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Análisis de los factores más influyentes en la formalización de unidades productivas mineras de
pequeña escala
Orlando José Rada Bermúdez
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Minas
Departamento de Materiales y Minerales
Medellín, Colombia
2018
Análisis de los factores más influyentes en la formalización de unidades productivas mineras de
pequeña escala
Orlando José Rada Bermúdez
Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de:
Magister en Ingeniería de Recursos Minerales
Director:
PhD. Moisés Oswaldo Bustamante Rúa
Línea de Investigación:
Desarrollo Sostenible y Minería
Grupo de Investigación del Instituto de Minerales CIMEX
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Minas
Departamento de Materiales y Minerales
Medellín, Colombia
2018
A mi madre Oraida Bermúdez, a mi hermana Orlena
María Bermúdez, y a toda mi familia en general,
dedico este trabajo por confiar en mis capacidades y
brindarme el apoyo necesario para cumplir con mis
metas.
Agradecimientos
En especial expreso mis agradecimientos al profesor Moisés Oswaldo Bustamante Rúa
quien con su guía y motivación me llevó a mejorar aspectos de mi vida, de modo que se
han fortalecido características personales en pro de ser un mejor profesional. Le agradezco
por su confianza, su disponibilidad a escuchar, por compartir su conocimiento y por darme
la oportunidad de ser parte de la familia CIMEX, la cual se convirtió en una linda experiencia
de aprendizaje para dar mis primeros pasos como Ingeniero.
Igualmente quiero agradecer a la familia CIMEX, al Ministerio de Minas y Energía, al Grupo
de Trabajo de Formalización por abrir sus puertas y creer en mis capacidades.
Son tantas las personas a quienes les agradezco por su ayuda, entre ellas Claudia
Cardona, Galy Quitian, Lady Uribe, Oscar Jaime Restrepo, Arnaldo Ferreira, Omar Giraldo
Villada, Luis Saldarriaga, Rosa Jurado, Fernando Arenas, María E. Aristizábal y Wilson
Zapata. A mis compañeros de estudio Alan Daza, Pablo Bustamante, Julián Osorio,
Eduardo Luna y Wilson Marín. A todos ustedes gracias por contribuir enormemente en mi
trabajo al compartir sus ideas y sus consejos.
Contenido IX
Resumen
Desde el año 2014 se estableció en Colombia la “Política Nacional Para La Formalización
De La Minería En Colombia 2014”, ésta con el fin de generar herramientas de apoyo a
los mineros informales de pequeña y mediana escala, que posteriormente en el año
2016 se incorpora a una política general llamada “Política Minera De Colombia”. Desde
entonces se ejecutan en el país proyectos de formalización minera en los diferentes
departamentos.
Al respecto de esta política, en el año 2017 la Universidad Nacional de Colombia sede
Medellín inició la ejecución del proyecto de formalización minera a través del Convenio
Interadministrativo con el Ministerio de Minas y Energía GGC No. 372 de 2017 y con el
Departamento de Antioquia No. 4600006943 de 2017. En este proyecto se identificó la
oportunidad de caracterizar y analizar la información obtenida de una primera etapa donde
se intervinieron 60 Unidades de Producción Minera - UPM.
Es este estudio se tiene como objetivos caracterizar e identificar los factores más
influyentes en el proceso de formalización minera. Para su logro, primero se realizó una
revisión documental, seguida de una caracterización de las UPMs a través de gráficos y
análisis, posterior a ello se hizo una priorización de los aspectos encontrados en la
caracterización con el fin de identificar factores, y finalmente se priorizaron estos datos con
base en variables e indicadores para tener en cuenta en los próximos procesos de
formalización en el departamento de Antioquia.
Palabras clave: Pequeña minería, formalización minera, factores, UPM.
X Factores influyentes en la formalización de UPM
Abstract
Since 2014, the "National Policy for the Formalization of Mining in Colombia 2014" was
established in Colombia, with the purpose of generating support tools for informal miners
of small and medium scale, which later in 2016 incorporates a general policy called " Mining
Policy of Colombia". Since then, formalization projects have been carried out in the different
departments of the country.
Regarding this policy, in 2017 the National University of Colombia Sede Medellin began the
execution of the mining formalization project through the Interadministrative Agreement
with the Ministries of Mines and Energy GGC No. 372 of 2017, with the Department of
Antioquia No. 4600006943 of 2017. This project identified the opportunity to characterize
and analyze the information obtained from a first stage where 60 Mining Production Units -
UPMs were intervened.
This study aims to characterize and identify the most influential factors in the mining
formalization process. For the achievement of these, a documentary review was first carried
out, followed by a characterization of the UPMs through graphs and analysis, after which a
prioritization of the aspects found in the characterization was made in order to identify
factors, and finally Prioritized these data based on variables and indicators to be taken into
account in the next formalization processes in the department of Antioquia.
Keywords: Small mining, mining formalization, factors, UPM.
Contenido XI
Contenido
Pág.
Resumen ........................................................................................................................ IX
Lista de Figuras ........................................................................................................... XIII
Lista de Gráficos ......................................................................................................... XIV
Lista de tablas ............................................................................................................. XVI
Lista de abreviaturas .................................................................................................. XVII
Introducción .................................................................................................................... 1
1. Marco Teórico. .......................................................................................................... 3 1.1 Antecedentes ................................................................................................... 3
1.1.1 Antecedentes Normativos ..................................................................... 4 1.1.2 Programas de apoyo a la formalización minera del país. ...................... 8 1.1.3 Otros Antecedentes ............................................................................ 13 1.1.4 Referentes internacionales de formalización minera ........................... 14
2. Formalización Minera en Colombia. ...................................................................... 19 2.1 Estructura de procesos Formalización minera en Colombia .......................... 21
3. Metodología ............................................................................................................ 31
4. Caracterización UPM a partir de información de campo. .................................... 34 4.1 Factores técnicos que comprometen la formalización .................................... 39
4.1.1 Factores de riesgo que comprometen la formalización en explotaciones subterráneas ..................................................................................................... 39 4.1.2 Factores de riesgo que comprometen la formalización en explotaciones a cielo abierto ............................................................................. 47
4.2 Factores Ambientales que comprometen la formalización ............................. 50 4.3 Factores de riesgo que comprometen la formalización en Caracterización Administrativa ........................................................................................................... 56
5. Análisis de UPM que no participaron o que fueron retiradas ............................. 61
6. Priorización y análisis de aspectos de la caracterización y factores. ................ 66 6.1 Variables e indicadores. ................................................................................. 66
XII Factores influyentes en la formalización de UPM
6.2 La definición de factores ................................................................................ 70
7. Análisis y Discusión .............................................................................................. 73
8. Conclusiones y recomendaciones ....................................................................... 77 8.1 Conclusiones y Recomendaciones ................................................................ 77
9. Bibliografía ............................................................................................................. 79
Contenido XIII
Lista de Figuras
Figura 1. Resultados del Convenio SENA en el 2015 . .................................................... 9
Figura 2. Resultados del Convenio SENA en el 2016. ................................................... 10
Figura 3. Resultados 2016 y proyecciones a 2019 en convenio SENA. ......................... 11
Figura 4. Resultado en programa de Bancarización. ..................................................... 12
Figura 5. Graficas de resultados de la UPM bajo el amparo de un título de pequeña y
mediana escala formalizadas en el grado 1 (grado básico) .. ......................................... 20
Figura 6. Puertas a las que pueden ingresar pequeños mineros . ................................. 23
Figura 7. Aspectos para la legalización en la minería formal . ....................................... 23
Figura 8. Esquema del proceso de intervención para lograr grado avanzado de
formalización . ................................................................................................................ 27
Figura 9. Rutas en proceso de formalización para un grado avanzado ......................... 28
Figura 10. Aspectos identificados que intervienen en el proceso de formalización . ...... 29
XIV Factores influyentes en la formalización de UPM
Lista de Gráficos
Gráfico 1. Porcentaje de títulos de UPM por municipios. ................................................. 36
Gráfico 2. Porcentaje de UPM por tipo de contrato. ........................................................ 37
Gráfico 3. Porcentaje de UPM por su estado. ................................................................. 37
Gráfico 4. Porcentaje de UPM por sistemas de explotación. ........................................... 38
Gráfico 5. Porcentaje de UPM por tipo de mineral. ......................................................... 39
Gráfico 6. Porcentaje de UPM que implementan acciones efectivas de inspección y
mantenimiento de sostenimiento. .................................................................................... 40
Gráfico 7. Porcentaje de UPM que Cuenta con plan de ventilación a la mina. ................ 41
Gráfico 8. Porcentaje de UPM de minería subterránea que cumplen con distancias en
vías de transporte. .......................................................................................................... 42
Gráfico 9. Porcentaje de UPM de minería subterránea que usan explosivos. ................ 43
Gráfico 10. Porcentaje de UPM que cumplen con dispositivos de seguridad en sistema de
transporte en minería subterránea. ................................................................................. 45
Gráfico 11. Porcentaje de UPM garantizan el transito seguro del personal, con
inclinaciones mayores de 20º en minería subterránea. ................................................... 45
Gráfico 12. Porcentaje de UPM que cuentan con sistema de desagüe acorde a las
condiciones de la mina. ................................................................................................... 46
Gráfico 13. Porcentaje de UPM que cuentan con máquinas adecuadas para la actividad
minera. ............................................................................................................................ 47
Gráfico 14. Porcentaje de UPM en minería subterránea que capacitan a operarios en uso
y manejo seguro de vehículos y equipos de la mina. ...................................................... 48
Gráfico 15. Porcentaje de UPM que cumplen con instalaciones eléctricas con las normas
RETIE. ............................................................................................................................ 49
Gráfico 16. Porcentaje de UPM que cuentan con sistema de drenaje y desagüe acorde a
la mina. ........................................................................................................................... 50
Gráfico 17. Porcentaje implementación del instrumento ambiental. ................................ 52
Gráfico 18. Porcentaje de avance implementación manejo ambiental del componente
Suelo. ............................................................................................................................. 53
Gráfico 19. Porcentaje de avance implementación manejo ambiental del componente
Hídrico. ........................................................................................................................... 54
Gráfico 20. Porcentaje de avance implementación manejo ambiental del componente
Flora. .............................................................................................................................. 55
Contenido XV
Gráfico 21. Porcentaje de avance implementación manejo ambiental del componente
Fauna. ............................................................................................................................ 56
Gráfico 22. Porcentaje de UPM que proporcionan EPP a los empleados. ...................... 56
Gráfico 23. Porcentaje de UPM que afilian a la totalidad de sus empleados a ARL. ....... 57
Gráfico 24. Porcentaje de UPM que cuentan con estados financieros. ........................... 58
Gráfico 25. Número de mineros capacitados en temas empresariales. .......................... 58
Gráfico 26. Porcentaje de UPM usuarias del sector bancario. ........................................ 59
Gráfico 27. Porcentaje de unidades que realizan pago de regalías. ............................... 59
Gráfico 28. Porcentaje de UPM por razones por las que no participaron en el proyecto. 62
XVI Factores influyentes en la formalización de UPM
Lista de tablas
Pág.
Tabla 1. Clasificación de la minería a pequeña, mediana y gran escala acorde al número
de hectáreas del título minero . ......................................................................................... 4
Tabla 2. Clasificación de la minería a pequeña escala y gran escala de acuerdo al
volumen de producción. .................................................................................................... 5
Tabla 3. Requisitos para grado 1 de minería formal . ...................................................... 24
Tabla 4. Condiciones para grado 2 de formalización. ...................................................... 25
Tabla 5. Requerimiento para grado 3 de formalización minera. ...................................... 26
Tabla 6. Numero de UPM por municipios. ....................................................................... 34
Tabla 7. Lista de fichas de manejo impactos. .................................................................. 51
Tabla 8. Indicador de riesgo y sus valores. ..................................................................... 67
Tabla 9. Indicador de efecto en otras actividades y sus valores. ..................................... 67
Tabla 10. Indicador de reglamentación y sus valores. ..................................................... 67
Tabla 11. Indicador Tiempo de implementación y valores. .............................................. 68
Tabla 12. Tabla de evaluación de aspectos por valor en los indicadores. ....................... 68
Tabla 13 Valoración de aspectos por valores de indicadores y el número de importancia.
....................................................................................................................................... 69
Tabla 14. Relación entre aspectos y factores en la minería a pequeña escala en procesos
de formalización. ............................................................................................................. 71
Tabla 15. Ventajas y desventajas de la Formalización en minería. ................................. 75
Contenido XVII
Lista de abreviaturas
Abreviaturas Abreviatura Término
ARL Administradora de Riesgos Laborales
EPP Elementos de protección Personal
GDIAM Grupo De Diálogo Sobre Minería En Colombia
MAPE Minería a Pequeña Escala
MINMINAS Ministerio de Minas y Energía
PMA Plan de Manejo Ambiental
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDM Plan Nacional de Desarrollo Minero
POT Plan de obras y Trabajos
PTO Plan de Trabajos y Obras
RETIE Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas
RQD Rock Quality Index
SST Seguridad y Salud en el Trabajo
UPM Unidad de producción minera
XVII
I
Factores influyentes en la formalización de UPM
Definiciones
Instrumento ambiental: “Instrumento para establecer y vigilar las labores mineras por el
aspecto ambiental, son los establecidos por la normatividad ambiental vigente para cada
etapa o fase de las mismas, a saber entre otros: Plan de Manejo Ambiental, Estudio de
Impacto ambiental, Licencia Ambiental, permisos o concesiones para la utilización de los
recursos renovables, guías ambientales y autorizaciones en los casos en que tales
instrumentos sean exigibles” (Ley N° 685, 2001).
Ventilación Natural: “Sistema de ventilación que tiene dos accesos, uno que funciona
como entrada y el otro como salida del aire; se emplea en las labores mineras
subterráneas, principalmente las localizadas en montañas, que se consigue por diferencia
de cota, sin utilizar ninguna clase de equipo mecánico o eléctrico como ventiladores y
extractores” (Positiva Compañía de Seguros, 2017).
