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Se reconoce en general que el control de los actos de la Administración es la esencia de los sistemas democráticos de gobierno y estriba en la necesidad de limitar el ejercicio del exorbitante poder público y el rendimiento de cuentas que la autoridad debe a los ciudadanos
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CAPITULO 2: CONTROL ADMINISTRATIVO DE LA RCA
2.1 El Principio de Impugnabilidad
Se reconoce en general que el control de los actos de la Administración es
la esencia de los sistemas democráticos de gobierno y estriba en la necesidad de
limitar el ejercicio del exorbitante poder público y el rendimiento de cuentas que la
autoridad debe a los ciudadanos1. Aunque la modificación y revocación de las
decisiones de la autoridad expresadas en los actos administrativos son
verdaderamente excepcionales, lo cierto es que como afirma el Prof. Gordillo es
ínsito a su calidad de acto productor de efectos jurídicos directos, que tales
efectos puedan ser controvertidos por el interesado mediante la interposición de
recursos administrativos o judiciales. El acto en sí mismo “irrecurrible” no existe en
un Estado de Derecho, salvo la sentencia judicial que con autoridad de cosa
juzgada cierra definitivamente una cuestión. Si se reconoce al acto administrativo
presunción de legitimidad, exigibilidad, e incluso ejecutoriedad en algunos casos,
esas potestades deben ir acompañadas de los medios para que el individuo pueda
cuestionar y discutir eficazmente la validez o el mérito del acto que lo perjudica2.
De este modo y como medio fundamental para contrapesar las presunciones de
que se encuentran revestidos los actos administrativos y necesaria consecuencia
del principio de su publicidad, es que a través de su impugnabilidad, los
interesados pueden prorrogar el procedimiento con el exclusivo propósito de
discutir ante la misma Administración el respectivo acto, con el fin de que sea
aclarado, modificado o revocado.
La LPA contempla la impugnación de los actos administrativos como uno de
los principios del procedimiento, disponiendo su art. 15 en forma perentoria que
todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos
administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del
1 Luis Cordero Vega, El Control de la Administración del Estado, 2007, p.19.2 Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, Bs. Aires, 2004, 8ª edición, p. 265.
recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las
leyes especiales. En este aspecto, la LPA simplemente reitera lo establecido en el
artículo 10 de la LOCBGAE que, conforme al mandato del artículo 38 de la
Constitución Política de la República, consagró los recursos de reposición y
jerárquico como elementos básicos de la organización administrativa. Se asienta
entonces como principio jurídico insoslayable la impugnabilidad de los actos de la
autoridad toda vez que lesionen los legítimos intereses de terceros pudiendo
recurrir tanto en sede administrativa como judicial.
Del inc. 2º del art. 15 LBPA se desprende que sólo son impugnables los
actos administrativos de carácter terminal, que ponen fin al procedimiento
administrativo y que resuelven sobre el fondo de la materia que ha sido propio de
su objeto. Los actos trámites, intermedios, sólo son impugnables
excepcionalmente, cuando de ellos resulta la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión. Siendo la RCA el acto terminal propio del
procedimiento de calificación ambiental es evidente que puede ser impugnada por
la vía administrativa especial y general de carácter supletorio, aunque tal
supletoriedad de la LBPA ha generado discusiones.
2.2 Recursos Administrativos Especiales
La LBGMA considera dos tipos de recursos de reclamación, atendiendo a la
persona que puede interponerlo. Por una parte, puede hacerlo el proponente o
titular del proyecto, y por otra, las organizaciones ciudadanas con personalidad
jurídica y las personas naturales directamente afectadas por el proyecto o
actividad. Habiendo la LBGMA normado con cierto detalle las condiciones de
legitimación activa para interponer cada recurso, no son aplicables a estos medios
de impugnación especiales las normas de legitimación procesal contenidas en el
art. 21 LBPA.
2.2.1 Recurso de Reclamación del Titular (art. 20 LBGMA)
El recurso de reclamación contenido en el art. 20 procede tanto en contra
de la RCA que recae en un EIA como de aquella que recae en una DIA. En
efecto, la norma establece en la primera parte de su inc. 1º que en contra de la
resolución que niegue lugar a una Declaración de Impacto Ambiental, procederá la
reclamación ante el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio
Ambiente. En contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o
exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el
Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente.
Como queda dispuesto, la primera diferencia relevante surge
respecto de la instancia ante la cual ha de presentarse el recurso en uno y otro
caso. Así, si se trata de una DIA la reclamación debe ser interpuesta para ser
conocida por el Director Ejecutivo de la CONAMA. El Director Ejecutivo es el jefe
superior del servicio y de acuerdo a lo establecido por el art. 75 de la LBGMA le
corresponde, entre otras funciones, la administración del mismo. El literal l) del
mismo artículo entrega a su conocimiento la reclamación en materia de
Declaración de Impacto Ambiental. Por otra parte, si se trata de un EIA, entonces
el recurso ha de ser interpuesto para ser conocido por el Consejo Directivo que
tiene a su cargo la dirección superior de CONAMA y cuya cabeza es el Presidente
de CONAMA, cargo con rango ministerial creado por medio de la Ley 20.173 de
20073; lo anterior, según dispone el literal j) del art. 72 LBGMA. Asimismo, los
requisitos de procedencia en uno y otro caso son también diferentes. Si se trata de
una DIA, el recurso de reclamación procederá sólo en el caso de que ella sea
rechazada, de modo tal que si se efectúa una calificación favorable de la DIA
3 Además el Consejo Directivo (conocido también como Consejo de Ministros) esta formado por los ministros de Secretario General de la Presidencia (quien hasta antes de la promulgación de la Ley 20.173 presidía el Consejo), Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Economía Fomento y Reconstrucción, Planificación y Cooperación, Educación, Obras Públicas, Salud, Vivienda y Urbanismo, Agricultura, Minería, Transportes y Telecomunicaciones y Bienes Nacionales. Curiosamente no forma parte del mismo el Ministro de Hacienda. Cf. Fernández Bitterlich, Pedro: Institucionalidad Ambiental en Chile, Revista de Derecho (Valdivia) v.9, ago. 1998, pp. 35-42.
estableciendo condiciones o exigencias ambientales a cumplir para ejecutar el
proyecto o la actividad que resulten técnicamente injustificadas o
desproporcionadas, no se puede recurrir por esta vía, debiendo el titular del
proyecto acogerse al régimen de impugnación supletorio. Por el Contrario, si se
trata de un EIA el recurso de reclamación procederá tanto si la COREMA rechaza
el EIA como contra la RCA que establece condiciones o exigencias para la
realización del proyecto objeto de la calificación. Cabe mencionar aquí la norma
del art. 5 LBGMA que prohíbe a la autoridad imponer diferencias arbitrarias en
materia de plazos o exigencias que debe relacionarse al art. 20. La diferencia en
cuanto a las condiciones de procedencia del recurso se explica pues, mientras una
DIA requiere para su aprobación que se acredite el cumplimiento de toda la
legislación ambiental aplicable, el EIA, además de cumplir la normativa ambiental,
debe acreditar que se hace cargo de los efectos y circunstancias contenidos en el
art. 11 LBGMA, así como la proposición de medidas apropiadas y suficientes de
mitigación, compensación y reparación, es decir, los estándares de exigencia y
control son más elevados para el caso de el EIA y los efectos que se quieren
evitar están en términos generales descritos en la propia ley, de modo que es
frecuente que los EIA sean condicionados. Además, el inc. 3º del art. 44 RSEIA
preceptúa que tratándose de una reclamación contra la resolución que rechace o
establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, la
resolución considerará la opinión del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional
del Medio Ambiente.
La segunda parte del inc. 1º del art. 20 LBGMA preceptúa que estos
recursos deberán ser interpuestos por el responsable del respectivo proyecto,
dentro del plazo de treinta días contado desde su notificación. La autoridad
competente resolverá en un plazo fatal de sesenta días contado desde su
interposición, mediante resolución fundada.
De la norma, repetida en el art. 42 RSEIA4, fluye que la legitimación activa
para la interposición de este recurso es muy restringida: sólo es legitimario activo
4 Inc. 3º del art.42: Estos recursos deberán ser interpuestos por el titular del proyecto o actividad.
del recurso el titular del proyecto que, en el caso de ser una persona jurídica
(como ocurre con frecuencia en el caso de los proyectos presentados por
entidades privadas y siempre en el caso los que son presentados por entidades
públicas) será su representante legal. El plazo para interponer el recurso en
ambos casos es de treinta días contados desde la notificación de la resolución
contra la que procede debiendo considerarse para tal cómputo lo preceptuado en
el art. 92 LBGMA según el cual todos los plazos establecidos en esta ley serán de
días hábiles y además lo dispuesto en el art. 25 LPA que rige supletoriamente en
esta materia y según el cual los plazos de días establecidos en esta ley son de
días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y
los festivos5.
El Director Ejecutivo o el Consejo Directivo de CONAMA en su caso, tienen
60 días para resolver el recurso que ha sido acogido en forma fundada y contra
esta resolución, de acuerdo a lo establecido en el inc. 2º del art. 20 procederá
recurso de reclamación dentro del plazo de treinta días contado desde su
notificación, ante el juez de letras competente, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 60 y siguientes de esta ley, aplicándose las reglas de tramitación del
procedimiento sumario (inc. 1º del art. 61 LBGMA). De acuerdo al art. 60 LBGMA
será competente para conocer de las causas que se promuevan por infracción de
la presente ley, el juez de letras en lo civil del lugar en que se origine el hecho que
causa el daño, o el del domicilio del afectado a elección de este último. La
resolución del juez civil de primera instancia es apelable en el solo efecto
devolutivo y su tramitación se ajustará a las reglas establecidas para los incidentes
(art. 691CPC). Por último, ha de señalarse que en el caso de rechazarse
definitivamente la DIA o el EIA sometidos a calificación ambiental, el art. 21
LBGMA permite presentar una nueva DIA o EIA según corresponda.
