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-AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN-
Índice
-Actuación AGN N° 279/09-
Ítem Título Página
1 Objeto de Auditoría 1
2 Alcance del Examen 1
3 Aclaraciones Previas 9
4 Comentarios y Observaciones 62
5 Análisis de la Vista Enviada al Organismo 80
6 Recomendaciones 81
7 Conclusiones 84
Anexos
Anexo I: Planificación y Procedimientos de Auditoría. 89
Anexo II: Aspectos metodológicos de la Muestra 94
Anexo III: Características técnicas de las viviendas. 99
Anexo IV: Objetivos de las líneas de acción de los Programas Federales
Actividades 1 y 2 - Programa 45 – Fortalecimiento Comunitario del Hábitat. 101
Anexo V: Notas de la SSDUV presentadas a la Dirección de Presupuesto de la
Subsecretaría de Coordinación y Control de Gestión. 104
Anexo VI.a: Respuestas obtenidas de otros organismos consultados. 105
Anexo VI.b: Obras visitadas. 108
Anexo VII: Análisis de la Vista al Organismo Auditado. 124
GERENCIA DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES
DEPARTAMENTO DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS A MUNCIPIOS, CABA Y
SECTOR PRIVADO
INFORME DE AUDITORÍA DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES A
MUNICIPIOS EN EL MARCO DEL PROGRAMA 45 – FORTALECIMIENTO
1
COMUNITARIO DEL HABITAT DEL MINISTERIO DE PLANIFICACION
FEDERAL, INVERSION PÚBLICA Y SERVICIOS.
Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda
Arq. Luis Alberto Rafael Bontempo
S. / D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen del Programa 45
Fortalecimiento Comunitario del Hábitat, del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios del Poder Ejecutivo Nacional.
1. Objeto de Auditoría
Examinar las transferencias de fondos nacionales a municipios en el marco del
Programa 45- Fortalecimiento Comunitario del Hábitat, del referido Ministerio. (MPFIPyS).
Período a auditar: Ejercicio 2008 y Ejercicio 2009 hasta el 31 de mayo de inclusive.
2. Alcance del Examen
El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por Resolución N° 145/93, dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156.
2
El trabajo abarcó la operatoria del Programa desde la recepción de la demanda de
proyectos de obra hasta la rendición de los fondos transferidos a los municipios para la
realización de las obras convenidas. En este sentido, el examen se concentró en las siguientes
actividades:
- La Actividad 1: “Programa Federal de Integración Socio comunitaria” ejecutada a
través de Cooperativas de Trabajo.
- La Actividad 2: “Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional” compuesta por
los Programas Federal de Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y Aborigen, y el
Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales.
A continuación se señalan los principales procedimientos de auditoría practicados los
cuales se describen con mayor detalle en el Anexo I del presente informe:
2.1. A Nivel Nacional:
Obtención de datos sobre transferencias a municipios en el marco de las actividades
auditadas. (Fuente SIDIF).
Relevamiento del circuito administrativo de registro y control de la Unidad
Ejecutora.
Consulta a la Sindicatura General de la Nación y a la Unidad de Auditoría Interna
del MPFIPyS sobre la existencia de antecedentes de controles practicados por esos
organismos en relación con el objeto de esta auditoría.
Consulta a la Subsecretaría Legal del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios sobre la existencia de declaraciones de caducidad, o el inicio de
procesos judiciales, con motivo de la ejecución del Programa 45-Fortalecimiento
Comunitario del Hábitat, y en su caso, el trámite conferido a los mismos y su estado
judicial actual.
3
Realización de pruebas de procedimiento en base a una muestra de convenios. Los
aspectos más relevantes de su diseño se desarrollan en el punto 2.3 del presente
informe.
Análisis -en la Unidad de Gestión del Programa (UG)- de los expedientes de las
obras seleccionadas en lo que concierne a:
el cumplimiento de la normativa nacional, provincial y municipal en el
marco del Programa; lo establecido en los Reglamentos Particulares y
Manuales de Ejecución de los Programas Federales relevados.
el cumplimiento de las cláusulas de los Convenios Específicos refrendados
con Municipios y de los contratos firmados con las Cooperativas de Trabajo.
Verificaciones respecto de la integridad (corrección y completitud) de la
documentación que respalda la operatoria de los subsidios otorgados, los
expedientes que aprueban los pagos de las transferencias efectuadas por Nación en el
período auditado, así como la certificación de los avances financieros y físicos de las
obras y la documentación respaldatoria de los pagos efectuados por los Municipios a
las Cooperativas de Trabajo, Empresas Contratistas, Cuadrillas y ONG, que
conforman la pertinente rendición de cuentas.
Entrevistas con funcionarios nacionales de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios: la Directora y la Coordinadora a cargo de la Unidad de Gestión del
Programa.
Consulta a la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social “Padre Múgica”
sobre la documentación relativa a los listados de los posibles adjudicatarios y la
normativa que regula los procesos de adjudicación, escritura e hipoteca de las
viviendas a los beneficiarios, para las obras del Subprograma Federal de
Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, inscriptas dentro del Programa
Federal de Integración Socio Comunitaria.
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2.2. A Nivel Subnacional
Las tareas realizadas en este nivel fueron:
Entrevistas a los funcionarios de los municipios encargados de la ejecución de los
Convenios suscriptos.
Relevamiento del circuito administrativo adoptado por los Municipios para el
ingreso y aplicación de los fondos nacionales transferidos. A tal fin se constató si
coincidía la cuenta bancaria declarada ante las autoridades del Programa con la
cuenta pagadora utilizada y se verificaron las órdenes de pago, extractos bancarios y
registros contables.
Verificación de la aplicación de los fondos transferidos a los Municipios a las obras
convenidas.
Visita a las obras seleccionadas para constatar su grado de avance y aspectos
vinculados a la calidad constructiva, acorde a lo expuesto en los respectivos
certificados.
Entrevista con el Coordinador Ejecutivo, y los responsables de las áreas contable y
técnica de la Unidad Ejecutora del Programa (UEP) en la Provincia de Jujuy.
Consulta al Instituto de Vivienda y Urbanismo de Jujuy – IVUJ y al Instituto de la
Vivienda de la Provincia de Buenos Aires sobre antecedentes de controles realizados
sobre el Programa objeto de esta auditoría.
Consulta al Tribunal de Cuentas de la Provincia de Jujuy y al de la Provincia de
Buenos Aires sobre antecedentes de controles practicados por esos organismos
relacionados con el objeto de esta auditoría.
Entrevista con la presidente del Tribunal de Cuentas de Jujuy y con el presidente del
IVUJ.
5
En el Anexo VI.a se expone el resultado de las consultas realizadas a los organismos
de control, a los Institutos de Vivienda Provinciales y a la Comisión Nacional de Tierras para
el hábitat Social (Padre Múgica).
Aspectos vinculados a las visitas efectuadas a los diferentes municipios:
o Municipalidad de Perico - Jujuy: Durante la entrevista con las autoridades
estuvieron presentes los siguientes funcionarios: el Secretario de Planificación,
Producción y Medio Ambiente, el Presidente del Concejo Deliberante, el
Coordinador de la Unidad Ejecutora Municipal (UEM) y los responsables
técnicos de las obras del Programa.
o Municipalidad de San Salvador de Jujuy - Jujuy: En la reunión mantenida
con los funcionarios estuvieron presentes el Intendente y el responsable de la
Unidad Ejecutora Municipal (UEM) que lleva adelante las obras del Programa.
o Municipalidad de José C. Paz – Buenos Aires: El equipo auditor se reunió
con la Intendente interina, con el Secretario Ejecutor de Proyectos Nacionales y
Provinciales, y con los responsables del área contable y de personal.
o Municipalidad de La Matanza – Buenos Aires: Se llevaron a cabo dos
entrevistas: una con el Coordinador General de la Unidad Ejecutora de
Mejoramiento del Hábitat Urbano a cargo de las obras de veredas y los
responsables del área de certificaciones; y otra con el Responsable Técnico de la
Unidad Ejecutora del Subprograma Federal de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios y los responsables del área social.
En el Anexo VI.b se expone un resumen de los principales aspectos relevados en
las obras visitadas.
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2.3 Determinación de la Muestra
Los pasos que se llevaron adelante para determinar la muestra de auditoría fueron los
siguientes:
i) Definición del universo a auditar: constituido por la totalidad de los convenios
gestionados durante el periodo auditado, tomando como fuente de información la base
de datos suministrada por la Unidad de Gestión.
ii) Definición del diseño muestral: En función de los datos suministrados, se decidió
la aplicación de una combinación de técnicas de muestreo estadísticas y no estadísticas
que permitiese al equipo de auditoría emitir opinión sustentada sobre el universo
auditado a partir del análisis de un subconjunto de convenios (muestra).
Para ello se procedió, en primera instancia, a la estratificación del universo de
convenios con el objeto de agrupar los elementos de la población por alguna
característica común. Dada la diversidad geográfica del programa en el territorio
nacional, se agruparon aquellos expedientes según la provincia de localización de la
obra.
A partir de esa estratificación se escogieron aquellas provincias en las que se
concentraron los mayores volúmenes de transferencias y que en conjunto reunían el
78,63% del pagado: Buenos Aires, Jujuy, San Juan y Tucumán.
Posteriormente, y a los efectos de seleccionar los casos definitivos que integrarían la
muestra, se aplicó el criterio MUM (Muestreo por Unidad Monetaria) que asegura
resultados adecuados vista la dispersión del universo objeto de auditoría.
Para mayor detalle ver Anexo II- “Aspectos metodológicos de la muestra” del presente
informe.
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Seguidamente se detallan el listado de convenios incluidos en la muestra.
Muestra de Municipios
Detalle de las obras y monto del respectivo Convenio
Provincia Localidad Programa Monto total
Fecha Convenio
Monto Pagado
Buenos Aires Florencio Varela CIC 737.930 22/09/2008 235.379
Buenos Aires José C. Paz EMERG 37.500.000 27/04/2009 18.790.016
Buenos Aires José C. Paz EMERG 37.500.000 27/04/2009 18.790.036
Buenos Aires José C. Paz EMERG 37.500.000 27/04/2009 18.790.010
Buenos Aires José C. Paz EMERG 37.500.000 27/04/2009 18.790.031
Buenos Aires La Matanza MH 5.570.700 12/05/2009 2.910.350
Buenos Aires La Matanza MV 6.364.600 13/06/2008 6.364.600
Buenos Aires La Matanza MV 6.274.600 13/06/2008 6.274.600
Buenos Aires La Plata MH 7.018.000 23/03/2009 3.654.000
Buenos Aires Moreno MH 4.840.000 19/11/2008 2.520.000
Buenos Aires San Nicolás de Los Arroyos MH 3.492.420 26/03/2009 1.821.210
Jujuy Calilegua VIV 2.406.936 07/04/2009 1.203.468
Jujuy El Carmen VIV 1.152.900 23/12/2008 5.764.500
Jujuy Humahuaca VIV 3.008.670 13/04/2009 1.504.335
Jujuy La Esperanza VIV 1.504.335 07/04/2009 752.168
Jujuy Palpalá MH 380.160 23/12/2008 380.160
Jujuy Perico MH 2.244.242 07/05/2009 1.157.021
Jujuy Perico VIV 6.618.640 08/08/2008 5.350.912
Jujuy S. S. de Jujuy MH 2.364.800 02/12/2008 1.222.400
Jujuy S. S. de Jujuy VIV 12.903.660 18/07/2008 12.903.660
Jujuy S. S. de Jujuy VIV 17.149.419 07/04/2009 17.079.019
San Juan 25 de Mayo VIV 3.309.320 19/08/2008 3.309.260
San Juan 25 de Mayo MH 3.635.346 20/05/2009 1.872.673
San Juan Albardón MH 1.700.000 22/07/2008 1.700.000
San Juan Albardón MH 3.526.666 13/04/2009 1.818.333
San Juan Rawson MH 2.240.000 06/08/2008 2.240.000
San Juan San Martín MH 4.207.398 12/11/2008 4.207.398
San Juan San Martín VIV 3.419.537 23/04/2009 1.764.769
Tucumán Esquina y Mancopa MV 642.000 04/11/2008 642.000
Tucumán Las Talitas VIV 889.620 06/10/2008 676.800
Tucumán Río Seco MV 1.386.000 07/11/2008 1.386.000
Tucumán Villa Padre Monti MV 612.000 06/10/2008 612.000
Total 166.487.108 Nota: Cada línea representa un expediente. Ref. MH: Mejoramiento del Hábitat Urbano, VIV: vivienda Nueva; CIC: Centro Integrador Comunitario; MV Mejoramiento de Viviendas Recuperables, EMERG: Emergencia Social y Natural. Ver Anexo II – Aspectos Metodológicos de la muestra Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG de la SSDUV y del SIDIF.
8
Con el propósito de completar los procedimientos de auditoría previstos se visitaron
cuatro de los municipios incluidos en la muestra, los cuales fueron seleccionados en función
de la significatividad del monto resultante del agrupamiento de los datos por distribución
geográfica y por tipo de obra.
Municipios de la muestra que fueron visitados
Provincia Municipio Obras
Buenos Aires
José C. Paz
- Veredas y Refacc. de Edificios Admin. Púb. - Veredas peatonales y Refacción de edificios para la Atención
Social y de Salud de la Administración Pública. - Veredas peatonales y Plazas. - Construcción de Veredas y Mejoramientos de Espacios Verdes
La Matanza - 75.000 ml. de veredas. - 229 Mejoramientos en “Villa Palito” 7ma obra - 229 Mejoramientos en “Villa Palito” 8va obra
Jujuy
Perico - 21.000 m2 de pavimento intertrabado. - 112 viviendas e Infraestructura 5ta Etapa
San Salvador de Jujuy - 228 viviendas 6ª obra - 228 viviendas 7ª obra
Las tareas de auditoría se desarrollaron entre los meses de agosto de 2009 y
septiembre de 2010. Las constataciones en los municipios se realizaron: el 6 de abril en el
Municipio de Perico, el 8 y 9 de abril con representantes del Municipio de San Salvador de
Jujuy en la Sede de la Unidad Ejecutora del Programa. Los días 21 y 22 de abril en el
Municipio de José C. Paz, y los días 28 y 29 de abril en el Municipio de La Matanza.
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3. Aclaraciones Previas
3.1 Antecedentes:
La Unidad de Gestión (UG) del Programa 45 - Fortalecimiento Comunitario del
Hábitat - pertenece a la Dirección de Programas para la Emergencia de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda - SSDUV que depende del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios – MPFIPyS.
Este Programa es uno de los cinco en que se reestructuró, en el año 2008, al ser dado
de baja (con sus respectivas metas físicas) el Programa Presupuestario 26 – Desarrollo Urbano
y Vivienda.
Desglose del programa 26 – Desarrollo Urbano y Vivienda
Programa dado de baja Programas nuevos
Programa 26 – Desarrollo Urbano y Vivienda
Programa 42 - Acciones para el Desarrollo de la Infraestructura Social
Programa 43 - Desarrollo de Ia Infraestructura Habitacional – “Techo Digno”
Programa 44 - Acciones para el Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica
Programa 45 - Fortalecimiento Comunitario del Hábitat
Programa 46 - Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios
Fuente: cuadro de elaboración propia con datos suministrados por la SSDUV. Presupuesto año 2008 SAF 354 MPFIPYS – Incorporación de Programas, Actividades, Proyectos y Obras – Disposición N° 001 del 22-01-2008 Subdirección Nacional de la Oficina de Presupuesto y la Resolución N° 34 del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
El Programa 45 se divide en dos grandes grupos o actividades, la Actividad 1 -
“Programa Federal de Integración Socio Comunitaria” por Cooperativas y la Actividad 2 -
“Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional” las cuales están compuestas por cuatro
y seis líneas de acción respectivamente. Las mismas son descriptas en el punto 3.4 del
presente informe (Definición de los Objetivos del Programa).
La Actividad 1 – “Programa Federal de Integración Socio Comunitaria” por
Cooperativas” tiene su antecedente en la finalización del Programa Federal de Emergencia
Habitacional- cuyo Convenio Marco tuvo su origen en septiembre de 2003 y que formaba
10
parte del Programa 26 de Desarrollo Urbano y Vivienda. Es un programa permanente de
ejecución de obras con objetivos y características similares al mencionado. (Resolución Nº
1270/08 de la Secretaría de Obras Públicas – SOP).
La SSDUV ha previsto que las obras iniciadas y convenidas, pendientes de
terminación pertenecientes al Programa Federal de Emergencia Habitacional, pudiesen ser
finalizadas bajo las disposiciones del nuevo Programa, mediante un Convenio de Adhesión.
Por su parte, la Actividad 2 - “Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional”
comenzó a desarrollarse en el año 2009 con la creación de dos Programas Federales:
“Atención a Emergencias Sociales y Naturales” y “De Vivienda y Mejoramiento del Hábitat
Rural y Aborigen”, cuyos Reglamentos se encuentran en trámite de aprobación.
3.2 Relevancia del Programa 45 respecto de otros programas de vivienda del Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
En el periodo bianual 2008-2009, el Programa 45 representó el 13 % del total del
monto comprometido y pagado de todos los programas de vivienda desarrollados en el ámbito
del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
Cuadro comparativo de Programas del MPFIPyS orientados a la construcción de viviendas
Ejercicio 2008 y 2009 – del 01-01-2008 hasta el 31-12-2009 - (Montos en $)
Programa 2008 2009 Total 2008-2009 Participación
42 202.483.126 281.637.173 484.120.299 5,47%
43 2.402.752.941 3.189.184.550 5.591.937.490 63,16%
44 306.943.352 667.520.416 974.463.768 11,01%
45 434.852.982 716.465.733 1.151.318.715 13,00%
46 280.461.293 370.607.680 651.068.973 7,35%
Totales 3.627.493.694 5.225.415.552 8.852.909.246 100,00%
Monto Pagado
Fuente: elaboración propia con datos del SIDIF – Sistema Integrado de Información Financiera.
Nota: Para la confección del cuadro de Monto Pagado se asignaron a cada año los pagos hechos en relación al año de compromiso del pago, independientemente de la fecha concreta en que se efectuó el pago. El monto pagado incluye todos los gastos en que incurrió cada programa (todos los incisos).
11
3.3 Estructura Organizacional de la Dirección de Programas para la Emergencia
En el período auditado la estructura organizativa vigente de esta Dirección era la
siguiente:
TOTAL: 33 personas
De acuerdo a lo establecido por la Resolución Nº 58/04 – MPFIPYS, las acciones que
tiene a su cargo esta Dirección son:
“1. Diseñar y ejecutar programas destinados a la atención de los requerimientos
habitacionales de las áreas y poblaciones en situación de emergencia habitacional.
2. Realizar estudios e investigaciones relacionadas con las áreas territoriales y los
sectores sociales en situación de vulnerabilidad y riesgo habitacional.
3. Intervenir en las acciones de promoción y fortalecimiento en las capacidades de
autogestión de soluciones habitacionales de las entidades intermedias, estimulando su
participación organizada.
Coordinación Ejecutiva 1 arquitecta
1 Secretaria
1 Administrativo
8 arquitectos
1 ingeniera
1 contador
6 asistentes técnicos
1 contador
2 asistentes técnicos
Mesa de Entradas
1 asistente técnico
Área Convenios
2 asistentes
técnicos
Sub-coordinación Técnica
1 arquitecto, 1 maestro m de obras
Sub-coordinación Financiera
1 ingeniero
Sub-coordinación Administrativa
1 administrativo
DIRECCION de PROGRAMAS PARA LA EMERGENCIA
1 arquitecta
Armado de Expedientes de
pago 3 asistentes
técnicos
12
4. Realizar la evaluación de acciones y programas desarrollados para atender
situaciones habitacionales de emergencia social, promoviendo el intercambio de información
entre organismos públicos y privados y la difusión de resultados”.
La estructura organizacional que lleva adelante los Programas Federales – Actividades
1 y 2 – en el marco del Programa 45 – Fortalecimiento Comunitario del Hábitat está
compuesta por 33 personas. El equipo auditor mantuvo contacto con las siguientes áreas:
Dirección del Programa, Coordinación Ejecutiva, y la Sub-coordinación Técnica y
Administrativa.1
De acuerdo a lo indicado por la Dirección del Programa las actividades desarrolladas
por las diferentes áreas de la UG son las siguientes2:
La Sub-coordinación Técnica es el área encargada de:
Evaluar: la solicitud de financiamiento, la factibilidad del proyecto, la
documentación presentada por el solicitante y la No Objeción Técnica.
Cotejar los datos pertinentes para la confección de los convenios.
Monitorear de las obras en territorio.
Establecer el contacto con las Unidades Ejecutoras Provinciales,
Recibir de los certificados de Obra y rendiciones.
La Sub-coordinación Financiera tiene a su cargo los siguientes aspectos:
Elaborar de los informes financieros.
Verificar de los costos aplicados.
Verificar la correspondencia de cada pago previo a su autorización.
Efectuar el seguimiento de los expedientes en el circuito de pago.
La Sub-coordinación Administrativa tiene a su cargo:
Elaborar los convenios.
1 Fuente: Nota de la Dirección del Programa s/Nº del 23/12/09
2 Respuesta de la Dirección del Programa por nota sin Nº de fecha 21-06-2010.
13
Confeccionar de los expedientes de pagos y anticipos financieros (elaboración
de notas e informes técnicos, verificación del cumplimiento del RIGA3, contacto con la
DGAJ4 para el cumplimiento de las normativas).
3.4 Marco normativo del Programa
El “Programa Federal de Integración Socio Comunitaria” - Actividad 1 se ejecuta de
acuerdo a los lineamientos de su Reglamento Particular, aprobado por Resolución Nº 1270/08
de la SOP - Secretaría de Obras Públicas, en el cual se detallan:
a) los entes partícipes del Programa,
b) las acciones y responsabilidades asignadas a los mismos,
c) los requisitos a cumplimentar por los Estados Provinciales y/o Municipales que
quieran adherirse,
d) los requerimientos para conformar cooperativas de trabajo,
e) el perfil de la población beneficiaria de las obras del Programa, y,
f) la definición de los procesos de financiamiento, su ejecución y la rendición de
cuentas de las obras convenidas.
Las características técnicas que deben reunir las viviendas se encuentran desarrolladas
en el punto 2.6.3 del Reglamento Particular. (Anexo III – Características técnicas de las
viviendas)
Si bien la superficie cubierta mínima de las viviendas es de cuarenta y cuatro (44) m2
la UG, en las entrevistas mantenidas con el equipo de auditoría, manifestó que se prevé
incorporar prototipos (de vivienda) con mayor superficie de modo de poder adaptarlo al grupo
familiar en cuestión, atento a la posibilidad de efectuar modificaciones al Reglamento
aprobado que tienen desde el Programa.
3 RIGA: Reglamento Interno de Gestión Administrativa del MPFIPyS - Resolución Nº 1522/2006 y su
modificatoria Resolución Nº 971/2007. 4 DGAJ: Dirección General de Asuntos Jurídicos del MPFIPyS.
14
Asimismo, cabe mencionar que las viviendas que se construyan dentro del marco de
las líneas de acción N1A- Viviendas Nuevas y N1B Mejoramientos de Viviendas
Recuperables deben cumplir con los “Estándares Mínimos de Calidad para Vivienda de
Interés Social “(Disposición N° 18/2000 de la SSDUV), por lo cual deberán incluir los
requerimientos mínimos de conexión de nexos que garanticen la infraestructura de la redes de
agua, electricidad y cloacas (en el caso de existir red) y/o cámara séptica con pozo absorbente.
También deberán dar cumplimiento a todas aquellas normativas regionales que garanticen la
durabilidad y la correcta distribución funcional de las viviendas.
A diferencia de lo verificado en las obras “112 viviendas VII Obra de Perico, Jujuy” y
los “229 Mejoramientos de Villa Palito, La Matanza” 7ma
y 8va
Obra las viviendas
pertenecientes a la obra “228 viviendas 6º Obra S.S. de Jujuy presentaban fallas constructivas,
cuestión que es desarrollada en el punto 4.11 del presente informe.
Las tierras para el emplazamiento de las obras podrán ser provistas por el Municipio,
y/o la Provincia ya sea de su propiedad y/o de terceros cedentes, se contemplan también
terrenos dispersos para completar la trama urbana.
La Circular SOP 1/06 establece que es responsabilidad de las Subsecretarías que se
encuentran bajo su órbita la gestión de los convenios, y arbitrar los medios para generar sus
respectivos procesos de gestión.
En este sentido, se indica que los Reglamentos Particulares deben establecer,
conforme a lo estipulado por la Resolución MPFIPyS Nº 268/07 y su modificatoria Nª 267/08,
entre otros aspectos los siguientes:
Modelos de Convenios.
Imputación, evaluación y control presupuestario, especificando la metodología
aplicable a la evaluación presupuestaria, de seguimiento y control correspondiente
Metodología para la presentación, aprobación y ejecución de programas, planes o
proyectos.
15
Criterios de elegibilidad de programas, planes o proyectos por parte de la UEP o
áreas de ejecución dependientes, conforme al tipo de obra a realizar y atendiendo a
criterios técnicos, económicos, financieros y socio-ambientales o aquellos que
corresponda considerar.
Metodología para la evaluación de la calidad ambiental.
Metodología para efectuar desembolso de fondos.
Metodología de la rendición de cuentas.
Seguimiento y control de programas, planes o proyectos.
Manual de Ejecución.
En cuanto a los Reglamentos Particulares de los Programas Federales de la Actividad
2 - “Atención a Emergencias Sociales y Naturales” y “De Vivienda y Mejoramiento del
Hábitat Rural y Aborigen”- aunque en la práctica son aplicados, fueron suministrados al
equipo de auditoría con carácter de borrador ya que, a la fecha del presente informe, carecen
de aprobación por parte de la Secretaría de Obras Públicas - SOP. Dichos manuales incluyen
los aspectos requeridos por la citada Circular.
PROGRAMA 45 – FORTALECIMIENTO COMUNITARIO DEL HÁBITAT
Estructura Programática Normativa
Reglamento Particular Manual de Ejecución
Actividad 1 Programa Federal de
Integración Socio comunitaria
Aprobado por Resolución SOP N° 1270/08
Pendiente de aprobación
Actividad 2
Programa Federal de Atención a Emergencias
Sociales y Naturales Pendiente de aprobación Pendiente de aprobación
Programa Federal de Vivienda y Mejoramiento
del Hábitat Rural y Aborigen
Pendiente de aprobación Pendiente de aprobación
Fuente: cuadro de elaboración propia a partir de los datos suministrados por la UG de la SSDUV.
En relación a los plazos de aprobación de los Reglamentos Particulares, por la
Resolución MPFIPYS N° 268/07 se estipuló que las Unidades Ejecutoras de los Programas
debían elaborarlos en un plazo de noventa días corridos, contados a partir de la entrada en
16
vigencia de esa norma. En este sentido el anexo al artículo 2° de la citada resolución indica
que “el reglamento deberá ser un documento que facilite, clasifique y clarifique las acciones
vinculadas con la transferencia de recursos públicos a las provincias y municipios y /u otros
entes”. Este plazo fue extendido a ciento ochenta días corridos contados a partir de la entrada
en vigencia de la Resolución N° 267/08 publicada el 15/04/08.
3.5 Definición de los Objetivos del Programa
Los objetivos del Programa 45 están orientados al mejoramiento de las condiciones del
hábitat a través de proyectos integrales, teniendo como componente principal para su
ejecución la participación comunitaria y la autogestión. Las acciones del Programa se
desarrollan en el marco de una política de fortalecimiento del hábitat destinada a consolidar a
la población en su lugar de origen, y así evitar la migración hacia las periferias de los centros
urbanos.5
En línea con ello, adicionalmente se contemplan:
Planes de viviendas destinados a dar solución rápida ante situaciones de emergencias
climáticas, sísmicas o de otras índoles;
La construcción, ampliación, y/o mejoramiento de viviendas e infraestructura para
habitantes rurales y aborígenes;
y la construcción de Centros Integradores Comunitarios de atención primaria de la
salud y desarrollo social a escala municipal o provincial en todo el territorio nacional.
Entre los mecanismos destinados a la ejecución de estas iniciativas, se destaca la
constitución de cooperativas de trabajo, formadas por desocupados y personas que perciben
beneficios del Programa Jefes y Jefas de Hogar, principalmente.
5 Fuente: Decisión Administrativa de Distribución de Recursos correspondiente al Presupuesto año 2009 -
www.mecon.gov.ar
17
Para concretar sus objetivos los Programas Federales correspondientes a las
Actividades 1 y 2 del Programa 45 – desarrollan diferentes líneas de acción que forman parte
de los lineamientos generales de sus Reglamentos Particulares.
Programas y Subprogramas ejecutados por la UG con sus respectivas líneas de acción.
PROGRAMA 45 – FORTALECIMIENTO COMUNITARIO DEL HÁBITAT
Estructura programática
Líneas de acción
N1A:
Construcción de
Viviendas nuevas
N1B:
Mejoramiento de Viviendas Recuperables
N1C:
Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infra. y
Complem.
N1C:
Equipam. Comunit.
CIC y otros.
-
Reparación y Reconst. del Hábitat
N1C:
Unidades Productivas de Sustento
Actividad 1
Programa Federal de Integración Socio Comunitaria**
- -
Actividad 2 Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional”
Programa Federal de Atención a
Emergencias Sociales y Naturales
Recuperación de Hábitat en catástrofes naturales
-
Grupos Vulnerables en
situación de Emergencia
Social y Ambiental
- -
Programa Federal de Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y
Aborigen* - -
Nota: Cuadro de elaboración propia con datos suministrados por la UG de la SSDUV. (**) Este Programa es ejecutado por Cooperativas de Trabajo. (*) Las viviendas nuevas están destinadas a pobladores de comunidades aborígenes y de zonas rurales.
A continuación se describe brevemente la finalidad de cada una de estas líneas de
acción:
N1A: Construcción de Viviendas Nuevas: atender la demanda de viviendas nuevas en
función de los objetivos programados.
N1B: Mejoramiento de viviendas Recuperables: reducir el déficit habitacional de
aquellos hogares del país que necesitan que su vivienda sea completada o mejorada, en los
casos en que todo grupo familiar, a partir de su propio esfuerzo, haya iniciado la construcción
de su vivienda única y no tengan acceso a las formas convencionales de crédito. Para el caso
de Emergencia, esta línea de acción tiende a reparar totalmente la destrucción que sufrió la
18
vivienda como así también la su entorno, las conexiones a los servicios básicos y si fuere
necesario de acuerdo al grupo familiar, la ampliación de su vivienda.
