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Son los que, en cuanto a la propiedad, pertenecen a un pueblo, provincia o nación, y, en cuanto al uso, a todos los individuos de su territorio. Se denominan también bienes de dominio público y de la nación. Sin tanta exactitud, suelen llamarse también bienes públicos los patrimoniales del estado y de las corporaciones civiles, aunque sean privados en relación con aquel y con estos.
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Universidad Nacional de CajamarcaFacultad de Derecho y Ciencias Políticas
Derecho Administrativo
BIENES PÚBLICOS
I. INTRODUCCIÓN.
En los últimos quince años, se hizo evidente para la Administración
Pública y los agentes privados la necesidad de contar con una normatividad
que regula de manera ordenada y homogénea el tema de los Bienes Públicos.
Esta situación se evidencio con el inicio del proceso de la privatización de las
empresas públicas y su consiguiente venta de activos y bienes en general, en
cuyo decurso se evidencio que las empresas estatales, primero y las
empresas publicas después, que intervenía directa o indirectamente en este
proceso, no contaban con las herramientas normativas para llevar a cabo
dicho proceso de manera rápida y eficaz, conforme lo demandaba la agenda
del país a cargo del Poder Ejecutivo. Así entonces, se empiezan a dictar un
conjunto de normas y reglamentos para los procesos de saneamiento y venta
de activos inmobiliarios, principalmente, de las empresas estatales. A dicho
proceso se sumaron nuevos actores y nuevos roles de parte de entidades
públicas, vinculada a la temática de los Bienes Públicos.
Si ya desde antes se podía afirmar que la temática de los Bienes
Públicos tenía un lugar en el derecho administrativo nacional y la función
pública, los breves antecedentes antes anotados corroboran con mayor razón
la necesidad de contar con una normatividad general y que sea aplicable para
todas las entidades públicas ya si promover el aprovechamiento del patrimonio
estatal, tanto en el ámbito interno (Administración Pública), como en el ámbito
externo (agentes privados).
Por vez primera se cuenta con una ley y reglamento que, de manera
general se encargan de establecer el marco administrativo y operativo de los
bienes del Estado. En efecto, nos referimos a la ley número 29151, Ley
General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, publicada en el diario
oficial el peruano el 14 de diciembre del 2007 y su reglamento aprobado por
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decreto supremo número 007- 2008- vivienda, publicado el 15 de marzo del
2008. Estas normas resultan de suma importancia para todas las entidades
públicas, así como también para los particulares que pueden acceder a
procesos de adquisición de bienes públicos a título oneroso, como a título
gratuito cuando se trata de beneficios temporales. Estas normas establecen
los mecanismos de administración, disposición, adquisición, registro y
supervisión de los bienes estatales entre las entidades públicas e
indirectamente establece lineamientos para el control patrimonial previo y
concurrente de las entidades titulares de patrimonio público y por otra parte,
regulan los alcances de las relaciones jurídicas que pueden suscitarse entre
entidades públicas y los particulares, cuando la normatividad y los fines estas
admiten tal participación, principalmente en los casos de transferencia de
dominio (venta, donación, arrendamiento, concesión de Bienes Públicos entre
los principales). La ley también regula las controversias en sede administrativa
pueden tener dos o más entidades públicas respecto de la titularidad de
Bienes Públicos.
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II. RESUMEN
El sistema nacional de bienes estatales (SNBE) es el conjunto de
organismos, garantías y normas que regulan de manera integral y coherente
los bienes estatales en sus niveles de gobierno nacional, regional o local, que
apoya al proceso de descentralización y modernización de la gestión del
Estado, desarrollando una gestión basada en los principios de eficiencia,
transparencia y racionalidad del uso del patrimonio mobiliario e inmobiliario
estatal.
Es la primera vez que el ordenamiento jurídico nacional cuenta con una
norma legal con su correspondiente reglamento, que regula un sistema
operativo de bienes del Estado de cumplimiento obligatorio para todas las
entidades publicas.
Por su parte el reglamento señala que tiene por objeto reglamentar la ley
general de sistema nacional de bienes estatales, y desarrollar los mecanismos
y procedimientos que permitan una eficiente gestión de los bienes estatales,
maximizando su rendimiento económico y social, sostenido en una plataforma
de información segura, confiable e interconectada, contribuyendo al proceso
de descentralización y modernización de la gestión del Estado.
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III. ASPECTOS GENERALES
El concepto de bien público admite varios posibles significados.
