View
2
Download
0
Category
Preview:
Citation preview
RESOLUCIÓN XXXX DE 2017 (XXXX)
Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a
las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las
elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las previstas en los
artículos 265 de la Constitución Política, inciso primero y numeral 6, 39, literal a) de la Ley
130 de 1994, 21 de la Ley 996 de 2005 y 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, y teniendo en cuenta los siguientes
1. HECHOS
1.1. Mediante escrito Rad. 01888 de 13 de marzo de 2017 (fls. 2-6), el senador José Obdulio
Gaviria presentó “Denuncia sobre presuntas irregularidades en el financiamiento de la
campaña electoral a la Presidencia de la República en el año 2010”, refiriéndose a la
campaña del presidente Juan Manuel Santos Calderón, a partir de la información reportada
en el portal “Los Irreverentes” y otros medios de comunicación. En consecuencia, solicita la
“investigación inmediata” de los hechos denunciados, imponer las sanciones procedentes y
compulsar copias a las autoridades competentes para conocer de posibles faltas
disciplinarias y penales.
Como fundamento de su solicitud, remite a supuestos hechos de corrupción públicamente
conocidos relacionados con la firma multinacional Odebrecht y destaca el presunto aporte de
esa empresa a la campaña del presidente Santos para el periodo 2010-2014 a través de una
compañía off shore panameña llamada Impressa Group Corp., que no habría sido reportado
en las cuentas de financiación de la campaña.
También relata que la referida empresa tiene como accionistas a los ciudadanos
colombianos Félix Otto Rodríguez y María Fernanda Valencia Falquez y destaca las
declaraciones que ésta última dio a la revista Semana, la emisora W Radio y al portal Los
Irreverentes sobre el pago de US400 mil por parte de Odebrecht para financiar 2 millones de
afiches de propaganda para la campaña del presidente Santos a mediados de 2010.
Resolución xxxx de 2017 Página 2 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
Adicionalmente, refiere al comunicado de prensa 156 del Fiscal General de la Nación, que
informó sobre aportes económicos de Odebrecht a la campaña del presidente Santos en
2014 y advierte que su solicitud procede sin perjuicio de las que se adelantan en el Consejo
Nacional Electoral sobre ese otro asunto.
Por último, sustenta jurídicamente su solicitud en los artículos 109 y 265 de la Constitución
Política, la Ley 130 de 1994, los artículos 19 y 21 de la Ley 996 de 2005 y la Resolución 330
de 2007 del Consejo Nacional Electoral.
1.2. El presidente de la Red de Veedurías de Colombia, REDVER, señor Pablo Bustos
Sánchez, presentó escrito Rad. 01973 el 15 de marzo de 2017 (fls. 17-33), solicita que “SE
INVESTIGUE Y SANCIONE LA VIOLACIÓN DE TOPES ELECTORALES EXPRESADO EN
EL PAGO DE PUBLICIDAD ELECTORAL –AFICHES- CAMPAÑA SANTOS PRESIDENTE
2010 POR ODEBRECHT CONFESADO POR ROBERTO PRIETO GERENTE CAMPAÑA
SANTOS PRESIDENTE 2010”. El solicitante propone como personas a investigar a los
señores Roberto Prieto y demás directivos de la campaña Santos Presidente 2010, a los
partidos políticos que la avalaron y a los señores Félix Otto Rodríguez y María Fernanda
Valencia Falquez, cuya empresa contrató los afiches con Odebrecht.
El hecho que respalda la petición corresponde a la entrevista del señor Roberto Prieto el 14
de marzo de 2017 en la emisora BLU Radio, sobre el pago de US400 (sic) por parte de
Odebrecht para 2 millones de afiches que no fue reportado en la contabilidad de la campaña
y provinieron de una persona jurídica extranjera. De ahí deduce que “Las cifras reportadas al
Consejo Nacional Electoral en dicha campaña, fueron claramente manipuladas” . A
continuación, el solicitante reseña apartes de las declaraciones del señor Prieto en otros
medios de comunicación, de las cuales destacó que no aceptará responsabilidad, que
asegura que el presidente Santos no tenía conocimiento de esos hechos y que instaba a los
miembros del comité financiero de la campaña, señores Orlando Sardi, Consuelo Caldas y
Juan Claudio Morales, a que aceptaran la responsabilidad.
1.3. El magistrado ponente, Armando Novoa García, en escrito radicado el 15 de marzo de
2017 en la Secretaría de la Corporación, Rad. 02010, propuso a la Sala Plena que “inicie una
investigación sobre la posible superación de los límites de financiación, por recibir
contribuciones del extranjero y por posibles omisiones en la rendición de cuentas, en la
campaña del presidente Juan Manuel Santos para el periodo 2010-2014” , luego de las
declaraciones del señor Roberto Prieto sobre el aporte de Odebrecht a dicha campaña.
Así mismo, precisó que el plazo de caducidad de la potestad sancionatoria debe contarse
desde el hallazgo de la presunta infracción y destacó que la inacción frente a este asunto
Resolución xxxx de 2017 Página 3 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
podría conducir a la impunidad de graves faltas contra los principios constitucionales de
transparencia, moralidad e igualdad y al debilitamiento de las competencias de la
Corporación.
1.4. Mediante oficio 062-F80 de 17 de marzo de 2017 (fl. 39), la fiscal 80 especializada de la
Dirección Nacional Anticorrupción de la Fiscalía General de la Nación remitió a la
Corporación los siguientes documentos:
a) Orden de fiscal de 16 de marzo de 2017, de la fiscal 80 delegada ante el Tribunal de
Bogotá de la Dirección Nacional Anticorrupción de la Fiscalía General de la Nación,
dentro de la investigación No. 110016000101201600130, que remite pruebas
relacionadas con aportes a campañas, consistentes en las declaraciones de los
señores Otto Rodríguez y María Fernanda Valencia.
b) Declaración jurada FPJ-15 del señor Félix Otto Rodríguez de 10 de marzo de 2017,
quien informó sobre la contratación de más de 2 millones de afiches por parte de la
campaña Santos Presidente 2010, por valor de 450 mil dólares, que fueron pagados
por Odebrecht.
c) Declaración jurada FPJ-15 de la señora María Fernanda Valencia Falquez, de 15 de
marzo de 2017, sobre la misma contratación.
2. CONSIDERACIONES
2.1. La competencia del Consejo Nacional Electoral para asegurar el cumplimiento de las reglas electorales y en especial las de financiación de campañas políticas
La democracia moderna se fundamenta en elecciones libres y competitivas que, a su vez,
son la fuente de legitimación del sistema político1.
Debido a ese rol trascendental que tienen los procesos electorales para la realización de los
valores esenciales del Estado Social de Derecho, las autoridades de control electoral están
llamadas a cumplir un papel superior en la formación de la voluntad colectiva y en la
realización de los valores de la representación política2.