N1C: Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y
Complementarias: atender la demanda de obras de cordón cuneta, veredas, pavimento,
iluminación, redes de infraestructura básica: agua, desagües cloacales, desagües pluviales,
electricidad, gas y la ejecución de todas aquellas obras menores destinadas a mejorar el
Hábitat Urbano y Rural, como así también la reconstrucción de este tipo de obras para los
casos de Emergencia.
N1C: Equipamiento Comunitario: esta línea de acción es un modelo de gestión mixta
destinado a la construcción, equipamiento y operación de Centros Integradores Comunitarios
– CIC de atención primaria de la salud y desarrollo social. También se contemplan aquellos
proyectos que contribuyan al completamiento del equipamiento comunitario necesarios a
nivel barrial: dispensarios, salones de usos múltiples, playones polideportivos, plazas. Para los
casos de Emergencia esta línea de acción consiste en la construcción y puesta en
funcionamiento de espacios comunitarios (tinglados, clubes, alojamientos transitorios, salas
de salud, comedores etc.) con el fin de alojar, atender y contener a la población afectada hasta
que la reconstrucción de su hábitat permita su regreso.
Este modelo de gestión es desarrollado en el marco de un Convenio de Colaboración6
firmado por los Ministerios de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
(MPFIPYS); Desarrollo Social; Salud; Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y el
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia de la Nación. Lo
atinente al MPFIPYS las acciones desarrolladas a tal fin se enmarcan dentro de las
Actividades 1 y 2 del Programa 45.
A través de la SSDUV este Ministerio se compromete a financiar las obras para la
construcción de los CIC, aportando el 100% de costos de materiales, mano de obra, gastos de
6 Este convenio fue protocolizado con fecha 27/09/04 por la Res. 125/04 del Consejo Nacional de Coordinación
de Políticas Sociales, firmándose uno nuevo en el año 2006 que fue protocolizado mediante Disposición Nº
19
seguro, monotributo, honorarios profesionales necesarios según cláusulas convenio
específico, subsidio de herramientas, equipos, ropa de trabajo y libros a las cooperativas de
trabajo que intervengan en la construcción de los CIC.
El mencionado Convenio de Colaboración autoriza a que la instrumentación de los
convenios específicos se efectúe en forma directa con los municipios u organismos
Jurisdiccionales de Vivienda.
Reparación y Reconstrucción del Hábitat: financiar las tareas iniciales en la
reconstrucción del hábitat para los casos de Emergencia, tales como: limpieza y acarreo de
lodo y escombros; apuntalamiento en edificaciones afectadas; instalación de gaviones de
piedra y tejidos; estructuras de anclaje; zanjas de evacuación de agua en zonas anegadas;
demoliciones; recuperación de equipamientos urbanos; restauración de infraestructura de
servicios.
N1C: Unidades Productivas de Sustento: Concibe a la vivienda de modo integral
incluyendo el desarrollo de la microeconomía familiar de sustento. Estas Unidades están
especialmente diseñadas y dirigidas a los grupos que desarrollan pequeñas unidades
productivas para que puedan insertarse en la actividad económica aportando su propio trabajo.
Entre estas unidades se encuentran: corrales para animales, gallineros, galpones de
almacenamiento, herramientas, sectores para criaderos de animales, huertas orgánicas,
fruticultura, y otros.
(En el Anexo IV se exponen los objetivos de estas líneas de acción)7
3.6 Definición de las metas físicas del programa
El ordenamiento legal vigente que regula el proceso presupuestario público8, establece
que para cada ejercicio la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) debe recibir una serie de
60/06 UCT – CNCPS (Unidad de Coordinación Técnica del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas
Sociales de la Presidencia de la Nación)
20
formularios que componen el anteproyecto de presupuesto de la jurisdicción o entidad en
particular.
Los formularios que se deben presentar ante la ONP tienen por objetivo obtener la
información de los “…elementos que sustentan la programación, con la finalidad, para
quienes tienen que analizar y aprobar el proyecto de presupuesto, de apreciar los tipos de
bienes o servicios a producir en el ejercicio presupuestario, así como los recursos reales y
financieros necesarios para su materialización…” 9
En el marco de las entrevistas mantenidas con las autoridades de la UG éstas señalaron
que las metas físicas se definen anualmente y que para la elaboración del presupuesto
consideran la inversión realizada en el año anterior junto con las metas físicas alcanzadas,
introduciendo las adecuaciones necesarias según las metas que se proyectan alcanzar.
En este sentido, la Dirección del Programa indicó10
: “…en cuanto a los informes de
mediciones y de logros alcanzados, el programa se autoevaluó tomando como referencia el
Censo del año 2001, relacionando el % de población NBI, % de desocupación, con el % de
desembolsos realizado por el Programa por provincia”.
De conformidad al Art. 34 de la Ley N° 24.156/92 (Sección III de la Ejecución del
Presupuesto) de las Disposiciones Generales de la Administración Financiera y Sistemas de
Control, enuncia que “…A los fines de garantizar una correcta ejecución del presupuesto y de
compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas la jurisdicciones
y entidades deberán programar para cada ejercicio la ejecución física y financiera de los
presupuestos siguiendo las normas que fijará la reglamentación y las disposiciones
complementarias y procedimientos que dicten los órganos rectores de los sistemas
presupuestarios y de tesorería…”.
Al respecto el Art. 15º de la Ley 24.156 señala que “Cuando en los presupuestos de
las jurisdicciones y entidades públicas se incluyan créditos para contratar obras o adquirir
7 Fuente: Reglamentos Particulares de los Programas Federales – Actividades 1 y 2 – Programa 45 –
Fortalecimiento Comunitario del Hábitat 8 La base jurídica es la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional N°24.156, Título II “Del Sistema Presupuestario” y los decretos y resoluciones que la reglamentan. 9 Fuente: Manual para la Formulación del Presupuesto – Instructivo - Oficina Nacional de Presupuesto – ONP.
10 Nota S/Nº del 23 de diciembre de 2009, recibida en la AGN el 28 de diciembre de 2009
21
bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero, se deber incluir en
los mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se invertirán
en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de
ejecución física (...)”
En cuanto a las posibles causas que justifican una reprogramación física anual, la
Circular N° 1/2005 de la Oficina Nacional de Presupuesto identifica las siguientes:
“Variación significativa del crédito asignado a un programa o proyecto.
Cambios institucionales que supongan la eliminación y/o creación de programas,
actividades, proyectos u obras con la consiguiente eliminación o modificación de
los productos.
Reasignaciones de recursos al interior de un programa que permitan modificar
las cantidades relativas de productos, cuando el programa presente más de uno.
Contingencias (climáticas, sociales, económicas, etc.) que impacten directamente
sobre los bienes o servicios provistos y determinen reasignaciones de recursos o
utilización más intensiva de los mismo”.
Los formularios presupuestarios analizados por el equipo de auditoría para cada
ejercicio fueron:
22
Etapa del proceso
presupuestario Formulario Presupuesto del
Ejercicio 2008 Presupuesto del
Ejercicio 2009
Formulación presupuestaria
F.7- Descripción del programa, subprograma y otras categorías presupuestarias.
No presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
F.8- Cuadro de metas y producción bruta
No presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
F.12-Programación física de los proyectos de inversión y de sus obras de la jurisdicción o entidad
Presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
F.13- Programación Financiera de los proyectos de inversión, sus obras y actividades
Presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
Programación de la ejecución
F.1- Programación de la ejecución física anual y trimestral de metas
Presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
F.2- Programación de la ejecución física anual y trimestral de Producciones terminales brutas
Presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
Ejecución física
F.11- Ejecución física trimestral de metas
Presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
F.12- Causas de desvíos en la ejecución de las metas
Presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
F.13- Ejecución física trimestral de producciones trimestrales brutas
Presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
F.14- Causas de desvíos en la ejecución de las producciones terminales brutas
Presentado ante la ONP
Presentado ante la ONP
Cierre de ejercicio
Cuadro I- Gestión de la ejecución física de las metas
Presentado ante la ONP
No relevado
Cuadro II- Gestión de la ejecución física de producciones brutas
Presentado ante la ONP
No relevado
Cuadro VI- Rectificación de la ejecución física de metas y producciones brutas
Presentado ante la ONP
No relevado
Fuente: Elaborado por le equipo de auditoría a partir de la información suministrada por la SSDUV.
En el punto 2.5.5 de los Reglamentos Particulares del Programa y sus líneas de acción,
se describen las metas y su correspondiente Unidad de Medida, a saber:
Meta Unidad de Medida Construcción de Viviendas con Cooperativas de Trabajo
Vivienda Terminada y Vivienda en Ejecución
Construcción de Soluciones Habitacionales con Cooperativas de Trabajo
Soluciones Habitacionales Terminadas y Soluciones Habitacionales en Ejecución.
Construcción de Equipamiento Comunitario y Centros Integradores Comunitarios con Cooperativas de trabajo
Proyecto terminado y Proyecto en Ejecución
Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y Complementarias por Cooperativas
Proyecto terminado y Proyecto en Ejecución
Construcción de Viviendas para el Desarrollo Habitacional
Vivienda Terminada y Vivienda en Ejecución
Construcción de Soluciones Habitacionales para el Desarrollo Habitacional
Soluciones Habitacionales Terminadas y Soluciones Habitacionales en Construcción.
23
Estas metas se vieron replicadas en los formularios correspondientes a la
Programación Física Anual de Metas, Formularios N° 1 y 2, tanto para el año 2008 como para
el 2009. (En el Anexo V se expone un cuadro con la referencia de las Notas que la SSDUV
presentó a la Dirección de Presupuesto de la Subsecretaría de Coordinación y Control de
Gestión).
En lo concerniente al ejercicio 2008, al iniciarse el mismo y con el objetivo de adecuar
la apertura programática a las necesidades de financiamiento del Organismo se realizaron
modificaciones sobre dicha programación que aprobó la Subdirección de la Oficina Nacional
de Presupuesto por Disposición Nº 1 y que fueron ratificadas el 28 de enero de ese año
mediante la firma de la Resolución Nº 34 del MPFIPyS.
Consecuentemente, las presentaciones por parte de la SSDUV correspondientes a la
etapa de ejecución física del ejercicio 2008, además de realizarse fuera de los plazos exigidos
por la normativa, excluyeron los formularios Nº 7 y Nº 8.
En cuanto al Presupuesto correspondiente al ejercicio 2009, dado que el Subprograma
de Mejoramiento del Hábitat Urbano Infraestructura y Obras Complementarias, se agregó con
posterioridad a la presentación realizada ante la ONP de la programación de la ejecución
presupuestaria del 2009, mediante la Nota 287/200911
la Dirección Nacional de Políticas
Habitacionales de la SSDUV, le solicitó a la Dirección de Presupuesto de la Subsecretaría de
Coordinación y Control de Gestión, la tramitación del alta de la Meta y Producción Terminal
Bruta correspondiente.
3.7 Operatoria de las Actividades 1 y 2 del Programa 45
a) Responsabilidades de la Unidad de Gestión
La UG es la encargada de:
Fijar los criterios de elegibilidad comunes a cualquier proyecto.
11
Nota 287/2009 -DNPH de la SSDUV del 25 febrero de 2009.
24
Evaluar la documentación presentada por los Entes Ejecutores y emitir la no
objeción financiera y técnica de los proyectos.
Implementar las medidas y controles necesarios para el cumplimiento de los
Acuerdos suscriptos entre las partes, lo cual implica supervisar y auditar el inicio,
los avances y finalización de cada proyecto.
Tramitar los expedientes conforme a lo establecido por la Directiva Nº 0052008 del
Archivo General de la Nación12
. En dicha directiva se define al proceso de
foliación como “(…) una acción administrativa u operación que consiste en
numerar o enumerar correlativamente cada una de las hojas, fojas o folios, de todo
documento archivístico o unidad documental recibida y/o generada por una
institución o entidad. La foliación se realizará atendiendo las necesidades
prácticas de las instituciones administrativas, realizando dicha acción de acuerdo
al orden cronológico y/o numérico de la documentación recibida y/o generada en
forma descendente.”
b) Presentación de los proyectos
- Solicitudes de financiamiento
Cada proyecto que se realice en el marco de los Programas Federales abarcados por las
Actividades 1 y 2, deberá encontrarse respaldado jurídicamente por un acuerdo suscripto entre
la SSDUV y los Entes Ejecutores de las jurisdicciones beneficiarias.
Según manifiestan las autoridades del Programa, para definir el tipo de proyecto a
financiar, la UG se basa en criterios de elegibilidad y de razonabilidad. Conforme a lo que
surge de la información relevada en la Dirección del Programa y del resultado de las
entrevistas mantenidas con miembros de la Unidad de Gestión, los “criterios de elegibilidad”
de los proyectos apuntan a priorizar obras de viviendas y mejoramientos de viviendas que
prevean infraestructura, mientras que los “criterios de razonabilidad” se relacionan con el
12
Esta norma es de cumplimiento obligatorio en las entidades de la Administración Pública alcanzando tanto a
los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Nación, como a los Gobiernos Regionales y Locales, entre
otras entidades. Esta normativa se sustenta en el Artículo I, Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General entre otras fuentes que actúan como base legal.
25
diseño de las unidades habitacionales, es decir, el aprovechamiento de la superficie máxima
financiable, la posibilidad de crecimiento futuro de la unidad, la implantación de las futuras
viviendas con un aprovechamiento de la orientación de manera tal que favorezca al ahorro
energético, el empleo de los materiales del lugar y un sistema de construcción tradicional con
mano de obra intensiva, según citan los Reglamentos Particulares.
Con respecto a los mecanismos y criterios de elaboración de los indicadores de los
Programas Federales -Actividades 1 y 2 las autoridades expresan que atienden a la población
con mayor índice de NBI, buscan satisfacer la demanda de empleo de este grupo poblacional
a través de la conformación de cooperativas de trabajo, dándoles continuidad, y que
consideran la demanda de la cartera de solicitudes de los Institutos de Vivienda. En el punto
2.5.4 de los Reglamentos Particulares se encuentran detallados los componentes utilizados
para la elaboración de los indicadores.
El procedimiento para la aprobación del proyecto comprende dos etapas “Gestión del
Proyecto” y “Ejecución del Proyecto”.
-Gestión del Proyecto
Para la primera etapa, los Entes Ejecutores interesados, presentarán mediante nota a la
Subsecretaría la voluntad de adherirse al Programa, junto con la Solicitud de Financiamiento
y la documentación técnica del Proyecto por cada Línea de Acción.
Las solicitudes de financiamiento son evaluadas por la UG, en base a la
documentación técnica presentada. En caso de existir observaciones de orden técnico
económico deberán ser salvadas para su aprobación. Si no existiesen observaciones se otorga
la “no objeción financiera” mediante nota al Ente Ejecutor, procediéndose a la apertura del
expediente, a la firma de los respectivos acuerdos y a su posterior protocolización. Para que el
Programa acepte una Solicitud de Financiamiento ésta debe presentar completos todos los
requerimientos.
Para la obtención de la “no objeción técnica” la Solicitud de Financiamiento debe estar
acompañada por un acto administrativo, emitido por la autoridad provincial pertinente, que
otorgue la aptitud técnica tanto para el proyecto como para el terreno.
26
Así, el Proyecto deberá estar obligatoriamente definido en sus características, costos y
financiamiento. (Manual de Ejecución punto 3.1.7 inciso 5). En el mismo, se deberá detallar
la inversión total, discriminando el monto a financiar por el ESTADO NACIONAL y la parte
a financiar por el ENTE EJECUTOR (municipal y/o provincial), relacionada con apertura de
calles, nivelación, compactación, obras complementarias, obradores, tierras, escrituraciones,
redes de energía, etc.
De acuerdo a lo establecido por la Circular SOP Nº 1/200613
la tramitación de la
aprobación de una transferencia producto de un convenio, debe realizarse en oportunidad del
primer desembolso, pudiéndose resolver en el mismo acto, si no se hubiera resuelto en
oportunidad anterior, la ratificación del convenio respectivo.
La Secretaría de Obras Públicas - SOP es la responsable de ratificar mediante
Resolución los acuerdos firmados por la SSDUV, y de aprobar la transferencia del monto total
del proyecto, facultando al Sr. Subsecretario para promover la liquidación de los anticipos
financieros.
Los tiempos de Gestión relevados por el equipo de auditoría, a partir de los casos
incluidos en la muestra, fueron los siguientes:
En cuanto a la gestión de la UG el tiempo promedio entre la firma del Convenio
Específico y la Resolución que ratifica el convenio es de aproximadamente 3 meses.
En lo que respecta al tiempo transcurrido entre la firma de la Resolución de la SOP
que ratifica el convenio específico y la fecha del primer pago se observa un tiempo medio de
24 días, ascendiendo el plazo máximo a 90 días.
- Ejecución del proyecto –Modalidad de desembolso de los fondos
Los pagos resultantes de la ejecución de los proyectos aprobados por la UG se
efectúan una vez suscriptos los Convenios Específicos entre la SSDUV y el
Instituto/Municipio.
13
Esta Circular fue emitida como consecuencia del Acuerdo SOP-SIGEN 1816/05 por el cual convinieron
desarrollar el Plan de Adecuación del Sistema de Control Interno de la SOP.
27
Dentro de las responsabilidades enunciadas en el Reglamento Particular respecto de la
SSDUV, en su apartado 1.3.2, se encuentran: la de financiar el Programa en todas sus líneas
de acción así como la de impulsar las transferencias de los fondos a los Entes Ejecutores,
además de gestionar los desembolsos de acuerdo al procedimiento de la Circular SOP Nº
1/2006 (acuerdo SOP-SIGEN 1816/05 para el Ambiente de control interno de la Secretaría).
La SSDUV gestiona los desembolsos por anticipado, tal como surge de los convenios
específicos.
La metodología de desembolso de los fondos, que se encuentra desarrollada en
profundidad en el punto 2.10 del Reglamento del Programa, tiene por finalidad evitar el
desfinanciamiento de la obra, asegurando que los fondos comprometidos por el Estado
Nacional en el Acuerdo suscripto se encuentren depositados en la cuenta bancaria de los
Municipios, al momento del pago de los certificados de obra a las Cooperativas de Trabajo.
Para todas las líneas de acción del Programa Federal de Integración Socio
Comunitaria por Cooperativas el reglamento establece que el primer desembolso de Nación a
Provincia será librado una vez ratificado el Convenio por Resolución de la Secretaría de
Obras Públicas.
Con este primer desembolso se entrega el 100% del monto para el subsidio para
herramientas, equipos, útiles de trabajo y libros contables, y un cincuenta por ciento (50%) del
monto total del costo de las viviendas.
El segundo desembolso, equivalente al 30% del monto total del costo de las viviendas,
se gestiona con la presentación de los contratos de obra firmados entre las Cooperativas de
Trabajo y el Municipio, y sus respectivas Actas de Inicio.
El tercer desembolso requiere para su libramiento el certificado de avance físico de la
obra del cuarenta por ciento (40%), como mínimo, firmado por el Director de obra de las
Cooperativas, el director técnico del Ente Ejecutor (Municipio, Instituto o Unidad Ejecutora)
y refrendado por el Intendente cuando corresponda y el responsable técnico de la provincia.
Este tercer desembolso será del veinte por ciento (20%) del monto total de la vivienda.
28
En cuanto a las obras de Mejoramiento del Hábitat Urbano, Infraestructura y Obras
Complementarias y Reconstrucción del Hábitat la metodología para los desembolsos variará
de acuerdo al monto de financiamiento.
A continuación se expone la modalidad de desembolso aplicado por las diferentes líneas
de acción del Programa Federal de Integración Comunitaria.
CRONOGRAMA DE DESEMBOLSOS DE NACION A ENTE EJECUTOR – EE
(*)
ACTIVIDAD 1 – Programa Federal de Integración Socio Comunitaria
LINEA DE
ACCIÓN DESCRIPCIÓN
1º Desembolso 2º Desembolso 3º Desembolso % a pagar
Requisitos % a pagar
Requisitos % a pagar
Requisitos
1 VIV. Construcción de Viviendas
50 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP
30 C/ firma del Contrato e/Cooperativa y Municipio
20
C/certif 40% de avance de obra con carácter de DDJJ
2 MV. Mejoramiento de Viviendas Recuperables
50 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP
50 C/ firma del Contrato e/Cooperativa y Municipio y las Actas de Inicio
- -
3 MH.
Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y Complementarias
50 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP
50 C/ firma del Contrato e/Cooperativa y Municipio y las Actas de Inicio
- -
4 CIC. Equipamiento Comunitario, CIC y Otros
30 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP
30 C/ firma del Contrato e/Cooperativa y Municipio y las Actas de Inicio
40
C/certif 40% de avance de obra con carácter de DDJJ,
Fuente: elaboración propia con información suministrada por la UG de la SSDUV - Reglamento Particular SOP Nº 1270//08.
(*) En todos los casos, con el primer desembolso del monto de la obra se transfiere también el 100% del subsidio
correspondiente a herramientas, útiles, etc.
En el caso del Programa Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales,
para las obras de viviendas y equipamiento social, los fondos se distribuyen de la siguiente
manera:
El primer desembolso tiene carácter de anticipo financiero, y se realizará con la firma
del Convenio Específico por un cuarenta por ciento (40%) del monto total de la obra.
El segundo desembolso será de un treinta por ciento (30%) contra la presentación del
certificado de avance de obra de un treinta y cinco por ciento (35%).
El tercer y último anticipo financiero equivalente a un treinta por ciento (30%) se
efectuará con la condición que se presente la rendición de cuentas del 2º desembolso y el
certificado de avance de obra de un setenta por ciento (70%).
ACTIVIDAD 2 Programa Federal de Atención de Emergencias Sociales y Naturales
LINEA DE ACCIÓN
DESCRIPCIÓN
1º Desembolso 2º Desembolso 3º Desembolso 4º Desembolso
% a pagar
Requisitos % a
pagar Requisitos
% a pagar
Requisitos % a
pagar Requisitos
1 VIV. Construcción de Viviendas Nuevas
40 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP para compra de materiales y ejecución de obra
30 C/rendición de cuentas del 1° desembolso y certif avance 35%
30
C/rendición de cuentas del 2° desembolso y certif avance 70%
- -
2 MV. Mejoramiento de Viviendas Recuperables
40 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP para compra de materiales y ejecución de obra
30 C/rendición de cuentas del 1° desembolso y certif avance 35%
30
C/rendición de cuentas del 2° desembolso y certif avance 70%
- -
3 MH. Y RH.
Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraest. y Compl. y Rec. del Hábitat (Módulos con financiamiento de hasta $ 500.000)
50 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP para compra de materiales y ejecución de obra
50 C/rendición de cuentas del 1° desembolso y certif avance 40%,
- - - -
4 MH. Y RH.
Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraest. y Compl. y Rec. del Hábitat (Módulos con financiamiento de hasta $ 1.000.000)
40 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP para compra de materiales y ejecución de obra
20 C/rendición de cuentas del 1° desembolso y certif avance 30%
20
C/rendición de cuentas del 2° desembolso y certif avance 60%
20
C/rendición de cuentas del 3° desembolso y certif avance 80%
5 E.C. Equipamiento Comunitario 40 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP para compra de materiales y ejecución de obra
30 C/rendición de cuentas del 1° desembolso y certif avance 35%
30
C/rendición de cuentas del 2° desembolso y certif avance 70%
- -
Fuente: elaboración propia con información suministrada por la UG de la SSDUV
La SSUV está facultada para realizar las auditorías técnicas y financieras que
considere necesarias para verificar el cumplimiento del plan de trabajos y cronograma de
desembolsos.
Consultada al respecto, la Dirección del Programa indicó que el monitoreo de las obras
lo realiza el equipo técnico del Programa, el cual ante eventuales problemas tanto sociales
como técnico – contables se reúne con las Unidades Ejecutoras locales para procurar
resolverlos. Estos monitoreos realizados no son registrados o documentados en los
expedientes madre.
La SSDUV podrá suspender la ejecución de cada línea de acción del Programa cuando
no se cumplan las responsabilidades establecidas en las cláusulas de los Convenios por parte
de los Entes Ejecutores.
La SSDUV deberá presentar periódicamente a la SOP el formulario correspondiente
sobre el Control de Incumplimientos regulado por las Resoluciones del MPFIPyS Nº
268/2007 y su modificatoria Nº 267/2008 mediante el cual le informa sobre el estado de
situación e incumplimiento de los proyectos, el cual, a su vez, es remitido por esta Secretaría
a la Dirección de Presupuesto de la Subsecretaría de Coordinación y Control de Gestión del
MPFIPyS.
c - Plazos de ejecución, modificaciones del proyecto original y solicitud de financiamiento
adicional
Los plazos de ejecución de las obras dependen de cada línea de acción y varían desde
los ciento veinte (120) a los doscientos cuarenta (240) días corridos contados a partir de la
fecha de suscripción del Acta de Inicio de la obras de los proyectos.
Todo proyecto aprobado podrá ser modificado con posterioridad en sus aspectos
técnicos siempre que ello sea debidamente justificado. El Ente Ejecutor deberá comunicarlo
con anticipación a la UG, en un plazo no menor a 30 días, con la correspondiente
documentación que avale tal modificación para que la misma evalúe si corresponde su
aprobación14.
14
Reglamentos Particulares - Punto 2.6.2 Segunda Etapa Ejecución del Proyecto”
31
Los proyectos de obra que requieran un financiamiento adicional para la finalización
de las obras convenidas podrán acceder a ello en el marco de lo establecido en el Reglamento
Particular, siempre que se den las siguientes circunstancias:
Haberse producido incrementos en el costo de las viviendas con posterioridad a la
firma del Acuerdo Especifico respectivo.
Haber cumplido con los requisitos de buena gestión que exige el Programa para el
cumplimiento de los objetivos.
La Unidad de Gestión no autorizará para la terminación de estas obras la creación de
nuevas Cooperativas.
Este financiamiento adicional se materializa a través de la firma de una Addenda al
Convenio Específico, con el objetivo de dar finalización a las obras y en ella se incorporan los
nuevos requisitos para efectuar los desembolsos siguiendo lo estipulado por el Reglamento
Particular.
d- Adecuación de los montos financiables para las obras del Programa
En los Reglamentos Particulares se establece que los montos a financiar por la
SSDUV para cada Línea de Acción “serán fijados en los ACUERDOS respectivos, y se
mantendrán estables durante la ejecución de la obra. No obstante los montos máximos
financiables por el PROGRAMA serán adecuados trimestralmente por LA SUBSECRETARÍA
DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA.15
”
Conforme surge de lo relevado, el Programa actualiza trimestralmente los montos
máximos financiables aplicando a los valores calculados las actualizaciones en el precio de
los insumos según la revista “INDEC Informa”. Con los nuevos precios de los insumos, se
recalcula el valor de los rubros incluidos en el análisis de precios y con éstos se reelabora el
presupuesto de la vivienda prototipo16
a la fecha de adecuación.
15
Reglamentos Particulares de los Programas – Punto 2.7.1 Adecuación de los Montos Financiables. 16
El prototipo al que se hace mención es el de una vivienda unifamiliar de 2 dormitorios en Planta Baja de una
superficie de 44m2.
32
El presupuesto resultante surge de la definición de los rubros e ítems que lo componen
más el análisis de precios de cada uno de ellos, elaborado al mes de diciembre de 2008.
El monto máximo financiable base para este prototipo es de $ 71.635,00 y es aplicable
a algunas provincias del NOA, NEA y del CENTRO, para el resto de las provincias se utilizan
coeficientes de mayoración que tienen en cuenta el mayor costo de los insumos (materiales),
flete, regiones afectadas por los sismos, etc. Estos coeficientes son acordados con las
provincias y el Consejo Federal de la Vivienda.
Para el caso de las obras encuadradas en Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de
Infraestructura y Complementarias, y Equipamiento Comunitario el monto de cada proyecto
unitario será libremente determinado por la SSDUV en función de la evaluación técnica que
se realice de la propuesta presentada. Para las obras que pertenecen al Programa Federal de
Atención a Emergencias Sociales y Naturales, la SSDUV se compromete a financiar la
ejecución de la obra por un monto con carácter de precio tope, es decir el precio máximo de
obra a financiar por las partes, y se aplica la misma metodología de actualización de precios
descripta anteriormente.
Con respecto a los CIC – Centros Integradores Comunitarios- el procedimiento de
adecuación de los montos financiables consiste en actualizar el valor por CIC previsto en el
Acuerdo de Colaboración del Programa del año 2006 al momento de la firma del Convenio
correspondiente.
e- Adjudicación de las viviendas
Las cláusulas de los Convenios establecen que los Entes Ejecutores deben proceder de
manera inmediata a la entrega de las viviendas e instrumentar a través del organismo que
corresponda, la escritura traslativa de dominio a favor de los beneficiarios y efectuar la
correspondiente hipoteca a favor del Instituto dentro de los 6 meses de terminación de las
obras.
En la etapa de adjudicación se firma el Acta de Recepción Provisoria de la obra. Una
vez entregada el acta a la SSDUV se procederá al cierre de los expedientes.
33
En el caso específico de la Provincia de Jujuy, el IVUJ entregó la copia de la
Resolución Reglamentaria Nº 58 – IVUJ 2003 creada en octubre para el Programa Federal de
Emergencia Habitacional la cual se aplica al Programa Federal de Integración Socio
Comunitaria (Actividad 1), por ser la continuación del anterior. En esta resolución se detallan
tanto el Reglamento operativo como las funciones de las partes intervinientes.
Asimismo, el Anexo I de la Resolución Nº 58/03 – IVUJ 2003 contiene el Convenio
Marco del “Programa Federal de Emergencia Habitacional – 1ª Etapa”, el cual en su Clausula
Cuarta estipula la obligación de los Institutos Provinciales de Vivienda de efectuar la escritura
traslativa de dominio a favor del beneficiario y la constitución de la hipoteca una vez
terminada la obra.
Por otra parte, la Resolución Nº 62 - IVUJ 2004 aprueba las norma generales de
requisitos de adjudicación y formularios de Inscripción que deberán cumplimentar los
postulantes a las viviendas construidas en el marco de este Programa.
En cuanto al Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, no se obtuvo
respuesta sobre el particular.
f- Rendición de cuentas
Los Entes Ejecutores tiene la obligación de rendir cuentas ante la SSUV por los
fondos percibidos.
La metodología de rendición de cuentas está regulada por la Resolución del Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios – MPFIPyS N º 268/07 y su
modificatoria Nº 267/08, en conjunto con lo establecido en el Reglamento Particular del
Programa Federal de Integración Socio Comunitaria.