Tradicionalmente, un bien público es aquel que pertenece o es proveído
por el Estado a cualquier nivel:
Gobierno central
Municipal o
Local
Por ejemplo, a través de empresas estatales, municipales, etc. En general,
todos aquellos organismos que forman parte del Sector público.
Esta concepción se remonta al Derecho romano, en el cual la Res
pública (cosa pública) hacia referencias a las propiedades de la Antigua Roma
o sus ciudadanos en conjunto, como:
Las fuentes de agua de la ciudad,
Las calles,
La plaza de armas de una cuidad,
Las iglesias,
etc.
La influencia de esta acepción se ha extendido con algunas
modificaciones hasta el presente, por ejemplo, Andrés Bello escribe (en
relación a los “bienes nacionales”): “Si además su uso pertenece a todos los
habitantes de la nación, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, el
mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso público o
bienes públicos”. Nótese que en esa definición Bello utiliza dos criterios: la
propiedad es estatal, el usufructo es general a los habitantes.
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En el presente esta concepción perdura principalmente en la tradición
Legal, la de la Ciencia política y la de la Economía política. Así, en esas áreas
en general se entiende por dominio público el conjunto de bienes y derechos de
titularidad pública, destinados al uso público.
Muchos economistas clasificarían los bienes públicos como siendo un
caso especial o sub categoría de los bienes comunes.Sin embargo, conviene
notar que la definición estrictamente no hace referencia al sistema de
propiedad: un bien será de uso público -en esta concepción- irrespectivamente
de quien lo posea, siempre y cuando su uso “esté disponible a todos y del cual
el uso por una persona no substrae del uso por otros”. Por ejemplo -aun
cuando no el mejor- la señal de radio mencionada está disponible a quien sea
que tenga acceso a un receptor, pero la propiedad de la empresa emisora no
es necesariamente ni comunal ni estatal.
IV. BIENES PÚBLICOS.
IV.1. Concepto
Son los que, en cuanto a la propiedad, pertenecen a un pueblo, provincia
o nación, y, en cuanto al uso, a todos los individuos de su territorio. Se
denominan también bienes de dominio público y de la nación.
Sin tanta exactitud, suelen llamarse también bienes públicos los
patrimoniales del estado y de las corporaciones civiles, aunque sean privados
en relación con aquel y con estos.
En la legislación comparada y aún en tratados y diccionarios de divulga-
ción muy amplia encontramos carencia de precisión conceptual a muchas insti-
tuciones jurídicas, dando el mismo contenido a lo público y a lo estatal, cuando
sólo es válido hacerlo en parte, ya que todo lo público no es siempre estatal, ni
tampoco a la inversa.
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Entre todas las conceptuaciones en torno a los bienes públicos y a la
razón mayor para precisarlos y subdividirlos, nada hay más diáfano, exacto y
sencillo que determinar que lo fundamental para caracterizarlos en su destino
para el uso público, de modo especialmente directo.
La expresión "bienes públicos comprende asimismo el uso indirecto
cuando no se hacen discriminaciones sobre sus efectos”. Profundizando su
pensamiento dice que “No se distingue por los objetos, sino por el fin del uso
colectivo y común que realizan".
Así, pues, Para que los bienes del dominio público adquieran el
carácter de públicos será necesario que el Estado haya manifestado su
potestad de destinarlos al uso y comodidad pública.
La afectación tiene relación con el elemento teleológico del bien.
Obviamente, toda afectación ha de formalizarse mediante actos legislativo y
administrativo; pero tal afectación para que tenga todo el relieve jurídico
necesario ha de ser de elevado carácter, esto es, consagrar el o los bienes al
uso público.
Tal consagración ha de ser real, o sea, indubitablemente efectiva y
actual.
La desafectación produce el efecto inverso: deja de ser de uso público, o
sea, que se le aparta de tal condición jurídica. El cambio de condición puede
darse por acto jurídico o por hecho jurídico.
Ahora bien, estamos en verdad ante la presencia de más de una especie
o clase de bienes, a saber:
a) bienes de uso público, es decir, para utilidad y destino directo a todos
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los administrados, mediante acto jurídico válido;
b) Bienes fiscales o privados del Estado, esto es. aquellos que tarde o
temprano pueden ser enajenados a favor de los particulares en general
(nacionales o extranjeros), aplicándose en cada caso las normas y los
procedimientos legales pertinentes. Estos bienes no siempre están al li-
bre uso o servicio de los administrados, sino por lo general utilizados
privativamente para las necesidades del propio Estado o de las perso-
nas jurídicas que lo componen.