5 Al respecto cf. DICTAMEN N°3.441 de la Contraloría General de la República de 24 de enero de 2008.
2.2.2 Recurso de Reclamación de las Organizaciones Ciudadanas con
Personalidad Jurídica y las Personas Naturales (art. 29)
Este recurso de reclamación especial contenido en la LBGMA guarda una
relación esencial con el procedimiento de participación ciudadana a que debe
someterse el procedimiento de evaluación de un EIA, por lo que no es procedente
contra la resolución recaída en una DIA. El art. 28 en su inciso 1º indica que
podrán imponerse de los antecedentes y documentos sobre los que no recaiga la
excepción de reserva las organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica,
por intermedio de sus representantes, y las personas naturales directamente
afectadas. Si bien se ha considerado acertada la limitación que impone la ley a las
personas naturales en cuanto han de tener un interés directo respecto de los
posibles impactos que pueda implicar un proyecto o actividad sometidos a
calificación, lo cierto es que resulta al menos imprecisa en cuanto a la calificación
de las organizaciones que pueden intervenir en los procesos de evaluación y que
son también titulares del recurso concedido en el artículo 29 LBGMA. Esto porque
la norma alude a organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica que han de
entenderse como asociaciones cuyos integrantes han de tener la calidad de
ciudadanos en el sentido de la capacidad política de los chilenos mayores de 18
años que se confiere conforme al art. 13 CPR, véanse o no afectadas por la
ejecución del proyecto o actividad en cuestión. En cambio, una fundación que
persiguiera una finalidad específicamente ambiental no estaría legitimada
activamente para impetrar este recurso pues, como se sabe, las fundaciones no
tienen miembros6. Además, es condición fundamental el haber efectuado por sí
mismas las personas mencionadas en el art. 28 las observaciones que, en el
supuesto, no han sido adecuadamente ponderadas.
El art. 29 LBGMA establece en su inc. 1º que las organizaciones
ciudadanas y las personas naturales a que se refiere el artículo anterior podrán
6 Fuentes, Op. Cit. P. 202.
formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante el organismo
competente, el que está obligado a ponderar debidamente dichas observaciones
según establece el inc. 2º del mismo artículo. Esta ponderación debe ser parte del
ICE de acuerdo al art. 27 RSEIA en su literal h) al indicar que estos informes
deben contener una síntesis de las observaciones que hubieren formulado las
organizaciones ciudadanas y las personas naturales a que se refiere el artículo 28
de la Ley y los antecedentes que digan relación con la implementación de los
mecanismos que permitieron asegurar la participación informada de la comunidad
organizada, si corresponde. Este informe es uno de los antecedentes que sirven
para fundar la RCA, aunque su contenido no es vinculante para la autoridad
ambiental llamada a calificar los proyectos presentados al sistema. Sin embargo,
es no sólo una obligación de la COREMA incluir las observaciones ciudadanas en
los fundamentos de su resolución, sino también un requisito de forma de las RCA,
pues el literal c) del art. 36 RSEIA obliga a la inclusión de la ponderación de las
observaciones formuladas por las organizaciones ciudadanas con personalidad
jurídica y por las personas naturales directamente afectadas, si corresponde
dentro de sus contenidos mínimos. Si esta ponderación está ausente, es
inadecuada o insuficiente se configura la causal que da procedencia al recurso de
reclamación. De acuerdo al inc. 3º del art. 29 LBGMA las organizaciones
ciudadanas y las personas naturales cuyas observaciones no hubieren sido
debidamente ponderadas en los fundamentos de la respectiva resolución, podrán
presentar recurso de reclamación ante la autoridad superior de la que la hubiere
dictado dentro de los quince días siguientes a su notificación, para que ésta, en un
plazo de treinta días, se pronuncie sobre la solicitud. Esta norma se repite en el
inc. 1º del art. 45 RSEIA.
De acuerdo al art. 46 RSEIA el recurso se acogerá a tramitación si fuere
presentado por las organizaciones ciudadanas y/o las personas naturales que
hubieren formulado observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante la
autoridad superior que correspondiere y dentro del plazo a que se refiere el
artículo anterior. De lo contrario, será rechazado de plano. En ambos casos, la
resolución deberá ser dictada dentro de tercero día y notificada a los reclamantes
y al titular del proyecto o actividad. Si la reclamación es acogida, la determinación
de si la ponderación fue debidamente hecha, debe hacerse en consideración a los
antecedentes tenidos a la vista en su momento por la COREMA. Sin embargo, el
inc. 2º del art. 46 RSEIA faculta a la autoridad que conoce del recurso para
solicitar toda la información pertinente tanto a la autoridad que ha dictado la
resolución que se impugna, como de los órganos y servicios públicos competentes
en la evaluación del EIA que ha dado lugar a dicha resolución para la su adecuada
resolución. Agrega, el inc. 4º del art. 46 RSEIA que la resolución que falle el
recurso se fundará en el mérito de los antecedentes que consten en el expediente
del Estudio de Impacto Ambiental y del proceso de reclamación, los antecedentes
presentados por el o los reclamantes y, si correspondiere, los informes evacuados
por los órganos a que se refiere el inciso segundo de este artículo.
En virtud de los preceptos anteriores es que se ha sostenido que el límite
de la resolución que se pronuncia sobre el recurso está dado por su propia
naturaleza, es decir, debe referirse a si las observaciones formuladas dentro del
periodo de participación ciudadana han sido debidamente ponderadas; por lo que,
si rechaza el recurso, declarará que tales observaciones fueron debidamente
ponderadas en la resolución reclamada o, si lo acoge, ponderará debidamente las
observaciones presentadas por las organizaciones ciudadanas y por las personas
naturales a que se refiere el art. 28 LBGMA. No obstante el recurso busca
principalmente la modificación de la RCA en la parte que pondera las
observaciones realizadas en el marco del procedimiento de participación
ciudadana de un EIA y su finalidad principal no es por tanto la revocación del acto
recurrido, la Corte de Apelaciones de Santiago7 entendió que tal situación puede
ocurrir, pues la norma del art. 47 RSEIA, según se establece en un considerando,
7 Daissy Benavides contra Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, rol 5043-98, sentencia de 28 de diciembre de 1999, confirmada por la Excma. Corte Suprema en sentencia de 8 de febrero de 2000. Se dejó sin efecto en este caso la autorización ambiental otorgada a Aguas Décima S.A. para la instalación de una estación depuradora de aguas servidas por no ajustarse al plano regulador comunal respectivo.
no limita la competencia del órgano revisor en lo que dice relación con la
normativa legal y reglamentaria que debe aplicarse a la situación de que se trata,
toda vez que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y
a las normas dictadas conforme a ella.
Si la resolución impugnada ha sido dictada por la COREMA, cual es el caso
de los proyectos cuya área de influencia se encuentra acotada a los límites de una
región del país o lo es por el Director Ejecutivo (cuando abarca más de una región)
quien ha de conocer del recurso es el Consejo Directivo de la Comisión nacional
del Medio Ambiente.
Como se observa, los plazos otorgados por la ley en este caso son mucho
más acotados que aquellos del recurso de reclamación del art. 20, pues sólo
puede ser interpuesto dentro de los 15 días siguientes a su notificación, es decir,
la mitad del plazo concedido al titular que reclama de una RCA. Como
contrapartida, la autoridad también tiene un plazo más breve para resolver, el que
se limita a 30 días contados desde que es presentado el recurso. Debe señalarse
aquí que interposición del recurso de reclamación no suspende los efectos de la
resolución recurrida (art. 29).
De lo que resuelva la autoridad superior sólo podrá recurrirse por la vía de
los recursos administrativos generales, pues ni la LBGMA ni el RSEIA contienen
normas especiales al respecto o, en su defecto, por medio del régimen general de
protección constitucional ante la Corte de Apelaciones respectiva.
2.3 Recursos Administrativos Generales
La Ley 19.300 ha establecido algunos recursos especiales que proceden
contra las resoluciones de calificación ambiental que recaen sobre Estudios o
declaraciones de impacto ambiental, sin embargo por su carácter restrictivo no
alcanzan a servir de medios para todas las situaciones que se presentan entre los
intereses del Estado y de los particulares pues, como vimos, tienen un carácter
especial y restrictivo. Para los casos no contemplados expresamente en la
legislación especial se hace aplicable supletoriamente la legislación administrativa
general y especialmente la LBPA. En efecto, en su art. 1º la LBPA dispone que en
caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la
presente ley se aplicará con carácter de supletoria. Es decir, si existe ley especial,
se aplican las disposiciones de aquella referente a los recursos administrativos y
se aplican de forma supletoria las prescripciones de la LBPA. El límite de tal
supletoriedad está dado en cuanto los procedimientos especiales no pueden ser
distorsionados por la aplicación de reglas de carácter general que no se avienen
con su naturaleza. Para determinar si las disposiciones de la LBPA son
compatibles con las de la LBGMA, hay que analizar si su aplicación distorsiona el
procedimiento especial previsto en ésta última. Si la ley establece un
procedimiento de carácter especial, es precisamente porque la especial naturaleza
de la materia objeto de regulación así lo requiere, como el caso que ya
mencionáramos de una RCA condicionada que recae sobre una DIA, pues aquí no
existe un recurso especialmente contemplado por el procedimiento especial del
SEIA.
Los recursos administrativos contenidos en las leyes generales son medios
de impugnación que se deducen ante la propia administración, ya sea ante el
mismo órgano que dicta el acto administrativo o ante su superior jerárquico. El art.
