferenciar ésas distintas fuentes.
Hemos encontrado resistencias, sobre todo por parte de algunas organizaciones de la sociedad civil, a detallar y
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La lógica de la programación en la fornzulación de proyectos
valorizar los aportes locales tanto en la formulación como en las ulteriores rendiciones presupuestarias. La razón aducida es que ese requerimiento sería una imposición o forma inadecuada de intromisión de las agencias financiadoras en cuestiones propias de las organizaciones. Por el contrario, consideramos que detallarlos contribuye a la transparencia y favorece la autoestima organizacional, ya que permite mostrar a los financiadores, a los destinatarios y al resto de la sociedad la importancia de los esfuerzos locales en relación con las donaciones o subsidios, que pierden así su carácter exclusivo. Otra razón importante que justifica el detalle de esos otros fondos, en efectivo y valorizados, es que permiten calcular con más exactitud los costos reales de las actividades.
Previendo la cuestión de la susten tabilidad, sobre todo en su sentido económico, es deseable que el presupuesto muestre una curva decreciente de los aportes solicitados a la instancia financiadora y creciente de los otros aportes a lo largo del período completo de ejecución. Hay guías de formulación que así lo estipulan; por ejemplo, para un proyecto previsto por un período de tres años, en el primero los aportes de la donación (o préstamo) pueden ser del 90% y 10% los de contraparte local; en el segundo, 70% y 30%, y en el último año, 50% y 50%.
Una vez aprobado el proyecto, para la ejecución presupuestaria habrá que guiarse por el programa operativo de cada período y el consecuente cronograma de ejecución detallada, de modo de calcular el flujo financiero en forma mensual y poder contar con disponibilidad de dinero que permita ir afrontando los gastos en forma oportuna, evitando riesgos de obstaculizar la ejecución por demoras administrativas o financieras.
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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Cronograma de ejecución
Se deberá establecer la duración de cada actividad; el conjunto de esas estimaciones temporales puede mostrarse gráficamente, por mes y por año, para brindar claridad acerca de los momentos de inicio y terminación de cada actividad, así como para entender su encadenamiento (secuencias y simultaneidades). Verlo así graficado muchas veces permite corregir su duración y agregar actividades que no habían sido previstas.
El cronograma que se presentará en el documento de la propuesta constituye un esquema de ejecución ideal, que deberá ir ajustándose en las sucesivas programaciones operativas; aún con tal flexibilidad, sirve de inestimable guía para la acción. Por otra parte, para elaborar el flujo financiero es necesario tener cierta claridad acerca del cronograma.
Modalidad organizativa y de gestión del proyecto
Se explicará el modo previsto de gerenciamiento y se presentará un esquema de las responsabilidades, roles y funciones de las personas incluidas en el equipo técnico de conducción y administración. La estructura de gestión del proyecto debería ser coherente con sus componentes yactividades.
Se caracterizará brevemente la institución responsable y se sintetizarán las profesiones y experiencias de los principales integrantes del equipo técnico. Si se prevé que la institución a cargo de ~a gestión financiera será diferente de la que va a asumir los aspectos técnicos, se mencionarán todas las organizaciones involucradas, aclarando sus respectivos roles.
La inclusión de los antecedentes y la experiencia de la institución y de las personas que llevarán adelante las ac-
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La lógica de la programación en la formula.cÜn de proyectos
c~ones en la temática a abordar servirá para poner de mamfiesto su grado de idoneidad.
Se anexarán carpetas o folletos institucionales y losantecedentes resumidos de las personas más significativas.
Un as~e~to i::uy importante de la modalidad de gestión es la parac1pac10n que tendrán los diferentes actores en especial la población destinataria (o sus familiares, en ei cas? ~e pobla':i~n infantil) y la comunidad respectiva, en las ~istmtas ac~:ridades y momentos del proceso. Tales precis10nes pe~arán aclarar el carácter participativo del proyec~º· ~am.b1én se señalarán los otros actores -organizaciones, mst:J.tuc10nes sectoriales, grupos, otros programas o proyectos- con los que se llevarán a cabo coordinaciones o articulaciones. Ello permitirá visualizar el carácter asociativo de la propuesta y la disposición para desarrollar un trabajo en red.
Evaluación
Se expondrá sin téti camen te la forma en que se espera evaluar el proyecto, tanto a lo largo de la gestión como una vez finalizado. Se presentarán las dimensiones a considerar, las variables e indicadores, las metodologías y técnicas a utilizar, los momentos de aplicadón y los responsables de llevarla a cabo. Se aclarará si se opta por autoevaluación, evaluación interna o externa o una combinatoria de esas modalidades.
Todas las agencias de cooperación o financiamiento solicitan incluir formas de evaluar las gestiones y los resultados de. los proyectos que apoyan. Por otra parte, reiteramos que la evaluación permite la reflexión' sobre la propia práctica y, por ende, hace posible corregir la dirección de la acción en forma oportuna.
La evaluación debería programarse como una actividad continua del proyecto, de modo de poder atribuirle los
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Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta 'J?..uiz
tiempos y los recursos (humanos, ~a~eriales y financier.~s) requeridos para llevarla a cabo. Insistimos .en esta cuestion pues es muy común qu~ ~os proyectos social~ ... s no prevean la evaluación como acttv1dad en la formulac1on y luego se encuentran sin los recursos necesarios para realizarla.
Diseminación y difusión
Las agencias gubernamentales y las de cooperación suelen estar interesadas tanto en el éxito local de los proyectos como en la transferencia y replicación de las experiencias en otros contextos. Por lo tanto, la propuesta deberá explicitar las acciones de conceptualización y sistematización, así como las de difusión y diseminación que se llevarán a cabo acerca de la experiencia desarrollada. . . .
Por otra parte, las actividades comumcac1onales ~de di-fusión se vinculan con la transparencia de las gestiones Y con la posibilidad de concitar adhesion~~ por, parte de los diferentes actores, es decir, con la cuestion mas ~eneral de la construcción de viabilidad. Por ello es aconsejable aclarar .cómo la comunicación y la difusión contribuirán a la sustentabilidad de los procesos incorporados por el proyecto cuando el período subsidiado finalice.