EL autor VIDAL PERDOMO también menciona como bienes públicos
aquellos que figuran y sustentan el presupuesto general de la República. Entre
tales bienes tenemos las rentas, valores, títulos- valores, acciones y derechos,
vinculados tan estrechamente con la rama presupuestal y las finanzas
públicas. (Bacacorzo).
IV.2. LOS BIENES PÚBLICOS SENSU STRICTO
Los bienes públicos pertenecen, Sin excepción, a toda la población de
un estado es decir, a quienes tienen vinculo jurídico con él; y este ejerce
dominio por delegación de acuerdo al derecho (constitución,
leyes/reglamentos, usos y costumbres tradicionales; convenios, protocolos y
tratados internacionales, debidamente reconocidos y aprobados); o sea, pues,
que dichos bienes son de uso público declarado.
De modo, pues, que el Estado protege y ejerce dominio por delegación
legal Consuetudinaria. En esta relación de dependencia están el mar y sus
playa, el aire, los bosques: los ríos, sus cauces y riveras; los monumentos
arqueológicos e históricos, los puentes, etc.; todos los cuales por el destino de
uso público dado por el derecho no pueden pasar válidamente a constituir
propiedad privada de nadie.
La Carta de 1993 dice: "Los bienes de dominio público son inalienables
e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a
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particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico" (art. 73).
La Constitución de 1979 preceptúa que "Los bienes públicos, cuyo uso
es de todos, no son objetos de derechos privado". Y la Ley Fundamental de
1933 Textualmente expresa no son objeto de propiedad privada, las cosas
públicas, cuyo uso es de todos, como los ríos, lagos y caminos públicos (art.
33).
El segundo y tercer complejo constitucional hablan exclusivamente de la
propiedad pública sensu stricto, o sea, de aquella destinada por el derecho al
uso de todos. La primera comprende las dos especies de propiedad una llama
dominio público, y la segunda bienes de uso público. Como parecieran sinó-
nimos y contradictorios, mejor hubiera sido llamar a los segundos, propiedad
privada del Estado o propiedad o bienes fiscales.
Agreguemos otros bienes menos llamativos pero hondamente
vinculados a la tradición, al derecho y al alma nacional: las bibliotecas, los
archivos, las galerías, las pinacotecas, los museos, los monumentos
nacionales, los cementerios, los inmuebles artísticos e históricos, las
colecciones de cerámica, textilería y objetos históricos y arqueológicos
insubstituibles; manuscritos, diseños, inventos, planos; el arte rupestre.
(Bacacorzo).
IV.3. BIENES DE USO PÚBLICO
El estado administra y goza de la titularidad de bienes de otro destino y
naturaleza jurídica, potestades que le da el derecho expresamente a
enajenarlos (vender, permutar). A estos bienes se les dice que constituyen la
propiedad privada o fiscal del Estado, porque pudiera ocurrir que éstos dejen
de pertenecerle de acuerdo a leyes y requisitos legales, a diferencia de la
propiedad pública por excelencia.
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Pues bien, continuando con el desarrollo de los bienes de uso público
decimos que a ella pertenecen jurídicamente los recursos naturales renovables
(bosques, lagos, lagunas, manantiales y cauces (puquios u ojo de agua),
fuentes termales; parques nacionales, reservas nacionales, santuarios
nacionales, reserva comunal); y no renovables (yacimientos mineros, de
hidrocarburos, de gas y toda fuente energética, las covaderas de guano y las
estacas de salitre). También las tierras baldías y eriazas, caminos, ferrovías,
puertos, aeropuertos y helipuertos.
Asimismo los bienes muebles e inmuebles de uso estatal general (edifi-
cios, talleres, maestranzas, depósitos, garitas de control varios; cuarteles, ba-
ses aéreas y navales, fuertes militares y policiales; hangares, diques, campos
deportivos, zonas de entrenamiento y disparo; naves y aeronaves, etc.
(Bacacorzo).
IV.4. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.
Se puede formular un concepto de dominio público, como sector d
ebienes del Estado, sobre los cuales éste ejerce una potestad soberana,
conforme a reglas de derecho público, a efectos de regular su suo o
aprovechamiento, y de esa manera se asegure su presenvación o explotación
nacional. (VIVANCO, 2006).