La primera, posteriormente modificada por la Resolución MPFIPYS N° 267/08,
aprobó el “Reglamento General para la Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios
Transferidos a Provincias, Municipios y/u otros Entes”, estableciendo que las Secretarías que
integran la jurisdicción debían elevar un estado de situación respecto de las contrapartes que
no hubiesen cumplido con el procedimiento de rendición de cuentas exigible a partir de su
dictado.
34
En cuanto al Reglamento Particular también establece criterios, que se detallan en el
punto 2.12, respecto a las obligaciones que en este sentido tienen los Entes Ejecutores:
“(…) deberán presentar mensualmente ante la Unidad de Gestión las rendiciones de
avance físico y financiero, correspondientes a los desembolsos recibidos y las erogaciones
efectuadas.” Además cada ente ejecutor deberá realizar la rendición final de cuentas de cada
obra en un plazo no mayor a treinta días hábiles de finalizados los trabajos con el certificado
correspondiente.
La SSDUV implementa, en los modelos de convenios a firmar por las partes, los
Anexos que incluyen las planillas tipo para: las rendiciones mensuales de avance físico y
financiero parciales, correspondientes a los desembolsos recibidos y a las erogaciones
efectuadas; la planilla de rendición final de cuenta junto con la copia de la Resolución SOP Nº
267/08.
El personal técnico del programa es el encargado de verificar los certificados de
avance de obra en base a los siguientes datos: fecha de inicio de obra, montos desembolsados
a cada cooperativa, avance físico mensual y acumulado de cada cooperativa.
En caso de incumplimiento a la obligación de rendir cuentas en tiempo y forma los
montos no rendidos deberán ser reintegrados al Estado Nacional de acuerdo al modelo de
Convenio de Rescisión que convenga el Programa para llevar a cabo la devolución de los
fondos. Estas obligaciones forman parte de las cláusulas y anexos de los Convenios
Específicos que se suscriban en el marco del Programa.
Los Entes Ejecutores, Municipios o Institutos de Vivienda deben cumplir con la
obligación de preservar por el termino de diez (10) años como respaldo documental de la
rendición de cuentas, los comprobantes originales completados de manera indeleble y que
cumplan con las exigencias establecidas por las normas impositivas y provisionales vigentes y
en su caso en función del tipo de inversión efectuada la presentación de la totalidad de los
antecedentes que justifiquen la inversión de los fondos remesados. Según lo establecido en las
cláusulas de los Acuerdos firmados y lo expresado en la Resolución Nº 267/08, en el Art. 2º
Inc. K”.
35
3.8 Divulgación de las actividades del Programa
Según manifestó la Directora del Programa “la descripción del Programa se difunde a
través de la página Web de la Subsecretaría, en primera instancia, donde se consignan la
forma de implementación del programa, los objetivos del mismo, la descripción de los
destinatarios (beneficiarios) y los organismos intervinientes. En segunda instancia el
programa tiene difusión a través del Consejo Nacional de la Vivienda representado por los
Institutos Provinciales de Vivienda. En la actualidad el programa está instalado en el
territorio”. De acuerdo a lo informado estos Institutos mantienen contacto permanente con los
municipios y relevan sus requerimientos en materia habitacional.
3.9 Criterios de asignación y distribución de fondos17
.
De las respuestas obtenidas a los requerimientos formulados a la UG, la Dirección del
Programa manifiesta que la asignación de los fondos es anual para cada partida
presupuestaria, destinada a los respectivos Programas y Subprogramas.
La UG aclara además que el modo de implementación es federal y que las Unidades
Ejecutoras Provinciales y Municipales relevan la demanda de empleo como así también la
necesidad de viviendas sociales. Estos organismos a su vez, son los encargados de presentar
ante la Subsecretaría la Solicitud de asistencia financiera para la ejecución de los proyectos.
El Programa ha utilizado como parámetros de distribución y asignación de recursos la
demanda de las jurisdicciones, la capacidad instalada y el NBI Provincial. (Ver Anexo VII.a.
Descargo del auditado, pág. 122 del presente informe)
17
Ver Anexo VII.a. Descargo del auditado” pag.125
36
En el desarrollo de este informe, como aporte al programa, se han considerado
parámetros como el criterio de población con NBI de cada provincia sobre la población con
NBI del país, así como el de Necesidades de Trabajo.
Asimismo, explicaron que se prioriza la ejecución de viviendas con las obras
complementarias de infraestructura.
También aseveraron que una vez asignada la cuota anual para el Programa se busca la
continuidad de las obras con aquellas Cooperativas que vienen ejecutando el Programa, luego
se evalúa la demanda de las nuevas Cooperativas y de aquellas provincias que ingresan al
Programa. Se contemplan además los casos de las obras que se encuentran en un estado de
ejecución entre el 50% y 70% de su avance físico al iniciarse el año programático, por lo que
los interesados presentan las solicitudes de continuidad. Otro aspecto que indica haber
considerado la UG para dar comienzo a las obras en territorio fue la capacitación instalada
para la ejecución del Programa.
En su respuesta agrega que el presupuesto del Programa está comprometido, es decir
asignado en su totalidad, los primeros meses del año, sin perjuicio de poder gestionar
extensión de cuota por trimestre si la demanda nueva es considerada razonable. (Respuesta a
los puntos 3 y 9 de los requerimientos 23/12/09)
Distribución de los fondos del Programa 45 según provincia y objeto del gasto
Con el propósito de analizar el criterio aplicado por la UG para asignar los fondos
destinados a los gastos de capital en el marco del programa 45, se consideraron los pagos
efectuados a lo largo del período auditado a Instituciones Culturales y Sociales sin fines de
Lucro, a Gobiernos Provinciales y a Municipios
En el siguiente cuadro se expone la distribución de los fondos por provincia y partida
presupuestaria.
37
Montos pagados por partida presupuestaria destinada a financiar gastos de capital en el
período auditado (2008 y 2009 hasta el 31 de mayo de ese año)
Ubicación Geográfica
Partida 524 Partida 581 Partida 586 Total Pagado
A Inst. Cult. y Soc. sin fines de Lucro
A gobiernos Provinciales A gobiernos Municipales En $ En %
En $ En % En $ En % En $ En %
Buenos Aires 2.546.694,65 0,9 26.317.035,60 9,3 253.703.301,00 89,8 282.567.031,25 100,0
CABA 0,00 - 2.424.477,99 100,0 - - 2.424.477,99 100,0
Catamarca 0,00 - 28.413,89 1,0 2.940.000,00 99,0 2.968.413,89 100,0
Chaco 0,00 - 65.614.293,71 91,6 5.983.000,00 8,4 71.597.293,71 100,0
Chubut 0,00 - 1.037.610,00 83,4 206.670,00 16,6 1.244.280,00 100,0
Córdoba 5.916.984,45 32,5 2.647.612,73 14,6 9.623.700,00 52,9 18.188.297,18 100,0
Corrientes 6.693.104,50 79,9 589.600,00 7,0 1.095.300,00 13,1 8.378.004,50 100,0
Entre Ríos 0 - 6.839.340,00 31,7 14.721.165,00 68,3 21.560.505,00 100,0
Formosa 0 - 376.631,10 27,7 982.070,00 72,3 1.358.701,10 100,0
Jujuy 2.975.892,40 1,4 186.248.737,32 86,8 25.450.908,00 11,9 214.675.537,72 100,0
La Pampa - - - - - - - -
La Rioja 0 - 5.890.820,59 64,5 3.243.212,00 35,5 9.134.032,59 100,0
Mendoza 545.313,60 4,8 3.723.455,00 32,6 7.137.969,90 62,6 11.406.738,50 100,0
Misiones 0 - 10.557.406,00 50,6 10.318.683,60 49,4 20.876.089,60 100,0
Neuquén 0 - 21.000.061,92 96,3 796.680,00 3,7 21.796.741,92 100,0
Río Negro 2.175.951,70 13,2 12.609.774,00 76,6 1.667.851,05 10,1 16.453.576,75 100,0
Salta 0 - 28.993.920,00 75,2 9.546.986,50 24,8 38.540.906,50 100,0
San Juan 0 - 35.086.381,50 47,9 38.117.396,90 52,1 73.203.778,40 100,0
San Luis 0 - - - 1.400.000,00 100,0 1.400.000,00 100,0
Santa Cruz 0 - 6.760.611,00 100,0 - - 6.760.611,00 100,0
Santa Fe 2.935.689,90 27,3 5.644.200,00 52,4 2.189.600,00 20,3 10.769.489,90 100,0
Sgo del Estero 0 - 4.904.921,94 29,7 11.618.748,00 70,3 16.523.669,94 100,0
T. del Fuego 0 - - - - - - -
Tucumán 0 - 239.513.768,77 95,3 11.810.451,52 4,7 251.324.220,29 100,0
Total general 23.789.631,20 2,2 666.809.073,06 60,4 412.553.693,47 37,4 1.103.152.397,73 100,0
Fuente: Cuadro de elaboración propia con datos del SIDIF. Periodo 2008 y 1/1/2009 – 31/5/2009.
38
Criterios de asignación de los fondos a las provincias
De acuerdo con lo informado por la Dirección del Programa, “se utiliza para la
asignación de fondos a cada provincia, tanto el porcentaje de población con NBI como la tasa
de desempleo, tomados ambos en base a la información del censo 200118
”.
- Comparación de la distribución geográfica de los fondos transferidos con la de la
población con NBI:
La UG considera el parámetro NBI relacionando para cada provincia la cantidad de
población en esa condición respecto del total de sus habitantes, sin ponderar su magnitud
relativa respecto del total de la población NBI del país.
En el cuadro siguiente se muestran el criterio aplicado por la UG y el que resulta de
considerar la distribución geográfica de la población NBI del país.
18
La dirección del programa informó que utilizó para la asignación de fondos a cada provincia la capacidad
instalada, la demanda de las jurisdicciones y el NBI provincial. (Ver Aclaraciones Previas pto. 3.9 pág.35)
39
Cuadro comparativo de los criterios aplicados por la UG del programa con NBI
Provincia Población
total Población bajo NBI
Aplicación de NBI Segùn Dirección Programa
Aplicación NBI Según la
Auditoría
Distribución Efectiva de
los Recursos
Buenos Aires 13.708.902 2.161.064 15,76% 34,07% 25,35%
Catamarca 331.635 71.145 21,45% 1,12% 0,31%
Chaco 978.882 323.354 33,03% 5,10% 6,22%
Chubut 405.594 62.872 15,50% 0,99% 0,21%
Ciudad de Buenos Aires 2.725.488 212.489 7,80% 3,35% 0,00%
Córdoba 3.028.943 393.708 13,00% 6,21% 1,81%
Corrientes 925.924 264.277 28,54% 4,17% 0,73%
Entre Ríos 1.149.418 202.578 17,62% 3,19% 1,90%
Formosa 484.261 162.862 33,63% 2,57% 0,12%
Jujuy 608.402 175.179 28,79% 2,76% 19,95%
La Pampa 296.110 30.587 10,33% 0,48% 0,00%
La Rioja 288.407 58.869 20,41% 0,93% 0,79%
Mendoza 1.566.902 241.053 15,38% 3,80% 1,10%
Misiones 960.002 260.271 27,11% 4,10% 1,91%
Neuquén 467.857 79.547 17,00% 1,25% 2,09%
Río Negro 545.687 97.486 17,86% 1,54% 1,54%
Salta 1.070.527 338.484 31,62% 5,34% 3,39%
San Juan 616.484 107.372 17,42% 1,68% 6,40%
San Luis 365.255 57.072 15,63% 0,90% 0,12%
Santa Cruz 192.851 19.985 10,36% 0,32% 0,59%
Santa Fe 2.976.384 440.346 14,79% 6,94% 0,97%
Santiago del Estero 800.591 250.747 31,32% 3,95% 1,46%
Tierra del Fuego 99.356 14.033 14,12% 0,22% 0,00%
Tucumán 1.333.547 318.209 23,86% 5,02% 23,04%
Total 35.927.409 6.343.589 100,00% 100,00%
Fuente: elaboración propia con datos extraídos del INDEC, de la aplicación Base de Usuarios Censo 2001.
El modo en que son considerados los datos de NBI por parte de la UG ha dado lugar a
la observación desarrollada en el punto 4.5 del presente informe.
40
En el siguiente gráfico se exhibe la distribución de las transferencias a las provincias
durante el período auditado y su comparación con la que le hubiera correspondido si el criterio
de distribución hubiera sido el de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas).
Distribución de Transferencias a las Provincias
0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00%
CABA
La Pampa
Tierra del Fuego
Formosa
San Luis
Chubut
Catamarca
Santa Cruz
Corrientes
La Rioja
Santa Fe
Mendoza
Santiago del Estero
Rio Negro
Cordoba
Entre Rios
Misiones
Neuquen
Salta
Chaco
San Juan
Jujuy
Tucuman
Buenos Aires
Tasa de Distribucion
Indice NBI
Distribucion Fondos Pgm 45
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG del Programa y del INDEC. Nota 1: Para la confección del Índice NBI se tomó la población que cada provincia posee bajo condiciones NBI según el Censo 2001 del INDEC. Lo que se asigna a cada provincia como distribución según Índice de NBI es la proporción que cada provincia tiene de población bajo condiciones de NBI en relación al total del país bajo estas condiciones Nota 2: Las jurisdicciones provinciales de La Pampa y Tierra del Fuego y la CABA no han recibido transferencias de fondos en el periodo auditado, de modo que en el gráfico la barra asociada al rótulo Distribución Fondos Pgm 45 no aparecerá para estas jurisdicciones.
A continuación se exponen las diferencias en términos de distribución relativa, entre la
distribución efectiva de los fondos y la distribución por NBI. Si se toma el 0 como eje de
referencia, a la izquierda se encuentran las provincias que recibieron menos de lo que establece
el criterio de NBI mientras que a la derecha se encuentran aquellas que recibieron más en
relación al mismo criterio.
41
Desvíos entre la distribución efectiva del programa 45 y el criterio de NBI
Buenos Aires; -8,71%
Cordoba; -4,39%
Corrientes; -3,44%
CABA; -3,35%
Mendoza; -2,70%
Santiago del Estero; -2,50%
Formosa; -2,45%
Misiones; -2,19%
Salta; -1,94%
Entre Rios; -1,30%
Catamarca; -0,82%
San Luis; -0,78%
Chubut; -0,78%
La Pampa; -0,48%
Tierra del Fuego; -0,22%
La Rioja; -0,13%
Rio Negro; 0,00%
Santa Cruz; 0,27%
Neuquen; 0,84%
Chaco; 1,12%
Tucuman; 18,02%
San Juan; 4,71%
Jujuy; 17,19%
Santa Fe; -5,98%
-15,00% -10,00% -5,00% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00%
Tasa de Distribucion
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG del Programa y del INDEC.
- Comparación de la distribución geográfica de los fondos transferidos con la de las
necesidades de trabajo.
Teniendo en cuenta que uno de los objetivos del Programa es promover la inserción
socio comunitaria mediante el trabajo en cooperativas, se presenta a continuación un gráfico
donde se compara la distribución de los fondos transferidos por el Programa 45 en el periodo
auditado con la de las necesidades de trabajo 1 de cada provincia.
42
Distribución de Transferencias a las Provincias
0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00% 45,00% 50,00%
CABA
La Pampa
Tierra del Fuego
Formosa
San Luis
Chubut
Catamarca
Santa Cruz
Corrientes
La Rioja
Santa Fe
Mendoza
Santiago del Estero
Rio Negro
Cordoba
Entre Rios
Misiones
Neuquen
Salta
Chaco
San Juan
Jujuy
Tucuman
Buenos Aires
Tasa de Distribucion
Distribucion del Desempleo Base 2001
Distribucion Fondos Pgm 45
1 Para determinar las necesidades de trabajo se utilizó la información suministrada por la aplicación Base de
Usuarios Censo 2001. Se computó para cada provincia aquellas personas que bajo la variable Categoría Ocupacional pertenecían a alguna de las siguientes respuestas del cuestionario censal: Solo Busca Trabajo – Busca Trabajo/Estudia – Busca Trabajo/ Es Jubilado – Busca Trabajo / Estudia / Es Jubilado. Nota: Las jurisdicciones provinciales de La Pampa y Tierra del Fuego y la CABA no han recibido transferencias de fondos en el periodo auditado, de modo que en el gráfico la barra asociada al rótulo Distribución Fondos Pgm 45 no aparecerá para estas jurisdicciones.
43
Desvíos entre la distribución efectiva del programa 45 y el criterio de desempleo
Buenos Aires; -20,32%
CABA; -6,21%
Cordoba; -5,69%
Mendoza; -3,38%
Corrientes; -1,24%
San Luis; -0,84%
Formosa; -0,82%
Entre Rios; -0,77%
Chubut; -0,68%
La Pampa; -0,55%
Catamarca; -0,34%
Santiago del Estero; -0,34%
Tierra del Fuego; -0,19%
Misiones; 0,01%
Rio Negro; 0,06%
Santa Cruz; 0,28%
La Rioja; 0,29%
Salta; 0,75%
Neuquen; 0,96%
Chaco; 4,07%
Tucuman; 19,04%
San Juan; 4,77%
Jujuy; 18,64%
Santa Fe; -7,51%
-25,00% -20,00% -15,00% -10,00% -5,00% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%
Tasa de Distribucion
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG del Programa y de la Base de Usuarios Censo 2001.
Los resultados del análisis comparativo entre la asignación de los recursos realizada por
el Programa y los parámetros de distribución desarrollados en este punto son expuestos en la
observación 4.6
Asignación de los fondos destinados a atender emergencias sociales y naturales
De acuerdo a lo informado por la UG el 97,13% de los montos destinados a financiar
convenios por la línea de acción Emergencias Sociales y Naturales fueron destinados a
municipios de la Provincia de Buenos Aires, en tanto que el 2,87% restante se le asignó al
Municipio de Tartagal de la Provincia de Salta.
Ante esta distribución de los fondos, el análisis se concentró en la provincia de Buenos
Aires donde, según lo informado por la UG, los fondos transferidos en el período auditado
tuvieron por finalidad atender emergencias sociales.
44
Como surge del siguiente cuadro y considerando los recursos que se destinaron a la
Provincia de Buenos Aires para todas las actividades del Programa 45, el Municipio de José C.
Paz concentró más del 50% del total de recursos transferidos a esa jurisdicción en el período
2008-2009.
FONDOS TRANSFERIDOS DEL PROGRAMA 45 AL MUNICIPIO DE JOSE C. PAZ RESPECTO
DEL TOTAL RECIBIDO POR LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES (Por la totalidad de las Actividades
– Período 2008-2009)
Beneficiario Pagado 08-09 % Pagado
MUNICIPALIDAD DE JOSE C.PAZ $156.928.900 55,54%
Resto Provincia Buenos Aires $125.638.131 44,46%
Total Pcia Buenos Aires $282.567.031 100,00%
Fuente: Cuadro de elaboración propia con datos obtenidos de la SSDUV y del SIDIF
A continuación el análisis se centra en los fondos transferidos por la Actividad 2 por la
cual se gestionan el del Programa Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales -
Grupos Vulnerables en situación de Emergencia Social y Ambiental
El cuadro siguiente muestra cuántos recursos se destinaron al Municipio de José C. Paz
en relación al total de recursos que se asignaron a la Provincia de Buenos, para la Actividad 2
para el mismo período.
FONDOS TRANSFERIDOS POR LA ACTIVIDAD 2 AL MUNICIPIO DE JOSE C. PAZ RESPECTO
DEL TOTAL RECIBIDO POR LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES – Período 2008-2009
Beneficiario Pagado 2008-2009 % Pagado
MUNICIPALIDAD DE JOSE C.PAZ $ 150.000.000 91,35%
Resto Provincia Buenos Aires $ 14.197.150 8,65%
Totales $ 164.197.150 100,00% Fuente: Cuadro de elaboración propia con datos obtenidos de la SSDUV y del SIDIF
En la siguiente tabla se muestra bajo un mismo criterio (en base al Censo 2001), la
situación de desempleo de los municipios del Conurbano Bonaerense.
45
Nivel de desempleo en los Municipios del Conurbano
Municipios Población Municipal
2001
Personas que No Trabajan pero
buscan Trabajo
Proporción sobre
Población Municipal
Proporción sobre el Total del
Conurbano que No Trabaja
La Matanza 1.255.288 222.952 17,76% 14,59%
Lomas de Zamora 591.345 94.363 15,96% 6,18%
Quilmes 518.788 87.020 16,77% 5,70%
Merlo 469.985 81.253 17,29% 5,32%
Almirante Brown 515.556 77.771 15,08% 5,09%
Lanús 453.082 70.648 15,59% 4,62%
Moreno 380.503 66.152 17,39% 4,33%
General San Martín 403.107 61.566 15,27% 4,03%
Florencio Varela 348.970 60.688 17,39% 3,97%
La Plata 574.369 59.574 10,37% 3,90%
Berazategui 287.913 50.518 17,55% 3,31%
Tres de Febrero 336.467 49.212 14,63% 3,22%
Avellaneda 328.980 48.981 14,89% 3,21%
Tigre 301.223 47.332 15,71% 3,10%
Malvinas Argentinas 290.691 46.293 15,93% 3,03%
José C. Paz 230.208 43.366 18,84% 2,84%
Morón 309.380 42.603 13,77% 2,79%
San Miguel 253.086 39.798 15,73% 2,61%
Esteban Echeverría 243.974 37.902 15,54% 2,48%
Pilar 232.463 36.898 15,87% 2,42%
Escobar 178.155 32.514 18,25% 2,11%
San Isidro 291.505 31.673 10,87% 2,07%
Vicente López 274.082 28.201 10,29% 1,85%
Hurlingham 172.245 27.691 16,08% 1,81%
Ituzaingó 158.121 23.928 15,13% 1,57%
San Fernando 151.131 20.871 13,81% 1,37%
Ezeiza 118.807 17.749 14,94% 1,16%
Berisso 80.092 10.917 13,63% 0,71%
General Rodríguez 67.931 9.270 13,65% 0,61%
Totales 9.817.447 1.527.704 100,00% Fuente: Elaboración propia con información suministrada por la aplicación Base de Usuarios Censo 2001. Se computó para cada municipio aquellas personas que bajo la variable Categoría Ocupacional pertenecían a alguna de las siguientes respuestas del cuestionario censal: Solo Busca Trabajo – Busca Trabajo/Estudia – Busca Trabajo/ Es Jubilado – Busca Trabajo / Estudia / Es Jubilado.
Las conclusiones son expuestas en la observación 4.6 del presente informe.
46
3.10 Ejecución Presupuestaria
En los siguientes cuadros se exponen los montos transferidos a municipios para
financiar gastos de capital durante los ejercicios 2008 y 2009, agrupados por ubicación
geográfica.
Transferencias de fondos a gobiernos municipales destinados a financiar gastos de capital
– Partida 586 – Ejercicio 2008-
Ubicación Geográfica
DADC CredInic.
Crédito Vigente
Comprometido Devengado Pagado Al 31-12
Pagado Dps 31-12
Pagado Total
Buenos Aires 0,00 0,00 47.084.150,00 48.134.500,00 48.134.500,00 44.103.200,00 4.031.300,00 48.134.500,00
CABA - - - - - - - -
Catamarca 0,00 0,00 1.892.968,00 1.634.190,00 1.634.190,00 258.030,00 430.050,00 688.080,00
Córdoba 0,00 0,00 7.651.196,00 7.722.300,00 7.722.300,00 1.208.400,00 6.513.900,00 7.722.300,00
Corrientes 0,00 0,00 2.245.651,00 2.006.400,00 2.006.400,00 909.900,00 185.400,00 1.095.300,00
Chaco 0,00 0,00 4.343.451,00 3.533.000,00 3.533.000,00 3.533.000,00 0,00 3.533.000,00
Chubut 0,00 0,00 468.039,00 206.670,00 206.670,00 206.670,00 0,00 206.670,00
Entre Ríos 0,00 0,00 5.837.213,00 6.854.239,00 6.854.239,00 6.618.860,00 235.379,00 6.854.239,00
Formosa 0,00 0,00 447.484,00 400.000,00 400.000,00 400.000,00 0,00 400.000,00
Jujuy 0,00 0,00 12.179.262,00 12.415.230,00 12.415.230,00 12.415.230,00 0,00 12.415.230,00
La Pampa 0,00 0,00 286.107,00 - - - - -
La Rioja 0,00 0,00 913.339,00 1.936.580,00 1.936.580,00 1.445.580,00 491.000,00 1.936.580,00
Mendoza 0,00 0,00 3.808.971,00 4.681.393,90 4.681.393,90 4.681.393,90 0,00 4.681.393,90
Misiones 0,00 0,00 7.513.482,00 7.453.984,00 7.453.984,00 7.058.594,00 395.390,00 7.453.984,00
Neuquén 0,00 0,00 515.945,00 - - - - -
Río Negro 0,00 0,00 305.107,00 - - - - -
Salta 0,00 0,00 1.769.282,00 1.806.670,00 1.806.670,00 1.806.670,00 0,00 1.806.670,00
San Juan 0,00 0,00 11.448.193,00 11.624.831,00 11.624.831,00 11.059.328,00 565.503,00 11.624.831,00
San Luis 0,00 0,00 168.773,00 350.000,00 350.000,00 350.000,00 0,00 350.000,00
Santa Cruz 0,00 0,00 252.983,00 - - - - -
Santa Fe 0,00 0,00 1.205.377,00 1.893.500,00 1.893.500,00 1.014.700,00 878.800,00 1.893.500,00 Sgo del Estero 0,00 0,00 8.757.113,00 7.840.700,00 7.840.700,00 7.025.700,00 815.000,00 7.840.700,00
Tucumán 0,00 0,00 6.406.529,00 5.108.400,00 5.108.400,00 5.108.400,00 0,00 5.108.400,00
T. del Fuego 0,00 0,00 161.903,00 - - - - -
Totales 0,00 0,00 125.662.518,00 125.602.587,90 125.602.587,90 109.203.655,90 14.541.722,00 123.745.377,90
Fuente: SIDIF – Listado de Créditos y Gastos y Beneficiario – Devengado Ejercicio 2008; Pagado Ejercicios 2008,2009 y 2010.
47
Transferencias de fondos a gobiernos municipales destinados a financiar gastos de Capital
– Partida 586 - Ejercicio 2009-
Ubicación Geográfica
DADC Crédito Inicial
Crédito Vigente
Comprometido Devengado Pagado Al 31-05
Buenos Aires 222.235.051,00 222.235.051,00 93.450.431,00 207.362.519,00 207.362.519,00 205.568.801,00
CABA - - - - - -
Catamarca 999.820,00 999.820,00 5.999.820,00 2.972.235,00 2.972.235,00 2.251.920,00
Córdoba 2.892.472,00 2.892.472,00 17.892.472,00 5.842.459,00 5.842.459,00 1.901.400,00
Corrientes 4.554.113,00 4.554.113,00 4.554.113,00 0,00 0,00 0,00
Chaco 8.626.545,00 8.626.545,00 8.626.545,00 2.450.000,00 2.450.000,00 2.450.000,00
Chubut 984.385,00 984.385,00 984.385,00 0,00 0,00 0,00
Entre Ríos 1.605.611,00 1.605.611,00 19.105.611,00 7.866.926,00 7.866.926,00 7.866.926,00
Formosa 2.779.819,00 2.779.819,00 2.779.819,00 582.070,00 582.070,00 582.070,00
Jujuy 12.386.684,00 12.386.684,00 27.386.684,00 13.317.568,98 13.317.568,98 13.035.678,00
La Pampa 1.239.564,00 1.239.564,00 1.239.564,00 0,00 0,00 0,00
La Rioja 1.200.937,00 1.200.937,00 1.200.937,00 1.306.632,00 1.306.632,00 1.306.632,00
Mendoza 847.008,00 847.008,00 5.847.008,00 2.910.510,00 2.910.510,00 2.456.576,00
Misiones 3.035.425,00 3.035.425,00 3.035.425,00 3.080.078,60 3.080.078,60 2.864.699,60
Neuquén 868.721,00 868.721,00 868.721,00 796.680,00 796.680,00 796.680,00
Río Negro 4.798.867,00 4.798.867,00 4.798.867,00 1.667.851,05 1.667.851,05 1.667.851,05
Salta 3.918.436,00 3.918.436,00 6.918.436,00 7.740.316,50 7.740.316,50 7.740.316,50
San Juan 4.281.843,00 4.281.843,00 66.781.843,00 28.255.238,90 28.255.238,90 26.492.565,90
San Luis 1.076.049,00 1.076.049,00 1.076.049,00 1.050.000,00 1.050.000,00 1.050.000,00
Santa Cruz - - - - - -
Santa Fe 2.865.389,00 2.865.389,00 2.865.389,00 296.100,00 296.100,00 296.100,00
Sgo del Estero 4.228.668,00 4.228.668,00 9.228.668,00 4.019.648,00 4.019.648,00 3.778.048,00
Tucumán 19.737.772,00 19.737.772,00 13.437.772,00 7.076.933,12 7.076.933,12 6.702.051,52
Tierra del Fuego 599.160,00 599.160,00 599.160,00 0,00 0,00 0,00
Totales 305.762.339,00 305.762.339,00 298.677.719,00 298.593.766,15 298.593.766,15 288.808.315,57
Fuente: SIDIF – Listado de Créditos y Gastos – Devengado y Pagado Ejercicio 2009 hasta el 31/05
De la comparación de lo ejecutado en ambos ejercicios presupuestarios se evidencia
que en los cinco primeros meses del ejercicio 2009 los fondos transferidos a los municipios
para financiar gastos de capital superaron en más del doble a los remesados en todo el ejercicio
2008.
48
Resumen de la Ejecución Presupuestaria
Ejercicio Pagado en $ %
2008
Hasta el 31/12/08 109.203.655,90
29,99 Post 31/12/08 14.541.722,00
Total ejercicio 2008 123.745.377,90
2009 Hasta el 31/05/09 288.808.315,57 70,01
Total período auditado 412.553.693,47 100,00
Fuente: SIDIF.
Análisis de lo registrado en el SIDIF versus gestión de los fondos
La Unidad de Gestión administra las obras en curso con la ayuda de una tabla Excel que
denominan “Matrix”. Esta tabla registra la totalidad de las obras que el Programa ejecutó desde
sus comienzos, incluyendo las obras del Programa anterior: “Programa Federal de Emergencia
Habitacional”, y está compuesta por los siguientes datos: Provincia, Localidad, tipo de obra,
Programa, Etapa Actual, Porcentaje de Avance Físico, Monto a Pagar, Nº de Expediente
Madre, Nº de Expediente de Pago, Monto Total, Saldo, Total Pagado, y Fecha de Convenio
Específico. Se ha verificado que su acceso no es restringido y que la actualización de datos la
realiza tanto el área contable como la de gestión del Programa.
