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El Derecho SuStantivo agrario
Espinoza, Guerrero, López, Patiño y Rivas.Editorial Vínculo Jurídico, Unidad Académica de Derecho, UAZ.
Cuarta UnidadLa Ley Agraria y los Regímenes
De Propiedad en México
4.1 Estructura de la Ley Agraria
La Ley Agraria fue expedida el 23 de febrero de 1992 y publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 26 del mismo mes y año. Es reglamentaria del
artículo 27 constitucional, del que han sido derogadas la Ley Federal de
Reforma Agraria, la Ley General de Crédito Rural, la Ley del Seguro
Agropecuario y de Vida Campesina, la Ley de Terrenos Baldíos,
Nacionales y Demasías, y parcialmente la Ley de Fomento Agropecuario.
Desde la óptica oficial la nueva Ley Agraria establece la defensa y
la protección del ejido y la comunidad como propiedad de los núcleos de
población ejidal y comunal, regula los procedimientos para el ejercicio de sus
libertades de asociación y de decisión sobre el destino y el uso de las tierras, y
garantiza el ejercicio de las opciones que el artículo 27 les concede.
También determina los límites y alcances para la constitución y
operación de las sociedades mercantiles sobre predios rústicos, define las
nuevas autoridades agrarias y los procedimientos de la justicia agraria, además
de dictar supuestamente las protecciones especiales de las comunidades.
Consta de 200 artículos y ocho transitorios, divididos en diez títulos.1
1 Vid. Ley Agraria, 2007.
El Derecho SuStantivo agrario
4.2 Propiedad Social
4.2.1 El ejido
4.2.1.1 Antecedentes
El término ejido procede del vocablo latino exitus, que significa salida,
trata del campo que está a las afueras de una población.2 Con esta palabra
se designaba en España a los terrenos que se hallaban más allá de las tierras
destinadas al asentamiento humano, es decir, fuera del caserío o fundo legal,
que se determinaba midiendo una superficie de forma cuadrada, de 600 varas
hacia los cuatro puntos cardinales, a partir del centro o punto elegido para la
construcción del templo o iglesia.
Joaquín Escriche, en su Diccionario Razonado de Legislación y
Jurisprudencia, coincide con el concepto anterior y amplía su contenido al
detallar que la palabra ejido se define como:
el campo o tierra que está a la salida del lugar y no se planta ni se labra y es
común para todos los vecinos. Los ejidos de cada pueblo están destinados al uso
común de sus moradores; nadie por consiguiente puede apropiarse ni ganarlos
por prescripción, ni edificar en ellos ni mandarlos en legado.3
En la España de los reyes católicos se consideraba ejido, según Jesús G.
Sotomayor Garza, la superficie de terreno que servía para el esparcimiento
y diversión de los moradores del poblado contiguo, así como el lugar en que
el ganado pastaba. Esta concepción pasó al México Colonial para designar al
lugar donde podía pastar el ganado común de los indígenas.
Por cédula del 1 de diciembre de 1573, expedida por Felipe ii, se
introdujo la figura jurídica del ejido a la Nueva España, lo que dio lugar a
los ejidos coloniales, que son el antecedente de la comunidad indígena de
nuestro país, más que del ejido mexicano actual, según lo explicaremos más
adelante.
Se ha dicho y reiterado, no sin razón, que la historia de México es la lucha
2 Diccionario jurídico mexicano. Instituto de Investigaciones Jurídicas. unam, México, Porrúa, 1993, p. 1242.3 Jesús G. Sotomayor Garza, op. cit., p. 118. Cabe señalar que a pesar de que Sotomayor le da el origen de esta acepción a
El Derecho SuStantivo agrario
Escriche, en la edición con que contamos del Diccionario, no se contiene esta acepción y de la palabra ejemplar se pasa al concepto de elección; cfr. Joaquín Escriche, op. cit., p. 226.
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El Derecho SuStantivo agrario
por la tierra. Afirmarlo encierra más que una verdad un hecho que se
desarrolla a lo largo de nuestra historia, en las causas que lo motivaron y los
objetivos principales que tuvieron los protagonistas, caudillos y líderes que
encabezaron y consumaron revoluciones. Esos grandes movimientos de
nuestra nación son la Guerra de Independencia, la de Reforma y la Revolución
de 1910, que se transformó en la lucha por la reforma agraria. En todos ellos
el pueblo ha reclamado, al lado de la libertad y la justicia, la tierra, el agua y
los bosques, puesto que siempre se les han negado, escamoteado y despojado
de las más diversas maneras, contraviniendo los ordenamientos de la corona
española durante la colonia, las leyes del México independiente, de la
república y las del actual Estado mexicano.
El concepto de ejido que se creó en la redacción de la Ley del 6 de enero
de 1915 dio origen a la institución social y económica que con el mismo
nombre identificamos hoy, debido a que el ordenamiento citado dispuso en su
artículo tercero que los pueblos que carecieran de ejidos o que no pudieran
lograr su restitución tendrían derecho a que se les dotara con el terreno
suficiente para reconstituirlos. Se alude, como es de advertirse, a los bienes
que perdieron por las ventas y otras formas de enajenación ilícitas de las que
fueron víctimas pueblos, rancherías, condueñazgos y demás núcleos existentes
en aquellos años.4
El artículo 27 de la Constitución promulgada el 5 de febrero de 1917 en
la ciudad de Querétaro reconoció a todas estas congregaciones la capacidad
legal para disfrutar en común de sus tierras, bosques y aguas que les
pertenecen o se les hayan restituido o restituyesen, pero no alude al ejido en
alguna de las formas o conceptos conocidos hasta entonces en México; es
decir, el ejido colonial y el ejido mexicano que introdujo a nuestra
legislación el Decreto del 6 de enero de 1915 para designar a las tierras
propiedad de los pueblos y demás comunidades a los que se refiere. El
término aparece por primera vez como figura jurídica constitucional en la
reforma a la fracción x del artículo 27 constitucional, que se introdujo por
decreto el 30 de diciembre de 1934, mismo que abrogó el Decreto del 6 de
enero de 1915. La fracción x dispone:
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los núcleos de población que carezcan de ejidos, o que no puedan lograr su
restitución por falta de títulos, por imposibilidad de identificarlos o porque
legalmente hubieran sido enajenados serán dotados de terrenos, tierras y aguas
suficientes para constituirlos conforme a las necesidades de su población; sin que
en ningún caso dejen de concedérseles la extensión que necesiten, y al efecto
se expropiará por cuenta del Gobierno Federal, el terreno que baste a ese fin,
tomándolo del que se encuentre inmediato a los pueblos interesados.
En estos términos quedó plenamente constituido el ejido como una forma de
la propiedad social de los núcleos campesinos que constituyen así una
corporación de carácter público y de interés social.5
Recordemos que la fracción xi dictaba en sus incisos d y e la creación de
los comités particulares ejecutivos para cada uno de los núcleos de población
que tramiten los expedientes agrarios, y comisariados ejidales para los núcleos
de población que posean ejidos. Con esa prevención el ejido adquirió
naturaleza jurídica, como sujeto de derecho agrario, en otras palabras, como
persona moral de carácter público, puesto que se le reconoció la capacidad
para solicitar y obtener tierras, así como para poseerlas y usufructuarlas,
administrarlas, cuidarlas y defenderlas por conducto de sus órganos de
representación.6
El concepto de ejido introducido en la reforma de 1934 al artículo 27
constitucional es, en esencia, el mismo que se ha seguido usando en nuestra
legislación, aunque se ha procurado perfeccionar la idea, ajustándola a los
cambios y transformaciones sociales y económicas del país para propiciar su
desarrollo, su operatividad como institución básica y principal de la Reforma
Agraria, que de ninguna manera quedó limitada al reparto de tierras, aguas y
bosques.
4.2.1.2 El ejido en la actualidad
De acuerdo con Martha Chávez Padrón el concepto de ejido es un tema difícil,
ya que generalmente ni las leyes ni los tratadistas lo han definido. En
consecuencia
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5 Gerardo N. González Navarro, Derecho Agrario, México, 2005, Oxford, p. 164.6 Martha Chávez Padrón, op. cit., p. 323.
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el concepto ha sido dinámico, al igual que el precepto constitucional en el
cual se funda.7
Sin embargo, Isaías Rivera Rodríguez aclara que:
El ejido es una sociedad de interés social integrada por mexicanos con
personalidad jurídica y patrimonio propio, constituido por las tierras, bosques
y aguas que les han sido dotadas o que hubieren adquirido por cualquier otro
título, sujeto su aprovechamiento, explotación y disposición a las modalidades
establecidas por la ley, cuya organización y administración interna se basa en la
democracia económica y en el respeto a los derechos individuales. Su principal
objetivo es la satisfacción de las demandas de sus integrantes mediante el
aprovechamiento del
potencial y aptitud de las tierras que cultiva.8
Por su parte, Jesús G. Sotomayor Garza lo define de la siguiente manera:
Ejido es una unidad de producción agrícola, pecuaria y/o agroindustrial, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, compuesto por tierras provenientes
de una dotación legal y por otros patrimonios obtenidos por cualquier vía que
hubieren incorporado al régimen ejidal.9
En la actualidad, al ejido y a la comunidad se les reconoce personalidad
jurídica y patrimonio propio, como se establece en la fracción vii del artículo
27 constitucional y en el artículo 9 de la Ley Agraria.10
La derogada Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, en el artículo 51
reconocía de modo implícito ese carácter, ya que a partir de la publicación
de la resolución presidencial en el Diario Oficial de la Federación, el núcleo
beneficiado era propietario de las tierras concedidas. Es importante destacar
que eventualmente pueden incorporarse tierras al régimen ejidal, en cuyo
caso, serán reconocidos como patrimonio del núcleo de conformidad con la
Ley Agraria vigente.