Elementos de Protección Natural (EPP): “todo equipo, aparato o dispositivo
especialmente proyectado y fabricado para preservar el cuerpo humano, en todo o en
parte, de riesgos específicos de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales”
(Ministerio de Salud y Protección Social, 2017).
Sistema General de Riesgos Laborales: “Es el conjunto de entidades públicas y
privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los
trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles
con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan” (Ministerio de Salud y
Protección Social, 2015).
Las Administradoras de Riesgos Laborales, entre otras funciones, están encargadas de:
El recaudo de las cotizaciones que hacen las empresas por sus trabajadores.
La asesoría para la ejecución de los programas de prevención que se realizarán en la
empresa.
La atención médica y de rehabilitación de los trabajadores que se accidenten o enfermen
por causas propias de su trabajo.
El pago de las prestaciones económicas como las incapacidades, pensiones de invalidez
y de sobrevivientes que se puedan generar como consecuencia de los accidentes o
enfermedades laborales.
Contenido XIX
Formalización minera: Está enfocada en el cumplimiento de los estándares legales,
técnicos, ambientales, económicos, sociales y laborales por parte de las UPM, por medio
de proyectos que permitan realizar una caracterización de la manera como se desarrollan
las actividades, un acompañamiento integral para fortalecer condiciones técnicas,
ambientales y económicas y una formación que permita facilitar el cumplimiento de las
tareas. Admitiendo que la pequeña minería sea una actividad, viable, rentable,
ambientalmente sostenible y que contribuya al desarrollo de las comunidades y sus
regiones (Política Minera de Colombia, 2016, pág. 62), (Política Nacional Para La
Formalización De La Minería En Colombia, 2014, pág. 111).
La Minería Formal: “La actividad extracción de minerales cuyas unidades productivas
desarrollan las labores mineras bajo el amparo de título minero y cumplen con los
parámetros técnicos (mineros y ambientales), económicos, laborales y sociales de la
industria, definidos por la legislación vigente en cada uno de estos aspectos” (Política
Nacional Para La Formalización De La Minería En Colombia, 2014).
Fiscalización: Se define como: “el conjunto de actividades y procedimientos que se llevan
a cabo para garantizar el cumplimiento de la normatividad (minera, de seguridad de higiene
minera y ambiental) y de los contratos de exploración y explotación de recursos naturales
no renovables; la determinación efectiva de los volúmenes de producción; la adecuada
conservación de los recursos objeto de la actividad minera a cargo del concesionario; y la
aplicación de las mejores prácticas y exploración y producción, teniendo en cuenta
aspectos técnicos, operativos y ambientales” (Agencia Nacional de Minería, 2018).
Introducción
En Colombia se ha desarrollado minería de oro y sal desde tiempos precolombinos. Esta
actividad se logra evidenciar desde las comunidades ancestrales por el conocimiento que
poseen de la metalurgia y de los registros que se tienen de la conquista y la colonización,
donde se data que el oro fue protagonista y el 100% de las exportaciones del Nuevo Reino
de Granada llegó a ser de este preciado mineral (Romero, 1983).
Actualmente el Ministerio de Minas y Energía establece las escalas de minería como: gran
minería, mediana minería, pequeña minería y minería de subsistencia. La minería de
subsistencia es una actividad económica desarrollada sin ningún tipo de equipo
mecanizado o maquinaria y que le permite a los mineros cubrir sus necesidades básicas
(Decreto N° 1666, 2016). Sin embargo, las nuevas necesidades del sector minero en
Colombia han llevado al Estado a definir una serie de estrategias orientadas a hacer más
competitiva y productiva esta industria, por lo cual las estrategias se han fortalecido a
través de la implementación de los Planes Nacionales de Desarrollo - PND.
Para la implementación de estas estrategias el Ministerio de Minas y Energía ha
establecido políticas para el sector. En el año 2014 se crea la Política Nacional Para la
Formalización de la Minería en Colombia la cual se enfoca en generar herramientas de
apoyo a los mineros informales de pequeña y mediana escala, de tal forma que con la
ayuda del Estado la implementación de la misma permite la formalización de su
actividad (Política Nacional Para La Formalización De La Minería En Colombia, 2014).
Luego, para el año 2016 se constituye una política general llamada Política Minera de
Colombia, Bases para la Minería del Futuro, que brinda procesos incluyentes de las
políticas que la precedían (Política Minera de Colombia, 2016, pág. 62).
Con estas políticas se ha llevado a cabo diversos proyectos como la Implementación del
Programa de Legalización de la Minería de Hecho en el Territorio Nacional (2010), la
Implementación del Programa de Legalización de la Minería Tradicional en el Territorio
Nacional (2011-2012), la Construcción e Implementación del Programa de
Formalización Minera (2013-2016) y la Eliminación del uso del Mercurio en la Actividad
Minera, entre otros. Por ende, la presente tesis es sobre uno de los procesos de
formalización que se está ejecutando actualmente en Antioquia, el convenio
Interadministrativo de la Universidad Nacional de Colombia con el Ministerio De Minas y
Energía GGC NO. 372 de 2017. Para este caso se efectuó una revisión de los datos
obtenidos por el proyecto en mención, un análisis e interpretación de los datos arrojados
2 Introducción
con el fin de identificar los factores que influyen y determinan la formalización en la
población seleccionada por este proyecto.
Cabe resaltar que el proyecto se implementa como un programa técnico de
acompañamiento en temas administrativos, técnicos y ambientales, para ayudar a las
Unidades de Producción Minera - UPM a pequeña escala del departamento de Antioquia.
Por consiguiente, el objetivo fundamental es caracterizar las UPM e identificar aspectos,
factores, necesidades y prioridades a tener en cuenta para los proyectos venideros. Su
logro se hace a través de una caracterización, un análisis e identificación de los factores
más relevantes, una identificación y análisis del por qué no participan los titulares, unos
escenarios de priorización de factores con su respectivo análisis y finalmente unas
conclusiones.
1. Marco Teórico.
1.1 Antecedentes
La formalización minera es una de las actividades misionales del gobierno nacional y para
lograr este cometido en el año 2012 establece la estructura del Ministerio de Minas y
Energía – MINMINAS, en la cual se encuentra incluida la Dirección de Formalización
Minera, sus funciones a través del Decreto N° 381 de 2012 y actualizado bajo el Decreto
modificatorio 1617 de 2013, en su artículo 13. Luego para el 2014 el MINMINAS a través
de esta dirección y por medio de la resolución 90719 “adopta la Política Nacional para la
Formalización de la Minería” orientado a definir estrategias y proyectos que permitan que
la actividad minera se desarrolle en condiciones de formalidad legal, técnica, laboral,
ambiental, económica y social (Resolución N° 90719, 2014).
Un caso particular de la aplicación de esta política se efectúa en el Departamento de
Antioquia, donde MINMINAS se apoya en la Secretaria de Minas de Antioquia para que a
través de ésta se lleven a cabo los proyectos en este departamento, quien por la ordenanza
número 12 del 14 de agosto de 2008, cumple con las funciones de formular, promover y
gestionar la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo económico
y social del sector minero (Ordenanza N° 12, 2008).
La formalización minera es un programa que pretende involucrar a las comunidades
mineras de pequeña escala de explotación, para que exploten recursos minerales bajo el
amparo de un título, y en condiciones de formalidad técnica, laboral, ambiental y
empresarial condicionado a un mejoramiento continuo. Por eso la formalización va dirigida
a diversas comunidades, entre ellas las mineras tradicionales, las cuales en su mayoría
ejercen y/o desarrollan en completa informalidad legal, técnica o ambiental esta actividad
con graves consecuencias laborales, de seguridad y de impacto al territorio que
intervienen.
Históricamente el país ha desarrollado actividad minera de explotación de recursos
minerales como esmeraldas, sal, petróleo, acero, níquel, carbón, entre otros, y se tiene
como pilar por excelencia el recurso aurífero. En consecuencia los diferentes gobiernos
han tenido la obligación de velar por la extracción de estos minerales de una manera
correcta, es así como establecen normas y decretos que vigilan por este cumplimiento a
través de Instituciones y entes gubernamentales.
4 Factores influyentes en la formalización de UPM
Los antecedentes normativos han tenido una evolución en el tiempo, la cual se ha dado a
medida que el país lo ha requerido o cuando así lo han considerado las personas
encargadas del ámbito minero. A continuación se detallan los antecedentes normativos,
institucionales y otros, identificados durante la revisión documental, los cuales se
consideran importantes en el desarrollo de este estudio.
1.1.1 Antecedentes Normativos
Ley 685, código de minas de 2001.
Este código plantea como “objetivos de interés público fomentar la exploración técnica y la
explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas
actividades para satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa y para que
su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de
explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, bajo un
concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país”
(Ley N° 685, 2001).
Decreto Número 1666 de octubre 2016.
Este documento establece la clasificación de la minería, con el fin de definir y establecer
los requisitos para las actividades mineras de subsistencia, pequeña, mediana y gran
minería. Se define cada una y se establecen clasificaciones teniendo en cuenta el tipo de
material, el número de hectáreas otorgadas al título minero acorde a la tabla 1 y de acuerdo
a volumen de producción de volumen máxima anual, como se muestra de en la tabla 2
(Decreto N° 1666, 2016).
Tabla 1. Clasificación de la minería a pequeña, mediana y gran escala acorde al número de hectáreas del título minero(Decreto N° 1666, 2016).
Capítulo 1 – Marco Teórico 5
Tabla 2. Clasificación de la minería a pequeña escala y gran escala de acuerdo al volumen de producción (Decreto N° 1666, 2016).
Plan Nacional de Desarrollo Minero 2002-2006.
De la mano del código de minas decretado en el 2001, las regalías provenientes de la
minería contribuyeron a la ejecución de obras y proyectos de desarrollo económico en las
regiones, y con base en el aumento de los recaudos se plantea favorecer y promover un
cambio hacia un mayor desarrollo tecnológico y comercial minero. A través del PNDM se
promueve la formalización de la actividad en términos sostenibles y asegura que el tema
del desarrollo del potencial minero colombiano se convierta en un propósito nacional
(Unidad de Planeación Minero Energética - UPME, 2002).
Ley No 1658 de Julio de 2013.
En la Ley 1658 del 2013 “Se establece disposiciones para la comercialización y el uso de
mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan requisitos e incentivos
para su reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones”, por el cual el congreso de
Colombia decreta (Ley N° 1658, 2013):
Una reglamentación, un seguimiento y control, entre otros.
El Artículo 10 decreta el incentivo para la reducción y eliminación del uso de
mercurio en el sector minero. En este aspecto, busca adelantar programas de
incentivos que incluyen ofrecer créditos blandos a través del Banco Agrario y
6 Factores influyentes en la formalización de UPM
Finagro a dueños de plantas de beneficio de oro, entre otros programas que
generen herramientas para facilitar el cumplimiento de lo establecido en esta ley.
El Artículo 11 habla de los Incentivos para la Formalización Minera “con el fin de
impulsar y consolidar la formalización de la actividad minera, especialmente
pequeños mineros auríferos, el Gobierno Nacional deberá implementar los
siguientes instrumentos” (Ley N° 1658, 2013)
a) Subcontrato de Formalización Minera.
b) Devolución de Áreas para la Formalización Minera.
c) Beneficios para la Formalización.
Plan Nacional de Desarrollo Minero de 2014.
Este hace referencia al Decreto 0381 de 2012, que establece las funciones del Ministerio
de Minas y Energía, el cual tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y coordinar las
políticas, planes y programas del sector de Minas y Energía.
Plantea una estructura en la cual se encuentra un área de "Dirección de Formalización
Minera" con las funciones de formular, coordinar y evaluar la política para la formalización
de la minería.
Con el fin que las actividades minera contribuyan al desarrollo de las comunidades, el
medio ambiente y el desarrollo sostenible, propone la necesidad de una industria sólida,
transparente y eficientemente fiscalizada, de esta manera la meta de las Instituciones que
administran el recurso minero debe ser la formalización y la estructuración de procesos
que garanticen la solidez de la industria minera.
Se propone un conjunto de lineamientos para la legalización de la minería a pequeña
escala MAPE y dice que la legalización de éstas es un proceso integrado dentro de un
proceso más amplio de formalización.
Entre uno de sus objetivos específicos tiene la tarea de caracterizar y formalizar la minería
artesanal de la pequeña escala MAPE, con el fin de garantizar un mejoramiento de la
calidad de vida de quienes viven de esta actividad. En este se resaltan actividades como
caracterizar, fijar programas de soporte, evaluar impactos, dimensionar trazabilidad en
minería y pequeña escala, entre otros (Unidad de Planeación Minero Energética - UPME,
2014).
Capítulo 1 – Marco Teórico 7
Política Nacional Para la Formalización de la Minería en Colombia - 2014.
El país en años anteriores había sufrido transformaciones en el sector minero, por altos
precios de los minerales. Con estas trasformaciones se aumentó la evidencia de
problemáticas como la informalidad minera. Ante este panorama el Estado se vio en la
necesidad de establecer una política pública para la formalización de la minería en
Colombia. Esta política es enfocada a generar herramientas de apoyo a los mineros
informales de pequeña y mediana escala preferentemente, de tal forma que con la ayuda
del Estado, la implementación de la misma permitirá la formalización de su actividad. Es
así como se establece una línea base con respecto al tema y se decretan la normatividad
y demás lineamientos considerados para la formalización minera (Política Nacional Para
La Formalización De La Minería En Colombia, 2014).
Decreto No 480 de Marzo del 2014.
A través de este decreto se reglamentan las condiciones y requisitos para la celebración y
ejecución de los subcontratos de formalización minera. Para aquellos explotadores
mineros de pequeña escala o pequeños mineros definidos por el Ministerio de Minas y
Energía. De igual manera, en el decreto se nombran las definiciones pertinentes al tema,
se establece el alcance, las condiciones para poder acceder a un subcontrato de
formalización minera y el tipo de fiscalización y seguimiento que se les debe realizar
(Decreto N° 480, 2014).
Ley No 1753 de Junio de 2015.