Según el SIDIF el monto pagado para el Programa 45 para el periodo auditado fue de $
584.613.968. (Comprende la totalidad del gasto del Programa 45 por todo concepto registrado
durante el periodo auditado)
Según los registros contables de la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la
SSDUV el monto pagado a cuenta del programa 45 ascendió a $ 585.079.367.
49
Cuando se consultó acerca de esta diferencia la respuesta del auditado fue que el
Programa Federal de Integración Socio Comunitaria durante el año 2008 financió, además, a
aquellos programas federales anteriores a la reestructuración -los cuales no son gestionados por
la UG- hasta su finalización. Esos Programas son los que se detallan a continuación:
Cáritas: Programa de Viviendas Cáritas Argentina
Programa Federal de Emergencias Hídricas
Subprograma Aborígenes
Programa Federal de Solidaridad habitacional
Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional
Ello explica la diferencia entre el SIDIF y el área contable de $ 465.399.
Montos pagados en el período auditado según la fuente de información
Fuente Monto
SIDIF $ 584.613.968
DN de Políticas Habitacionales de la SSDUV
P.45 $ 584.613.968 Gastos de otros Programas
imputados al 45 $ 465.399
Total imputado al P45 $ 585.079.367
Fuente: Elaboración propia a partir de las fuentes de información consignadas en el cuadro.
3.11 Aspectos relativos a los Entes Ejecutores
a) Responsabilidades de los Entes Ejecutores
De la documentación analizada, surge que los Entes Ejecutores receptores de los
fondos, son los responsables de su aplicación en los proyectos, de la ejecución de las obras y de
las rendiciones de cuenta pertinentes, asumiendo la responsabilidad exclusiva de todos los
efectos que de ellas resulten, así como del mantenimiento y conservación de la obra.
De la normativa vigente surge que “la responsabilidad de “LA SUBSECRETARIA” en
cuanto al financiamiento, es por el monto que se establece en el ANEXO I. En consecuencia,
50
no se hará cargo de eventuales sobre costos por vicios ocultos que no hubieran sido reparados
en tiempo y forma, ni otro tipo de conceptos.19
Con el fin de percibir los fondos convenidos el Ente Ejecutor deberá abrir una Cuenta
Bancaria específica para el Programa en el BANCO DE LA NACION ARGENTINA. La
misma deberá registrarse en la Cuenta Única del Tesoro del Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas, así como cumplir con los requisitos establecidos en el Art. 3º, inc. b) del
Reglamento General de Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a
Provincias Municipios y/u otros entes aprobado por Resol. Nº 267/2008.
Los datos relativos al número de cuenta y su vigencia deberán ser informados al
Programa. Asimismo, el Ente Ejecutor, deberá presentar la fotocopia de personería Jurídica y
el correspondiente formulario de inscripción en la Administración Federal de Ingresos Públicos
(AFIP) Nº 460/J.
Durante las tareas de campo se ha constatado en los Entes Ejecutores correspondientes
a los Municipios visitados, la existencia de las cuentas bancarias receptoras de los fondos de
nación de acuerdo a lo establecido por el Reglamento y los convenios.
Según surge del punto 1.3.3 de los Reglamentos Particulares de los Programas
Federales (Actividades 1 y 2), y de los Convenios, los Entes Ejecutores (Municipios y/o
Institutos de Vivienda, Comunas y Organizaciones No Gubernamentales - ONGs) deberán:
Presentar los proyectos y solicitudes de financiamiento.
Efectuar los relevamientos correspondientes en la zona afectada que darán origen
a los proyectos en cuestión.(Emergencia)
Suscribir los acuerdos con la SSDUV.
Cumplimentar los requisitos exigidos por la UG dentro de los plazos establecidos
en los respectivos Acuerdos.
Proponer planes integrales de acción para una o más regiones del territorio en
situaciones de Emergencia Social.
19
Manual de Ejecución del Programa Federal de Integración Socio comunitaria - Anexos - Modelos de Acuerdos
– Cláusula establecida en los Convenios Específicos
51
Llevar adelante la ejecución de la obra de cada Línea de acción de acuerdo al
Programa.
Cumplir las obligaciones establecidas en las cláusulas correspondientes de los
Acuerdos.
Informar de manera mensual y trimestral el estado de avance de cada uno de los
proyectos.
Confeccionar las actas de inicio, las certificaciones de avance de obra y cierre
final de las obras todas con carácter de DDJJ, según el modelo fijado por el
Programa en cuestión y elevarlos a la UG.
Monitorear a las Empresas Contratistas, Cooperativas de Trabajo, Cuadrillas.
ONGs con las cuales firmarán los contratos de obra para la ejecución del Proyecto
del Programa correspondiente.
Crear mediante el acto administrativo pertinente una Comisión Específica para
ejercer el control de gestión sobre los aspectos técnicos, sociales y contables de la
obra. La misma estará integrada como mínimo con los siguientes responsables:
Un profesional (arquitecto, ingeniero, maestro mayor de obra), un profesional de
área social y un contador matriculado.
Realizar la entrega de tierras (de su propiedad o terceros cedentes) para la
realización de los proyectos y que estos terrenos estén aptos para la construcción
de las obras con el certificado de no inundabilidad, capacidad portante y de
absorción correspondientes.
Pagar los anticipos para la compra de materiales de construcción, mano de obra y
gastos de las cooperativas una vez firmados los convenios, y confeccionar los
certificados de avance de obra de físico y financiero.
Celebrar los contratos con las Cooperativas de Trabajo y capacitar a técnicamente
a los integrantes de las futuras cooperativas de trabajo, además de proveer el
personal idóneo para aquellas tareas que por su especialidad técnica no puedan ser
ejecutadas por miembros de las cooperativas; designar agentes responsables de
controlar las actividades dentro del funcionamiento legal de las Cooperativas y de
52
toda la información requerida por el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo
Local y Economía Social y el Instituto Nacional de Asociativismo y de Economía
Social (INAES).
Fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad social, y de
las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.
Proponer el listado de adjudicatarios.
Proveer de luz y agua potable antes de iniciar los trabajos de obra preliminares.
Realizar y facilitar la ejecución estratégica de un obrador y depósito de equipos y
materiales.
No haber incurrido en incumplimiento o morosidad de ejecución y rendición
derivadas de acuerdos anteriores con la SSDUV ya que la UG no dará curso a
ningún proyecto nuevo presentado.
Procurar un régimen de excepción eximiendo de las tasas municipales por
derechos de construcción y sellados tanto al Proyecto como a la Cooperativas.
Cumplir con las obligaciones establecidas en las cláusulas de los respectivos
convenios firmados.
Efectuar el seguimiento de los proyectos post entrega de las viviendas.
Garantizar que las obras cuenten al momento de ser terminadas con los servicios
de agua, cloaca, gas, electricidad y obras complementarias. Cuando los terrenos
sean dispersos y no cuenten con infraestructura, presentar una propuesta para
satisfacer estas necesidades.
Una vez finalizada la obra, proceder a la inmediata entrega de las viviendas e
instrumentar, la escritura traslativa de dominio a favor del beneficiario; y realizar
la constitución de la correspondiente hipoteca a favor de la provincia, cuando
corresponda, una vez terminadas las obras.
Instrumentar el recupero de las cuotas, cuando corresponda, que abonarán los
beneficiarios, adjudicatarios de las viviendas, para su reinversión en nuevos
proyectos de viviendas en su jurisdicción.
53
Fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad social, y de
las condiciones de seguridad de higiene en el trabajo.
Como consecuencia de los relevamientos realizados, se ha constatado que se han creado
Unidades Ejecutoras específicas para la ejecución del Programa, tales los casos de:
La Unidad Ejecutora de la Provincia de Jujuy, que fue creada por Decreto Nº
7759/2007. Es la encargada de implementar el Programa y de realizar las tareas de
administración de recursos transferidos, rendición de cuentas, control de gestión y celebración
de convenios con municipios.
En Perico se creó la Unidad Ejecutora Municipal por Decreto Nº 416/2007 del 19 de
diciembre de 2007, y se designa al Coordinador General a cargo de la UEM.
En la Matanza la Unidad Ejecutora pertenece al Subprograma Federal de Urbanización
de Villas y Asentamientos Precarios, dependiente de la Dirección General de Vivienda, Tierras
y Urbanismo y fue creada por Decreto Nº 264/2005.
b) Cooperativas de Trabajo
Las cooperativas de trabajo estarán integradas por dieciséis (16) miembros (Reglamento
Particular y Art. 2º Inc. 5º Ley Nº 20.337), desocupados y eventualmente beneficiarios del
Programa Jefes de Hogar según lo establecido en los apartados 1.3.5 y 1.5 Integración de las
Cooperativas del Reglamento Particular del Programa Federal de Integración Socio
comunitaria (Actividad 1), lineamientos aplicables a los Programas Federales de la Actividad
2.
La Cooperativa de Trabajo deberá estar inscripta en el INAES para obtener la matrícula
que la habilita para ser beneficiaria del Programa.
Cada cooperativa deberá suscribir un contrato de ejecución de obra con el Municipio y
tendrá a su cargo la ejecución de los trabajos que podrán variar según la línea de acción del
Programa que acuerden. Para el caso de viviendas nuevas el plan de trabajos diseñado asigna la
cantidad de 4 viviendas a ejecutar por cooperativa.
54
Cabe aclarar que, previo consenso entre las partes que firman el mencionado contrato
de ejecución de obra, los montos correspondientes a la mano de obra de las Cooperativas
podrán efectivizarse en forma semanal o quincenal en función de las tareas realizadas y los
avances físicos de obra.
A continuación se expone lo relevado en los casos visitados:
- Caso Jujuy
Durante la auditoría de campo se observó la existencia tanto de cooperativas
municipales como de cooperativas pertenecientes a las diferentes organizaciones sociales.
En Perico las cooperativas son, en su gran mayoría, municipales, mientras que en San
Salvador de Jujuy éstas pertenecen a las agrupaciones de CTA (Central de Trabajadores de la
Argentina), ODIJ (Organización de Desocupados de Jujuy) y CCC (Corriente Clasista
Combativa), entre otras.
El área social de la Unidad Ejecutora Provincial realiza el seguimiento de la
documentación de las cooperativas, actualización de socios y del Consejo de Administración,
el cual determina qué cooperativas ejecutarán las obras. Por su parte, el área social del
Municipio se encarga de la capacitación de los miembros de las cooperativas, tanto para las
municipales como las de las organizaciones sociales, con el apoyo de los auditores zonales de
la Unidad Ejecutora Provincial.
- Caso La Matanza
En este municipio la Vicejefatura de Gabinete es la encargada de seleccionar tanto las
cooperativas de trabajo como los barrios donde se ejecutarán las obras. El Municipio cuenta
con varias Unidades Ejecutoras por lo que se realiza un análisis de las cooperativas que están
55
trabajando o no para la continuidad laboral. En el Barrio de Almafuerte - Villa Palito las
cooperativas están integradas por miembros de la comunidad.
La capacitación la realiza el Municipio a través de un área que se denomina “Equipo de
Cooperativas” además de brindar apoyo para las diferentes tareas tales como realización de
trámites, confección de libros, etc. La pauta fundamental es integrar a los jóvenes de entre 18
y 25 años y capacitarlos en las prácticas de construcción haciendo hincapié en el compromiso
social y la obtención de un oficio.
En ninguno de esos municipios el equipo de auditoría pudo reunir evidencia suficiente
respecto del criterio utilizado para seleccionar a las cooperativas.
- Caso José C. Paz
En este municipio las obras encuadradas dentro del Programa de Emergencia no exigen
la formación de cooperativas para la ejecución de los trabajos. Debido a ello, las
organizaciones sociales de cada barrio presentan las propuestas de grupos de trabajo, los que se
organizan en cuadrillas.
Según lo expuesto por los responsables de la Municipalidad, para el análisis de las
propuestas de las personas que compondrían esos grupos se prestó importancia a la
problemática particular de cada barrio con participación activa del delegado correspondiente.
Además, se tuvo en cuenta que los miembros seleccionados no estuvieran percibiendo algún
otro ingreso priorizando a los desempleados quienes presentaron una Declaración Jurada en la
que se aseguraban no tener otro tipo de ingreso laboral.
56
c) Beneficiarios de las obras ejecutadas
En el punto 1.4 de los Reglamentos Particulares de los Programas Federales
(Actividades 1 y 2 – Programa 45 – Fortalecimiento Comunitario del Hábitat) se describen los
requisitos que deben cumplir las personas destinatarias de las obras que contemplan estos
Programas Federales de acuerdo a sus líneas de acción:
Programa Federal de Integración Socio comunitaria (Actividad 1)
Los beneficiarios de este Programa deben estar encuadrados en el primer y segundo
quintil20
y no deberán poseer otra vivienda. Se le da prioridad a las familias numerosas,
aquellas con miembros con capacidades diferentes y madres solteras jefas de familia.
El Reglamento Particular de este Programa Federal también contempla (punto 2.3) la
posibilidad que los miembros de las Cooperativas de Trabajo pueden ser incluidos en los
listados de beneficiarios en tanto cumplan con los requisitos establecidos por los respectivos
municipios y la provincia a través de los Institutos de Vivienda.
- Caso Jujuy
Como resultado de los relevamientos realizados en los municipios incluidos en la
muestra no se ha tenido a la vista evidencia del procedimiento aplicado en la selección de los
posibles adjudicatarios.
En el caso específico de las obras en que participaron las cooperativas pertenecientes a
la Organización Social CTA – “Tupac Amaru” de Jujuy la misma tuvo activa participación en
la selección de los beneficiarios.
20
División estadística de la población en 5 partes, cada parte es un quintil, ordenada de menor a mayor –“quintil
de ingreso”. El primer quintil está conformado por la porción de la población más pobre.
57
Al respecto cabe señalar que durante la auditoría de campo realizada en la Provincia de
Jujuy, se accedió a documentación relativa a la firma de tres “ACTAS COMPROMISO”
firmadas por las contrapartes respectivas (la Subsecretaría de Vivienda de la Nación y el
Instituto de Vivienda en la primera, y por la Subsecretaría de Vivienda de la Nación y la UEP
en las dos últimas).
En las tres Actas suscribió además la representante de la Organización Social CTA
“TUPAC AMARU”. 21
Las mismas indican como objeto el dar solución a la problemática habitacional y
ocupacional de los sectores postergados de la Provincia de Jujuy mediante la implementación
de planes de vivienda a través de la acción de Cooperativas de trabajo para la construcción.
- Caso La Matanza
Como resultado de la visita realizada por el equipo de auditoría, se determinó que en el
“Barrio Almafuerte” de Villa Palito los beneficiarios son los habitantes originales del lugar, y
que la planificación de los sectores a intervenir fue consensuada con los vecinos de cada
manzana a través de reuniones y asambleas.
Esto coincide con lo informado por la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat
Social “Padre Carlos Mugica” respecto a que la nómina de postulantes para las viviendas
habitadas en el Barrio Almafuerte fue aportada por la Cooperativa, la cual está conformada por
las familias que ocupan los lotes. Dicha Comisión manifiesta que esta lista fue constatada en
sus relevamientos.
Programa Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales (Actividad 2)
En este caso, las personas destinatarias de las obras estarán encuadradas dentro de la
población afectada por la Emergencia social, ambiental y por inclemencias climáticas y
catástrofes naturales, relevadas por los Municipios y/o Organizaciones No Gubernamentales,
bajo las siguientes condiciones:
Deberán haber perdido total o parcialmente su vivienda.
21
Fechas de las Actas Compromiso: 1°) 20-09-2008, 2°) 02-03-2009, y 3°) 17-11-2009.
58
Estar expuestas a enfermedades endémicas.
Correr riesgo ambiental.
Encuadrarse dentro del primer y segundo quintil y con un alto porcentaje de
desocupación.
No tener acceso a las formas convencionales de crédito.
- Caso José C. Paz
El Municipio ha priorizado la presencia de mujeres en los grupos de trabajo debido a
que son las que tienen mayores problemas en conseguir un trabajo formal, por vivir lejos de los
centros comerciales o industriales, y por ser las encargadas de los menores de las familias.
De todos modos, en el momento de ingresar al programa se les requirió información y
documentación personal y se confeccionó una declaración jurada en la cual expresaban que no
percibían ingresos laborales.22
d) De la compra de materiales para las obras
Los Reglamentos Particulares de cada Programa Federal, define la modalidad de
compra de materiales que admite:
En relación al Programa Federal de Integración Socio Comunitaria (Actividad 1) se
contemplan dos modelos de gestión en la compra de materiales para las obras, a saber:
que los materiales sean adquiridos directamente por el Municipio o la Provincia
a los proveedores “por cuenta y orden de las Cooperativas”, o
que los materiales sean adquiridos directamente por las Cooperativas de Trabajo
en la medida que estas demuestren un conocimiento y organización necesarios
para llevar adelante este compromiso.
Se establece además que ante la eventual economía de obra en la compra de materiales
dicho ahorro se transformará en excedente a favor de la Cooperativa.
22
Respuesta del Municipio de José C. Paz por Nota s/Nº de fecha 05/05/2010.
59
En cuanto al Programa Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales
(Actividad 2), el Municipio es el encargado de realizar la compra de materiales, y facilitar la
ejecución estratégica del obrador y depósito de equipos y materiales.
Para el Programa Federal de Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y Aborigen, el
Ente Ejecutor será el único responsable de las compras y contrataciones para la realización de
los trabajos incluidos en el proyecto, a excepción de los casos donde las obras sean ejecutadas
por Cooperativas de Trabajo, donde ellas son las encargadas de la compra de los materiales. .
En todos los casos visitados se verificó que la compra de los materiales se encuadró
dentro de lo que estipula la normativa vigente.
e) Modalidad de contratación
Para las obras enmarcadas dentro de los Programas Federales que pertenecen a la
Actividad 2, tanto el de Atención a Emergencias Sociales y Naturales como el de Vivienda y
Mejoramiento de Hábitat Rural y Aborigen prevén en sus reglamentos particulares las
modalidades de contratación de obras por administración o la licitación pública, sobre la base
de los siguientes sistemas: a) Por unidad de medida; b) Por ajuste alzado; c) Por coste y costas,
en caso de urgencia justificada o de conveniencia comprobada; y d) Por otros sistemas de
excepción que se establezcan.
El Reglamento Particular del Programa Federal de Integración Socio comunitaria
(Actividad 1) no hace mención específica de este tema en su texto, habiéndose verificado que
los Entes Ejecutores, aplican la normativa vigente en su jurisdicción, por lo que la Ley
Nacional Nº 13.064 de Obras Públicas y sus modificatorias es de aplicación secundaria.
En la muestra auditada la modalidad de contratación de las obras de viviendas fue por
administración aplicando el sistema de ajuste alzado.
60
Proceso de adjudicación y escrituración de viviendas – recupero de cuotas
El único caso de las obras visitadas que se encontraba en la etapa del proceso de
adjudicación y escrituración de viviendas corresponde a la obra “229 Mejoramientos de Villa
Palito, La Matanza 7ª y 8ª Obra (Barrio Almafuerte –Villa Palito).
En el caso precedentemente indicado, tuvo intervención la Comisión Nacional de
Tierras para el Hábitat Social “Padre Mugica”, la que informó que la escrituración individual a
favor de los beneficiarios (ocupantes de los inmuebles) corresponde a dicha Comisión,
constituyéndose hipotecas a favor del organismo que financia las obras.
Se verificó que en el caso del Barrio Almafuerte – Villa Palito con fecha 1º de
diciembre de 1992 se suscribió el Boleto de Compra Venta entre el Estado Nacional,
representado por el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos y la Cooperativa de
Vivienda Barrio Almafuerte Villa Palito Ltda., en nombre de los habitantes del barrio, que fue
aprobado por Decreto Nº 2109/92. Más tarde con fecha 6 de diciembre de 1999 se suscribió un
Convenio de Rectificación de este Boleto entre la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales
“Programa Arraigo” de la Presidencia de La Nación y la Cooperativa de Vivienda Barrio
Almafuerte Villa Palito Ltda.
En cuanto al pago del precio del Boleto de Compra Venta y del Convenio de
Rectificación, se constató que la Cooperativa le abonó al Estado Nacional la suma de dólares
cuarenta y dos mil cuarenta y ocho con treinta y cinco centavos (U$S 42.048,35),
representando el cinco por ciento del precio de venta. La superficie total de los inmuebles del
Barrio Almafuerte ubicados en el Partido de La Matanza es de cuatrocientos dieciséis mil
setecientos noventa y cinco (416.795m2) metros cuadrados cuyo precio total es de dólares
estadounidenses ochocientos cuarenta mil novecientos sesenta y siete (U$S 840.967,00).
De acuerdo a lo descripto en el citado Convenio, en la Clausula Primera “…el saldo de
precio, es decir la suma de pesos convertibles a quinientos cincuenta y dos mil setecientos
cincuenta y nueve con cincuenta y tres centavos ($ 552.759,53.-) deberá ser abonada por la
compradora en ciento veinte (120) cuotas mensuales, iguales y consecutivas, calculadas
61
mediante el sistema de financiación francés a una tasa de interés del cinco por ciento (5 %)
anual….”.
La Comisión informó que “… el saldo se encuentra actualmente suspendido hasta
tanto se inicie la operatoria individual de escrituración donde cada beneficiario realizará un
reconocimiento de deuda del saldo del precio proporcional a su lote….”
La Comisión indicó que con respecto al recupero de cuotas, correspondientes al Barrio
Almafuerte – Villa Palito, será determinado e informado oportunamente por los organismos
financiadores (Institutos de Vivienda) a la Comisión previo a la firma de las escrituras.
Asimismo informó que se encuentra pendiente de emisión la Disposición de adjudicación de
los lotes, la cual se realizará en el momento de la escrituración, que será efectiva una vez
terminado el trámite de registración de barrio aprobado. (Regularización dominial)
62
4. Comentarios y Observaciones
4.1 Al momento de practicarse esta auditoría sólo uno de los Reglamentos Particulares de
los Programas ejecutados por la UG se encontraba aprobado, verificándose demoras
respecto de los plazos normados para la aprobación tanto en los casos de esos
Reglamentos como en el de los Manuales de Ejecución.
Como resultado del relevamiento realizado se constató que desde la fecha de la
modificación presupuestaria y creación de los nuevos programas en enero de 2008
transcurrieron 259 días hasta la fecha de aprobación del Reglamento Particular del Programa
Federal de Integración Socio comunitaria en diciembre de 2008.
A su vez, la Dirección del Programa manifestó que al 23 de diciembre del 2009 se
encontraban pendientes de aprobación tanto los Reglamentos Particulares de los otros
Programas Federales tanto como los Manuales de Ejecución, registrando éstos una demora de
616 días respecto del plazo establecido por la Resolución N° 267/08.23
Programa Federal Normativa Estado del trámite
De Integración Socio comunitaria Reglamento Particular Aprobado
Manual de Ejecución Pendiente
De Atención a Emergencias Sociales y Naturales
Reglamento Particular Pendiente
Manual de Ejecución Pendiente
De Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y Aborigen
Reglamento Particular Pendiente
Manual de Ejecución Pendiente
La falta de aprobación de un Manual de Ejecución y/o Procedimientos o de los
Reglamentos Particulares de los Programas debilita el sustento de la gestión quitando respaldo
a los requisitos solicitados por la UG a los beneficiarios del Programa relativizándose, de esta
forma, la distribución de las responsabilidades entre quienes desarrollan cada proceso.
23
Circular Nº1/2006 – Acuerdo SP – SIGEN 1816/2005.
63
4.2 Las metas del Programa correspondientes al ejercicio presupuestario 2008 fueron
presentadas fuera de término.
De acuerdo al análisis realizado de la documentación obtenida de la UG se ha
constatado que la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la SSDUV, área
responsable de la presentación de los formularios ante la ONP, presentó en forma tardía la
información rectificada correspondiente a la ejecución física del año 2008 del Programa 45.
Se constató que los cuadros con esa información rectificada se presentaron el 30 de
marzo de 2009, en tanto que la decisión administrativa de modificación de la estructura
programática del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios -SAF 354-
se tomó en enero de 2008.
Si bien el motivo de la rectificación se encuentra previsto dentro de lo normado por la
Circular Nº 1/05 de la ONP la causa invocada por la UG respecto a la presentación fuera de
término no justifica la demora (catorce meses) en la que ha incurrido.
4.3 Los medios previstos para la divulgación de las actividades del Programa se encuentran
desactualizados por lo que no cumplen con el objetivo asignado.
La UG ha manifestado que el mecanismo institucional de comunicación del Programa a
sus potenciales beneficiarios reside en la página Web de la Subsecretaría y la del Consejo
Nacional de la Vivienda.
Al respecto, el equipo de auditoria, efectuó las verificaciones pertinentes en el sitio
Web indicado: http://www.vivienda.gov.ar/emergencia/subprogramas.html constatándose,
que al momento de cierre de las tareas de campo, el contenido del Programa, que la UG lleva
adelante en la actualidad, se encontraba desactualizado.
64
Lo mismo sucede con la Web del Consejo Nacional de la Vivienda, la otra vía de
difusión que la UG cita, en la que se observan gráficos con estadísticas de Viviendas y
Soluciones Habitacionales terminadas desde el año 1976 hasta el 2008.
4.4. Se ha detectado en la UG la falta de un registro formal de solicitudes de financiamiento
recibidas por el Programa. 24
Se ha detectado en la UG la falta de una base de datos que permita contar con
información de la totalidad de las “Solicitudes de Financiamiento” presentadas, por lo cual se
carece del detalle de los casos atendidos, de aquellos que fueron rechazados y de los pendientes
de atención de ese universo.
La ausencia de un registro integral que contenga la totalidad de las solicitudes de
financiamiento dificulta: a) realizar un análisis estadístico de la cobertura brindada respecto del
total del universo, privando de un insumo sustantivo a la planificación programática para la
gestión de los diferentes Programas a futuro; b) Desde la óptica del control, verificar que los
fundamentos de los eventuales rechazos se correspondan con razones objetivas debidamente
normadas en el Programa.
4.5 Según los parámetros utilizados por la UEP, los recursos que demandaron las
provincias presentan diferencias con el criterio de distribución de población con NBI.
Considerando los parámetros aportados por esta Auditoría, expuestos en el punto 3.9 de
Aclaraciones Previas, el modo en que el Programa define el parámetro de distribución de los
recursos por población con NBI presenta debilidades.
24
Ver Anexo VII.a-Descargo del Auditado, pág. 122
65
La metodología utilizada por la UG como factor de distribución relaciona la cantidad de
población con NBI de cada provincia respecto de su población total, sin ponderar su peso
respecto del total de la población NBI del país
A modo indicativo, según el criterio de distribución aplicado por la UG, correspondería
asignarle el 28,79% del total de las transferencias a Jujuy y un 15,76% a Buenos Aires.
Al contrastar estas cifras con los datos del Censo 2001 surge que la Provincia de
Buenos Aires concentra el 34,07% del total de la población con NBI del país y la Provincia de
Jujuy el 2,76%.
Por lo tanto, de acuerdo a la forma en que la UG computa el NBI, el monto a transferir
por persona con NBI se halla sujeto a la proporción de población de cada provincia que se
encuentra en esa condición.
4.6. Según los parámetros utilizados por la UEP, los recursos que demandaron las
provincias presentan diferencias con el criterio de distribución de población de NBI Y
Necesidades de trabajo. Considerando los parámetros aportados por esta Auditoría,
expuestos en el punto 3.9 de Aclaraciones Previas, el modo en que el Programa asignó los
recursos presenta diferencias con los criterios de distribución de población y Necesidades de
Trabajo.
De la comparación entre el modo en que el Programa asignó los recursos y las
distribuciones de la población con NBI y de la población con Necesidades de Trabajo,
parámetros considerados por la dirección del programa para definir la distribución 25
se
desprenden tanto casos de sobre-asignación como de sub-asignación.
El siguiente cuadro muestra los casos en que la distribución de los fondos del programa
y el criterio de la población con NBI presentan desvíos superiores a los 5 puntos porcentuales.
25
El programa ha utilizado como parámetros de distribución y asignación de recursos la demanda de las
jurisdicciones, la capacidad instalada y el NBI provincial (Ver Aclaraciones Previas pto. 3.9 pág.35)
66
Provincia Distribución Fondos
Programa 45 (%)
Índice NBI (%)
Desvío
Tucumán 23,04% 5,02% 18,02
Jujuy 19,95% 2,76% 17,19
Buenos Aires 25,35% 34,07% -8,71
Santa Fe 0,97% 6,94% -5,98
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG del Programa y del INDEC.
A continuación se muestran los casos cuyos desvíos superan los 5 puntos porcentuales,
en la relación entre los fondos transferidos por el programa y la distribución de las Necesidades
de Empleo:
Provincia Distribución
Fondos Programa 45 (%)
Distribución de Necesidades de
Empleo (%)
Desvío
Buenos Aires 25,35% 45,67% -20,32
Tucumán 23,04% 4,00% 19,04
Jujuy 19,95% 1,31% 18,64
Santa Fe 0,97% 8,48% -7,51
CABA 0,00% 6,21% -6,21
Córdoba 1,81% 7,50% -5,69
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG del Programa y del INDEC.
El parámetro de distribución de Necesidades de Empleo es particularmente aplicable a
los casos de Emergencia Social. Tal como se indica en el punto 3.9. del presente informe más
del 97% de los fondos asignados a la línea de acción de Emergencias Sociales y Naturales
fueron destinados a la Provincia de Buenos Aires. Por esta razón se efectuó un análisis
específico sobre la distribución de los fondos transferidos a esa jurisdicción.
El Municipio de José C. Paz concentró más del 90% de los recursos asignados a la
Provincia de Buenos Aires, en el marco de la Actividad 2, mostrando su tasa de desempleo un
nivel medio respecto del total de los municipios del conurbano, en cuanto a la proporción del
municipio sobre el total del conurbano que no trabaja por lo que la distribución de fondos no
encuentra respaldo en las razones invocadas.
