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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I
Módulo “C” | Universidad Mariano Gálvez de Guatemala | 2012
Universidad Mariano Gálvez de Guatemala
Escuela de Gestión Pública
Licenciatura en Administración Pública
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I LIC. CARLOS A. COLINDRES C., LIC.SERGIO CAMPOS, LIC. JAIME MUÑOZ
MÓDULO “C” UNIDADES “11 y 12”
Semana del 23/04/2012 al
06/05/2012
Definición del Servidor Público. La Carrera Administrativa - Diferencia entre la Carrera Administrativa y la Carrera en Administración Pública
En términos generales se les llama servidores públicos o trabajadores del Estado a las personas que a nivel individual ocupan un cargo o puesto, en virtud de elección popular o nombramiento conforme a las leyes correspondientes, por el cual ejercen mando, autoridad, competencia legal y representación de carácter oficial de la dependencia o entidad estatal correspondiente, y le llamamos empleados públicos, a las personas que individualmente ocupan un puesto al servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley de Servicio Civil en virtud de nombramiento o contrato expedidos de conformidad con los disposiciones legales, por el cual quedan obligados a prestar sus servicios o a ejecutar una obra personalmente a cambio de un salario, bajo la dirección continuada del representante de la dependencia, entidad o institución donde prestan sus servicios y bajo la subordinación inmediata del funcionario o representante. Por otro lado es de resaltar que en el reglamento correspondiente, se hace mención a que “no se consideraran funcionarios o empleados públicos, aquellos que sean retribuidos con honorarios por prestar
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servicios técnicos o profesionales conforme la Ley de Contrataciones del Estado”.
GUÍA PROGRAMÁTICA
MÓDULO “C” UNIDAD “11 y 12”
Semanas del 09/04/2012 al 22/04/2012
Actividades de la Unidad Tiempo estimado de realización
Plazos
L M M J V S D
23 24 25 26 27 28 29
30 01 02 03 04 05 06 Estudio del documento de las
unidades 1 hora diaria x x x x x x x
Trabajo de Investigación Unidad 11
X/28
Cuestionario Unidad 12 X/04
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INTRODUCCIÓN
En el presente modulo C, unidades 11 y 12, analizamos los temas relacionados con la Definición del
Servidor Publico, así como también la Carrera Administrativa y Diferencia entre la Carrera Administrativa y
la Carrera en Administración Publica.
Es importante conocer como a nivel internacional se han formulado definiciones acerca de lo que en cada
región se comprende como “servidor público”. De ello podemos realizar un análisis comparativo entre la
definición establecida en el reglamento de la Ley del Servicio Civil del país, con lo que para el efecto, hace
mención la Convención Interamericana contra la Corrupción, la cual en su artículo número I, hace
referencia a lo que se entiende por “Funcionario Público”, “Oficial Gubernamental" o "Servidor público",
quien se define como cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que
han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del
Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos. Entre las características observadas
derivadas de las anteriores definiciones se puede mencionar como esenciales que, los servidores públicos
“desempeñan actividades”, las cuales se apegan a la naturaleza de la institución en las cuales realizan su
labor, también podemos agregar, que son representantes de los diversos órganos administrativos que
componen el sector público, en los cuales ejercen funciones que conllevan una serie de responsabilidades
dotadas de autoridad para el ejercicio de las mismas, en beneficio de la sociedad que es a quien sirven y de
la que proviene su actuar. En cuanto al tema de la carrera administrativa es necesario explicar que aquí
se habla de una concepción de la administración de personal en el sector público que pretende la selección
y promoción de los empleados teniendo como base principal la idoneidad, capacidad y mérito de la
persona. Hay una serie de supuestos básicos sobre los cuales se inspira un sistema de servicio civil o carrera
administrativa como son, igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos para el acceso al servicio
público; selección exclusivamente con base en el mérito; estabilidad en el empleo condicionada al
rendimiento del funcionario; ascenso en la carrera con base en la eficiencia y capacidades del empleado.
(Álvarez Collazos Augusto. 2009.p14)
Importante es señalar en el aspecto central de la función pública que esta referida, a los diferentes
mecanismos y procedimientos utilizados para que se llegue a desempeñar un cargo público por méritos y
competencia, y que quien demuestre su dedicación, interés y cumplimiento permanezca en el cargo, y, por
el contrario, quienes no cumplan adecuadamente con sus deberes como servidores públicos sean retirados.
(Álvarez Collazos Augusto. 2009.p 109).
Finalmente en estas unidades veremos que existe también, una distinción importante entre la Carrera en
Administración Pública -acreditada por títulos y grados académicos universitarios- y la Carrera
Administrativa en el servicio público, que como hemos indicado tiene diferentes conceptualizaciones,
conociéndose en Gran Bretaña como servicio civil y en Francia función pública.
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OBJETIVOS
Unidad “11 y 12”
D E F I N I C I Ó N D E L S E R V I D O R P Ú B L I C O . L A C A R R E R A A D M I N I S T R A T I V A - D I F E R E N C I A E N T R E L A C A R R E R A A D M I N I S T R A T I V A Y L A C A R R E R A E N A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A
1. Conocer las características del servidor público en el
país.
