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DICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE
LEY 1684/2012-CR, 1950/2012-CR, 1373/2012-
CR Y 2738/2013-CR CON UN TEXTO
SUSTITUTORIO POR EL CUAL SE PROPONE
LA LEY QUE DECLARA DE NECESIDAD Y
UTILIDAD PÚBLICA LA EJECUCIÓN DE
PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA
HOSPITALARIA EN EL DEPARTAMENTO DE
CAJAMARCA.
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Congreso de la República Congreso de la República Comisión de Salud y Población
COMISIÓN DE SALUD Y POBLACIÓN
PERÍODO ANUAL DE SESIONES 2013-2014
Pre-Dictamen - 2013-2014/CSP-CR
Señor Presidente:
Han sido remitidas para dictamen de la Comisión de Salud y Población las iniciativas
legislativas siguientes:
- Proyecto de Ley 1684/2012-CR, presentado por el grupo parlamentario Acción
Popular - Frente Amplio, a iniciativa del congresista Mesías Antonio Guevara
Amasifuen , por el que se propone la Ley que declara de necesidad pública e
interés nacional la construcción y equipamiento del Hospitales de
Bambamarca, Cajabamba, Cutervo, Jaén y San Ignacio.
- Proyecto de Ley 1950/2012-CR, presentado por el grupo parlamentario Fuerza
Popular, a iniciativa del congresista Segundo Tapia Bernal, el que se propone
la Ley que declara de necesidad y utilidad pública y preferente interés nacional
la Construcción e Implementación del Hospital de Salud de Frontera en la
Provincia de San Ignacio.
- Proyecto de Ley 1373/2012-CR, presentado por el grupo parlamentario Acción
Popular - Frente Amplio, a iniciativa del congresista Mesías Antonio Guevara
Amasifuen , por el que se propone la Ley que declara de interés nacional la
construcción del Hospital de Neoplásicas en Cajamarca.
El presente dictamen fue aprobado por………………… en la cuarta sesión ordinaria de la
Comisión de Salud y Población, celebrada el 18 de Setiembre de 2013.
I. SITUACIÓN PROCESAL
a) Antecedentes:
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El Proyecto de Ley 1684/2012-CR ingresó al Área de Trámite Documentario el 08 de
noviembre de 2012 y fue derivado a la Comisión de Salud y Población mediante
decreto de fecha 13 de noviembre de 2012.
El Proyecto de Ley 1950/2012-CR ingresó al Área de Trámite Documentario el
21 de Febrero de 2013 y fue derivado a la Comisión de Salud y Población
mediante decreto de fecha 04 de marzo de 2013.
Proyecto de Ley 1373/2012-CR, ingreso ingresó al Área de Trámite
Documentario el 03 de Agosto de 2013 y fue derivado a la Comisión de Salud
y Población mediante decreto de fecha 04 de agosto de 2013.
b) Opiniones e información solicitada:
Respecto del Proyecto de Ley 1684/2012-CR, se han recibido las opiniones
siguientes:
El Ministerio de Salud, mediante el Oficio 540-2013-DM/MINSA, de fecha 20 de marzo de 2013, suscrito por la Ministra de Salud, señora Midori de Habich Rospigliosi, remite el Informe 084-2013-OGA/MINSA de la Dirección General de Asesoría Jurídica, y el Informe 515-2012-OGPP-OPI/MINSA de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto. La Oficina General de Asesoría Jurídica, a través del Informe 084-2013-OGAJ/MINSA, señala lo siguiente:
- En principio que el artículo 107 de la Constitución Política del Perú otorga a los congresistas el derecho de iniciativa en la formación de las leyes.
- El proyecto de ley desde un punto de vista formal, cumple con las
disposiciones legales vigentes.
- En lo que respecta a la medida propuesta en la iniciativa de ley bajo análisis, es de indicar que el artículo 2° del proyecto dispone encargar al Ministerio de Salud y al gobierno regional de Cajamarca la responsabilidad de formular los perfiles técnicos, estudios de factibilidad y expedientes técnicos; así como de ejecutar las obras de infraestructura y equipamiento de salud que corresponda.
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- Al respecto, cabe señalar que el artículo 2° de la Ley 2657, Ley del Ministerio de Salud es el ente rector del sector salud que conduce, regula y promueve la intervención del sistema nacional de salud.
- De otro lado, respecto a las funciones de los gobiernos regionales, el artículo 20° de la Ley 27783, Ley de Bases de la descentralización, señala que los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que se formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados; asimismo establece que los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los planes de desarrollo y programa de inversiones debidamente concertados de acuerdo a esta Ley, sujetándose a las normas técnicas del sistema nacional del inversión pública. Asimismo, el artículo 36° de dicha ley establece que los gobiernos regionales cuentan con competencias en el ámbito de salud pública.
- Adicionalmente, debe de considerarse que el artículo 49° de la Ley
27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales que establece las funciones con que cuentan los gobiernos regionales en materia de salud.
- Por su parte, el artículo 5° de la Ley N° 29158, ley Orgánica del poder
ejecutivo, establece que el ejercicio de las competencias compartidas del poder ejecutivo con los gobiernos regionales y los gobiernos locales está regido por la por la Constitución Política del Perú, Ley de Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Orgánica de Municipalidades.
- Dentro de este contexto, se concluye que el gobierno regional de
Cajamarca constituye el órgano competente para planificar, financiar y ejecutar los proyectos de infraestructura sanitaria y equipamiento de su región.