67
Si bien frecuentemente la distribución efectiva de los fondos asignados a un programa
no se corresponde linealmente con una distribución teórica basada en un coeficiente de
distribución, porque las transferencias tienden a ajustarse acorde a la demanda efectiva que
reciben (proyectos solicitados, aprobados y ejecutados), la aplicación de coeficientes de
distribución provinciales permite fijar topes a las partidas a las que pueden acceder las
Provincias y los Municipios que la integran y evaluar los costos de oportunidad que evidencia
la demanda atendida.
4.7. Algunos expedientes tramitados por la UG presentan falencias de distinto tenor.
En diez (10) de los treinta y dos (32) expedientes que componen la muestra se han
detectado deficiencias de distinto tenor que, en algunos casos, denotan incumplimientos
respecto de la normativa del Programa. Las mismas son detalladas a continuación:
En cinco (5) las fechas consignadas no reflejan la secuencia de los hechos.
En tres (3) hay debilidades en los Certificados de obra.
En uno (1) se verifican inconsistencias en los datos en las distintas instancias de
gestión del Proyecto.
En uno (1) surgen diferencias con lo estipulado en los Reglamentos Particulares.
Las consecuencias que trae aparejadas la ausencia de una documentación ordenada con
los formalismos necesarios de fechas, firmas, y el registro de los datos fidedignos,
correspondientes a cada cooperativa por parte de los Entes Ejecutores, se relacionan con la
generación de situaciones de vulnerabilidad respecto del cumplimiento de lo estipulado tanto
en los Reglamentos Particulares, como en los Convenios Específicos, además de dificultar las
tareas inherentes al control.
68
4.7.1. Las fechas consignadas no reflejan la secuencia de los hechos.
Expediente Nº/ Obra Las fechas consignadas no reflejan la secuencia de los hechos
30496/2008 Palpalá – Jujuy
3050m2 de muro
medianero. (Programa MH)
La fecha del Acta de Recepción Provisoria de Obra es de Agosto de 2009,
mientras que la fecha de la Solicitud de Financiamiento junto con la
documentación técnica es del 17/11/2009.
299222/2008 San Salvador
de Jujuy - Jujuy “228
viviendas 6ª y 7ª Obra”
(Programa VIV)
Las Actas de Inicio de Addenda, las de Finalización y Recepción Provisoria
están todas firmadas con sello pero sin fecha.
486975/2008 San Salvador
de Jujuy – Jujuy “24.000ml
de cordón cuneta”.
(Programa MH)
En este caso se observó que las Actas de Inicio de Addenda, las de Finalización
y Recepción Provisoria están todas firmadas con sello pero sin fecha.
134314/2009 Calilegua –
Jujuy (Programa VIV)
Las Actas de Inicio de Addenda, las de Finalización y Recepción Provisoria
y los Certificados de obra están firmadas con sello pero sin fecha.
Los pagos realizados por la Provincia al Municipio tienen fecha anterior a la
de ratificación del convenio específico y al envío de los fondos de la Nación a
la Provincia.
Los pagos de la Provincia al Municipio son anteriores a la confirmación de la
disponibilidad de terreno para hacer la obra, según Nota Nº 169/09 de la UEP.
1369/2009 José C Paz –
Buenos Aires (Programa
EMERG)
Las actas de inicio de obra tienen fecha anterior a la de la Resolución que
ratifica el convenio.
4.7.2. Debilidades en los Certificados de obra
Expediente Nº Debilidades en los Certificados de obra.
299222/2008 San Salvador
de Jujuy - Jujuy “228
viviendas 6ª y 7ª Obra”
(Programa VIV)
De los certificados que presentaron las 57 cooperativas que participaron de la
obra, se detectó que:
Los certificados de obra Nº 1, en su totalidad, no tienen fecha ni figura el
monto. Además, en 21 casos la firma no tiene aclaración por lo que no se puede
saber a qué Cooperativa pertenecen.
Para los certificados de obra Nº 2 se observó que 16 del total de los 57 están sin
aclaración de firma ni sello de la Cooperativa a la que pertenecen.
69
Expediente Nº Debilidades en los Certificados de obra.
De los Certificados Nº 3 hay 20 en los tampoco se identifica a la Cooperativa.
486975/2008 San Salvador
de Jujuy – Jujuy “24.000ml
de cordón cuneta”
(Programa MH)
Se detectó que se habían consignado erróneamente los números de CUIT de 5
de las 8 Cooperativas que ejecutaron las obras, en las planillas resumen de
certificaciones que hacen las veces de certificados de obra con carácter de
DDJJ.
488421/2008 San Martín –
San Juan “12.000ml de
cordón cuneta y 27.000
metros cuadrados de
pavimento intertrabado.
(Programa MH)
En este caso los siete (7) certificados de obra, puestos a disposición al momento
de la presente auditoria, están incompletos ya que no figuran los datos de
ninguna de las (13) trece cooperativas que ejecutan la obra, a saber: el número
de factura, el CAI y el monto de lo facturado al Municipio, de acuerdo a lo
establecido en las Planillas de rendición que forman parte del Anexo de los
Convenios Específicos de la SSDUV.
4.7.3. Inconsistencias en los datos en las distintas instancias de gestión del proyecto.
Expediente Nº Inconsistencias en los datos en las distintas instancias de gestión del Proyecto
1369/2009 José C Paz –
Buenos Aires. (Programa
EMERG)
Los integrantes de los grupos de trabajo (cuadrillas) que figuran en la solicitud de
financiamiento, en las actas de inicio y en las rendiciones de cuenta, no coinciden
entre sí.
Los barrios descriptos en la solicitud de financiamiento, donde se iban a realizar las
obras, no coinciden con los barrios que figuran en las Actas de Inicio de Obra.
Las falencias detectadas en la inconsistencia de la información presentada por los Entes
Ejecutores, desvirtúa la validez de los datos consignados y obstaculiza la realización de los
trabajos de control, debilitando la eficiencia y eficacia de la gestión del Programa.
70
4.7.4. Incumplimiento con lo estipulado en los Reglamentos Particulares.
Expediente Nº Diferencias con lo estipulado en los Reglamentos Particulares
1369/2009 José C Paz –
Buenos Aires. (Programa
EMERG)
La metodología aplicada para los desembolsos de esta obra no coincide con ninguno
de los lineamientos a los que hace referencia el Reglamento Particular del Programa
Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales, dado que según lo
detallado en el punto 2.9.2 de dicho reglamento, para esta línea de acción el monto
máximo financiable asciende a ($ 1.000.000,00) un millón de pesos a ser abonados
en cuatro cuotas.
El monto total del contrato del citado expediente asciende a $37.500.000,00.-pesos
treinta y siete millones quinientos mil.
4.8. Falencias en el Control Interno
El sistema de control interno implementado por la UG presenta falencias, las cuales se
describen a continuación:
a. La tramitación de los expedientes por parte de la UG presenta debilidades
administrativas:
En el 100% de los expedientes de la muestra se detectó la falta de foliación, lo cual
torna vulnerable a los mismos al quedar así expuestos a la alteración y/o extravío
de documentación.
Más del 71% de los expedientes de la muestra no contenía el informe sobre la No
Objeción Técnica del proyecto, el cual constituye un requisito para aprobar el
financiamiento del mismo.
El 15,6% de los expedientes de la muestra carecía de la Solicitud de Financiamiento
71
b. La planilla de cálculo Excel denominada “Matrix”, que contiene el listado de las obras
ejecutadas o en estado de ejecución con montos pagados, presenta falencias:
La información que surge de los registros contables de la SSDUV no está
actualizada en relación a la contenida en los expedientes de pago. La falta de
consistencia de los datos consignados, que esta situación evidencia, genera
debilidades en la gestión de la operatoria del Programa por parte de la UG.
Esta herramienta es de acceso abierto e indiscriminado por lo cual, al no asegurar la
integridad de los datos, se ve afectada la seguridad y confiabilidad de los registros.
c. En las tareas de supervisión y monitoreo se detectaron debilidades:
De la revisión de los expedientes de la muestra no surge que la UG verifique que la
presentación de las rendiciones y las solicitudes de pago se efectúen en tiempo y
forma.
Si bien durante las entrevistas mantenidas con los técnicos del Programa surge que
éstos visitan las obras, en los expedientes no constan los informes de los controles
técnicos y financieros realizados a los Entes Ejecutores a los que hacen referencia
los Reglamentos Particulares.
Las debilidades mencionadas en los tres ítems afectan la adecuada gestión de la
operatoria del Programa y, consecuentemente, podrían impactar sobre el cumplimiento de las
metas y objetivos programados, ya que tal como surge de la DIRECTIVA Nº 0052008 del
Archivo General de la Nación, la documentación faltante sirve de “respaldo técnico legal y
asimismo como un acto de fe y responsabilidad de los productores documentales26
”
26
DIRECTIVA Nº 0052008AGN/ DNDAAI- Ítem II-2.5.
72
4.9. Se han efectuado pagos sin cumplir los requisitos establecidos por los lineamientos
del Programa.
Incumplimiento del Cronograma de Desembolsos establecido en los Reglamentos
Particulares.
Incumplimiento de las cláusulas de los contratos de ejecución de obra entre el
municipio y las cooperativas de trabajo.
4.9.1. Incumplimiento del Cronograma de Desembolsos establecido en los Reglamentos
Particulares.
Expediente Incumplimiento del Cronograma de Desembolsos establecido en los
Reglamentos Particulares
299222/08 “228
Viviendas 6ª obra Etapa”
S. Salvador de Jujuy -
Jujuy . (Programa VIV)
Las obras comenzaron antes de la recepción de los fondos de Nación debido a que
el Municipio de San Salvador de Jujuy liberó los pagos para este emprendimiento
en el año 2008 antes de haber firmado el convenio, encontrándose a julio de ese año
totalmente pagado, en tanto que los pagos de Nación fueron percibidos por la UEP,
desde enero a abril de 2009. Respecto del financiamiento de las obras, las cláusulas
de los convenios establecen que el inicio de las mismas no debe superar un plazo
de 60 días contados a partir de la fecha de recepción del primer desembolso y no
consta en ese documento una cláusula que habilite la operatoria mencionada.
134304/09 “228
Viviendas 7ª obra Etapa”
S. Salvador de Jujuy -
Jujuy. . (Programa VIV)
Los pagos de la UEP al Municipio se iniciaron el 21 de enero de 2009 finalizando
el 25 de marzo de 2009, en tanto que el Convenio Especifico se firmó el 7 de abril
de ese año. La SSDUV transfirió el primer anticipo a la UEP el 4 de abril de 2009,
mientras que el segundo y tercer desembolso se realizaron juntos el 26 de agosto de
2009.
0001964/09 “75.000ml
de veredas” La Matanza
– Buenos Aires. (Programa MH)
La SSDUV efectuó el pago total cuando aún no se habían iniciado todas las obras
de construcción de veredas. Se observaron Actas de Inicio correspondientes a 4 de
las cooperativas con fecha posterior a la de la nota de factibilidad de pago (enero y
febrero de 2010), documento por el cual se indica que están dadas las condiciones
para gestionar los desembolsos. Esta nota fue emitida el 20 de octubre de 2009 y
señala que la Municipalidad de la Matanza presentó con carácter de DDJJ todas las
Actas de Inicio de la obra.
73
4.9.2. Incumplimiento de las cláusulas de los contratos de ejecución de obra entre el
municipio y las cooperativas de trabajo.
Expediente Incumplimiento de las cláusulas de los contratos de ejecución de obra entre el
municipio y las cooperativas de trabajo
299222/08 “228
Viviendas 6ª obra Etapa”
S. Salvador de Jujuy -
(Programa VIV)
El pago correspondiente a las cooperativas pertenecientes a la Organización Tupac
Amaru – CTA, es recibido por la presidente de una las Cooperativas en
representación de todas. Sin embargo, los contratos de obra son firmados con cada
cooperativa en particular, no encontrándose en el relevamiento documentación
alguna que respalde esta modalidad operativa. Los Entes Ejecutores efectuaron
pagos a las cooperativas sin exigir la presentación de las facturas, las que fueron
presentadas por los responsables con demora de 20 meses, obras de la 6° etapa, y
10 meses, 7° etapa, respecto de la fecha en que éstas percibieron los fondos.
134304/09 “228
Viviendas 7ª obra Etapa”
S. Salvador de Jujuy -
Jujuy. (Programa VIV)
486975/08 “24.000ml de
cordón cuneta” S.
Salvador de Jujuy –
Jujuy - (Programa MH)
Se ha incumplido con la cláusula de los contratos de ejecución de obra, firmados
entre el municipio y las cooperativas, donde se señala que:” La cooperativa
presentará al Municipio las facturas por cada desembolso recibido para dar
cumplimiento al régimen administrativo contable del municipio y a la resolución
N° 267/08 del Anexo” (del convenio Especifico).
En el caso de esta obra, realizada por las cooperativas que integran la Agrupación
ATD – CTA, también cobra por todas, el representante de una de ellas.
Las cooperativas presentaron las correspondientes facturas con posterioridad a la
percepción de los pagos. A modo de ejemplo, percibieron un pago el 15 de
diciembre de 2008 y presentaron la documentación correspondiente a partir de
marzo de 2010.
74
4.9.3. Analizado el circuito de pagos a las cooperativas se ha detectado que éstos, en la
mayoría de los casos, se concretaban por medio de una orden de pago que se efectivizaba
mediante la emisión de múltiples cheques de $50.00027
y, en algunos casos, por un monto
menor.
Al verificar el extracto bancario surge que la mayoría de los cheques mencionados
fueron cobrados por mostrador perdiéndose, de esta manera, la bancarización del circuito de
los fondos nacionales.
A título de ejemplo, se detallan a continuación algunos de los casos mencionados.
27
Comunicación A. 5263 BCRA - Texto ordenado del 30-12-2011 -“Reglamentación de la cuenta corriente
bancaria”- Sección 1 – Funcionamiento -1.5.2.8.”…No deberán abonar en efectivo cheques – comunes o de
pago diferido – extendidos al portador o a favor de persona determinada por importes superiores a $ 50.000. Esta
restricción no aplicará en los siguientes casos I) Cheques librados a favor de los titulares de las cuentas sobre las
que se giren, exclusivamente cuando sean presentados a la entidad girada por ellos mismos. II) Valores a favor
de terceros destinados al pago de sueldos y otras retribuciones de carácter habitual por importes que comprendan
la nomina salarial en forma global para lo cual el librador deberá extender en tal oportunidad una certificación
que conste expresamente la finalidad de la libranza, que quedará archivada en la entidad.”
75
28
En todos los casos el Municipio endosaba los cheques emitidos por la Unidad Ejecutora Provincial y se los entregaba a la titular de la Cooperativa Los
Herederos Ltda. 29
Uno de los cheques de $50.000 (N° 45755575) aparece depositado y rechazado.
Año 2008 - 6° ETAPA –
228 viviendas en S Salvador Jujuy
Referencia
papeles de
trabajo
PAGOS UNIDAD EJECUTORA A MUNICIPIO PAGOS MUNICIPIO A COOPERATIVA28
FECHA
N° Orden
de Pago
Banco Nación
N° de cheque Monto $
Detalle de los cheques A B
I 04/01/2008 1/2008 44778926/949 1.200.000,00 24 cheques de $ 50.000 16 8
II 17/01/2008 10/2008 44778958/996 1.922.706,00 38 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 22.706,- 38
III 19/02/2008 34/2008 44779030/098 3.426.378,00 68 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 26.378,- 68
IV 03/03/2008 52/2008 44779127/154 1.400.000,00 28 cheques de $ 50.000,- 10 18
V 18/03/2008 64/2008 45755507/532 1.294.395,00 25 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 44.395,- 26
VI 19/03/2008 71/2008 45755539/550 600.000,00 12 cheques de $ 50.000,- (todos x caja) 12
VII 25/03/2008 79/2008 45755568/576 425.000,00 8 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 2500029
2 7
VIII 28/04/2008 121/2008 45755630/658 1.414.241,00 28 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 14.241,- 29
IX 18/07/2008 197/2008
46845563/564
1.220.940,00 24 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 20.940, 24
46845566/583
46845585/589
TOTAL 12.903.660,00
76
Año 2009 - 6° ETAPA –
228 viviendas en S Salvador Jujuy
Referencia
papeles de
trabajo
PAGOS UNIDAD EJECUTORA A MUNICIPIO PAGOS MUNICIPIO A COOPERATIVA30
FECHA
N° Orden
de Pago
Banco Nación N°
de cheque Monto $
Detalle de los cheques A B
I 21/01/2009 4/2009 49862091 3.000.000,00 1 cheque 1
II 04/02/2009 6003231
39180683/704
39180706/752
39180753
3.451.830,00
Cheques Nº 39180683 al 704 por $ 1.100.000,-
Cheques Nº 39180706 al 752 por $ 2.350.000,-
Cheque Nº 38180753 por $ 1.830,-
-- --
III 04/02/2009 14/2009 49862102/111 468.836,00 9 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 18.836,- 7 3
IV 26/02/2009 24/2009 49862139/2277 6.920.666,00 137 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 20.666,-32
134 4
V 03/03/2009 26/2009 49862280 287.605,00 1 cheque 1
VI 18/03/2009 36/2009 49862290/295 287.605,00 5 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 37.605,- 6
VII 25/03/2009 44/2009 51328353/407 2.732.271,00 54 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 32.271,- 55
VIII 20/05/2009 89/2009 51328490/500
51328501/541 2.573.018,85 51 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 23.018,85
52
TOTAL 19.721.831,85
A: cobrado en efectivo por mostrador
B: Depositado en banco 48 hs
30
En todos los casos el Municipio endosaba los cheques emitidos por la Unidad Ejecutora Provincial y se los entregaba, en el caso I, a la titular de la
Cooperativa Los Herederos Ltda. Y el resto a la titular de la Cooperativa San Antonio 31
Pagos efectuados con cheques del Inst. Pcial. de la Vvda. y Urbanismo de Jujuy. No se cuenta con extractos bancarios de la cuenta del Instituto 32
El cheque Nº 49862169, fue rechazado. El cheque Nº 49862186 no aparece en el extracto
77
4.10. Debilidades en la gestión de la entrega de las viviendas terminadas33
4.10.1. Viviendas terminadas sin habitar por falta de obras de infraestructura de servicios
Los Reglamentos Particulares establecen que los Entes Ejecutores son los responsables
de entregar las obras con los servicios básicos de electricidad, agua y desagües cloacales (en
el caso de existir red) instalados una vez finalizadas y que éstos deberán funcionar en su
totalidad treinta días antes de la fecha del final de obra. Sin embargo, en la provincia de Jujuy,
localidades de Calilegua, El Carmen, Humahuaca y San Salvador de Jujuy, las obras de
viviendas nuevas se encuentran terminadas sin adjudicar ya que no están realizadas las obras
de infraestructura correspondientes a los servicios básicos mencionados, de acuerdo a la
información recibida por nota del Instituto de la Vivienda – IVUJ.
4.10.2. Viviendas terminadas habitadas sin adjudicación formal
No obstante a que el IVUJ informó que el proceso de adjudicación y la escrituración
respectiva se encontraba en trámite, al momento de la visita efectuada por esta Auditoria se
comprobó que las viviendas correspondientes a las “228 Viviendas 6ª obra” en San Salvador
de Jujuy se encontraban habitadas.
4.10.3. Viviendas terminadas habitadas sin escriturar por falta de los planos de mensura
aprobados
De acuerdo a la respuesta obtenida de la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat
Social “Padre Carlos Mugica”, las viviendas habitadas en el Barrio Almafuerte Villa Palito –
La Matanza no están escrituradas todavía ya que la urbanización y mejoramiento del
asentamiento está en etapa de terminación, constituyendo ésta una de las condiciones
necesarias para obtener la aprobación del plano de mensura y subdivisión.
33
Ver Aclaraciones Previas Pág. 49, Punto 3.11 a) 1er. párrafo “Responsabilidades de los Entes Ejecutores”
78
4.11. Deficiencias en la calidad constructiva de las viviendas visitadas. 34
Las viviendas pertenecientes a la obra “228 viviendas 6º Obra S.S. de Jujuy”
Expediente Nº S01:0299222/2008 carecen de una buena calidad constructiva, según lo
observado y detallado a continuación35
:
- problemas frecuentes en los revoques interiores y exteriores (Cuarteaduras, rajaduras,
ondulaciones, falta de plomo)
- problemas generalizados de deformaciones estructurales (grietas y rajaduras en
paredes), asentamientos de las estructuras,
- problemas generalizados en la mampostería: (grietas, fuera de plomo, curva, marcos mal
amurados)
Los problemas detectados evidencian el accionar de una mano de obra poco entrenada
y en proceso de aprendizaje en combinación con una guía técnica escasa por parte de las
autoridades responsables del Programa a nivel subnacional, a pesar de estar contemplada
dentro de sus lineamientos.
4.12. Deficiencias constructivas en las veredas de José C. Paz y La Matanza. 36
Los motivos por lo que se aprobó esta obra fueron, además de la contingencia social,
la mención a la situación de peligro de los peatones que circulan por las calzadas asfaltadas
debido a las condiciones precarias e ineficientes de las veredas en lugares cercanos a
instituciones públicas, paseos comerciales barriales y otros espacios urbanos. (Nota de
Solicitud de Financiamiento).
34
Ver Aclaraciones Previas Pág. 49, Punto 3.11 a) 1er. párrafo “Responsabilidades de los Entes Ejecutores” 35
(La calificación de los problemas detectados en las unidades de vivienda es la utilizada por la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda para los Inspectores de Obra). 36
Ver Aclaraciones Previas Pág. 49, Punto 3.11 a) 1er. párrafo “Responsabilidades de los Entes Ejecutores”
79
Sin embargo, como resultado de la visita realizada a las obras, se observó que sobre
aproximadamente el 30% del total de los metros lineales construidos las calles no se
encontraban asfaltadas, el 70% de las veredas se encontraba deteriorado con rajaduras y
roturas y además, se verificó la existencia de zanjas.
La aparición de rajaduras y roturas en obras relativamente nuevas reduce la vida útil
de las aceras y evidencia un bajo nivel de calidad en la ejecución de la obra. Cabe señalar que
las obras de veredas aprobadas por el Programa son de un metro veinte (1.20mts) de ancho,
por lo cual no abarcan la totalidad de la distancia que existe entre la línea municipal y el
supuesto cordón cuneta de la calzada.
Para las obras de veredas de La Matanza la situación observada respecto de la calidad
de la obra es similar a lo expuesto sobre José C. Paz.
80
5. Análisis de la vista enviada al Organismo
El descargo del auditado y su análisis se encuentran en el Anexo VII del presente
informe.
81
6. Recomendaciones
6.1 Cumplir con la aprobación de los Reglamentos Particulares y los Manuales de
Procedimientos de conformidad con lo establecido por la Resolución Nª 268/07 y su
modificatoria 267/08 del MPIPyS, a fin de propiciar las condiciones necesarias para
fortalecer la Gestión del Programa. (Cde 4.1).
6.2 Elaborar y presentar ante la ONP la planificación anual en tiempo y forma, en
concordancia con la normativa vigente; con la demanda efectiva, sobre la base de lo ejecutado
y la factibilidad del Programa a futuro, de modo tal que permita evaluar el cumplimiento de
las metas y de la gestión anual del Programa de una manera clara y confiable en relación al
presupuesto otorgado y ejecutado por la Unidad de Gestión. (Cde 4.2)
6.3 Optimizar la divulgación de las actividades del Programa con el objeto de
asegurar un conocimiento más preciso de las mismas por parte de los potenciales
beneficiarios. (Cde. 4.3)
6.4 Elaborar e implementar un registro integral de todas las solicitudes de
financiamiento presentadas, aceptadas y rechazadas, por los posibles beneficiarios que
permita verificar y comparar los criterios usados por la UG para la selección de los proyectos
y planificar las acciones del Programa a futuro, sobre la base de los requerimientos recibidos
y asistidos. (Cde. 4.4)
6.5 Utilizar una metodología que otorgue objetividad a los criterios de distribución
de los recursos aplicados por el Programa y brinde respuesta equitativa a la demanda efectiva.
(Cde. 4.5)
6.6 Rediseñar el sistema de asignación de fondos, de modo que esté en línea con
los objetivos del programa y asegure la distribución equitativa de los mismos entre el total de
las jurisdicciones del país. (Cde 4.6)
82
6.7 Adoptar las medidas pertinentes a efectos que tanto los Entes Ejecutores (UEP,
Municipios) como las Cooperativas de Trabajo den cumplimiento a la presentación de la
documentación manteniendo un orden cronológico que respete la secuencia de los hechos;
verifiquen la completitud de los datos relevantes que deben constar en los Certificados de
Obra; controlen la consistencia de los datos de los beneficiarios con los obrantes en los
registros respectivos y controlen la aplicación de la metodología vigente para efectuar los
desembolsos de acuerdo con los lineamientos del Reglamento Particular del Programa Federal
de Atención a Emergencias Sociales y Naturales (Cde. 4.7)
6.8 Implementar el foliado de los expedientes para fortalecer la seguridad y
confiabilidad de la documentación a cargo de la UG, dando cumplimiento a la normativa
vigente en la materia. (Cde. 4.8.a). Aplicar un sistema de seguridad confiable para el
procesamiento de la información, con acceso restringido y con los atributos necesarios para
su resguardo. (Cde. 4.8.b). Asegurar el registro, monitoreo y seguimiento de las operaciones,
a fin de disponer de información completa y oportuna para la toma de decisiones y,
consecuentemente, fortalecer la eficiencia y eficacia de la gestión de la UG. (Cde. 4.8.c).
6.9 Teniendo en cuenta que por la modalidad prevista un gran porcentaje de los
fondos son abonados en la etapa inicial de la obra cobra particular relevancia el cumplir y
hacer cumplir el cronograma de desembolsos según lo estipulado en los Reglamentos
Particulares y demás normativa aplicable, evitando realizar pagos sin el respaldo documental
correspondiente. (Cde. 4.9.1.). Requerir y asegurar el cumplimiento de las cláusulas de los
contratos de ejecución de obra firmados entre los Entes Ejecutores y las Cooperativas de
Trabajo, de acuerdo a las obligaciones impositivas contables vigentes. (Cde. 4.9.2.). Evitar la
múltiple emisión de cheques por montos inferiores a $50.000 para cancelar el pago a una
determinada cooperativa ya que, de esa forma, se corta la bancarización del circuito de los
fondos nacionales lo que no permite verificar que éstos hayan sido aplicados integralmente a
los fines convenidos. (Cde. 4.9.3.).
83
6.10 Adoptar los recaudos necesarios a fin que las viviendas al momento de ser
terminadas cuenten con las obras básicas de infraestructura habilitadas. (Cde. 4.10.1).
Efectuar las necesarias correcciones en la gestión de las obras con el objeto de evitar demoras
prolongadas para efectivizar la adjudicación y escrituración de las viviendas, en tiempo y
forma, a los beneficiarios. (Cde. 4.10.2. y 4.10.3)
6.11 Brindar la asistencia técnica y la capacitación adecuada a los integrantes de las
Cooperativas de Trabajo, con el objetivo de mejorar la calidad y prolongar la vida útil de las
construcciones realizadas (viviendas - veredas) como así de brindar los conocimientos
necesarios para promover la inclusión de las Cooperativas en el mercado laboral local.
Fortalecer la presencia de las Comisiones Específicas previstas en los Reglamentos
Particulares y en los Convenios Específicos para asistir técnicamente a las Cooperativas
durante la ejecución de las obras. Realizar los monitoreos necesarios por parte de la UG con el
objeto de: a) asegurar el cumplimiento de los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas
de Interés Social - SSDUV para obtener los niveles de seguridad pública primordiales y
obligatorios para los futuros habitantes y usuarios de las obras; b) ejercer un adecuado control
sobre la ejecución de las obras a los efectos de obtener un nivel de calidad aceptable. En el
caso particular de la construcción de veredas, procurar que el mismo se refleje en un mínimo
de roturas y rajaduras en la obra terminada (Cde. 4.11y 4.12).
84
7. Conclusiones
En el marco de esta auditoría se practicaron procedimientos a fin de determinar si las
transferencias de fondos nacionales efectuadas para el Programa 45 se gestionaron de forma
eficaz, eficiente, equitativa y económica.
En este sentido, uno de los aspectos a tomar en cuenta consistió en verificar que el
programa cuente con objetivos claramente definidos.
Si bien la UG incluye en los formularios del presupuesto anual el Cuadro de Metas y
Producción Bruta definido en función de lo ejecutado y de los nuevos requerimientos, se ha
verificado que, al momento de realizarse esta auditoría, de los tres Programas Federales, sólo
uno (Programa Federal de Integración Socio-Comunitaria) contaba con su Reglamento
Particular formalmente aprobado, en tanto que no lo estaba ninguno de los Manuales de
Ejecución, encontrándose vencidos los plazos otorgados por la normativa vigente para
gestionar dicha aprobación.
Esta falta de aprobación formal tiene incidencia directa en lo que respecta a los
criterios de elegibilidad de los proyectos a financiar, así como en el criterio de asignación de
los fondos a las diferentes líneas de acción, ya que al no haberse evidenciado su definición
formal en otro documento, la misma también queda supeditada a lo que estipulen los
Reglamentos Particulares.
Por lo expuesto, la definición clara de los objetivos y otros aspectos claves de la
gestión del Programa, en los términos en que se ha abordado este proyecto de auditoría, se
halla condicionada por no encontrarse formalmente aprobados dos de los tres Reglamentos
Particulares y todos los manuales de ejecución.
La página Web, que constituye el medio de difusión de las actividades del Programa
se encuentra desactualizada y no se ha evidenciado la existencia de un registro integral de los
requerimientos recibidos, que permita conocer la totalidad del universo demandante y las
razones que determinan la elegibilidad o el rechazo de una solicitud. Por lo que se concluye
que la comunicación de sus actividades puede generar un trato inecuanime a los
requerimientos.
85
En cuanto a la confiabilidad del ambiente de control interno, se ha verificado que la
UG cuenta con una estructura organizacional claramente definida acorde con las actividades
que desarrolla. Dispone de un marco normativo que regula las distintas etapas a cumplir para
concretar las transferencias.
Se ha verificado que si bien la UEP ejecuta los procedimientos de aprobación,
liquidación y pago de las transferencias conforme a lo estipulado en la normativa vigente los
mismos han presentado deficiencias en lo concerniente a la tramitación de los expedientes
(carencia de foliatura y falta de completitud de los datos), en el archivo y resguardo de la
documentación por parte de la UG, en la herramienta informática utilizada para el
seguimiento de las obras convenidas y en las tareas de supervisión y monitoreo.