15 LBPA dispone que todo acto administrativo es impugnable por el interesado
mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en
esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás
recursos que establezcan las leyes especiales.
Dado que son recursos que se pueden interponer a instancias de un
particular, agraviado por los efectos de un acto administrativo, se requiere poseer
el carácter de interesado para impugnar por esta vía de acuerdo a la
categorización que hace el art. 21 LBPA: Se consideran interesados en el
procedimiento administrativo:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
individuales o colectivos.
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
3. Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva.
Asimismo, la ley define plazos para impugnar, los cuales corren a partir de
la notificación de la resolución final. Tal notificación solo se hace a los que
formaron parte como titulares o interesados en el procedimiento y por
consecuencia se debe entender que sólo aquellos tendrán el derecho de
impugnar.
Debido a que la interposición de los recursos de impugnación no constituye
un nuevo procedimiento, se debe interpretar los numerales 2 y 3 del art. 21 LBPA
en el sentido de que interesados para impugnar serán aquellos que actuaron como
interesados en la formación del acto que agravió sus derechos u intereses. La
legitimización como interesado, por lo tanto, se produce durante la formación del
acto administrativo objeto del recurso.
Las facultades de la Administración para pronunciarse sobre un recurso
están definidas por el contenido de la petición de las partes. La regla general de la
Ley 19.880 es la prohibición de reforma en perjuicio (non reformatio en peius). Sin
embargo, en materia ambiental y más específicamente en el contexto de los
recursos contra la RCA condicionada, ocurre muchas veces que la resolución que
resuelve sobre el recurso imponga más condiciones u condiciones más severas de
lo que se dictó en el acto administrativo original.
2.3.1 Recurso de Reposición
El recurso de reposición es el más elemental de todos los recursos para
garantizar el principio de contradictoriedad, el debido proceso y, en especial, el
derecho fundamental a la controversia de toda decisión administrativa. En nuestro
ordenamiento se funda en el artículo 9º de la LOCBGAE (Ley Nº 18.575) que
establece:
Los actos administrativos serán impugnados mediante los recursos que
establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo
órgano del que hubiese emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso
jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones
jurisdiccionales a que haya lugar.
De la norma precedente se infiere, que esta Ley Orgánica Constitucional
dispone un sistema de recursos que opera sólo a petición de partes para
impugnar presuntas ilegalidades o arbitrariedades en que pueda incurrir la
Administración, dentro de los cuales contempla el de reposición ante el mismo
órgano y el jerárquico ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las
acciones jurisdiccionales a que haya lugar.
El recurso de reposición es la vía procesal de impugnación que se interpone
directamente ante el mismo órgano que adoptó la decisión, con el fin de que la
modifique (retome el contenido actual sustituyéndolo en parte) o revoque (deje
totalmente sin efecto la decisión reemplazándola o derogándola), a través de
escrito presentado en la diligencia de notificación o dentro de los cinco días
siguientes a la misma (inc. 1º del art. 59 LBPA). La autoridad recurrida tiene un
plazo de 30 días para resolver (inc. 5º del art. 59 LBPA).
El recurso de reposición no es obligatorio y su utilización es meramente
discrecional por el interesado. Sin embargo, se ha asentado en la jurisprudencia
administrativa que el ejercicio de los recursos administrativos de reposición y
jerárquico, supone el agotamiento previo y completo de los recursos especiales
más cercanos en el tiempo al acto que se impugna8. Además, desde un punto de
vista técnico-jurídico, debe existir congruencia entre lo dispuesto en el acto
8 Cf. Dirección del Trabajo, Dictamen Nº 4.443-246, de 28.07.97.
administrativo y lo objetado por el recurrente. La pretensión del interesado debe
corresponder materialmente a una controversia sobre lo decidido.
2.3.2 Recurso Jerárquico
Se interpone directamente o en subsidio del de reposición, ante el superior
jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, con el fin de que éste lo
modifique o revoque. Es subsidiario de la reposición cuando ésta es interpuesta
(art. 9 LOCBGAE). En la práctica este fenómeno significa interponer
simultáneamente los dos recursos, lo que se hace por escrito en la diligencia de
notificación o dentro de los cinco días siguientes a ella.
No procede cuando se trata de funcionarios respecto de los cuales no
exista superior jerárquico. La LBPA recoge este enunciado en el artículo 50 al
prescribir que no procederá este recurso jerárquico contra los actos del Presidente
de la República, de los ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores
de servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposición
agotará la vía administrativa. Lo anterior implica que este recurso sólo podrá
interponerse contra las resoluciones emanadas de los acuerdos de las respectivas
COREMAS, siendo improcedente respecto de aquellas dictadas por el Director
Ejecutivo o por el Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente.
En el caso del recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo deberá
oír previamente al órgano recurrido, el que podrá formular sus descargos por
cualquier medio, escrito o electrónico. Al igual que el recurso de reposición, la
resolución de un recurso jerárquico no puede ser superior a treinta días.
2.3.3 Normas Comunes a Ambos Recursos
a) Los recursos administrativos pueden interponerse directamente por los
interesados o por sus apoderados debidamente acreditados para el efecto o haber
actuado en el transcurso del procedimiento. La ley no autoriza que sean
interpuestos por agentes oficiosos.
b) Los recursos deberán ser interpuestos por escrito. Esto se considera
lógico si se tiene en cuenta que en nuestro medio es condición indispensable la
sustentación de las razones jurídicas que el recurrente utilice para impugnar el
acto administrativo. El escrito debería contener expresamente los motivos de
inconformidad con la decisión.
c) Deben ser presentados dentro del plazo de cinco días desde la
notificación.
d) Para garantizar la separación de funciones entre los distintos poderes del
Estado, en caso de que se interponga un recurso administrativo, los tribunales de
justicia están inhabilitados de pronunciarse sobre la misma pretensión, así como la
Administración será incompetente para conocer una vez deducidos los recursos
jurisdiccionales (art. 54 inc. 1º LBPA). Interpuesto un recurso administrativo se
interrumpe el plazo para ejercer la acción jurisdiccional (art. 54 inc. 2º LBPA). Sin
embargo, esta norma ha sido interpretada en el sentido de que lo que establece es
la suspensión de la prescripción por el término de duración del procedimiento
impugnatorio, continuando su cómputo desde la fecha que se notifique el acto que
lo resuelva o se entienda desestimada, por aplicación de las normas del silencio
negativo.
Transcurridos los términos sin que se hubieran interpuesto los recursos, la
decisión queda a firme. Finalmente, al resolver un recurso, se dicta un acto más
perjudicial para el recurrente que el propio acto recurrido estamos ante la
reformatio in pejus. Ya la jurisprudencia anterior a la LBPA se había mostrado
contraria a la reformatio in pejus. La Ley es suficientemente explícita al señalar
que la resolución, en ningún caso, puede agravar la situación inicial.
2.3.4 Recurso de Revisión
Presenta un carácter extraordinario, pues sólo se puede basar en causales
expresas que ahora veremos y que se contemplan en el artículo 60 de la LBPA.
Este recurso cabe ante actos firmes en vía administrativa. Un acto es firme
en vía administrativa cuando, por haber transcurrido los plazos previstos para su
impugnación ordinaria, no es susceptible de recurso administrativo. Se trata, por
tanto, de un remedio extraordinario para corregir resoluciones injustas, cuya
injusticia se pone de manifiesto por circunstancias ocurridas o conocidas después
de los plazos de los recursos ordinarios. Las causales expresas en que puede
basarse son los siguientes:
a) Que la resolución se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que
éste haya sido determinante para la decisión adoptada, o que aparecieren
documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse
el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente administrativo en
aquel momento;
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó
como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación
fraudulenta, y
d) Que en la resolución hayan influido de modo esencial documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella
resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el
interesado.
El recurso de revisión podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto
recurrido que también lo resolverá. El plazo para interponerlo es de un año
contado desde que se dictó la resolución, en los casos de las letras a) y b). En el
resto de los supuestos el plazo se contará desde que la sentencia quede
ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolución cuya revisión se solicita, caso
en el cual el plazo se computará desde el día siguiente al de la notificación de
ésta.
El órgano competente no podrá resolver más que las cuestiones concretas
en que se funde el recurso. La resolución puede desestimar el recurso; en
consecuencia el acto impugnado no se altera en absoluto. Pero si lo estima, se
dejará sin efecto el acto objeto de la impugnación. Si bien este recurso es
procedente en contra de las RCA, en la práctica su utilización como vía de
impugnación ha sido nula.
2.3.5 LA INVALIDACIÓN ADMINISTRATIVA
La potestad invalidatoria de los actos que adolezcan de vicios de ilegalidad
radica en las normas sobre el estado de derecho establecidas principalmente en
los arts. 6 y 7 de la Carta Fundamental, conocidas por su condición de principios
de supremacía constitucional y, especialmente, de juridicidad. En virtud de ellos a
la Administración le asiste la facultad y el deber de adecuar sus actuaciones al
ordenamiento jurídico. La LBPA consagra esta potestad en su art. 53, el que
establece que la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte,
invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre
que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación
del acto. La norma no hace más que reconocer y consagrar la potestad que ya
existía en el orden constitucional, pero su novedad consiste en el hecho de
establecer un plazo de dos años contados desde la notificación o publicación del
acto, para ejercerla9.