1 Irma Méndez de Hoyos, “Política electoral e independencia en la organización de las elecciones: el Instituto Federal Electoral”, en: José Luis Méndez (editor), Los grandes problemas de México, Políticas Públicas, T-XIII, México: Colegio de México, 2010, p. 380.2 Helena Catt, et. al., Electoral Management Design, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, IDEA, Stockolm: 2014, p. 5.
Resolución xxxx de 2017 Página 4 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
Vistas así las cosas, el avance en la calidad de la democracia representativa depende de
manera determinante de la forma en que las instituciones electorales aseguren el principio
democrático3.
Bajo ese entendimiento, la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional la
organización electoral y se asignó al Consejo Nacional Electoral una serie de competencias
en orden a velar por la transparencia de los “procesos electorales en condiciones de plenas
garantías”4
En el mismo sentido, el texto original del artículo 109 advertía que “La ley podrá limitar el
monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las
campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales” y que
“los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el
volumen, origen y destino de sus ingresos”.
En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, la Ley 130 de 1994 facultó a la
Corporación para adelantar investigaciones administrativas para verificar el cumplimiento de
las normas allí contenidas y sancionar con multas a partidos y movimientos políticos,
candidatos y otras personas5. Entre las reglas electorales objeto de verificación por la
autoridad electoral se encontraban las de financiación de campañas, propaganda y rendición
de cuentas6.
Se trata de una función de naturaleza policiva-administrativa, pero de cuya efectividad
depende la legitimidad de las instituciones democráticas y la confianza de los ciudadanos en
su desempeño7.
Posteriormente y como ese mismo propósito, el acto legislativo 1 de 2009 estableció unas
reglas más precisas sobre la financiación de las campañas electorales y estableció unas
prohibiciones explícitas en orden a lograr una mayor transparencia en los procesos de
formación de la voluntad popular. Más recientemente la Ley 1475 de 2011 reiteró la facultad
sancionatoria del Consejo Nacional Electoral, esta vez centrada en los partidos y
movimientos políticos, y estableció un catálogo de faltas administrativas8 con sus
3 María del Pilar Olmeda García, “Organismos electorales en el sistema federal mexicano”, en: Derecho Electoral de Latinoamérica: Memorias del II Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral, Bogotá: 2011, p. 583. 4 Constitución Política, artículo 265, numeral 5 original.5 Artículo 39, literal a).6 Artículos 13 y siguientes.7 Corte Constitucional, sentencia C-089 de 1994.8 Artículo 10.
Resolución xxxx de 2017 Página 5 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
correspondientes sanciones9 y un procedimiento especial para adelantar las
investigaciones10.
Al respecto, la Corte Constitucional11 ha destacado la naturaleza constitucional del régimen
de responsabilidad de los partidos y movimientos políticos, principalmente a partir del artículo
107 de la Constitución Política y ha advertido sobre la aplicación de sanciones con criterios
de razonabilidad y gradualidad, y respeto al debido proceso.
Adicionalmente y de manera especial para las campañas presidenciales, la Ley 996 de 2005
regula su financiación preponderantemente estatal12, los topes generales13 y de las
contribuciones privadas14, la administración y manejo de los recursos15, la vigilancia y las
sanciones16.
La Corte Constitucional17 justificó la existencia de una ley de garantías, inicialmente diseñada
en el contexto de la reforma que permitió la reelección presidencial inmediata, en la
necesidad de “asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y
transparentes para los electores” y en particular consideró la financiación pública de
campañas políticas como una herramienta para evitar la corrupción del proceso democrático,
pues la sofisticación de las campañas conduce a la necesidad de mayores recursos y de ahí,
el riesgo de una mayor incidencia en ellas de grandes intereses privados.
Ese riesgo es cada vez más creciente, pues como lo ha señalado Kofi Annan “ la corrupción
y las donaciones no reguladas ejercen una influencia indebida en la política y comprometen
la integridad de las elecciones”. Y agrega “… con demasiada frecuencia los partidos
representan sobre todo los intereses de los donantes que los han financiado en gran medida.
Si las grandes empresas y las personas ricas pueden comprar una mayor influencia
mediante grandes donaciones a la campaña, es posible que los ciudadanos pierdan la
confianza en el proceso político o se vean marginados con respecto a él”18.
Del mismo modo, consciente de la amenaza que introduce el dinero en la política, la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción establece en su artículo 7, numeral
3:
9 Artículo 12. 10 Artículo 13.11 Sentencia C-490 de 2011.12 Artículo 11.13 Artículo 12.14 Artículo 14.15 Artículos 15-19.16 Artículo 21.17 Sentencia C-1153 de 2005.18 IDEA-Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación México. El financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales. Manual sobre financiamiento político, 2015, pág. III.
Resolución xxxx de 2017 Página 6 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
Cada Estado Parte considerará asimismo la posibilidad de adoptar medidas legislativas y administrativas apropiadas, en consonancia con los objetivos de la presente Convención y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para aumentar la transparencia respecto de la financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y, cuando proceda, respecto de la financiación de los partidos políticos (Negrillas adicionales).
Para contrarrestar estos riegos y para preservar el principio democrático, le corresponde a la
autoridad de control electoral actuar con diligencia frente a eventuales irregularidades que
puedan ocurrir en el desarrollo de los certámenes eleccionarios pues esa es su razón de ser
y su finalidad constitucional.
Vistas así las cosas, el Consejo Nacional Electoral es entonces garante, no solo de los
derechos de los partidos políticos y candidatos, sino principal y fundamentalmente, de
aquellos otros de que son titulares los ciudadanos electores19.
Considerando lo expuesto, la facultad sancionatoria del Consejo Nacional Electoral procede
directamente de la Constitución Política y tiene por objeto castigar las infracciones a aquella
y a ley electoral, cuando se lesionan bienes jurídicos de raigambre constitucional de los que
depende la realización del principio democrático.
2.2. Infracciones a las reglas de financiación de campañas y su impacto negativo en la transparencia e igualdad de las elecciones populares y en el interés general de la función pública
Ahora bien, en Colombia la financiación política está regulada desde la Constitución Política
y el desarrollo a nivel legal y de reglamento es amplio. En los artículos 107 y 109 de la carta
fundamental se establecen las siguientes bases para la regulación de la financiación de las
campañas:
a) La responsabilidad de los partidos y movimientos políticos por toda violación contra las
normas que rigen su financiación.
b) Las sanciones de multas, devolución de recursos públicos percibidos por reposición
de votos y cancelación de la personería jurídica.
c) La financiación parcial de las campañas con recursos estatales, a partir de un
porcentaje de votos señalado en la ley y la posibilidad de recibir anticipos.
d) El establecimiento de límites a los gastos de las campañas y a las contribuciones
privadas.
19 A partir de los principios pro electoratem (electorado) o pro sufragium (electores). Véase sentencia Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 7 de junio de 2016, radicado N° 11001-03-28-000-2015-00051-00.