Asimismo, la falta de aprobación de los Reglamentos anteriormente mencionada tiene
incidencia directa sobre la gestión ya que le quita sustento a las diferentes operatorias del
programa agregando incertidumbre respecto de la distribución de las responsabilidades entre
los actores de cada proceso.
Por lo tanto, respecto de este punto surgen aspectos de control interno a ser mejorados.
Otra dimensión abordada ha sido el modo en que la UG gestiona su ejecución
presupuestaria. El programa define anualmente una planificación y presenta a la ONP los
formularios de ejecución física pertinentes. No obstante ello, se verifican falencias en la
gestión presupuestaria manifestadas en la demora superior a un año en la presentación de la
información rectificada correspondiente a la ejecución física para el ejercicio 2008 y en la
ejecución presupuestaria del 96,7% del crédito vigente en concepto de Transferencias de
Capital a Gobiernos Municipales, en los cinco primeros meses del ejercicio 2009. Se verificó
la existencia de registros que reflejan tanto el avance financiero de las transferencias
realizadas como el inicio, avance físico y finalización de las obras.
Por otra parte, la UG no emite informes ni realiza auditorías internas que reflejen el
estado de las obras o la ejecución presupuestaria para las diversas actividades que lleva
adelante.
Las situaciones enunciadas evidencian una gestión de la ejecución presupuestaria que
presenta aspectos a ser corregidos por parte de la UG.
86
Se verificó que la UG no tiene instrumentado un seguimiento sistematizado de los
convenios. Si bien cuenta con indicadores que le permiten medir el nivel de logro de cada
actividad, no se ha encontrado evidencia suficiente sobre la realización de mediciones de
impacto social de las acciones ejecutadas.
El Programa ha utilizado como parámetros de distribución y asignación de recursos la
demanda de las jurisdicciones, la capacidad instalada y el NBI Provincial. (Ver Anexo VII.a.
Descargo del auditado)
En el desarrollo de este informe, como aporte al programa, se han considerado
parámetros como el criterio de población con NBI de cada provincia sobre la población con
NBI del país, así como el de Necesidades de Trabajo.
Según los parámetros utilizados por la UEP, los recursos que demandaron las
provincias presentan diferencias con el criterio de distribución de población con NBI.
Considerando los parámetros aportados por esta Auditoría, expuestos en el punto 3.9
de Aclaraciones Previas, el modo en que el Programa define el parámetro de distribución de
los recursos por población con NBI presenta debilidades.
Según los parámetros utilizados por la UEP, los recursos que demandaron las
provincias presentan diferencias con el criterio de distribución de población de NBI Y
Necesidades de trabajo.
Considerando los parámetros aportados por esta Auditoría, expuestos en el punto 3.9
de Aclaraciones Previas, el modo en que el Programa asignó los recursos presenta diferencias
con los criterios de distribución de población y Necesidades de Trabajo.
Por lo expuesto, se concluye que las acciones atinentes a un adecuado seguimiento de
los objetivos del Programa se hallan sujetas a mejoras.
En el Nivel Subnacional, en cuanto al cumplimiento por parte de los Entes Ejecutores
de los compromisos convenidos, se verificó que respetan los requisitos establecidos por el
Reglamento del Programa y los fondos nacionales recibidos fueron aplicados a los fines
convenidos.
En los Entes Ejecutores visitados se determinó que registran adecuadamente los
movimientos de fondos y que mantienen un adecuado archivo y resguardo de la
documentación de cada convenio.
87
Asimismo, en las entrevistas mantenidas con las respectivas áreas responsables, sus
autoridades manifestaron que se realiza un diagnóstico y aprobación de los listados de
beneficiarios.
En cuanto al monitoreo a las Cooperativas de trabajo durante la ejecución de las
obras, del relevamiento efectuado en los casos visitados surge que el mismo es realizado por
la autoridad local.
Los contratos con las Cooperativas de trabajo han sido debidamente formalizados y
refrendados. También se constató la creación de Comisiones Específicas del Municipio.
En relación al control del estado de los terrenos a fin de determinar su aptitud para la
ejecución de las obras, en los Municipios visitados se verificó que las obras constaban con la
no objeción técnica, condición establecida en los Reglamentos Particulares.
Los Entes Ejecutores visitados, manifestaron que realizan las tareas tendientes a
facilitar la concreción de los proyectos desde el punto de vista operativo, así como la
capacitación prevista por las líneas de acción del Programa. Sin embargo, en algunos casos la
calidad constructiva tanto de las viviendas como de las veredas, evidenció falencias en dicha
capacitación.
Del relevamiento efectuado en este nivel surgieron las debilidades que se detallan a
continuación:
Se han efectuado pagos sin cumplir los requisitos establecidos por los lineamientos del
Programa, hecho que se verificó en el incumplimiento tanto del cronograma de desembolsos
establecido en los Reglamentos Particulares (Municipios de La Matanza y San Salvador de
Jujuy), como de las cláusulas de los contratos de ejecución de obras firmados entre el
Municipio y la Cooperativa de Trabajo (Municipio de San Salvador de Jujuy).
En el Municipio de San Salvador de Jujuy, analizado el circuito de pagos a las
cooperativas se ha detectado que éstos, en la mayoría de los casos, se concretaban por medio
de una orden de pago que se efectivizaba mediante la emisión de múltiples cheques de
$50.000 y, en algunos casos, por un monto menor. De esa forma, se corta la bancarización del
circuito de los fondos nacionales lo que no permite verificar que éstos hayan sido aplicados
integralmente a los fines convenidos.
88
Se han detectado falencias en lo atinente a la presentación de las rendiciones de
cuentas, hecho evidenciado tanto en los certificados de avance de obra como en la
presentación de la documentación pertinente al ente ejecutor por parte de las cooperativas.
En cuanto a la gestión de entrega de viviendas terminadas, se verificaron viviendas
terminadas sin habitar por falta de obras de infraestructura de servicios, viviendas habitadas
sin adjudicación formal, y viviendas habitadas sin escriturar por falta de los planos de
mensura aprobados.
Como resultado de los relevamientos realizados en los municipios incluidos en la
muestra no se ha tenido a la vista evidencia del procedimiento aplicado en la selección de los
posibles adjudicatarios.
Como resultado de las tareas realizadas se concluye que las falencias observadas en la
ejecución del Programa generan vulnerabilidades en la gestión, que impactan el uso eficaz,
eficiente, equitativo y económico de los recursos públicos.
8. Lugar y fecha:
Buenos Aires, 20 de septiembre de 2012.
9. Firma:
89
Anexo I
Planificación y Procedimientos de Auditoría
Para la planificación de la auditoría se tomó como referencia el enfoque utilizado por
la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido (NAO), aplicando esa metodología en
aquellos aspectos pasibles de ser adaptados los requerimientos, considerando las ventajas
que se derivan de su uso.
El enfoque mencionado permite disminuir los riesgos de auditoría al generar una
planificación específica con alto grado de detalle, definiendo las áreas de interés de auditoría
y el conjunto de procedimientos a ser empleados para cada una de ellas, en una etapa muy
temprana del proyecto, lo que obliga, como paso inicial, a lograr un conocimiento profundo
del Programa objeto de auditoría, su normativa y operatoria.
A continuación se expone la planificación de las tareas de campo implementadas en el
marco de esta auditoría:
PLANIFICACIÓN DE LAS TAREAS DE CAMPO
Pregunta Clave: ¿Las transferencias efectuadas en el marco del Programa fueron gestionadas de manera eficaz, eficiente, equitativa, económica y ética?
A. AREA DE INTERES: NACIONAL
A.1. ¿El Programa tiene Objetivos claramente definidos?
A.1.1. ¿Cuenta la UEP con objetivos y metas desagregadas por actividad formalmente documentados?
A.1.2. ¿El cuadro de metas y producción bruta incluido en el presupuesto anual de la UEP se halla sustentado en un estudio previo de la demanda a cubrir?
A.1.3. ¿Cuenta la UEP con un criterio de elegibilidad de los proyectos a financiar formalmente definido?
A.1.4. ¿Cuenta la UEP con un criterio de asignación de los fondos formalmente definido?
A.1.5. ¿Tiene la UEP tabulados los montos de las asignaciones por línea de acción?
A.1.6. ¿Cuenta la UEP con un criterio de distribución de los financiamientos a aceptar o rechazar formalmente definido? ¿Estos criterios forman parte de alguna norma específica?
A1.7. ¿Están definidos los criterios que establecen la asignación de fondos para los casos de postergación social?
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A.2 ¿El Programa comunica sus actividades y otorga un trato equitativo a los requerimientos que recibe?
A.2.1 ¿Los mecanismos de acceso a las prestaciones del Programa están masivamente difundidos?
A.2.2 ¿La UEP tiene implementado un registro integral de todas las solicitudes de asistencia recibidas?
A.2.3 Respecto de la aceptación o rechazo de solicitudes de asistencia, ¿queda constancia del uso de criterios objetivos para validar esta decisión?
A.3 ¿Es confiable el ambiente de control interno en que opera el Programa?
A.3.1 ¿Cuenta la UEP con una estructura organizacional claramente definida?
A.3.2 ¿La estructura organizacional de UEP es acorde a las actividades que desarrolla?
A.3.3 ¿Cuenta la UEP con una normativa vigente que describa en forma precisa los requisitos y pasos a seguir para el cumplimiento de las distintas etapas de las transferencias? A.3.4 ¿Tiene la UEP formalmente aprobados manuales de procedimientos específicos para el desarrollo de sus actividades?
A.3.5 ¿La UEP ejecuta los procedimientos de aprobación, liquidación y pago de las transferencias conforme a lo estipulado en la normativa vigente?
A.3.6 ¿Efectúa la UEP los controles establecidos en la normativa vigente tanto de carácter económico como físico?
A.3.7 ¿Existe un adecuado archivo y resguardo de la documentación del programa?
A.4 ¿Gestiona adecuadamente la UEP su ejecución presupuestaria?
A.4.1 ¿La ejecución presupuestaria es previamente programada?
A.4.2 ¿La ejecución presupuestaria guarda relación con las metas definidas en el presupuesto anual?
A.4.3 ¿Tiene implementado la UEP un registro que refleje de manera completa y actualizada el avance financiero de las transferencias que realiza?
A.4.4 ¿Tiene implementado la UEP un registro que refleje el inicio, el avance físico y la finalización de las obras del programa?
A.4.5 ¿La UEP emite periódicamente informes sobre la ejecución presupuestaria del crédito asignado a cada una de las actividades que desarrolla?
A.4.6 ¿Dichos informes abarcan tanto los aspectos financieros como físicos (técnicos) de las obras?
A.5 ¿Efectúa la UEP un seguimiento del cumplimiento de los objetivos del Programa?
A.5.1 ¿Instrumenta la UEP un seguimiento sistematizado de los convenios que le permita introducir acciones correctivas de modo oportuno?
A.5.2 ¿Ha definido la UEP indicadores que le permitan medir el nivel logro de cada actividad?
A.5.3 ¿Efectúa la UEP mediciones de impacto social de las acciones ejecutadas?
A.5.4 ¿La distribución efectiva de los fondos guarda relación con los parámetros utilizados en la elaboración de los indicadores del Programa?
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B. AREA DE INTERÉS SUBNACIONAL
B.1 ¿Cumplen los Entes Ejecutores con los compromisos convenidos?
B.1.1 ¿Los proyectos presentados por los Entes ejecutores (Municipios) cumplen con los requisitos establecidos en la normativa vigente para dar curso a su trámite?
B.1.2. ¿Los fondos transferidos fueron aplicados a los fines convenidos?
B.1.3. ¿Se han aplicado los fondos en tiempo y forma?
B.1.4. ¿Los Entes ejecutores registran adecuadamente los movimientos de fondos?
B.1.5 ¿Los Entes ejecutores mantienen un adecuado archivo y resguardo de la documentación de cada convenio?
B.1.6. ¿Se realizan las rendiciones de gastos en tiempo y forma?
B.1.7. ¿Cuáles son los criterios de selección de las Cooperativas, y de sus integrantes?
B.1.8. ¿Cuáles son los criterios de propuesta de asignación de acuerdo a cada línea de acción?
B.1.9. ¿Estos criterios están debidamente formalizados?
B.1.10. ¿Existe un control del listado de beneficiarios a cargo del Municipio y si este se actualiza?
B.1.11. ¿Se realiza el monitoreo a las Cooperativas de trabajo durante la ejecución de las obras?
B.1.12. ¿Estos controles son efectivos?
B.1.13. ¿Los contratos con las Cooperativas de trabajo han sido debidamente formalizados y refrendados?
B.1.14. ¿Las Comisiones Específicas del Municipio se han creado en tiempo y forma?
B.1.15. ¿La labor de las comisiones es efectiva?
B.1.16. ¿Los Entes Ejecutores han realizado debidamente el control del estado de los terrenos, si éstos son aptos para la ejecución de las obras y que provean la infraestructura de servicios?
B.1.17. ¿Han previsto la documentación necesaria de los terrenos para su posterior entrega?
B.1.18. ¿Los Entes Ejecutores realizan todas las tareas que tienden a facilitar la concreción de los proyectos desde el punto de vista operativo?
B.1.19. ¿Los Entes Ejecutores realizan las tareas de capacitación?
A continuación se exponen los Procedimientos implementados en el marco de esta
auditoría:
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A. ÁREA DE INTERES NACIONAL
PROCEDIMIENTOS
A.1 ¿El Programa tiene objetivos claramente definidos?
1- Identificar, obtener y analizar la normativa general que sustenta el programa. Descripción de sus objetivos y naturaleza, alcance, modalidad de asignación y distribución de los fondos y su instrumentación, criterios de elegibilidad de los proyectos a financiar, identificación de organismos responsables. Identificar tipo de norma, número y año de emisión.
2- Requerir y analizar los criterios de razonabilidad a los que se hace mención en el Manual de Ejecución y si éstos están estandarizados.
3 - Requerir y analizar la documentación que sustente los formularios referidos a los Cuadros de metas y producción bruta presentados anualmente ante la Oficina Nacional de Presupuesto.
4 - Entrevistar a las autoridades de la UEP.
A.2 ¿El Programa comunica sus actividades y otorga un trato equitativo a los requerimientos que recibe?
1- Verificar y analizar los instrumentos implementados por la UEP para la divulgación de las actividades desarrolladas por el Programa y entre potenciales beneficiarios.
2- Verificar y analizar el sistema de registro de solicitudes implementado por la UEP.
3- Verificar la aplicación de los criterios de asignación y distribución de la financiación de proyectos implementados por el programa.
A.3 ¿Es confiable el ambiente de control interno en que opera el Programa?
1- Entrevistar a las autoridades de la UEP.
2- Requerir y analizar la documentación correspondiente.
3- Analizar la estructura organizativa del Programa (organigrama) e identificar los RRHH disponibles para cada una de las actividades auditadas. Verificar si existe articulación entre las áreas responsables de la ejecución del Programa.
4- Consultar a la UAI de la SSDUV, del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y a la SIGEN sobre controles practicados a la UEP.
5- Verificar el cumplimiento de normas y procedimientos, en base al análisis de una muestra de expedientes.
A.4 ¿Gestiona adecuadamente la UEP su ejecución presupuestaria?
1-Requerir y analizar los formularios presentados anualmente ante la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) referidos a la programación de la ejecución, así como de informes de ejecución del gasto.
2- Analizar los desvíos entre la ejecución real de las partidas y el crédito aprobado durante el período auditado.
3- Analizar del cumplimiento de las metas físicas del Programa.
4- Requerir y analizar los registros contables de la UEP.
5- Efectuar controles por oposición entre registros de la UEP, formularios presentados ante la ONP y datos aportados por el Sist. Integrado de Información Financiera (SIDIF).
A.5 ¿Efectúa la UEP un seguimiento del cumplimiento de los objetivos del Programa?
1- Examinar las asignaciones y distribuciones de fondos efectuados para la ejecución del Programa, en sus distintas partidas y actividades y por línea de acción, a los distintos municipios en el período auditado.
2- Cotejar la distribución efectiva de la asistencia con datos de población con NBI y otros parámetros de vulnerabilidad social que sean utilizados por la UEP.
3- Analizar los registros de beneficiarios. Verificar la existencia de un registro o archivo de financiamientos rechazados.
4- Verificar la existencia de un sistema de monitoreo de la implementación de los convenios y de evaluaciones de los proyectos financiados post ejecución.
5- Corroborar la existencia y consistencia de los informes y reportes generados por la UEP.
6- Entrevistar a las autoridades de la UEP respecto de los criterios adoptados conforme a los resultados recogidos y otras cuestiones inherentes al seguimiento del cumplimiento de los objetivos del Programa.
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B. AREA DE INTERÉS SUBNACIONAL
PROCEDIMIENTOS
B.1 ¿Cumplen los Entes
Ejecutores con los compromisos convenidos?
Visita a los Municipios, Cooperativas de Trabajo, viviendas y CIC, incluidos en la muestra de expedientes.
Entrevistas con efectores responsables de la aplicación de los fondos transferidos.
Análisis de las cláusulas de los convenios suscriptos con los municipios y verificación de su cumplimiento. Acta de inicio de obra.
Verificar si las transferencias son giradas a la cuenta bancaria habilitada para recibir los fondos. DDJJ de certificaciones de avance de obra y cierre final de las obras.
Análisis del tiempo transcurrido entre el ingreso de los fondos a la cuenta bancaria del municipio y la fecha en que fueron aplicados.
Análisis de la documentación de respaldo de las rendiciones de cuentas presentadas ante la UEP a fin de determinar su cumplimiento en tiempo y forma.
Verificar la documentación que respalda los criterios aplicados para la selección de las Cooperativas de trabajo
Verificar el legajo de las Cooperativas y de los beneficiarios, si la documentación cumple con lo requerido.
Informes de los monitoreos realizados a las Cooperativas de trabajo.
Verificar los contratos de obra entre Cooperativas y Municipios.
Verificar el acto administrativo de creación de las Comisiones Especificas y la documentación respaldatoria se ajuste a norma.
Verificar la titularidad (dominio) y la documentación de los terrenos. La existencia de las obras de infraestructura requeridas para la realización de los proyectos.
Verificar la existencia documentación de capacitación a los integrantes de las Cooperativas de trabajo.
Visita a obra, obradores, depósitos de materiales y equipos
94
Anexo II
Aspectos metodológicos de la muestra
Plan de muestreo del Programa 45- Fortalecimiento Comunitario del Hábitat
a) Fuente de datos:
A efectos de llevar adelante la presente auditoría, la Unidad Coordinadora proporcionó
una tabla en Excel donde se hacía constar información relativa a los expedientes tramitados
bajo el período 01/01/2008 – 30/06/2009 definido por la presente auditoría. Los campos de
dicha tabla son: Nº de Expediente, Fecha de Convenio Especifico, Provincia, Localidad, Línea
de Acción, Monto Total Convenio y Total pagado por el convenio.
En base a esta fuente de datos se definió el universo de datos a auditar, donde los
campos de relevancia para la confección de la muestra fueron: Nº de Expediente, Provincia,
Localidad y Total pagado por convenio.
b) Diseño Muestral:
Por diseño muestral se hace referencia a un conjunto de técnicas y procedimientos
aplicados a un universo de modo tal que, seleccionando un subconjunto de dicho universo
(muestra), se pueda tener evidencia sobre las características generales de la población.
Elementos del diseño muestral:
i. Unidad de muestreo: Se utilizó la metodología de muestreo por unidad
monetaria (MUM), donde la unidad de muestreo es una unidad monetaria ($1),
a diferencia del muestreo clásico donde las unidades de muestreo son las
unidades físicas observables (un expediente por ejemplo).
ii. Población: Está conformada por el total de Pesos que transfirió la Unidad
Coordinadora a los distintos entes Provinciales y/o Municipales.
iii. Probabilidad de Selección: Como la unidad de muestreo es $1, la probabilidad
de selección de un expediente es directamente proporcional al monto transferido a
95
ese expediente. De esta manera un $1 gestionado en un expediente tiene la misma
importancia relativa que cualquier otro $ de otro expediente. En el caso del
muestreo clásico lo que tendría igual probabilidad de selección serían los
expedientes sin importar los montos implicados en dichos expedientes. No
obstante, si bien la unidad de muestreo es una unidad monetaria, las unidades
monetarias no son observables directamente sino es a través de un expediente. Por
ello el método MUM lo que hace es asignar una probabilidad de selección de un
expediente tal que tenga relación con el importe implicado en ese expediente, de
manera que se cumpla que a mayor importe implicado en un expediente mayor es
su probabilidad de ser elegido como integrante de la muestra.
c) Estratificación del Universo:
Se realiza con el objeto de armar sub-universos dentro del universo total a efectos de
agrupar los elementos de la población por alguna característica común. Dada la diversidad
geográfica del programa en el territorio nacional, se agruparon aquellos expedientes según la
provincia de localización de la obra. A partir de estos estratos geográficos se realizó un
ranking de provincias donde el orden de dicho ranking es de acuerdo al total transferido por la
Nación a cada provincia.
Dadas las restricciones presupuestarias para poder auditar en su totalidad el programa
es de especial interés poder tener un criterio que permita, con una dotación de recursos
(humanos y monetarios) fijos, maximizar la cobertura a auditar.
En este sentido, para la presente auditoría se estimó que se puede lograr una cobertura
de 4 provincias. De este modo, seleccionando los estratos geográficos mejor posicionados en
este ranking se maximiza el nivel cobertura del universo a auditar. La maximización de los
recursos se entiende en el sentido de que no existe ninguna otra combinación de 4 provincias
que den como resultado una mayor cobertura total sobre el conjunto de los fondos gestionados.
Por lo tanto, a partir de la estratificación geográfica y de la posterior selección de los
estratos mejor posicionados en el ranking se obtiene un sub-universo (formado por cuatro
provincias) que constituye la nueva población sobre la que aplicará el diseño muestral.
96
PROVINCIA
%TOTAL
PAGADO
%
Acumulado
Buenos Aires 36,45% 36,45%
Jujuy 24,73% 61,18%
San Juan 10,73% 71,91%
Tucuman 6,72% 78,63%
Salta 6,56% 85,19%
Chaco 5,77% 90,96%
Neuquen 2,08% 93,04%
Santiago del Estero 1,88% 94,92%
Río Negro 1,68% 96,60%
Misiones 1,38% 97,98%
Entre Rios 1,11% 99,09%
Chubut 0,34% 99,44%
Mendoza 0,21% 99,64%
Formosa 0,19% 99,84%
La Rioja 0,16% 100,00%
Total general 100,00% 0,00%
d) Especificación del muestreo MUM:
El muestreo por MUM exige la definición de varios aspectos para lograr su
implementación. En el caso de la presente auditoría se definieron los siguientes parámetros:
Población Total a Auditar: Constituye la suma de todas las transferencias hechas al
conjunto de estratos seleccionados en el punto c)
Límite de Corte Superior: Es el valor a partir del cual un expediente cuyo monto es
igual o superior es seleccionado directamente para formar parte de la muestra. Aquellos
expedientes que registraron transferencias menores a este límite de corte compiten en la
selección de la muestra en forma proporcional al monto implicado en concepto de
transferencias que cada uno posea. El objetivo de este parámetro es quitar aquellos elementos
de la población cuyos importes sean significativos y distorsionen la representatividad de la
población. Si estos elementos no se quitan y pasan directamente a formar parte de la muestra,
la probabilidad de selección de los demás elementos se reduce notoriamente pudiendo
ocasionar una falta de representatividad. Durante la presente auditoría se estableció un límite
de corte equivalente al 2,5% del valor de la población total. Este valor surge de la observación
del histograma de transferencias de la población total a auditar.
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Confianza: Es un porcentaje que indica cuál es la confiabilidad de que la muestra
reproduzca las características de la población que pretende representar. En esta auditoría se
estableció como parámetro una confianza del 90 %. Esto significa que de cada 100 muestras
posibles que se tomen de la población 90 muestras van a preservar las características
poblacionales mientras que las restantes 10 muestras no.
Materialidad: Es un porcentaje que implica hasta qué monto máximo se puede
considerar que la diferencia entre el valor auditado y el verdadero valor que correspondería
encontrar es aceptable dentro de los lineamientos establecidos. En la presente auditoría se
estableció un valor del 5% como parámetro aceptable de materialidad.
e) Selección de la muestra
Consiste en determinar mediante qué procedimiento se procederá a seleccionar los
elementos de la población. En el presente proyecto se optó por el muestreo por intervalo fijo,
el cual consiste en establecer un punto aleatorio dentro de la muestra (dado en $) a partir del
cual se adiciona un monto fijo en $ (que es el tamaño fijo del intervalo) para obtener el
segundo punto de la muestra y así sucesivamente hasta completar la totalidad de las unidades
monetarias que se encuentran en la población a auditar. Como las unidades monetarias que
conforman la población se encuentran agrupadas en expedientes, lo que se observa es a qué
expedientes le corresponden los puntos muestrales en $ determinados por cada uno de los
intervalos.
El tamaño del intervalo es calculado en función de: el tamaño de la población, la
confianza requerida para que la muestra seleccionada sea representativa de la población, el
error de materialidad máximo tolerable y el nivel integridad de los datos poblacionales
respecto de otro registro independiente.
f) Implementación del diseño muestral y selección de la muestra
Los conceptos mencionados anteriormente fueron implementados con el software ACL,
(Audit Command Language) para los estratos geográficos de Buenos Aires, Jujuy, San Juan y
Tucumán.
98
g) Output final :
Provincia Localidad Programa MontoTotal
Fecha
Convenio Nro Expediente Monto Pagado
Buenos Aires Florencio Varela CIC 7379.30 22/09/2008 S01:0327303/2007 2353.79
Buenos Aires Jose C. Paz EMERG 375000.00 27/04/2009 1367/09 187900.16
Buenos Aires Jose C. Paz EMERG 375000.00 27/04/2009 1368/09 187900.36
Buenos Aires Jose C. Paz EMERG 375000.00 27/04/2009 1369/09 187900.10
Buenos Aires Jose C. Paz EMERG 375000.00 27/04/2009 1370/09 187900.31
Buenos Aires La Matanza MH 55707.00 12/05/2009 1964/09 29103.50
Buenos Aires La Matanza MV 63646.00 13/06/2008 S01:0426692/2007 63646.00
Buenos Aires La Matanza MV 62746.00 13/06/2008 S01:0426692/2007 62746.00
Buenos Aires La Plata MH 70180.00 23/03/2009 112991/09 36540.00
Buenos Aires Moreno MH 48400.00 19/11/2008 526478/08 25200.00
Buenos Aires San Nicolas de Los Arroyos MH 34924.20 26/03/2009 99350/09 18212.10
Jujuy Calilegua VIV 24069.36 07/04/2009 134314/09 12034.68
Jujuy El Carmen VIV 11529.00 23/12/2008 446545/08 5764.50
Jujuy Humahuaca VIV 30086.70 13/04/2009 171337/09 15043.35
Jujuy La Esperanza VIV 15043.35 07/04/2009 134295/09 7521.68
Jujuy Palpalá MH 3801.60 23/12/2008 30496/08 3801.60
Jujuy Perico MH 22442.42 07/05/2009 0152376/2009 11570.21
Jujuy Perico VIV 66186.40 08/08/2008 323653/08 53509.12
Jujuy S. S. de Jujuy MH 23648.00 02/12/2008 486975/08 12224.00
Jujuy S. S. de Jujuy VIV 129036.60 18/07/2008 299222/08 129036.60
Jujuy S. S. de Jujuy VIV 171494.19 07/04/2009 134304/09 170790.19
San Juan 25 de Mayo VIV 33093.20 19/08/2008 775/08 33092.60
San Juan 25 de Mayo MH 36353.46 20/05/2009 203931/2009 18726.73
San Juan Albardón MH 17000.00 22/07/2008 303289/08 17000.00
San Juan Albardón MH 35266.66 13/04/2009 099992/2009 18183.33
San Juan Rawson MH 22400.00 06/08/2008 327377/2008 22400.00
San Juan San Martín MH 42073.98 12/11/2008 488421/08 42073.98
San Juan San Martín VIV 34195.37 23/04/2009 001305/2009 17647.69
Tucuman Esquina y Mancopa MV 6420.00 04/11/2008 244089/06 6420.00
Tucuman Las Talitas VIV 8896.20 06/10/2008 S01:0429868/2008 6768.00
Tucuman Río Seco MV 13860.00 07/11/2008 458580/08 13860.00
Tucuman Villa Padre Monti MV 6120.00 06/10/2008 343008/09 6120.00 Nota: Cuadro elaborado con datos obtenidos en la UG - SSDUV. Cada línea representa un expediente. Ref. MH: Mejoramiento del Hábitat Urbano, VIV: vivienda Nueva; CIC: Centro Integrador Comunitario; MV Mejoramiento de Viviendas Recuperables, EMERG: Emergencia Social y Natural. Ver Anexo III – Muestra analizada - Metodología aplicada para su diseño
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG de la SSDUV y del SIDIF.
99
Anexo III
Características técnicas de las viviendas
El punto 2.6.3 de los Reglamentos Particulares establecen las características que deberán
reunir las viviendas, a saber:
Integración Socio comunitaria y de Atención a Emergencias Sociales y Naturales
Superficie cubierta mínima cuarenta y cuatro (44) m2, contemplando futura expansión,
Dos (2) dormitorios, un (1) baño y una (1) cocina comedor.
Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y Aborigen)
Superficie cubierta mínima de cincuenta y cinco (55) metros cuadrados, contemplando la
futura expansión.
Dos (2) dormitorios, un (1) baño y una (1) cocina comedor
Mientras que los niveles mínimos de terminación exigidos son:
Revestimiento en baño y cocina;
Pisos cerámicos;
Puertas interiores;
Cielorrasos de madera o similar;
Aislaciones térmicas e hidrófugas en techos, muros y fundaciones;
Pintura;
Agua fría y caliente;
Instalación eléctrica y de gas (según corresponda);
Desagües cloacales.
Podrán presentarse proyectos de viviendas en dos plantas, vivienda hasta un máximo de
superficie cubierta de setenta (70m2) y que incluyan equipamiento y acondicionamiento para
ser habitadas por personas con capacidades diferentes; para las Viviendas Rurales y
Aborígenes los meros cuadrados pueden alcanzar una superficie cubierta de hasta ochenta
(80m2) y que también incluyan superficie semicubierta.