- En ese sentido, la iniciativa de ley bajo análisis no se ajusta a las
disposiciones contenidas en las normas antes citadas, toda vez que pretende atribuir competencia al Ministerio de Salud en la formulación de perfiles técnicos, estudio de factibilidad y expedientes técnicos; así como en la ejecución de obras de infraestructura y equipamiento de salud en la región Cajamarca, no obstante que dicha competencia le corresponde al gobierno regional.
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- Existiría una incongruencia en el artículo 3° del proyecto de Ley con los artículos 1° y 2° de dicho proyecto, puesto que se incluye a todas las dependencias del Estado que conforman el sistema Nacional de Salud, a la totalidad de gobiernos regionales y a los gobiernos locales.
- Finalmente que el proyecto de Ley N° 1684/2012- CR debe ser
evaluado, toda vez que la medida propuesta en el artículo 2°de dicho proyecto no resulta congruente con las disposiciones de la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
- Por otro lado, sobre la base de lo informado por la Oficina General de
Planeamiento y Presupuesto, esta oficina general considera que la declaración de necesidad e interés nacional de la construcción y el equipamiento de los hospitales considerado en la presente Ley resulta innecesario.
El Ministerio de Economía y Finanzas, mediante el Oficio 236-2013-EF, de
fecha 08 de Febrero de 2013, suscrito por la ministro de Economía y
Finanzas, señor Luis Miguel Castilla Rubio, remite el informe 004-2013-
EF/63.01 elaborado por la dirección general de política de inversiones y que
consolidad la opinión de la Dirección General de Presupuesto Público.
La Dirección General de Política de Inversiones indica lo siguiente:
- Al respecto no corresponde mediante una Ley propuesta por iniciativa del Congreso de la República, establecer las prioridades de ejecución de proyectos de las entidades del Estado, correspondiendo ello a la decisión de cada titular o máxima autoridad de la entidad. Tales prioridades se deben explicitar en los instrumentos de planeamiento de desarrollo con los que cuenta la entidad, tales como los Planes de Desarrollo Concertado correspondientes según el nivel de gobierno.
- Asimismo, cabe tener en cuenta que conforme al inciso 8° del artículo 192° de la Constitución Política del Estado los gobiernos regionales “son competentes para fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance de impacto regional”.
- En el presente caso es el Presidente del Gobierno Regional de Cajamarca, quien debe de determinar la prioridad de los proyectos; y según los alcances de las iniciativas, éstas deberán enmarcarse en las
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Políticas sectoriales de Salud y en los Planes de Desarrollo Concertado.
Sobre los proyectos de inversión pública viables: - Con relación a las intervenciones referidas en el artículo 1° del Proyecto de Ley se
señala que en el banco de proyectos del SNIP se encuentran registrados cinco Proyectos de Inversión Publica, que han sido declarados viables el 2010 por la OPI de la región Cajamarca y que se encuentra expeditos para su ejecución por el gobierno regional de Cajamarca, y que son materia del proyecto de Ley.
Sobre la elaboración de estudios y la ejecución:
- Señalan que no corresponde que una norma con rango de Ley establezca dichas obligaciones, toda vez que la decisión de los estudios y la priorización de los PIP corresponde a cada entidad pública.
La Dirección General de Presupuesto Público mediante Nota 154-2012-EF/50.07 señalo lo siguiente:
- No tienen competencia para emitir pronunciamiento para declarar de interés y
necesidad pública la construcción y equipamiento de hospitales.
- Considerando que de acuerdo al artículo 2° del citado proyecto se encarga al Ministerio de Salud y al Gobierno Regional de Cajamarca, corresponde a los citados pliegos evaluar la viabilidad de efectuar tales acciones.
- El proyecto de Ley no cuenta con estudio de costo – beneficio debidamente cuantificado, en el que se especifique el financiamiento correspondiente.
- Que mediante Oficio N° 206-2012-GR.CAJ/P el Presidente regional del
departamento Cajamarca, solicitó apoyo para el financiamiento de los expedientes técnicos y la ejecución, supervisión de obras de hospitales de las provincias de Bambamarca, Cajabamba, Cutervo, Jaén y San Ignacio.
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- Concluyendo que no corresponden la priorización de la ejecución de proyectos mediante una Ley. En el presente caso, dicha priorización corresponde al Presidente del Gobierno Regional de Cajamarca.
- Con relación a las intervenciones en cinco hospitales de la región Cajamarca señaladas en el artículo 1° del proyecto de Ley N°1684-2012/CR, debe de considerarse que en el Banco de Proyectos del SNIP se encuentran expedidos para su ejecución por parte del Gobierno Regional de Cajamarca.
Por lo expuesto, esta Dirección General (DGPI) emite opinión desfavorable.
El Gobierno Regional de Cajamarca, mediante el Oficio 12-2013-GR-CAJ, de fecha 08
de febrero del 2013, suscrito por el Licenciado Hernán Tafur Coronel, manifiesta su
opinión favorable al proyecto de Ley, toda vez que según refiere que en el ámbito de la
DIRESA Cajamarca, se cuenta con nueve hospitales los cuales son: Bambamarca,
Cajabamba, Cutervo, y Jaén, los que ameritan mejorar su capacidad resolutiva mediante
el fortalecimiento de su infraestructura, equipamiento y recurso humano capacidad que
es determinada por la autoridad de salud, a partir de la especialización y tecnificación de
los recursos necesarios para producir servicios de salud, brindados con calidad en
beneficio de la población cajamarquina.