7 Ídem, p. 399.8 Isaías Rivera Rodríguez, op. cit., pp. 131–132.9 Jesús G. Sotomayor Garza, op. cit., p. 119.10 Rubén Delgado Moya, Ley Agraria comentada, México, Sista, 2006, p. 23.
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120
4.2.1.3 Reglamento Interno y formas de explotación
El Reglamento Interno es un instrumento normativo de carácter obligatorio
para toda persona moral, que la Ley Agraria dispone para la operación del
ejido. El documento contiene, según lo mandado en el artículo 10, las bases
generales para la organización económica y social del ejido que se adoptarán
libremente, los requisitos para admitir nuevos ejidatarios, las reglas para el
aprovechamiento de las tierras de uso común, y otras disposiciones que deban
ser incluidas o que el ejido considere convenientes, siempre y cuando no
contravengan el ordenamiento jurídico citado.11
Con el fin de dar una idea general para la elaboración del reglamento,
señalaremos de manera esquemática el capitulado que lo integra:
Título primero: de las bases y conceptos
Capítulo i Disposiciones generales
Título segundo: de los órganos del ejido
Capítulo i De la asamblea
Capítulo ii Del Comisariado Ejidal
Capítulo iii Del Consejo de Vigilancia
Capítulo iv De las Comisiones Auxiliares
Capítulo v De los secretarios, asesores técnicos y
mandatarios
Título tercero: de la organización y administración
Capítulo i El libro de registro de ejidatarios y derechos
individuales
Capítulo ii De los libros auxiliares y la contabilidad
Capítulo iii De la correspondencia y archivo
Capítulo iv de los contratos y obligaciones
Capítulo v De los inventarios, control, evaluación y
supervisión de bienes, programas, acuerdos y obligaciones
del ejido
Título cuarto: de la organización económica
Capítulo i Formas de explotación de las tierras de uso
común
11 Ídem, pp. 55–56.
El Derecho SuStantivo agrario
121
Capítulo ii Formas de aprovechamiento de los recursos
naturales no agrícolas
Capítulo iii Formas de cultivo y usufructo de las tierras
parceladas
Capítulo iv Formas de uso y aprovechamiento de las aguas
del ejido
Capítulo v De la transformación industrial y otras
actividades productivas integradas a la principal
Capítulo vi De la comercialización de la producción
Capítulo vii De los servicios de apoyo
Capítulo viii De la distribución del trabajo entre
ejidatarios
Capítulo ix De la distribución y reparto de utilidades
Título quinto: de la organización social
Capítulo i Del uso de las tierras destinadas al asentamiento
humano y su control
Capítulo ii De los avecindados
Capítulo iii De los posesionarios
Capítulo iv De la enajenación de lotes
Capítulo v De la aceptación de ejidatarios
Capítulo vi De los casos de pérdida de la calidad de
ejidatario
Capítulo vii De los servicios de salud, cultura, deporte,
educación, capacitación y especialización técnica
Título sexto: de los fondos sociales
Capítulo i Para el capital social
Capítulo ii Para servicios sociales
Capítulo iii Para indemnizaciones, jubilaciones y otros
similares
Título séptimo: de las parcelas especiales
Capítulo i De la parcela escolar
Capítulo ii De la parcela industrial de la mujer
Capítulo iii De la parcela para el desarrollo de la juventud
Título octavo: de las faltas, responsabilidades y sanciones
Las bases para la organización económica del ejido deben ser determinadas
con plena libertad por la Asamblea General, teniendo en cuenta las
características físicas de la tierra y los recursos no agrícolas (pastos,
bosques y agua). Se
El Derecho SuStantivo agrario
122
trata que los ejidos se organicen de la mejor manera posible para aprovechar
de manera integral sus recursos y obtener así los ingresos económicos que
les permitan mejorar sus condiciones de vida y atraso en que se encuentran.
Naturalmente que no se hallan solos para desarrollar las diversas actividades
que están en aptitud y capacidad legal de realizar como personas morales.
El Estado, a través de sus diversas dependencias en sus tres niveles, federal,
estatal y municipal, está obligado a coordinar sus acciones para promover el
desarrollo rural integral.
La organización económica del ejido puede orientarse hacia la
explotación colectiva, individual o mixta. Todo depende de las circunstancias,
las características de cada ejido y la decisión democrática de los ejidatarios,
que tienen una gran oportunidad para romper con su ancestral miseria. La
derogada Ley Federal de Reforma agraria dispuso como forma preferente de
explotación la colectiva en su artículo 130, en la enmienda del 7 de enero de
1984, mientars resultara social y económicamente recomendable.
Hoy, mediante acuerdo de asamblea, se puede aprobar el establecimiento
y la modificación de ese tipo de explotación, conforme a la fracción xiv del
artículo 23 de la Ley Agraria, relacionado con el artículo 11 que expresa la
libertad para adoptar el régimen de explotación que mejor convenga a sus
intereses. No obstante, es importante observar que a partir del 6 de enero de
1993, con la publicación del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de
Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares en el Diario Oficial
de la Federación, se iniciaron los trabajos de regularización de la propiedad
social mediante el ProceDe (su primera etapa concluyó en noviembre de 2006).
Puede afirmarse que la seguridad en la tenencia de la tierra se dirige hacia una
explotación individual y no colectiva, aunque el numeral en comento faculta
al ejido para adoptar el tipo de explotación que deseen.
El Derecho SuStantivo agrario
123
4.2.1.4 De los ejidatarios y avecindados
A) Acreditación del ejidatario
Al hablar del ejidatario en general, nos encontramos frente a un sujeto de
Derecho Agrario, quien puede acreditar su carácter mediante:
La resolución presidencial rotatoria.
Resolución de la Comisión Agraria Mixta (que desde 1984 y hasta 1992 era la
autoridad competente para conocer y resolver lo relativo al juicio privativo de
derechos agrarios y nuevas adjudicaciones).
Sentencia de los Tribunales Agrarios.
Certificado de derechos agrarios.
Certificado de Derechos Parcelarios.
Certificado de Derechos sobre las Tierras de Uso Común.
B) Ejidatario
El artículo 12 de la Ley Agraria define a los ejidatarios como los hombres y
mujeres titulares de derechos ejidales. Hoy, la participación de la mujer en el
campo es muy importante ya que representa cerca del 25% de los titulares de
derechos, además de participar en un poco más de 6,000 Unidades Industriales
para la Mujer.
C) Pérdida de la calidad de ejidatario
Se puede perder el carácter de ejidatario de manera voluntaria o como sanción
impuesta por la autoridad agraria. El primero de los casos se presenta cuando
el ejidatario enajena sus derechos de conformidad a lo previsto por los
artículos 80 y 84 de la Ley Agraria. Por otra lado puede perderla por
prescripción negativa, cuando otra persona adquiera sus derechos en los
términos del artículo 48, que posibilita la pérdida de un derecho en contra de
la persona que haya abandonado su parcela entre 5 y 10 años si fuera de
buena o mala fe, lo que
El Derecho SuStantivo agrario
124
debe ser conocido y resuelto por el Tribunal Unitario Agrario correspondiente.
Un ejidatario también puede renunciar a sus derechos, en ese caso se
entenderá que los cede a favor del núcleo de población ejidal.
D) Avecindados de un ejido
Los avecindados de un ejido son aquellos mexicanos mayores de edad que
han residido por un año o más en las tierras del núcleo de población ejidal
y que han sido reconocidos como tales por la asamblea ejidal o el Tribunal
Agrario competente. Los avecindados gozan de los derechos que esta ley les
confiere, siempre y cuando obtengan el pleno reconocimiento. Es importante
la asignación y el reconocimiento de derecho a solar urbano, en razón de que
con ellos, material y jurídicamente podemos hablar de la existencia de los
avecindados. Por el sólo hecho de tener ese carácter pueden formar parte de
la junta de pobladores, atento a lo dispuesto por los artículos 41 y 42. El ser
reconocidos como integrantes del núcleo de población, de conformidad a lo
señalado en las fracciones ii y iii del artículo 57 les permite adquirir algún
derecho parcelario, en relación con los artículos 80 y 84 de la Ley Agraria.
Tiene una gran relevancia el reconocimiento como avecindado y no sólo el
hecho de vivir en el lugar, ya que en esa circunstancia se podrá ser únicamente
vecino, que en lo jurídico no es lo mismo.
En la práctica vemos que el reconocimiento como avecindado por la
asamblea tiene que ser inscrito en el Registro Agrario Nacional para que surta
los efectos legales correspondientes.