Resolución xxxx de 2017 Página 7 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
e) La rendición de cuentas de campaña (volumen, origen y destino) por parte de las
agrupaciones políticas y los candidatos.
f) La prohibición de recibir financiación de personas naturales o jurídicas extranjeras y
de financiación privada con fines antidemocráticos o atentarios del orden público.
g) La sanción de pérdida de la investidura o del cargo por violación de topes de
financiación de campañas.
Adicionalmente, la financiación de campañas, como parte del proceso electoral, debe atender
a los principios constitucionales de participación, igualdad, transparencia y pluralismo, según
ha explicado la Corte Constitucional:
En este sentido, la Corte ha reconocido la trascendencia que para la democracia constitucional tiene el tema de la financiación en general y específicamente el de la financiación estatal de los partidos, movimientos y grupos políticos que participan en las dinámicas políticas y electorales de la estructura democrática del Estado. Lo anterior, en razón a que la financiación pública se encuentra encaminada a garantizar los principios de participación, igualdad, transparencia y pluralismo, que deben informar el juego político y electoral en un estado constitucional y democrático de derecho; así como a evitar la injerencia, servidumbre o dependencia de los partidos y movimientos políticos respecto de los grupos de poder e intereses particulares, ya que estos, cuando tienen por finalidad cooptar la actividad del elegido, pueden terminar viciando la voluntad política, la cual debe estar encaminada a la consecución del bien colectivo y del interés general. Así, aunque la Sala reconoce la validez constitucional de la financiación privada, tampoco desconoce que tales recursos pueden en muchos casos estar dirigidos, no al propósito altruista de concurrir en la vida democrática y electoral a través de aportes económicos, sino a condicionar la actividad pública del candidato elegido a fines particulares y contrarios a dichos intereses del conglomerado social.
(...)
47.3 De otra parte, en numerosos pronunciamientos, esta Corporación ha reconocido la importancia que tiene el papel que juega el Estado en la financiación estatal con recursos públicos de las organizaciones políticas y de las campañas electorales, como una forma de promover la democracia constitucional, y de neutralizar los peligros y riesgos que encierra para ésta las necesidades de financiación, la influencia desmedida de algunos modos de financiación privada, y las fuentes ilícitas de financiación, todo lo cual termina afectando los principios de participación, igualdad, transparencia y pluralismo político, que deben caracterizar los partidos y movimientos políticos, así como las contiendas electorales, desdibuja la voluntad política, y mina los fundamentos normativos de una verdadera democracia constitucional, a través de la participación y elección democrática de los representantes por parte de los ciudadanos20 (Negrillas adicionales).
Para el caso específico de las campañas presidenciales, la Corte Constitucional destacó la
tecnificación de la política y la correlativa necesidad de mayores ingresos, que antes se
comentaba, con los grandes riesgos que este fenómeno produce para la democracia:
Tal como se adelantó, el fenómeno de profesionalización de los partidos ha elevado los niveles de tecnificación de las campañas. Esto, por supuesto, ha incrementado las exigencias financieras, por lo que las democracias contemporáneas exigen gastos paulatinamente mayores con el fin de mantener el sistema representativo. La contratación
20 Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011.
Resolución xxxx de 2017 Página 8 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
de encuestas, promotores, asesores de imagen, publicistas, comunicadores, antropólogos, sicólogos, etc. Ha hecho de las campañas verdaderas empresas electorales, por lo que los recursos económicos que se necesitan para ponerlas en marcha son cada vez mayores. La creciente participación de grandes sumas de dinero en las campañas electorales conlleva grandes riesgos para la democracia. Estos riesgos se derivan de los intereses económicos de los diversos grupos que apoyan las candidaturas, que constituyen verdaderos grupos de presión que es necesario controlar con el fin de que no se desvirtúe la verdadera voluntad de los electores, por conducto de diferentes mecanismos de sugestión. La distorsión que la necesidad de financiación de los partidos genera en la democracia se evidencia desde la disputa por el cargo hasta el ejercicio del mismo21 (Se destaca).
Para contrarrestar los riesgos que la financiación privada puede llegar a introducir a los
debates políticos, la ley se ha encargado de desarrollar las bases constitucionales que se
relacionaron previamente, establecer las faltas y prever las sanciones.
Así, para el caso de las elecciones presidenciales, el marco normativo vigente en la
actualidad de la financiación de las campañas se encuentra en las leyes 130 de 1994, 996 de
2005 y 1475 de 2011 y en las resoluciones 330 de 2007 y 3097 de 2013 del Consejo
Nacional Electoral, de las que se destacan las siguientes reglas:
Los dineros de origen privado de las campañas solo pueden provenir de las fuentes
que permite la ley, dentro de las que se encuentran los recursos propios de los
partidos y movimientos políticos, los aportes o créditos de los candidatos y
determinados familiares y las contribuciones y donaciones en dinero y en especie de
particulares.
Las campañas no pueden recibir contribuciones de las fuentes expresamente
previstas en la ley, entre las que están las provenientes de actividades ilícitas, las de
personas extranjeras, anónimas o de servidores públicos.
La financiación parcial del Estado se otorga mediante la reposición de votos, está
sujeta a la obtención de porcentaje de votación que establece la ley y también permite
la entrega de anticipos.
Los aportes privados pueden hacerse hasta por el 10% del valor total de ingresos de
campaña.
Los topes generales de campaña y de los aportes privados los fija anualmente el
Consejo Nacional Electoral, a partir de estudios del valor real de las campañas con el
apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las campañas que puedan gastar más de 200 salarios mínimos mensuales deben
abrir una cuenta bancaria para la administración de los recursos y designar un
gerente.
21 Corte Constitucional, sentencia C-1153 de 2005.
Resolución xxxx de 2017 Página 9 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
La violación de topes produce para el elegido la pérdida de la investidura o del cargo.
Los candidatos deben presentar informes de ingresos y gastos de campaña a las
agrupaciones políticas que los avalaron dentro del mes siguiente a las elecciones y
éstas últimas al Consejo Nacional Electoral, dentro de los 2 meses siguientes a las
elecciones.
La presentación de informes de ingresos y gastos debe realizarse a través del
aplicativo “cuentas claras” que administra el Fondo Nacional de Financiación Política.
La rendición de cuentas de campaña incluye un informe de auditoría interna de las
agrupaciones políticas.
Así mismo, las referidas leyes establecen la responsabilidad de los partidos y movimientos
políticos22, candidatos y otros sujetos23 por violación a las reglas electorales24, en particular
por incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las normas que rigen la
financiación25, permitir la financiación de campañas con fuentes prohibidas26 y violar o tolerar
que se violen los topes de las campañas27.
Para estas faltas se prevén las siguientes sanciones:
Multa28.
Suspensión o privación de la financiación estatal de funcionamiento29.