Respecto del Proyecto de Ley 1950/2012-CR, se han recibido las opiniones siguientes:
El Ministerio de Salud, mediante el Oficio 892-2013-DM/MINSA, de fecha 22 de abril de
2013, suscrito por la Ministra de Salud, señora Midori de Habich Rospigliosi, remite el
informe 218 -2013-OGA/MINSA de la Dirección General de Asesoría Jurídica, y la nota
informativa 079-2013- DGSP/MINSA Dirección General de Salud de las Personas .
La Oficina General de Asesoría Jurídica, a través del Informe 218-2013-OGAJ/MINSA,
señala lo siguiente:
- El proyecto de Ley N°1950/2012- CR, tiene por objeto declarar necesidad y utilidad pública y preferente interese nacional la Construcción e Implementación del Hospital de Salud de Frontera en la Provincia de San Ignacio.
- Para tal efecto, cabe precisar que el ministerio de Salud, a través de Dirección General de Salud de las Personas, es el órgano técnico normativo en los procesos relacionados con la atención integral.
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- La Dirección Ejecutiva de Salud de las Personas ha emitido todo un informe en el que se precisa que la planificación y organización de los servicios de salud, es una función compartida del Ministerio de Salud y los Gobiernos Regionales; por ello ambos niveles de gobierno han identificado establecimientos de salud estratégicos con la finalidad de fortalecer la capacidad resolutiva de los redes de salud. Asimismo, en base a dicha identificación, dichos establecimientos de salud deberían ser incluidos en el Plan Multianual de Inversiones de los Gobiernos Regionales para su respectiva implementación.
- En consecuencia la Dirección Ejecutiva de Servicios de Salud de la Dirección
General de la Salud de Personas, concluye con relación al Proyecto de Ley 1950/2012-CR “ Ley que declara de necesidad publica y preferente interés la construcción e implementación del Hospital de Salud de fronteras en la Provincia de San Ignacio”, que dicha propuesta se encuentra considerada dentro de los alcances de la Resolución Ministerial N° 632-2012/ MINSA, modificada por Resolución Ministerial N°997-2012/ MINSA, las mismas que reconocen la necesidad de fortalecer la capacidad resolutiva de los establecimientos de salud estratégicos de las provincias de San Ignacio o Jaén; por lo que se considera que resulta innecesario la emisión de una Ley especifica sobre esta materia.
Finalmente concluyen en lo siguiente:
- La Dirección Ejecutiva de la Dirección de Servicios de Salud de la Dirección General de Salud de las Personas del Ministerio de Salud, en el marco de sus competencias funcionales previstas en el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Salud aprobado mediante Decreto Supremo N° 023-2005-SA; considera inviable el mismo.
- La Presidencia del Consejo de Ministros, mediante el Oficio 1875-2013-PCM/SG/OCP, de fecha 09 de abril de 2013, suscrito por el Secretario General Manuel Ángel Clausen Olivares, remite el informe N°41-2013-PCM/OGAJ-MPLY de la Dirección General de Asesoría Jurídica en que nos señalan lo siguiente:
- El numeral 19.4 del articulo 19° del Reglamento de Organización y Funciones de la
Presidencia del Consejo de Ministros, aprobado por Decreto Supremo N° 063-2007-PCM, contempla dentro de sus funciones de la Oficina General de Asesoría Jurídica de la Presidencia del Consejo de Ministros, entre otras, emitir opinión legal respecto de los proyectos de Ley y autógrafas que someta a su consideración de Alta Dirección.
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- Al respecto cabe indicar que si bien se indica en la Exposición de Motivos se indica que la iniciativa es de carácter declarativo, resulta por demás evidente que el fondo y en virtud de dicha declaración de necesidad publica sobre la construcción e implementación de del Hospital de Salud de frontera en la Provincia de San Ignacio Región Cajamarca – se estaría generando gasto publico contraviniendo lo dispuesto en el articulo 79° de la Constitución Política del Perú.1.
Por tanto, dada que la repercusión económica que entraña la iniciativa legislativa objeto de estudio, resulta inviable.
El Ministerio de Economía y Finanzas, mediante el Oficio 871-2013-EF/10.01 de fecha 13 de mayo de 2013, suscrito por la ministro de Economía y Finanzas, señor Luis Miguel Castilla Rubio, remite el informe 004-2013-EF/63.01 elaborado por la Dirección General de Política de Inversiones y que consolidad la opinión de la Dirección General de Presupuesto Público. La Dirección General de Política de Inversiones indica lo siguiente:
- Al respecto no corresponde mediante una Ley propuesta por iniciativa del Congreso de la República, establecer las prioridades de ejecución de proyectos de las entidades del Estado, correspondiendo ello a la decisión de cada titular o máxima autoridad de la entidad. Tales prioridades se deben explicitar en los instrumentos de planeamiento de planeamiento de desarrollo con los que cuenta la entidad, tales como los Planes de Desarrollo Concertado Presupuestos Participativos, Programación multianual, recursos y necesidades. Lo expuesto es concordante con el articulo 119° de la Constitución Política del Estado así como los articulo 191°, 192°, 194, 195 de la citada norma, los cuales determinan la autonomía y competencias de los gobiernos regionales y gobiernos locales.