Para nuestro objeto interesa en este breve análisis, la procedencia de la
solicitud de invalidación a petición de los administrados, única situación en la que
podría considerarse como una vía de impugnación de la RCA. Al respecto,
conviene indicar en principio que la legitimación activa para la interposición de la
solicitud de invalidación requiere del peticionario el ostentar la condición de titular
de derechos o intereses individuales o colectivos según lo requerido por el art. 21
LBPA. La invalidación administrativa resulta sin duda una opción legítima para
9 Leiva Salazar, Felipe, Uso de la invalidación administrativa de la Ley 19.880, p.98.
obligar a la Administración a modificar un acto terminal como es la RCA, pero
hasta ahora no ha resultado una vía utilizada en la impugnación de estas
resoluciones. Con todo, Leiva Salazar10 ha planteado dos criterios que la
administración debería considerar en la admisibilidad de esta clase de solicitudes
que resultan muy interesantes por su cercanía con los criterios que han
desarrollado los tribunales en el conocimiento de las reclamaciones y recursos
contencioso-administrativos. Así, en primer lugar sugiere que el derecho o interés
invocado en la solicitud de revisión por el interesado debe estar vinculado y
circunscrito a aquellos que el procedimiento administrativo en particular resguarda
y afecta. De este modo, en relación a la RCA, deben tomarse en cuenta aquellos
relacionados con la protección y preservación del medio ambiente excluyendo
aquellos intereses ajenos al procedimiento, como pueden serlo los puramente
patrimoniales. El otro criterio tiene que ver con la inclusión o no de los intereses o
derechos invocados dentro de la esfera jurídica efectiva del interesado, es decir, si
la ejecución de la RCA le afecta directamente.
De acuerdo a la definición dada en el literal j) del art. 2 LBGMA, la
evaluación de impacto ambiental es el procedimiento, a cargo de la Comisión
Nacional del Medio Ambiente o de la Comisión Regional respectiva, en su caso,
que, en base a un Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, determina si el
impacto ambiental de una actividad o proyecto se ajusta a las normas vigentes.
Esto último es lo que se ha dado en llamar la normatividad del impacto ambiental,
en un intento del legislador por objetivar la regulación ambiental de un proyecto en
el sentido de que sean las normas jurídicas las que definan el escenario para
determinar la sustentabilidad de su actividad11. Esto también implica que en la
revisión eventual de una RCA, ha de considerarse las normas constitucionales
involucradas, en especial la garantía del Nº 8 del art. 19 CPR. Por su propia
naturaleza, la solicitud de invalidación no podría entonces referirse sólo a aspectos
de hecho o técnicos que fundamentan la decisión, sino que debe limitarse más
10 Op. Cit. pp. 102 y 103.11 Salazar Leiva, Felipe, Op. Cit. p. 104.
bien a verificar su juridicidad. La CONAMA ha definido el alcance de esta revisión
de juridicidad al señalar que el procedimiento de invalidación tiene por objetivo
retirar del ámbito jurídico los actos contrarios a derecho, sea por infracción de ley
o por haberse obrado sobre la base de presupuestos de hecho erróneos, siempre
que éstos se hayan comprobado fehacientemente y afecten esencialmente el
contenido del acto. No forma parte del procedimiento revisar el mérito ni el
contenido discrecional de un determinado acto administrativo, ni mucho menos
replicar la evaluación de impacto ambiental12.
2.4 Control efectuado por La Contraloría General de la República
respecto de las vías de impugnación de una RCA
La Contraloría General de la República es un órgano administrativo de
rango constitucional y autónomo (arts. 98 y 99 CPR) que constituye el órgano de
control administrativo por excelencia en nuestro sistema. Por su carácter
autónomo está al margen de los tradicionales vínculos jurídico-administrativos
pues no está adscrita a una línea jerárquica y no admite el ejercicio de facultades
de supervigilancia o tutela sobre ella; se autodetermina funcional y
administrativamente y sus directivos son autoridades inamovibles13. Entre las
funciones y atribuciones que el art. 98 CPR entrega a la Contraloría, la más
relevante y característica es la de ejercer el control de legalidad de los actos de la
Administración que realiza de acuerdo a lo dispuesto en el art. 99 CPR mediante
la toma de razón. Esta es una forma de fiscalización jurídica a la que deben
someterse los actos de la Administración antes de que éstos produzcan sus
efectos. Consiste en el análisis que el órgano de control efectúa sobre un acto
administrativo para verificar la conformidad con el derecho objetivo, lo que supone
la verificación de su juridicidad14. Sin embargo, la regla general hoy en cuanto a 12 CONAMA, Resolución exenta Nº 018 del 29 de enero de 2004 que se pronuncia sobre invalidación presentada por la empresa Procesan S.A.
13 Luis Cordero Vega, op. Cit., p. 51.14 Luis Cordero Vega, op. Cit. P.63.
éste trámite de control es la exención de las resoluciones en su generalidad. En
efecto, el Contralor General de la República tiene la facultad de eximir a uno a
más ministerios o servicios del trámite de toma de razón bajo las circunstancias
que establece la ley o cuando se refieran a materias que no considere esenciales,
de acuerdo a lo estatuido por el art. 10 LOCC y por resolución Nº 520 de 1996 se
exime de toma de razón los decretos y resoluciones del rubro salvo los que se
dicten sobre las siguientes materias consideradas esenciales. Así, la regla de la
Resolución de exención invierte el criterio establecido por la ley, pues declara todo
como no esencial y deja la toma de razón para la esencialidad15. Precisamente, las
resoluciones de calificación ambiental están exentas del trámite de toma de razón
en virtud de estas disposiciones. No obstante, la Contraloría ejerce un importante
control de legalidad mediante la interpretación de la legislación ambiental vigente y
por ello se ha vuelto una instancia de control posterior de los actos administrativos
muy utilizada para impugnar las RCA. Al respecto se ha determinado que la
atribución constitucional de fiscalizar la legalidad de los actos de la Administración
que posee la Contraloría General de la República, de acuerdo al art. 98 de la
Constitución Política de la República, considera aquélla en la acepción que
consagra el artículo 1° de la ley Nº 18.575, se ejerce especialmente a través de la
toma de razón, pero también por otros medios que franquea el ordenamiento
jurídico, como es la emisión de dictámenes, conforme a su Ley Orgánica
Constitucional Nº 10.336… La exención de toma de razón de un acto, no equivale
a carencia de atribuciones para pronunciarse sobre la juridicidad del mismo, pues,
en el mismo sentido ya indicado, la Contraloría General de la República puede
emitir dictámenes sobre todas las materias sometidas a su control16.
En cuanto a la interpretación jurídica de la normativa ambiental hay
jurisprudencia anterior a la vigencia de la LBGMA, sin embargo la más abundante
e interesante es posterior a la entrada en vigencia de esta ley. Vale destacar que
en los últimos años ha habido un trabajo muy importante en la interpretación de la
15 Luis Cordero Vega, op. Cit. P. 67.16 Dictamen Nº 1.477/2006.
ley 19.300, especialmente en lo relacionado con el SEIA, donde se han
presentado cuestiones jurídicas relevantes. En ellas la CGR ha admitido la
presentación de particulares en ejercicio de su derecho de petición, aplicando el
principio participativo contemplado en la LBGMA y los principios del procedimiento
administrativo (inexcusabilidad, contradictoriedad, transparencia y publicidad,
entre otros).
Una parte de la jurisprudencia de la CGR en estos temas, es relativa a
cuestiones generales de la LBGMA y son los primeros dictámenes que emitió la
CGR. Ellos hacen referencia al ámbito de aplicación de la ley. En cuanto a las
cuestiones relativas al SEIA, los principales pronunciamientos de la CGR dicen
relación con la aplicación de la normativa referente a la competencia de los
organismos con atribuciones ambientales, en particular cuales son las
competencias que le corresponden a aquellos y cuales le corresponden a la
CONAMA o a las COREMAS.
El grupo de dictámenes que se ha orientado hacia la impugnación de las
resoluciones de calificación ambiental dice relación con la jurisprudencia emanada
de la CGR respecto de la pertinencia de ingresar proyectos al SEIA, y si éstos
deben ser ingresados mediante una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o por
medio de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). La mayoría de los dictámenes
referidos a esta temática se refieren a proyectos que ingresaron a través de una
DIA, respecto de los cuales personas naturales u organizaciones ambientalistas
han reclamado ante la CGR, alegando que dichos proyectos deberían haber
ingresado al SEIA por medio de un EIA. En esta materia, que es de consulta
frecuente y de gran interés, el criterio de la CGR ha sido respetar las
competencias que corresponden a la autoridad ambiental competente (CONAMA o
COREMAS) en su calidad de órgano técnico especializado al que corresponde la
administración del SEIA conforme al artículo 8° de la LBGMA, ya que es a dicha
autoridad a la que corresponde determinar si se presentan alguno de los efectos,
características o circunstancias que hacen exigible la elaboración de un estudio de
impacto ambiental17. Aunque ello no obsta al ejercicio de las facultades de control
jurídico posterior que realiza la CGR de estas resoluciones (RCA), para velar por
la correcta aplicación de la normativa jurídica por parte de la autoridad ambiental.
También existen pronunciamientos sobre los Recursos Administrativos en el
marco del SEIA, entre los que destacan los referidos a los Recursos de
Reclamación de la Ley Nº 19.300, y los Recursos contemplados en la Ley Nº
19880, en particular el Recurso de Revisión18.
17 Este criterio, que ha sido sostenido en el dictamen N° 30.401, de 2000, y aplicado con posterioridad por otros dictámenes, entre ellos, los dictámenes N°s. 6.438 y 12.631, ambos de 2006.18A modo de ejemplo: entre otros, Dictamen Nº 31714, de 2001, sobre la autoridad competente para conocer el Recurso establecido en el artículo 29 de la Ley N 19.300, cuando se interpone en contra de Resoluciones de Calificación Ambiental dictadas por Comisiones Regionales del Medio Ambiente; Dictamen Nº 44032, de 2002, que se pronuncia sobre la improcedencia del recurso jerárquico que contempla el artículo 10 de la Ley 18.575 en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental; y, Dictamen N° 12.971, de 2006, que dispone que procede el recurso extraordinario de revisión respecto de las resoluciones de calificación ambiental.