A través de esta ley se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un
Nuevo País” que tiene por objetivo “construir una Colombia en paz, equitativa y educada,
en armonía con los propósitos del gobierno Nacional, con las mejores prácticas y
estándares internacionales, y con visión de planificación de largo plazo prevista por los
objetivos de desarrollo sostenible”. En este se expresa el plan Nacional de Inversión
Publicas 2015-2018 a través de una tabla en la cual están incluidos los rubros destinados
para el Desarrollo Minero Energético y para la equidad regional. En el artículo 19 decreta
los mecanismos para el trabajo bajo el amparo de un título en la pequeña minería de
pequeños mineros, los requerimientos y condiciones para que los mineros puedan suscribir
subcontratos, la devolución de áreas para la formalización minera y poder continuar con
su explotación (Ley N° 1753, 2015).
Política Minera de Colombia – Base para la minería del futuro de 2016.
Esta política tiene como objetivo “que la actividad minera, en todas sus escalas, se
desarrolle de forma ordenada, incluyente, competitiva y responsable”, en la cual se
8 Factores influyentes en la formalización de UPM
contemplan retos y desafíos del sector y establece estrategias y pilares para lograr los
objetivos. La política Minera de Colombia se fundamenta en los siguientes pilares:
Seguridad jurídica, condiciones competitivas, confianza legítima, infraestructura,
información e institucionalidad minera fortalecida y eficiente (Política Minera de Colombia,
2016, pág. 7).
Decreto No 1949 de noviembre de 2017.
A través de este se “modifica y adiciona el Decreto Único Reglamentario No 1073 de 2015,
en cuanto se reglamentan los mecanismos para el trabajo bajo el amparo de un título en
la pequeña minería y se toman otras determinaciones”. Es así como establece los
lineamientos como reglamentación para celebración y ejecución de subcontratos de
formalización minera entre el beneficiario de un título y los explotadores, al igual desarrolla
las condiciones para la devolución y administración de áreas devueltas por el beneficiario
de un título minero (Decreto N° 1949, 2017).
Plan Nacional de Desarrollo Minero al 2025.
Este plan tiene como objetivos pilares la Seguridad Jurídica y Confianza Legítima,
Condiciones Competitivas e Infraestructura, Información e Institucionalidad Minera
Fortalecida y Eficiente, para continuar mejorando el pro del desarrollo del país, en busca
de promover y consolidar la minería como actividad empresarial, el cual a través de su
línea de estrategia y acciones, tiene como acción continuar con el fortalecimiento del
programa de formalización minera. Se realizan un conjunto de proyecciones del
comportamiento de los minerales estratégicos para Colombia, el encadenamiento hacia
atrás de cada uno de estos y también un recuento de los diferentes tipos de contratos que
se tienen al 2017, que son 8.525 aproximadamente. Cabe recalcar que éste todavía se
encuentra en comentarios, según la información a la que se tiene acceso en la página de
la UPME (Unidad de Planeación Minero Energética - UPME, 2017).
1.1.2 Programas de apoyo a la formalización minera del país.
Convenio entre Ministerio de minas y Energía y el SENA. El Ministerio de Minas y
Energía firmó el convenio marco con el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, donde se
articulan esfuerzos de ambas entidades para lograr capacitar a los profesionales mineros
Capítulo 1 – Marco Teórico 9
de pequeña minería, esto se da en el marco de la formalización minera durante tres años
y forma a mineros de todo el país en mejores prácticas laborales, entre otras.
De este convenio se han obtenido algunos resultados, los cuales se muestran en las
figuras 1, 2 y 3 (Ministerio de Minas y Energía, 2018).
Figura 1. Resultados del Convenio SENA en el 2015. (Ministerio de Minas y Energía,
2018).
La anterior imagen muestra los resultados obtenidos durante el año 2015, en la cual se
evidencian un conjunto de unidades intervenidas con un avance en el proceso de
formalización. Esto obtenido con la formación de los programas en:
Seguridad en minas bajo tierra
Fundamentos en Unidades de producción Minera
Introducción a la legislación Minero Ambiental.
1
0
Factores influyentes en la formalización de UPM
Normatividad y estándares de seguridad e higiene en procesos de minería a cielo
abierto
Mantenimiento y prueba de motores
Figura 2. Resultados del Convenio SENA en el 2016. (Ministerio de Minas y Energía, 2018).
En 2017 se logró capacitar 3.674 mineros y con los resultados obtenidos se tiene como
visión intervenir otros municipios que tienen registrada minería de subsistencia. Entre ellos
se encuentra La Guajira y Bolívar (como se muestra en la figura 3).
Capítulo 1 – Marco Teórico 11
Figura 3. Resultados 2016 y Proyecciones a 2019 en Convenio SENA. (Ministerio de Minas y Energía, 2018)
Este tipo de procesos y convenios que se ejecutan paralelos a la formalización minera son
de vital importancia ya que muestran que se tiene en cuenta un proceso complementado
con las capacitaciones entorno al tema y el mismo compromiso de la institución encargada.
Programa de Bancarización.
El Ministerio de Minas y Energía tiene con el Banco Agrario un programa establecido para
que pequeños mineros puedan acceder a productos financieros en pro de mejorar las
prácticas que se llevan a cabo en las unidades de producción Minera (Ministerio de Minas
y Energía, 2018). Cabe resaltar que a éstos sólo podrán acceder los titulares que cuenten
con un título minero o que están al amparo de uno, que tengan aprobado un instrumento
ambiental (documento incluido en el Plan de obras y trabajos - POT), que contengan un
estudio de impacto ambiental, el cual contempla una descripción y caracterización del
medio físico, social y económico de la zona del POT. Los impactos y evaluación, planes
1
2
Factores influyentes en la formalización de UPM
de prevención, mitigación, corrección y compensación, las medidas de abandono y cierre
y que hagan parte del proceso de formalización. En la figura 4, se muestran los resultados
obtenidos y los que se pueden llegar a acordar
Figura 4. Resultado en programa de Bancarización (Ministerio de Minas y Energía, 2018)
De Soto (En Visser, 2009) plantea la necesidad que se lleven a cabo programas de créditos
asequibles junto con los procesos de formalización, ya que normalmente la pequeña
minería está relacionada con la poca capacidad financiera para inversiones, siendo éste
uno de los beneficios de participar en procesos de formalización e incentivan a participar
a los procesos enmarcados en dicha política. Según el ministerio este programa será
implementado en departamentos como:
Antioquia
Valle del Cauca
Capítulo 1 – Marco Teórico 13
Tolima Huila
Cundinamarca
Santander
La Guajira
Choco y
Caldas.
1.1.3 Otros Antecedentes
Contribuciones al Concepto de Formalización.
Durante la investigación se identificaron algunos expertos en el tema (Visser, Siegel y
Veiga, Marshall y Veiga, Verbrugge y Besmanos), los cuales han realizado sus aportes
acerca de la minería informal a pequeña escala y los procesos de formalización existentes
(véase la tabla 3) que deben ser tenidos en cuenta a través de un análisis ya que son
resultado de investigaciones y pueden servir de apoyo para futuros programas, procesos
y/o proyectos de formalización minera.
Tabla 3. Contribución de expertos al concepto de formalización minera. Elaboración propia a partir de Visser, 2009, Siegel y Veiga, 2009, Marshall y Veiga, 2017, Verbrugge y Besmanos, 2016.
AUTOR TITULO DE
DOCUMENTO OPINIÓN DE LA FORMALIZACIÓN AÑO
JEFFREY
DAVIDSON
The transformation
and sucessful
development of small-
scale mining
enterprises
developing countries
La minería a pequeña escala debido a su
crecimiento, no debe ser ignorada ni erradicada.
Recomienda especial atención y esfuerzos por
racionalizar y formalizar, de tal manera que aumente
la eficiencia económica, técnica y maximizar
beneficios sociales.
1993
HERNANDO
DE SOTO
The Mystery of
Capital
Resume la Formalización en la obtención de un título
legal, con esto se puede conducir al crecimiento
económico y la reducción de la pobreza
2000
1
4
Factores influyentes en la formalización de UPM
SHEFA
SIEGEL y
MARCELO
VEIGA
Artisanal and small-
scale mining as an
extralegal economy:
De Soto and the
redefinition of
“formalization”
Concluye que todavía la minería artesanal y a
pequeña escala operan fuera de la economía formal,
deben capitalizarse y poder acceder a créditos para
poder pasar a una minería de pequeña y mediana
escala sostenible.
2009
SAMUEL J.
SPEIGEL
Shifting Formalization
Policies and
Recentralizing Power:
The Case of
Zimbabwe's Artisanal
Gold Mining Sector
Anota que los procesos de formalización pueden
significar cosas diferentes en contextos diferentes 2015
BORIS
VERBRUGGE
Y BERVERLY
BESMANOS
Formalizing artisanal
and small-scale
mining: Whither the
workforce?
Recomiendan que se deben replantear los marcos
regulatorios y de formalización para la MAPE, se
preguntan acerca de la capacidad de los estados
para implementar las políticas existentes ya que una
de las mayores críticas que tienen los procesos es:
no importa que tan bien estén formuladas, siempre y
cuando no se cuente con la capacidad y voluntad de
aplicarlas. Lo que vuelve inútiles los procesos.
2016
BRUCE G.
MARSHALL Y
MARCELO
VEIGA
Formalization of
artisanal miners: Stop
the train, we need to
get off!
Recomienda que se debe ajustar la legislación, que
la formalización no puede existir sin educación y que
las regulaciones para la minería artesanal deben ser
apropiadas para el contexto local.
2017
1.1.4 Referentes internacionales de formalización minera
I. Formalización minera en Perú.
Este análisis se inicia a partir de las definiciones básicas que tiene el vecino país. La
minería formal la define “como la que se desarrolla con el cumplimiento de los requisitos,
autorizaciones y permisos que son requeridos en la legislación vigente de acuerdo a las
actividades que se van a realizar”, un pequeño minero “es aquel que en forma individual
como persona natural o como conjunto de personas naturales o como personas jurídicas
o cooperativas mineras o centrales de cooperativas mineras, se dedican habitualmente a
la explotación y/o beneficio directo de minerales, se define un límite de hectáreas y
capacidad instalada por material a extraer”, y minería artesanal como “aquella que en
forma personal o como conjunto de personas naturales o jurídicas conformadas por
Capítulo 1 – Marco Teórico 15
personas naturales, o cooperativas mineras o centrales de cooperativas mineras se
dedican habitualmente y como medio de sustento, a la explotación y/o beneficio directo de
minerales, realizando sus actividades con métodos manuales y/o equipos básicos”
(Gerencia Regional de Energía, Minas e Hidrocarburos, 2014).
Con relación a la formalización se promulga la ley 27651 “Ley de Formalización y
Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal”, la cual se establece de forma
posterior a un trabajo realizado durante muchos años. Para la implementación de este tipo
de políticas era necesario principalmente iniciar por procesos de fiscalización, donde las
iniciativas de parte de los pequeños mineros y artesanales, mostraran la disposición en la
lucha por la formalización. Estos esfuerzos se vieron perturbados por el entorno jurídico
desfavorable que no los reconocía y solo favorecía a la gran y mediana minería (Gerencia
Regional de Energía, Minas e Hidrocarburos, 2014).
En este proceso de formalización de la minería a través de títulos y contratos, los titulares
se vieron obligados al cumplimiento de deberes para la continuidad de la vigencia de
derechos. Para esto se hizo necesario el fortalecimiento de capacidades administrativas y
de gestión. Debido a la introducción de lógicas empresariales que permitieran responder a
las responsabilidades administrativas, se identificó que el proceso de formalización
implicaba cambios y se propuso, para ese tiempo, el fortalecimiento de las capacidades de
organización, producción, generación de empleos y protección del medio ambiente
(Romero, Pachas, Zambrano y Guarniz, 2005).
Se destaca que para el año 2003, se entiende que el proceso de formalización es aquel
que se caracteriza por incentivar al involucramiento y participación de diferentes actores
sociales, teniendo en cuenta las dimensiones de:
Financiamiento o acceso a crédito
Legislación
Fortalecimiento institucional
Gestión ambiental, asesoría técnica, transparencia y desarrollo tecnológico.
Fortalecimiento de la gestión local participativa.
Generación de acceso a la información.
Condiciones de trabajo.
De igual forma la experiencia demuestra la necesidad de planificar y proponer políticas con
base al conocimiento de la realidad sobre la cual se pretende actuar, esto se verá
dificultado si a la par no se fortalecen sistemas de compilación, de información,
conocimiento del territorio nacional y otros procesos (Romero, Pachas, Zambrano y
Guarniz, 2005).
1
6
Factores influyentes en la formalización de UPM
II. Formalización minera en Zambia
Zambia cuenta con depósitos ricos de esmeraldas, amatistas, berilos, granates, cobre,
entre otros, extraídos principalmente en áreas rurales. El mayor caso de minería informal
se presenta en la extracción de esmeraldas. En 1980 el gobierno declaró un Área
Restringida de Esmeralda Rural de Ndola (ARERA), esta zona se dividió en parcela y se
inició el proceso de formalización. Se declaró zona restringida pero no se acordonó, los
aldeanos fueron desplazados y los comerciantes y mineros ilegales seguían teniendo
acceso a la zona. De Soto cita que a pesar de que el gobierno de este país tiene el proceso
de formalización, lo utiliza como una herramienta de control del Estado para quitar poder
a la pequeña minería, quienes eran vistos como criminales, por ello a través de la
“formalización” se puede ejercer control estatal sobre la industria esmeraldera (Siwale y
Siwale, 2017).
En un estudio realizado por Twivwe Siwale y Agatha Siwale (2017), mencionan que se
realizó una visita a la zona de ARERA en el 2016 donde se hicieron entrevistas a
pobladores y mineros, de lo cual se logró identificar tres grupos que desarrollan actividades
a pequeña escala que son:
a. Mineros en posesión de una licencia pero que no están produciendo.
b. Aquellos en posesión de una licencia de explotación minera, semi-mecanizados,
produciendo, pero confían en técnicas de “al azar”.
c. Aquellos que poseen una licencia minera, altamente mecanizados y están en
producción.