2. Facilitar el conocimiento del servicio público en
Guatemala.
3. Conocer los elementos de la carrera administrativa en el
sector publico
PALABRAS CLAVE
SERVIDOR PÚBLICO
CARRERA ADMINISTRATIVA
LEY DEL SERVICIO CIVIL
SERVICIO CIVIL
CARRERA EN
ADMINISTRACION PÚBLICA
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CONTENIDO
D E F I N I C I Ó N D E L S E R V I D O R P Ú B L I C O . L A C A R R E R A A D M I N I S T R A T I V A - D I F E R E N C I A E N T R E L A C A R R E R A A D M I N I S T R A T I V A Y L A C A R R E R A E N A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A
DEFINICIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO.
Con frecuencia se menciona que los trabajos sobre el servicio público tienen su origen en Alemania. Ello
se debe a que se reconoce a este país como la cuna del funcionario moderno y la carrera
administrativa. Tal como lo explicó Otto Hintze, "Alemania es el país clásico de los funcionarios en el
mundo europeo, lo mismo que China en Asia y Egipto en la Antigüedad".
Desde principios del siglo XX, el derecho alemán de los funcionarios era el más desarrollado en Europa
y el mundo entero. Alemania es el suelo fértil primigenio donde se realizó la más fuerte penetración de
la idea del funcionario con base en la noción de Estado de derecho, y donde tuvieron su desarrollo
primigenio los sentimientos de lealtad y protección del servicio público.
En el siglo XVIII, los funcionarios en general eran denominados servidores reales (Könogliche Bediente),
pero hacia finales de la centuria se generalizó la denominación de servidor del Estado (Staatsdiener).
Hoy en día se usa la expresión funcionario (Beamter), cuyo uso se remonta al siglo XIX.
En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios públicos se dividía en dos categorías: los
funcionarios regidos por el derecho público y los agentes sometidos al régimen de convenios colectivos
de derecho privado. Son funcionarios los que ejercen permanentemente las atribuciones que entrañan a
la soberanía del Estado o que, por razones de su seguridad o por motivos de interés de la vida pública,
no pueden confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de derecho privado.
Son funcionarios, por consiguiente, quienes ejercen funciones de mando y coerción, así como de
protección ciudadana y civil, previsión social o educación.
Sólo triunfa en el mundo quien se levanta y busca a las circunstancias y las crea si no las
encuentra. George Bernard Shaw
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En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las
actividades económicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de
derecho privado.
En Francia, por su parte, son agentes públicos todas las personas que participan de manera directa en
la ejecución de un servicio público, incluso si ocupan una función subalterna, tales como las de portero de
una oficina pública.
Sin embargo, no todos los agentes públicos son funcionarios. El término funcionario es utilizado en el
lenguaje común para caracterizar a todos los empleados de la administración pública, pero
jurídicamente tiene un alcance más restringido y no se aplica sino a cierto tipo de servidores públicos.
Esto obedece a que una gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo un régimen
de derecho privado: se trata de los servidores de derecho privado, como desemejantes a los
funcionarios públicos. De igual modo, solamente algunos agentes están sometidos a un régimen de
derecho público y tienen la calidad de funcionarios.
Son funcionarios, por lo tanto, los agentes públicos que gozan del régimen particular de la función
publica. Los elementos que le caracterizan están constituidos por la ocupación de un cargo permanente
en la administración pública y por la titularización, un acto que le confiere la calidad de funcionario y
que lo integra a la jerarquía administrativa.
La noción británica de lo equivalente al funcionario en Alemania y Francia, es diferente del concepto
que prevalece en la mayor parte de los países de Europa continental, además de que no existe un
concepto preciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona,
aunque no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta condición.
Según el Acta de Procedimiento de la Corona (Crown Proceeding Act) de 1947, además del
nombramiento por la corona, el servidor público se define por obtener su sueldo de los fondos públicos,
pero solamente en el campo de su responsabilidad. Esta imprecisión surge porque en Gran Bretaña no
hay, como en Francia y Alemania, un estatuto general de los funcionarios.
En abono de una categorización más rigurosa, la Real Comisión del Servicio Civil (Royal Commission on
the Civil Service) que estuvo activa entre 1929 y 1931, así como la Comisión Priestley de 1953-1955,
adoptaron la siguiente conceptuación: "los servidores de la corona, distintos de los titulares de cargos
políticos o judiciales que están empleados en una condición civil, y cuya remuneración es pagada en su
totalidad y directamente con fondos votados por el Parlamento". Esta definición también fue asumida en
1968 por la Comisión Fulton. Aquí los funcionarios provinciales o locales no son miembros del servicio
civil, a diferencia de Francia, donde los agentes de las organizaciones descentralizadas del Estado son
parte de la función pública.
Tal como es observable, el parentesco cultural e histórico de países tan próximos como Alemania,
Francia y Gran Bretaña, no supera las barreras conceptuales autóctonas de cada país. Sin embargo,
existen en aquellos que se ocupan de los negocios administrativos, rasgos comunes que los identifican
como servidores públicos, a falta de una mejor denominación.