CAPITULO 3
3.1 Control Contencioso Administrativo como vía de impugnación de
las RCA
El problema en torno a lo contencioso administrativo se ha planteado
respecto de la competencia de los Tribunales para conocer de las impugnaciones
de actos administrativos a partir de lo dispuesto en el art. 87 de la Constitución de
1925 que entregaba a una ley especial la creación de los tribunales
administrativos y cuya ausencia provocó una jurisprudencia y doctrina equívoca,
acrecentada por la reproducción de dicha norma en el inc. 2º del art. 38 de la CPR
(1980) eliminada finalmente con la reforma constitucional de 198919. El propio el
Tribunal Constitucional, en sentencia de fecha 20 de Septiembre de 1989,
refiriéndose expresamente al control sobre la Administración del Estado señaló
que éste puede ser de carácter jurisdiccional, que ejercen los tribunales ordinarios
de justicia, no sólo cuando conocen del recurso de protección destinado a
preservar determinadas garantías constitucionales, sino, también, -de acuerdo a la
modificación que se introdujo al artículo 38 de la Carta- del reclamo de toda
persona que se considere lesionada en sus derechos por la Administración del
Estado20.
Acompañada de la evolución del objeto del proceso contencioso
administrativo que desplazó al acto propiamente tal por el sistema subjetivo
centrado en la pretensión, la intervención jurisdiccional realiza una mera revisión
de legalidad del acto impugnado, cuyo presupuesto procesal entonces es la
actuación previa de la autoridad, basado no ya en el viejo principio de que la
jurisdicción administrativa es revisora de la vía administrativa, sino porque sólo
tiene sentido poner en marcha la complicada y costosa maquinaria procesal
19 Luis Cordero Vega, op. Cit. P. 154.20 Revista de Derecho y Jurisprudencia N° 86 (1989) 2.6, página 40.
cuando lo que pretendemos del juez no se nos satisface por las personas frente a
las que formulamos nuestra demanda21. De este modo y en consonancia con el
principio de impugnabilidad de los actos administrativos, ha de admitirse tanto el
recurrir de las actuaciones de la autoridad por la vía administrativa, que será
siempre más acotada e inmediata, como el acudir a los tribunales de justicia si se
estima que por la vía anterior poco o nada ha de obtenerse, sino sólo la
prolongación inoficiosa del conflicto y la realización de trámites inútiles.
Precisamente el inc. 3º del art. 54 LBPA al estatuir que si respecto de un acto
administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración
deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre la
misma pretensión, dota de un verdadero derecho de opción al interesado que
ejerce recursos o acciones impugnatorias, en la medida que no exige el
agotamiento previo de la vía administrativa22. Este control que realizan los
órganos jurisdiccionales es ciertamente complementario de aquel control de
legalidad que efectúa la Contraloría General de la República. Este carácter
distintivo deviene indudablemente de la perspectiva que prevalece en el control
que realiza cada órgano, pues mientras la Contraloría precave la garantía de
legalidad formal que debe acompañar a cada actuación de la Administración, el
control jurisdiccional resulta del mandato dirigido por la Constitución al órgano
judicial para servir a la tutela de los derechos individuales que ella garantiza. El
profesor Cordero ha sostenido que estamos frente a un sistema de garantía
general o de protección jurídica pues la tutela judicial es exigible frente a la
administración como consecuencia del contenido y redacción del art. 38 inciso 2º
del texto Constitucional, desechando por improcedente la tesis de que en él recae
un sistema de responsabilidad objetiva absoluta. Se trata propiamente de un
sistema subjetivo de protección y garantía de derechos frente a la administración,
cuyos presupuestos procesales son además de la actuación previa de la
administración, que ésta cause algún perjuicio o lesión en los administrados y que
21 Luis Cordero Vega, op. Cit. P. 157.22 Luis Cordero vega, op. Cit. P. 158.
éstos consientan en alegar dicha vulneración. La mera infracción legal no basta
para estimar el recurso que se interpone.
3.1.1 RECLAMO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ART. 20
DE LA LBGMA.
Mencionamos en otro lugar que la LBGMA en los arts. 20, 60 y ss. Regula
un procedimiento contencioso administrativo de reclamación de las resoluciones
dictadas en el SEIA cuyo legitimario activo es el titular del proyecto calificado
ambientalmente y que procede, en el caso de una DIA contra la resolución que la
rechaza; y en el caso de un EIA, en contra de la resolución que lo rechaza o
establece condiciones o exigencias, previo agotamiento de la vía administrativa.
En efecto, el inc. 2º del art. 20 LBGMA dispone que de lo resuelto mediante dicha
resolución fundada se podrá reclamar, dentro del plazo de treinta días contado
desde su notificación, ante el juez de letras competente, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 60 y siguientes de esta ley. La resolución reclamable por
este medio de impugnación es aquella dictada por la Dirección Ejecutiva, cuando
la COREMA desestima la reclamación que administrativamente procede en contra
de la RCA que rechaza una DIA, o la que emana de el Consejo Directivo de
CONAMA cuando se ha rechazado la que se interpone en contra de la RCA que
rechazó el EIA o le impuso determinadas condiciones o exigencias.
Los arts. 60 y siguientes de la LBGMA establecen un procedimiento
sumario especial, con algunas modificaciones que recaen particularmente sobre el
modo de apreciar la prueba. Como vimos anteriormente, de acuerdo al art. 60 es
competente para conocer de esta reclamación el juez de letras en lo civil del lugar
en que se origine el hecho que causa el daño, o el del domicilio del afectado a
elección de este último. En este caso, el juez tiene la facultad de apreciar la
prueba según las reglas de la sana crítica, admitiéndose cualquier medio de
prueba además de los establecidos en el Código de Procedimiento Civil (inc. 1º
del art. 62 LBGMA). Además, el art. 61 LBGMA dispone que la prueba pericila se
regirá por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil en todo lo que no se
contradiga con lo siguiente:
a) A falta de acuerdo entre las partes para la designación del o de los peritos,
corresponderá al juez nombrarlo de un registro que mantendrá la Corte de
Apelaciones respectiva, conforme con un reglamento que se dictará al
efecto;
b) Cada una de las partes podrá designar un perito adjunto, que podrá estar
presente en todas las fases de estudio y análisis que sirvan de base a la
pericia. De las observaciones del perito adjunto deberá darse cuenta en el
informe definitivo, y
c) El informe pericial definitivo deberá entregarse en tantas copias como
partes litigantes existan en el juicio. Habrá un plazo de quince días para
formular observaciones al informe.
Dispone también en el inc. 3º del mismo artículo que los informes
emanados de los organismos públicos competentes serán considerados y
ponderados en los fundamentos del respectivo fallo.
De acuerdo a la jurisprudencia disponible, hasta la fecha los tribunales en el
conocimiento de este recurso sólo se han pronunciado en torno a dos aspectos: la
importancia de la determinación del demandado y la extensión de la competencia
del tribunal para fallar el caso23.
En cuanto a la determinación del demandado, en Moreno con Comisión
Nacional del Medio Ambiente de la V Región24 se rechazó la excepción dilatoria de
falta de emplazamiento por tratarse de un reclamo administrativo expresamente
establecido en la ley en el cual sería indiferente que la autoridad de la cual emane
el acto recurrido tenga o no personalidad jurídica. Por su parte, respecto de la
competencia del tribunal para fallar el reclamo, en un curioso fallo, se resolvió
23 Cf. Galindo Villarroel, Mario, Op. Cit. p. 60.24 1er. Juzgado de Valparaíso, rol 2669-97, resolución de 25 de mayo de 1998, apelada ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol 1518-98, por le rechazo del proyecto de extracción de áridos Megáridos S.A.
sobre la base de revisar íntegramente la resolución impugnada, si bien la
calificación resultó igualmente negativa25.
3.2 ACCIONES CONSTITUCIONALES
3.2.1 LA NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO
El constituyente de 1980 reconoció en términos generales y por medio de
dos artículos en el Capítulo Primero sobre Bases de la Institucionalidad, los
principios sobre la sanción de Nulidad de Derecho Público en los actos de la
Administración del Estado. Así el inc. 1º del art. 6 CPR comienza señalando que
Los Órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y las normas
dictadas conforme a ella, en lo que se ha dado en llamar el principio de juridicidad
o de supremacía constitucional. Luego agrega en el inc. final de ese artículo que la
infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que
determine la ley. Esta norma necesariamente debe relacionarse con el art.
7°CPRmque dispone que los Órganos del Estado actúan válidamente previa
investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que
prescriba la ley. Finalmente se establece en el inciso final que todo acto en
contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones
que la ley señale.
La jurisprudencia y la doctrina admite la existencia de la acción de nulidad
de derecho público como base de nuestro Estado de Derecho, donde el juez
reconoce, declara o constata, para mayor certeza y seguridad jurídica del afectado
y terceros, la nulidad ipso iure a que se hacen acreedores los actos
administrativos que infringen el Principio de Legalidad o Juridicidad consagrado en
el artículo 6° y 7° de la Constitución Política de la República26. La nulidad de
25 COPEC S.A. con Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Medio Ambiente, 12 juzgado Civil de Santiago, rol 4217-98.
derecho público sería procedente únicamente cuando el órgano del Estado que
dictó el acto de autoridad impugnado:
a) Carece de investidura formal;
b) Actuó fuera de sus competencias legales; o bien
c) No respetó las formalidades prescritas por la ley.