100
Las mismas deberán cumplir con los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de
Interés Social y todas aquellas normativas regionales que fanaticen la durabilidad y la correcta
distribución funcional
Solo se considerarán terminadas las viviendas cuando se encuentren conectados los
servicios y se hayan realizado aquellas obras de infraestructura barrial necesarias para su
habilitación siendo este compromiso asumido por los entes ejecutores
Asimismo la información suministrada en las solicitudes de financiamiento de proyectos
tiene carácter de Declaración Jurada y los datos a completar por los beneficiarios del
Programa incluyen desde la Identificación del Proyecto, Descripción del terreno (Dominio-
Condiciones técnicas y Localización), Infraestructura, Vivienda (Distribución de las
superficies - Tecnología) y Contexto y deben tener la aprobación de los responsables del
Programa lo que les otorga el apto técnico.
El caso de las obras visitadas en San Salvador de Jujuy, se encuentran ubicadas dentro de
una zona sísmica 3 calificada como elevada. En el Mapa de Zonificación Sísmica del
Reglamento INPRES-CIRSOC 103, se encuentran identificadas 5 zonas con diferentes
niveles de Peligro Sísmico. Las viviendas a construir deberán aplicar los requerimientos
reglamentarios exigidos por los Estándares Mínimos - Requisitos de Seguridad punto
4.2./4.2.1.1, en relación al grado de peligrosidad por zona geográfica para el cálculo de las
estructuras sismorresistentes (antisísmica).
Se vieron viviendas de 2 plantas en Villa Palito debido al diseño de la planificación para
esta urbanización en la cual confluyeron fondos de diversos programas nacionales.
Para todos los casos observados durante la auditoría de campo, las obras de viviendas
visitadas se encontraban en un estado de avance cercano a la terminación de los trabajos, por
lo tanto se realizó una observación general de la calidad constructiva sin poder efectuar un
análisis más profundo de los componentes de la unidad habitacional es decir las fundaciones,
la estructura, cubiertas, y de todas las instalaciones. En términos generales cumplen con los
requisitos establecidos de superficie y calidad constructiva.
101
Anexo IV
Objetivos de las líneas de acción de los Programas Federales – Actividades 1 y 2 -
Programa 45 – Fortalecimiento Comunitario del Hábitat
N1A: Construcción de Viviendas Nuevas:
OBJETIVOS:
a) Concreción de proyectos sustentables, por medio de la construcción de Viviendas
Nuevas.
b) Contribuir al desarrollo y mejoramiento de las condiciones del hábitat de los hogares con
ingreso por debajo del nivel de indigencia y grupos vulnerables en situación de
emergencia o marginalidad.
c) Promover paulatinamente la salida laboral a través de Cooperativas de Trabajo fuera de
los subsidios nacionales; y para los casos de Emergencia promover temporalmente la
salida laboral de la población afectada, organizados en cuadrillas o cooperativas de
trabajo.
d) Movilizar mercados locales de materiales en comercialización y producción.
e) Movilización de mano de obra.
N1B: Mejoramiento de viviendas Recuperables:
OBJETIVOS:
a) Contribuir a la elevación de las condiciones del hábitat, vivienda e infraestructura de
aquellos hogares con necesidades básicas insatisfechas, siempre que sus integrantes vivan
en condiciones de hacinamiento y/o con deficiencias sanitarias, y que se trate de viviendas
permanentes y construidas con materiales no precarios, en lotes propios con dominio
saneado o fiscal regularizable.
b) Resolver las condiciones habitacionales deficitarias mediante el Mejoramiento de las
Viviendas.
c) Promover la inserción laboral a través de la contratación de Cooperativas de Trabajo para
la construcción de las mismas, y para los casos de Emergencias promover temporalmente
102
la salida laboral de la población afectada, organizados en cuadrillas o cooperativas de
trabajo.
d) Movilizar mercados locales de materiales en comercialización y producción.
N1C: Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y Complementarias.
OBJETIVOS:
a) Generar la inclusión social de: desocupados y beneficiarios del Programa Jefes de Hogar y
de la población en general, a través de la continuidad laboral de las Cooperativas de
Trabajo formadas para Vivienda Nueva y/o Centros Integradores Comunitarios; y de la
población afectada mediante la generación de puestos de trabajo y movilizar los mercados
de venta de materiales e insumos, para los casos de Emergencia.
b) Contribuir al desarrollo, saneamiento y mejoramiento de las condiciones del hábitat.
c) Concretar proyectos sustentables, a través de la ejecución de obras en el Hábitat tanto
Urbano, como Rural y Aborigen.
d) Movilizar los mercados locales de materiales en comercialización y producción.
N1C: Equipamiento Comunitario:
OBJETIVOS:
a) Desarrollar líneas de acción integradoras de las Instituciones de la Comunidad.
b) Generar acciones de coordinación en su territorio con los diferentes Programa, de
prevención, promoción asistencia y rehabilitación de las salud, integradas a las de acción
social
c) Desarrollar tareas de organización para la reconstrucción posterior a una catástrofe.
d) Contener a la población afectada por la catástrofe, mediante actividades de sensibilización
y motivación con las distintas organizaciones barriales que fortalezcan las redes
comunitarias.
e) Atender las necesidades básicas de la población afectada, en especial de niños y ancianos.
f) Generar espacios de Capacitación para la formación de recursos humanos.
g) Generar espacios de Capacitación para la formación de referentes grupales.
h) Brindar atención y contención de casos sociales.
103
i) Planificar actividades e sensibilización y motivación con las distintas organizaciones
barriales que fortalezcan las redes comunitarias
j) Estimular los procesos de autogestión.
k) Estimular los procesos de participación en las actividades de reconstrucción.
l) Ofrecer orientación, información y apoyo a grupos vulnerables específicos (discapacidad,
rehabilitación, adicciones, violencia familiar, tercera edad, niños y adolescentes).
m) Apoyar las iniciativas inherentes al desarrollo local.
N1C: Unidades Productivas de Sustento:
OBJETIVOS:
a) Recuperar el hábitat con las potencialidades de las unidades productivas ya desarrolladas
por las familias o comunidades.-
b) Desarrollar y ampliar el sistema económico en actividades económicas dirigidas a brindar
las posibilidades para organizarse, trabajar, construir, crear, distribuir-vender, ganar y
consumir.
c) Sostenibilidad y sustentabilidad, de los proyectos económicos en el tiempo con el objetivo
de afincar las familias.
104
Anexo V
Notas de la SSDUV presentadas a la Dirección de Presupuesto de la Subsecretaria
de Coordinación y Control de Gestión N° Nota SSDUV
Fecha Descripción de la presentación Responsable de la
nota
362/08 24/04/2008
Formularios 1 y 2 – Programación Física Anual y Trimestral de Metas y Producciones Terminales Brutas - Programas 42-43-44-45-46 - Presupuesto 2008.
Subsecretario de Desarrollo Urbano y
Vivienda – SOP.
73821/08 06/11/2008
Información correspondiente a la ejecución física del 3er trimestre del año - Programas 42-43-44-45-46 y la información de la Gestión Física - Presupuesto 2008.
Subsecretario de Desarrollo Urbano y
Vivienda – SOP.
0057/09 16/01/2009 Información correspondiente a la ejecución física del 4to trimestre - Presupuesto 2008 - Programas 42-43-44-45-46..
Directora Nacional de Políticas Habitacionales
287/2009 25/02/2009 Información Programación Física del 1er trimestre y resto del año – Presupuesto 2009 - Programas 42-43-44-45-45-46 -
Directora Nacional de Políticas Habitacionales
505/09 30/03/2009 Información rectificada de la ejecución física del año – Presupuesto 2008 – Programas 42-43-44-45-46.
Directora Nacional de Políticas Habitacionales
691/09 20/04/2009 Información correspondiente a la ejecución física del 1er trimestre del año - Presupuesto 2009 – Programas 42-45.
Directora Nacional de Políticas Habitacionales
2302/2009 4/11/2009 Información correspondiente a la ejecución física del 3er trimestre del año – Programa 45 – Presupuesto 2009.
Directora Nacional de Políticas Habitacionales
1727/2009 12/08/2009
Presentación de notas ya remitidas correspondientes a la ejecución de los Programas 42-43-44-46 y los formularios 11-12-13-14 del Programa 45.
Directora Nacional de Políticas Habitacionales
0052/10 11/01/2010 Información correspondiente a la ejecución física del 4to trimestre - Programa 45 - Presupuesto 2009.
Directora de Programas para la Emergencia –
SSDUV Fuente: elaboración propia con datos suministrados por la UG – SSDUV.
105
Anexo VI.a
Resultado de consultas a otros organismos
a) Consultas realizadas a organismos de control
Respuesta de la Unidad de Auditoría Interna del MPFIyS a la AGN
Ante la consulta formulada mediante Nota Nº 77/09-AG5 del 28 de septiembre de 2009, la
Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios informó que si bien hasta el momento el Programa 45 no ha sido objeto de auditoría
por parte de esa UAI, se encuentra incluido dentro del Plan Ciclo de Auditoría elaborado por
la UAI y aprobado por la SIGEN para el año 2010.
Respuesta de la Sindicatura General de la Nación a la AGN.
Se realizaron consultas a la SIGEN, por nota Nº 31/10-AG5 del 4 de marzo de 2010, sobre
la existencia de antecedentes de controles practicados e informaron que no se han efectuado
auditorías relacionadas sobre la aplicación de fondos transferidos por el Gobierno Nacional en
el marco del Programa 45 a las distintas jurisdicciones durante el año 2008 y primer trimestre
de 2009. (Memo SIGEN Nº 0059/10-GSPF).
Respuesta de la Subsecretaría de Legal del MPFIPyS a la AGN
Se consultó por Nota Nº 52/10 AG5 del 27 de abril de 2010 a la Subsecretaría Legal del
MPFIPyS. Las respuestas, recibidas el 6 y 9 de agosto del mismo año, ponen en conocimiento
que los asesores legales de la Dirección de Gestión Judicial del Ministerio no tiene
intervención en la gestión del otorgamiento, rendición de cuentas y recupero de los subsidios
otorgados en el marco del Programa 45 y en consecuencia no existen al día de la fecha causas
judiciales relacionadas con el tema en cuestión.
Por otro lado hace saber que con fecha 17 de mayo de 2010 se le requirió a la SSDUV un
informe con toda la documentación relativa al Programa. Al no haber obtenido respuesta, y
debido al tiempo transcurrido, la Jefatura de Gabinete de Asesores de la Subsecretaría Legal
reiteró dicha solicitud el 2 de agosto de 2010 solicitando remisión con carácter de urgente.
106
Respuesta del Tribunal de Cuentas de la Provincias de Jujuy y de Buenos Aires a la
AGN
Se consultó al Tribunal de Cuentas de la Provincia de Jujuy por nota Nº 39/10-AG5 y
conforme a la respuesta del área de Auditoría y Rendición de Cuentas del Tribunal dirigida al
Vocal Contable de la Sala II de dicho tribunal, en la que informa que la presentación de la
Rendición General Anual 2008 realizada por el Ministerio de Infraestructura sólo figuran los
fondos recibidos de Nación correspondientes al Programa de Emergencia Habitacional cuya
suma asciende a $27.800.000.- y que no se incluyeron, en esta rendición, los fondos de
Nación correspondientes al Programa 45 Fortalecimiento Comunitario del Hábitat”. Adjuntan
la documentación de respaldo correspondiente. Finaliza la nota propiciando se intime al
Ministerio de Infraestructura de Jujuy a presentar la correspondiente rendición de fondos.
A la fecha de cierre del presente informe (27 de septiembre de 2010) aún quedaba
pendiente de respuesta por parte del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires la
consulta realizada por nota Nº 72/10-AG5 de fecha 31 de mayo. La auditoría verificó el
ingreso de las notas al organismo.
b) Consultas realizadas a los Institutos de Vivienda Provinciales
Respuesta del Instituto de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Jujuy a la AGN
Durante la auditoría de campo se visitó el Instituto de Vivienda y Urbanismo de Jujuy –
IVUJ donde se recopiló la siguiente documentación:
Los requisitos que deben reunir los postulantes;
La normativa que regula los procesos de adjudicación, escritura, hipoteca y
recupero de las cuotas.
Asimismo el IVUJ, al mes de haberse realizado la visita, mediante nota recibida en
esta AGN el 6 de mayo de 2010, informó sobre la situación de las obras correspondientes a la
muestra.
Por la misma nota informaron además que, con respecto a la Obra: “228 viviendas 6ª etapa
en San Salvador de Jujuy, si bien contaban con la documentación de respaldo de cada
107
postulante dado que la misma se encontraba en trámite de actualización de datos, su consulta
debía hacerse en sus oficinas.
Respuesta del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires y de la
Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social “Padre Mugica” a la AGN
Se consultó al Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires37
y a la
Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social.38
Ambas enviadas el 18 de agosto de
2010 respecto de su participación en los procesos de escrituración y constitución de hipotecas
sobre las viviendas construidas con financiación de los Programas relevados.
A la fecha de cierre del presente informe no se ha obtenido respuesta ante la consulta
realizada al Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires - IVBA.
37
Nota N º 89/10-AG5 38
Nota N º 88/10-AG5
108
Anexo VI.b- Obras visitadas
Provincia de Jujuy
1. San Salvador de Jujuy
La auditoría de campo se llevó a cabo en la provincia de Jujuy del 5 al 9 de abril de 2010.
El equipo auditor estuvo relevando información y solicitando documentación en la Unidad
Ejecutora Provincial, de San Salvador de Jujuy, contando con la colaboración del coordinador
y equipo técnico-contable de dicha unidad. Las reuniones con los representantes del
Municipio de San Salvador de Jujuy se llevaron a cabo en el ámbito de la UEP ya que el
Municipio se encontraba tomado con manifestantes.
La visita a las obras se realizó el día miércoles 7 y se encontraban presentes el
Coordinador Ejecutivo de la UEP y las Cooperativas de Trabajo de la Organización CTA
“TUPAC AMARU” que realizaron las obras.
Cabe mencionar la creación de la Unidad Ejecutora en la Provincia de Jujuy, por Decreto
Nº 7759/2007, cuya función es la de implementar el Programa y la de realizar las tareas de
administración de recursos transferidos, rendición de cuentas, control de gestión y celebración
de convenios con municipios. Motivaron su creación porque el Instituto de Vivienda y
Urbanismo de Jujuy en esos momentos contaba con una infraestructura administrativa
limitada que le impedía llevar adelante la ejecución del programa con agilidad y eficiencia.
Durante las tareas de auditoría de campo, la UEP entregó documentación relativa a la
firma de tres “ACTAS COMPROMISO” que de acuerdo a la SSDUV el objeto de las tres
actas es dar solución a la problemática habitacional y ocupacional de los sectores postergados
de la Provincia de Jujuy mediante la implementación de planes de vivienda a través de la
acción de Cooperativas de trabajo para la construcción. De todos modos se deben suscribir los
respectivos Convenios Específicos para cada proyecto. El detalle de cada acta se describe a
continuación:
- La primera, con fecha 20 de septiembre de 2008, se firmó entre la SSDUV y el Instituto
de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Jujuy, en la cual se acuerda que el Instituto se
109
compromete a elaborar y presentar los proyectos correspondientes para la construcción de
quinientas (500) viviendas y cuarenta (40) módulos de cordón cuneta y vereda a realizarse
a través de la Organización Social CTA “TUPAC AMARU”, dentro del marco del
Programa Federal De Emergencia Habitacional.
- La segunda y la tercer “Acta Compromiso” firmadas el 2/03/09 y el 17/11/09
respectivamente entre la SSDUV y la Unidad Ejecutora Provincial - UEP cada una de las
actas tienen por objeto la elaboración de los proyectos correspondientes a la construcción
de quinientas (500) viviendas y su correspondiente infraestructura a ejecutarse en varias
localidades de la Provincia de Jujuy por la Organización Social CTA “TUPAC AMARU.
Se aclara además que estas obras podrán ser reemplazadas total o parcialmente por obras
de equipamiento urbano.
Cabe mencionar el contenido de la última cláusula que se repite en las tres Actas
Compromiso “…a los fines correspondientes suscribe la presente Acta la Sra. Milagros Sala
en representación de la Organización Social CTA “TUPAC AMARU”. (Ver observación
N°4.9)
1.2. Obra visitada:
“228 viviendas 6ª Obra en San Salvador de Jujuy – Jujuy”.
Expediente Nº S01 299222/08.
Monto contrato obra: $ 12.903.660,00
El Convenio Específico para la ejecución de las obras correspondiente a 228 viviendas
nuevas, suscripto entre la SSDUV y la UEP, se realizó el 18 de Julio de 2008 por un monto
total de $ 12.903.660, resultando el valor por cada unidad habitacional de $ 56.595,00.
La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 30 de Diciembre de 2008. Todas las
Actas de Inicio se firmaron el 22 de Julio de 2008 y participaron cincuenta y siete (57)
Cooperativas de Trabajo.
Para esta obra, la UEP provincial solicita un financiamiento adicional, debido al aumento
significativo de los insumos de la construcción desde la firma del Convenio original a la fecha
110
de la solicitud 18/07/2008 más una extensión del plazo de obra. El plazo original de obra
convenido era de 5 meses. La UEP señala que para esta readecuación de los montos se
aplicarían los valores que publica el INDEC para la aplicación del Decreto Nº 1295/02,
criterio y procedimiento que actualmente emplea la SSDUV en la readecuación de montos
máximos financiables para el Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas.
Se firma una Addenda el 8 de mayo de 2009 por un valor de $ 5.144.825,70, la cual se
ratifica por Resolución Nº 1386 el 4 de junio de 2009.
La terminación de las obras será realizada por las cincuenta y siete (57) cooperativas de
trabajo contratadas originalmente. Con este monto actualizado los valores de las unidades de
vivienda resultan a razón de $ 79.160,03 aproximadamente un 10 % más de lo estipulado por
Reglamento como monto máximo financiable base. ($71.635,00)
Por otro lado cabe señalar que según las cláusulas de los convenios, el inicio de las obras
no debe superar un plazo de 60 días contados a partir de la fecha de recepción del primer
desembolso. En este caso el primer desembolso de Nación fue recibido el 23 de enero de 2009
por un valor de $ 6.451.830,00, lo que significa que las obras dieron inicio (según fecha de
actas de inicio) sin haber percibido los fondos de Nación - SSDUV.
Los certificados de obra que figuran en el cuerpo del expediente visto no registran el
avance físico ni la fecha de emisión solamente figura el avance financiero.
El segundo desembolso es de marzo de 2009 por un valor de $ 3.871.098,00 y se repite la
misma situación con los certificados presentados por la UEP; y hay un tercer desembolso de $
2.580.732,00 que se efectúa en abril de 2009.
El siguiente cuadro muestra un resumen de los actos administrativos correspondientes a la
obra:
Secuencia de Actos administrativos
Obra 228 viviendas 6ª obra en San Salvador de Jujuy - Jujuy
Solicitud de financiamiento y apto técnico 26/11/2009 y 11/11/2009 respectivamente
Transferencia de Fondos de la UEP al Municipio Desde 04/01/2008 hasta el 18/07/2008
Transferencia de Fondos del Municipio a las Cooperativas Desde 04/01/2008 hasta el 18/07/2008
Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 18/07/2008
Contrato de Ejecución de obra entre Municipio y Cooperativas 21/07/2008
111
Fecha Resolución Ratificación de Convenio 31/12/2008
Plazo de Obra 5 meses
1º Desembolso Nación a la UEP 23/01/2009
2º Desembolso Nación a la UEP 13/03/2009
3º Desembolso Nación a la UEP 08/04/2009
Acta de Inicio de Obra 22/07/2009
Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UEP y la Municipalidad de San Salvador de Jujuy
Las obras pudieron dar comienzo antes de la recepción de los fondos de Nación debido a
que el Municipio de San Salvador de Jujuy liberó los pagos para esta obra durante el año 2008
antes de haber firmado el convenio. A enero de 2009 la obra estaba totalmente cancelada y las
cooperativas habían recibido los pagos correspondientes.
La organización CTA - Tupac Amaru tiene un representante responsable quien percibió
los fondos del Municipio sin la presentación de las facturas correspondientes por parte de las
Cooperativas que realizaron los trabajos. La regularización de los papeles, se realizó en
noviembre de 2009, fecha en que las cooperativas presentaron las facturas.
1.3. Obra visitada:
“228 viviendas 7ª Obra en el Barrio Alto Comedero” – Jujuy.
Expediente Nº S01 134304/09
Monto contrato obra: $17.149.419,00
El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a 228 viviendas
nuevas, suscripto entre la SSDUV y la UEP, se realizó el 7 de Abril de 2009 por un monto
total de $ 17.149.419, resultando el valor por cada unidad habitacional de $ 75.216,75.
La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 19 de Mayo de 2009. Todas las Actas
de Inicio son del 27 de julio de 2009 y participaron cincuenta y siete (57) Cooperativas de
Trabajo.
El primer desembolso de Nación fue recibido el 4 de junio de 2009 por un valor de $
8.574.710,00, lo que significa que las obras dieron inicio (según fecha de actas de inicio) sin
haber percibido los fondos de Nación - SSDUV.
112
El siguiente cuadro muestra un resumen de los actos administrativos correspondientes a
la obra:
Secuencia de Actos administrativos
Obra 228 viviendas 7ª obra en San Salvador de Jujuy - Jujuy
Solicitud de financiamiento y apto técnico 11/10/2009 y 11/11/2009 respectivamente
Transferencia de Fondos de la UEP al Municipio Desde 21/01/2009 hasta el 25/03/2009
Transferencia de Fondos del Municipio a las Cooperativas Desde 21/01/2009 hasta el 21/05/2009
Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 07/04/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo 22/04/2009
Fecha Resolución Ratificación de Convenio 19/05/2009
Plazo de Obra 6 meses
1º Desembolso Nación a la UEP 04/06/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do
y 3er
anticipo 20/07/2009
2º Desembolso Nación a la UEP 26/08/2009
Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas 27/07/2009
Acta de Inicio de Obra 27/07/2009
Acta de recepción provisoria de obra 06/11/2009
Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UEP y la Municipalidad de San Salvador de Jujuy
En esta obra se repite la misma situación de pago anticipado de la UEP a la Municipalidad
de S.S. de Jujuy y del Municipio a las Cooperativas Trabajo, antes de la recepción de los
fondos de Nación. Tanto la SSDUV como la UEP pagaron el monto según Convenio
Específico.
El Municipio liberó los pagos a las Cooperativas de Trabajo durante el año 2009 según se
muestra en el cuadro anterior, pagando el monto que figura en el Acta Compromiso de fecha
2/03/2009 por un total de $ 19.721.831,85 que corresponde a la parte proporcional de 228
viviendas, existiendo una diferencia de $ 2.572.412 con respecto al monto del convenio
especifico que es de $17.149.419,00.
La SSDUV aprueba un pago con fecha 20/07/2009 por un 25% de avance físico de las
obras (nota de factibilidad de pago con la misma fecha), cuando los contratos de ejecución de
obra y actas de inicio se firmaron recién el 27 de julio de 2009.
113
Casi el total de la obra fue cobrado por las Cooperativas con el anteúltimo pago el 21 de
mayo de 2009, mientras que la fecha de la resolución que ratifica el convenio fue el 19 de
mayo de ese año, y las actas de finalización de las obras tienen fecha del 6 de noviembre de
2009. Según contrato de ejecución, el último pago se debería de haber percibido junto con el
final de obra.
Los fondos fueron percibidos sin la presentación de las facturas correspondientes de las
Cooperativas que realizaron los trabajos. En este caso se repite la situación de la presentación
de las facturas fuera de término, aproximadamente siete meses después.
1.4. Perico
“112 Viviendas e Infraestructura en Perico” 5ta Etapa – Jujuy.
Expediente Nº S01 323653/08.
Monto contrato de obra: $ 6.618.640.-
El municipio de Perico se visitó el día martes 6 de abril de 2010 y estuvieron presentes en
la reunión el contador de la Secretaría de Planificación, Producción y Medioambiente, el
Presidente del concejo Deliberante, un concejal, un ingeniero quien es el coordinador a cargo
de la Unidad ejecutora Municipal - UEM; y el arquitecto a cargo de las obras del Programa.
Durante la visita estuvieron presentes el arquitecto y el ingeniero junto con el contador, y se
llevó a cabo el mismo día. En la obra se encontraban los integrantes de las cooperativas de
trabajo que realizan las obras.
En Perico, también se creó una Unidad Ejecutora Municipal, el 19 de diciembre de 2007
por Decreto Nº 416/2007, y se designa al Coordinador General a cargo de la UEM.
El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a 112viviendas
nuevas, suscripto entre la SSDUV y la UEP, se realizó el 8 de Agosto de 2008 por un monto
total de $ 6.618.240, resultando el valor por cada unidad habitacional de $ 59.095,75.-
La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 11 de Diciembre de 2008. Todas las
Actas de Inicio son del 20 de abril de 2009 y participaron veintiocho (28) Cooperativas de
Trabajo.
El primer desembolso de Nación fue recibido el 19 de diciembre de 2008 por un valor de $
3.449.320,00. Los contratos de ejecución de obra son del 29 de diciembre de 2008.
114
El siguiente cuadro muestra un resumen de los actos administrativos correspondientes a
la obra:
Secuencia de Actos administrativos
Obra 112 Viviendas e Infraestructura 5ta
- Etapa Perico - Jujuy
Solicitud de financiamiento y apto técnico 10/10/2007 y 04/04/2008 respectivamente
Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 08/08/2008
Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo y subsidio 12/09/2008
Fecha Resolución Ratificación de Convenio 11/12/2008
Plazo de Obra 5 meses
1º Desembolso Nación a la UEP 19/12/2008
Transferencia de Fondos de la UEP al Municipio Desde 23/12/2008 hasta 03/2010
Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas 29/12/2008
Transferencia de Fondos del Municipio a las Cooperativas Desde 30/12/2008 hasta el 02/2010
Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do
anticipo 19/03/2009
2º Desembolso Nación a la UEP 07/04/2009
Acta de Inicio de Obra 20/04/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 3eranticipo 20/06/2009
3º Desembolso Nación a la UEP 04/09/2009
Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV, la UEP y la Municipalidad de Perico
Los fondos fueron percibidos con la presentación de las facturas y recibos
correspondientes en término por parte de las Cooperativas que realizaron los trabajos.
2. Provincia de Buenos Aires
2.1.José C Paz
Las obras realizadas en el Municipio de José C. Paz están encuadradas dentro del
Programa de Emergencia Social y Naturales.
Cabe mencionar que en José C. Paz las obras fueron ejecutadas por grupos de trabajo
organizados en cuadrillas, no por Cooperativas de Trabajo.
115
Desde el año 2000 en el Municipio de J.C. Paz existe el Instituto Paceño de Estudios para
el Personal de la Administración Pública, creado por Ordenanza Municipal Nº 216 del 11 de
agosto de ese año.
Más tarde en Julio de 2009 se crean las pasantías para personas de la Comuna que no
tienen trabajo a los fines de capacitarlos, mediante los Decretos Nº 1370, Nº 1371 y Nº 1379.
Éstas serán concedidas por el Intendente Municipal de José C. Paz a partir de 1º de junio de
2009 hasta el 31 de diciembre de 2009.
La cantidad de personas beneficiadas sumaron 13.719 y las primeras 2399 personas se les
otorgaron la pasantía con el Decreto Nº 1370, luego con el Decreto Nº 1371 a 1915 personas
y a 9405 personas con el Decreto Nº 1379.
Debido a que las obras se prolongaron fue necesario implementar una prórroga, por
Decreto Municipal Nº 3031 el 31 de diciembre de 2009, con vigencia a partir del 1º de enero
de 2010 hasta el 28 de febrero de 2010 inclusive para la totalidad del personal pasante
designado por los decretos anteriores.
Los pasantes debían completar una nota con carácter de Declaración Jurada a través de la
cual solicitaban la incorporación al Programa de Capacitación y Trabajo para Mejoramiento
Barrial, en la cual afirmaban que se encontraban sin percibir pensión, jubilación o afectados a
algún Programas como así tampoco desempeñando actividades por las que percibieran
compensación económica alguna.
Los pagos al personal pasante se efectuaron a través de recibos del Municipio con Nº
de legajo.
Las visitas a las obras se realizaron el día 22 de abril de 2010 en compañía de los
Coordinadores de los grupos de trabajo. Se visitaron tanto obras de veredas como de refacción
de edificios y plazas.
2.2. Expediente Nº S01 1367/09 - José C. Paz – Buenos Aires
Obras: “Programa de Mantenimiento y Rehabilitación Urbana”
“Construcción de Veredas y refacción de Edificios de la Administración Pública” –
Módulo III - 254.538M2 de veredas.
Monto contrato de obra: $ 37.500.000.-
116
El Convenio Específico para la ejecución de las obras, suscripto entre la SSDUV y la
Municipalidad de José C. Paz, se realizó el 27 de Abril de 2009 por un monto total de treinta
y siete millones quinientos mil pesos ($ 37.500.000.-)
La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 20 de Mayo de 2009. Las Actas de
Inicio se firmaron entre mayo y octubre de 2009 y participaron grupos de trabajo.
El primer desembolso de Nación fue recibido el 27 de mayo de 2009 por un valor de $
11.250.000,00, el segundo el 6 de agosto por $ 7.500.000,00, el tercero el 6 de octubre y por
el mismo importe, y el cuarto y último por $ 11.250.000,00 el 11de noviembre de 2009.
El siguiente cuadro muestra un resumen de los actos administrativos correspondientes a la
obra:
Secuencia de Actos administrativos 1367/09
Módulo III – Construcción de Veredas y refacción de Edificios
de la Administración Pública en José C. Paz - Buenos Aires
Solicitud de financiamiento y apto técnico 21/04/2009 y 05/05/2009 respectivamente
Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 27/04/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo 28/04/2009
Fecha Resolución Ratificación de Convenio 20/05/2009
Plazo de Obra 10 meses
1º Desembolso Nación al Municipio 21 y 27/05/2009
Pago de Becas a grupos de trabajo A partir de junio de 2009 pagado mensualmente
Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do
anticipo 13/07/2009
2º Desembolso Nación al Municipio 30 de julio y 06/08/2009
Actas de Inicio de Obra De Mayo a octubre de 2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 3eranticipo 14/09/2009
3º Desembolso Nación al Municipio 06/10/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 3eranticipo 15/10/2009
4º Desembolso Nación al Municipio 11/11/2009
Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV y de la Municipalidad de José C. Paz
Durante la visita a las obras se observó que el estado de las veredas no era óptimo, ya que
a pesar de haber sido ejecutadas hace poco tiempo se encontraban con importantes rajaduras.
117
Además no se vieron las obras de asfalto, a las que hacía mención el intendente en la solicitud
de financiamiento por donde los peatones circulaban debido a la inexistencia de las aceras.