Suspensión o pérdida de la personería jurídica30.
Suspensión del derecho a inscribir candidatos31.
Pérdida del cargo o de la investidura32.
Devolución o congelación de los recursos de reposición de votos33.
Por su parte, la Ley 1474 de 2011 incluyó una inhabilidad en materia de contratación estatal
para quienes financien campañas políticas por encima de los aportes que allí se indican34.
A partir de lo expuesto, queda claro que la financiación de campañas en Colombia, en
especial las de la Presidencia, está reglada en cuanto al origen, destinación, administración,
monto y reporte de sus recursos.
22 Ley 1475 de 2011, artículos 8, 10 y 13. 23 Ley 130 de 1994, artículo 39, literal a).24 Id. 25 Ley 1475 de 2011, artículos 8 y 10, numeral 1.26 Id., artículo 10, numeral 3. 27 Id., numeral 4.28 Ley 130 de 1994, artículo 39, literal a).29 Ley 1475 de 2011, artículo 12, numeral 1.30 Id., numerales 2 y 4.31 Id., numeral 3.32 Id., artículo 26, Ley 996 de 2005, artículo 21, numeral 4.33 Ley 996 de 2005, artículo 21, numerales 2 y 3.34 Ley 1474 de 2011, artículo 2º.
Resolución xxxx de 2017 Página 10 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
No obstante lo anterior, es evidente que la sofisticación y competitividad de las elecciones
populares demanda progresivamente mayores recursos de campaña de origen privado que
sin un riguroso control pueden derivar en “efectos perversos de la financiación ilegítima”35
sobre la equidad política, la transparencia, la participación y la legitimidad, así como en las
ramas del poder público y la gobernabilidad.
2.3. El caso concreto
A partir de las declaraciones ante los medios de comunicación de los señores Roberto
Prieto y María Fernanda Valencia sobre los aportes que habría hecho la empresa
Odebrecht a la campaña del presidente Santos en 2010, la Corporación ha recibido
dos quejas, una del senador José Obdulio Gaviria y otra del veedor público Pablo
Bustos Sánchez.
Ambas pretenden que la Corporación inicie actuación administrativa para investigar
las posibles infracciones contra las reglas de financiación de campañas, que podrían
ser la superación de topes fijados para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y
20 de junio de 2010 mediante Resolución 020 de 14 de enero de 2010, la contribución
de persona jurídica extranjera y el reporte parcial de ingresos y gastos.
Adicionalmente, el magistrado ponente presentó una proposición a la Sala con el
mismo propósito y con igual sustento.
De otra parte, la Fiscalía General de la Nación remitió las declaraciones juradas de los
señores Félix Otto Rodríguez y María Fernanda Valencia Falquez, según las cuales la
campaña Santos Presidente en 2010 habría recibido de Odebrecht un aporte en
especie consistente en más de 2 millones de afiches, por los que esa empresa pagó
450 mil dólares.
Habiendo expuesto el marco normativo de la financiación de campañas políticas en Colombia
y la competencia del Consejo Nacional Electoral para investigar y sancionar faltas contra
esas reglas, se procederá:
i. A verificar esa competencia para el caso concreto, a partir del término de caducidad
de la facultad sancionatoria.
ii. En segundo lugar, se analizará la conducencia de las quejas del senador Gaviria y del
ciudadano Pablo Bustos para dar impulso a esta actuación administrativa.
35 De la Calle, p. 228-230.
Resolución xxxx de 2017 Página 11 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
iii. En tercer lugar, se identificarán las normas que para el caso concreto regulan las
faltas y las posibles sanciones, lo mismo que el procedimiento aplicable.
iv. Por último, se identificarán los sujetos responsables de la campaña política, contra
quienes deberá iniciarse la investigación.
2.3.1. La competencia del Consejo Nacional Electoral para iniciar actuación administrativa en el caso concreto
2.3.1.1. Generalidades sobre la caducidad de la facultad sancionatoria
Presupuesto de la competencia de las autoridades públicas es la oportunidad para actuar36,
según los plazos previstos en la ley para adelantar los procesos judiciales o las actuaciones
administrativas.
En el primer caso, es decir, en el contexto judicial, el impulso está a cargo de los particulares,
quienes pueden ejercer las acciones y los medios de control dentro de los términos legales.
En el segundo es la administración la que debe adelantar la actuación en el tiempo que la ley
permite.
Sea en uno u otro evento, el paso del tiempo hace que se produzca un decaimiento del
derecho a la acción y que la autoridad judicial o administrativa pierda competencia para
iniciarla o el interesado para instaurarla.
Ese límite temporal como determinante de la competencia de las autoridades tiene por fin
asegurar los principios del debido proceso y la seguridad jurídica, evitar que las controversias
queden en la indefinición y garantizar también un uso razonable de las facultades punitivas
de la administración37.
En el derecho administrativo y procesal administrativo el concepto de caducidad se utiliza
para establecer el término para ejercer las acciones y para que la administración adelante
sus actuaciones. Así, por ejemplo, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo consagra en el artículo 164 los plazos para presentar la
36 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de enero de 2003, Rad. 7462.37 Ver, entre muchas otras: Corte Constitucional, sentencias C-401 de 2010 y C-836 de 2013. Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señala lo siguiente: “Dentro de las garantías constitucionales del debido proceso sancionatorio, cobran especial importancia los principios de igualdad, celeridad y caducidad de la acción, que imponen a la administración el deber de actuar diligentemente y preservar las garantías de quienes se encuentran sometidos a la investigación. La caducidad tiene por objeto fijar un límite en el tiempo para el ejercicio de ciertas acciones, en protección de la seguridad jurídica y el interés general, pues, la expiración del plazo fijado en la ley da lugar al fenecimiento del derecho a la acción”. Concepto de 25 de mayo de 2005. Radicación 1632. Consejero Ponente: Dr. Enrique Arboleda Perdomo.
Resolución xxxx de 2017 Página 12 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
demanda, “so pena de que opere la caducidad” y en el artículo 52 regula la “Caducidad de la
facultad sancionatoria”.
Por su parte, la Corte Constitucional38 ha definido la caducidad como “una institución jurídico
procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa,
limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de
obtener pronta y cumplida justicia” y la prescripción, como “un instituto jurídico liberador, en
virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del
Estado a imponer una sanción”. Es decir, según esta jurisprudencia, la caducidad se predica
de las acciones o medios de control de los particulares para reclamar sus derechos ante las
autoridades públicas y la prescripción se identifica con la subsistencia de los derechos.
De forma similar, el tribunal constitucional advierte que la caducidad –refiriéndose a la de las
acciones- es una figura de orden público, irrenunciable, que puede declararse de oficio 39,
mientras que la prescripción es un modo para el surgimiento de derechos (adquisitiva) y
extinguir obligaciones (extintiva), que ocurre por el paso del tiempo y la inactividad del sujeto,
renunciable, que puede ser interrumpida y que debe ser alegada por el beneficiario y no
declarada de oficio40.
