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ElCongresoPotosinodespusdelaalternancia.Estudiosobrelosnivelesdeproductividadlegislativa
delCongresodelEstadodeSanLuisPotosysuincidenciaenlosnivelesdeinstitucionalidad(2000-
2006)
T E S I ST E S I S
Queparaobtenerelgradode
MaestraenAdministracinyPolticasPblicas
Presenta
LauraEstelaAcostaLongoria
DirectordeTesisDr.HugoAlejandroBorjasGarca
San Luis Potos, S.L.P. Octubre, 2009
2
Amirazndevida:
Miguel
3
Agradecimientos
El presente trabajo es fruto del esfuerzo de muchas personas que colaboraron de manera
directa o indirecta para que esto sea posible -entre ellas quien cuid a mi hijo durante mis
ausencias, a quien le agradezco infinitamente por estar con l durante todo este proceso-.
Este espacio es para agradecer la presencia de todos los que estuvieron conmigo en esta
empresa, una disculpa a aquellos que por error u olvido no aparecen.
Primeramente, agradezco al Colegio de San Luis por la oportunidad de cerrar
debidamente este crculo en mi vida. Muy en especial a mi director de tesis: el Doctor
Hugo Alejandro Borjas Garca. Gracias por su paciencia, su confianza y, sobre todo, por
su gran apertura, disposicin y respeto a todas las propuestas de su servidora.
Agradezco a mi compaero Alex Caldera por su apoyo incondicional como amigo
y por compartir su conocimiento y claridad sobre la ciencia poltica y los asuntos
pblicos del pas. Gracias por estar siempre dispuesto a tenderme la mano y a aclarar mis
dudas en todo momento.
Agradezco al personal del Congreso del Estado en especial al Licenciado y
Profesor Juan Pablo Colunga por facilitarme la informacin necesaria y atender siempre
mis solicitudes. Tambin a mi amiga Minerva Casas quien indirectamente contribuy a la
construccin de este documento, muchas gracias por tu disposicin y por representar para
m un ejemplo de vida. Adems a todos mis excompaeros y amigos que compartimos
largos das de trabajo y aprendizaje intenso en el Congreso del Estado.
Deseo destacar los nimos y apoyo que recib de mis compaeros Oswaldo Ros y
Olga Lidia Contreras quienes vivieron un proceso similar. Y a cada uno de los que se
4
preocuparon y jams dudaron de m: Rosario Alcalde, Claudia Moreno, Jess Mondragn
y muchos otros.
Las personas fundamentales en mi vida no pueden dejar de mencionarse: mi
esposo, gracias por animarme a concluir este trabajo, por estar conmigo en este proceso y
por tu apoyo incondicional; mis padres, gracias por estar siempre dispuestos a apoyarme
en todo; mi hermano, gracias por tu preocupacin y por sentirte siempre orgulloso de m.
A todos ellos, muchas gracias por estar conmigo y porque junto con mi razn de vida: mi
hijo Miguel, constituyen mi inspiracin y el punto de partida en todo lo que hago.
5
ndice Presentacin 9 Introduccin 10 Capitulo I El Congreso del Estado de San Luis Potos y su metodologa de estudio 1.1 Contexto general 14 1.2 La institucin legislativa: Antecedentes 17 1.3 El Congreso del Estado de San Luis Potos 21
1.3.1 Historia 1.3.2 Marco jurdico 1.3.2.1 La Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de San Luis
Potos. -Texto vigente hasta septiembre de 2006 1.3.2.2 La Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de San Luis
Potos. 1.3.2.3 El Reglamento Interior del Congreso del Estado. 1.3.2.4 La Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda 1.3.2.5 El Reglamento Interior del Instituto de Investigaciones
Legislativas. 1.4 Aspectos metodolgicos del estudio 36 Capitulo II Integracin, organizacin y funcionamiento del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potos 2000-2006 2.1 Integracin del Poder Legislativo en el Estado de San Luis Potos 53
2.1.1 Integracin. Legislatura LVI -Integracin por gnero 2.1.2 Integracin. Legislatura LVII -Integracin por gnero 2.1.3 Anlisis de la integracin por gnero 2.1.4 Anlisis comparativo sobre la integracin entre las legislaturas LVI y LVII
2.1.5 Breve descripcin de los principios de mayora relativa y representacin proporcional para el caso de San Luis Potos. 2.2 Organizacin del Poder Legislativo durante el periodo 2000-2006 73 2.2.1 Mesa directiva 2.2.2 Gran comisin: funcionamiento
2.2.3 Comisiones: funcionamiento 2.2.4 Grupos parlamentarios 2.2.5 rganos tcnicos, administrativos y de apoyo del Congreso del Estado. - Oficiala Mayor - Contadura Mayor de Hacienda - Instituto de Investigaciones Legislativas
6