Viabilidad y riesgos del proyecto
En el capítulo anterior se dier?n precisf~nes ace~ca del concepto de viabilidad en sus aristas políticas, sociales Y técnicas, así como de los diferentes momentos de la ge~tión de un proyecto en que debe ser considerada. ~e ~~phcarán las estrategias previstas para dotar de viabilidad inicial a la propuesta, para su implantación, para su co~secución de acuerdo con lo programado y para su finaliza-ción en términos sustentables. ·
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La lógica de la progrmnación en la fornzulaci6n de proyectos
Es importante identificar los riesgos posibles y la manera en que se espera sortearlos. Los riesgos son aquellas cuestiones que pueden influir en los procesos del proyecto y obstaculizar el logro de sus fines, pero cuyo control está por fuera del dominio de sus ejecutores. Aun así es posible plantear algunas estrategias que, aunque no permitan evitarlos del todo, procuren morigerados. Para citar un ejemplo, es frecuente que las autoridades políticas que respaldan o adhier~n a una propuesta finalicen su gestión durante el período previsto para la ejecución; en esos casos se debe explicitar la manera en que se procurará la sensibilización, la adhesión y el compromiso de las autoridades que eventualmente sucedan a las iniciales, 17 de modo que no se perjudique la continuidad de las acciones del proyecto. En algunas localizaciones donde el problema de la violencia o la delincuencia es grave, es conveniente aclarar los mecanismos por los que se intentarán proteger los bienes o equipos a incorporar, probablemente mediante acuerdos establecidos con las fuerzas de seguridad locales.
Algunas agencias de cooperación solicitan adjuntar avales o cartas de adhesión a las propuestas por parte de actores significativos y autoridades gubernamentales o institucionales locales, para corroborar así su viabilidad política.
Se explicitará, además, la estrategia general o los mecanismos para asegurar la sustentabilidad o institucionalización de las acciones una vez que finalice el período de vigencia del subsidio o donación.
17. Por ejemplo, en el caso de proyectos locales, en el marco de murúcipios o provincias (estados) pueden llevarse a cabo reuniones con los candidatos de los principales partidos políticos para su información y sensibilización acerca de las características del proyecto, en procura de
sus adhesiones.
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Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruíz
La propuesta preliminar o carta de intención
Como hemos podido constatar a lo largo de este capítulo, la formulación de una propuesta implica un esfuerzo considerable y una importante movilización de actores. Por ello, antes de afrontar ese proceso, es recomendable preparar un anteproyecto o carta de intención que permita sondear la posibilidad de conseguir apoyos para el proyecto deseado.
En esta etapa preliminar las presentaciones suelen estar escasamente pautadas, 18 si bien incluyen requerimientos relativos a la idea principal (la esencia del proyecto y sus fundamentos), ·algunas precisiones acerca de la localización, estimaciones acerca de la magninrd y las características generales de la población destinataria, los problemas que se pretenden resolver, una descripción sintética y general de la estrategia o modalidades de intervención que se adoptarán, la conformación general del equipo técnico que llevaría adelante la ejecución, la duración total del proyecto, una estimación de los fondos totales requeridos para su concreción, las adhesiones o respaldos con que cuentan y los antecedentes que avalan a la institución y las personas que presentan la propuesta.
Estas presentaciones preHminares no serán muy detalladas; por ejemplo, se incluye la duración total requerida (a lo sumo por etapas o fases) y no el cronograma; se presenta el monto total solicitado y no el presupuesto abierto por rubros; se brinda una caracterización y estimación global de los beneficiarios sin mayores precisiones sobre la cantidad por tipos o actividades; se mencionan la participa-
18. Sin embargo, debemos mencionar que esta etapa de formulación preliminar está siendo últimamente adoptada, con carácter formal, por varias instancias gubernamentales o agencias de cooperación, a modo de "filtro" para la selección de propuestas. Por ende, ya existen algunos ejemplos de guías para presentaciones preliminares. En el capítulo 4 hacemos algunas referencias a esta etapa.
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La lógica de la programaáón en la formulación de proyectos
ción Y compromisos de otros actores sin la correspondiente documentación o evidencia que los respalde.
Por lo. ~anta, ~1 ~ontenido y la secuencia lógica de una presentac10n prelimmar es prácticamente la misma que la de una formulación definitiva del proyecto, pero es notablemente menor el ~:do de det~Ile en cada uno de los puntos . . Una p~ese;:i~ac1on de esa mdole no debería superar las
eme?, o seis pagmas; por ello, deberá equilibrarse bien la extens1on que se dará a cada uno de los ítems sugeridos. El formato será el de una ca~~a_; en estilo coloquial, dirigida a quien tenga el poder de dec1s1on para determinar la posibilidad de una propuesta ulterjor más detallada. Se deberá anexar la documentación institucional y curricular pertinente.
Algo más sobre la formulación del proyecto en un documento
A lo largo de este capímlo se hicieron muchas referencias a la necesidad de plasmar el proyecto deseado en un documento escrito, según pautas establecidas, sobre todo para ser presentado ante instancias decisorias, que even. tualmente podrán brindar apoyos -políticos, técnicos y/o financieros- para su realización, pues ésta es la situación más frecuente. Pero aun en el hipotétjco caso de que no se requiera buscar apoyos, recordemos que el documento escrito tiene múltiples utilidades. Entre ellas sobresalen la de objetivar la racionalidad de la propuesta, otorgar previ~ión a la acción, nivelar su significado para sus protagonistas, conservar la memoria de lo propuesto y brindar transparencia a la gestión.
La formulación escrita de un proyecto no significa que permanezca inmutable a la largo del proceso de ejecución; por el contrario, el documento será flexible y modificable en sucesivas versiones acumulables, para que la memoria no sólo pueda conservarse sino realimentarse.
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Josette Brawerrnan, Oiga Nirenberg y Violeta Ruiz
l. ¿POR QUÉ PI.ANIFICARIPROGRA.MAR?
SITUACIÓN INICIAL QUE RESULTA
1NSATISFACTORIA
t SITUACIÓN DESEABLE/FUTURA
IMAGEN OBJETIVO - ADÓNDE SE DESEA ARRIBAR
II. ¿QUÉ ES PLANIFICAR/PROGRAMAR?
Pensar en un fururo deseable, en una situación que se aspira alcanzar
• Prever una serie de acciones y organizar los pasos para alcanzar un fin
Identificar los recursos necesarios para realiz:ir las acciones
Prever cómo evaluar procesos y resultados
ES UN PROCESO CONTINUO QUE SE REALIZA ANTES Y DURANTE LA EJECUCIÓN DE ACTIVIDADES
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La lógica de la programación en la fonnulación de proyectos
ill. LOS CONI'ENIDOS DE lA FORMUIACIÓN DE UN PROYECTO
Fundamentación, justificación, diagnóstico
Pertinencia y antecedentes
Objetivos y metas
Beneficiarios
Modalidad de intervención
Problema/s que procura resolver= para qué se reali-zará el proyecto.