2.3.1.2. Desde qué momento se cuenta el término de la caducidad de la acción sancionatoria
Dicho lo anterior, es necesario dilucidar el momento a partir del cual se determina el inicio del
plazo para la caducidad pues, como se ha dicho atrás, la oportunidad de la acción es
presupuesto de la competencia investigativa o sancionatoria.
Así, por ejemplo, la caducidad de la acción de reparación directa que es de dos años ante el
juez de lo Contencioso Administrativo empieza a contarse “a partir del día siguiente al de la
ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuanto el demandante tuvo
conocimiento o debió tener conocimiento del mismo...”41 y la administración tiene, por regla
general, tres años para imponer sanciones, contados desde la ocurrencia del hecho, la
conducta u omisión que pudiere ocasionarlas42.
Justamente ese plazo de tres años es el que, en principio, tiene el Consejo Nacional
Electoral para ejercer su competencia sancionatoria, a falta de un plazo especial para
38 Corte Constitucional, sentencia C-401 de 2010. 39 Corte Constitucional, sentencia C-394 de 2002.40 Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001. 41 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164, numeral 2, literal i).42 Id., artículo 52.
Resolución xxxx de 2017 Página 13 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
adelantar sus actuaciones investigativas, pues así lo establece el artículo 52 de la Ley 1437
de 2011.
Este término no debe confundirse con el plazo de 30 días siguientes a la elección que
establece el artículo 21 de la Ley 996 de 2005 para denunciar la violación de topes en
campañas presidenciales.
Como se trata de una infracción que puede conocerse por distintas vías, e incluso puede
investigarse de oficio43, no puede interpretarse esa disposición como que ese es el único
término para que la autoridad electoral inicie una actuación administrativa por esa falta, como
se verá más adelante.
Precisado aquello, tratándose de infracciones a las normas de financiación de campañas,
cabe la siguiente pregunta: ¿cuándo ocurre el hecho, la conducta u omisión que las
ocasiona?
El Consejo Nacional Electoral ha respondido44 que ese momento se ubica a los dos meses
de las elecciones, cuando vence el plazo para que las agrupaciones políticas presenten los
informes de ingresos y gastos de campaña, según el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
No obstante lo anterior, se ha ventilado también otra hermenéutica sobre ese plazo, esto es,
que la ocurrencia del hecho que amerita la investigación con fines sancionatorios
corresponde al momento en que la Corporación conoce el hallazgo sobre la presunta
infracción a las reglas de financiación de campañas electorales, es decir, al momento en que
el Fondo Nacional de Financiación Política presenta ante la Sala Plena sus reportes sobre
inconsistencias en los informes de ingresos y gastos que presentan las agrupaciones
políticas, o la ausencia de los mismos.
Este entendimiento supone que debe existir una debida y detallada verificación técnica, pues
de otra manera no es posible para la Corporación establecer si hay lugar o no a activar la
potestad sancionatoria45.
Y con esa finalidad se ha acudido a la jurisprudencia del Consejo de Estado con respecto a
la comisión de infracciones aduaneras. En esos casos, para esta corporación judicial, el
término de caducidad de la facultad de la administración para investigar esas faltas inicia una
vez se tiene conocimiento de la infracción:
43 Constitución Política, artículo 265, Ley 1475 de 2011, artículo 13, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 47.44 Ver, por ejemplo: Consejo Nacional Electoral, resoluciones 0045 y 1159 de 2016.45 Por ejemplo, salvamento de voto a la Resolución 0045 de 2016 del Consejo Nacional Electoral.
Resolución xxxx de 2017 Página 14 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
“No hace referencia la norma anterior a la competencia temporal para la definición de la situación jurídica de la mercancía: decomiso o no de la mercancía a favor del Estado.
Siendo dos las determinaciones que debe adoptar la administración en esta materia, y precisado que la facultad sancionatoria caduca a los dos (2) años contados a partir de la realización del hecho, surgen en el caso en estudio dos interpretaciones acerca de qué debe entenderse por realización del hecho para efectos de precisar desde qué momento debe contabilizarse dicho término.
(…)
Al respecto, estima la Sala que como no existe elemento de juicio en el expediente sobre la fecha en que se introdujo la mercancía al país sin el lleno de los requisitos legales, que es lo que configura la conducta de contrabando sancionada en el Decreto 1750 de 1991 y en los actos acusados, debe tenerse como fecha cierta de ocurrencia de los hechos el día en que la DIAN inició el trámite administrativo, es decir, el 18 de diciembre de 1996, pues solo ella es la competente para, de acuerdo con el análisis de la documentación presentada, determinar si dicha introducción es legal o no y, por lo mismo, si hay mérito para iniciar investigación o no46 (Negrillas adicionales).
Precisado el ámbito de la actuación respecto de la cual se expidieron (sic) los actos acusados, se tiene que una vez que la DIAN tiene conocimiento de una presunta infracción aduanera está facultada, inicialmente, aprehender físicamente la mercancía y, luego, para adelantar la respectiva actuación administrativa tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía, momento en el cual puede decidir o no la declaratoria de contrabando.
(…)
Conforme a lo anterior, y dado que la principal argumentación de la parte demandante y de la sentencia que se revisa atañe a la verificación del aspecto relativo a la caducidad, la Sala considera necesario señalar que son dos las actuaciones que se deben adelantar por la DIAN con motivo de una presunción de contrabando: una relativa a definir la situación de la mercancía y otra la atinente a sancionar a la persona responsable de la contravención aduanera47.
Así pues, para el cómputo de los dos años a que alude el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, debe tomarse como fecha de ocurrencia de los hechos aquella en que la DIAN hizo el requerimiento de la mercancía al haberse demostrado, en opinión la misma, que tenía una composición química diferente de la declarada, por lo que debía considerarse como “no declarada”, según las voces del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, pues fue solo hasta ese momento en que identificó la falta o tuvo conocimiento de la infracción y no antes, lo que coincide con la interpretación que hace la DIAN en el Concepto 126 de 10 de mayo de 1999, a que alude la demandada (Negrillas adicionales)48.
Ahora, bajo esta interpretación, ¿cuál sería el límite para perseguir infracciones electorales,
para no vulnerar el principio de imprescriptibilidad de las penas y la existencia misma de la
caducidad?
Esta inquietud es conducente pues una respuesta sin el debido fundamento jurídico puede
conducir a lesionar gravemente los principios del debido proceso y el derecho de defensa.
Para este efecto, deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
46 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de abril de 2003, Rad. 8292.47 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 14 de octubre de 2004, Rad. 17001-23-31-000-2001-1368-01. Posición reiterada por la misma Sala en sentencia de 31 de julio de 2003, Rad. 7900.48 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2003, Rad. 7900.