2.3 Funcionamiento del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potos 86 2.3.1 Recesos, atribuciones de la diputacin permanente 2.3.2 Tipo de sesiones 2.3.3 Quin puede convocar a las sesiones? 2.3.4 Orden del da 2.3.5 Proceso legislativo 2.3.6 Diario de debates Capitulo III Anlisis institucional legislativo 101 3.1 Proceso de cambio e institucionalizacin legislativa. El caso del Congreso del Estado de San Luis Potos. 103 3.2 Autonoma 108 3.1.1 Facultades constitucionales del Congreso 3.1.2 Relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo durante 2000-2006 3.3 Capacidad institucional 118 3.3.1 Asignacin de recursos propios 3.3.2 Existencia de rganos tcnicos, administrativos y de apoyo legislativo 3.3.3 Sistema de trabajo en comisiones 3.4 Distribucin interna del poder poltico 125 3.4.1 La gran comisin 3.4.2 Las comisiones 3.4.3 Disponibilidad de la informacin 3.5 Niveles de actividad legislativa 142 3.5.1 Anlisis comparativo de la eficacia propositiva y eficacia legislativa durante el 2000-2006. 3.5.2 Productividad legislativa A manera de conclusin 161 Bibliografa 174
7
ndice de tablas Tabla 1. Integrantes de las LVI y LVII Legislaturas 2000-2006 55
Tabla 2. Integrantes por partido poltico de la LVI Legislatura (2000-2003) 56
Tabla 3. Integrantes por partido poltico 59
Tabla 4. Representacin femenil en la historia del Congreso del Estado de San Luis
Potos 63
Tabla 5. Integracin de las legislaturas segn el principio de eleccin 65
Tabla 6. Representacin de distritos electorales durante el perodo 2000-2006 72
Tabla 7. Integracin de la gran comisin periodo 2000-2006 77
Tabla 8. Comisiones vigentes durante el perodo 2000-2006 81
Tabla 9. Fechas de periodos ordinarios de sesiones durante una legislatura 87
Tabla 10. Periodos extraordinarios (1997-2006). Congreso Local de San Luis Potos
114
Tabla 11. Presupuesto legislativo por ao (1997-2006). 119
Tabla 12. Comisiones legislativas, Congreso de San Luis Potos (2000-2006) 123
Tabla 13. Representacin de partidos en la gran comisin del Congreso del Estado
de San Luis Potos durante 2000-2006. 130
Tabla 14. Porcentaje de representacin de partidos polticos en la cmara, as como
su representacin en comisiones LVI-LVII Legislaturas (2000-2006) 131
Tabla 15. Distribucin de las presidencias de comisin a los partidos polticos 138
Tabla 16. Iniciativas presentadas (P) y aprobadas (A). 144
Tabla 17. Eficacia de indicadores. 148
Tabla 18. Comisiones que participaron en la presentacin de iniciativas en el
periodo 2000-2006 152
Tabla 19. Productividad Legislativa (P.L.). 156
8
ndice de grficas
Grfica 1. Conformacin por partido poltico LVI Legislatura (2000-2003) 57 Grfica 2. Conformacin de la LVI Legislatura segn gnero 58 Grfica 3. Conformacin por partido poltico de la LVII Legislatura 60 Grfica 4. Conformacin de la LVII Legislatura segn gnero 61 Grfica 5. Convocatorias a perodos extraordinarios por la diputacin permanente (2000-2006) 89 Grfica 6. Liderazgo en comisiones durante la LVI Legislatura (2000-2003 132 Grfica 7. Porcentaje de representacin y de presidencias de comisiones del PAN 2000-2006 133 Grfica 8. Porcentajes de representacin y de presidencias de comisiones del PRI134 Grfica 9. Porcentajes de presidencias de comisiones del PRI y PAN durante 2000-2006) 135 Grfica 10. Liderazgo en comisiones durante la LVII Legislatura (2003-2006) 136 Grfica 11 Distribucin del poder segn el nmero de presidencias en comisiones durante el perodo 2000-2006 137 Grfica 12. Iniciativas presentadas durante la LVI Legislatura 145 Grfica 13. Porcentaje de iniciativas presentadas segn iniciador durante la LVI Legislatura Grfica 14. Iniciativas presentadas durante la LVII Legislatura 146 Grfica 15. Porcentaje de las iniciativas presentadas segn iniciador durante la LVII Legislatura 147 Grfica 16. Porcentaje de aprobacin de iniciativas segn iniciador durante la LVI Legislatura 148 Grfica 17. Porcentajes de eficacia legislativa durante la LVII Legislatura 149 Grfica 18. Iniciativas aprobadas por grupo parlamentario en la LVII Legislatura 152
9
Presentacin Debo mencionar que la realizacin de esta investigacin se debe al inters que surge
durante mi permanencia al interior del Congreso del Estado de San Luis Potos, en donde
me d cuenta que la evaluacin de resultados es muy pobre y que la mayora de la
informacin, en cuanto al funcionamiento y organizacin, son conocidos a partir de lo
que se publica en los medios de informacin y que en realidad no existen estudios serios
que sustenten muchas de las afirmaciones que continuamente leemos o escuchamos.