La nulidad de derecho público no ha sido prevista por el legislador
ambiental como una vía apropiada para la impugnación de las resoluciones
dictadas en el marco de una evaluación de impacto ambiental, sin embargo y
dadas sus características de generalidad, ha sido utilizada por terceros
interesados en anular las resoluciones aprobatorias de proyectos que consideran
como agraviantes de sus intereses. Por lo anterior, es que esta clase de acción
está sujeta a las normas generales. Las acciones en estos casos, se deducen
alegando la nulidad de derecho público del acto administrativo específico y
terminal que es la resolución de calificación ambiental, sea porque no se ha
actuado dentro de la competencia del órgano respectivo, o en la forma que
prescriba la ley. Si bien esta vía no es muy utilizada, se ha usado en algunas
ocasiones, pero ninguna acción de nulidad de derecho público hasta el año 2000
había terminado en sentencia definitiva27.
3.2.2 RECURSO DE AMPARO ECONÓMICO
El recurso de amparo económico es la acción que la ley concede a
cualquier persona para denunciar las infracciones a la garantía constitucional que
protege el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea
contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional contenida en el Nº
21 del art. 19 CPR y se encuentra regulado en el artículo único de la Ley 18.971. 26 Rodrigo Díaz de Valdés Balbontín, IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO RESPECTO DE actos jurisdiccionales, p. 1., disponible en: http://www.jornadasderechopublico.ucv.cl/ponencias/IMPROCEDENCIA%20DE%20LA%20ACCION%20DE%20NULIDAD%20DE%20DERECHO%20PUBLICO%20RESPECTO%20DE%20ACTOS%20JURISDICCIONALES.pdf.27 Galindo Villarroel, Mario, op. cit. p.56.
Es una acción jurisdiccional de carácter conservador, especial y popular, en
la que el actor no necesita tener interés actual y cuyo ámbito de aplicación está
dado por la norma constitucional que, en su inciso 1º, asegura a todas las
personas el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea
contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las
normas legales que la regulen. Resulta precedente también este recurso en lo que
refiere el inc. 2º de dicha norma respecto al principio de subsidiariedad estatal que
subyace en el orden público económico chileno, que a la sazón es el bien jurídico
protegido con esta acción. Al respecto de preceptúa que El estado y sus
organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo
si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán
sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las
excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser,
asimismo de quórum calificado. Como lo ha establecido la jurisprudencia, la propia
redacción del art. 1 de la Ley 18.971 no restringe a un inciso determinado de la
respectiva norma la aplicación de este recurso especial28.
La ley Nº 18.971, en el inciso primero de su artículo único, preceptúa que
Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19, número 21, de
la Constitución Política de la República de Chile. El inciso tercero del artículo único
de la misma ley, señala que la acción de amparo económico no tiene más
formalidad ni procedimiento que el establecido para el recurso de amparo. Por lo
tanto, además de las disposiciones de la ley citada, la acción se rige por las
normas del título V del Libro II, Primera parte, del Código de Procedimiento Penal;
por el auto acordado de la Corte Suprema, de 19 de diciembre de 1932, sobre
28 Cf. Galindo Villarroel, Mario, Op. Cit. p.57 con nota 16. En relación a esta materia se aprecia una interesante evolución jurisprudencial que va desde la aplicación de la tesis histórica durante los primeros cinco años de vigencia de la ley en que los tribunales tendieron a restringir la órbita de aplicación de esta acción exclusivamente al inciso 2º del artículo 19 Nº 21, esto es, a las limitaciones impuestas al Estado empresario; a la preeminencia hoy de la tesis literalista, a partir de 1995, en que la Corte Suprema modifica su criterio, considerando que la aludida acción comprende también la protección del primer inciso que reconoce a todas las personas el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen. Un análisis más acabado de ella s encuentra en Enrique Navarro Beltrán, El recurso de amparo económico y su práctica jurisprudencial, Estudios Constitucionales, Año 5, N° 2, 2007, pp. 99-119.
Tramitación y Fallo del Recurso de Amparo; y por el artículo 165 Nº 5 de Código
de Procedimiento Civil. El artículo único de la Ley 18.971, establece además en su
inciso tercero que la acción podrá intentarse dentro de seis meses contados desde
que se hubiere producido la infracción.
Respecto de su procedencia, es importante tener en cuenta que el artículo
306 del Código de Procedimiento Penal, aplicable al recurso de amparo
económico por mandato legal, señala que la acción de amparo puede intentarse
en los casos que señala si el individuo no hubiere deducido los otros recursos
legales. En un principio, la jurisprudencia se inclinó por la incompatibilidad de este
recurso con el de protección precisamente en virtud de esta norma. Sin embargo,
a partir de la creación de la Sala Constitucional de la Corte Suprema en 1995, el
criterio fue modificado29.
Esta acción no está destinada a la revisión de resoluciones dictadas dentro
del sistema de evaluación de impacto ambiental. No obstante, podría aplicarse al
caso de una RCA que atentase contra el derecho a desarrollar una actividad
económica lícita y se admitiera la procedencia de este recurso o cuando se
autoriza la ejecución de un proyecto presentado por una empresa pública o un
servicio público que violara el principio de subsidiaridad económica del Estado.
Hasta el año 2000 sólo se había presentado un recurso de amparo
económico en contra de una RCA. Se trató específicamente del presentado por
Compagnie Generale D’entreprises Automobiles Chile S.A. en contra de la
Comisión Nacional de Medio Ambiente por el rechazo del proyecto de relleno
sanitario El Rutal en la comuna de Til-Til30. La Corte estimó que no resultaba
improcedente el recurso por el hecho de existir un procedimiento de reclamo
especial contemplado en la LBGMA y que aun éste podía ser interpuesto en forma
29 Especialmente claro sobre este punto ha sido un fallo dictado por la Corte de Apelaciones de Santiago en cuanto a que si bien es cierto que el artículo 306 del Código de Procedimiento Penal establece la improcedencia del hábeas corpus si se han deducido otros recursos tal exigencia es un requisito de procedencia que nada tiene que ver con la formalidad y procedimiento de este recurso, a los que se remite el citado artículo único de la ley 18.971, en Diprel S.A. contra Municipalidad de Santiago, Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 261-99, 9.04.99, GJ 227 (1999), p. 45.30 Recurso de amparo económico rol 4845-99 de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago en sentencia de 10 de abril de 2000, confirmada por la Excma. Corte Suprema en sentencia de 23 de mayo de 2000, rol 1494-2000.
paralela. Tampoco juzgó como un obstáculo para conocer de él el hecho de que la
naturaleza del asunto sea de características eminentemente técnicas. Sin
embargo estimó que en relación a la petición de dejar sin efecto la resolución
reclamada y calificar favorablemente el Estudio de Impacto Ambiental presentado
por C.G.E.A., bajo las condiciones expresadas por los órganos del Estado con
competencia ambiental, tal petición escapa al ámbito del presente recurso, por
tratarse de un estudio de carácter eminentemente técnico, que es requisito previo
y obligatorio para la aprobación de un proyecto determinado, en este caso sobre
relleno sanitario, para cuya aprobación la ley ha establecido un procedimiento con
instancias administrativas y jurisdiccionales de carácter especial, en las cuales
podrá contarse con los antecedentes técnicos pertinentes. Agrega el fallo que
dado lo anterior fluye indubitadamente la potestad de CONAMA para adoptar
decisiones en esta materia por lo que fuerza es concluir que la Comisión nacional
del medio Ambiente actúo dentro de la esfera de sus atribuciones, desde que,
como puede verse, ella es quien tiene la facultad de aprobar o rechazar en
definitiva un proyecto de evaluación de impacto ambiental. Por último, juzgó la
Corte que la RCA no tenía entidad suficiente para prohibir el ejercicio de una
actividad económica lícita pues no se dice que la recurrida lleve a cabo una
actividad económica que incumpla con las normas legales que la regulan, ni se
impide que, cumpliéndose con los requerimientos técnicos que la ley exige, pueda
desarrollar libremente el giro de su actividad empresarial, ni tampoco tal rechazo
tiene aptitud o entidad suficiente para prohibir en forma definitiva el ejercicio de
una actividad económica lícita.
En términos prácticos, con este fallo se estableció una interesante doctrina
que, a pesar de su cuidadosa disquisición, cerró la puerta para recurrir por este
medio en contra de una resolución de calificación ambiental.
3.2.3 RECURSO DE PROTECCIÓN
El recurso de protección puede ser definido como aquella acción
constitucional que cualquier persona puede interponer ante los tribunales
superiores, a fin de solicitarles que adopten inmediatamente las providencias que
juzguen necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurarle la debida
protección, frente a un acto u omisión arbitraria o ilegal que importe una privación,
perturbación o amenaza al legítimo ejercicio de los derechos y garantías que el
Constituyente establece, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer
valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes31. Para la Corte Suprema,
este recurso es de real eficacia para la necesaria y adecuada protección
jurisdiccional de los derechos y garantías individuales sujetas a la tutela de este
medio de protección constitucional32.
Al igual que otras constituciones, la Constitución Política de la República
Chile reconoce, en su artículo 19 N° 8, el derecho a vivir en un medio ambiente
libre de contaminación, agregando dicha norma, que es deber del Estado velar
para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza,
facultándose asimismo al legislador para establecer restricciones específicas al
ejercicio de determinados derechos y libertades para proteger el medio ambiente.
Más allá de las discusiones académicas acerca de la naturaleza jurídica de
los mandatos constitucionales se ha de reconocer a este derecho la categoría de
fundamental pues su reconocimiento normativo en la Constitución se efectúa junto
a indiscutidos derechos que ostentan esa categoría como, por ejemplo, el derecho
a la libertad y esto, sin que el constituyente chileno haya previsto excepciones, de
donde el derecho contenido en el Nº 8 ha de considerarse como fundamental33.