4.2.1.5 De los órganos del ejido
A diferencia de la legislación anterior, en la Ley Agraria ya no se hace
referencia de autoridades ejidales y comunales, sino de los órganos de
representación y vigilancia: la asamblea, el comisariado ejidal y el consejo de
vigilancia.
El Derecho SuStantivo agrario
125
A) La asamblea
Es el máximo órgano de decisión al interior del núcleo ejidal o comunal, de
conformidad con los artículos 22, 23 y 107 de la Ley Agraria. En ella
participan todos los ejidatarios o comuneros según corresponda, que tengan
sus derechos legalmente reconocidos y, por ende, que no tengan alguna
sanción que les impida participar con voz y voto. Hay que advertir que,
además del padrón de ejidatarios y comuneros expedido por el Registro
Agrario Nacional, el carácter se puede acreditar con los documentos
contemplados en el artículo 16 de la Ley Agraria. Anteriormente se calificaba
a la asamblea como ordinaria mensual, de balance y programación, y general
extraordinaria, hoy, ya no es necesaria su calificación.
Como representante, el comisariado ejidal debe llevar el libro de registro
correspondiente, en el que se asentarán los datos sobre la identidad de los
integrantes del núcleo de población, para que en un momento dado la
asamblea tenga conocimiento de su actuación. Este libro se encuentra
íntimamente ligado con los programas sobre organización agraria básica
llevada a cabo por la Procuraduría Agraria.
B) Convocatoria a la asamblea
El comisariado ejidal o el consejo de vigilancia pueden convocar a asamblea,
o bien cuando lo soliciten 20 ejidatarios o el 20% de ellos; en este último caso
es conveniente que los solicitantes sean acompañados de un fedatario público,
ante la necesidad de probar que se han cumplido con los requisitos necesarios
y en la presunción de la negación de los órganos de representación y
vigilancia a recibir la solicitud para la convocatoria.
En general, puede asumirse que la asamblea, al ser la instancia que
asume las decisiones de mayor trascendencia para el ejido, debe cumplir con
las formalidades que al efecto señalan los artículos 25, 26, 27, 28, 30 y 31 de
la Ley Agraria y la Carta Magna, a fin de que se integre debidamente y evitar
alguna probable impugnación ante el Tribunal Unitario Agrario.
El Derecho SuStantivo agrario
126
C) Principales atribuciones de la asamblea
Las principales atribuciones de la Asamblea Ejidal se hallan contempladas en
el artículo 23 de la Ley Agraria y son:
i. Formulación y modificación del reglamento interno del ejido.
ii. Aceptación y separación de ejidatarios y de sus aportaciones.
iii. Informes del comisariado ejidal y del consejo de vigilancia, así como la
elección y remoción de sus miembros.
iv. Cuentas o balances, aplicación de los recursos económicos del ejido y
otorgamiento de poderes y mandatos.
v. Aprobación de los contratos y convenios que tengan por objeto el uso o disfrute
de terceros de las tierras de uso común.
vi. Distribución de ganancias que arrojen las actividades del ejido.
vii. Señalamiento y delimitación de las áreas necesarias para el asentamiento
humano, fundo legal y parcelas con destino específico, y la localización y
relocalización del área de urbanización.
viii. Reconocimiento del parcelamiento económico o de hecho y regularización
de la tenencia de posesionarios.
ix. Autorización a los ejidatarios para la adopción del dominio pleno sobre
sus parcelas y la aportación de las tierras de uso común a una sociedad, en los
términos del artículo 75 de esta ley.
x. Delimitación, asignación y destino de las tierras de uso común al igual que su
régimen de explotación.
xi. División del ejido o su fusión con otros ejidos.
xii. Terminación del régimen ejidal cuando ya no existen las condiciones para su
permanencia, previo dictamen de la Procuraduría Agraria solicitado por el
núcleo de población, se determine.
xiii. Conversión del régimen ejidal al régimen comunal.
xiv. Instauración, modificación y cancelación del régimen de explotación
colectiva.
xv. Los demás que establezca la ley y el reglamento interno del ejido.12
En cuanto a la discusión de los asuntos comprendidos dentro de las fracciones
vii a la xiv del artículo 23, la Ley Agraria estipula ciertas formalidades
especiales; por ejemplo, el término de la convocatoria no debe ser menor a
30 días, se
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127
12 Marco legal agrario, Secretaría de la Reforma Agraria y Procuraduría Agraria, México, 2005, pp. 60–61.
El Derecho SuStantivo agrario
128
requiere también la presencia de un representante de la Procuraduría Agraria
y de un fedatario público, entre otros. Son precisos los requisitos debido a
que en este tipo de asuntos puede modificarse parcial o totalmente el ejido.
También puede regularizarse la tenencia de la tierra a través del ProceDe o
puede adoptarse el dominio pleno sobre la parcela a través de una prerrogativa
de los ejidatarios y no de los posesionarios, en razón de que el ejidatario tiene
todos los derechos inherentes a la calidad agraria que le ha sido reconocida.
Es decir, puede participar con voz y voto en las asambleas, tiene derechos y
obligaciones contemplados en la ley, no así el posesionario, quien para poder
solicitar la adopción del dominio pleno debe ser reconocido como ejidatario.
D) El comisariado ejidal
Una vez ejecutada la resolución presidencial o la sentencia que haya
concedido tierras, se debe nombrar al Comisariado Ejidal, que será integrado
por un presidente, un secretario y un tesorero con sus respectivos suplentes,
acorde al artículo 33 de la Ley Agraria y la fracción i del artículo 213 de la
Ley de Amparo. El comisariado ejidal tiene el carácter de apoderado general
para pleitos y cobranzas, inclusive puede promover el juicio de garantías a
nombre y representación del núcleo de población.
No hay que olvidar que en el Reglamento Interior o Estatuto Comunal
debe considerarse en forma precisa la situación del órgano de representación
en forma individual o colegiada, si nada dispone al respecto, se entenderá que
es de manera conjunta.
Además de ser considerado el representante legal del ejido, tiene la
encomienda de administrar sus bienes. De modo similar debe procurar que
sean respetados los derechos de sus representados y convocar a la asamblea,
como lo manda el artículo 24 de la Ley Agraria. Otra de sus
responsabilidades es la de informar a la asamblea sobre las labores efectuadas,
de los movimientos de fondos comunes como los que se crean con las
aportaciones que realizan los miembros del núcleo, ya sea mediante el pago de
indemnización por concepto de expropiación en tierras de uso común o por la
explotación de este tipo de recursos, de acuerdo a lo decretado por el
artículo 164 de la derogada Ley
El Derecho SuStantivo agrario
129
Federal de Reforma Agraria, en tanto no se hayan depositado en el Fideicomiso
Fondo Nacional de Fomento Ejidal (fifonafe).
Sus facultades no pueden ir en contra de la Ley Agraria o violar los
derechos de sus representados. Con el objeto de evitar abusos de su parte, en
el momento en que se encuentre en funciones, está impedido para adquirir
bienes ejidales por cesión onerosa o gratuita, excepto por herencia. De no
cumplirse, es decir, si se transgrede la ley, se dan las condiciones apropiadas
para demandar la nulidad de actos y documentos e inclusive podría ser motivo
para promover la remoción, según el artículo 40 de la Ley Agraria.
El comisariado ejidal es nombrado y removido cada tres años y no puede
ser reelecto en un periodo inmediato posterior, sino una vez transcurrido un
lapso igual al que estuvo en ejercicio, tal como lo manifiesta el artículo 39.
E) Consejo de vigilancia
Al igual que el comisariado ejidal, el órgano de vigilancia se integra con tres
personas, un presidente y dos secretarios, sin tesorero pero sí con suplentes,
quienes duran en su cargo tres años o menos en caso de remoción (artículo
40).
Dentro de sus atribuciones podemos destacar la de vigilar que la
actuación del comisariado se apegue a la normatividad agraria y se de
cumplimiento a los acuerdos de la asamblea. Además de observar en lo
general la actuación del
órgano de representación, de manera particular, debe vigilar las cuentas sobre
los recursos económicos del ejido o comunidad y convocar a la celebración de
asamblea cuando no lo haga el comisariado, o bien cuando exista la petición
de 20 ejidatarios, o el 20% para cualquier tipo de asuntos o el 25% de los
ejidatarios en caso de remoción.
Bajo el principio democrático al interior de los núcleos de población, los
integrantes de los órganos de representación y vigilancia son electos a través
del voto secreto y el escrutinio público e inmediato en la asamblea convocada.
Si existe un empate, entonces debe repetirse la votación y de subsistir el
empate se asignarán los puestos por sorteo entre los individuos que hubiesen
obtenido el mismo número de votos (artículo 37 de la Ley Agraria). Cabe
mencionar que en este tipo de eventos o asambleas el comisariado no tiene
El Derecho SuStantivo agrario
130
voto de calidad.