Considero que es una institucin muy poco explorada por lo menos en este tipo
de anlisis- y que comparada con lo ejercicios que se aplican en la Cmara de Diputados
y Senadores del Congreso de la Unin pudieran resultar muy poco novedosos; pero para
el caso de nuestro estado este es un ejercicio de carcter necesario no solo a nivel
acadmico, si no para el Congreso potosino de manera que los resultados sean utilizados
para medir sus niveles de institucionalidad.
Se trata de una sistematizacin integral de los datos que nos permita realizar
anlisis y por ende afirmaciones -en todos los niveles- con base en nuestra realidad, en la
realidad del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potos.
Cabe mencionar las palabras de Cecilia Mora-Donatto cuando afirma que a pesar
de todas sus debilidades el Congreso es una institucin necesaria para la construccin,
consolidacin y continuidad de nuestro incipiente sistema democrtico.1 Dada la
importancia sometemos a su consideracin el siguiente trabajo.
1 Cecilia Mora-Donatto (2006), La transformacin del Congreso mexicano desde la perspectiva de la reforma del Estado en Borjas Benavente Adriana y Bucio Escobedo Monica (Coordinadoras) (2006) Gobernabilidad y consenso en el Poder Legislativo: las reformas pendientes, Mxico, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Cmara de Diputados/LIX Legislatura, pg. 86.
10
Introduccin En necesario iniciar un debate de reforma institucional con la finalidad de que nuestras leyes se ajusten a
las actuales condiciones del sistema de equilibrio de poderes y funjan como un marco de referencia slido
para las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, las cuales han adquirido especial importancia con el
pluralismo parlamentario.2
El presente trabajo tiene como objetivo analizar la capacidad institucional del Poder
Legislativo de San Luis Potos a partir del clima de alternancia poltica que ha vivido el
estado en los ltimos aos. El documento presenta un anlisis institucional legislativo con
base en un estudio realizado previamente por Caroline Beer3, as como las
consideraciones metodolgicas que propone Javier Hurtado4 en cuanto a la eficiencia y
eficacia legislativa.
Mxico vivi un cambio democrtico importante a partir de las elecciones del 2
de julio de 2000, no porque la oposicin lleg al poder presidencial, si no porque las
instituciones comenzaron a experimentar un proceso democratizador producto de la
alternancia poltica al que no quedo exento la institucin legislativa.
Resulta un ejercicio interesante conocer y entender la nueva dinmica que vive el
Sistema Poltico Mexicano, no solo en el mbito federal si no en el mbito estatal, donde
2 Mauricio Rossel (2000), Congreso y gobernabilidad en Mxico. Cmara de diputados del H. Congreso de la Unin LVII Legislatura, Miguel Angel Porra Librero y editor. Mxico. 3 Politloga estadounidense de la Universidad de Nuevo Mxico, quien en 1999 hizo un estudio comparado sobre la institucionalizacin legislativa y competencia poltica a partir del proceso de cambio institucional en tres estados mexicanos: Guanajuato, Hidalgo y San Luis Potos. 4 Politlogo mexicano que en su libro Sistema Poltico Mexicano compara los ndices de 1) eficacia propositiva (relacin entre nmero de iniciativas por un iniciador y las que le fueron aprobadas); 2) eficiencia legislativa (relacin entre el nmero de iniciativas aprobadas a un iniciador y total de iniciativas aprobadas por una legislatura); y 3) productividad legislativa (relacin entre nmero de iniciativas presentadas y dictaminadas favorable, y el total de iniciativas presentadas en una legislatura durante el perodo de sesiones, un ao de su ejercicio constitucional, o durante todo un perodo de una legislatura), para el caso del Congreso de la Unin.