Identificación de factores relacionados con e1 pro-blema = explicación.
M~giútud y relevancia del problema: quiénes y cuantos se ven afectados, directa e indirectamente, por e~: pro~le~a = des .. tinatarios potenciales (o pobla-c10!1 ~b1envo). ~ual es la evolución (series) y qué pa-sana s1 no se actua sobre el problema (proyecciones).
~~cali~c~ón .= dónde se llevará a cabo /contexto (po-hoco, mmmc1onal, económico, demográfico, social y cultural).
Mapeo de actores (que pueden contribuir u oponerse) y recursos disponibles.
Vinculación del problema y el modo propuesto para su resolución, con las líneas políticas de la instancia a la que se solicita apoyo.
Historia del problema en el propio contexto o en otros. Formas previas de abordarlo.
Qué se propone cumplir en térmii;.os cualitativos y cuantitativos y en función de los tiempos previstos.
Cantidad y perfil = a cuántos y a quiénes incluye, sobre la base de qué criterios.
Componentes = líneas de acción.
Atributos de la gestión: integralidad, participación, gestión asociativa, trabajo en red.
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Plan de trabajo
Cronograma
Presupuesto
Flujo financiero
Modalidad organizativa
y actores responsables
Sistematización y evaluación
Sustentabilidad e
institucionali-zación
Descripción de actividades
Detalle de recursos para cada actividad: ~umanos, materiales, de equipamiento y construcciones.
Tiempos estimados según actividades (gráfico).
Costos estima os agrupa os se . d d gun' rubros (cuadro). Bases de cálculo.
Oportunidad del gasto = plan de desembolsos.
Perfiles y términos de ref~rencia Pª:ª. los mi:i~~~~ del equipo técnico = orgarugrama, mlSlones y nes.
Características de la/s institución/es ,·espr:nsa~les y de las personas relevantes= idoneidad de orgaruzac10nes y per-sonas que llevarán adelante la propuesta.
Propuesta de modelo evaluativo, modalid~des y c:onograma para la evaluación. Sistema de registros. Tecnicas e instrumentos.
Formas de sistematización, diseminación y difusión.
Estrategias para la sust:entabilidad social y económica. Gestión de recursos (fund raising).
bTd d lítica influencia Estrategias para la sustenta 11 a po - . , . en las agendas públicas y en las estructuras y dmam1-cas de las organizaciones.
--------,-------:.-:-:-.d'd' ·- ·-- l consttUcción de la via-Estrategias y act1vi a es par~.ª . , Viabilidad y riesgos
bilidad social, técnica y polmca, y para la superac1on de los riesgos previsibles.
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La lógica de la programacüfn en la formulación de proyectos
Iv. SUGERENCIA DE RUBROS PRESUPUESTARIOS
• Personal: salarios del personal del equipo para la conducción y administración del proyecto y del personal fijo durante el período (capacitadores, supervisores, etcétera).
• Consultores: honorarios por asesorías o consultorías temporales.
• Actividades educacionales: gastos por realización de talleres, seminarios, cursos de duración acotada en el marco temporal del proyecto (puede incluir honorarios docentes, viáticos, pasajes, alquiler de equipos y locales, etcétera).
• Materiales educacionales: gastos por elaboración y edición de cartillas, videos u otros materiales educativos.
• Materiales para la difusión: gastos por la elaboración de videos, folletos, documentación, intercambios en red, etcétera.
• Otros insumos: gastos en alimentos, vacunas, medicamentos, semillas, etcétera.
• Construcciones: gastos por construcciones nuevas, refacciones, remodelacíones o ampliaciones.
• Equipamiento: gastos por equipos de computación, de video, muebles, aparatos, etcétera.
• Pasajes, transporte y viáticos: gastos por pasajes aéreos·, por tierra o agua, por combustible o uso de vehículo, para traslado hasta la sede del proyecto o por actividades, y gastos por estadías y comidas.
• Administración y uso de oficina: gastos de teléfono, luz, gas, seguros, fax, papelería, materiales de librería, programas de computación, etc., requeridos para la sede y la administración del proyecto.
• Evaluación: gastos por evaluación externa, por producción de materiales evaluativos (cuestionarios, cartillas, etcétera).
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El diágrtóstico: algo más que una herramienta
para la progi;amación y la evaluación
El principal objetivo de un diagnóstico es brindar un mejor conocimiento acer~ de los problemas que. se pretenden so¡ucionar o áliviar con la ejecución de los programas o proyectos sociales, dando información confiable sobre su magnitud y características, así como sobre los fac.:. tores que influyen en tales problemas en los contextos concretos. Su ·utilidad principal, por ende, es justificar y fundamentar las acciones programadas, así como también focalizarlas y .dimensionarlas mejor.
Antes de encarar un proyecto, tanto los técnicos y profesionales del campo social como los propios pobladores que padecen los problemas, tienen hipótesis acerca de cómo funciona una determinada realidad, en particular en relación con el tema de preocupación dominante; no importa cuál sea éste;· tienen una idea aproximada acerca de cuáles son los déficit y requerimientos y cuáles son las fortalezas u oportunidades .. Ese conocimiento puede provenir de diferentes fuentes: por vivir· en el lugar, por conocer la historia o formar parte de la situación"a diagnosticar, por
. estar familiarizado con información relacionada, por expe-riencias y aprendizajes de otros proyectos similares realizados, entre otras. El diagnóstico servirá para corregir,
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Oiga Nirenberg, Josette BrtrWerman y Vtoieta Ruiz
precisar mejor y fundamentar ese conocimiento previo, esas hipótesis de trabajo y las acciones que se propongan consecuentemente.
Suele decirse -que todo diagnóstico debe tener un componente descriptivo (cómo son y/o suceden las cosas en una
-determinada·situación)-y·un-compO'llente ·explicativo· (cuáles·son las causas o factores condicionantes para que en esa situación las cosas sean y/o sucedan de esa forma). A eso nos referimos cuando decimos que los diagnósticos permiten fundamentar las hipótesis de trabajo, puesto que para formular dichas hipótesis debe tenerse una explicación acerca de cómo suceden las cosas o cuáles son los problemas que deben resolverse para que sucedan de otro modo.