Servidor público pues, en una conceptualización general, conforme los ejemplos anteriores, es aquél que,
independientemente de su denominación, ya sea funcionario o servidor civil, está normado por un
régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones
equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata
pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios,
desempeñan las funciones esenciales que le atañen al Estado y que, en cada caso, cada Estado extiende
o restringe a su arbitrio.
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Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor público se realiza de manera
permanente a través de una carrera administrativa; que dicha carrera exige su profesionalización; y
que tal profesionalización se basa en la formación y el perfeccionamiento continuo. Este concepto
tradicionalmente ha excluido a legisladores, administradores de justicia y servidores políticos que
laboran con el Ejecutivo. En esto, seguimos la tradición hasta donde, hoy en día, ha sido permisible
hacerlo, pues actualmente en muchos países, junto al funcionario, en el sentido restricto asumido, se hace
necesario preparar al diplomático, al administrador de justicia y al servidor público parlamentario,
creándose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio
público; así como establecer programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del servicio
exterior y la judicatura.
En algunos países, la noción de servidor público se aplica a los miembros del servicio exterior, de antaño
sometidos al prejuicio de su peculiar función de intermediario político entre los países. Su carácter de
vínculo exterior, su formación social cosmopolita y su potencial para fungir opcionalmente como un
funcionario internacional, ha fomentado una duda injustificada sobre su condición de servidor público
nacional. Él tiene un carácter de servidor público del Estado, toda vez que el servicio exterior constituye
una carrera administrativa especial y, en cierto modo, ejemplar.
Situación similar es apreciable en aquellos que están empleados en las instituciones judiciales del Estado.
Tradicionalmente, por efecto del principio de la división de poderes, quienes se desempeñan en la
administración de justicia están amparados por condiciones y normas que sufragan la independencia del
Poder Judicial. Al efecto, los procesos de formación de estas personas es especial se realiza en escuelas
propias y se les inculca un sentimiento de autonomía profesional.
El hecho de que la totalidad de los efectivos de la administración de justicia provenga de una sola
profesión: la abogacía, refuerza la idiosincrasia separatista de los trabajadores de dicha
administración.
Sin embargo, la mayoría de los países define como servidores públicos a quienes se desempeñan en el
Poder Judicial, junto con los integrantes de la administración pública y los empleados administrativos del
Poder Legislativo. Comparten con ellos la misma normativa laboral, la misma protección social y los
mismos derechos de sindicalización. En suma: quienes se desempeñan en la administración de justicia,
igual que los trabajadores de la administración gubernamental y los diplomáticos, son servidores
públicos y su desempeño profesional se denomina también carrera administrativa.
Aquí debemos hacer una aclaración: carrera administrativa, en sentido laxo, comprende a la carrera
administrativa propiamente, la carrera diplomática y la carrera judicial; en sentido estricto, entraña
solamente a la carrera desempeñada por funcionarios públicos, no la de los diplomáticos ni la de los
agentes judiciales.
En Guatemala, según lo establecido en el reglamento de la Ley del Servicio Civil, se consideran como
servidores públicos o trabajadores del Estado a los funcionario públicos, que son las personas que a
nivel individual ocupan un cargo o puesto, en virtud de elección popular o nombramiento conforme a las
leyes correspondientes, por el cual ejercen mando, autoridad, competencia legal y representación de
carácter oficial de la dependencia o entidad estatal correspondiente, y empleados públicos, a las
personas que individualmente ocupan un puesto al servicio del Estado en las entidades o dependencias
regidas por la Ley de Servicio Civil en virtud de nombramiento o contrato expedidos de conformidad
con los disposiciones legales, por el cual quedan obligados a prestar sus servicios o a ejecutar una obra
personalmente a cambio de un salario, bajo la dirección continuada del representante de la
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dependencia, entidad o institución donde prestan sus servicios y bajo la subordinación inmediata del
funcionario o representante. Cabe mencionar que en el mencionado reglamento se hace mención a que
“no se consideraran funcionarios o empleados públicos. Aquellos que sean retribuidos con honorarios por
prestar servicios técnicos o profesionales conforme la Ley de Contrataciones del Estado”.
Por otro lado, a nivel internacional podemos encontrar algunas definiciones sobre “servidor público”,
para poder realizar un análisis comparativo entre la definición establecida en el reglamento de la Ley
del Servicio Civil del país y las primeras, para el efecto, podemos hacer mención de la Convención
Interamericana contra la Corrupción, la cual en su artículo número I, hace referencia a que se entiende
por “Funcionario Público”, “Oficial Gubernamental" o "Servidor público", a cualquier funcionario o
empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos
para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus
niveles jerárquicos. (Convención Interamericana contra la Corrupción). Entre las características
observadas derivadas de las anteriores definiciones podemos mencionar como esenciales, que, en el
caso que nos atañe, los servidores públicos “desempeñan actividades”, las cuales se apegan a la
naturaleza de la institución en las cuales realizan su labor: Asimismo, podemos mencionar que, son
representantes de los diversos órganos administrativos que componen el sector público, en los cuales
ejercen funciones que conllevan una serie de responsabilidades dotadas de autoridad para el ejercicio
de las mismas en beneficio de la sociedad que es a quien sirven los servidores públicos, de la ahí
proviene su actuar.