En las visita realizadas por Twivwe Siwale y Agatha Siwale (2017) se observó que la
mayoría de los operadores de MAPE en el área han sido relegados a ser simples titulares
de licencias con más de 400 licencias en cuestión pero con solo cuatro minas en
producción activa (Siwale y Siwale, 2017).
En este país existen otras áreas que tienen las mismas características donde también han
sucedido casos similares en que la pequeña minería se ve desplazada por el gobierno a
través de las empresas privadas, adjudicando a los pequeños mineros zonas no
enriquecidas, sin explorar, sin viabilidad económica y para gravar esto, no cuentan con los
recursos ni acceso a dineros para adquirir equipos.
A pesar de los casos nombrados anteriormente, los pobladores también reconocen
adelantos en proceso de concesión, donde se han logrado mejoras, mayor transparencia,
con la introducción de un sistema de catastro de minería electrónico e información de
disponibilidad de derechos mineros, reduciendo el conflicto y aumentando la confianza.
Pero ésta tiene aún relegada a la minería a pequeña escala, por las dificultades que existen
Capítulo 1 – Marco Teórico 17
para la asequibilidad a créditos. Es importante resaltar que en la visita de las profesionales
anteriormente nombradas se entrevistó a mineros y estos manifestaron que ninguno ha
podido obtener créditos de las instituciones financieras y que no cuentan con una
asistencia técnica ni apoyo por parte del gobierno.
Finalmente el estudio realizado por estas profesionales, teniendo en cuenta conceptos de
expertos en informalidad minera y procesos de formalización, referidos en su escrito como
por ejemplo De Soto, Siegel y Veiga, Speigel, D’Souza y Davidson Visser, Marshall y
Veiga, Verbrugge y Besmanos, entre otros., declaran que la pequeña minería en este país
requiere una atención inmediata, ya que solamente no se trata de la expedición de un título,
sino que también se debe fortalecer las instituciones para aumentar el conocimiento sobre
la dinámica de MAPE, contar con entidades que especialmente se centren en pequeña
minería, establecer políticas a largo plazo donde se incluyan las diferentes escalas,
replantear el sistema de acceso al crédito para poder incluir a los pequeños mineros e
implementar un sistema de evaluación para ver el progreso y las necesidades (Siwale y
Siwale, 2017).
III. Formalización minera en Bolivia
La pequeña minería involucra a una amplia gama de operadores entre los que se
encuentran los grupos de cooperativas mineras, unidades productivas, productores
familiares y productores individuales artesanales. Sin embargo las cooperativas mineras
son las más importantes porque representan la mayoría, un 65% de la explotación de
minerales tradicionales (Iniciativa de Investigación Sobre Políticas Mineras del Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo - IIPM/IDRC, 2005).
Con relación al proceso de formalización cuentan con diversas dimensiones de la
formalización de las organizaciones mineras de la pequeña escala, determinan diferentes
grados o estados de formalización y promulgan la creación de fondos para impulsar la
reactivación económica y transformación productiva de la minería cooperativa, a través de
la promoción de mecanismos de financiamiento, sistemas gerenciales en la administración
de sus operaciones, generación de valor agregado, mejoras en la gestión tecnológica,
ampliación de áreas productivas y un adecuado manejo ambiental. El gobierno pretende
fortalecer el rol del Estado en el proceso de formalización de la minería de pequeña escala
a través de una mayor presencia estatal en los centros productivos, bajo un régimen de
gestión descentralizada y el funcionamiento eficaz de mecanismos de promoción y difusión
de la estructura normativa (Iniciativa de Investigación Sobre Políticas Mineras del Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo - IIPM/IDRC, 2005).
1
8
Factores influyentes en la formalización de UPM
IV. Formalización minera en Ecuador
En ecuador es necesario partir del hecho que la minería a pequeña escala se reconoce y
se identifica, pero al parecer no se tiene en cuenta o no se le ha dado la importancia que
en otros países, ya que se registra un gran interés por promover e incentivar la gran
minería. Para el año 2017 en un foro llevado a cabo en la Universidad San Francisco de
Quito (USFQ) se realizó el foro “Ecuador hacia una nueva minera: Perspectivas y
Desafíos”, en el cual la viceministra de minas Rebeca Lleras durante su presentación
señalo que “El sector minero es el futuro del desarrollo económico para el país y que este
se está consolidando”, porque hay grandes proyectos que se llevan a cabo, dejando ver
claramente que le están apostando a la minería, pero de la mano de la gran escala
(Agencia de Regulación y Control Minero de Ecuador, 2018).
De los procesos de formalización en Ecuador se rescata que el Estado promueve
iniciativas de financiamiento para fomentar créditos bancarios a la pequeña minería con
el propósito de mejorar las condiciones de la misma y se reconoce la necesidad de crear
departamentos dedicados a la formalización de la minería artesanal de pequeña escala
(Política Nacional Para La Formalización de la Minería en Colombia, 2014).
2. Formalización Minera en Colombia.
El programa de formalización minera de Colombia fue una propuesta para superar una
problemática de la ilegalidad minera. En el año 2013 se formuló el proyecto de inversión
denominado “Construcción e implementación del programa de Formalización Minera”, que
tenía como objetivo: “Formalizar las unidades productivas tradicionalmente mineras del
país, bajo estándares técnicos, económicos, sociales, laborales y de seguridad, generando
una minería social a las comunidades merecedoras del apoyo del estado Colombiano.
Mejorar la rentabilidad social de la industria minera, basada en explotaciones técnicas,
generadoras de empleo, que garanticen el suministro adecuado en función de calidad
cantidad y oportunidad para el mercado doméstico de minerales. Al mismo tiempo que
desarrollen su actividad con altos niveles de seguridad industrial y salud ocupacional,
utilización integral y racional de los yacimientos, dando valor agregado al producto minero,
de tal forma que se le asegure al minero excedentes económicos que le permitan elevar
su calidad de vida, y que impida la aparición de factores de riesgo generadores de
violencia.” Como Resultado en Julio de 2014 se expidió la Resolución 90719 con la cual
se optó la “Política Nacional para la Formalización de la Minería en Colombia. La política
definió la minería formal, y estableció los lineamientos del programa de formalización
basados en grado de formalización minera (Contraloría General de la República, 2017).
Por lo tanto es necesario resaltar que en el último censo minero se identificaron 14.357
Unidades de Producción Minera - UPM, de las cuales el 63% no tienen título minero y tan
sólo el 37% tienen un título minero, al igual cuentan con 102.742 personas laborando en
minería, con título o sin título minero, en donde el 61,2% terminó la primaria y el 9,8% son
analfabetas (Ministerio de Minas y Energía, 2012)
La visión de la actual política es lograr que en el mediano plazo (2019) el 40% de la minería
de pequeña y mediana escala en Colombia se encuentre formalizada, y en largo plazo
2
0
Factores influyentes en la formalización de UPM
(2032) la actividad minera haya alcanzado totalmente su formalización, a través del apoyo
del Estado mediante la ejecución de programas, proyectos y estrategias, convirtiéndola en
un “sector más competitivo, que genere desarrollo y equidad social”.
La figura 5 muestra graficas que reflejan los resultados de la UPM bajo el amparo de un
título de pequeña y mediana escala formalizadas en el grado 1 (grado básico) de la cual
se sabe que en el 2015 hubo un retraso y en el 2016 se logró cumplir la meta al 100%
(Contraloría General de la República, 2017).
Figura 5. Graficas de resultados de la UPM bajo el amparo de un título de pequeña y
mediana escala formalizadas en el grado 1 (grado básico). (Contraloría General de la
República, 2017)
Como medida de control y seguimiento de la política minera en general, la UPME realiza
un conjunto de encuestas a los titulares mineros que participan en los diferentes proyectos
(Unidad de Planeación Minero Energética - UPME, 2015), hace levantamiento de
Capítulo 2 – Formalización Minera en Colombia 21
indicadores a través de la información obtenida de los formatos básicos mineros y del cruce
de otras informaciones. La selección de los titulares a encuestar se hace a través de
métodos estadísticos, de tal manera que sea una muestra representativa de las UPM que
se intervienen con los proyectos ejecutados en el sector minero. Todo ello genera un
conjunto de datos y gráficas, los cuales se tienen en cuenta para medir el desempeño de
los proyectos, ya que es necesario para poder identificar barreras, inconvenientes, estado
y oportunidades de mejoras (Unidad de Planeación Minero Energética - UPME, 2015).
Estas encuestas tienen como fundamento la construcción de pilares de la política minera
(seguridad minera, condiciones competitivas, confianza legítima, infraestructura e
información) y hacia los cuales deben impactar y contribuir positivamente en los
encadenamientos productivos mineros. Los resultados se presentan de manera
discriminada por tipos de minería, porcentaje de avance en la etapa en que se encuentran
con respecto al desarrollo del proyecto minero (exploración, explotación y/o cierre),
diferenciado por material extraído y esto teniendo en cuenta factores como la
infraestructura (vías, energía, salud, vivienda, etc.) e importancia de la zona donde se
localizan las UPM y también entrega información de conflictividad social, diferencia por
materiales, el nivel de confianza con las comunidades y estado (Unidad de Planeación
Minero Energética - UPME, 2015).
Todas estas acciones y objetivos establecidos en la política de formalización minera
contribuyen a un desarrollo sostenible. Ya que cada una de las actividades que se lleven
a cabo ayudan al buen aprovechamiento de los recursos y la no afectación del ambiente y
las comunidades relacionadas con la minería (Unidad de Planeación Minero Energética -
UPME, 2015).
2.1 Estructura de procesos Formalización minera en Colombia
Como se ha nombrado anteriormente, el ministerio ha establecido un conjunto de líneas
estratégicas (seguridad minera, condiciones competitivas, confianza legítima,
infraestructura e información) de acuerdo a las escalas de producción minera.
2
2
Factores influyentes en la formalización de UPM
Frente a estas escalas, se parte del hecho que la gran minería tan sólo necesita de un
acompañamiento ya que cuenta con capacidades aceptables tanto técnicas como
mecánicas, sin embargo también necesita consolidarse a través del apoyo que brinda el
Estado, pero el apoyo que se brinda en proyectos de formalización es direccionado para
mediana y pequeña minería.
Estos tipos de minería serán fuertemente impactadas por la formalización y para ello se
definen “tres tipos de opciones llamados "puertas" La primera puerta es la de la
formalización, destinada para aquellas unidades de producción minera regularizadas (con
título minero e instrumento ambiental vigente), que no cumplen con todos los parámetros
definidos para ser minero formal. La segunda puerta es la de la reconversión laboral, para
aquellos mineros que por diferentes razones no pueden continuar realizando sus labores
y a los que se les brinda la oportunidad de emprender otras actividades económicas y la
tercera puerta, de control, los mineros deberán afrontar todas las acciones judiciales y
policivas, acorde con la normatividad” (Política Nacional Para La Formalización De La
Minería En Colombia, 2014, pág. 111) como se muestra en la figura 6.
Se exige que para poder participar de este proceso es necesario contar con una
regularidad, que se ve representada para el ministerio cuando se trabaja bajo el amparo
de un título y se cuenta con un instrumento ambiental. El contar o no con estos documentos
y requisitos, obliga a las UPM de pequeña minería a estar en una de las tres puertas como
se ilustra en el figura 6 a continuación (Política Nacional Para La Formalización De La
Minería En Colombia, 2014, pág. 111).
Capítulo 2 – Formalización Minera en Colombia 23
Figura 6. Puertas a las que pueden ingresar pequeños mineros. (Política Nacional Para
La Formalización De La Minería En Colombia, 2014, pág. 111)
El ministerio para poder encarar esta política, define la minería formal y a partir de ésta
diseña un proceso de formalización discriminado por grados, los cuales van desde un
conjunto de requerimientos mínimos para pertenecer en el proceso hasta un estado
avanzado de formalización, siendo este último el grado de formalización que se tiene como
visión para el año 2032, el gobierno desea tener la totalidad de la UPM del país y así contar
con una industria totalmente formalizada (Política Nacional Para La Formalización De La
Minería En Colombia, 2014, pág. 111).
A continuación, en la figura 7 se ilustran los factores que configuran la estructura de la
formalización de forma integral para legalidad minería y se explican cada uno de los
grados de formalización.
Figura 7. Aspectos para la legalización en la minería formal (Política Nacional Para La
Formalización De La Minería En Colombia, 2014, pág. 111).
2
4
Factores influyentes en la formalización de UPM
Como podemos notar se ilustran los diferentes grados de formalización que ha
estructurado el MINIMINAS para poder ser minero formal y clasificar los estados de
formalidad con que cuentan las UPM, a los que podrán acceder a medida que se van
cumpliendo los requerimientos en cada uno de estos grados y así ingresar a un tipo de
programa de apoyo y/o procesos de fiscalización.
En la Tabla 4, se describen los requisitos con los que se deben contar para estar en un
grado 1 en la formalización minera. En este, el titular minero de la UPM debe demostrar
que cuenta con alguno de los instrumentos enumerados en la tabla, con respecto a los
aspectos técnicos, trabajo bajo el amparo de un título minero, ambiental, social y
económico.
Tabla 4. Requisitos para grado 1 de minería formal (Política Nacional Para La
Formalización De La Minería En Colombia, 2014, pág. 111).
Las condiciones e instrumentos que se deben de tener para poder estar en un grado 2 en
la escala de la formalización minera nacional, se ilustran en la Tabla 5. En este grado ya
se debe tener todo los instrumentos aprobados en los aspectos técnicos, trabajo bajo el
amparo de un título minero, ambiental, social y económico. Son requerimientos con un
Capítulo 2 – Formalización Minera en Colombia 25
grado de mayor exigencia, de tal manera que se demuestre estar avanzando en el proceso
de formalización.
Tabla 5. Condiciones para grado 2 de formalización (Política Nacional Para La
Formalización De La Minería En Colombia, 2014, pág. 111).