No siempre se diagnostica en forma explicita o precisa· hemos .visto muchos proyectos s!n diagnóstico apropiado ; eso no impide desarrollar actividades que pueden beneficiar a las comunidades respectivas. Sin embargo, será difícil saber en forma ·certera si esas actividades fueron correctamente formuladas o dimensionadas, si cubrieron a quie~es debían alcanzar, si se aprovecharon correctamente los recursos existentes, si el proyecto fue eficaz o no y, en suma, en qué medida mejoró la situación de la población afectada. A,
Muchos de los proyectos o programas que conocemos parten de las convicciones de los .actores involucrados . • • • • 1 qmenes ms1sten ·en que no necesitan más que su conoci-miento de las propi~ realidades por vivir inmersos en ellas y padecer cotidianamente los problemas. Es absolutamente cierto que ese conocimiento es muy esclarecedor, útil y necesario, sin embargo resulta insuficiente. La carencia de un diagnóstico confiable puede provocar que los problemas se definan mal, que en consecuencia las soluciones propuestas no sean· las apropiadas y que, por ende, se~ dificul~~so arribar a la situación deseable. Por otro lado, la falta de un buen diagnóstico de la situación inicial incidirá en dificultades posteriores para la evaluación, ya que no se
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El diagnóstico: algo m4s que una herramienta
contará con ese parámetro comparativo que posibilitaría afirmar, al cabo de un tiempo~ qué cambió, de qué manera
y en qué medida. Así visto, puede decirse que el diagnóstico es el primer
momento ·del proceso de planificación/programación. ---El diagnóstico constituye un particular recorte de la rea
lidad, pues enfoca la mirada hacia determinado tipo de problemas y/o segmentos poblacionales más que hacia otros. Selecciona o enfatiza los aspectos relacionados con el tema en cuestión, dejando otros relativamente de lado. Por ejemplo: si se trata" de un programa de formación laboral para adolescentes, el diagnóstico desarrollará con mayor detalle los ·aspectos relacionados con la educación/formación y el mercado laboral, haciendo referencias más someras a otros aspectos tales como salud, recreación o hábitat.
La información recogida para ese diagnóstico inicial se-. -rá también de suma importancia para los diferentes momentos de la evaluación. Por empezar, será un aporte invalorable para la construcción de la línea de base1 del programa o proyecto, contribuyendo así a brindar el pa:ámetro comparativo con el que se contrastarán luego las in
formaciones que se obtengan en los diferentes momentos evaluativos, y particularmente para el de la evaluación ~nal. La evalnación ex ante permitirá apreciar la pertinencia de las actividades planteadas y el dimensionamiento de ellas, así como la adecuación de las estrategias y modalidades de intervención en función de las características y la magnitud del problema y de su _contexto. En la evaluación de pr-0cesos durante la ejecución servirá para ver en qué y
l. Veremos más adelante que rara vez un diagnóstico incluye toda la información necesaria, con eJ grado de detalle requerido, para servir al mismo tiempo como linea de base, por lo que para realizar evaluaciones que permitan comparaciones contra sí 111isino en el tiempo (antes-después) es aconsejable diseñar y construir lineas de base (vea-
se el capítulo 7).
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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Vialeta Ruiz
en cuánto se ha modificado la situación inicial; lo que permitirá ca~biar rumbos de acción o bien ratificarlos. En la evaluación final servirá para contrastar la situación de llegada con la del punto de partid;i, para poder sacar conciusiones acerca de· la eficacia del pr9yecto y de fa metodología de trabafo :adoptada con el fin de aliviar o solucionar el problema al que se orientaron las acci.ones.
Sintetizando, así como antes afirmamos que es el primer paso del proceso de planificacióh/programación, ahora podemos agregar que el diagnóstico es también el primer paso del proceso de evaluación continua; tanto es así que muchos lo denominan evaluadón diag;nóstica, lo que no está lejos de ser una denominación correcta, ya que implica recoger información según un esquema pautado, para analizarla y compararla con estándares deseables y factibles y así valorar la realidad a la cual se refiere en términos de su adecuación o no a dichos parámetros; y finalmente, aporta a la toma de decisiones acerca de .las acciones programáticas r~queridas para revertir a_quellos aspectos con los que hay disconformidad. Si se compara este proceso con nuestra definición de evaluación, concluiremos que es correcto decir que el diagnóstico es también una actividad evaluativa.
Volvemos a comprobar así las .múltiples intersecciones entre la planificación y la evaluación; sin duda el diagnóstico constituye uno de esos momentos de intersección, dada su doble utilidad para fundamentar las hipótesis y las acciones propuestas y por su contribución al parámetro comparativo requerido para el proceso evaluativo.
En particular, para evaluar la cobertura o el alcance de . un proyecto o programa' es importante con~r con infor- ' mación, lo más precisa posible, sobre la población que enfrenta el problema en el territorio considerado (la población objetivo o los beneficiarios potenciales); eso permitirá tener denominadores ajustados, básicos, para poder medir y apreciar si las acciones del programa/proyecto han
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El diagnóstico: algo más que una herramienta .
alcanzado a una proporción significativa de la, población· afectada.2 "·
En el caso de· programas complejos, que contienen proy~ctos, e~ diversas localizaciones, es conveniente pautar el diagnostico para todos por . igual para poder establecer compa;cici?~es también entre proyectos; por otra parte, la · consolidacron de todos esos diagnósticos contribuirá a la construcción de la línea de base del programa respectivo.J . C~mo vere1~1os a continuación, cuando se realiza parti.
c1pativamente, mcluyendo los saberes y puntos de vista de actores diferentes, y en especial de la propia población afee:. tada, el diagnóstico trasciende los objetivos de fundamentar las acciones de un programa y de brindar elementos básicos para diferentes pasos evaluativos. Además permite iniciar la construcción de un .escenario donde -interactúan distintos actores sociales, un espacio de intercambio de información d~ a:ticul~clón y de negociación, un ámbito para el apren~ dizaJe socral de todos los participantes y un espacio de oportunidad para el protagonismo de los actores sociales que luego serán involucrados en los proyectos. Es· en sf rnis~~ ~a p~áctica democ;áti.ca de relación social que perrnitt;ª nnbwr de ~e caracter al· ulterior proyecto. Hemos visto, en proyectos locales para adolescentes,4 que la reali-
2. Una discusión aparte merecería el .tema de las metas de cobertura que se proponen los programas/proyectos, pocas veces bien formuladas y menos aún logradas; como ya se afumó en el capítulo 2, son pocos los proyectos que se proponen cubrir al 100% de la población afectada por un problema; por el contrario, la mayoría se plantean como demostrativos con escasas ambiciones de cobertura aunque altas expectativas de replica~ bilidad posterior¡ salvo, claro está, los programas masivos, de reparto de alimentos, o de bonos o subsidios, que procuran altas coberturas.