CARRERA ADMINISTRATIVA.
El sistema de carrera administrativa es una concepción de la administración de personal en el sector
público que pretende la selección y promoción de los empleados teniendo como base principal la
idoneidad, capacidad y mérito de la persona. Los supuestos básicos sobre los cuales se inspira un
sistema de servicio civil o carrera administrativa son: igualdad de oportunidades para todos los
ciudadanos para el acceso al servicio público; selección exclusivamente con base en el mérito;
estabilidad en el empleo condicionada al rendimiento del funcionario; ascenso en la carrera con base en
la eficiencia y capacidades del empleado. (Álvarez Collazos Augusto. 2009.p14)
El tema de la carrera administrativa, genéricamente considerada, es el aspecto central de la función
pública y se refiere, justamente, a los diferentes mecanismos y procedimientos utilizados para que se
llegue a desempeñar un cargo público por méritos y competencia, y que quien demuestre su dedicación,
interés y cumplimiento permanezca en el cargo, y, por el contrario, quienes no cumplan adecuadamente
con sus deberes como servidores públicos sean retirados. (Álvarez Collazos Augusto. 2009.p 109)
La carrera administrativa puede definirse como un sistema de administración de personal que tiene por
objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para
el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso.
Para alcanzar estos objetivos, el ingreso, la permanencia y el ascenso en los empleos de carrera
administrativa debe hacerse exclusivamente con base en el mérito, sin que motivos como raza, religión,
sexo, filiación política o consideraciones de otra índole puedan tener influjo alguno. (Álvarez Collazos
Augusto. 2009.p112)
Para la implementación de un sistema racional de carrera administrativa en un Estado, no basta la
expedición de una ley ni su reglamentación técnica y detallada. Es un proceso más complejo que
involucra cambios culturales en las costumbres políticas y administrativas que no se dan automáticamente
y que requieren un largo período de tiempo, de adaptación y de ajustes. El desarrollo de un sistema de
esta naturaleza implica también una serie de condiciones mínimas en cuanto a organización, divulgación,
funcionarios imbuidos de las ideas del sistema de mérito, voluntad política y liderazgo al más alto nivel,
aspectos todos estos de los cuales carecía el país en la primera mitad del siglo XX. Las normas sobre la
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carrera administrativa deben reflejar las costumbres administrativas de la organización para que su
implementación haga viable su adopción y adaptación. (Álvarez Collazos Augusto.2009. p14)
En general, el derecho a la carrera consiste en el derecho a ser promovido a otros cargos de mayor
jerarquía, siendo uno de los criterios más adecuados el de concursos. Los regímenes que regulan el
empleo público fijan las condiciones de idoneidad que debe cumplir el agente que aspira a un cargo
superior. (INAP, España, 2002. p.43)
Figura. Principios de la Carrera administrativa.
Cualquier sistema de carrera pública no es un fin en sí mismo, sino un medio para obtener otros fines que
por su relevancia y efectos podemos catalogar como institucionales por ser de utilidad pública. Según
Rojas Arbeláez, citado por el INAP, España, “entre los derechos de los funcionarios” y servidores
públicos “hay uno que ocupa un primer lugar, y es el de permanecer en su cargo mientras conserve sus
capacidades y observe buena conducta, y el de progresar dentro de su vinculación al servicio público;
esa permanencia y progreso es lo que busca precisamente la llamada carrera administrativa”, lo
anterior se da en interés de la población, ya que a la misma de le interesa contar con cuadros, o sea, de
un cuerpo administrativo diestro en el ejercicio de la función pública. (Álvarez Collazos Augusto.
2009.p14)
Un régimen de carrera administrativa busca un interés de la comunidad. Éste es, verdaderamente, el fin
último y esencial de toda carrera pública. Que los operarios del sistema sean diestros en el ejercicio de
sus funciones redunda en la calidad y pertinencia del servicio prestado. Así como en la imagen que
proyecta el Estado y, en consecuencia, es el respectivo gobierno de turno, que debe esmerarse porque
esa calidad y eficiencia sea permanente y transmitida al gobierno de relevo. (INAP, España, 2002. p
165)
Caben dos modalidades de progresión de los servidores públicos en la carrera administrativa.
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1. El ascenso del servidor de un nivel inferior al nivel inmediato superior de su respectivo grupo
ocupacional.
2. La progresión de la carrera administrativa a través del cambio ocupacional del servidor público.
Figura. Efectos de la aplicación de un sistema de Carrera administrativa.
DIFERENCIA ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y
CARRERA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Ante la escuela profesional de servicio público, las instituciones universitarias de enseñanza en
administración pública, y disciplinas similares tales como ciencia política, "políticas" públicas, y gobierno
y asuntos públicos, suelen fungir como productoras de aspirantes al servicio público. La formación
administrativa propiamente dicha se imparte en la escuela profesional de servicio público, cuyos
programas de enseñanza y adiestramiento parten de los requerimientos gubernamentales concretos, en
consonancia con el desempeño en cargos de la administración pública constituidos como una carrera,
como un Cursus Honorem. En una escuela tal se preparan los aspirantes al servicio público que provienen
Carrera Administrativa
Consolidación
Democrática
Meritocracia
Legitimidad
Política
Fortalecimiento
Institucional
Instituciones
Funcionales al
servicio de la
sociedad
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de las instituciones académicas para formar al personal de carrera y los cuerpos de servidores públicos,
y capacitarlos continuamente.