La tabla 6 describe las condiciones e instrumentos que se deben de tener para poder estar
en un grado 3 en la escala de la formalización minera nacional. Este último grado de
formalización cuenta con la particularidad de que en el aspecto de Trabajo bajo el amparo
de un título minero tiene como requerimiento: “contribuir a que otros mineros trabajen bajo
el amparo de un título minero”, al igual que deben de recibir capacitaciones y asistencia
técnica en aspectos técnicos, ambientales, sociales y económicos.
2
6
Factores influyentes en la formalización de UPM
Tabla 6. Requerimiento para grado 3 de formalización minera (Política Nacional Para La
Formalización De La Minería En Colombia, 2014, pág. 111).
De esta manera se identifica en qué grado estaría la unidad minera y que requerimientos
son necesarios para poder avanzar, posterior a una formalización mejorada se continúa
con la evaluación de la eficiencia y efectividad de los procesos productivos y comerciales.
En las figuras 8, 9 y 10 se presentan y describen las variables definidas en minería formal,
de tal manera que se tenga una mayor contextualización del entorno de formalización
minera.
Capítulo 2 – Formalización Minera en Colombia 27
Figura 8. Esquema del proceso de intervención para lograr grado avanzado de
formalización (Política Nacional Para La Formalización De La Minería En Colombia,
2014, pág. 111).
2
8
Factores influyentes en la formalización de UPM
Figura 9. Rutas en proceso de formalización para un grado avanzado (Política Nacional
Para La Formalización De La Minería En Colombia, 2014, pág. 111).
Capítulo 2 – Formalización Minera en Colombia 29
Figura 10. Aspectos identificados que intervienen en el proceso de formalización.
(Política Nacional Para La Formalización De La Minería En Colombia, 2014, pág. 111).
3. Metodología
En esta sección se explica la metodología de la investigación utilizada para la realización
de este trabajo y se enumeran los pasos desarrollados durante la investigación.
Gracias al apoyo del Ministerio de Minas y Energía de Colombia quien facilito el uso de la
información procedente del proyecto de formalización minera en convenio realizado con la
Universidad Nacional de Colombia, se pudo contar con la información para realizar esta
investigación. El proyecto tiene como objetivos hacer un acompañamiento a las UPM en
proceso de formalización, este acompañamiento integral se definió como aquel que va
dirigido a las UPM que se encuentren dentro de la categoría de regularizadas, es una
herramienta que busca, luego de la firma de una carta de intención por parte del titular,
fortalecer las condiciones técnicas, ambientales, económicas y sociales de las UPM objeto
del programa de formalización, generando recomendaciones prácticas para el mejor
desarrollo de las labores mineras, tendientes a un avance porcentual en materia de
formalización. Dicho acompañamiento integral ser brinda a las UPM. En el proyecto se
intervinieron 60 UPM distribuidas en los municipios del departamento de Antioquia.
Este documento pretende generar datos contribuyentes al sector minero del país, en
minería a pequeña escala en los aspectos administrativos, ambientales y técnicos.
A partir de la información obtenida de la ejecución del convenio, a continuación se describe
la metodología utilizada:
1. Revisión bibliográfica
La investigación comenzó por una revisión de los documentos normativos relacionados y
pertinentes al tema de formalización minera. Posterior se continuó con la investigación de
32 Factores influyentes en la formalización de UPM
países con procesos similares y aportes de expertos en el tema. Finalmente se revisó la
política de formalización y su estructura para la formalización de pequeños mineros.
2. Recopilación de información procedente del convenio
El proyecto tuvo como objetivo realizar un acompañamiento a las UPMs, para esto se
realizaron visitas de campo con el objetivo de caracterizar e identificar necesidades y
oportunidades de mejoras. Con base a las visitas se tuvo una información a través de
informes de campo, la cual fue tabulada en una matriz.
3. Revisión de los datos y actualización
Se realiza una validación de la información, donde se verifica la información obtenida a
través de los informes de campo en los aspectos ambientales, mineros y administrativos,
vs los que se encuentran en la matriz.
4. Caracterización, análisis e identificación de los factores más relevantes.
Inicialmente se realiza una identificación de los indicadores iniciales, que son resultado de
la revisión de los expedientes y el estado de reglamentación, el instrumento ambiental y
visita de campo. Posterior se calculan los porcentajes de cumplimiento, seguido se filtran,
enlistan y deducen las características principales a través de gráficos y tablas.
5. Identificación y análisis del por qué no participan los titulares
En la ejecución del proyecto se encontró que varios de los titulares, que a pesar de contar
con los requisitos necesarios para participar del proceso de formalización minera,
manifestaron no participar. A partir de esto, se porcentual las razones por las que no
desearon participar, seguido, se hace una revisión de documentos donde se hace
referencia al tema de la no participación tanto local como nacional.
Capítulo 4 - Caracterización UPM 33
6. Escenarios de Priorización de factores
Con base a la caracterización se identifican factores importantes para una UPM básica y
se establecen 4 indicadores de valorización, a través de los cuales, se ordenan de mayor
a menor determinando así su pertinencia e importancia.
7. Análisis y conclusión
Análisis y conclusiones pertinentes para los hallazgos encontrados.
4. Caracterización UPM a partir de información de campo.
En este capítulo se detalla las principales características de las UPM participantes del
proceso de formalización de minera que se ejecutó a través del Convenio
Interadministrativo con el Ministerios de Minas y Energía GGC No. 372 de 2017, con el
Departamento de Antioquia con No. 4600006943 de 2017 y la Universidad Nacional de
Colombia.
Para esta sección se presentan unas primeras características generales de acuerdo al tipo
de mineral, tipo de contrato, estado de la UPM y sistema de explotación. Seguido de las
características técnicas, administrativas y ambientales, de tal forma que se puedan
identificar los aspectos y/o factores con menor porcentaje de implementación, esto con el
fin de ser priorizados en el capítulo siguiente.
Se hace necesario resaltar que las UPM participantes se encuentran trabajando bajo un
amparo de un título minero, se intervino 60 unidades mineras las cuales se encuentran
distribuidas en los municipios de la siguiente manera como se muestra en la tabla 7.
Tabla 7. Numero de UPM por municipios.
NUMERO MUNICIPIO NUMERO DE
UPM
1 Segovia 17
2 Angelópolis 3
3 Amaga 3
4 Titiribí 8
Capítulo 4 - Caracterización UPM 35
5 Sopetrán. 2
6 Apartadó 2
7 Bolombolo 1
8 Santa rosa de Osos 3
9 Remedios 6
10 Caldas 1
11 Heliconia 1
12 Andes 1
13 Belmira 1
14 Guadalupe 1
15 Taraza 1
16 Zaragoza 2
17 Santo Domingo 1
18 Mutatá 1
19 Don Matías 1
20 Yarumal 1
21 La pintada 1
22 Itagüí 1
23 Girardota 1
Con respectos los municipios en el gráfico 1 se muestra la distribución de los títulos de
UPM por cada uno de los municipios, entre los cuales predominan Segovia, Titiribí y
Remedios, en donde se encuentran localizados más del 50% de las UPM intervenidas en
el proceso.
36 Factores influyentes en la formalización de UPM
Gráfico 1. Porcentaje de títulos de UPM por municipios.
De las 60 unidades que participaron en el proceso, se encontró que ninguna de las UPM
había participado anteriormente en un proceso de acompañamiento integral. Habían unas
empresas más avanzadas que otras, algunas veces por disponibilidad económica y en
otros casos sólo por gestión y trabajo organizacional, por lo que se configura como la
primera vez que se intervienen con un acompañamiento tanto en los aspectos, técnicos,
como ambientales y administrativos conjuntamente.
De la intervención realizada por la Universidad Nacional de Colombia, se identificó que en
la totalidad de las unidades participantes se encuentran 5 tipos de contratos que el
gobierno colombiano, a través del código de minas, ha establecido con el objetivo de
abarcar la variabilidad legal y operacional en el país.
Título minero
Contrato en virtud de aporte
Contrato de concesión minera
Contrato sobre áreas de aporte
Reconocimientos de Propiedad Privada RPP.
En la gráfico 2, se describen los porcentajes de UPM que corresponden a cada tipo de
contrato, de este se evidencia que un 47% de las UPM son por Contrato de concesión y
que un 25% se ve representado por UPM con Contratos de operación.
28%
5%
5%
13%3%3%
2%
5%
10%
2%2%2%2%
2%2%
3%
2%2%
2%2%2%2%2%
PORCENTAJE DE TITULOS POR MUNICIPIOS SegoviaAngelopolis .Amaga.Titiribi.Sopetran. Apartado.Bolombolo.Santa rosa de Osos.Remedios.Caldas.HeliconiaAndesBelmiraGuadalupeTarazaZaragozaSanto DomingoMutatáDon MatiasYarumalLa pintadaItaguí
Capítulo 4 - Caracterización UPM 37
En menor cantidad se presentan los subcontratos de formalización. Estos tipos de
contratos son los que pueden aumentar a futuro a medida que se vea reflejado el trabajo
de las intervenciones en futuros proyectos de formalización. Es decir, porque a la par de
este proyecto se adelantan otros procesos como el de regularización, donde pueden lograr
subcontratos de formalización, aumentando así el número de UPM a participar en un futuro
con este tipo de contrato para procesos venideros.
Gráfico 2. Porcentaje de UPM por tipo de contrato.
Gráfico 3. Porcentaje de UPM por su estado.
47%
3%18%
7%
25%
% DE UPM POR TIPO DE CONTRATO
contrato deconcesion
Virtud deAporte
Licencia deExplotacion
Subcontrato deFormalización
Contrato deoperación
73%
10%
15%2%
PORCENTAJE DE UPM POR SU ESTADO
ACTIVAS
INACTIVAS
INTERMITENTES
CERRADA
38 Factores influyentes en la formalización de UPM
En el gráfico 3 se nota que a pesar de que son UPM que están amparadas por un título
minero y producto ambiental, algunas veces no se encuentran en operación o ésta es
parcial, ya que dependen de una demanda del producto, recurso o mineral comercializado
que algunas veces no es suficiente como para hacer labores de producción, otras por
disponibilidad de personal intermitente y/o requerimientos y cierres momentáneos por
entes fiscalizadores.
Gráfico 4. Porcentaje de UPM por sistemas de explotación.
30%
10%
58%
2%
UPM POR SISTEMAS DE EXPLOTACIÓN
CIELOABIERTO(Cantera)
CIELOABIERTO(material dearrastre)
SUBTERRANEA
PISCINA
Capítulo 4 - Caracterización UPM 39
Gráfico 5. Porcentaje de UPM por tipo de mineral.
En el gráfico 4 se evidencia que el 58% de las UPM son de minería subterránea, estas
entre minería de carbón y oro. Pero, en el gráfico 5 se muestra que hay un 15% de UPM
de Carbón y un 45% de mineral de oro lo que suma un 60%, con un 2% de más por minería
de carbón a cielo abierto. Cabe resaltar que dentro de esta población predomina la minería
aurífera y de carbón lo cual es característico del departamento de Antioquia.
4.1 Factores técnicos que comprometen la formalización
Se detalla a continuación los principales factores técnicos que comprometen la
formalización en el universo de minas analizadas.
4.1.1 Factores de riesgo que comprometen la formalización en explotaciones subterráneas
15%
45%3%
5%
15%
15%
2%
% DE UNIDADES POR TIPO DE MINERAL
Canteras - Material deconstrucción
Oro
Caliza
Arcillas ceramicas ymisceláneas
Carbon
Arenas y GravasNaturales - Siliceas
Crisolito y broncita
40 Factores influyentes en la formalización de UPM
Gráfico 6. Porcentaje de UPM que implementan acciones efectivas de inspección y mantenimiento de sostenimiento.
Aspectos geo mecánicos y de sostenimiento. En las explotaciones mineras se obtiene
información de las características geo mecánicas adquiridas desde la exploración, con esta
se determina la competencia del macizo rocoso y si es necesario contemplar algún tipo de
sostenimiento. En la fase de exploración se documentan características del yacimiento, se
toman muestras en superficie y cuando los medios económicos lo permiten se realizan
perforaciones para extraer testigos de roca, a éstas se les pueden hacer estudios geo
mecánicos para determinar litologías, zonas de alteración, fallas regionales y locales,
frecuencia de fracturas y a través del RQD la calidad de la roca. Estos tipos de estudios se
afianzan a medida que se avanza en la explotación y se realizan más estudios.
El sostenimiento se define como “acciones y dispositivos aislados o estructuras de
cualquier naturaleza que sirven para mantener abiertos los espacios de la labor minera
subterránea con una sección suficiente para la circulación del personal, del aire y el tráfico
o transporte de equipos. Además tiene como finalidad impedir derrumbe de techo y
paredes, mantener la cohesión de los terrenos y evitar caída de trozos de roca de cualquier
dimensión” (Decreto N° 1886, 2015).
Esta característica es para minimizar los riesgos a los que están expuestos laboralmente
los mineros de cualquier tipo de explotación. En minería subterránea el 38% de las UPM
no implementan acciones de sostenimiento o no las necesitan.
Lo anterior se puede estar presentado porque la competencia del macizo rocoso no
requiere ningún tipo de sostenimiento ya que a través de estudios y análisis de las
características geo mecánicas se determina si es necesario implementar acciones.
Otra razón puede ser lo contrario a la anterior, esta es ignorar la competencia del macizo
rocoso, el desconocimiento de las características geo mecánicas aumenta en gran manera
los riegos a los que están expuestos en las faenas mineras. Como se mencionó
SI62%
NO38%
PORCENTAJE DE UPM QUE IMPLEMENTAN ACCIONES EFECTIVAS DE
INSPECCIÓN Y MANTENIMIENTO DE SOSTENIMIENTO
si no
Capítulo 4 - Caracterización UPM 41
anteriormente el conocimiento de estas características permite determinar si es necesario
algún tipo de sostenimiento.
Teniendo en cuenta que se trata de pequeña minería, que su capacidad económica es
baja y que los estudios representan una inversión considerable, se puede concluir que se
trata más de desconocimiento de la competencia del macizo rocoso.