- En ese sentido la prioridad de la construcción e implementación de hospitales de
salud de frontera deberá ser establecida por entidad competente parta ello, sea el sector del gobierno nacional y/o el Gobierno regional.
La Dirección General de Presupuesto Público señalo lo siguiente:
1 Constitución Política del Estado.
“(……) Restricciones en el Gasto Público
Art 79°.- Los representantes ante el congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos salvo
en lo que se refiere a su presupuesto (…)
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- De acuerdo con el sistema de Gestión Presupuestaria –SGP, el Gobierno Regional de Cajamarca tiene programados cinco proyectos de inversión para el presente año fiscal con relación a la construcción e implantación de hospitales dentro de los cuales se encuentre la “ Construcción e implantación del Hospital II – 1 San Ignacio” con un presupuesto para el presente año fiscal de S/. 3 000 000.00. dichos proyectos en su conjunto, cuentan con un presupuesto Institucional Modificado para el presente año fiscal de S/ 36.398 660.00 y su ejecución a la fecha asciende a S/ 9.780 314.00 monto que representa un avance al 26.9%.
- Por otro lado, se indica que el proyecto de Ley no acompaña un análisis costo beneficio en términos cualitativos y cuantitativos que muestre el impacto fiscal en el Presupuesto de la República.
- Finamente señalan que la Dirección General y la Dirección de Presupuesto
Publica emiten opinión desfavorable.
Respecto del Proyecto de Ley 1373/2012-CR, se han recibido las opiniones siguientes:
El Ministerio de Salud, mediante el Oficio 2039-2012-DM/MINSA, de fecha 18 de setiembre de 2012, suscrito por la ministra de Salud, señora Midori de Habich Rospigliosi, en el que manifiesta que se están solicitando las opiniones de los órganos técnicos y legales pertinentes, siendo que tan pronto se consoliden las mismas se estará cumpliendo con atender los solicitado.
El Ministerio de Economía y Finanzas, mediante el Oficio 1820-2012-EF/10.01 de fecha 08 de noviembre de 2012, suscrito por la ministro de Economía y Finanzas, señor Luis Miguel Castilla Rubio, remite el informe 816-2013-EF/63.01 elaborado por Dirección General de Presupuesto Público.
La Dirección General de Presupuesto Pública nos señala lo siguiente:
- Al respecto, debemos señalar que esta Dirección General en el marco de sus atribuciones establecidas en el artículo 4° de la Ley 28411, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Publico, no es competente declarar de interés nacional y necesidad pública la construcción y puesta en funcionamiento de hospitales.
- El análisis costo beneficio del Proyecto de Ley señala que el costo que genere la construcción, operación y mantenimiento del hospital estará incluido dentro del Programa “ Esperanza”, resulta necesario que el ministerio de Salud se pronuncie
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al respecto en su calidad de ente rector que conduce, regula y promueve la intervención del Sistema Nacional de Salud.
- La Dirección General desde el punto de vista nos señala finalmente que no es
competencia de la Dirección General de Presupuesto Pública declarar de interés nacional y necesidad publica, la construcción y puesta en funcionamiento de hospitales, y el mismo carecería de financiamiento correspondiente, estando en contraposición a las reglas para la estabilidad presupuestaria establecidas en los literales c) y D) de la Ley N° 29813.
El Gobierno Regional de Cajamarca, mediante el Oficio 2117-2012-GR-CAJ, de
fecha 26 de noviembre del 2012, suscrito por el Señor Marco Gamonal Guevara,
en el que nos remite el informe N° 004-2012-GR-CAJ-DRSC-DESP-DSS-
MERA/CGH en el que nos señalan lo siguiente:
- El Hospital regional de Cajamarca actualmente en proceso de acreditación se encuentran fortaleciendo su UPSS y actividades obligatorias para reafirmar su categoría de nivel II-2, con proyección a corto plazo de una categoría de nivel III-1en donde debe de contar con la UPSS, de oncología seria de esta categorización.
- Cajamarca ocupa el primer lugar en cáncer de piel2. Tan solo el 10% de los pobladores de Cajamarca tiene acceso a los servicios oncológicos en caso de cáncer en etapa inicial.
- Es importante el de mencionar que una de las debilidades que presenta el Hospital
regional es la falta de especialistas.
- Con el apoyo del “plan esperanza” se debería buscar en la región Cajamarca mejorar la capacitación del personal de salud y su implementación con equipos médicos para un adecuado diagnóstico temprano, finalmente se pronuncian a favor del Proyecto de Ley.
II. CONTENIDO DE LA PROPUESTA
- Proyecto de Ley 1684/2012-CR, se propone la Ley que declara de necesidad pública e interés nacional la construcción y equipamiento los Hospitales de Bambamarca, Cajabamba, Cutervo, Jaén y San Ignacio.
2 Fuente Liga Peruana de Lucha contra el Cáncer
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utilidad pública y preferente interés nacional la Construcción e Implementación del Hospital de Salud de Frontera en la Provincia de San Ignacio.
- Proyecto de Ley 1373/2012-CR, se propone la Ley que declara de interés nacional la construcción del Hospital de Neoplásicas en Cajamarca.
III. MARCO NORMATIVO
- Constitución Política del Perú. - Ley 26842, Ley General de Salud. - Ley 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. - Ley 28802, Ley que modifica la Ley 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública.