El Derecho SuStantivo agrario
131
A diferencia de la Ley Federal de Reforma Agraria, en el presente no
se establecen las causas por las que se puede remover a los integrantes de
los órganos de representación y vigilancia. Pero la práctica nos deja ver,
entre otras razones, la inconformidad del informe sobre el manejo de los
recursos económicos del ejido, o la violación a los derechos agrarios de sus
representados, como el despojo de su parcela o del derecho al
aprovechamiento de las tierras de uso común. Por eso se estima de la mayor
relevancia que se puedan considerar en el Reglamento Interno las causas de
remoción, lo que permitiría ordenar la vida interna y democrática de los
ejidos.
F) Junta de pobladores
Por primera vez en la normatividad agraria se contempla la existencia de un
órgano de participación en el que pueden formar parte los ejidatarios y los
avecindados. Esta junta cumple funciones de orden social por medio de la
gestión de servicios públicos a favor de quienes viven en la zona urbana
ejidal, que ahora son tierras para el asentamiento humano. De esa manera se
fortalece a los ejidos frente al municipio, que se constituye como una instancia
que puede apoyar en la gestión de servicios según el artículo 42 de la Ley
Agraria. Además, no tiene carácter alguno de representación legal, con la
excepción de la promoción de servicios en bien del ejido.
4.2.1.6 Tierras ejidales
Tradicionalmente se consideran tierras del ejido todas aquellas que se
entregan al núcleo de población por cualquiera de las acciones agrarias de
Dotación, Ampliación de Ejido y Nuevos Centros de Población Ejidal. No
obstante, en la actualidad es factible la incorporación de tierras de propiedad
particular o de dominio pleno convirtiéndolas al régimen ejidal. También
existe la posibilidad de crear nuevos ejidos, acorde a lo mandado en los
artículos 90, 91 y 92 de la Ley Agraria. Dicha ley divide por su función las
tierras ejidales en:
El Derecho SuStantivo agrario
132
A) Tierras para el asentamiento humano
Dentro de ellas se hallan el fundo legal, la Zona Urbana, la Parcela Escolar,
la Unidad Agrícola Industrial para la Mujer y la Unidad Productiva para el
Desarrollo Integral de la Juventud. A excepción de los solares urbanos, son
parcelas con destino específico y tienen una protección especial dispuesta por
el artículo 64, que consiste en su carácter de inalienables, imprescriptibles e
inembargables.
En cuanto a los solares, a partir de la Ley Agraria son de dominio pleno
de sus titulares (artículo 68). En los ejidos que se incorporaron al ProceDe
los titulares del solar ya cuentan con un título de propiedad, documento que
ampara sus derechos.
B) Tierras de uso común
La legislación agraria anterior decretaba que las tierras de uso común del ejido
eran inalienables, inembargables, imprescriptibles e indivisibles;
representaban un patrimonio permanente del núcleo de población que no
podía perderse. En cambio, las tierras forestales, los recursos acuíferos y
mineros podían aportarse a una sociedad de participación, pero sólo su
explotación y nunca la propiedad de la tierra.
En la nueva Ley Agraria las tierras de uso común constituyen el sustento
económico de la vida en conjunto del ejido y son conformadas por aquellas
tierras que no hubiesen sido especialmente reservadas por la asamblea para
el asentamiento del núcleo de población, ni sean tierras parceladas. Dentro
del régimen jurídico son inalienables, imprescriptibles e inembargables,
pero en otras partes de la Ley (artículos 56, 60, 74 y 75) esos preceptos son
contrariados de tal forma que prácticamente desaparecen. El documento que
acredita los derechos sobre ellas es el Certificado de Derechos sobre Tierras
de Uso Común.
El Derecho SuStantivo agrario
133
Las tierras de uso común pueden ser divisibles en lotes o parcelas
(con excepción de las selvas y bosques) y asignadas individualmente. Una
vez lotificadas o parceladas forman parte de la tierra susceptible de entrar al
régimen de dominio pleno y por lo tanto, ser rentadas o vendidas.
Aun si las tierras de uso común no se dividen (también los bosques y
selvas), pueden ser transferidas a una sociedad mercantil, que se convierte en
su propietaria, en tanto que los campesinos reciben a cambio «acciones» para
ser socios de la misma. En caso de quiebra, los campesinos que aportaron las
tierras tienen preferencia a comprar las que les pertenecían si tienen con que
comprarlas, después de la quiebra de «su» sociedad.
Asimismo, las tierras de uso común se convierten en embargables:
los ejidos pueden otorgar sus tierras de uso común en garantía de créditos u
obligaciones. Como la Ley General de Crédito Rural es derogada, en la nueva
Ley Agraria ya no es el producto el que garantiza los créditos, sino el
usufructo de la tierra (artículo 46).
Es innegable que las tierras de uso común no quedan exentas del
proyecto privatizador que atenta contra el sentido más profundo de la
propiedad social en el campo. Su preservación ecológica está ausente en la
nueva Ley Agraria, por lo que se halla sujeta a los intereses que señalen los
inversionistas más poderosos y el capital extranjero; lo que entraña un peligro
para la seguridad nacional que no puede soslayarse: el que poderosos
inversionistas extranjeros se conviertan en dueños de tierras fronterizas y de
litorales, ahí donde hasta ahora se había buscado que estuvieran en manos de
la propiedad social, de ejidos y comunidades.
C) Tierras parceladas
Antiguamente eran denominadas unidades individuales de dotación. Como
consecuencia de la nueva legislación agraria reciben el nombre de parcelas,
enunciado en el artículo 56 de la Ley Agraria y en el Reglamento de la
Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación
de Solares. En los ejidos son las que se dedican al cultivo y siempre están
debidamente delimitadas y acotadas.
El Derecho SuStantivo agrario
134
Los derechos de los ejidatarios sobre sus parcelas se acreditan con:
1) Certificado de Derechos Agrarios (en los ejidos no certificados).
2) Certificados Parcelarios (en ejidos certificados), los cuales deben ostentar los
datos básicos de identificación de la parcela.
3) Si es necesario, la resolución correspondiente del Tribunal Agrario fungirá de
certificado (artículo 78).
Ni la asamblea, ni el comisariado ejidal pueden usar, disponer o determinar
la explotación colectiva de las tierras parceladas del ejido sin el previo
consentimiento por escrito de sus titulares (artículo 77).
El ejidatario puede aprovechar su parcela directamente o conceder a
otros ejidatarios o terceros su uso o usufructo, mediante aparcería, mediería,
asociación, arrendamiento o cualquier otro acto jurídico no prohibido por la
ley, sin necesidad de autorización de la asamblea o de cualquier autoridad.
De igual modo puede aportar sus derechos de usufructo a la formación de
sociedades mercantiles y civiles (artículo 79).
La adopción del dominio pleno sobre las parcelas ejidales no implica
cambio alguno en la naturaleza jurídica de las demás tierras ejidales, ni
significa que se altere el régimen legal, estatutario o de organización del ejido.
La enajenación a terceros no ejidatarios tampoco implica que el enajenante
pierda su calidad de ejidatario, a menos que no conserve derechos sobre otra
parcela ejidal o sobre tierras de uso común, en cuyo caso el comisariado ejidal
debe notificar la separación del ejidatario al Registro Agrario Nacional, el cual
efectuará las cancelaciones correspondientes (artículo 83).
En la enajenación de parcelas sobre las que se haya adoptado el dominio
pleno, los familiares del enajenante, las personas que hayan trabajado en ellas
por más de un año, los ejidatarios, los avecindados y el núcleo de población
ejidal, en ese orden, gozarán del derecho del tanto, el que se ejercerá dentro
del término de treinta días naturales contados a partir de la notificación. Si la
notificación no se hace en los términos planteados la venta puede ser anulada
(artículo 84).
El Derecho SuStantivo agrario
135
4.2.1.7 De la constitución de nuevos ejidos
Para la constitución de un ejido se requiere:
1) Un grupo de veinte o más individuos.
2) Que cada individuo aporte una superficie de tierra.
3) Que el núcleo cuente con un proyecto de Reglamento Interno ajustado a la ley.
4) Que la aportación y el Reglamento Interno consten en escritura pública y se
solicite su inscripción en el Registro Agrario Nacional.13
Aunque la ley determina este mecanismo, en la práctica la tendencia es en
sentido contrario, pues se da el fenómeno de desincorporación de tierras del
régimen ejidal.
4.2.2 Las comunidades
La comunidad en México es una institución que se remonta a los inicios de
nuestra nación y ha estado presente, de una u otra manera, en la conformación
del país en el que hoy vivimos. En la ley anterior, los derechos sobre las
tierras comunales eran imprescriptibles, inembargables, inalienables e
indivisibles. Las tierras estaban dotadas de una serie de atribuciones que les
permitían mantener una considerable autonomía en la toma de decisiones
internas.
4.2.2.1 La nueva Ley Agraria
Entre los preceptos de la nueva ley las comunidades no quedan al margen
de resultar afectadas por el proceso privatizador, dado que pueden transferir
el dominio de sus tierras a sociedades mercantiles, que con sus intereses
dominantes pueden disponer a su antojo de los recursos de las comunidades,
incluso hipotecarlos.
13 Ley Agraria, 2007.
El Derecho SuStantivo agrario
136
Además, el comunero puede ceder el derecho de su parcela, con lo que
los comerciantes ricos, avecindados en los pueblos indígenas, pueden
convertirse en acaparadores de sus tierras. Para nosotros es penoso observar
que no se prevé ninguna medida protectora para el comunero o para la
conservación de su tierra y de sus recursos.