Existe, pues, una sustancial distinción entre la Carrera en Administración Pública -acreditada por los
títulos y grados académicos universitarios- y la Carrera Administrativa en el servicio público, que en
Gran Bretaña se denomina servicio civil y en Francia función pública. La Carrera en Administración
Pública es aquella que, amparada por títulos tales como Licenciado en Ciencias Políticas y
Administración Pública, o Licenciado en Administración Pública, emana de los cursos universitarios y se
ejercita a través de un grado académico, sea de pre-grado o de pos-grado. La carrera administrativa,
por su parte, significa un curso de profesionalización dentro del servicio público regido por requisitos
especiales de ingreso, estabilidad y promoción, que se verifica por medio de exámenes de idoneidad,
tanto para ingreso como para los ascensos. Incluye un proceso de formación continua, toda vez que la
estabilidad otorga seguridad de empleo, pero también exige un desempeño de calidad gradual y
periódicamente evaluado. Carrera administrativa significa, en suma, desarrollo profesional progresivo
dentro de la administración pública.
La distinción anterior no significa que exista una antinomia entre la escuela profesional de servicio
público y el sistema universitario, sino solamente una distinción de índoles, papeles y campos de
actividad. Normalmente ambas entidades operan íntimamente relacionadas, por necesidad de la
interdependencia que nutre sus vinculaciones.
Aspectos relacionados con El Servicio civil en la Función Publica de Guatemala
Es un hecho que cualquier intención de establecer el tamaño de la fuerza laboral del sector público en
Guatemala, tendría serias limitaciones. La razón es que no existe una fuente única en el Gobierno que
pueda proporcionar datos reales de la cantidad de empleados públicos en un momento determinado. La
mayoría de cifras que tratan sobre empleos se basan en el número de plazas autorizadas. Sin embargo,
en vista que no todas las plazas autorizadas están ocupadas, ésta no es una medida precisa del nivel
de empleo. Asimismo, existen varias categorías de empleados las cuales no están todas incluidas en los
listados de plazas autorizadas. El resultado es que las estimaciones del nivel de empleo en el sector
público varían dependiendo del rango o cantidad de instituciones incluidas, categorías de empleos
cubiertas y si se utiliza la cantidad de plazas autorizadas o la cantidad de plazas ocupadas como base
para hacer una estimación. En este informe trataremos de presentar nuestras estimaciones más precisas
del nivel actual de empleo, basadas en la información recibida de diferentes fuentes. A pesar del
cuidado que se ha tenido en la preparación de la información, el lector debe estar advertido que éstas
deberían ser interpretadas como aproximaciones del nivel real y no como cantidades definitivas.
La condición de los empleados queda definida por la categoría presupuestaria a la que están
asignados. En Guatemala, los empleados permanentes están asignados a la categoría presupuestaria
011. La segunda categoría incluye a los empleados por contrato. Usualmente, estos son individuos que
son contratados para proyectos con un plazo de existencia definido, por ejemplo, proyectos de
infraestructura o proyectos con financiamiento externo.
Estos empleados están asignados en la categoría presupuestaria 022. Las dos categorías, 011 y 022,
representan la mayor parte de los empleos gubernamentales y son las categorías para las cuales existe
la mayor cantidad de información confiable, ya que el pago de los salarios de estas categorías se
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procesa en el Ministerio de Finanzas, donde se centraliza la emisión de la nómina del Organismo
Ejecutivo.
Existe una tercera categoría de empleados "temporales" contratados por hora, la 041 (planillas de
jornales).
La mayoría de estos trabajadores son trabajadores dedicados a tareas manuales y que trabajan en
obras públicas y en hospitales. No obstante, aparentemente son empleados temporales, muchos han
ocupado sus plazas en forma continua durante varios años. No tienen derecho a todas las prestaciones
concedidas a los empleados permanentes. Es difícil poder determinar la cantidad de esta clase de
empleados, en parte porque la cantidad puede fluctuar considerablemente de acuerdo con la
temporada y también porque no existe una fuente centralizada de información sobre esta clase de
empleados.
Hay una cuarta categoría que es la 029. Esta categoría fue creada para permitir la contratación de
personal calificado, profesional y técnico, para productos definidos y temporales sin las limitaciones
impuestas por los reglamentos del Servicio Civil y sin tener categoría de empleados públicos. En la
práctica suelen haber profesionales bajo esta categoría ejerciendo labores permanentes.