Tal consideración no carece de importancia si se toma en cuenta que los derechos
31 MATURANA Miquel, Cristián. Los Recursos, Apuntes de clase, Imprenta Universidad de Chile, 2000, p. 206.32 Auto Acordado de la Corte Suprema sobre tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, de 24 de junio de 1992, publicado en el Diario Oficial de la República de Chile del 27.06.1992.33 Bordalí, p.34.
fundamentales han de ser concebidos como principios supremos del ordenamiento
jurídico en su conjunto, abarcando también por supuesto la esfera del derecho
administrativo. Según Bordalí se trata de un efecto de irradiación de estos
derechos que vendría a expresar que toda la actuación estatal debería
desarrollarse en armonía con la existencia y plena vigencia de los derechos
fundamentales34.
De acuerdo con esta norma, podría afirmarse que en el orden jurídico
chileno todos los habitantes del territorio tienen reconocido el derecho fundamental
a vivir en un ambiente libre de contaminación, pues aparece, a primera vista, que
el constituyente chileno de 1980 ha reconocido a todas las personas el derecho
subjetivo a vivir en un ambiente libre de contaminación, no sólo a los ciudadanos
nacionales, sino también a los extranjeros. Esto se deduce del encabezado del
artículo 19 CPR al disponer que la Constitución asegura a todas las personas. De
aquí se ha planteado el problema de si es precisamente la garantía del Nº 8 de
dicho artículo un derecho subjetivo o se trata de la protección de un interés difuso
o colectivo.
Podemos considerar que la concepción de un derecho subjetivo al medio
ambiente libre de contaminación estrictamente individual no es suficiente si no se
incorpora en ella las implicancias colectivas que le están naturalmente asociadas
dadas las características propias del bien jurídico protegido. Bordalí le ha llamado
por eso un derecho subjetivo con proyección colectiva35. Si bien se puede decir
que este derecho es uno individual, lo cierto es que simultáneamente pertenece a
todos los habitantes del territorio de la República, reconociéndose en él un interés
colectivo. Según Bujosa el concepto de interés colectivo se refiere a la relación por
la que un grupo más o menos determinado de personas pretende la evitación de
un perjuicio o la consecución de un beneficio en relación con un objeto no
susceptible de apropiación exclusiva o en relación con diversos objetos
34 Bordalí, p. 35.35 Bordalí, p. 85.
susceptibles de apropiación exclusiva pero cualitativamente idénticos36. Por su
parte, señala Gutiérrez De Cabiedes que con el interés colectivo se está frente a
una situación jurídica en que una comunidad de sujetos se encuentran en idéntica
posición respecto a un bien del que todos ellos disfrutan simultanea y
conjuntamente, de forma concurrente y no exclusiva, y que se ven afectados de
forma unitaria por un determinado actos que a todos perjudica37. Ejemplo de un
interés colectivo es tanto el aire contaminado de la ciudad de Santiago como las
reservas forestales de un Parque Nacional. De este modo, no existe un monopolio
respecto de ciertos individuos sobre las situaciones tuteladas, sino que todos y
cada uno de los individuos de la colectividad disfruta concurrente y
simultáneamente del bien ambiental, el que por lo demás, es el bien colectivo
indivisible por antonomasia.
De lo expuesto resalta el carácter estructuralmente complejo de este
derecho fundamental que la jurisprudencia no ha definido uniformemente. Sin
embargo, un importante fallo la Corte Suprema se hizo cargo del doble aspecto de
este derecho al señalar que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación es un derecho humano con rango constitucional, el que presenta
un doble carácter: derecho subjetivo público y derecho colectivo público. El primer
aspecto se caracteriza porque su ejercicio corresponde como lo señala el art. 19
de la Carta Fundamental a todas las personas debiendo ser protegido y amparado
por la autoridad a través de los recursos ordinarios y el recurso de protección. Y,
en lo que dice relación con el segundo carácter del derecho en análisis, es decir,
el derecho colectivo público, él está destinado a proteger y amparar derechos
sociales de tipo colectivo, cuyo resguardo interesa a la comunidad toda, tanto en
el plano local como en el nivel nacional y ello es así porque se comprometen las
bases de la existencia como sociedad y nación, porque al dañarse o limitarse el
36 Apud Bordalí, p. 69. Sin embargo y a nuestro juicio acertadamente, Bordalí indica la inconveniencia de incluir los intereses individuales ejercitados colectivamente en aquel de los intereses colectivos.37 Apud. Bordalí, p. 70.
medio ambiente y los recursos naturales, se limitan las posibilidades de vida y
desarrollo no sólo de las actuales generaciones sino también de las futuras38.
TITULARIDAD
Sin embargo, el principal problema planteado por la doctrina se relaciona
con la titularidad de este derecho fundamental. En efecto, aún se discute
doctrinariamente si esta titularidad corresponde sólo a las personas naturales o si
cabe también en el caso de las personas jurídicas. Quienes han sostenido lo
inapropiado de atribuir titularidad a las personas jurídicas, han hecho acusando el
excesivo formalismo de las interpretaciones que se ciñen al texto constitucional sin
distinguir que, respecto de los derechos fundamentales, se ha de tener siempre en
consideración su heterogeneidad para determinar cuando procede su titularidad
por parte de personas jurídicas. Así, es indiscutible que a ellas corresponda la
titularidad del derecho a la propiedad, pero no se puede deducir cómo podrían ser
titulares del derecho a la vida, a la integridad física y psíquica, a la salud, etc. De
donde se ha sostenido que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación sólo puede ser disfrutado por personas naturales, pues es un
derecho a vivir en relación al medio físico y social, en términos de bienestar y
calidad. Por otro lado, quienes sostienen que la titularidad de este derecho no
puede negarse a las personas jurídicas arguyen, más allá de las razones de texto,
que la protección del individuo por medio del derecho fundamental, en cuanto
garantía, se logra a través del reconocimiento de ese derecho fundamental a la
persona jurídica, como expresión colectiva de la actividad de los individuos en la
sociedad39. De lo que no cabe duda es de la posibilidad formal de que una
persona jurídica interponga un recurso de protección de carácter haciéndolo
siempre a nombre de una persona natural, puesto que sólo ellas pueden verse
38 Horvarth y otros con Comisión Nacional del Medio Ambiente (caso Trillium), RDJGT, Tomo XCIV, Nº 1, Enero-Abril 1997.39 Un resumen más detallado de la discusión se encuentra en Bordalí, pp. 102-106.
afectadas por una vulneración al artículo 19 Nº 8, pues de acuerdo con el Nº 2 del
Auto Acordado, el recurso puede interponerse por el afectado o por cualquiera
persona en su nombre, capaz de parecer en juicio, aunque no tenga para ello
mandato especial40. La jurisprudencia ha estado conteste en cuanto es
indispensable para la procedencia de la acción extraordinaria de protección
otorgada por el artículo 20 de la Constitución Política de la República, que el que
se dice ofendido o afectado por una acción u omisión arbitraria o ilegal, sea titular
real, efectivo e indiscutido, de alguno de los derechos o garantías constitucionales.
Así también el criterio de la doctrina ha sido afirmar la imposibilidad de que una
persona jurídica actúe por sí misma invocando la garantía del Nº 8 del art. 19
CPR. El fallo más emblemático del último tiempo que ha discurrido sobre esta
materia es aquel que recayó en el conocido caso Trillium. Aquí, un grupo de
parlamentarios recurrió de protección en contra de una RCA que declaró la
viabilidad de un proyecto de la empresa forestal referido a la tala de un bosque
nativo en un predio de su propiedad en Tierra del Fuego.
En primera instancia, la Corte de Apelaciones estuvo por rechazar el
recurso por carecer los recurrentes de legitimación activa. Sin embargo, la Corte
Suprema, en una estrecha decisión, decidió acogerlo en virtud del doble carácter
que presentaría la garantía relativa al medio ambiente: derecho subjetivo público y
derecho colectivo público:
[…] su resguardo interesa a la colectividad por afectar a una pluralidad de
sujetos que se encuentran en una misma situación de hecho, y cuya lesión, pese a
ser portadora de un grave daño social, no les causa un daño significativo o al
menos claramente apreciable en su esfera individual.
Por otra parte, el patrimonio ambiental, la preservación de la naturaleza de
que habla la Constitución Política y que ella asegura y protege es todo lo que
naturalmente nos rodea y que permite el desarrollo de la vida, y tanto se refiere a
la atmósfera como a la tierra y sus aguas, a la flora y la fauna, todo lo cual
40 N° 2 del Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Protección de Garantías Constitucionales, de 24.06.1992, sobre tramitación del Recurso de Protección, publicado en el Diario Oficial de la República de Chile del 27.06.1992.
conforma la naturaleza con su sistema ecológico de equilibrio entre los
organismos y el medio en que vive. Así, son titulares de este recurso todas las
personas naturales o jurídicas que habitan el Estado y que sufran una vulneración
del derecho al medio ambiente libre de contaminación que asegura el artículo 19
N° 8 de la Carta Fundamental41.
Asimismo, en Municipalidad de Coronel contra Comisión Regional del
Medio Ambiente de la VII región se sostuvo que las municipalidades al tener como
finalidad satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su
participación en el progreso económico social y cultural de las respectivas
comunas y al tener la atribución de colaborar en la fiscalización de las
disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la protección del
mismo, en los límites comunales, su alcalde tiene, a su vez, atribuciones legales
para intervenir en lo referente a la protección del medio ambiente. Dicha
intervención tiende a cumplir con el mandato constitucional de asegurar, a cada
una de las personas de a comuna o agrupación de comunas que la Municipalidad
representa, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación42. Se
le reconoce así la legitimación a una persona jurídica de derecho público para
recurrir de protección, cuando a su juicio el derecho de los habitantes de su
comuna a vivir en un medio ambiente libre de contaminación ha sido afectado por
un acto arbitrario e ilegal imputable a una autoridad determinada.