Resolución xxxx de 2017 Página 15 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
En primer lugar, cabe entender que la caducidad de la potestad sancionatoria en
materia administrativa electoral opera desde el momento en que se produce el hecho,
la conducta o la omisión y siempre que la autoridad electoral tenga conocimiento de
ello a partir de la activación oportuna de sus competencias de control y vigilancia. Este
entendimiento es razonable por cuanto puede suceder –como hipotéticamente ocurre
en el asunto de esta actuación- que los responsables de la financiación de una
campaña electoral omitan, u oculten deliberadamente información a la organización
electoral que estaban en el deber legal de poner en su conocimiento. Además,
encuentra un fundado respaldo en el principio según el cual “nadie puede sacar
provecho de su propia culpa”, pues de entenderse así, la culpa o la negligencia serían
objetos jurídicamente protegidos, en desmedro del principio democrático49. Téngase
presente que ocultar una fuente de financiación irregular, puede traer como
consecuencia el beneficio de la reposición de votos50. En otras palabras, si la
infracción o posible falta no es conocida oportunamente porque el responsable de
suministrar la información sobre las cuentas de campaña la oculta deliberadamente,
no sería razonable exonerarlo de las investigaciones de rigor gracias a su
defraudación a la ley.
Desde otra perspectiva, podría pensarse también que se trata de una conducta
continuada, porque la infracción ha estado presentándose desde el momento en que
se ocultó información sobre los dineros de la campaña que, de haber sido revelados
oportunamente, hubieran permitido a la Corporación advertir los hallazgos a partir de
los informes de ingresos y gastos de la campaña.
Y es que las personas legalmente responsables de una campaña política, empezando
por las agrupaciones políticas que dieron el aval, pasando por los candidatos y
llegando al gerente y demás ordenadores del gasto, no pueden resultar doblemente
beneficiados por su propia acción ilegal, primero por los réditos que produjo en su
momento para la campaña ocultar a la administración alguna información sobre
dinero, para después salir impune so pretexto del paso del tiempo. Sería una franca
burla a la autoridad electoral y al principio democrático. Siendo así, el término de
caducidad tendría entonces que contarse a partir del conocimiento por las autoridades
de las conductas reprochables y no desde la ocurrencia misma.
En tercer lugar, una lectura textual del artículo 21 de la Ley 996 de 2005 no deja duda
acerca de que la autoridad electoral se encuentra facultada para “adelantar en todo
momento, auditorías o revisorías sobre los ingresos y gastos de la financiación de las
49 Corte Constitucional, sentencias T-021 de 2007, T-1231 de 2008, T-213 de 2008, entre otras.50 Artículo 109 Constitución Política y 13 de la Ley 130 de 1994.
Resolución xxxx de 2017 Página 16 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
campañas”. Esta expresión debe entenderse en su sentido natural y obvio, según la
regla de interpretación contenida en el artículo 28 del Código Civil.
Finalmente, cabe entender que como la caducidad conlleva a la consecuencia de la
pérdida del derecho de acción, esta ocurre cuando la administración deja vencer el
plazo señalado por el legislador, es decir, cuando ante un hecho, una omisión o una
acción conocida el operador jurídico incurre en desidia o negligencia, circunstancia
muy diferente a cuando es objeto de engaño por parte del particular que tiene el deber
legal de suministrar determinada información.
Esta interpretación no es exótica en el ámbito del derecho electoral sancionatorio pues en
países como México, con un notable desarrollo de esta disciplina jurídica, el Tribunal Federal
Electoral ha señalado lo siguiente:
“En el entendido de que a diferencia del plazo de prescripción de la falta, el de caducidad no inicia a partir de su comisión, sino una vez se presenta la queja o denuncia correspondiente, de tal forma que se parte del supuesto de que la autoridad ya se encuentra en aptitud de conocer la comisión de la falta y actuar en consecuencia, a fin de realizar las diligencias y actos correspondientes a un procedimiento51.
Y agrega:
“… se advierte que la falta de tramitación o resolución que da origen a la caducidad se actualiza cuando se genera por causas únicamente imputables a una actuación negligente de la autoridad”.
Por consiguiente, el examen sobre la financiación de campañas políticas en nuestro Estado
Social de Derecho no es un asunto que pueda tomarse al paso o calificarse como una
infracción administrativa menor, ni menos aún, rendirse ante respetables pero insuficientes
interpretaciones de procedimiento para verificar el respeto de las reglas electorales en las
campañas políticas. Antes bien, se trata de un asunto en el que están en juego valores
supremos como la representación política y la integridad del derecho al voto. Todo, dentro
del marco de observancia de los principios del debido proceso, la contradicción de la prueba,
legalidad, proporcionalidad y presunción de inocencia, entre otros.
En ese escenario, le corresponde al Consejo Nacional Electoral investigar la ocurrencia de
los hechos anteriormente descritos, más aún cuando ha sido el señor Presidente de la
Republica quien no solo dio validez a las revelaciones del señor Roberto Prieto, sino que
también invitó a las autoridades electorales a investigar detenidamente lo ocurrido52.
51 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Compilación 1997-2010. Jurisprudencia y tesis en materia electoral.- Volumen 1, sin fecha.52 Twitter @JuanManSantos, 14 de marzo de 2017.
Resolución xxxx de 2017 Página 17 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
2.3.2. Inicio de oficio de la investigación en el caso concreto
De acuerdo con el artículo 4º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, las actuaciones administrativas pueden iniciar por el ejercicio del
derecho de petición, por el cumplimiento de un deber legal o de oficio por las autoridades. En
concordancia, el artículo 47 del mismo Código advierte que “Las actuaciones administrativas
de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona”.
Como se comentó, con relación a la supuesta violación de reglas de financiación en la
campaña del presidente Santos en 2010, la Corporación recibió dos quejas ciudadanas, una
proposición del magistrado ponente y dos declaraciones juradas que envió la Fiscalía
General de la Nación, en las que se informa sobre posibles infracciones electorales en esa
campaña.
De todas esas fuentes de la actuación administrativa, para este caso deben descartarse las
quejas ciudadanas por haber sido presentadas por fuera del plazo previsto en el artículo 21
de la Ley 996 de 2005, es decir, dentro de los 30 días siguientes a la elección.
En su lugar, la actuación administrativa en este caso se inicia por virtud de la facultad
oficiosa que tiene el Consejo Nacional Electoral de investigar las faltas a la normatividad
electoral, que se activó gracias a los hechos notorios conocidos a través de los medios de
comunicación, revelados por el señor Roberto Prieto53 y de las pruebas trasladadas por la
Fiscalía General de la Nación, que consisten en las declaraciones juradas de los señores
Félix Otto Rodríguez y María Fernanda Valencia Falquez.
Ahora, con relación a la proposición del magistrado ponente es necesario advertir que la
misma fue abonada a las quejas Rad. 1888 y 1973 que le correspondieron por reparto, lo
cual no le impide actuar como ponente, toda vez que la decisión de abrir investigación y
formular cargos es de la Sala Plena de la Corporación y no del ponente.