IV. ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS
a) ANÁLISIS TÉCNICO
1) Respecto al Proyecto de Ley 1684/2012-CR se propone la Ley que declara
de necesidad pública e interés nacional la construcción y equipamiento los
Hospitales de Bambamarca, Cajabamba, Cutervo, Jaén y San Ignacio.
La Constitución Política del Estado en su articulo 7° establece que todos los
ciudadanos del país tienen derecho a la protección de su salud; y que en
observancia de su articulo 9°, el Estado determina la política nacional de salud,
siendo responsable de diseñarla y conducirla en forma plural y descentralizadora
para alcanzar una efectiva democratización del acceso a los servicios de salud.
Asimismo el artículo 11° garantiza el libre acceso a prestaciones de salud a
través de entidades públicas, privadas o mixtas.
Las limitaciones en el acceso a los servicios de salud son preocupantes. El
Estado peruano invierte menos del 2% del PBI en salud, siendo uno de los
presupuestos más bajos en Sudamérica3 . Existen severas diferencias de
3 Ciro Maguiña y Edén Galán –Rodas: Situación de la salud en el Perú: la Agenda Pendiente. En revista Peruana de Medicina
Experimental y Salud Publica. 2011;28(3): 564-70
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atención comparando las áreas urbanas con las predominantemente rurales,
según reportes del INEI 2012 tenemos por ejemplo 25,667 médicos en Lima
(355 hab/ Médico), mientras que en Huancavelica solo se llega a 242 médicos
(1996hab. / Medico) y en Cajamarca 620 médicos (2420 Hab/medico), la más
alta de todo el País; en lo que se refiere al número de hospitales Cajamarca
tiene 19 con una población de 79341 habitantes por Hospital ( se considera
hospitales del Minsa, Essalud, fuerzas policiales y clínicas de mas de 10 camas.
En la actualidad según cifras oficiales del Ministerio de Salud, (MINSA) la
ejecución de los proyectos de inversión en salud por los gobiernos regionales ha
sido muy bajo en el año 2011, Lambayeque ejecuto 65.5% Huancavelica 38. %,
Cajamarca 37.4%, la Libertad 23.8%. Incluso, en otros departamentos este
porcentaje fue menor (Cuzco 3.9%, Puno 0,1% y Ayacucho 1.5%), este
comportamiento de la gestión se refleja en la limitada disponibilidad
medicamentos así como la insuficiente atención de poblaciones excluidas y
dispersa (Maguiña y Galán Rodas).4
La mayor participación porcentual del gasto del consumo final del gobierno a
nivel departamental se registro en el departamento de Lima con el 47.9 seguido
de Ancash ( 4,0), Cuzco (3.7), Piura (3.7) y Puno (3.6) representando los cinco
departamentos en Conjunto , el 62,8 del total del gasto; mientras que los otros
departamentos en conjunto concentraron el 37.2 % del GCFG5
CUADRO 1
4 Ídem
5 INEI Producto Bruto por Departamento
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Al respecto, la ampliación de la cobertura de los servicios médicos propende a garantizar
la entrega de un conjunto de prestaciones universales, combinado distintas estrategias
de actuación de las instituciones del sector. El sector salud está obligado a brindar
servicios de atención integral con criterios de equidad, con el fin de hacerlos accesibles a
la población en general, con especial énfasis en las poblaciones pobres o en extrema
pobreza y aquellos grupos de población que tienen vulnerabilidad.
La población se ha ido incrementando con el transcurrir del tiempo, sin embargo se sigue
contando con la misma infraestructura y equipos, así como con la misma cantidad de
personal por la cual las atenciones no se brindan con la oportunidad y calidad necesarias.
CUADRO 2
DICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE
LEY 1684/2012-CR, 1950/2012-CR, 1373/2012-
CR Y 2738/2013-CR CON UN TEXTO
SUSTITUTORIO POR EL CUAL SE PROPONE
LA LEY QUE DECLARA DE NECESIDAD Y
UTILIDAD PÚBLICA LA EJECUCIÓN DE
PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA
HOSPITALARIA EN EL DEPARTAMENTO DE
CAJAMARCA.
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Por otra parte, en el siguiente gráfico se puede apreciar la población por provincias se ha
ido incrementando con el transcurrir del tiempo, sin embargo se sigue contando con la
misma infraestructura y equipos, así como la misma cantidad de personal.
CUADRO 3
Cuadro 3
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LEY 1684/2012-CR, 1950/2012-CR, 1373/2012-
CR Y 2738/2013-CR CON UN TEXTO
SUSTITUTORIO POR EL CUAL SE PROPONE
LA LEY QUE DECLARA DE NECESIDAD Y
UTILIDAD PÚBLICA LA EJECUCIÓN DE
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De acuerdo a similar incidencia de pobreza total, teniendo en cuenta el test de
significancia, 2001-2010 Cajamarca, se ubicó en el grupo 1(mas pobres ) el año
2002, en el segundo grupo durante los años
2001,2002,2003,2004,2005,2007,2009y 2010, es decir, la situación económica de
los pobladores de cajamarquinos.
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Al respecto es de conocimiento que la causalidad entre la salud y la pobreza es
bidireccional y se puede comprobar la cual es considerada por el INEI en el segundo
grupo de regiones pobres del país y cuyo índice de morbilidad es de 44% de su
población.
Por lo tanto la salud siendo un derecho de todos y mas aun un derecho inclusivo se
hace necesario en importante la construcción de los hospitales en el departamento
de Cajamarca.