Esta clase de empleados son contratados durante períodos hasta de un año con fondos presupuestarios
de una partida global. Cada ministerio procesa los contratos y solicita los pagos correspondientes sin
intervención de la oficina de Servicio Civil como en el caso de los empleados bajo los renglones 011 y
022. Sin embargo, los contratos pueden ser renovados siempre y cuando exista asignación de fondos. En
tanto que los empleados incluidos en el renglón 029 representan una fracción reducida de la cantidad
total de empleos, este renglón ha crecido significativamente desde su inicio. Estos empleados no tienen
los mismos derechos a las prestaciones a que tienen derecho los empleados permanentes, recibiendo
exclusivamente honorarios. De acuerdo a la Ley del Servicio Civil y la Ley de Salarios de la
Administración Pública las personas contratadas bajo este renglón no tienen calidad de funcionarios o
servidores públicos.
La primera referencia del Sistema de Servicio Civil Guatemalteco se encuentra en la Constitución de la
República de 1945, en donde se consigna que su objetivo es el de regular la relación del Estado y sus
empleados. Sin embargo, hasta 1956 se aprueba el Estatuto Provisional de los Trabajadores del
Estado-Decreto Presidencial No. 584 del 29 de febrero de 1956, el cual contenía una serie de normas
para regular el sistema técnico administrativo del sector público. El 1 de mayo de 1957, se establece el
Departamento Nacional de Personal, del cual dependían 26 oficinas de personal de distintos Ministerios
de Estado y en 1958 este Departamento fue sustituido por el Departamento de Servicio Civil, creado
para elaborar los estudios necesarios para la adopción de un plan de clasificación de puestos.
En 1965, se consigna en la Constitución de la República, el mandato de que en un plazo de dos años, a
partir de su vigencia, debía emitirse la Ley de Servicio Civil con el propósito de garantizar la eficiencia
de la función pública y la dignificación del trabajador. La Ley fue emitida el 2 de mayo de 1968
(Decreto No. 1748 del Congreso de la República, la que entró en vigencia el 1 de enero de 1969).
La Ley de Servicio Civil contempla los fundamentos y principios filosóficos del sistema, las normas básicas
y estructura técnico-administrativa para su operación, designando a la Oficina Nacional de Servicio Civil
-ONSEC- como ente responsable de velar por su adecuada aplicación.
La actual Constitución Política de República (en vigor desde el 14 de enero de 1986) respetó e incluso
amplió los derechos de los trabajadores, al incluir en su texto lo referente a los Trabajadores del
Estado, ratificando que la Ley de Servicio Civil es la que rige las relaciones entre los servidores públicos
y el Estado, excepto en los casos de aquellas instituciones que posean su propio régimen de personal.
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Las relaciones laborales están reguladas por el Código de Trabajo Decreto 14-41 del Congreso de la
República y los Tribunales de Trabajo. El Código de trabajo regula las relaciones laborales en los
sectores públicos y privados. Los Magistrados de los Tribunales de Trabajo son nombrados por la Corte
Suprema de Justicia y son contratados por un plazo indefinido para atender disputas laborales. Los
laudos o decisiones de arbitraje pueden apelarse a los tribunales y en último caso a la Corte Suprema
de Justicia, o para en asuntos de procedimiento a la Corte de Constitucionalidad.
Gestión del empleo
Las condiciones de la selección de personal están previstas en la Ley de Servicio Civil, en el Reglamento
de la Ley del Servicio Civil y en el Acuerdo Gubernativo 1222-88, siendo ONSEC la encargada de
crear un procedimiento de exámenes, el establecimiento de registros o “el banco de elegibles” para
optar a puestos.
El procedimiento conlleva 6 pasos: i) el candidato se presenta a la dependencia que necesita sus
servicios –5 días-; ii) la dependencia inmediata superior evalúa el requerimiento y lo traslada a la
oficina de personal interna –10 días-; iii) la oficina de personal evalúa expediente y traslada a la
autoridad nominadora, verificando si el puesto está vacante y el candidato llena requisitos –10 días-; iv)
la autoridad nominadora envía a ONSEC, incluyendo varios candidatos para seleccionar; v) procede a
hacer los exámenes, emite certificación declarando la elegibilidad de los candidatos –30 días-; y, vi)
ONSEC remite expediente a oficina de personal con los resultados de la evaluación y solamente entre
estos candidatos puede la entidad nominadora hacer el nombramiento –2 días-.
Este procedimiento típico no se cumple a cabalidad puesto que existen situaciones comunes que atrasan
el proceso hasta el triple de la duración requerida. Entre las razones que se pueden mencionar están: la
documentación que acompaña a los expedientes no es completa, los documentos se trasladan muchas
veces, los documentos se pierden en el traslado.
Por otro lado, la evaluación de los candidatos es deficiente, porque: i) no se evalúa la capacidad
profesional del candidato antes de llegar a ONSEC; ii) la evaluación de ONSEC es de carácter general;
iii) ONSEC solamente cuenta con pruebas –escritas y prácticas- para la serie Oficina y para las series
Técnica, Técnica Profesional y de Asistencia Profesional solamente se cuenta con una prueba de
habilidad general; y iv) el sistema de evaluación está centralizado6. No obstante, en los últimos años
algunas entidades han acudido a empresas especializadas en la selección de personal.
En lo referente al nombramiento de personal, la Ley de Servicio Civil establece en su capítulo III
(artículos 49-53), todo lo relacionado con el sistema de nombramientos. Se define que al ocurrir una
vacante, la autoridad nominadora requerirá a ONSEC la lista de candidatos elegibles, y que de ésta la
autoridad nominadora debe seleccionar a la persona idónea dentro del período que establece el
reglamento respectivo, comunicándose al candidato y a ONSEC.