Gráfico 7. Porcentaje de UPM que Cuenta con plan de ventilación a la mina.
Ambientes mineros y sistemas de ventilación. La ventilación y control de atmósferas
es una de las operaciones más protagónicas desde el punto de vista técnico en las UPM
consideradas, ya que aparece comprometida seriamente como factor de riesgo para
alcanzar niveles adecuados de formalización. La ausencia de programas y equipos de
ventilación en minería subterránea dificulta la realización de las faenas, primeramente se
debe cumplir con una ventilación natural que está reglamentada por el código de minas y
especialmente en esas zonas donde la ventilación natural no alcanza a proporcionar el aire
suficiente o necesario, por ende se debe garantizar el ambiente idóneo para realizar una
labor.
Según un manual de seguridad de ventilación estructurado por la empresa de seguros
positiva (Positiva Compañía de Seguros, 2017), la necesidad de la ventilación es porque:
Se debe asegurar un contenido mínimo de oxígeno en la atmosfera de la mina para
permitir la respiración de las personas que trabajan en su interior.
SI47%
NO53%
PORCENTAJE DE UPM QUE CUENTA CON PLAN DE VENTILACIÓN A LA
MINA
SI NO
42 Factores influyentes en la formalización de UPM
Se quiere diluir los gases, los cuales pueden ser tóxicos, asfixiantes y/o explosivos
por debajo de los valores límites permisibles legales establecidos en el país.
Se hace necesario ventilar la mina para climatizarla, a medida que aumenta la
profundidad de la misma la temperatura aumenta, adicionalmente, los equipos y
maquinas presentes en el interior contribuyen a elevar temperatura de aire.
Se requiere que los frentes de trabajo tengan un confort término, que permita que
el trabajador labore en condiciones óptimas de rendimiento y seguridad.
La implementación de un sistema de ventilación deficiente, compromete el funcionamiento
de toda la estructura minera bajo tierra. Existen minas que implementan el sistema de
ventilación solo por cumplir con la norma u “obligación”, esto hace que se subestime este
aspecto, que en ocasiones responsabilicen a personas que no tienen conocimiento del
tema sin saber cómo solucionar problemas y no se implemente con el fin de cumplir su
objetivo. También influye el factor cultural de los trabajadores, ya que por más que esté
bien estructurado un programa de ventilación, sino existe una cultura consciente en los
trabajadores con respecto a este tema se presentaran problemas (Minería Chilena, 2017).
La ventilación es reglamentada por el código de minas y el Decreto 1886 de 2015
“reglamento de seguridad en las labores mineras subterráneas”. Al igual que la utilización
de explosivos, ya que su uso requiere mayor control e implementación de acciones de
control al interior de la UPM (Positiva Compañía de Seguros, 2017).
Gráfico 8. Porcentaje de UPM de minería subterránea que cumplen con distancias en
vías de transporte.
59%
41%
¿EN LAS VÍAS DE TRANSPORTE EN LAS CUALES CIRCULA AL MISMO TIEMPO PERSONAL, EL
ESPACIO EXISTENTE ENTRE EL ELEMENTO DE TRANSPORTE Y LA PARED MÁS CERCANA TIENE
LA DISTANCIA ESTABLECIDA?
SI
NO
Capítulo 4 - Caracterización UPM 43
Con respecto a este factor se presentan muchos accidentes, esto por los pequeños
espacios, altas velocidad de coches, entre otras, y por la misma característica y dinámica
de la minería subterránea. Las vías de transporte deben de estar destinas unas para
material o mineral y otras para personal y suministros, esto con el fin de aislar al personal
de posibles accidentes. Pero como lo muestra el gráfico 8 más del 40% de las UPM de
este estudio no lo cumple. Se evidencia así una mayor posibilidad de accidentes como por
ejemplo: atrapamiento, estrangulamiento de partes y golpes. Además esto relacionado con
otras falencias operativas puede ocasionar perdidas tanto de material como de dinero.
Las vías de transporte al interior de una mina, están reglamentadas por el código de minas,
junto al Decreto 1886 de 2015 “reglamento de seguridad en las labores mineras
subterráneas” y la Resolución 1111 de 2017 que “expide los estándares mínimos en
Seguridad y Salud en el Trabajo que deben tener los empleados” (Ministerio de Minas y
Energía, 2016).
Uso de explosivos. A continuación en el grafico 9 se encuentra el porcentaje de las UPM
con sistema de explotación subterránea que usan explosivos. El porcentaje de estas es
similar con las UPM que no cuentan con un plan de ventilación, siendo esta una posible
razón por la que no existe un plan de ventilación, pero lo cual no sería justificado ya que el
código lo exige independiente si se usan o no se usan explosivos.
Gráfico 9. Porcentaje de UPM de minería subterránea que usan explosivos.
Elementos de protección personal: Se encontró que el 19% de las UPM que
tienen sistema de explotación subterránea no proporcionan elementos personales
44%56%
PORCENTAJE DE UPM SUBTERRANEA QUE USAN
EXPLOSIVOS
SI NO
44 Factores influyentes en la formalización de UPM
a los trabajadores. Los EPP en este caso pueden ser: Casco, tapa oídos, mascara,
botas, gafas y guantes.
Afiliación a Riesgos laborales y profesionales. El 27% de estas UPM no afilia a
sus empleados a una Administradora de Riesgos Laborales - ARL. Las UPM que
no cumplen con las afiliaciones de sus empleados a una administradora de riesgos
laborales desvela muchas otras falencias, este factor está relacionado con otros
como la no implementación de un sistema de ventilación, no suministro de EPP, no
cumplimiento de normas en uso de explosivos, ausencia de medidas de
sostenimiento, entre otras. Así, ampliamente se aumenta la posibilidad de
accidentes.
Cabe resaltar que los trabajos realizados en minería son considerados de riesgo 5,
sin importar si es a cielo abierto o subterráneo y en este caso que es minería
subterránea los riesgos son mayores. Los trabajadores de las UPM que no afilian
a sus empleados, en cada actividad se exponen a peligros que se podrían comparar
con “jugar a la ruleta rusa”, juego con arma de fuego cargada con una munición
para auto dispararse y hay mayores posibilidades de morir que de vivir. Este factor
nos muestra la necesidad de trabajar este aspecto con urgencia en los procesos
de acompañamiento venideros que se desarrollen en el marco de la política de
formalización minera.
Capítulo 4 - Caracterización UPM 45
Gráfico 10. Porcentaje de UPM que cumplen con dispositivos de seguridad en sistema de
transporte en minería subterránea.
Gráfico 11. Porcentaje de UPM garantizan el transito seguro del personal, con
inclinaciones mayores de 20º en minería subterránea.
Como muestran los gráficos 10 y 11, se observa que más del 50% de las UPM no toman
medidas de seguridad en vías. Este factor es importante porque las inclinaciones en vías
47%53%
PORCENTAJE DE UPM QUE CUMPLEN CON DISPOSITIVOS DE SEGURIDAD EN SISTEMA DE TRANSPORTE EN MINERÍA
SUBTERRÁNEA
SI NO
41%
59%
PORCENTAJE DE UPM GARANTIZAN EL TRANSITO SEGURO DEL PERSONAL,
CON INCLINACIONES MAYORES DE 20º EN MINERÍA SUBTERRÁNEA
SI NO
46 Factores influyentes en la formalización de UPM
representan riesgos, las vías de transporte de mineral no pueden ser destinadas para
tránsito de personal. En estas vías se pone en riesgo la vida del personal por posible
atrapamiento y estrangulamiento de extremidades con coches o su desprendimiento, por
esto es un deber tener mantenimiento de vías, equipos, coches y malacates. Se deben
destinar vías para personal y las que tengan estas inclinaciones deben contar con una
cuerda de apoyo y de ser necesaria la adecuación de escalones. Este factor es
reglamentado por el Decreto 1886 del 21 de septiembre de 2015 (Ministerio de Minas y
Energía, 2016).
Gráfico 12. Porcentaje de UPM que cuentan con sistema de desagüe acorde a las
condiciones de la mina.
Manejo de aguas en el yacimiento. Es difícil dimensionar como un 35% de las
UPM desarrollan actividades mineras sin sistemas de desagüe, ya que hay zonas
muy lluviosas y en minería subterráneas siempre se está expuesto a encontrar
yacimientos de aguas que pueden ocasionar catástrofes, en algunos casos por
malos manejos de las aguas.
65%
35%
PORCENTAJE DE UPM QUE CUENTAN CON SISTEMA DE
DESAGÜE ACORDE A LAS CONDICIONES DE LA MINA
si no
Capítulo 4 - Caracterización UPM 47
4.1.2 Factores de riesgo que comprometen la formalización en explotaciones a cielo abierto
Gráfico 13. Porcentaje de UPM que cuentan con máquinas adecuadas para la actividad minera.
Los resultados que muestra el gráfico 13 son el reflejo que la mayoría utilizan
retroexcavadoras. El 98% de las UPM que tienen operaciones a cielo abierto son material
de arrastre, construcción y canteras.
96%
4%
PORCENTAJE DE UPM QUE CUENTAN CON MÁQUINAS
ADECUADAS PARA LA ACTIVIDAD MINERA.
si
no
48 Factores influyentes en la formalización de UPM
Gráfico 14. Porcentaje de UPM en minería subterránea que capacitan a operarios en uso
y manejo seguro de vehículos y equipos de la mina.
Esta puede ser la oportunidad de fortalecer este aspecto, ya que la mala manipulación de
los equipos puede generar grandes pérdidas económicas y en algunos casos perdidas de
vida. Son capacitaciones que no requieren de altas inversiones y son evidentes los
cambios a corto plazo.
46%
54%
PORCENTAJE DE UPM EN MINERÍA SUBTERRÁNEA QUE CAPACITAN A
OPERARIOS EN USO Y MANEJO SEGURO DE VEHÍCULOS Y EQUIPOS DE
LA MINA.
si no
Capítulo 4 - Caracterización UPM 49
Gráfico 15. Porcentaje de UPM que cumplen con instalaciones eléctricas que cumplen
con las normas RETIE.
Este es uno de los aspectos importantes para analizar y trabajar a futuro con las UPMs ya
identificadas en el proyecto, con respecto a la posibilidad de accidentes al interior de una
mina subterránea. La no implementación de las normas RETIE (Resolución N° 90708,
2013) aumenta considerablemente las posibilidades de accidentes y minimiza la
posibilidad de control en caso de incendios.
58%
42%
PORCENTAJE DE UPM QUE CUMPLEN CON INSTALACIONES ELÉCTRICAS QUE CUMPLEN CON
LAS NORMAS RETIE
si no
50 Factores influyentes en la formalización de UPM
Gráfico 16. Porcentaje de UPM que cuentan con sistema de drenaje y desagüe acorde a
la mina.
El componente agua tiene una particularidad, en algunos casos puede ser un beneficio
por la necesidad del día a día y en otros un problema por su dinámica y dificultad para
manejar cuando son grandes cantidades. Si no se le encarrila a sitios de almacenamiento
puede ocasionar problemas, desastres y grandes pérdidas. Por esto es necesario que las
UPM establezcan un sistema de drenaje y desagüe tanto en labores en superficie como
en subterránea ya que si no se controlan las aguas presentes en superficie más adelante
podrán ser un problema al interior de la mina, ocasionando inconvenientes de inestabilidad
y complicando las condiciones de trabajo.
4.2 Factores Ambientales que comprometen la formalización
EL código de Minas en el capítulo II “Aspectos Ambientales”, desde el artículo 194 hasta
216, reglamenta todo lo relacionado con el tema ambiental. Para la concesión de trabajos
de exploración y/o explotación se debe presentar un programa de obras y trabajos, con
este se debe adjuntar el estudio de Impacto Ambiental de su proyecto minero el cual debe
contener elementos, información y datos para describir y caracterizar el medio físico, social
y económico del lugar o región de las obras y trabajos de explotación; los impactos, la
evaluación, mitigación, corrección y compensación de estos impactos (Ministerio de Minas
y Energía y Ministerio del Medio Ambiente, 2002).
Los ministerios de Minas y Energía y el de Medio Ambiente como autoridades competentes
en temas de minería y ambiente, han construido las guías Minero-Ambientales, donde en
37%
63%
PORCENTAJE DE UPM QUE CUENTAN CON SISTEMA DE
DRENAJE Y DESAGÜE ACORDE A LA MINA
si no
Capítulo 4 - Caracterización UPM 51
la guía número tres “Manejo de Impactos Ambientales” se especifican los tipos de manejos
que se deben de tener en cuenta para el desarrollo de una actividad minera por medio de
fichas de manejo de impactos ambientales, los cuales se pueden apreciar en la tabla 8
(Ministerio de Minas y Energía y Ministerio del Medio Ambiente, 2002).
Tabla 8. Lista de fichas de manejo impactos. (Ministerio de Minas y Energía y Ministerio del Medio Ambiente, 2002).
En la tabla 8, se encuentran enlistados los tipos, manejos y medidas que debe tener una
UPM en su PMA, de tal manera que se dé cumplimiento a la norma y no se ponga en
riesgo las especies y recursos presentes en las áreas utilizadas para actividades minerías.
A continuación se ilustran los principales factores ambientales identificados.
52 Factores influyentes en la formalización de UPM
Gráfico 17. Porcentaje implementación del instrumento ambiental.
Instrumento ambiental. Como se mencionó anteriormente cada UPM tiene un
Instrumento ambiental en el cual se disponen un conjunto de acciones de manejo
ambiental, por ejemplo: manejo de aguas, manejo de ruido, manejo de suelo, manejo
paisajístico, manejo de fauna y flora, entre otros. De la información recopilada en campo,
es estableció un porcentaje de cumplimiento de las UPM con base a al Plan de Manejo
Ambiental de cada una. Del gráfico 17, es válido resaltar que aproximadamente un 30%
de las UPM cumplen con más del 50% de la implementación del Instrumento ambiental.
Es recomendable intervenir el 72% restante ya que no cumplen con la implementación del
PMA presentado para obtener una licencia de explotación o lo hacen de manera
incompleta. No se trata solamente de tener el PMA sino también implementarlo al 100%.