De los indicadores referidos se puede inferir que hospitales cumple un rol
estratégico e importante en la atención integral de la salud que demandan los
usuarios diariamente al Estado, esto en virtud del derecho de las personas a la
protección de su salud, del medio familiar y de la comunidad reconocido en la
Constitución Política del Perú.
Asimismo, estos importantes indicadores lo cual hace posible que tenga un
tratamiento legislativo especial y se emita por el Congreso de la República una ley
que declare de necesidad y utilidad pública la ejecución del proyecto de
construcción y mantenimiento
De esta manera, se afirmará la posibilidad de asegurar los recursos del Estado para
la construcción, cuya infraestructura se base en las normas técnicas de
infraestructura hospitalaria que tome en consideración la necesidad de la población,
según el nivel de complejidad.
2) Respecto al Proyecto de Ley 1950/2012-CR que propone declarar de necesidad
pública la construcción e implementación del Hospital de Salud de frontera en
la Provincia de San Ignacio
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CUADRO 4
En la actualidad la región Cajamarca no cuente con una oferta hospitalaria
adecuada para brindar los servicios de salud que la población requiere. Los
hospitales actualmente no cuentan con una infraestructura moderna ágil que
permita una atención de calidad y oportuna, en su mayoría carecen de equipamiento
y de médicos especialistas.
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CUADRO 5
Al respecto el crecimiento vegetativo impacta de manera directa en un aumento de
la demandas de servicios de salud en la población tal como se demuestra en el
cuadro anterior. Según información del Minsa el departamento de Cajamarca al año
2012 tiene una población de 1,513,892.00 habitantes, se espera que en los
próximos años la tasa de crecimiento población se incrementara lo cual demanda un
mayor servicio de los hospitales de la región.
La provincia de San Ignacio es una de las trece que conforman el departamento de
Cajamarca, el año 2012 según información del Ministerio de Salud (MINSA), cuenta
con una población de 145,478 habitantes constituyéndose en la cuarta provincia
mas poblada de Cajamarca.
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La región fronteriza peruana se caracteriza por su poca integración y desarrollo
debido fundamentalmente a su limitada infraestructura económica y social.
Con el objetivo de elevar las condiciones de vida se ha implementado un plan
binacional Perú- Ecuador, que promueve y articula proyectos sobre las necesidades
de la población, interviniendo en áreas de servicios básicos saneamiento, salud, por
lo que el Plan Binacional cumple un rol articulador con los gobiernos regionales y
locales.
Finalmente en el marco de este convenio resulta importante el de dar medidas en
materia de salud que coadyuven al mejoramiento de la infraestructura y
equipamiento de los establecimientos de salud pública de frontera que garanticen
una adecuada oferta de servicios de salud con eficiencia.
3) Respecto al Proyecto de Ley 1373/2012-CR se propone la Ley que declara de
interés nacional y necesidad pública la construcción del hospital de Neoplásicas
en Cajamarca.
Cuarenta personas mueren diariamente en el Perú, como consecuencia del cáncer, afirmo
el Dr. Javier Manrique Hinojosa, Director de control del cáncer del Instituto Nacional de
enfermedades neoplásicas INEN, quien explico que de ese total, 21 son mujeres y 19 son
hombres.
En el periodo 2001-2002, el cáncer al estómago en Cajamarca se ubicó como la principal
causa de incidencia y de mortalidad. Fue la primera neoplasia maligna más
frecuentemente en los hombres, considerando la incidencia (casos nuevos registrados por
primera vez en el periodo de estudio y la mortalidad) número de muertes en el periodo de
estudio)
El cáncer al estómago es un gran problema de salud pública en Cajamarca, de acuerdo
con el reporte del INEN durante los últimos años.
Finalmente es de interés público la provisión de servicios de salud, cualquiera sea la
institución que los provea. Es responsabilidad del Estado proveer las condiciones que
garanticen una adecuada cobertura de prestaciones de saluda a la población.
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CUADRO 6
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CUADRO 7
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CUADRO 8
Es competencia del Congreso de la República emitir normas declarativas
El numeral 1 del artículo 102 de la Constitución Política señala que es atribución del
Congreso de la República dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar,
modificar o derogar las existentes.
Marcial Rubio Correa6 señala que existen normas jurídicas declarativas que tienen
la particularidad excepcional de carecer de un supuesto explícito y, por lo tanto, no
se adecúan a la fórmula general de que a cierto supuesto debe seguir una
consecuencia. Estas normas, según este autor, son dictadas como afirmaciones
válidas por sí mismas, más que como hipótesis de que a tal supuesto debe seguir
tal consecuencia.
A este respecto, precisa que cuando las normas carezcan de supuesto no implica,
que no sean obligatorias. Todo lo contrario, mantienen vigencia y obligatoriedad y,
en muchos casos, constituyen verdaderos principios generales del derecho.
6 El Sistema Jurídico, Introducción al Derecho. Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú.
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Como es de apreciarse, las normas declarativas son aquellas que declaran un
estado jurídico. Aunque no contienen un mandato o un deber y mucho menos
otorgan una facultad, son indispensables para que el destinatario pueda ser titular
activo o pasivo de las normas jurídicas.
Este tipo de normas son las que el Congreso de la República ha dictado con
absoluta regularidad debido a que es su competencia declarar de necesidad e
interés público o interés nacional la construcción o edificación de una obra de
envergadura o de interés para toda la nación o para parte de ella.