3. Véase el capítulo 7. . 4. Hacemos referencia al proyecto de Salud Integral de los Jóvenes
de San Pedro, donde las tres autoras trabajaron, realizado entre 1992 y 1995 en la ciudad de San Pedro, provincia de Buenos Aires, llevado a cabo por el Centro de Apoyo al Desarrollo Local con la ayuda financiera de la Fundación W. K. Kellogg.
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Oiga Nirenberg, Josette Brawernum y 'Violeta Rttiz
zación del diagnóstico, del que fueron protagonistas los propios jóvenes -primero mediante un taller de planificación participativa de tres jornadas de intenso trabajo y luego con la realización , de una encuesta a la poblaéión-s sirvió, ~ara brind_ar mayor conocimiento acerca de las problemattc~s y los mtere~es ~e los beneficiarios potenciales y · de las actitudes y concepctones de la población adulta. Fue además una estrategia de convocatoria para que los adolescentes, sus familias, los docentes y profesionales de lasa~ud, así como _otros adultos, se acercaran al proyecto, se mteres~an e mv?~ucraran en las actividades previstas y propusieran tamb1en ~tras acordes con sus respectivos in-tereses. ;
En ese sentido, el diagnóstico resulta también útil para la construcción de viabilidad de los proyectos.
P?r último, si aún p.o dimos argumentos suficientes y convmcentes acerca de sus múltiples utilidades, diremos
· que un diagnóstico que caracterice y cuantifique un problema y brinde la fundamentación de acciones a realizar es también estratégico para conseguir adhesiones y apoyos por parte de funcionarios y de otros actores que tienen poder sobre recursos ne~esarios; de modo que sirve también para construir, desde el mismo inicio de las acciones su sustentabilidad futura. i · '
Por todo ello, un diagnóstico tiene. que ser comunicable para que pueda convertirse en una herrantjenta de abogacía.' En el ejemplo ya cita~o' del proyecto.de Salud Integral de los Jóvenes de San Pedro, los resultados del diagnóstico fueron difundidos por-los medios masivos locales (emisoras de radio y TV y prensa escrita), haciendo referencia en los men-
5. El cuestion~o fue dÍseñado con participación de los adolescentes y fueron ellos los encuestadores.
6. E~, términ<> abogacía traduce la palabra inglesa ·advocacy, que alude a las acciones que se desarrollan en favor de una causa para colocarla en ·forma rel~nte en la agenda pública y en las políticas gubernamentales.
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El diagnóstico: algq m4s que una herramienta
sajes' y gacetillas a los procedimientos por los cuales se llevó a cabo, con énfasis en el protagonismo juvenil. De hecho, el equipo técnico acudió· a las notas periodísticas junto con un grupo de adolescentes que participó de la actividad diagnóstica y con algunos de los profesionales que se involucraron e, incluso, hubo notas realizadas con elpropio intendente; no cabe duda de que, en este caso, el diagnóstico local se utilizó como herramienta política.
Antes de pasar al punto siguiente vale la pena hacer dos aclaraciones: la primera es que aun teniendo en cuenta ias mú1'.tiples utilidades del.diagnóstico, la de mayor relevancia es sin duda que permite :fundamentar y diseñar mejor las actiVidades y plantear más correctamente los recursos necesariqs¡7 la segunda es que bajo ningún concepto la elaboración del diagnóstico debe demorar la acción, máxime cuando los problemas que afectan a las poblaciones más vulnerables son de tal urgencia qµe bien pueden afrontarse con deficiencias o carencias en los diagnósticos, para ir construyéndolos en forma paulatina en paralelo a las actividades l.niciales.
El proceso de realización de un dia~óstico participativo
Aunque muchas cuestiones de la lógica del proceso de eláboración del diagnóstico coinciden con el modo tradicional de hacerlo,8 se hará referencia aquí al diagnóstico
7. Tal vez esa cuestión de énfasis en. su finalidad es lo que permite distinguir al diagnóstico de la línea de.):iase, ya que esta última tiene como principal propósito (aunque no único, como veremos) ser el parámetro comparativo de la evaluación con foco en resultados.
8. Nos referimos al que es eláborado por un. técnico o un equipo, la mayoría de las veces de carácter externo al contexro del-problema, sin la intervención protagónica de los actores locales ni de los destinatarios, y en la mayoría de los casos mediante la utilización ~e información secundaria.
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Oiga Nirenberg, Josette Brmomnan y Violeta Ruiz
participativo, que se realiza.en un ámbito territorial definido, barrial, de un conjunto de barrios, municipal o también provincial. · . . · .
Se requiere transitar un proceso gradual e interactivo, donde diversos actores sociales (incluidos los beneficiarios potenciales. de las accion:e5) brindan, recoge.n,_r~_c9p~lªº-'-· __ _ discuten y analizan la información necesaria.
Como ya se adelantó, ese proceso tendrá efectos de significativa importancia, como los signientés:
• Los actores que intenjenen en su elaboración semostrarán más interesados y comprometidos en el posterior proceso de e.jecución de las actividades, brindando así viabilid~d al proyecto/programa.
• Los programas se enriquec~n por la información, el conocimiento y la experiencia de un número importante de personas involucradas. Tienen, por1 lo tanto, mayor probabilidad de correspondencia con las necesidades reales de la población.
• Cuando se sustituye la pasividad por la participación, se da a los actores intervinientes la oportunidad de ampliar sus conocimientos y perfeccionar sus competencias. En este sentido se afirma que es un espacio de aprendizaje.
Se espera que el diagnóstico permita establecer los nudos más problemáticos que se presentan en el ámbito local en relación con la situación a que·el proyecto alude.