Lo típico de este procedimiento es que cada autoridad nominadora establezca el procedimiento a
seguir, incluyendo a ONSEC, aún y cuando está oficina no tiene la facultad de aprobarlo. El
procedimiento usual para los nombramientos es el siguiente: La Unidad de recursos humanos o de
personal de cada Ministerio emite un nombramiento que debe ser trasladado a la dependencia donde
ha de tomar posesión el servidor nombrado; luego la dependencia deberá completar la información del
Formulario Oficial del Movimiento de Personal y remitirla a ONSEC para su certificación. ONSEC
analiza la información para verificar si esta cumple con los requisitos legales, si es así asigna el salario
correspondiente al servidor. Una vez efectuada la certificación ONSEC registra el nombramiento en el
Sistema de Información de Servidores Públicos. De esta cuenta, el procedimiento genérico para la
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emisión de un nombramiento incluye alrededor de 19 actividades, incluidas dentro de diez (10) pasos
generales que consumen alrededor de 138 días.
Un aspecto que influye en el atraso de los nombramientos lo constituye el manejo de diferentes
formularios. Dependiendo del tipo de nombramiento y de la Autoridad Nominadora de que se trate, así
será el formulario que se llene. ONSEC, a partir de mayo de 1995, puso en vigor el Formulario Único
que sustituyó a los antiguos “Avisos de Toma de Posesión y Entrega de Puestos”; pero no eliminó el resto
de formularios.
Otro aspecto que contribuye a que el proceso sea demasiado largo, es el hecho de que este proceso
está centralizado, dado que solamente la Autoridad Nominadora –presidente, ministros y en algunos
casos directores o gerentes- firma los nombramientos de puestos que se ubican dentro de las unidades
administrativas que por ley dependen directamente de estas dependencias superiores.
En general, para los casos típicos, el proceso de selección y nombramiento de personal conlleva un
promedio de 16 pasos en un tiempo estimado de 195 días, de los cuales el 71% del tiempo es utilizado
para el nombramiento de personal y el 29% restante para la selección de personal. De igual manera, el
62% (10) del número de pasos es para el nombramiento de personal y el 38% (6) para la selección de
personal.
No existe un Sistema de Desarrollo de Personal que pueda calificarse como tal: la ley marco no lo
previó así y tampoco quienes lo administran se han preocupado de ordenar sistemáticamente el conjunto
de disposiciones y normas (políticas) que determinan qué hacer para resolver una solicitud o situación
que se le presente durante el tiempo en el que el empleado esté al servicio de la Administración Pública.
Lo común es que las leyes clasificadas como básicas, complementarias y otras, especifiquen qué se
puede autorizar pero no cómo deben llevarse a cabo los procedimientos. Además de ello, tales leyes se
contradicen en algunas ocasiones, pues en tanto que una concede un derecho o una obligación al
servidor público, otra lo disminuye, elimina, amplía o tergiversa. En todos los casos, salvo contado, las
leyes están vigentes no obstante que la posterior derogó tácitamente lo de la anterior, aplicándose lo
que disponga el Jefe de Personal, su asesor jurídico y a veces en última instancia la opinión de ONSEC.
Aún con tales limitaciones puede estructurarse y organizarse los componentes de este sistema de la
siguiente manera: i) inducción; ii) período de prueba; iii) ascensos; iv) sanciones; v) despido.
Procedimiento de Despido: Con base en la Ley de Servicio Civil, el proceso legal que se sigue para
destituir a un empleado que incurre en las causas que facultan a la Autoridad Nominadora para
destituirlo, aparenta sencillez. La realidad es distinta debido a la centralización del sistema y por lo
tanto la autoridad nominadora es la única facultada para nombrar y por tanto a despedir. La Ley
establece el procedimiento general de despido y determina los pasos a seguir por el empleado para
impugnar la resolución que se emite, ante la Junta Nacional de Servicio Civil, prestándola a través del
Director de ONSEC. Los fallos de la Junta Nacional son apelables y el servidor puede acudir ante las
Salas de Trabajo y Previsión Social, aplicando no sólo las disposiciones de la Ley, sino también las
normas del procedimiento ordinario de trabajo.
Un problema frecuente en el área de despidos, es la figura del emplazamiento ante los Tribunales de
Trabajo, la que generalmente es planteada por los Sindicatos con el fin de garantizar, no sólo la
estabilidad laboral, sino la inamovilidad, ante el cual el procedimiento se extiende.