27%
28%
45%
PORCENTAJE IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO AMBIENTAL
0 Mayor a 50 Menor a 50
Capítulo 4 - Caracterización UPM 53
Gráfico 18. Porcentaje de avance implementación manejo ambiental del componente
Suelo.
Realizar el seguimiento a este componente permite evitar erosión y deslizamientos por
temas de operación de la UPM. Las UPM deben contar con registros donde se pueda
evidenciar los trabajos realizados en el tema de suelos. El gráfico 18 muestra los
porcentajes de cumplimiento del plan de manejo de suelos, dónde solo el 35% de las UPM
tiene más del 50% de cumplimiento del Plan de manejo de suelos.
22%
4%
7%
20%13%
11%
17%
4%2%
PORCENTANJE DE AVANCE IMPLEMTACIÓN MANEJO AMBIENTAL DEL
COMPONENTE SUELO 0
10
20
30
40
50
60
70
80
54 Factores influyentes en la formalización de UPM
Gráfico 19. Porcentaje de avance implementación manejo ambiental del componente
Hídrico.
Con respecto al PMA, en este se debe establecer un plan de manejo de aguas el cual
especifica de donde será el abastecimiento de agua potable, también tener un inventario
de las fuentes de captación de aguas, determinar tipo de tratamiento y fases. Al igual que
los manejos de aguas lluvias y manejo de aguas residuales domésticas, entre otras
recomendaciones y acciones que se deben implementar de acuerdo al tipo de minería
desarrollada en cada UPM (Ministerio de Minas y Energía y Ministerio del Medio Ambiente,
2002). El tratamiento de los recursos hídricos presentes en minería, tienden a ser un tema
complejo, por la falta de seguimiento y en algunos casos por el uso de este mismo sin los
permisos pertinentes. En el gráfico 19 se puede ver que más del 75% cumplen con por lo
menos el 20% del manejo ambiental.
13%
11%
2%
17%
17%
4%
9%
7%
20%
PORCENTANJE DE AVANCE IMPLEMTACIÓN MANEJO AMBIENTAL
DEL COMPONENTE HIDRICO
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Capítulo 4 - Caracterización UPM 55
Gráfico 20. Porcentaje de avance implementación manejo ambiental del componente
Flora.
Para el cumplimiento del componente fauna y flora, como se muestran en el grafico 20 y
21, las guías minero ambientales de explotación hacen un conjunto de recomendaciones
y medidas que se deben tomar como prevención, compensación y mitigación en el
momento de la ejecución de actividades como: Remoción de tierras, manejo de cuerpos
de agua, transporte de maquinaria, perforación y voladura, disposición de estériles y
extracción de minerales (Ministerio de Minas y Energía y Ministerio del Medio Ambiente,
2002).
El control de los componentes de aire, fauna y flora tienen tendencias similares, ya que el
70% de las UPM cumplen con al menos el 20% de la implementación de cada uno de
estos.
32%
0%0%
11%0%
11%
14%
9%
23%
PORCENTAJE DE AVANCE IMPLEMENTACIÓN MANEJO
AMBIENTAL DEL COMPONENTE FLORA
0
10
20
30
40
50
60
70
80
56 Factores influyentes en la formalización de UPM
Gráfico 21. Porcentaje de avance implementación manejo ambiental del componente
Fauna.
4.3 Factores de riesgo que comprometen la formalización en Caracterización Administrativa
Gráfico 22. Porcentaje de UPM que proporcionan EPP a los empleados.
El uso de los elementos de protección personal en minería es obligatorio, el empleador se
los debe proporcionar al empleado, ya que estos tienen como función principal proteger
30%
0%0%7%
2%7%20%
9%
25%
PORCENTAJE DE AVANCE IMPLEMENTACIÓN MANEJO
AMBIENTAL DEL COMPONENTE FAUNA
0
10
20
30
40
50
60
70
Capítulo 4 - Caracterización UPM 57
las diferentes partes del empleado para evitar contacto con zonas de riesgo que puedan
ocasionar lesión o enfermedad. El uso de estos elementos es reglamentado por la Ley 9
de 1979 en el artículos 85 “Usar y mantener adecuadamente los dispositivos para control
de riesgo y equipos de protección personal y conservar en orden y aseo los lugares de
trabajo”, artículo 122 “todos los empleadores están obligados a proporcionar a cada
trabajador sin costo para este, elementos de protección en cantidad y calidad acordes con
los riesgos reales o potenciales existentes en los lugares de trabajo” y los artículos 123 y
124 que también hacen mención al uso de estos elementos (Ley N° 9, 1979).
Gráfico 23. Porcentaje de UPM que afilian a la totalidad de sus empleados a ARL.
De la información del grafico 23, se concluye que a pesar de las medidas y reglamentos,
todavía existen UPM que no tiene afiliados a sus trabajadores mineros. Por la misma
dinámica de la minería en el país y la necesidad algunos trabajadores prefieren no afiliarse
a ARL y aparentemente ahorrar dinero. Lo anterior puede suceder también porque algunos
titulares mineros a cielo abierto contratan a retroexcavadoras, donde el propio operario
paga su salud, pensión y se encarga de afiliarse a la ARL.
73%
27%
PORCENTAJE DE UPM QUE AFILIAN A LA TOTALIDAD DE SUS
EMPLEADOS A ARL
100% afiliados
% 0 afiliados
58 Factores influyentes en la formalización de UPM
Gráfico 24. Porcentaje de UPM que cuentan con estados financieros.
De acuerdo a la información recopilada acerca de producción, se evidencio que el 43% de
las UPM no cuentan con estados financieros (Grafico 25) el tiempo de operación para cada
unidad, metas u objetivos de aumentar la producción por medio de tecnificación o
incremento de personal, si estas unidades tenían clientes definidos y disponían en campo
de un área administrativa
Gráfico 25. Número de mineros capacitados en temas empresariales.
57%
43%
PORCENTAJE DE UPM QUE CUENTAN CON ESTADOS
FINANCIEROS
SI
NO
15%
85%
NÚMERO DE MINEROS CAPACITADOS EN TEMAS
EMPRESARIALES
SI
NO
Capítulo 4 - Caracterización UPM 59
Gráfico 26. Porcentaje de UPM usuarias del sector bancario.
Es evidente que la dificultad de ingresar a estos programas se ve reflejada en los
resultados de esta caracterización. La posibilidad de acceder a créditos es una de las
alternativas para que los titulares mineros puedan mejorar infraestructuras y prácticas, y
de esta forma impulsar a UPM a estados más formales.
Gráfico 27. Porcentaje de unidades que realizan pago de regalías.
Con relación a las unidades que pertenecen al 68% que pagan regalías, el 10% de estas
no cuentan con estados financieros ni son usuarias del sector bancario. Siendo estas las
unidades a fortalecer en una segunda visita o en procesos de formalización venideros, ya
que pagan y cumplen con obligaciones de impuestos, serían las primeras unidades que
“necesitarían un acompañamiento para llegar a un estado más formal” y así obtener
mejoras notorias.
SI42%
NO58%
PORCENTAJE DE UPM USUARIAS DEL SECTOR BANCARIO
SI
NO
SI68%
NO32%
PORCENTAJE DE UNIDADES QUE REALIZAN PAGO DE REGALÍAS
SI
NO
60 Factores influyentes en la formalización de UPM
5. Análisis de UPM que no participaron o que fueron retiradas
El proceso tuvo respuesta negativa de 98 UPM y se logró la intervención con el
acompañamiento de 60 UPM. Como se dijo anteriormente, se revisaba que cumplieran con
el primer filtro el cual consistía en estar trabajando bajo el amparo de un título minero y
tener un documento ambiental aprobado, algunos desistieron de participar a pesar de tener
los requisitos iniciales para participar o no se pudo contactar por ningún medio. A pesar de
no poder contactar por medios telefónicos o correos, la Universidad Nacional programo
visitas a las zonas y coordenadas de las UPM, en la cual se evidencio que algunos de los
titulares no se encontraban en disponibilidad de atender, otras no estaban en operación,
algunos con algún tipo de complejidad legal y otros que nunca se encontraron (por
dificultad de acceso y/o situación de la zona).
De estos sería bueno poder identificar a través de entrevista con titulares, cuáles son las
razones reales por las cuales estos titulares desisten de hacerse a los beneficios de los
proyectos de reinversión de las regalías, aunque la única manera seria conseguir
información de primera. En este capítulo se hará un análisis de las posibles razones por
las que los titulares no participaron.
A continuación se encuentran las razones manifestadas por los titulares por las cuales no
participaron a pesar de contar con lo necesario para esto. El grafico 29 muestra los
porcentajes de cada una de las razones.
A pesar de hacer contacto no se obtuvo respuesta No interesado en participar Participación actual en otro proceso de formalización
62 Factores influyentes en la formalización de UPM
Gráfico 28. Porcentaje de UPM por razones por las que no participaron en el proyecto.
Con relación a este tema El Grupo de Dialogo Sobre la Minería en Colombia (GDIAM),
realizo un análisis de la minería en Colombia, donde reconoce lo anterior, se resalta
algunas de las razones por la cuales los titulares deciden no participar en procesos de
formalización y fracasan (Grupo De Diálogo Sobre Minería En Colombia - GDIAM, 2016),
a continuación se mencionan estas:
La vulnerabilidad, descoordinación y discontinuidad institucional de las entidades
relacionadas con el proceso de formalización tanto en lo nacional como en lo
territorial.
Demora en trámites gubernamentales en los procesos de legalización y titulación
minera.
Falta de aplicación de las normas especiales concebidas para las comunidades
étnicas.
Ausencia de información pertinente, confiable y oportuna y de un sistema de
información actualizado y eficiente para el sector minero que permitan
especialmente identificar el alcance y las características de la informalidad en el
país.
Ausencia de esquemas de incentivos que estimulen los procesos de formalización.
Falta de actualización de las cartografías institucionales sobre los procesos
sociales con participación de las comunidades.
26%
57%
17%
PORCENTAJE DE UPM QUE NO PARTICIPARON
No responden
No le interesa participar
Participa en otro proceso
Capítulo 5 - Análisis de UPM 63
Falta de pedagogía e información sobre los beneficios de la formalidad.
Altas barreras de ingreso al negocio que dificultan los procesos de formalización
minera. Los requisitos y los trámites no son claros para poder acceder al proceso
de formalización.
En cuanto a los principales elementos que han impedido que la minería a pequeña escala
se consolide como una minería formal cumplidora de las exigencias mínimas de una
actividad minera responsable y sostenible (Grupo De Diálogo Sobre Minería En Colombia
- GDIAM, 2016), se encuentran los siguientes :
Bajos niveles de tecnificación e innovación en procesos productivos claves para la
competitividad y productividad de la actividad minera.
Bajos niveles de conocimiento por parte de los mineros en temas normativos,
técnicos, ambientales, empresariales y laborales.
Realización de la actividad minera como una economía de subsistencia con muy
bajos excedentes que no garantizan la sostenibilidad del negocio ni el bienestar de
las comunidades.
Falta de esquemas asociativos consolidados y representativos de la minería de
pequeña escala en el sector minero.
Infraestructura insuficiente en las regiones mineras del país, lo que no permite el
crecimiento y la competitividad del sector de la minería de pequeña y mediana
escala.
Carencia de líneas de créditos especiales para el desarrollo de la actividad minera
a pequeña escala.
La extracción de oro, en muchas ocasiones, es desarrollada por personas que
buscan fortuna rápida sin un proyecto de largo plazo ni compromiso con el territorio.
Con el objetivo de poder alcanzar una actividad minera sostenible el ministerio identifico
en la política como problema central que los bajos niveles de formalización ocasionan
consecuencias e impactos sociales negativos en las regiones donde se desarrolla minería.
Por esto menciona los principales problemas sobre los que se debe trabajar de la mano
de la formalización de las actividades mineras en Colombia. Los problemas que impiden
la formalización de la minería en Colombia se encuentran a continuación (Política Nacional
Para La Formalización De La Minería En Colombia, 2014):
64 Factores influyentes en la formalización de UPM
Débil articulación interinstitucional de las entidades relacionadas con el sector
minero.
Deficiencias en la gestión y administración del sector minero.
Demora en trámites gubernamentales en los procesos de legalización y
titulación minera.
Falta de seguridad jurídica y normatividad clara para el desarrollo de la actividad
minera.
Falta de aplicación de las normas especiales concebidas para las comunidades
étnicas.
Ausencia de información pertinente, confiable y oportuna y de un sistema de
información actualizado y operando eficientemente para el sector minero.
Ausencia de esquemas de incentivos que estimulen procesos de formalización.
Altas barreras de ingreso al negocio que dificultan los procesos de legalización
y formalización minera.
Bajos niveles de tecnificación e innovación en los procesos productivos que
permitan mayor competitividad y productividad de la actividad minera.
Bajos niveles de conocimiento en temas normativos, técnicos, ambientales,
empresariales y laborales, por parte de los mineros para abordar la
formalización.
La actividad minera percibe y realiza como una economía de subsistencia con
muy bajos excedentes que no garantizan la sostenibilidad del negocio, ni el
bienestar de las comunidades.
Falta de esquemas asociativos consolidados y representativos en el sector
minero para la minería de pequeña escala.
Falta de recursos económicos suficientes para lograr la formalización de la
actividad minera.
Capítulo 5 - Análisis de UPM 65
Carencia de líneas de créditos especiales para el desarrollo de la actividad
minera.
Costumbres arraigadas de informalidad lo que genera malas prácticas mineras.
La débil infraestructura de las regiones mineras del País, no permite el
crecimiento y la competitividad del sector de la minería de pequeña y mediana
escala.
Aunque varios de los problemas mencionados, se han intervenido en la actualidad y en
concordancia con el análisis que realizo el GDIAM, sigue existiendo problemática con:
Bajos niveles de conocimiento por parte de los mineros en temas normativos,
técnicos, ambientales, empresariales y laborales.
Realización de la actividad minera como una economía de subsistencia con muy
bajos excedentes que no garantizan la sostenibilidad del negocio ni el bienestar de
las comunidades.