Así, por ejemplo, en los últimos años el Congreso de la República ha emitido un
importante número de leyes declarativas con la finalidad de llamar la atención sobre
determinados actos u obras de infraestructura que a su juicio deberían ser
programados y priorizados para su ejecución por el Poder Ejecutivo, los gobiernos
regionales o los gobiernos locales, sin que ello signifique invadir las competencias
constitucionales y legales de estos niveles de gobierno.
Un informe emitido por el Departamento de Investigación y Documentación
Parlamentaria del Congreso de la República, denominado “Estudio sobre las normas
que declaran de necesidad pública e interés nacional” señala que el Parlamento
aprobó desde el 27 de julio del año 2006 hasta el 6 de noviembre de 2012, 880
leyes, de las cuales 77 son declarativas. Entre estas, hay leyes que declaran de
necesidad pública y de preferente interés nacional; las que declaran de interés
nacional, necesidad y utilidad pública; las que declaran de interés y necesidad
pública; y las que declaran de necesidad e interés público la construcción de una
determinada obra, la prestación de un determinado servicio u otro aspecto en
particular.
Este informe del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria
también precisa que si bien la mayoría de las 77 leyes declarativas desarrollan en
su primer artículo meras declaraciones respecto de diversas materias, en los
siguientes artículos autorizan o encargan a la Presidencia del Consejo de Ministros,
a los gobiernos regionales o a los gobiernos locales la adopción de acciones
necesarias para el cumplimiento de lo establecido en la ley.
En otros casos, estas normas autorizan a exonerar algunos pasos contenidos en la
Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública o a no seguir en estricto algunas
normas de contratación pública, con la finalidad de agilizar el proyecto de inversión.
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LEY 1684/2012-CR, 1950/2012-CR, 1373/2012-
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Finalmente, la aprobación de una ley declarativa tiene que ver con la facultad que
tiene que el Congreso tiene de direccionar la política en los distintos niveles de
gobierno, llamando la atención del Poder Ejecutivo, del gobierno regional o del
gobierno local para que determinado proyecto de inversión sea priorizado y
ejecutado, luego de ser incluido en el ejercicio presupuestal del año fiscal siguiente.
Las leyes declarativas afectan la competencia del Poder Ejecutivo y de los
gobiernos regionales y locales
Es necesario señalar que las leyes declarativas no afectan, como equivocadamente
considera el Poder Ejecutivo en especial el Ministerio de Economía y Finanzas las
competencias que la Constitución Política del Perú y la ley asignan al gobierno
nacional, a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales, toda vez que el acto
de declarar de necesidad y utilidad pública la ejecución del proyecto de construcción
y equipamiento de un hospital o de una obra de infraestructura en particular por el
Congreso de la República, mediante una ley, no significa que este Poder del Estado
está estableciendo las prioridades de ejecución de los proyectos de inversión de las
entidades del Estado (entiéndase gobierno nacional, gobierno regionales y
gobiernos locales) ya que esta competencia le corresponde a cada titular de estas
entidades, según sus planes de desarrollo concertado, sus presupuestos
participativos, su programación multianual, los recursos que disponga, entre otros
aspectos.
Lo señalado concuerda con el artículo 119 de la Constitución Política del Perú, el
cual señala que “La dirección y la gestión de los servicios están confiadas al
Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a
su cargo”; así como con los artículos 1917, 1928, 1949 y 19510 de la norma
constitucional, los cuales determinan la autonomía y competencias de los gobiernos
regionales y locales.
Para el caso específico del proyecto de ampliación de la oferta de mediana y alta
complejidad hospitalaria, con énfasis conviene señalar que su prioridad en la red
7 Este artículo establece que “Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia (…)”. 8 Este artículo establece que “Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las
inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo (…)”. 9 Este artículo establece que “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (…)”. 10
Este artículo establece que “Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (…)”.
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asistencial de salud ha sido establecida, como corresponde, por el Ministerio de
Salud y que el estudio de preinversión a nivel de perfil, ha sido aprobado por la
Oficina de Proyectos de Inversión de la Oficina General de Planeamiento y
Presupuesto del Ministerio de Salud, en el marco de lo que establece la Ley 27293,
Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública y la Directiva General del Sistema
Nacional de Inversión Pública (Directiva 001-2011-EF/68.01).
Esta oficina de proyectos de inversión ha establecido recomendaciones11 que deben
analizarse e incorporarse en el estudio de factibilidad, con la finalidad de reducir el
riesgo en la decisión de la futura inversión, tomando en consideración el monto de la
inversión. El estudio de factibilidad es el que debe contener la estimación exacta de
la demanda atendida y no atendida, el perfil epidemiológico y el rol estratégico de la
ampliación de la oferta de este hospital para abordar la problemática de servicios de
salud desde la perspectiva del Sistema Nacional de Salud.
Así, en el Banco de Proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública se
desprende que en la actualidad se encuentra registrado el Proyecto de Inversión
Pública (PIP) con código SNIP
En conclusión, lo que se busca con la aprobación de los proyectos de ley es llamar
la atención de las autoridades del gobierno nacional para que atiendan de manera
prioritaria la ejecución de los referidos proyectos de inversión pública.
b) ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO Y EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA
NORMA
Conforme hemos mencionado, el artículo 102 de la Constitución Política del Perú
señala expresamente que son atribuciones del Congreso de la República el dar
leyes y resoluciones legislativas, entre las cuales podemos mencionar a las
declarativas; por su parte el artículo 119 del mismo texto constitucional, señala que
la dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de
Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo.