Así las cosas, se declararán extemporáneas las quejas ciudadanas como fundamento de
esta actuación administrativa. Sin embargo, dados los bienes jurídicos tutelados, se les
tendrá en el proceso como interesados y se les comunicarán las actuaciones que se
adelanten durante el trámite, advirtiendo que pueden ejercer en todo momento los derechos
53 Ver, entre otros: “Roberto Prieto admite recursos de Odebrecht en campaña Santos Presidente 2010”, 14 de marzo de 2017, en Blu Radio, http://www.bluradio.com/nacion/nunca-me-he-sentado-con-un-delincuente-roberto-prieto-134312. “’Ordené afiches, luego mandamos factura a Odebrecht’: Roberto Prieto”, 14 de marzo de 2017, en El Tiempo, http://www.eltiempo.com/justicia/delitos/entrevista-de-roberto-prieto-sobre-dinero-de-odebrecht-en-campana-de-juan-manuel-santos-67406. “Prieto obliga al presidente Santos a explicar campaña de 2010”, 15 de marzo de 2010, en La República, http://www.larepublica.co/prieto-obliga-al-presidente-santos-explicar-campa%C3%B1a-de-2010_484046.
Resolución xxxx de 2017 Página 18 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
de petición y de información en los términos que establecen la Constitución y la ley, así como
intervenir dentro de la investigación, si así lo estiman pertinente.
2.3.3. Procedimiento aplicable a la investigación del caso concreto
La investigación se conducirá según el procedimiento administrativo sancionatorio del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de una parte, porque
para la época de los hechos no había sido expedida la Ley 1475 de 2011, que regula el
procedimiento especial para investigar a los partidos y movimientos políticos y porque su
artículo 55 reafirma el principio de irretroactividad.
De otra parte, se observa que de acuerdo con el artículo 308 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este se aplica a los procedimientos y las
actuaciones que se iniciaron con posterioridad a su entrada en vigencia, que ocurrió el 2 de
julio de 2012. Es decir, para resolver sobre su aplicación, el Código no acudió al momento de
los hechos objeto de la actuación, sino al momento en que se activa la competencia.
2.3.4. Marco normativo de la financiación de campañas presidenciales en el año 2010
Previamente se expuso el marco normativo vigente para la financiación de campañas
presidenciales.
Sin embargo, en el caso concreto debe tenerse en cuenta que la infracción habría ocurrido
en el año 2010, lo cual obliga a la Corporación a precisar la normatividad que contiene las
faltas y las posibles sanciones.
Como para la época de la campaña del caso concreto no había sido expedida la Ley 1475 de
2011, las faltas y las sanciones por infracción a las normas de financiación son las del
artículo 109 de la Constitución Política, con la modificación del Acto Legislativo 1 de 2009, la
Ley 130 de 1994 y la Ley 996 de 2005, que corresponden a las siguientes:
- Violación a los límites de gastos de campaña (Constitución Política, artículo 109, Ley
130 de 1994, artículos 13, 14 y 15 y Ley 996 de 2005, artículos 12 y 14).
- Contribución de persona jurídica extranjera (Constitución Política, artículo 109).
- Presentación parcial de informes de ingresos y gastos de campaña (Ley 130 de 1994,
artículos 18 y 20).
Para el efecto, esta corporación tendrá en cuenta la siguiente información:
Resolución xxxx de 2017 Página 19 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
En cuanto a las sanciones, para el año 2010 y con relación a las faltas referidas, la ley
contemplaba las siguientes:
a) Artículo 21 de la Ley 996 de 2005:
- Multas entre el uno por ciento (1%) y el diez por ciento (10%) de los recursos
desembolsados por parte del Estado para la respectiva campaña.
- Congelación de los giros respectivos.
- Devolución parcial o total de los recursos entregados.
- Pérdida del cargo de presidente de la República, decretada por el Congreso, según el
procedimiento establecido para las investigaciones y juicios por indignidad política.
b) Literal a) del artículo 39 de la Ley 130 de 1994: sanción de multa, que para el año
2010 fue actualizada por el Consejo Nacional Electoral mediante Resolución 0033 de
2010, por un mínimo $9.561.783 y un máximo $95.617.825.
2.3.5. Posibles faltas y formulación de cargos en el caso concreto
De acuerdo con los hechos conocidos hasta el momento, hay mérito suficiente para iniciar
investigación administrativa y formular cargos contra los responsables de la campaña del
presidente Santos en el año 2010.
Para el efecto, se tendrán en cuenta los siguientes hechos:
● Las declaraciones ante los medios de comunicación del señor Roberto Prieto,
codirector de la campaña Santos Presidente en 2010, que constituyen un indicio grave
de la ocurrencia de infracciones a las reglas de financiación en esa campaña.
● Las declaraciones juradas del señor FELIX OTTO RODRIGUEZ PLATA, identificado
con cédula de ciudadanía N° 79’145.663 expedida en Usaquén y de la señora MARIA
FERNANDA VALENCIA FALQUEZ, identificada con cédula de ciudadanía
39’776.426, expedida en Cartagena, Bolívar, de fechas 10 y 15 de marzo de 2017,
respectivamente, remitidas al Consejo Nacional Electoral por la Fiscal Delegada ante
el Tribunal Superior de Bogotá, Fiscalía 80 Especializada- Dirección Nacional
Anticorrupción.
Resolución xxxx de 2017 Página 20 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
● Que mediante Resolución N° 020 de 2010 el Consejo Nacional Electoral54 fijó como
tope máximo de gastos para la campaña presidencial de 2010, $17 mil millones para
la primera vuelta y $8.500 millones para la segunda vuelta.
● Que en el Informe de Ingresos y Gastos presentado por la campaña presidencial del
señor Presidente Juan Manuel Santos correspondiente al año 2010 se reportaron
como gastos totales en primera vuelta55 de $16.690.714.663.
● Que para la segunda vuelta presidencial de ese mismo año se reportaron gastos 56 que
ascienden a la suma de $8.33.088.310.25.
● Que la suma que habría donado la persona jurídica extranjera Odebrecht por concepto
de pago de afiches corresponde a 450.000 dólares.
● Que al sumar esta supuesta donación no declarada ante el Consejo Nacional Electoral
se pudieron sobrepasar los topes fijados por la autoridad electoral, además de recibir
aportes de campaña de persona jurídica extranjera y ocultar esa información que
permitió a la campaña acceder a los recursos por concepto de reposición de votos
válidos.
Considerando lo expuesto, las personas jurídicas y naturales a las que se les formularán
cargos son las siguientes:
a) Partido Social de Unidad Nacional, partido de la U:
El partido que avaló la inscripción del presidente Santos en 2010 podría responder por la
violación a los límites de gastos de campaña (Constitución Política, artículo 109, Ley 130 de
1994, artículos 13 y 14 y Ley 996 de 2005, artículos 12 y 14), recibir contribución de persona
jurídica extranjera (Constitución Política, artículo 109) y presentación parcial de informes de
ingresos y gastos de campaña (Ley 130 de 1994, artículos 18 y 20).