Si bien la nueva ley declara que los grupos indígenas —que constituyen
la mayoría de los comuneros— recibirán una atención especial, que remite a la
Ley reglamentaria del artículo 2 de la Constitución que no se ha promulgado.
Por esa razón, el compromiso de atención preferente a los indígenas no es sino
un derecho ilusorio.
En la nueva ley también es factible que los ejidos pidan su cambio al
régimen comunal, cuestión que la anterior no contemplaba. De esa manera,
muchos pueblos de origen indígena, que perdieron el carácter de comunidades
por la forma en que se llevó a cabo el proceso de reforma agraria, pueden
reasumir su identidad previa.
Sin embargo, esta aparente ventaja se diluye, ya que la nueva Ley
Agraria contempla el mecanismo contrario, el de la conversión de la
comunidad a ejido. No hay que olvidar que las tierras de las comunidades
agrarias son privatizables, bajo los mecanismos ya señalados.
El reconocimiento como comunidad a los núcleos agrarios se deriva de
los siguientes procedimientos:
1) Una acción agraria de restitución para las comunidades despojadas de su
propiedad.
2) Un acto de jurisdicción voluntaria promovido por quienes guarden el estado
comunal cuando no exista litigio en materia de posesión y propiedad comunal.
3) La resolución de un juicio promovido por quienes conserven el estado comunal
cuando exista litigio u oposición de la parte interesada respecto a la solicitud del
núcleo.
4) El procedimiento de conversión de ejido a comunidad (artículo 98).
Posteriormente se hace una relación que se inscribe en el Registro Agrario
Nacional y en los Registros Públicos de Propiedad. Los efectos jurídicos del
reconocimiento de la comunidad son:
El Derecho SuStantivo agrario
137
La personalidad jurídica del núcleo de población y su propiedad sobre la tierra.
La existencia del Comisariado de Bienes Comunales como órgano de
representación y gestión administrativa de la asamblea de comuneros, en los
términos que establece el estatuto comunal y la costumbre.
La protección especial a las tierras comunales que las hace inalienables,
imprescriptibles e inembargables, salvo que se aporten a una sociedad, acorde al
artículo 100.
Los derechos y las obligaciones de los comuneros conforme a la ley y el estatuto
comunal (artículo 99).
El artículo 100 enuncia que la comunidad determinará el uso de sus tierras,
su división en distintas porciones según las finalidades y la organización
para el aprovechamiento de sus bienes. Puede constituir sociedades civiles
o mercantiles, asociarse con terceros, encargar la administración o ceder
temporalmente el uso y disfrute de sus bienes. La asamblea, con los requisitos
de asistencia y votación previstos para la fracción ix del artículo 23 puede
decidir acerca de la transmisión del dominio de áreas de uso común a estas
sociedades en los casos de manifiesta utilidad para el núcleo y en los términos
previstos por el artículo 75.
La comunidad implica el estado individual de comunero y le permite
a su titular el uso y disfrute de su parcela y la cesión de sus derechos sobre
ella en favor de sus familiares y avecindados, así como el aprovechamiento y
beneficio de los bienes de uso común en los términos que determine el
estatuto comunal. El beneficiado por la cesión de derecho de un comunero
adquiere también la calidad de comunero.
Cuando no existe litigio, se presume como legítima la asignación de
parcelas existentes en la comunidad (artículo 101).
En las situaciones donde no exista asignación de parcelas individuales
se presumen iguales, los derechos de los comuneros mientras no se pruebe lo
contrario (artículo 102).
Los ejidos que decidan adoptar el régimen de comunidad pueden hacerlo
con los requisitos de asistencia y votación previstos para la fracción xiii del
artículo 23 de esta ley. La asignación parcelaria de los ejidos que opten por la
calidad comunal será reconocida como legítima. A partir de la inscripción de
la resolución respectiva en el Registro Agrario Nacional, el ejido se
transforma
El Derecho SuStantivo agrario
138
legalmente en comunidad. Pero si los inconformes con la conversión al
régimen comunal reúnen un número mínimo de veinte ejidatarios, pueden
mantenerse como ejido con las tierras que les correspondan (artículo 103).
Por su parte, las comunidades que quieran adoptar el régimen ejidal
pueden hacerlo a través de su asamblea, con los requisitos previstos en los
artículos 24, 25, 26, 27, 28 y 31 de esta ley. Desde la inscripción de la
resolución respectiva en el Registro Agrario Nacional, la comunidad se
convierte por ley en ejido. De manera similar, si los inconformes con la
conversión al régimen ejidal reúnen un número mínimo de veinte comuneros,
pueden mantenerse como comunidad con las tierras que les correspondan
(artículo 104).
Para su administración, las comunidades pueden establecer grupos o
subcomunidades con órganos de representación y gestión administrativa,
y adoptar diversas formas organizativas sin perjuicio de las facultades de
los órganos generales de la asamblea, que puede determinar el régimen de
organización interna de los grupos comunales o subcomunidades (artículo
105).
Las tierras que corresponden a los grupos indígenas deben ser protegidas
por las autoridades, en los términos de la ley que reglamenta el artículo 4 y
el segundo párrafo de la fracción vii del artículo 27 constitucional (artículo
106).
Son aplicables a las comunidades todas las disposiciones que para los
ejidos prevé esta ley, en tanto no contravengan lo dispuesto por ella (artículo
107).
Cabe destacar que la comunidad ha estado regulada de una forma mucho
más modesta que los ejidos, aunque ambas figuras comparten disposiciones,
toda vez que durante el proceso de reparto tenían una protección especial
sobre la tierra, lo que las hacía inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Después de la reforma de 1992, esta característica se modificó un poco
para las tierras ejidales porque pueden, por decisión de la asamblea, pasar a
dominio pleno de los ejidatarios del núcleo agrario; empero, en la comunidad,
aun con la reforma de 1992, este triple carácter social se conserva.
El Derecho SuStantivo agrario
139
Es por eso que la Ley Agraria solamente declara que la asunción del
dominio pleno puede realizarse por los ejidatarios de cada núcleo de población
cuando la asamblea los haya autorizado para llevar a cabo los trámites
inherentes a ese fin.
En suma, el tema de la comunidad es extenso y complicado, sin
embargo, creemos que la revisión de los ordenamientos que la han regido
a lo largo del tiempo esclarecen muchas interrogantes que se presentan con
una figura jurídica que no es de fácil tratamiento.
4.2.3 Cancelación de los derechos preferenciales de los ejidos y comunidades
En cuanto al régimen fiscal de los ejidos y comunidades sólo debían pagar
el impuesto predial que no podía ser mayor al 5% de la producción anual
comercializada. En ningún caso podía gravarse la producción agrícola como
pago de impuestos. Además, los ejidos y las comunidades tenían derecho
preferencial a las aguas de los distritos y unidades de riego como apoyos a
la producción; a una asistencia técnica, a crédito suficiente y oportuno, a las
tasas de interés más bajas y a los plazos más largos que permitiera la
economía nacional, y en general a todos los servicios creados por el Estado
para la protección de los campesinos y el fomento de la producción rural.
Las empresas estatales o de participación estatal, productoras de
maquinaria e implementos agrícolas, fertilizantes, insecticidas, semillas,
alimentos y medicamentos veterinarios y otros productos de uso directo en
labores de explotación agropecuaria estaban obligadas a canalizar
directamente sus productos al ejido y, cuando la organización de los
ejidos garantizara los intereses fundamentales de la distribución, tenían
preferencia para ser concesionados.
Por lo que se refiere al fomento de industrias rurales, la Ley Federal
de Reforma Agraria declaraba que todas las dependencias gubernamentales y
los organismos descentralizados, fomentarían e impulsarían la formación y el
desarrollo de industrias rurales operadas por ejidatarios o en asociación con
el Estado, dando preeminencia a la adquisición de los productos elaborados
en las industrias de ese tipo. Estas industrias gozarían de todas las garantías
El Derecho SuStantivo agrario
140
y preferencias que decreta la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias y otras
disposiciones legales. Las industrias ejidales también tenían derecho a que
se les proporcionara a bajo precio energía eléctrica, petróleo y cualquier otro
energético que les fuera indispensable.
La rehabilitación agraria promovía la reconstitución de los ejidos
mediante la redistribución de la tierra, a fin de asegurar que el ejido cumpliera
con su objetivo de proveer empleo e ingreso suficiente para el sostenimiento
familiar del campesino.
En la nueva Ley Agraria todos los derechos preferenciales anteriores con
los que contaban los ejidos y las comunidades agrarias se cancelaron.