El efecto de esta orden es congelar una plaza o a la persona que ocupa la plaza. Estas órdenes fueron
creadas para proteger a los trabajadores involucrados en actividades sindicales de los despidos
vengativos por parte de los patronos. Cuando existe un emplazamiento, el despido del empleado por
cualquier razón debería ser autorizado por un Magistrado del Tribunal. Sin embargo, los Tribunales han
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adoptado una interpretación muy libre de las circunstancias bajo las que puede emitirse esta orden por
lo que se utiliza en forma libre en las instituciones del Sector Público cuando se anticipa un cambio de un
puesto y éste es protestado por el empleado. Como resultado, la movilidad en los puestos en las
entidades u oficinas, sin el consentimiento del individuo, casi no existe lo que resulta en que muchas de
las acciones disciplinarias no tienen efecto. El emplazamiento sigue en vigor indefinidamente hasta que
sea retirado por la parte que lo solicitó. Por ejemplo, un Sindicato en formación solicitó una orden de
emplazamiento contra la Oficina Nacional del Servicio Civil, ONSEC en enero de 1988. En 1989, el
grupo fue reconocido como Sindicato y el emplazamiento sigue en vigor. Sin embargo, debería notarse
que las instituciones gubernamentales pueden tener responsabilidad parcial de los períodos extendidos
de las órdenes ya que no inician las acciones legales para que sean levantadas cuando han terminado
las causas.
Se aprecia, de esta manera, lo dificultoso del proceso de destitución; cuando la ley se elaboró, previó
los pasos a seguir para ello, los que aunque “mínimos” en la práctica se extienden en el tiempo –más de
seis meses-. Con el resurgimiento de sindicatos de empleados públicos a partir de 1986, los pasos se
incrementan en número y tiempo –más de un año-, y debido a que general y lamentablemente los
tribunales o la Junta Nacional de Servicio Civil emiten resoluciones favorables al trabajador, éste es
reinstalado y se le pagan los salarios caídos de los meses o años del proceso.
En resumen, dado el proceso legal de despido establecido en la ley, sus limitaciones intrínsecas están en
la agilidad de la decisión y su efectiva puesta en práctica, a las que se agregan los emplazamientos,
que se convierten en verdaderas restricciones al proceso. En la realidad, se está generando una
reasignación sub-óptima de la fuerza laboral, con el costo monetario adicional para el Estado por
concepto de litigio.
Gestión del Rendimiento
Aunque existe una descripción de las plazas, frecuentemente existe poca relación entre las tareas
efectuadas y la descripción formal. Un corolario es la ausencia de estándares de desempeño. La
responsabilidad de asegurar que los empleados públicos rindan la medida completa del servicio
descansa en los Administradores, desde los Supervisores de primera línea hasta la jerarquía
administrativa superior.
Cuando éstos no se preocupan por la producción de sus subalternos, no existe razón para esperar que
los Supervisores de primera línea lo hagan.
La Ley del Servicio Civil establece que todos los empleados deben ser evaluados formalmente por su
Supervisor por lo menos una vez al año. Seguidamente, se supone que las evaluaciones deberían formar
parte del expediente personal de los empleados y que serán la base para establecer la elegibilidad
de individuos para los ascensos, aumentos de salario y capacitación (Artículo 73). Desde cualquier punto
de vista esta estipulación no es operante.
A pesar de que la Ley permite y de hecho requiere, una evaluación del empleado, no se practica
sistemáticamente en todo el Sector Público. Existe un procedimiento de evaluación indicado por la Ley,
sin embargo, no se presenta un proceso o método de evaluación y no se presentan criterios ni
formularios estandarizados. En teoría, ONSEC tiene la responsabilidad de verificar las evaluaciones de
los empleados del Sector Público, que en la práctica, no lleva a cabo.
La idea de evaluaciones es resistida por los empleados y los Supervisores. En muchas dependencias, los
Supervisores no tienen la capacidad para llevar a cabo evaluaciones objetivas. Por lo general tienen
relaciones personales estrechas con sus subalternos, de tal forma que el ejercicio de evaluaciones puede
influenciar estas relaciones en los casos en que las evaluaciones no son favorables para los individuos del
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grupo. Es mucho más probable que los Supervisores se identifiquen con los intereses de los empleados
más que con los de la institución y aún menos con los intereses del público, clientes del Gobierno.
No existe una forma sistemática de compensar una labor superior. La estructura salarial del Sector
Público se caracteriza por un sólo salario para cada grado o clasificación laboral, al cual en ciertas
ocasiones ONSEC puede agregar un bono monetario y un complemento personal (ver Anexo 1). Existe
una excepción para los maestros y ciertas clasificaciones de trabajadores manuales en las que los
aumentos son concedidos como función del tiempo de servicio. La Ley del Servicio Civil contempló la
creación de una estructura salarial con la característica de aumentos escalonados en cada grado que
proporcionaba una base para compensar una labor superior (Artículo 70-73). La responsabilidad de
desarrollar y proponer una estructura como ésta fue dada a ONSEC. No se sabe si alguna vez ONSEC
hizo la propuesta porque nunca fue implementada. La posibilidad de un ascenso probablemente no sirva
como incentivo, ya que no existe un historial de evaluaciones del trabajo como apoyo a las solicitudes de
ascenso. Finalmente, el paquete actual de compensaciones que prevalece en el Sector Público ha
reducido el diferencial de ingresos entre las categorías de salarios, de manera que un ascenso implica
un aumento mínimo de ingresos, por lo que generalmente no vale la pena el esfuerzo para que éste sea
tomado en cuenta. Esto es más notorio en las categorías de empleados no profesionales.
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BIBLIOGRAFÍA
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