Para esas faltas, las sanciones procedentes son:
- Multas entre el uno por ciento (1%) y el diez por ciento (10%) de los recursos
desembolsados por parte del Estado para la respectiva campaña.
- Congelación de los giros respectivos.
- Devolución parcial o total de los recursos entregados.54 Oficio CNE-FNFP-1136 del 16 de marzo de 2017. Ref.: derecho de petición.55 Fondo Nacional de Financiación Política, aplicativo “cuentas claras”.56 Fondo Nacional de Financiación Política, aplicativo “cuentas claras”.
Resolución xxxx de 2017 Página 21 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
- Pérdida del cargo de presidente de la República, decretada por el Congreso, según el
procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política.
- Multa entre $9.561.783 y $95.617.825.
b) Señor Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón:
Las faltas que se identifican a partir de la información conocida por la Corporación sobre el
supuesto aporte de Odebrecht a la campaña en 2010, corresponden en el caso del ex
candidato a violación a los límites de gastos de campaña (Constitución Política, artículo 109,
Ley 130 de 1994, artículos 13 y 14 y Ley 996 de 2005, artículos 12 y 14) y recibir contribución
de persona jurídica extranjera (Constitución Política, artículo 109).
En cuanto a la sanción, según se señaló previamente, el artículo 21 de la Ley 996 de 2005
establece para las faltas provenientes de irregularidades en la financiación de la campaña la
pérdida del cargo de presidente de la República, decretada por el Congreso según el
procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política.
Sin embargo, en este caso esa sanción es inaplicable por cuanto el periodo para el que fue
elegido el presidente Santos como resultado de la campaña en 2010 venció en el año 2014.
Por lo tanto, de ser el caso, la sanción contemplada es la de multa prevista en el literal a) del
artículo 39 de la Ley 130 de 1994, que para el año 2010 se fijó57 entre $9.561.783 y
$95.617.825, con la correspondiente actualización monetaria, certificada por el Banco de la
República.
c) Gerente de la campaña presidencial, Santiago Rojas y el señor Roberto Prieto Uribe, codirector de la campaña
Las personas que tuvieron capacidad decisoria y ordenación del gasto en la campaña Santos
Presidente en 2010 corresponden al gerente de campaña y quienes conformaron el comité
financiero. Se trata de los señores Santiago Rojas, gerente de campaña, Germán Chica,
director de estrategia política de la campaña, Alberto Velásquez, director general de la
campaña, Roberto Prieto, codirector de la campaña, Jorge Alberto Uribe Echavarría, asesor
del comité financiero de la campaña y Sergio Diazgranados, asesor de la campaña.
57 Consejo Nacional Electoral, Resolución 033 de 2010.
Resolución xxxx de 2017 Página 22 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
A pesar de la existencia de un comité financiero, la investigación se conducirá y los cargos se
formularán contra el gerente y el codirector de la campaña, por ser las personas con
capacidad para tomar decisiones sobre la administración de los recursos.
En esa medida, los señores Rivera y Prieto podrían responder por las faltas consistentes en
violación a los límites de gastos de campaña (Constitución Política, artículo 109, Ley 130 de
1994, artículos 13 y 14 y Ley 996 de 2005, artículos 12 y 14) y recibir contribución de
persona jurídica extranjera (Constitución Política, artículo 109). El gerente de la campaña
podría responder, además, por presentación parcial de informes de ingresos y gastos de
campaña (Ley 130 de 1994, artículos 18 y 20).
La sanción que contempla la ley vigente en 2010 para aquellas faltas es la de multa, prevista
en el literal a) del artículo 39 de la Ley 130 de 1994, que para ese año se fijó58 entre
$9.561.783 y $95.617.825.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Nacional Electoral
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Abrir investigación y formular cargos contra el Partido Social de
Unidad Nacional, partido de la U, por la presunta violación a los límites de gastos de
campaña (Constitución Política, artículo 109, Ley 130 de 1994, artículos 13 y 14 y Ley 996 de
2005, artículos 12 y 14), la contribución de persona jurídica extranjera (Constitución Política,
artículo 109) y la presentación parcial de informes de ingresos y gastos de campaña (Ley 130
de 1994, artículos 18 y 20), en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las
elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010.
ARTÍCULO SEGUNDO: Abrir investigación y formular cargos contra el señor presidente de
la República, Juan Manuel Santos Calderón, por la presunta violación a los límites de gastos
de campaña (Constitución Política, artículo 109, Ley 130 de 1994, artículos 13 y 14 y Ley 996
de 2005, artículos 12 y 14) y contribución de persona jurídica extranjera (Constitución
Política, artículo 109), en su campaña para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20
de junio de 2010.
ARTÍCULO TERCERO: Abrir investigación y formular cargos contra los señores Santiago
Rojas, gerente de la campaña Santos Presidente 2010 y Roberto Prieto, codirector de la
campaña, por la presunta violación a los límites de gastos de campaña (Constitución Política,
artículo 109, Ley 130 de 1994, artículos 13 y 14 y Ley 996 de 2005, artículos 12 y 14) y 58 Id.
Resolución xxxx de 2017 Página 23 de 23Por medio de la cual se abre investigación y se formulan cargos por presuntas infracciones a las reglas de financiación en la campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de mayo y 20 de junio de 2010
contribución de persona jurídica extranjera (Constitución Política, artículo 109), en la
campaña del presidente Juan Manuel Santos para las elecciones presidenciales de 30 de
mayo y 20 de junio de 2010. Contra el señor Santiago Rojas, gerente de la campaña, se abre
investigación y se formulan cargos, además, por la presentación parcial de informes de
ingresos y gastos de campaña (Ley 130 de 1994, artículos 18 y 20).
ARTÍCULO CUARTO: Notificar personalmente esta resolución a los investigados y al
Ministerio Público según las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo y a partir de la fecha de la notificación, conceder quince (15) días
a cada uno de los investigados para que presenten descargos, soliciten o aporten pruebas.
ARTÍCULO QUINTO: Comunicar esta resolución al senador José Obdulio Gaviria y al señor
Pablo Bustos Sánchez.
ARTÍCULO SEXTO: Solicitar a la Subsecretaría de la Corporación que certifique si alguno de
los investigados ha sido sancionado por el Consejo Nacional Electoral y por qué faltas.
ARTÍCULO SÉPTIMO: Contra la presente resolución no procede recurso, de conformidad
con el artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dada en Bogotá D.C., el…
ALEXANDER VEGA ROCHAPresidente
ANGElaboró: ANG/ACORad. 1888-17/1973-17/2010-17
Recommended