Si bien se debe reunir y analizar la información estadística y documental existente a nivel local, tam~ién será relevante contar con información primaria. Esta se podrá recoger mediante diversas técnicas, por ejemplo: a través de talleres o grupos focales que se realizarán con .los beneficiarios potenciales, actores significativos e informantes calificados, que permitan dar cuenta de las condiciones de riesgo o daño de la población objetivo, de las respuestas existentes
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El diagnóstico: algo más que una herramienta ..
para resolver esas situaciones po:i: parte de instituciones gu- · bemamentales o no gubernamentales, de las oportunidades Y fortalezas locales en relación con la problemática analizada, .Y de los intereses, preocupaciones y demandas de esa población. Se recomienda el uso de otras técnicas ágiles, como pequeñas encuestas, entrevistas semiestructuradas cuestionarios autoadministrables, censos barriales etcétera'-- -
. b , ' que pemutan. o tener información en poco tiempo y aho-rrar esfuerzo en su recolección .. .Salvo excepciones, en general no se buscará repres.entatividad en· términos estadísticos
· ~do se recoja info~ación primaria, sino que se procurara preservar el rigor, por ejemplo, a través de la detección de informantes reconocidos y confiables y mediante el contr~te o ~an~ación enn:e diversas fuentes que permitan ambar a smtes1s y conclusiones basadas en evidencias.
Se consideran dos momentos básicos en la elaboración de un diagnóstico local participativo:
• E~ pri?1ero, de carácter intersectorial y multidisciP!in~o, es . llevado a 7abo por los profesionales y tecrucos, quienes recopilan y analizan la información existente y accesible (del propio sector referido a la temática en cuestión y de otros que se orientan a la misma población objetivo en temáticas afines).
• El segundo, consistente en la búsqueda de información primaria y complementaria de la anterior, es de carácter multiactoral, inclusivo de los diferentes puntos de vista acerca de la temática, especialmente de los pobladores, miembros de organizaciones de base y beneficiarios potenciales, con la aplicación de las mencionadas técnicas, tendientes a la identificación, caracterización y priorización. de problemas, así como al establecimiento de acuerdos preliminares st>bre las estrategias de solución para la ulterior elaboración de programas provinciales y/o locales que cuenten con suficiente legitimidad.
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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
El primer mome~to de la elaboración del diagnóstico: la·multisectorialidad y la multidisciplina
Es aconsejable conformar desde el inicio un equipo técnico coordinado por un referente local o provincial en la te-mática específica que abordará el diagnóstico, con. 3,lllpliQ ___ _ reconocimiento y legitimidad en: su rol. Si se trata de formular un programa o proyecto 'que ejecutará un área gubernamental, es preferible que ese referente pertenezca al nivel decisional del que se presupone que dependerá el programa, para así otorgarle mayor viabilidad ulterior; en este caso, los miembros del equipo serán funcionarios técnicos de áreas relacionadas localmente con la temática específica. Aunque el proyecto no vaya a depender de alguna área gubernamental, es aconsejable, sin embargo, que los miembros de los elencos locales de gobierno tengan protagonismo en el equipo que se integre, ya que desde el inicio debe pensarse ~n la sustentabilidad o institucionalización una vez que el período de gestión subsidiada finalice.
Ese equipo tendrá como responsabilidad cµmplir con lo ·· señalado para el primer momento del proceso: la elaboración del documento base que sistematice la información secundaria existente. Ese docuri1ento ~erá el que permita, en el segundo momento, la discusión con los restantes actores, quienes contarán de ese modo con información homogénea acercy. . de . la . problem:ftica en cuestión. La elaboración del documento con5tituye el primer paso para la articulación de los diversos profesionales y técnicos vinculados con la temática, pertenecientes a los diferentes sectores (salud, educación, vivienda, deportes, cultura, et-cétera). . '
La información que se recoja variará de acuerdo con la temática y con la disponibilidad existente en cada caso. Es impQrtante recordar que los aspectos a incluir en un diagnóstico (y al mismo tiempo, los aspectos que no se incluyen) ponen de manifiesto la concepción (marco teórico)
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El diagnéstico: algo 'l!1.tÍs que una herramienta'
que se tiene acerca del tema sobre el que se diagnosticará. La recomendación es que deberían abordarse todos los aspectos que se suponen vinculados con la temática de acuerdo con el estado del arte, pero cuidando de no plantear un esqµema de tal complejidad que sea poco viable desarrollarlo en los tiempos apropiados. Muchas de las críticas a los di-agnósticos tradicionales hacen referencia a la cantidad de información recopilada sin escasa utilización posterior y a los tiempos de elaboración que impedían la formulación y realizaci?n de los proyectos en forma oportuna.
Ejemplo de la información a recoger para la realización de diagnósticos participadvos locales sobre la situación
de la población adolescente*
a) Situación de los adolescentes por municipios, zonas, grupos etáreos y sexo. •.Distribución de la población adolescente según:
- Municipios. - Urbano-rural. - Grupos etáreos. -Sexo. - NBI y/o línea de pobreza.
• Situación educativa: - Matrícula. ' - Deserción. - Desgranamiento. - Rendimiento. - Repitencia. - Extraedad. .
• Situación de $lllud: - Cobertnra de la seguridad social - Principales causas de muerte. - Principales causas de egresos hospitalarios (en particular, partos). - Embarazos y maternidad adolescentes. - Discapacidades. -SIDA. -Adicciones. - Violencia. - Consumo de alcohol y tabaco. -DietaS.
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Olg; Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ri1iz
• Situación labor¡tl de los mayo~es de 14 aftos. . • Adolescentes en situación de calle I menores traba1adores. • Niños y adolescentes fuera de sus familias, ins?tucionaliza~os (con causas penales o no) o bajo modalidades alternativas de atención (pequeños ho.gares, familias sustit;utas, etcétera.) • Otras situaciones.** .. ---:-Pnnopales valores·y modelos.
- Opiniones y participación política. - Pautas de comportamiento. - Uso del tiempo libre. - Preferencias e intereses.
b) Recursos institucionales y programas orientados a los adoles-centes y jóvenes por municipios y zonas. . . • Establecimientos de salud del primer nivel de atención (~ttd~d,
dependencias y 3istribución según municipios u otros cntenos
geográficos). . • · • Existencia de contenidos específicos para la atencion de ado~escen-
tes y jóvenes en establecimientos de primer y segundo nivel de atención, según dependencias y ubicación geográfi:a·. _ •
• Existencia de servicios de adolescencia por estableCIIDlentos, segun nivel de atención, dependencia y ubicación geográfica. .
• Existencia de consejerías para adolescentes. (ubica~as ,c;i los establecimientos de salud o no), según dependencia yub1caci~n geo~ca.