4.2.4 Expropiación de tierras ejidales y comunales
El Diccionario Razonado de la Legislación y Jurisprudencia de Joaquín
Escriche define así a la expropiación:
El acto de quitar a uno la propiedad de una cosa que le pertenece. Úsase esta voz
para designar la venta, cesión o renuncia que una persona o cuerpo tiene que
hacer de una cosa de su propiedad, cuando se le exige este sacrificio para obras
de interés público.14
Existe gran variedad de criterios para precisar el concepto de expropiación;
algunos se inclinan por fijar su nacimiento entre los romanos, otros lo ubican
en el Derecho Medieval. No obstante, no es sino hasta la aparición de la
Declaración de los Derechos del Hombre, en 1789, cuando aparece en un texto
legal. En su artículo 17 determina los requisitos para la procedencia de una
expropiación:
1) Necesidad pública determinada por la ley.
2) Justa indemnización.
3) Previo pago de la misma.
14 Jesús G. Sotomayor Garza, op. cit., p. 185.
El Derecho SuStantivo agrario
141
La expropiación de bienes ejidales y comunales no es contemplada en ninguna
ley de contenido agrario hasta la expedición, el 19 de diciembre de 1925, de
la Ley Reglamentaria sobre Repartición de Tierras Ejidales y Constitución del
Patrimonio Ejidal. En su artículo 17 dictaminaba que sólo podría decretarse la
expropiación sobre bienes ejidales o comunales cuando fuera imprescindible
la necesidad de su ocupación, siempre sujetándose a la compensación de la
superficie expropiada y mejoras materiales, o bien con tierra de una extensión
igual y de la misma calidad en el lugar más cercano posible y las mejoras
materiales, en efectivo y al contado, según un avalúo pericial.15
En los Códigos Agrarios de 1934, 1940 y 1942, la Ley Federal de
Reforma Agraria de 1971 y la Ley Agraria vigente se ha continuado con la
figura jurídica administrativa de la expropiación.
Es pertinente mencionar que la Secretaría de la Reforma agraria es la
encargada de iniciar el proceso de expropiación y llevar el expediente. Los
bienes sobre los que recae la expropiación son las tierras ejidales dotadas a
los núcleos de población o las que hayan sido incorporadas por cualquier otro
medio al régimen ejidal.
Los bienes ejidales y comunales pueden ser expropiados por alguna de
las siguientes causas de utilidad pública:
El establecimiento, explotación o conservación de un servicio o función
públicos.
La realización de acciones para el ordenamiento urbano y ecológico, así como la
creación y ampliación de reservas territoriales y áreas para el desarrollo urbano,
la vivienda, la industria y el turismo.
La realización de acciones para promover y ordenar el desarrollo y la
conservación de los recursos agropecuarios, forestales y pesqueros.
La explotación del petróleo, su procesamiento y conducción, el aprovechamiento
de otros elementos naturales pertenecientes a la nación y la instalación de plantas
de beneficio asociadas a las explotaciones.
La regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural.
La creación, el fomento y la conservación de unidades de producción de bienes y
servicios de indudable beneficio para la comunidad.
15 Ídem, p. 189.
140
El Derecho SuStantivo agrario
La construcción de puentes, carreteras, ferrocarriles, campos de aterrizaje y
demás obras que faciliten el transporte, de igual modo que aquellas sujetas a la
Ley de Vías Generales de Comunicaciones y líneas de conducción de energía,
obras hidráulicas, sus pasos de acceso y otras obras relacionadas.
Las demás previstas en la Ley de Expropiación y otras leyes.
4.3 Propiedad privada individual de tierras agrícolas, ganaderas y forestales
En la Ley Federal de Reforma Agraria anterior existían diversas condicionantes
sobre la propiedad privada individual:
Que se hallara «en explotación».
Que no excediera las 100 hectáreas de riego o su equivalente, con ajuste en
relación a la ganadería (500 cabezas de ganado mayor), la silvicultura (300
hectáreas) y el cultivo de algodón (150 hectáreas).
Prohibía a las sociedades mercantiles o civiles poseer tierras rústicas.
Una propiedad privada que no cumpliera con las condiciones mencionadas
debía ser denunciada y sus tierras eran sujetas a un reparto agrario para
satisfacer las necesidades de los campesinos sin tierras.
Con la reforma de 1946, que introdujo el derecho de amparo a favor de
los latifundistas, los propietarios adquirieron la facultad de solicitar
certificados de inafectabilidad agraria, para proteger sus tierras contra
invasiones campesinas que no se ajustaran a la norma.
En la ley actual los límites de la propiedad privada no sufren ninguna
modificación, aún constan de 100 hectáreas de riego o humedad de primera
o sus equivalentes en otras clases de tierras. Pero sin que exista una razón
lógica se elimina el condicionamiento que obligaba a la propiedad privada
«en explotación», y más todavía, se permite e incentiva que las sociedades
mercantiles puedan tener tierras.
Si bien se reconoce cierta ilegalidad en las propiedades privadas que
exceden los límites de tenencia de la tierra, se decreta el fin del reparto agrario
y con la nueva ley, se deja en la ilegalidad cualquier intento de los campesinos
por apropiarse de los excedentes. En consecuencia, si los excedentes son
El Derecho SuStantivo agrario
141
detectados, el infractor es obligado a venderlos al libre mercado, por lo que
desaparecen los Certificados de Inafectabilidad al no ser ya necesarios.
También aparecen en la nueva ley toda una serie de posibilidades de
registro de uso del suelo, de combinaciones que abren mil puertas para que los
propietarios privados, ya sea en lo individual o como sociedades mercantiles,
puedan tener más tierras. Por ejemplo, un propietario puede cultivar maíz u
otros productos en una tierra registrada como ganadera.
Aunque en la fracción xv del artículo 27 se declara que «en los Estados
Unidos Mexicanos, quedan prohibidos los latifundios», en realidad se vuelve
factible que las sociedades mercantiles puedan poseer tierra 25 veces los
límites de la pequeña propiedad individual, generando una mayor
concentración que en la época de Porfirio Díaz.
Ahora, la pequeña propiedad legal es superior a los límites formales,
ya que las explotaciones ganaderas y forestales de mayor extensión pueden
dedicar parte de su superficie al cultivo agrícola. Basta con introducir una
sección de la superficie para reclasificar la tierra y legalizarla; después puede
dedicarse toda al cultivo sin que sea considerada latifundio. De igual forma,
las sociedades mercantiles posibilitan un alto grado de concentración de
tierra porque necesariamente deben establecerse sobre su actual distribución,
desplazando así a los actuales poseedores.
Para muchos productores la nueva Ley Agraria implica la pérdida de su
tierra y con ella el sustento de la familia. Pese a que está demostrado a
plenitud que las medianas y pequeñas explotaciones son más productivas por
hectárea que las grandes explotaciones, sus tierras pueden ser derivadas a las
nuevas haciendas por acciones.
Del artículo 118 al 123 se favorece a la ganadería privada extensiva,
en detrimento de la actividad forestal y agrícola, con las repercusiones que
conlleva en el deterioro ecológico del campo mexicano.
A lo largo de la historia en México se ha combatido el acaparamiento
de tierras en beneficio de una sola persona, con el firme propósito de evitar el
latifundio, creando la figura de pequeña propiedad. Al amparo de la
legislación derogada, cuando se presentaba un latifundio existía la
probabilidad de afectar las tierras para poder destinarlas en la constitución o
ampliación de un ejido si las causales eran la excedencia o el fraccionamiento
simulado.
El Derecho SuStantivo agrario
142
En el presente, ya no existe la posibilidad de afectación, en cambio,
puede denunciarse el acaparamiento. La Procuraduría Agraria desahoga el
procedimiento de denuncia de excedente a fin de poder fraccionar y vender
lo que rebase lo permitido por la Constitución y la ley, según las leyes
reglamentarias de la fracción xvii del artículo 27 constitucional., lLa Ley
Agraria distingue varios tipos de tierras:
1) Tierras agrícolas. Son los suelos utilizados para el cultivo de vegetales.
2) Tierras ganaderas. Se refiere a los suelos utilizados para la reproducción y cría de
animales mediante el uso de su vegetación, ya sea natural o inducida.
3) Tierras forestales. Son los suelos utilizados para el manejo productivo de bosques
o selvas.
Son agrícolas las tierras rústicas que no están dedicadas a alguna otra
actividad económica. La clasificación previa nos permite conocer los
distintos tipos o calidad de tierra existentes, lo que puede determinar su
destino o aprovechamiento. Además, en algún momento nos puede facilitar
el conocimiento de la superficie que detenta alguna persona en lo individual o
una sociedad propietaria de tierras, con el objeto de saber si existe o no alguna
violación a la normatividad agraria en materia de excedencia (artículo 118).
De acuerdo con lo dispuesto en el final del párrafo segundo de la
fracción xvii del articulo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, cuando en la enajenación de excedentes en pública almoneda se
hacen dos o más ofertas iguales, tendrán preferencia en el orden señalado:
1) Los núcleos de población colindantes a las tierras de cuya enajenación se trate.
2) Los municipios en que se localicen los excedentes.
3) Las entidades federativas donde se ubiquen los excedentes.
4) La federación.
5) Los demás oferentes.
Como resultado de la reforma constitucional de 1992 y, en concordancia
con los artículos anteriores y el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de
Ordenamiento de la Propiedad Rural, actualmente existe el procedimiento
El Derecho SuStantivo agrario
143
sobre excedencia de la pequeña propiedad para su fraccionamiento y
enajenación en el término de un año; de lo contrario puede realizarse la venta
en pública almoneda.