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V. BIENES PÚBLICOS SEGÚN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DEL PERÚ:
Art. 54. El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el
Suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre.
El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus
costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas
marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley.
En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin
perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley
y con los tratados ratificados por el Estado.
V.1. SOBERANÍA, DOMINIO O INTEGRIDAD DEL ESTADO.
Art. 73. Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles.
Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme
a la ley, para su aprovechamiento económico.
Art. 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son
patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.
Por la ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su
otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real,
sujeto a dicha norma legal.
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VI. CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS.
VI.1. Imprescriptible
Los bienes públicos no van a poder ser adquiridos por la prescripción
adquisitiva (usucapión), algo que ocurre cuando se poseen los bienes por un
determinado tiempo.
La imprescriptibilidad además afecta también a sus partes físicas o
jurídicas, por lo que no podrán adquirirse servidumbres sobre el dominio
público ni otros derechos de aprovechamiento.
VI.2. Inalienabilidad
La inalienabilidad significa que los bienes públicos no pueden venderse
mientras el bien esté afectado a la utilidad pública, algo que no puede cambiar
ni por ley, pues es algo que establece la constitución. Supone una limitación de
las competencias de la administración a raíz del carácter extra comercial del
dominio público.
El incumplimiento de este principio supone la nulidad absoluta del
contrato de enajenación por falta de objeto. Si el bien es privado de la
administración, el contrato será anulable si no ha seguido la transmisión los
procedimientos y normas legales.
VI.3. Inembargabilidad
Supone que los bienes públicos no podrán estar vinculados al cumplimiento de
una obligación, esto, por tanto, incluye el que no podrá ser hipotecado.
Los principios de inalienabilidad e inembargabilidad, sólo operan sólo
frente a la privatización del dominio público, no impiden la sucesión o
transmisión en la titularidad del dominio entre entes públicos.
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VII. CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS.
VII.1. Bienes afectados al uso público
Se incluyen aquí aquellos bienes naturales que son definidos en la ley
con unas determinadas características, como los ríos, torrentes o riveras del
mar, y aquellas obras del hombre afectados al uso público de forma directa,
como calles, plazas, caminos, canales, puertos o puentes.
VII.2. Bienes afectados al servicio público
Son los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de
responsabilidad de las entidades locales, tales como las casas consistoriales,
palacios provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas,
mataderos, mercados, hospitales, museos, cementerios, y en general
cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios
públicos o administrativos.
VII.3. Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. Las minas
Todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos
existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son
bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el estado
podrá el estado asumir directamente o ceder en la forma de concesiones.
Los hidrocarburos también se incluirían en este concepto; de igual forma
las aguas terrestres como ríos y lagos y las marítimas como playas, plataforma
continental y zona económica, en las que se compatibilizaran los usos públicos
y generales con los privativos.
VII.4. Bienes comunales
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Son aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute pertenece exclusivamente
a los vecinos, y se realizara preferentemente su régimen de explotación de
forma colectiva y comunal, ejemplo: casa comunal, piscina comunal.
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VIII. CONCLUSIONES
Los Bienes Públicos pueden formar parte del patrimonio del poder
público en cualquiera de sus tres niveles: Central, Regional y Municipal.
Su incorporación o desincorporación o cambio de destino requieren un
procedimiento especial de derecho público.
Técnicamente, las “Cosas Públicas” equivalen a “Dominio Público”. El fin
de utilidad y uso es el que determina uno u otro tipo de dominio.
Los Bienes Públicos son de uso común de todos los habitantes de una
región.
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IX. BIBLIOGRAFIA
Cabrera Vásquez Marco Antonio y Quintana Vivanco Rosa. Derecho
Administrativo Y Derecho Procesal Administrativo. Marzo 2006. Lima.
Editorial, San Marcos.
Pontificia Universidad Católica del Perú. El Derecho Administrativo y la
Modernización del Estado Peruano.2008. Lima. Editorial, Grijley.
Roberto Dromi. Derecho Administrativo. Argentina 2004. Décima
Edición.
Cervantes Anaya Dante. Manual de Derecho Administrativo. Diciembre
2009.Lima, Sexta Edición. Editorial Rodhas.
Gustavo Bacacorzo. Tratado de Derecho Administrativo. Julio 2007.
Lima, Perú. Editorial Gaceta Jurídica.
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