• Establecimientos educativos según nivel y dependencia (cantidad Y distribución). . <
• Existencia de área de Adolescencia/Juventud en el .s:ctor guberna· mental de salud. Dependencia. Programa de act1Vldades. Tareas ejecutadas. Atribución presupuestaria. - •
o Existencia de otras áreas o programas gubernamentl!les onentados a los adolescentes y jóvenes según temáticas, ár~ de coben:ura Y
dependencia. . • • • ose con actividades que se orientan a la población ob¡ettvo segun
temáticas de trabajo y áreas de cobertura. <
• Se hace refer.encia aquí al instrumento disciiado por. el ),xea d; Salud de los/las Adolescentes del Ministerio de Salud de la Argentina Y desnn~Í° ad bs provincias y/o municipios. Acl se consignan sólo los aspettoS cons1 era f' mientras que en el instrumento se incluían los· tabulados a ser llenad~~ os casos de variables cuantitativas y los ítems a cu?rir en el caso.de bs cualitanvas.
•• Es posible que estos ftems existan mediante relcvam.tentoS o encuestas específicas que pueden haberse efec!lJ3do localmente. .
El diagnóstico: algo más que una herramienta .
El segundo momento: construcción de un espacio multiactoral .. · '
El equipo técnico que redacte el documento base se responsabilizará también por· 1a construcción de un espacio multiactoraLp...ar.u..a_par.tidp_á.ci..6n,...do.ndeJo.s_dos_primer_os_ pasos son la identificación de los actores relevantes (mediante un mapeo preliminar de actores) y su convocatoria para la realización del diagnóstico.
Ejemplo de-actores a convocar para un diagn6stico sobre adolescencia
• Recursos humanos estratégicos de los servicios de salud (fundamentalmente del primer nivel de atención, pero también los que se ubican en servicios diferenciados de hospitales de segundo o tercer nivel).
~ Recursos humanos estratégicos de los establecimientos educativos (directores, _docentes, preceptores, entrenadores deportivos).
• Directores.o líderes de áieas y programas gubernamentales (provincia-les y municipales).
0 Miembros del poder judicial • • Representantes de las fuerzas policiales. • Docentes o investigadores de la universidad local que trabajen en temá
ticas conexas. • Líderes juveniles. • Miembros de organizaciones de la sociedad civil y/o comunitarias que
trabajen con población objetivo de adolescentes y/o jóvenes. • Líderes de organizaciones de base (parroquias, juntas vecinales, comi
siones de fomento, etcétera) que trabajen con población objetivo de adolescentes y/o jóvenes.
. Se les entregará el documento base con suficiente antelación a la realización del encuentro o taller, para que puedan leerlo previamente, aunque el cumplimiento de esa consigna será tal vez escaso y de diferente alcance según el tipo de actores, por lo cual deberá destinarse un tiempo para la lectura compartida y la nivelación de su comprensión entre los participantes que concurran al encuentro o taller.
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Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz
La realización de talleres participativos multiactora/es9 ti.ene como objetivo completar el diagnóstico preliminar elaborado sobre la base de la información existente, con las apreciaciones cualitativas y las opinion~ de los actores convocados, determinar y priorizar los problemas preva-
~lentes-y--formular-estrategias-de ·solución-consensuadas~ ---También se deberían incluir apreciaciones sobre los problemas referidos a la gestión y operación de los progran:i.as existentes, al marco político institucional de la provincia, al contexto económico-social en el que se presenta la problemática respectiva, etcétera. Los problemas identificados y priorizados constituyen en su conjunto la problemática de gestión que deberá encarar el grupo u organismo responsable de diseñar e implementar el programa o proyecto.
Una vez concluida esta etapa, mediante la confección de un listado valorativo (ranking) de problemas, deberían analizarse los procesos y/o problemas· que conducen a cada uno de los elementos constitutivos de la problemática de gestión, identificando aquellos factores o procesos cau- .. sales sobre los que existe capacidad de intervención por parte de los actores sociales concretos responsables de diseñar un programa o proyecto. Para alcanzar este objetivo será necesario reconocer las interrelaciones existentes entre los problemas identificados, reconstruyendo colectivamente un modelo integrado de pr:oblemas que permita identificar los puntos y procesos críticos sobre los cuales hay que actuar (y es viable hacerlo) para desencadenar modificaciones que tiendan _a corregir o resolver los problemas que afectan la situación de la población objetivo en la temática considerada (Robirosa, Cardarelli y Lapalma, 1989). En este punto resulta decisivo tener en cuenta a los actores sociales concretos involucrados e involucrables en una propuesta, de acuerdo con sus capacidades específicas
-· 9. La cantidad de talleres será variable, hasta completar los objetivos
propuestos.
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--El diagnóstico: algo.11UÍ$ que una herramienta
de acción y con el control que ejercen sobre recursos o insumos críticos. También es necesario identificar colectivamente a otros actores ·sociales con intereses en las áreas o procesos en que se trabajará y que podrían movilizarse a favor o en contra de un programa que intente modificar
-determinadas-situaciones-problema.-Esto significa que el -diagnóstico implica también analizar los intereses, posiciones y actitudes de todos los actores sociales reales respecto de los problemas.señalados colectivamente, evaluando las bases y los grados de poder de cada uno y las eventuales alianzas y conflictos potenciales entre ellos.
La técnica de taller se adapta. eficazmente a los propósitos del diagnóstico participativo. Recordemos que un taller es un espacio ñsico y simbólico. para la interacción de actores similares o diferentes que a través de reflexión y debate, facilitado por técnicas de dinámica grupal, arriban a un producto común dónde se pueden marcar diferencias o consensos. Se distingue de otras modalidades, como las reuniones grupales o el seminario, porque mezcla aspectos educativos y de interacción social con la obtención de un producto concreto que puede ser aplicado inmediatamente ert la práctica cotidiana de trabajo. Es una herramienta básica de la planificación y evaluación participativa (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2000).
ES recomendable tener un instrumento previamente diseñado que los participantes deberán llenar colectivamente a partir de l~ información que cada uno aporte. Los participantes pueden subdividirse en dos o más grupos de acuerdo con la cantidad de gente convocada (es aconsejable incluir no menos de tres y no más de ocho por grupo). El instrumento se aplica a cada uno de los grupos, por separado, y el procesamiento, análisis y discusión se hacen en conjunto, para poder arribar a un único producto que establezca tanto los- acuerdos como los disensos. Esto permite la confrontación de los datos que cada uno aporta, una
. dev.olución inmediata a los actores involucrados, y aporta
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.. Oiga Nirtmbcrg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
mayor seguridad y riqueza a la información que se vuelque en el diagn.óstico. ·Para completarlo, se podrán realizar también entrevistas pautadas a informantes clave que no se hubieran incluido en los talleres.