Infraestructura insuficiente en las regiones mineras del país, lo que no permite el
crecimiento y la competitividad del sector de la minería de pequeña y mediana
escala
Lo anterior se puede ver relacionado con diferentes factores, uno de ellos es la falta de
institucionalidad o debilidad Institucional, esto con base a la fiscalización de las actividades
que se realizan en las zonas donde se da la actividad. También se relaciona con la
ejecución de procesos anteriores, donde por falta de culminación o la no evidencia de
resultados se pierde confianza, la cual se ve por la normatividad laxa y la debilidad
institucional ya nombrada. La dinámica de los procesos políticos a los que se ve expuesto
el país, el cambio de los gobiernos de turno genera discontinuidad, la no culminación de
proyectos y procesos, sumado a que la informalidad permite la evasión de impuestos.
Finalmente se tiene como efecto la actitud negativa ante cualquier nuevo intento de
acercamiento o acompañamiento.
6. Priorización y análisis de aspectos de la caracterización y factores.
Con el fin de dirigir la construcción de un instrumento de medición para este caso de
estudio, se toman cada una de las características más importantes, de tal manera que se
puedan identificar los factores más representativos y que se puedan generalizar los
resultados.
6.1 Variables e indicadores.
Se acogen variables e indicadores y se establecen ponderaciones como se describe a
continuación.
I. Se establecen variables de formalización asumidas con respecto a la
caracterización.
Hacer uso de sistema Bancario con el fin de entra a un sistema financiero
legal
Plan de ventilación de mina
Afiliar empleados a ARL
Proporcionar EPP a empleados
Implementación de componente hídrico
Implementación de sistema de desagüe en minería subterránea
Implementación de sistemas de sostenimiento
Capacitación de operarios en uso seguro de vehículos y equipos de la mina
Cumplimiento con normas RETIE
Implementación de manejo del componente de fauna y flora
Capítulo 6 - Priorización y análisis de aspectos 67
II. Se asigna un número de importancia a los indicadores.
Tabla 9. Valor de indicadores
Nombre de Indicador Numero de
Importancia
Reglamentación 4
Riesgos 3
Efecto en otras actividades 2
Tiempo de implementación 1
III. Se fija para cada indicador valores de cumplimientos en escalas
Tabla 10. Indicador de riesgo y sus valores.
Riesgos Valor
Perdida de vida 3
Pérdida económica y sanciones
2
Pérdida económica 1
Tabla 11. Indicador de efecto en otras actividades y sus valores.
Efecto en otras actividades
Valor
Mejora notoriamente otra actividad
3
Mejora parcial 2
Ninguna mejora 1
Tabla 12. Indicador de reglamentación y sus valores.
Reglamentación Valor
68 Factores influyentes en la formalización de UPM
Obligatorio 2
En trámite y/o en proceso aplicativo
1
Tabla 13. Indicador Tiempo de implementación y valores.
Tiempo de implementación Valor
Obligación 1
Aplicable a corto plazo y baja inversión
2
Aplicable a mediano plazo e inversión
3
Requiere inversión y planificación
4
Requiere inversión económica alta y organización
5
Requiere trabajos previos y tiene alto nivel de dificultad
6
Tabla 14. Tabla de evaluación de aspectos por valor en los indicadores.
Reglamentación Tiempo de
implementación
Efecto en otras
actividades Riesgos TOTAL
Hacer uso de sistema Bancario
0 4 3 0 7
Plan de ventilación de
mina 1 3 2 3 9
Afiliar a empleados a
ARL 2 4 1 3 10
Proporcionar EPP a
empleados 1 2 2 3 8
Implementación de manejo del
componente de fauna y flora
1 1 1 2 5
Implementación de sistema de desagüe en
1 2 2 0 5
Capítulo 6 - Priorización y análisis de aspectos 69
minería subterránea
Implementación de sistemas de sostenimiento
1 4 3 3 11
Capacitación de operarios en uso seguro de
vehículos y equipos de la
mina
1 2 2 1 6
Cumplimiento con normas
RETIE 2 1 1 2 6
Implementación de manejo del
componente de fauna y flora
1 2 1 1 5
Tabla 15 Valoración de aspectos por valores de indicadores y el número de importancia.
Reglamentación Tiempo de
implementación
Efecto en otras
actividades Riesgos TOTAL
Afiliar a empleados a
ARL 8 4 2 9 23
Plan de ventilación de
mina 4 3 4 9 20
Implementación de sistemas de sostenimiento
4 4 6 6 20
Proporcionar EPP a
empleados 4 2 4 9 19
Cumplimiento con normas
RETIE 8 1 2 3 14
Implementación de manejo del
componente de fauna y flora
4 1 2 6 13
70 Factores influyentes en la formalización de UPM
Capacitación de operarios en uso
seguro de vehículos y
equipos de la mina
4 2 4 3 13
Implementación de manejo de fauna y flora
4 2 2 3 11
Hacer uso de sistema Bancario
0 4 6 0 10
Implementación de sistema de desagüe en
minería subterránea
4 2 4 0 10
IV. Se establece una clasificación de los aspectos de acuerdo a los resultados con el
fin de relacionarlo con los factores más influyentes. De la priorización se tuvo como
resultado los siguientes aspectos:
a) Afiliar a empleados a ARL
b) Plan de ventilación de mina
c) Implementación de sistemas de sostenimiento
d) Proporcionar EPP a empleados
A pesar que existe una reglamentación, todavía existen aspectos de incumplimiento que
caracterizan a la pequeña minería. De acuerdo a los aspectos priorizados estos pueden
ser una característica por diferentes factores, como se puede observar en la tabla 14.
6.2 La definición de factores
Los factores a identificarse deben ser relacionados con el ámbito de análisis, de tal manera
que proporciona un concepto de factores influyentes en la minería para que así integren
los conceptos conocidos en la dinámica de la minería a pequeña escala.
Para el entendimiento de esta investigación y con base a la caracterización se entenderán
como factores todo aspecto, fenómeno, situaciones, condiciones que causan un efecto en
Capítulo 6 - Priorización y análisis de aspectos 71
la formalización minera ya que la definición de factores puede estar ligados a una
deducción empírica.
Para establecer una relación entre los aspectos priorizados en el capítulo de UPM que
no participaron, se establecerá una conexión y concordancia con factores que influyen en
la minería a pequeña escala con el fin de determinar los factores.
Tabla 16. Relación entre aspectos y factores en la minería a pequeña escala en procesos de formalización.
ASPECTO FACTOR
ECONOMICO FACTOR
INSTITUCIONAL
FACTOR HUMANO
Y/O SOCIAL
Afiliar a empleados a
ARL
Requiere inversión
económica
Debe ir acompañado de un proceso de educación para
entender la importancia y su
posterior seguimiento
Es necesario educar e implantar
una idea de autocuidado
Plan de ventilación de
mina
Requiere inversión
económica
Debe ir acompañado de un proceso de educación para
entender la importancia y su
posterior seguimiento
Es necesario educar e implantar
una idea de autocuidado
Implementación de sistemas de sostenimiento
Requiere inversión
económica
Debe ir acompañado de un proceso de educación para
entender la importancia y su
posterior seguimiento
Es necesario educar e implantar
una idea de autocuidado
72 Factores influyentes en la formalización de UPM
Proporcionar EPP a
empleados
Requiere inversión
económica
Debe ir acompañado de un proceso de educación para
entender la importancia y su
posterior seguimiento
Es necesario educar e implantar
una idea de autocuidado
7. Análisis y Discusión
De acuerdo a los datos, se evidencia que los municipios con mayor densidad de UPM en
este proceso son: Segovia, Titiribí y Remedios. Donde se concentra más del 50% de las
Unidades mineras intervenidas. En concordancia con la dinámica minera que se percibe
actualmente, estos municipios se han dinamizado tanto que la minería a pequeña escala
juega un papel importante en la economía de estos territorios. Al igual también existen
municipios como Zaragoza, Santa Rosa de Osos, Amagá y Angelópolis que registran bajos
porcentajes de participación. También es necesario resaltar la usencia de municipios como
el Bagre, Frontino, Abriaquí, Buriticá, entre otros, que tienen tradición minera y cuentan de
igual forma con situación de informalidad minera y otros problemas asociados a esto.
Para la caracterización se encontró que a pesar de que las unidades participan, no todas
se encuentran activas ya que un 15% están intermitentes. Lo que puede ser una
consecuencia de informalidad, pueden existir UPM en el sector que son informales, ofrecen
bajos “cotos” para clientes y un poco más de “salarios” para trabajadores, pero sin tener
medidas de control, calidad y la no afiliación de sus trabajadores a sistemas de salud o
ARL, ocasionan una desventaja al momento de competir. Esto se puede ver relacionado
con las demandas de material, con posibles requerimientos, problemas de operación, falta
de recurso y también en algunos casos, la falta de personal.
Con respecto a temas administrativos, se encontró que aproximadamente el 42% son
usuarios del sistema bancario, lo que es un buen dictamen, porque a pesar que son
pequeñas unidades de minería, cuentan con la oportunidad de acceder a créditos y otros
beneficios para poder hacer inversiones en infraestructura, equipos e implementación de
nuevas tecnologías.
74 Factores influyentes en la formalización de UPM
Para este tipo de procesos es importante resaltar que aproximadamente 200 UPM fueron
tenidas en cuenta para la participación inicialmente, de las cuales solo participaron 60
UPM, el 30% de las UPM iniciales. Es necesario identificar las razones por las cuales un
gran número de UPM no puede o no desean participar en este tipo de procesos de
acompañamiento. Se debería implementar un tipo de acompañamiento especial donde el
objetivo sea promover entre a los titulares la formalidad jurídica, ambiental y social e
identificar cuáles son las características de las unidades que requieren un tratamiento
diferente, porque se encontraron unidades que desean participar pero por poseer
inconvenientes legales les impedía ser partícipe del proceso. Esto complementado con un
sistema de fiscalización más robusta hará ejercer mayor control de tal manera que incite a
todo minero a ser formal.
Es importante para el país evaluar procesos afines ejecutados en países con situaciones
similares. Algunos países han tenido avances o errores, de lo cual se puede aprender o
identificar en que se falló para no cometer los mismos errores. En Perú por ejemplo, se
llevan a cabo procesos de formalización minera desde el 2004, e incluso hoy no han
logrado buenos resultados. De manera contraria, el gobierno de Bolivia pretende fortalecer
el rol del Estado a través de la formalización de la minería de pequeña escala con mayor
presencia estatal en los centros productivos y el funcionamiento eficaz de mecanismos de
promoción y difusión de la estructura normativa. Esto claro teniendo en cuenta la dinámica
que tiene cada uno de los países.
Finalmente se identifican un conjunto de ventajas y desventajas en la tabla que se
encuentra a continuación
Capítulo 7 - Análisis y Discusión 75
Tabla 17. Ventajas y desventajas de la Formalización en minería.
FORMALIZACIÓN MINERA
Ventajas Desventajas
Mejorar planes de producción Exponerse a posibles cierres
Poder acceder a créditos Mayor posibilidad de accidente al no implementar un correcto sistema de SST
Mejorar sistemas de Seguridad y Salud en el trabajo
Ausencia de seguridad jurídica y libertad para trabajar.
Mejorar ambientes de trabajo Procesos legales
Oportunidad de mejorar Infraestructura No tener beneficios de préstamos financieros
Oportunidad de mejorar estructuras financieras
La no participación en proyectos de reinversión de regalías
Oportunidad de mejorar los procesos comerciales
Pérdida de competitividad en mercados nacionales
Generar confianza tanto en trabajadores como comunidades aledañas
Rechazo de la sociedad e inconformidad de trabajadores
8. Conclusiones y recomendaciones
8.1 Conclusiones y Recomendaciones
Se hace necesario establecer políticas complementadas por un trabajo donde se
articulen las diferentes instituciones y se logre el fortalecimiento de la
institucionalidad, en las zonas de pequeña minería, de la mano de políticas de
inclusión social. Así se contribuye a minimizar brechas y apaciguar la percepción
que se tiene de la minería, también mejorar el uso de las herramientas e
implementar mejores sistemas de información para aprovechar de mejor manera
los recursos del territorio y que la economía del país aumente de la mano de la
minería formal.
Trabajar para combatir la corrupción es una tarea de todos que lastimosamente ha
perseguido al país desde sus inicios, acarreando un cambio generacional que debe
iniciar desde las escuelas y llevar enseñanza a las zonas de pequeña minería
donde normalmente existe analfabetismo, corrupción y dificultad para acceder a la
educación.
Es necesario tener en cuenta los aspectos priorizados y los factores que se
identificaron en la tabla 14, con el fin de implementar alternativas en procesos
venideros de tal manera que puedan hacer más robustos y completos los procesos
de formalización minera.
Con base en los aspectos priorizados: Afiliar a empleados a ARL, Plan de
ventilación de mina, Implementación de sistemas de sostenimiento y Proporcionar
EPP a empleados, se debe hacer mayor énfasis en la fiscalización y seguimiento,
esto porque son necesidades básicas de una UPM, así se puede dar una
connotación de urgente, por razones de seguridad, prevención y la respectivo
cumplimiento de la norma.
Es recomendable que siempre que se genere información a través de un proyecto,
se haga uso de esta, que pueda ser susceptible de un análisis e interpretación y
77 Factores influyentes en la formalización de UPM
cruzar datos con otros procesos. Todo esto con el fin de tener mayores razones y
bases para evaluar de qué manera y cómo se da la implementación de los
proyectos, políticas y procesos.
Continuar con procesos como el de formalización, le da al país mayor conocimiento
de las necesidades reales del sector, de la pequeña minería, y al mismo tiempo se
genera confianza entre los titulares mineros mejorando la precepción de la imagen
institucional que se tiene.
Con respecto a estudios como esté de caracterización e identificación de factores,
permiten identificar nuevas necesidades, evaluar los procesos y hacerle zoom a
datos e información que se tiene pero a la que muchas veces no se le da valor y la
importancia debida.
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