Asimismo cabe destacar que las obras de infraestructura no estaban realizadas, por lo que
a futuro estas veredas deberán romperse al momento de ejecutar esas obras.
2.3. Expediente Nº S01 1368/09 - José C. Paz – Buenos Aires
Obras: “Programa de Mantenimiento y Rehabilitación Urbana”
“Construcción de Veredas peatonales y refacción de Edificios para la Atención Social y
de Salud de la Administración Pública”- José c. Paz – Provincia de Buenos Aires
Monto contrato de obra: $ 37.500.000.-
El Convenio Específico para la ejecución de las obras correspondientes a la construcción
de veredas, y refacción de Edificios para la Atención Social y Salud suscripto entre la SSDUV
y la Municipalidad de José C. Paz, se realizó el 27 de Abril de 2009 por un monto total de
treinta y siete millones quinientos mil pesos ($ 37.500.000.-)
La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 3 de Junio de 2009. La mayoría de las
Actas de Inicio se firmaron entre mayo y octubre de 2009.
Para la ejecución de las obras participaron grupos de trabajo.
El primer desembolso de Nación fue pagado los días 10 y 16 de junio de 2009 por un
valor de $ 11.250.000,00, el segundo por $ 7.500.000,00 el 16 de julio, el tercero por el
mismo importe el 24 de septiembre mientras que el cuarto desembolso fue por $
11.250.000,00 el 19 de noviembre de ese año.
El siguiente cuadro muestra un resumen de los actos administrativos correspondientes a la
obra:
Secuencia de Actos administrativos
Construcción de Veredas y refacción de Edificios en José C. Paz - Buenos Aires
Solicitud de financiamiento 21/04/2009
Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 27/04/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo 28/04/2009
Fecha Resolución Ratificación de Convenio 03/06/2009
Plazo de Obra 10 meses
1º Desembolso Nación al Municipio 10 y 16/06/2009
118
Pago de Becas a grupos de trabajo A partir de junio de 2009 pagado mensualmente
Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do
anticipo 13/07/2009
2º Desembolso Nación al Municipio 16/07/2009
Actas de Inicio de Obra De Mayo a octubre de 2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 3eranticipo 14/09/2009
3º Desembolso Nación al Municipio 24/09/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 4toanticipo 15/10/2009
4º Desembolso Nación al Municipio 19/11/2009
Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV y de la Municipalidad de José C. Paz
2.4. Obra: “Programa de Mantenimiento y Rehabilitación Urbana”
Expediente Nº S01 1369/09 - José C. Paz – Buenos Aires
“Construcción de Veredas peatonales y Plazas” - 245.000M2
Monto contrato de obra: $ 37.500.000.-
El Convenio Específico para la ejecución de las obras correspondientes a la construcción
de veredas, y espacios verdes, suscripto entre la SSDUV y la Municipalidad de José C. Paz, se
realizó el 27 de Abril de 2009 por un monto total de $ 37.500.000.-
La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 12 de mayo de 2009. La mayoría de las
Actas de Inicio se firmaron entre mayo a octubre de 2009.
Las obras fueron ejecutadas por los grupos de trabajo.
El primer desembolso de Nación fue recibido el 13 de mayo de 2009 por un valor de $
11.250.000,00, el segundo el 11 de agosto por $ 7.500.000,00.y el tercero por $ 7.500.000,00
el 21 de septiembre, y el cuarto desembolso fue por $ 11.250.000,00 el 20 de octubre de 2009.
El siguiente cuadro muestra un resumen de los actos administrativos correspondientes a la
obra:
Secuencia de Actos administrativos
Proyecto Veredas peatonales y Plazas en José C. Paz - Buenos Aires
Solicitud de financiamiento 21/04/2009
Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 27/04/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo 28/04/2009
Fecha Resolución Ratificación de Convenio 12/05/2009
119
Plazo de Obra 10 meses
1º Desembolso Nación al Municipio 13/05/2009
Pago de Becas a grupos de trabajo A partir de junio de 2009 pagado mensualmente
Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do
anticipo 13/07/2009
2º Desembolso Nación al Municipio 11/08/2009
Actas de Inicio de Obra De Mayo a octubre de 2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 3eranticipo 14/09/2009
3º Desembolso Nación al Municipio 21/09/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 4toanticipo 15/10/2009
4º Desembolso Nación al Municipio 20/10/2009
Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV y de la Municipalidad de José C. Paz
Durante la visita a las obras se observó que en líneas generales, el estado de los edificios
refaccionados era bueno, y cumplía con los objetivos planificados.
2.5. Expediente Nº S01 1370/09 - José C. Paz – Buenos Aires
“Modulo IV – Construcción de Veredas y Mejoramientos de Espacios verdes” – 260.740
M2 - 17 espacios verdes y 10 desmalezamientos y zanjeos.
Monto contrato de obra: $ 37.500.000.-
El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a la construcción de
veredas, y espacios verdes, suscripto entre la SSDUV y la Municipalidad de José C. Paz, se
realizó el 27 de Abril de 2009 por un monto total de $ 37.500.000.-
La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 3 de Junio de 2009.
Las Actas de Inicio se firmaron en mayo de 2009 y en la ejecución de las obras
participaron grupos de trabajo.
El primer desembolso de Nación fue recibido el 4 de junio de 2009 por un valor de $
11.250.000,00, el segundo el 22 de julio por $ 7.500.000,00.y el tercero por el mismo importe
el 30 de septiembre de 2009 mientras que el cuarto desembolso fue por $ 11.250.000,00 el 20
de octubre de ese año.
120
Secuencia de Actos administrativos
Modulo IV – Veredas y Espacios Verdes en José C. Paz – Buenos Aires
Solicitud de financiamiento y apto técnico 22/04/2009 y 29/04/2008 respectivamente
Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 27/04/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo 28/04/2009
Fecha Resolución Ratificación de Convenio 03/06/2009
Plazo de Obra 10 meses
1º Desembolso Nación al Municipio 04/06/2009
Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas 29/12/2008
Pago de Becas a grupos de trabajo A partir de junio de 2009 pagado mensualmente
Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do
anticipo 13/07/2009
2º Desembolso Nación al Municipio 22/07/2009
Actas de Inicio de Obra Mayo /2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 3eranticipo 14/09/2009
3º Desembolso Nación al Municipio 30/09/2009
Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV y de la Municipalidad de José C. Paz
En este caso los grupos de trabajo estuvieron divididos en dos 1916 personas para las
obras de veredas y 710 personas para espacios verdes.
Tal como se cita en el presente informe los grupos de trabajo presentados para la solicitud
de financiamiento de Proyecto no coinciden los nombres con los que figuran en las Actas de
inicio.
Durante la visita aquí también se observó que las veredas ejecutadas se encontraban en
estado deteriorado y que las calles no se encontraban asfaltadas, tal como describía el
Intendente del Municipio en la nota de solicitud de financiamiento de proyecto.
3. La Matanza
El municipio de La Matanza se visitó los días 28 y 29 de abril en las sedes de las Unidades
Ejecutoras Municipales a cargo de las obras de vivienda y de veredas respectivamente.
121
Las vistas a las obras se realizaron con integrantes de las unidades ejecutoras, del área de
viviendas con la asistente social y del área de veredas con el arquitecto a cargo de la dirección
de las obras.
3.1. Obra: “458 Mejoramientos de viviendas en dos etapas en Villa Palito La Matanza”
En dos etapas de 229 mejoramientos 7ma
y 8va
obra - Expediente Nº S01 530/08.
Monto contrato de obra: $ 6.274.600 y $ 6.364.600.-12.639.200
Estas obras de mejoramientos habitacionales pertenecen al Subprograma Federal de
Urbanización de Villas y Asentamientos precarios.
Cabe señalar que intervinieron otros programas de la SSDUV que complementaron
recursos para la ejecución de las obras.
En La Matanza se creó la Unidad Ejecutora Municipal por Decreto Nº 416/2007 del 19 de
diciembre de 2007, se designa al Coordinador General a cargo de la UEM.
El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a 229 mejoramientos
de viviendas, suscripto entre la SSDUV y la UEM, se realizó el 13 de Junio de 2008 por un
monto total de doce millones seiscientos treinta y nueve mil doscientos pesos ($ 12.639.200 =
7ma
$6.274.600 + 8va
$6.364.600)
La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 30 de Diciembre de 2008. Para la
ejecución de las obras intervinieron 10 cooperativas de trabajo.
El primer desembolso de Nación fue recibido el 12 de enero de 2008 por un valor de $
3.449.320,00. Los contratos de ejecución de obra son desde junio hasta octubre de 2008.
Secuencia de Actos administrativos
Obra 229 mejoramientos de viviendas 7ma
y 8va
– Etapas Villa Palito - La Matanza
Solicitud de financiamiento y apto técnico 10/10/2007 y 10/09/2008 respectivamente
Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 13/06/2008
Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo y subsidio 7
ma 10/09/2008
Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo y subsidio 8
va 16/03/2009
Fecha Resolución Ratificación de Convenio 30/12/2008
122
Plazo de Obra 5 meses
1º Desembolso Nación a la UEM - 7ma
12/01/2009
1º Desembolso Nación a la UEM - 8va
30/03/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do
anticipo 7ma
13/01/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do
anticipo 8va
16/03/2008
2º Desembolso Nación a la UEM - 7ma
06/03/2009
2º Desembolso Nación a la UEM - 8va
08/06/2009
Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas Desde junio hasta octubre de 2008
Transferencia de Fondos del Municipio a las Cooperativas Desde agosto de 2008 y julio de 2009
Actas de Inicio de Obra Desde julio hasta octubre de 2008
Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV, la UEP y la Municipalidad de Perico
Los fondos fueron percibidos con la presentación de las facturas y recibos
correspondientes en término por parte de las Cooperativas que realizaron los trabajos.
Las vistas a las obras se realizaron con integrantes de la UEM y miembros de las
cooperativas de trabajo de Villa Palito.
3.2. Obra: “75.000ML de veredas - La Matanza Provincia de Buenos Aires” -
Expediente Nº S01: 0001964/09.
Monto contrato de obra: $ 5.570.700.-
Estas obras de mejoramientos habitacionales pertenecen al Subprograma Federal para el
Mejoramiento del Hábitat Urbano Obras de Infraestructura y Complementarias por
Cooperativas.
En la Matanza se creó la Unidad Ejecutora Municipal por Decreto Nº 416/2007 del 19 de
diciembre de 2007, se designa al Coordinador General a cargo de la UEM.
El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a los 75000ML de
veredas, suscripto entre la SSDUV y la UEM, se realizó el 12 de mayo de 2009 por un monto
total de cinco millones quinientos setenta mil setecientos pesos ($ 5.570.700)
123
La obra se conformó por 25 módulos de veredas de 3000ml cada modulo y los trabajos
serán ejecutados por 25 cooperativas.
Del listado de Cooperativas que está en el Anexo del Convenio Específico solo 10 han
firmado contrato con el municipio, hay tres cooperativas que se agregaron.
La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 2 de junio de 2009.
El primer desembolso de Nación fue recibido el 19 de junio de 2009. Los contratos de
ejecución de obra van de julio a septiembre de 2009.
Secuencia de Actos administrativos
Obra 75000ML de veredas en 25 módulos de 3000ml– La Matanza
ETAPA I – 12 cooperativas de trabajo
Solicitud de financiamiento y apto técnico 11/11/2008* y 21/05/2009 respectivamente
Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 12/05/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo y subsidio 21/05/2009
Fecha Resolución Ratificación de Convenio 02/06/2009
Plazo de Obra 4 meses
1º Desembolso Nación a la UEM 19/06/2009
Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do
anticipo 20/10/2009
2º Desembolso Nación a la UEM 18/12/2009
Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas Desde julio hasta septiembre de 2009
Actas de Inicio de Obra Desde julio hasta septiembre de 2009
Actas de final de Obra 26 de octubre de 2009
ETAPA II – 7 cooperativas de trabajo
Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas Desde enero hasta febrero de 2010
Actas de Inicio de Obra Desde enero hasta febrero de 2010
Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV, la UEP y la Municipalidad de Perico *En el expediente figura una segunda solicitud con fecha 4 de mayo de 2009.
Los fondos fueron percibidos con la presentación de las facturas y recibos
correspondientes en término por parte de las Cooperativas que realizaron los trabajos.
124
Anexo VII
Análisis de la Vista al Organismo Auditado
Anexo VII. a – Descargo del auditado
125
126
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Anexo VII. b - Análisis del descargo
El auditado ha presentado un descargo a través de la Dirección del Programa
“Dirección de Programas para la Emergencia” dependiente de la Subsecretaría de Desarrollo
Urbano y Vivienda – SSDUYV – Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios. (Nota sin número del 11/08/11)
Dadas las características del mismo, el mismo ha sido incorporado al informe como
Anexo VII a, en tanto que su análisis es desarrollado en el Anexo VII-b.
.
140
Observación Descargo Análisis del descargo con fundamento de la decisión elevada a la CS
4.1 Al momento de practicarse esta auditoría sólo uno de los Reglamentos Particulares de los Programas ejecutados por la UG se encontraba aprobado, verificándose demoras respecto de los plazos normados para la aprobación tanto en los casos de esos Reglamentos como en el de los Manuales de Ejecución.
Durante el año 2008 se trabajo fuertemente en la elaboración del Reglamento de programa Federal de Integración Sociocomunitaria, los puntos fundamentales a definir: La actualización de los montos máximos financiables, El pasaje y adecuación de los proyectos iniciados bajo la normativa del Programa Federal de Emergencia Habitacional al nuevo Programa. La incorporación al programa de la totalidad del país. En el ejercicio 2008 dicho convenio estaba agotado en cantidad de vivienda y hasta la aprobación de la normativa, la que fue aprobada en Diciembre de dicho año por Resolución N° 1247 de 2008, un grupo importante de obra entran en situación de paralización, (aquellas que llegaron hasta un 80% de ejecución física por ejemplo y no pudieron continuar dado que el monto otorgado por convenio quedó obsoleto), subsanado con posterioridad a la aprobación del Reglamento mediante la confección de addendas que autorizan un financiamiento adicional. Sin poder iniciar nuevas obras ya que el convenio marco original se encontraba agotado, y sin poder efectuar desembolsos a programas originados en localidades no contempladas en el convenio marco. La situación descripta con anterioridad provocó, la aparición de un nuevo estado en forma contundente, una importante cantidad de obras que estaban en ejecución pasaron a estar paralizadas transitoriamente hasta la aprobación del reglamento particular, es por eso que no llegó a cumplirse la meta propuesta y tampoco tuvo impacto en las obras que continuaban en ejecución. Con la aprobación del Reglamento esta situación comenzó a subsanarse en forma paulatina. Esto explica la baja ejecución presupuestaria del programa 45 inferior a la ejecución del primer trimestre del 2009. De acuerdo a lo observado a fs. 47 donde la auditoria expresa “se evidencia que en los cinco primeros meses del ejercicio 2009 los fondos transferidos a los municipios para financiar gastos de capital superaron en mas del doble a los remesados durante el año 2008”. A la fecha y con posterioridad a la auditoria AGN se aprobó el Reglamento Particular del Programa Federal de Mejoramiento del Hábitat en pueblos Originarios y Rurales, por Resolución SOP N° 993 del 5 de Octubre del 2010, que se incorpora al informe. El Reglamento Particular del Programa Federal de “Atención a Emergencia Sociales y Naturales” se encuentra en revisión dado que, la demanda de atención a emergencias sociales fue absorbida por el programa “Argentina
Lo señalado por el auditado confirma lo observado en el Informe de Auditoría, en relación a las demoras registradas respecto de lo normado tanto para la aprobación de los Reglamentos Particulares de los Programas como de los Manuales de Ejecución. De hecho, el Reglamento Particular del Programa Federal de Mejoramiento del Hábitat en Pueblos Originarios y Rurales fue aprobado por Resolución SOP Nº 993 del 05/10/2010, esto es, con posterioridad al cierre de esta auditoría. Por otra parte, cabe consignar que la Resolución N° 1247 de 2008 señalada por el auditado se refiere a la Re determinación de Precios de una obra en particular, siendo en realidad la Resolución Nº 1270. SOP – BO 31.574 del 16/01/2009, la que creó el Programa Federal de Integración Sociocomunitaria, tal como se indica a fojas 254 de la Actuación 279/09 AGN (Punto 3.1. del Informe de Auditoría). En cuanto al nivel de ejecución presupuestaria del Programa 45, el auditado no objeta lo expuesto en el Informe de Auditoría a fojas 290 a 293 de la Actuación 279/09 AGN (Punto 3.10 del Informe de Auditoría). Consecuentemente se mantiene la observación.
141
Observación Descargo Análisis del descargo con fundamento de la decisión elevada a la CS
Trabaja”, …..” Los manuales de ejecución de los Programas Federales de “Integración Sociocomunitaria” y “Mejoramiento de Hábitat en pueblos originarios y Rurales” sufrieron ajustes y se considera estarán en situación de aprobación en el último trimestre del año. (Punto 5 Marco Normativo - Págs. 7 y 8 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)
4.2 Las metas del Programa correspondientes al ejercicio presupuestario 2008 fueron presentadas fuera de término.
En relación a este punto se informa que “Otro punto destacado que estimamos merece algunas consideraciones, tiene su énfasis en el período auditado. De acuerdo a lo expresado en el informe AGN, el año 2008 y primer trimestre del 2009 nos encontró con una nueva estructura presupuestaria. Esta nueva estructura presupuestaria fue el comienzo de una restructuración interna del organismo, en cuanto a funciones que se debieron rediseñar y a áreas que debieron ser creadas para poder asumir la complejidad de ejecutar 5 programas presupuestarios (42, 43, 44, 45, 46 con sus respectiva actividades), la redacción de los reglamentos particulares de los programas y la adecuación de las actuaciones obrantes a las nuevas normativas que se ponían en vigencia, provocaron durante ese períodos situaciones atípicas para la programación presupuestaria y en la continuidad de las obras en ejecución.
La complejidad del periodo 2008 – 2009 provocaron que la presentación de la rectificación de las metas físicas anuales se presentaran fuera de término, esta situación excepcional, no se repitió en los años subsiguientes 2009 a 2011.
Así también imputaciones presupuestarias de programas generados con anterioridad a la restructuración programática e iniciados fuera de la UG, según se observa a fs. 49 del informe AGN, han sido concluidos en su mayoría”. (Punto 6 Periodo de Análisis de la Auditoria AGN - Pág. 9 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)
Lo respondido por el auditado en su descargo ratifica los términos en que fuera formulada la observación, en consecuencia se mantiene la misma.
4.4 Se ha detectado en la UG la falta de un registro formal de solicitudes de financiamiento recibidas por el Programa
En relación a este punto se informa que: “Los programas trabajan sobre la demanda requerida por los Entes Ejecutores. Las “solicitudes” se analizan en una mesa de diálogo, con los Entres Ejecutores y teniendo en cuenta su capacidad de gestión, qué proceso de capacitación está dispuesto o capacitado el municipio a asumir, se define la envergadura de la obra a realizar, de otra forma el recurso nacional no sería ejecutado con eficiencia, influye también en esta decisión el NBI de la población objeto y la demanda de mano de obra. Es así que, la presentación formal para la conformación de las cooperativas
Lo señalado por el auditado ratifica la carencia de un registro integral que contenga la totalidad de las solicitudes de financiamiento en los términos en que fue observada por la AGN.
Por lo tanto, se mantiene la observación.
142
Observación Descargo Análisis del descargo con fundamento de la decisión elevada a la CS
se realiza ante el INAES, el cual es el responsable de la inscripción y del funcionamiento de las mismas. Los proyectos se presentan al programa, una vez iniciado el proceso de conformación de las cooperativas, por lo tanto proyecto que ingresa al programa pasa a formar parte del Presupuesto Anual y se financia. De acuerdo a lo expuesto no existe un registro formal o archivos de demanda, y tampoco hay demanda que se desestima. Influye en estas decisiones, por supuesto, la disponibilidad presupuestaria de la SSDUYV. Lo mencionado da respuesta a lo observado por la auditoria AGN en el punto 4.4 a fs. 64, con respecto a que “no existen registros de la demanda recibida por el programa””. (Punto 3, Criterio de Distribución de los Recursos – C) Págs. 3 y 4 Nota S/N° DPPE – SSDUyV - 11-08-11)
143
Observación Descargo Análisis del descargo con fundamento de la decisión elevada a la CS
4.5. El modo en que el Programa define el parámetro de distribución de los recursos por población con NBI presenta debilidades.
En relación al modo en que el Programa define el parámetro de distribución de los recursos por población con NBI se informa lo siguiente: “Con respecto a los criterios de distribución de los recursos, cabe mencionar que si bien el o los programas en cuestión incluyen y trabajan con población con NBI (necesidades básicas insatisfechas) la distribución del recurso esta sujeta a diferentes parámetros que paso a detallar: A) Los programas en cuestión pueden aseverar que el destino de los
recursos para la ejecución de las obras, está destinado a población con alto %NBI y desocupados.
B) En una primera instancia y en ocasión del Convenio Marco suscripto en el año 2003, 8 provincias, 36 municipios y 16 organizaciones de base adhirieron en forma voluntaria, a ejecutar el programa en el territorio. La modalidad de ejecución a través de cooperativas de trabajo era innovadora en la ejecución de la obra pública.
Por lo tanto la capacitación como así también la comprensión en el tema, por parte de los Ejecutores y del Equipo Nacional, fue la prioridad para dar comienzo a las obras en los territorios. Por lo tanto a los niveles de NBI publicados en censos 2001, se le suma la capacidad instalada en el territorio para la ejecución del programa o los programas. En sintonía con una política federal son los entes ejecutores quienes definen de que forma, van a trabajar sobre la pobreza, la falta de infraestructura y de trabajo, es así que mencionado el caso de Jujuy (Pto. 4.5 a fs. 65 de la auditoria AGN) debido a la idiosincrasia del pueblo jujeño postergado por décadas, con un altísimo nivel de NBI + del 28%. La Provincia toma la decisión política de aprovechar la capacidad instalada a través de las organizaciones de Base; las que mantuvieron un trabajo silencioso y de contención hacia la población en situación de riesgo y marginalidad, durante los años de ausencia del Estado. Tomando el ejemplo que menciona la AGN en su auditoria, podemos expresar que si se realiza un comparativo a nivel país, Jujuy, recibe más recurso para ejecutar las obras con cooperativas de trabajo, que a través de empresas contratistas.
Lo señalado por el auditado, sumado a la documentación de respaldo adjuntada en su descargo, (CUADRO N° 1), ratifica y evidencia la observación formulada por la auditoria.
En el Informe de Auditoría se señalan las debilidades que presentan los criterios aplicados por la UG para la distribución de los recursos ya que relaciona la cantidad de población con NBI de cada provincia respecto de su población total, sin ponderar su peso respecto de la población NBI total del país. Adicionalmente, resulta pertinente aclarar que los términos en que fuera formulada la observación no hacen referencia a la existencia de incumplimiento de la normativa Consecuentemente se mantiene la observación y se agrega mención en el punto 3.9 de las Aclaraciones previas de la consideración que efectúa la UG de la
capacidad instalada en el territorio para la ejecución del programa.
144
Observación Descargo Análisis del descargo con fundamento de la decisión elevada a la CS
Y si se realiza un comparativo con la población NBI que residen la provincia de Buenos Aires del 15% de la población de la provincia, las oportunidades que el poblador bonaerense tiene de subsistencia superan ampliamente al poblador de la puna, tanto por su idiosincrasia , como su situación territorial. Volviendo al comparativo a nivel nacional ambas provincias tuvieron la oportunidad de trabajar sobre su déficit de viviendas + infraestructura y su población desocupada, con diferentes programas (herramientas) diseñados por el Estado Nacional y puestos a disposición de los Estados provinciales, artífices de sus propias políticas. Ver Cuadro I aportado por el auditado como documentado respaldatorio de su descargo.
En resumen la distribución territorial de los recursos: NBI + CAPACIDAD
INSTALADA + JURISDICCIONES DEMANDANTES.
En los programas de producción social del hábitat testan ponderados por un sinnúmero de factores mencionados precedentemente, que de no ser tenidos en cuenta, se desembocaría en la realidad de tener un recurso ocioso en las cuentas de los Entes Ejecutores, con la consecuente pérdida de valor frente al aumento de los insumos para la construcción, hasta que se arribe a la organización de la comunidad y la verificación de la capacidad instalada en el territorio. No obstante se verifica que en esta política federal se han diseñado herramientas que los distintos Estados Provinciales, pueden adoptar y así recrear situaciones de igualdad de oportunidades, en las diferentes provincias.
Por lo tanto estimamos que no existen incumplimientos de la normativa, dado que el Reglamento Particular indica que el programa está destinado a población con alto nivel de NBI, y desocupados y beneficiarios de planes de empleo”. (Punto 3 Criterio de Distribución de los Recursos - Págs. 3, 4, 5 y 6 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)
145
Observación Descargo Análisis del descargo con fundamento de la decisión elevada a la CS
4.12 Deficiencias constructivas en las veredas de José C. Paz y La Matanza.
En relación a las deficiencias constructivas señaladas se indica lo siguiente: PROGRAMAS DE ALTO CONTENIDO DE MANO DE OBRA La política integral actual plantea asociar el ingreso al trabajo, después de una década de altos índices de desempleo y una política puramente asistencialista, estos programas en cuestión de la SSDUyV, denominados alternativos, dan cuenta de la emergencia del trabajo y la familia como la clave del abordaje, además de procurar la movilización de las cadenas productivas y de comercialización locales. En este sentido el último gran giro lo dio el Programa “Argentina Trabaja” del MDS, con acciones claras a partir de la producción social del hábitat, y un fuerte componente de mano de obra. Muestra AGN José C. Paz, el programa surgió en el año 2008 en atención a una situación de emergencia social, en uno de los Municipios más empobrecidos del conurbano bonaerense con un índice NBI sobre su población del 26.7. A la fecha se ha recibido la última rendición de cuentas emitida por el municipio la cual está siendo evaluada y se realizarán verificaciones en el municipio. Antes del cierre de las actuaciones se le ha solicitado al municipio los destinatarios finales de la mano de obra y las acciones correctivas pertinentes a las Observaciones de la AGN en lo que respecta a la calidad constructiva. (Pto. 4.12) Lo descripto en los párrafos anteriores, pretende mostrar un proceso y una integración interministerial en lo que respecta al ingreso asociado y al trabajo, por lo tanto cuando en el año 2009 comenzó a territorializarce el programa “Ingreso Social con Trabajo” o como se denominó con posterioridad “Argentina Trabaja”, estas demandan que surgen de la emergencia social fueron claramente absorbidas por este. Dicho de otra manera y a los efectos de la auditoria AGN, este programa implementado en el Municipio de José C Paz se puede inferir un puntapié que dio origen al actual “Argentina Trabaja” (Punto 4 Programas de Alto Contenido de Mano de Obra - Págs. 6 y 7 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)
Lo expuesto por el auditado confirma la observación efectuada en el Informe de Auditoría de la AGN.
Teniendo en cuenta lo indicado por la UG respecto de las verificaciones que prevé realizar en el municipio, el resultado de las mismas será objeto de análisis en futuras labores de auditoría.
Por consiguiente se mantiene la observación formulada.
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Observación Descargo Análisis del descargo con fundamento de la decisión elevada a la CS
Acciones correctivas en marcha
Sobre este aspecto, se informa:
- Aprobación del Reglamento del Programa Federal de Mejoramiento del Hábitat en Pueblos Originarios y Rurales
- Informes de visita a obra están siendo incorporados a los legajos de obra.
- La aptitud técnica y de localización es responsabilidad de los entes ejecutores. A los expedientes de pago incorporamos informe técnico y la no objeción financiera. Se incorporará copia de ambos a los legajos de obra
- La página web ha sido actualizada en los que respecta a los estados de avance de los programas a mayo del 2011.
- Se ha organizado un equipo de la UG con la finalidad de realizar una evaluación interna de los expedientes de obra en base a lo sugerido por informe UAI N° 28/2010, sobre el contenido que debe constar en los expedientes, a saber:
CONVENIO EPECIFICO
APTO TECNICO
RATIFICACIÓN DEL CONVENIO ESPECÍFICO
CONTRATO DE EJECUCIÓN DE OBRA
ACTA DE INICIO
CERTIFICADOS DE AVANCE
ACTA DE FINALIZACIÓN DE OBRAS
RECEPCION PROVISORIA DE LAS OBRAS Asimismo cabe aclarar que esta tarea se está ejecutando sobre el universo de expedientes obrantes en el programa, la misma consiste en recaba la informaron obrante en los legajos de os Entes Ejecutores ya que los mismos poseen la información mencionada, de acuerdo a lo expresado en págs. 82 y 83 Conclusiones del Informe AGN…” a la ejecución del o los programas. Esta evaluación nos permitirá realizar acciones correctivas concretas sobre los proyectos a iniciar y modificaciones, seguramente a los procedimientos.”(Págs. 9-13 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)
Las acciones correctivas a implementar por el auditado revalidan las observaciones efectuadas en cuanto a las debilidades detectadas por esta auditoría.
En cuanto a las“…propuestas de evaluación con acciones correctivas para optimizar la ejecución de los programas alternativos…”, informadas por la UG, por tratarse de hechos nuevos que no pertenecen al periodo auditado, serán objeto de análisis en futuras labores de auditoria.
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Observación Descargo Análisis del descargo con fundamento de la decisión elevada a la CS
Asimismo el auditado notifica: POPUESTAS DE EVALUACIÓN CON ACCIONES CORRECTIVAS PAR A OPTIMIZAR LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS ALTERNATIVOS.
A) Se ha organizado un Concurso de Vivienda Social para el diseño de prototipos. Las cooperativas PODRAN ASESORARSE con un profesional, una ONG o con los mismos integrantes de la UE En una presentación …”
B) Paralelamente se está organizando EL PRIMER FORO DEL Programa federal de Integración Sociocomunitaria A TRAVÉS DE Cooperativas DE TRABAJO, …”
Como última acción desde el programa se ha propuesto la conformación de un grupo de evaluadores socio ambientales, con el fin de realizar evaluaciones ex – post a los barrios, transcurrido un tiempo, a determinar, desde su entrega a los grupos beneficiarios. Se pretende que la evaluación, arroje al programa los parámetros ambientales, sanitarios y de salud psicofísica y productivos, que sufrieron modificaciones con posterioridad a la ejecución del o los programas. Esta evaluación nos permitirá realizar acciones correctivas concretas sobre los proyectos a iniciar y modificaciones, seguramente a los procedimientos.”(Págs. 9-13 Nota S/N°
DPPE – SSDUyV 11-08-11)
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