En el mismo sentido, el numeral III del Título Preliminar de la Ley 26842, Ley
General de Salud, señala que la protección de la salud es de interés público y, por lo
tanto, es responsabilidad del Estado regularla, vigilarla y promoverla.
11
Los contenidos, variables y aspectos técnicos que requieren ser profundizados están contenidos en el Informe Técnico 051-2012-OGPP-OPI/MINSA.
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Como es de notar, estos artículos constitucionales y legales son los que sustentan
la dación de una ley que declare de necesidad y utilidad pública la ejecución de los
proyectos de inversión pública siguientes:
Ampliación y mejoramiento de la oferta de mediana y alta complejidad hospitalaria, y
de aprobarse los proyectos de ley bajo análisis, no se modificaría ni derogaría
ninguna disposición legal en nuestro ordenamiento jurídico.
c) ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
Los involucrados en la propuesta legislativa y los efectos que tendría sobre estos,
de aprobarse la iniciativa legislativa, se detallan en el cuadro siguiente:
Involucrados Efectos directos12 Efectos indirectos13
Pacientes de
los hospitales
Los pacientes de los hospitales:
Contarán con una ley que
declara de necesidad y utilidad
pública la ejecución de sus
respectivos proyectos de
inversión pública.
Los pacientes de los hospitales :
Tendrán la garantía de que en
estos nosocomios se les brindará
un servicio de salud eficiente,
oportuna y de calidad.
Hospitales
Los hospitales :
Contarán con la asistencia
técnica del Ministerio de Salud
para la elaboración de los
estudios de factibilidad y del
expediente técnico hasta su
aprobación.
Los hospitales :
Gozarán de una reducción de
errores, tiempo y costos en la
elaboración y tramitación de los
estudios de factibilidad y del
expediente técnico.
12
Aquellos inmediatamente derivados de la propuesta. 13
Aquellos inmediatamente derivados de los efectos de la propuesta
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Ministerio de
Salud
El Ministerio de Salud:
Tendrá oobligatoriamente que
brindar asistencia técnica a las
unidades formuladoras de los
hospitales para la elaboración de
los estudios de factibilidad y del
expediente técnico hasta su
aprobación.
El Ministerio de Salud:
Tendrá que disponer que personal
especializado brinde asistencia
técnica a las unidades
formuladoras.
Estado
peruano
El Estado peruano:
Conocerá la necesidad e interés
público que tiene la
representación parlamentaria por
la ejecución de los proyectos de
inversión pública en el
departamento de Cajamarca.
El Estado peruano:
Tendrá que priorizar y asegurar los
recursos para la ejecución del
proyecto de inversión; mejorar su
aceptación ciudadana respecto a
resolver los problemas de
infraestructura hospitalaria; y
cumplir con su deber constitucional
de determinar la política nacional de
salud.
V. CONCLUSIÓN
Por lo expuesto, la Comisión de Salud y Población, de conformidad con el literal b) del
artículo 70 del Reglamento del Congreso de la República, recomienda la APROBACIÓN
de los Proyectos de Ley 1684/2012-CR y 1950/2012-CR, y 1373/2012- CR con el texto
sustitutorio siguiente:
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TEXTO SUSTITUTORIO
LEY QUE DECLARA DE NECESIDAD Y UTILIDAD PÚBLICA LA EJECUCIÓN DE
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Artículo 1. Declaración de necesidad y utilidad pública
Declárase de necesidad y utilidad pública la ejecución de los proyectos de inversión
pública siguientes:
1.1 Construcción e implantación del Hospital II 2 de Jaén, con código SNIP 123694,
ubicado en el departamento de Cajamarca, provincia de Jaén.
1.2 Construcción y equipamiento del Hospital Santa María nivel II con código SNIP
113089 ubicado en la provincia de Cutervo, departamento de Cajamarca.
1.3 Construcción e implementación del Hospital II de San Ignacio con código SNIP
123826 ubicada en la provincia de San Ignacio departamento de Cajamarca.
1.4 Construcción e implementación del Hospital II de Cajabamba, con código SNIP,
123827 ubicada en la provincia de Cajabamba, departamento de Cajamarca.
1.5 Construcción e implementación del Hospital nivel II de Bambamarca con código
SNIP, 143334 en la provincia de Cajabamba departamento de Cajamarca.
1.6 Construcción e implantación del hospital de Neoplásicas de Cajamarca.
Artículo 2. Asistencia técnica a cargo del Ministerio de Salud
El Ministerio de Salud brinda asistencia técnica a las unidades formuladoras de los
proyectos de inversión pública señalados en el artículo 1 de la presente Ley, para la
elaboración de los estudios de preinversión sobre factibilidad y del expediente técnico en
el marco de la normativa del Sistema Nacional de Inversión Pública.
Artículo 3. Acciones del Ministerio de Salud
El Ministerio de Salud, en el marco de sus competencias, realiza las acciones pertinentes
para el cumplimiento de lo establecido en la presente ley.
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Artículo 4. Informe del Ministerio de Salud al Congreso
El Ministerio de Salud informa a la Comisión de Salud y Población del Congreso de la
República cada tres meses sobre el cumplimiento de la presente ley.
Lima 18 de Setiembre 2013
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