Pero, hay una restricción porque en los estados todavía no se promulgan
las leyes locales sobre fraccionamiento y enajenación de excedentes; hasta el
momento, únicamente el estado de Zacatecas cuenta con ella. Por tanto, el
Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad
Rural puede ordenar en el ámbito federal la enajenación, mas debemos
reconocer, que lo deseable es que existan las leyes estatales sobre el tema
para que se funde el ámbito de competencia para fraccionar y enajenar los
excedentes. De lo contrario, puede menoscabarse el principio de legalidad y
audiencia previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales.
4.3.1 Pequeña propiedad agrícola
Se considera pequeña propiedad agrícola la superficie de tierras agrícolas
de riego o humedad de primera que no exceda los siguientes límites o sus
equivalentes en otras clases de tierras:
1) 100 hectáreas si se destina a cultivos distintos a los propuestos en las fracciones
ii y iii de este artículo.
2) 150 hectáreas si se usa en el cultivo de algodón.
3) 300 hectáreas si se aprovecha en el cultivo de plátano, caña de azúcar, café,
henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles
frutales (considerándolos como plantas perennes de tronco leñoso productoras de
frutos útiles al hombre).
La equivalencia se consigue con una hectárea de riego por dos de temporal por
cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de monte o agostadero en
terrenos áridos.
Es pertinente aclarar que además de la vocación de la tierra, es
importante también tener presente su calidad, con el objeto de poder hacer las
equivalencias aludidas en el último párrafo del artículo que se comenta.
El Derecho SuStantivo agrario
144
Cuando un mismo individuo es propietario de tierras agrícolas de
distinta clase o las destine a diferentes cultivos, se suman todas de acuerdo a
sus equivalencias y al cultivo respectivo.
En los predios dedicados a las actividades previstas en las fracciones
ii y iii del artículo 117, pueden intercalarse otros cultivos, sin que dejen de
aplicarse los límites dispuestos.
Con la finalidad de realizar una valoración ponderada sobre la superficie
que detente un solo individuo, deben tomarse en cuenta la calidad y el
aprovechamiento de la tierra.
El legislador concede al pequeño propietario la posibilidad de cultivar
diversos productos o cultivos en las tierras dedicadas a la siembra de algodón
o árboles frutales, tomando en cuenta una mejor manera de aprovechar sus
tierras, mas no por esa razón cambia su naturaleza.
4.3.2 Pequeña propiedad ganadera
La pequeña propiedad ganadera es la superficie de tierras ganaderas que, de
acuerdo con el coeficiente de agostadero ponderado de la región de que se
trate, no exceda de la necesaria para mantener hasta 500 cabezas de ganado
mayor o su equivalente en ganado menor, conforme a las equivalencias que
determina y publica la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (SagarPa).
EI coeficiente de agostadero por regiones postulado por la SagarPa se
hace a través de estudios técnicos de campo considerando la superficie que se
requiere para alimentar una cabeza de ganado mayor o su equivalente en
ganado menor. Las investigaciones atienden a factores topográficos,
climatológicos y pluviométricos que señalan la capacidad forrajera de la tierra
de cada región.
La pequeña propiedad ganadera es la superficie necesaria para mantener
500 cabezas de ganado mayor (reses o caballar, por ejemplo) o su equivalente
en ganado menor (bovino o caprino, entre otros), siempre y cuando se incluya
el coeficiente de agostadero emitido por la SagarPa.
Aunque una parte de la pequeña propiedad ganadera se dedique al uso
agrícola, puede conservar su carácter mientras sus cultivos sean aprovechados
para la crianza del ganado propiedad del dueño de la finca o superficie y que
El Derecho SuStantivo agrario
145
las tierras utilizadas en la agricultura no rebasen las dimensiones marcadas
en el articulo 117 (por ejemplo 200,00,00 has de temporal); sin menoscabo
de comercializar los vegetales que de manera natural se producen en esa
superficie.
En ese sentido, las tierras ganaderas pueden convertirse en forestales
sin perder su carácter de pequeña propiedad. Esto contradice el espíritu del
artículo 119, el que de manera categórica refiere que las tierras forestales de
cualquier clase no deben exceder las 800 hectáreas.
Al contravenir con lo dictaminado se permite que una amplia superficie
ganadera se convierta en forestal, con lo que se obtiene una superficie mayor a
la aprobada legalmente.
4.3.3 Pequeña propiedad forestal
La pequeña propiedad forestal es la superficie de tierras forestales de cualquier
clase que no exceda de 800 hectáreas.
Como resultado de la reforma constitucional ya referida, por primera vez
en la normatividad agraria se menciona categóricamente la pequeña propiedad
forestal, la que en ningún caso, puede ser mayor a 800,00,00 has. Con esta
medida se pretende apoyar las plantaciones industriales o de regeneraciones
modernas para hacerlas rentables.
4.3.4 Sociedades civiles y mercantiles
La reforma constitucional de 1992 contempló en su iniciativa la posibilidad de
que las tierras ejidales y comunales pudieran aportarse para la conformación
de sociedades civiles y mercantiles propietarias de tierras, a fin de hacer
más rentable el campo mexicano. Se dispone una legislación aplicable a las
sociedades mercantiles o civiles que tengan en propiedad tierras agrícolas,
ganaderas o forestales, o a las referidas en los artículos 75 y 100 de la Ley
Agraria, pero no se puede afectar a aquellas que se dediquen a actividades
distintas.
El Derecho SuStantivo agrario
146
Las sociedades mercantiles o civiles tampoco pueden tener en propiedad
tierras agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la equivalente
a veinticinco veces los límites de la pequeña propiedad individual y deben
cumplir con los siguientes requisitos:
1) Deben participar en la sociedad, por lo menos, tantos individuos como veces
rebasen las tierras de la sociedad los límites de la pequeña propiedad individual.
Se tomará en cuenta la participación de cada individuo, ya sea directamente o a
través de otra sociedad.
2) Su objeto social debe restringirse a la producción, transformación o
comercialización de productos agrícolas, ganaderos o forestales y a los demás
actos accesorios necesarios para su cumplimiento.
3) Su capital social debe distinguir una serie especial de acciones o partes sociales
identificada con la letra T, la que será equivalente al capital aportado en tierras
agrícolas, ganaderas o forestales o al destinado para su adquisición, de acuerdo
con el valor de las tierras al momento de su aportación o adquisición.16
Estas exigencias van de la mano con respecto a lo instituido en el artículo 124
sobre los latifundios y de alguna forma se estipula en el artículo 126, pues
se intenta evitar que una sociedad posea una superficie 25 veces mayor. Sin
embargo, el contenido de la fracción i, contempla la probabilidad de que exista
una superficie mayor, siempre y cuando el número de individuos rebase las
dimensiones de la pequeña propiedad. Nos parece pertinente agregar que los
estatutos sociales deben contener las tres prescripciones; de lo contrario podría
darse el acaparamiento de tierras.
Por ningún motivo nuestros comentarios intentan sugerir adecuaciones a
la Ley Agraria, pero en el caso que nos ocupa, nos parece indispensable que el
poder legislativo adecue la norma para impedir la conformación de latifundios
en poder de sociedades civiles o mercantiles.
Su objetivo debe corresponder a los procesos productivos y a la
transformación y comercialización de los productos, donde puedan participar
los productores rurales y sus organizaciones (Uniones de Ejido y Sociedades
de Producción Rural) que, a decir verdad, mantienen propósitos similares.
16 Artículo 126, Ley Agraria, 2007.
El Derecho SuStantivo agrario
147
Por otro lado, además de contar con las acciones tradicionales, debe
emitirse una serie de acciones serie T, que representen el capital social
aportado por el ejido o la comunidad en lo colectivo, o los ejidatarios o
comuneros en lo individual, según sea el caso, y para que puedan recibir
protección especial cunado la sociedad se liquide. Así lo decreta el artículo
127 de la Ley Agraria, que estipula que las acciones o partes sociales de
serie T no pueden gozar de derechos especiales sobre la tierra ni derechos
corporativos distintos a las demás acciones o partes sociales. No obstante, al
liquidarse la sociedad sólo los titulares de las acciones o partes sociales
tienen derecho a recibir tierra en pago de lo que les corresponde. El titular de
las acciones de serie T tiene derecho a recibir, como pago del haber social,
tierras en caso de liquidación de la sociedad.
Ningún individuo, ya sea directamente o a través de una sociedad,
puede detentar más acciones o partes sociales de serie T de las equivalentes
a la extensión de la pequeña propiedad o a una superficie igual a 25 veces la
pequeña propiedad, aunque se trate de una o varias sociedades emisoras.
De la misma manera en que se combate la creación del latifundio,
ninguna persona física o moral puede conservar acciones serie T cuando
rebasen las dimensiones de la pequeña propiedad o 25 veces sus límites.
Tampoco los extranjeros pueden tener una participación que supere
el 49% de las acciones o partes sociales de serie T. Se desea impedir el
acaparamiento del capital social de una sociedad propietaria de tierras, por lo
que se delimita a menos del 50% la participación de capital extranjero; con
la reserva de que se incorpore en el acta constitutiva la cláusula «salvo con
el objeto de que dichos extranjeros renuncien a la protección de las leyes de
su país de origen» (artículo 27 constitucional, fracción i). De lo contrario, sus
acciones o inversiones serán a favor de nuestro país.