Es conveniente realizar además el mapeo de recursos y ac-toreS que en forma preliµtlnar se comenzó al momento_de __ ~..,-realizar la convocatoria. Para ello se aplicarán diversas técnicas, como censos participativos o pequeñas encuestas, que permitan identificar los recursos locales, instituciona-les y humanos que ·puedan ser útiles para el establecimien-to de coordinaciones o articulaciones durante el desarrollo de la intervención. Ese mapeo debe referirse con precisión al área territorial y poblacional que se pretende cubrir (un barrio o un conjunto de.ellos, un municipio, etcétera), sin dejar de considerar ]a relevancia de sus problemas en el marco de unidades territoriales mayores (municipio o provincia, según el caso).
Una vez cumplidos los pasos anteriores, el equipo'técnico elaborará un nuevo documento, que luego de redactado será sometido a la revisión y ajuste por parte de los actores convocados. Recién entonces, ese equipo técnico estará en condiciones de formular un programa provincial y/o local que también será puesto a consideración del grupo o comité multiactoral.
Cumplidos los objetivos de diagnóstico y formulación del programa, los integrantes de ese espacio pueden cambiar sus funciones para convertirse en una instancia de asesoramiento, consulta y· seguimiento semiexterno de las acciones del programa o proyecto.
Sin duda, la principal diferencia entre los diagnósticos -participativos y los tradicionales es quién los realiza; el paso participativo propiamente dicho (cuando intervienen los actores no técnicos, particularmente los pobladores y los beneficiarios potenciales) es el segundo, pero ya en el primer momento se establecen los lazos intersectoriales entre técnicos de diferentes áreas o disciplinas, lo cual también
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El diagnóstico: algo más que una hen-amienta
marca una diferencia con las formas tradicionales de hacer diagnósticos, más nítidamente externas '·y .escasamente multidisciplinarias.
L~ experiencia indica que el proceso puede interrumpirse al cumplir el primer momento y que el documento
_ ~~~ s_e_ constituya en el diagnóstico definitivo utilizado para la fcirmulacióil-del progrru::Di'o proyecic>F:Elloser:i-,-mejor que no tener diagnóstico en absoluto o tener uno formulado por un técnico en soJedad, con información de escasa diversificación y/o actualización. Por otra parte, c:ian~o se ponga en marcha el programa, -siempre se esta-_ r~ a tiempo de llevar adelante el segundo momento, constituyéndose ésa en una forma posible de convocatoria a los actores para que se incorporen a las actividades.
Por último, debemos relativizar la secuencialidad real d~ ~os ~os momentos planteados, aunque es importante
_ disttnguirlos·por sus características y productos principales. Es claro que puede haber variantes, de acuerdo con las posibilidades o conveniencias concretas de cada caso particular. Por ejemplo, los. integrantes técnicos de un área u organizaci6n determinada- pueden elaborar el documento base para que, en un segun9o paso, se desarrolle un versión definitiva mediante la tarea conjunta de los técnicos de otros sectores o disciplinas y de los actores de la sociedad civil. También hemos conocido casos en los que se incluyeron en el proceso intercambios de información y consultas por vía electrónica. Aquí mtentamos plasmar las lecciones aprendidas a partir de ciertas experiencias realizaoas que podrán servir como matriz generadora de diversas formas de encarar los procesos participativos para formular diagnósticos confiables.
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Oiga Nirenberg, Joiette Brawerman y Violeta Ruiz
Diagn6stico participativo local sobre salud de la poblaci6n adolescente
Propósitos:
_°. E.5!ablec~r_la si~ación, las necesidades y demandas y los nudos más problemáticos que se presentan en el ámbito local o provincial en relación con los/las adolescentes y jóvenes.
•. Conocer los recursos locales (reales o potenciales) para dar respuestas adecuadas a las necesidades y demandas y a los problemas prevalentes relevados.
. Es llevado a cabo mediante un proceso gradual e interactivo, donde diversos actores sociales (incluidos los adolescentes destinatarios de las acciones previstas) brindan, recogen, recopilan, discuten y analizan información relacionada (directa o indirectamente) con la salud de la adolescencia.
Principales efectos d~l diagn6stico participativo local
• Los actores que cooperan en su elaboración se mues.tran más interesados e involucrados en el proceso de ejecuci6n de las decisiones.
• Los planes y programas se enriquecen por la informaci6n, el conocimiento y la experiencia de un número importante de personas involucradas.
• Los planes y programas tienen maJior probabilidad de correspondencia c~n las necesidades reales de los adolescentes y jóvenes. ·
• Brinda a los actores interviniente5 la oportunidad de ampliar y perfeccionar sus conocimientos y competencias (espacio de aprendizaje colectivo).
.. ES EL PRIMER PASO PARA LA PROGRAMAcIÓN LOCAL Y EL PROCESO DE EVALPAClÓN
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'E! .. c..
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Diagn6stico participativo local sobre salud de la poblaci6n adolescente
Propósitos:
_°. E.5!ablec~r_la si~ación, las necesidades y demandas y los nudos más problemáticos que se presentan en el ámbito local o provincial en relación con los/las adolescentes y jóvenes.
•. Conocer los recursos locales (reales o potenciales) para dar respuestas adecuadas a las necesidades y demandas y a los problemas prevalentes relevados.
. Es llevado a cabo mediante un proceso gradual e interactivo, donde diversos actores sociales (incluidos los adolescentes destinatarios de las acciones previstas) brindan, recogen, recopilan, discuten y analizan información relacionada (directa o indirectamente) con la salud de la adolescencia.
Principales efectos d~l diagn6stico participativo local
• Los actores que cooperan en su elaboración se mues.tran más interesados e involucrados en el proceso de ejecuci6n de las decisiones.
• Los planes y programas se enriquecen por la informaci6n, el conocimiento y la experiencia de un número importante de personas involucradas.
• Los planes y programas tienen maJior probabilidad de correspondencia c~n las necesidades reales de los adolescentes y jóvenes. ·
• Brinda a los actores interviniente5 la oportunidad de ampliar y perfeccionar sus conocimientos y competencias (espacio de aprendizaje colectivo).
.. ES EL PRIMER PASO PARA LA PROGRAMAcIÓN LOCAL Y EL PROCESO DE EVALPAClÓN
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