No obstante, todo lo expuesto, otros fallos han sostenido que quienes
actúan en representación de otro en la interposición de la acción que analizamos,
deben expresar en forma precisa y determinada a nombre de quién o quiénes
interponen el recurso, obligación que deben cumplir también las municipalidades43,
41 Horvarth y otros con Comisión Nacional del Medio Ambiente (caso Trillium), RDJGT, Tomo XCIV, Nº 1, Enero-Abril 1997.42 Corte de Apelaciones de Concepción, sentencia de 05 de noviembre de 1996, confirmada en esta parte por la Excma. Corte Suprema en sentencia de 19 de marzo de 1997, rol 4.254-96.43 Así por ejemplo lo determinó la Corte de Apelaciones de Concepción en Municipalidad de Antuco contra Dirección de Obras Hidráulicas y otros, rol 351-98, sentencia de 24 de junio de 1999, confirmada por la Corte Suprema, rol 2354-99, sentencia de 3 de agosto de 1999. También en Municipalidad de Santa Juana contra Comisión del medio Ambiente de la VIII Región, donde la Corte de Apelaciones de Concepción rechaza el recurso interpuesto a nombre de todos los habitantes de la comuna, diciendo que la determinación y precisión de las personas que se representa es del todo necesaria para llegar a establecer si las personas a cuyo favor se recurre son o no titulares del derecho que estiman conculcado o amenazado en el legitimo
pues se ha establecido como doctrina que existe concordancia entre lo dispuesto
en el art. 20 CPR y el Auto Acordado sobre Tramitación del Recurso de
Protección, en cuanto a la singularidad que se requiere como aptitud para deducir
dicho recurso.
REQUSITOS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO DE PROTECCIÓN
EN MATERIA AMBIENTAL
El recurso de protección ambiental requiere que se cumplan los siguientes
requisitos:
1. Que se trate de una acción u omisión;
2. Que dicha acción u omisión sea ilegal;
3. Que se afecte el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación;
4. Que la conducta ilegal sea imputable a una persona o autoridad
determinada.
Estos requisitos han sido modificados mediante la dictación de la Ley Nº
20.050, publicada el 26 de agosto de 2005, que modifica, entre otras materias, el
inciso segundo del artículo 20, pues antes de la entrada en vigencia de dicha ley
se exigía que se tratase de una acción ilegal y arbitraria que afectare el derecho
reconocido en el artículo 19 Nº 8 de la Constitución y que fuera imputable a
persona o autoridad determinada44. La exclusión de la omisión del campo de
protección de la acción de protección ambiental evitaba extender demasiado la
responsabilidad del Estado y dificultaba la interposición del recurso. De este modo,
antes de la entrada en vigencia de esta ley, al exigirse una acción y no una
omisión, se debía estar en presencia de una voluntad de hacer, de un actuar
material que afectare el legítimo ejercicio de un derecho para intentar la protección
ejercicio de sus derechos por los actos de los recurridos (sentencia de 30 de agosto de 2000, rol 252-99, confirmada por la Excma. Corte Suprema, en sentencia de 31 de octubre de 2000, rol 3479-2000).44 Ley Nº 20.050, Artículo 1 Nº 11: “Reemplázase, en el inciso segundo del artículo 20, la expresión ‘acto arbitrario e ilegal’ por ‘acto u omisión ilegal’”.
por vía constitucional. Esto complicaba gravemente el panorama al momento de
obtener la protección real del derecho consagrado en el artículo 19 N° 8, puesto
que tratándose de infracciones que si bien afectaban su legítimo ejercicio, si éstas
no se traducían en una voluntad exteriorizada dañosa, no podría interponerse la
acción cautelar. No obstante, con la dictación de la Ley N° 20.050 se zanjó el
problema, pues ahora para intentar la acción de protección se exige la afectación
del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, sea que ésta se
produzca con ocasión de una acción como de una omisión. Del mismo modo, la
exigencia anterior de ser copulativos los requisitos de ilegalidad y arbitrariedad,
llevó muchas veces al rechazo de los recursos en que, no obstante declararse la
ilegalidad del acto, se estimaba que éste no era arbitrario.
IMPORTANCIA DE LA DETERMINACIÓN DEL SUJETO CAUSANTE
DEL AGRAVIO.
En virtud de la modificación del art. 20 CPR por medio del art. 1º de la Ley
20.050 que dispone que procederá, también, el recurso de protección en el caso
del Nº 8 del artículo 19, cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación sea afectado por un acto u omisión ilegal imputable a una autoridad
o persona determinada, se ha intentado hacer menos restrictiva la procedencia de
este recurso a este respecto. Sin embargo, sigue siendo tal determinación una
exigencia de procedencia del recurso, especialmente relevante en el caso de los
órganos de la Comisión Nacional del Medio Ambiente porque las COREMAS así
como el Consejo Directivo de CONAMA, en tanto órganos colegiados, deben
adoptar sus decisiones mediante acuerdos. Dichos acuerdos nacen desde que se
adoptan con los quórums pertinentes, pero para que produzcan sus efectos
requieren que sean ejecutados y esa ejecución se realiza por medio del órgano
unipersonal al que le asista la calidad de jefe de servicio o Director, por medio de
la correspondiente resolución, de modo que a tal órgano corresponde la
legitimación pasiva de este recurso.
CASOS EN QUE SE HA FALLADO LA IMPROCEDENCIA DEL
RECURSO DE PROTECCIÓN
El Profesor Mario Galindo ha reunido las principales causales y
consideraciones esbozadas por los Tribunales para declarar improcedentes los
recursos interpuestos45. Las principales son:
a) El recurso de protección es improcedente cuando se pretende, por su
ejercicio, obtener la interpretación de normas legales.
b) El recurso de protección es improcedente cuando se pretende, por su
ejercicio, obtener pronunciamientos sobre cuestiones ajenas a las
materias ambientales.
c) El recurso de protección es improcedente cuando, al momento de su
fallo, no puede adoptarse medida de protección alguna.
d) El recurso es improcedente cuando, por su ejercicio, se pretende
intervenir en las competencias propias de la administración activa.
La improcedencia del recurso de protección cuando se solicita de la Corte
que emita un pronunciamiento de carácter interpretativo sobre el sentido y alcance
de una norma legal se ha desestimado por ser ajena a la finalidad específica
asignada por la Carta Fundamental a esta acción constitucional46.
El recurso ha sido desestimado también cuando los Tribunales han
considerado que se ha atribuido por los recurrentes la calificación de ilegalidad a
actos que, teniendo un contenido meramente ambiental, inciden en la invocación
45 Galindo Villarroel, Mario: El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental ante la Jurisprudencia, edición de CONAMA, Santiago, 2001, pp.79 a 82.46 Municipalidad de Pudahuel contra Dirección Ejecutiva de la Comisión Nacional de Medio Ambiente, Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 23 de abril de 1997, rol 713-97.
de cuestiones de carácter patrimonial o mercantil, que si bien son legítimas, deben
ser resueltas por medio de las acciones judiciales ordinarias47.
También se ha resuelto la improcedencia del recurso cuando no es posible
adoptar ninguna medida de protección al momento de fallarse la causa por haber
perdido vigencia la materia debatida por cuestiones de hecho. Este caso suele
presentarse normalmente cuando se ha solicitado una Autorización Provisoria
para la ejecución de un proyecto y ésta es impugnada por la vía de la acción de
protección, sobreviniendo la dictación de la resolución de calificación ambiental
durante el conocimiento del recurso48.
Se ha fallado también que son un límite en el ejercicio de esta acción
constitucional las competencias que se han establecido como propias de la
administración activa. Así, el órgano legalmente competente en materias
ambientales es la CONAMA y ellas son de su incumbencia exclusiva y privativa
dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Sus actuaciones
ocurren sobre la base de fundamentos que consideran los aspectos formales y
técnicos de un proyecto, recogiendo la opinión de los órganos sectoriales con
competencia ambiental. Sobre este criterio los Tribunales han incluso señalado la
improcedencia de que se pretenda por la vía del recurso de protección variar una
calificación ambiental efectuada por el órgano competente, o discutir los aspectos
47 Este ha fue el criterio en el caso de Ganadera San Gregorio contra Comisión Regional del medio Ambiente de la XII Región, Corte de Apelaciones de Punta Arenas, sentencia de 7 de diciembre de 1998, rol 113-98, confirmada por la Excma. Corte Suprema por sentencia de 11 de marzo de 1999, rol 4445-98, cuando se recurrió contra el paso de un gasoducto por predios dedicados a la crianza de ovejas. También se resolvió así en el caso Fernando Dougnac contra Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 12 de julio de 1999, rol 3686-98, confirmada por la Excma. Corte Suprema, sentencia del 12 de agosto de 1999, rol 2473-99, conocido como el caso Costanera Norte, en el que se recurre contra la autorización ambiental que permite una modificación del trazado de la autovía y su paso por calle Bellavista.48 Aunque la autorización provisoria no es una RCA, el carácter de este criterio utilizado por la Corte es general y plenamente aplicable a la resolución terminal del SEIA, como puede apreciarse en el uso que se hizo del mismo en el fallo que recayó en el Caso de la Ganadera San Gregorio citado en la nota anterior. En efecto, se pedía en dicho recurso que se impidiera la construcción y paso de gasoductos en predios de la recurrente mientras durara el periodo de parición y amamantamiento de las ovejas, periodo que a la fecha del fallo, había concluido.
técnicos de tal calificación49. En la práctica del uso de este criterio, la
improcedencia se ha declarado principalmente en el trámite de admisibilidad.
49 Juan Carlos Strello y otro contra Comisión Regional del Medio Ambiente de la XII Región, Corte de Apelaciones de Punta Arenas, sentencia de 22 de diciembre de 1998. Rol 124-98, confirmada por la Excma. Corte Suprema, sentencia de 11 de marzo de 1999, rol 83-99.
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