El Registro Agrario Nacional cuenta con una sección especial en la que
se inscriben:
Las sociedades mercantiles o civiles propietarias de tierras agrícolas, ganaderas
o forestales.
Las superficies, linderos y colindancias de los predios agrícolas, ganaderos o
forestales, propiedad de las sociedades a las que se refiere la fracción anterior,
con indicación de la clase y el uso de sus tierras.
El Derecho SuStantivo agrario
148
Los individuos tenedores de acciones o partes sociales de serie T de las sociedades
a que se refiere la fracción i de este artículo.
Las sociedades tenedoras de acciones o partes sociales de serie T representativas
del capital social de las sociedades enunciadas en la fracción i.
Los demás actos, documentos o información que sean necesarios para vigilar el
cumplimiento del reglamento de la Ley Agraria.
Los administradores de las sociedades y los socios tenedores de acciones o
partes sociales de serie T, según corresponda, son responsables de
proporcionar al Registro la información requerida.
Junto con la inscripción que se realice en el Registro Público de la
Propiedad y de Comercio cerca de la constitución de sociedades civiles
o mercantiles propietarias de tierras, debe afiliarse en el Registro Agrario
Nacional, señalando la superficie, los límites y las colindancias de los predios
aportados, y la clase y uso de la tierra. Es fundamental que se tenga un
informe de los individuos y las sociedades con acciones serie T. Tanto el
administrador de la sociedad como los socios tenedores de las acciones
referidas, deben proveer la información necesaria en ambos registros.
Recordemos que la Secretaría de la Reforma Agraria, previa audiencia,
tiene la obligación de ordenar a la sociedad que rebase las proporciones de la
extensión de tierra permitidas que fracciones su propiedad en el plazo de un
año y enajene los excedentes o regularice su situación. Si transcurrido el plazo
la sociedad no lo hubiese hecho, la dependencia seleccionará
discrecionalmente las tierras que deban ser enajenadas y notificará a la
autoridad estatal correspondiente para que aplique el procedimiento
expuesto en el artículo
124.
Serán nulos los actos o contratos por los que se pretenda simular la
tenencia de acciones de serie T.
El Derecho SuStantivo agrario
149
4.4 Propiedad estatal
4.4.1 Antecedentes
Según Sotomayor Garza, el antecedente más remoto de los terrenos baldíos
en México se encuentra en la época prehispánica. Se trata de los yaotlalli, que
eran los terrenos conquistados que pasaban al patrimonio del rey. Luego, en la
Colonia eran denominados tierras realengas y pertenecían a la Corona.
De una manera formal, la legislación sobre terrenos baldíos surge con
la Ley de Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos expedida por el
presidente Benito Juárez García el 20 de julio de 1863; la cual puso orden en
la regulación de los terrenos de grandes extensiones.
Asimismo, Sotomayor Garza explica que el 8 de febrero de 1951 entra
en vigor la Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Demasías, promulgada
por Miguel Alemán Valdez. En ella, los terrenos propiedad de la nación se
clasifican en baldíos, nacionales y demasías. Estuvo vigente hasta el 26 de
febrero de 1992, fecha en la que empezó a regir la actual Ley Agraria.
4.4.2 Terrenos baldíos
Los terrenos baldíos son definidos en la Ley Agraria como aquellos terrenos
de la nación que no han salido de su dominio por título legalmente expedido y
que no han sido deslindados ni medidos (artículo 157).
4.4.3 Terrenos nacionales
Los Terrenos Nacionales son los terrenos baldíos deslindados y medidos de
acuerdo con los procedimientos marcados por la ley, así como aquellos
terrenos que recobra el país en virtud de nulidad de títulos (artículo 158).
Los terrenos baldíos son inembargables e imprescriptibles. Mediante
el procedimiento de deslinde la Secretaría de la Reforma Agraria hace el
amojonamiento (división) necesario directamente o por medio de la persona
designada. Además, puede enajenar terrenos nacionales a particulares a título
150
El Derecho SuStantivo agrario
oneroso y fuera de subasta (artículo 160), o por el Reglamento de la Ley
Agraria en materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural (roPr) de los
artículos 99 al
133 dentro del título cuarto. Tienen derecho de preferencia a las enajenaciones
los poseedores que hayan explotado los terrenos por lo menos los últimos tres
años.
Al tratarse de terrenos destinados a actividades agrícolas, ganaderas o
forestales, la Secretaría sólo puede enajenar terrenos nacionales con
superficies que no excedan el 50% de los límites de la pequeña propiedad.
4.5 Colonias agrícolas y ganaderas
Antiguamente las colonias se constituían por medio de decretos de
autorización o de concesión, por conducto de la Comisión Nacional de
Colonización y otras dependencias, hasta que su creación dejó de estar
prevista en la legislación al considerarse que los fines que se perseguían ya
habían sido superados. Por tanto, los esfuerzos de la colonización debían
reorientarse a través de dos nuevas instancias que originaron en forma
consecutiva la regularización y venta de los terrenos nacionales y la creación
de nuevos centros de población ejidal.
En el presente las colonias pueden decidir sobre la adquisición del
dominio pleno de sus tierras o continuar bajo el mismo orden. Si escogen la
primera opción, el Registro Agrario Nacional está obligado a remitir los
títulos de propiedad para que sean inscritos en el Registro Público de la
Propiedad y del Comercio de la entidad respectiva.
Según Isaías Rivera Rodríguez el sistema de propiedad de las colonias
refleja una mezcla de la propiedad social con la privada; es decir, una
modalidad de tipo mixto de las formas divergentes de tenencia de la tierra
reconocidas en la Constitución: es similar a la propiedad privada porque el
colono, como el pequeño propietario tiene la facultad de gravar, hipotecar,
enajenar o ceder a título oneroso o gratuito su terreno, con la sola anuencia
del Consejo de Administración y de las autoridades agrarias y puede ser sujeto
de crédito si posee un título de propiedad sobre el terreno. En una dirección
afín, se equipara al ejido en lo concerniente a una estructura organizativa, pues
El Derecho SuStantivo agrario
151
la colonia tiene una Consejo de Administración nombrado extraordinario por
Asamblea General (como el comisariado ejidal). La colonia cuenta con una
zona urbana y los terrenos de agostadero y monte son de aprovechamiento
colectivo.
La capacidad individual de los colonos se conforma con los requisitos de
nacionalidad mexicana, mayoría de edad o familia a su cargo, conocimientos
agropecuarios, patrimonio inmueble inferior al tamaño de la pequeña
propiedad, forma honesta de vivir y tener el apoyo de la asamblea (artículo 2
del Reglamento General de Colonias Agrícolas y Ganaderas).
Acerca de ese tema, el Reglamento de la Ley Agraria en materia de
Ordenamiento de la Propiedad Rural abrogó el Reglamento General de
Colonias Agrícolas y Ganaderas (artículo 2 transitorio del roPr). Estableció
los lineamientos de organización interna y operación de las colonias que
decidieran permanecer dentro de este régimen de propiedad, siempre por
acuerdo de la Asamblea General de Colonos, que debe llevarse a cabo con la
asistencia obligada de representantes de la Secretaría de la Reforma Agraria y
de la Procuraduría Agraria (artículos 134, 135, 136, 137, 138 y 139 del roPr).
La negativa de la asamblea a continuar en el sistema de colonias implica
la adopción del dominio pleno, de manera individual, sin necesidad de
acuerdo de asamblea. Los colonos también pueden optar por el dominio pleno
de sus lotes, siempre que los hayan pagado y cuenten con los planos
correspondientes (artículos 134 y 150 del roPr). Si la colonia elige su
permanencia como tal, los colonos deben elaborar y registrar su Reglamento
Interno, ajustando la extensión de los lotes a la pequeña propiedad agrícola
o ganadera, a la cual le es acumulable cualquier tipo de propiedad; pero no
pueden ser titulares de más de un lote, pues están sujetos a las sanciones
de fraccionamiento y enajenación en el plazo de un año (artículos 139 y 149
del roPr). La Secretaría de la Reforma Agraria puede disponer de la
superficie que se halle vacante o abandonada por más de dos años
consecutivos para enajenarla o subastarla y cancelar la concesión o
autorización, por lo que las tierras quedarán sujetas al Derecho Común
(artículos 141, 142, 143 y 144 del roPr).
Para concluir, dentro de las colonias el reglamento interno es el
documento rector de su organización económica y social, mientras que la
asamblea es el
órgano supremo de la colonia y el Consejo de Administración es el órgano de
El Derecho SuStantivo agrario
152
representación. Ambos son regidos por el Reglamento Interno. En el artículo
158 del roPr el consejo dura en funciones tres años, sin reelección inmediata;
y propone la presentación de un informe anual a la Secretaría de la Reforma
agraria donde la colonia especifique el estado interno de tenencia de la tierra,
del padrón de colonos, la elección de sus representantes y las reformas al
Reglamento Interno.
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