11
los estados que componen la federacin resultan un marco de anlisis interesante para
entender la realidad poltica de nuestros das.
El estudio se sita en el estado de San Luis Potos, Mxico. La evaluacin
considera el ejercicio de dos legislaturas, la Legislatura LVI que va del 2000 al 2003, as
como la LVII que abarca los aos 2003 al 2006. La fecha de inicio se justifica por el
cambio de gobierno a nivel nacional en el que el Partido Revolucionario Institucional
(PRI) pierde la elecciones y entra el Partido Accin Nacional (PAN); aunque el triunfo se
distingue a nivel del Poder Ejecutivo, las implicaciones tambin fueron muy
significativas en el Poder Legislativo, no solo a nivel federal, si no tambin en los
gobiernos de los estados. Aparentemente en San Luis Potos el PRI sigui controlando el
poder poltico, pero de acuerdo al anlisis realizado se alcanza a percibir ya cambios
eminentes que tendran un gran impacto en las siguientes elecciones.
La nueva panormica poltica tendra sus efectos en San Luis Potos, cuando en el
2003 alcanza el triunfo en el Poder Ejecutivo el Partido Accin Nacional y cuando
aparentemente los espacios en el Poder Legislativo presentan un cierto equilibrio, por lo
que resulta de suma importancia entender la transicin y lo que se presume ser la
consolidacin de un cambio en las instituciones polticas de San Luis Potos. La fecha
final del estudio responde a la entrada en vigor de la nueva Ley Orgnica del Poder
Legislativo, as como lo correspondiente a su Reglamento Interior, mismo que propone
una nueva dinmica de organizacin y por lo tanto cambios importantes en su
funcionamiento. Algunos cambios significativos por mencionar son la eliminacin de la
gran comisin, segn nuestras hiptesis la ocupacin de la presidencia determinada el
12
poder poltico al interior de la cmara, as como la aceptacin de la figura de comit, as
como el cambio en los tipos de comisiones.
Por tales razones es indispensable conocer la formas de organizacin y
funcionamiento de este Congreso que dieron pie a la mayora de la normatividad que rige
al estado y que, adems, presentan claramente las acciones implementadas para dar paso
a nuevas formas de organizacin y funcionamiento del Poder Legislativo en San Luis
Potos. En otras palabras: las reglas cambian y por lo tanto las variables para medir
distribucin del poder poltico y los niveles de eficiencia y eficacia legislativa tambin
deben cambiar. Creemos que cualquier trabajo sobre el Congreso del Estado a partir de
2006 requerir del conocimiento de una nueva dinmica, as como el entendimiento de
una dinmica a punto de agotarse. Recordemos que los cambios requieren de una
asimilacin paulatina, por lo que este estudio ser de mucha utilidad, para entender la
razn y el impacto de los cambios en la nueva forma de organizacin que pretende
implementar el Congreso del Estado de San Luis Potos. Consideramos importante dar
seguimiento al estudio y analizar los resultados en trminos de adaptacin y la generacin
de resultados que implica la incorporacin del cambio a esta institucin poltica.
Para tal efecto, en el captulo I presentamos, a grandes rasgos, los antecedentes
sobre la formacin del Poder Legislativo en el estado, as como una breve descripcin del
Marco Jurdico que lo respalda. El captulo II pretende dar a conocer su estructura en
cuanto a la integracin, organizacin y funcionamiento de este poder durante el periodo
antes sealado; cada una de las variables mencionadas presentan datos relevantes de las
legislaturas objeto de estudio, se nombra a los principales actores, as como su forma de
organizacin para cumplir con las funciones que la Ley en la materia exige.
13
Finalmente, el capitulo III presenta un anlisis institucional legislativo con base en
la propuesta metodolgica de Caroline Beer cuyo estudio considera las variables de
autonoma, capacidad institucional, distribucin interna del poder, as como los niveles de
la actividad legislativa durante estos perodos de estudio. En esta ltima variable
complementamos el anlisis con la propuesta realizada por Javier Hurtado al incluir los
trminos de eficacia propositiva y eficiencia legislativa.
Una vez concluido el anlisis incluimos nuestras consideraciones personales y las
propuestas pertinentes que contribuirn a dar continuidad a estudios como este en el
mbito local.
14
Capitulo I
El Congreso del Estado de San Luis Potos y su metodologa de estudio.
1.1 Contexto general
En el contexto del Estado Moderno, la institucin e instrumento poltico representativo,
vinculado al principio de soberana popular, es el Parlamento, entendido ste, como la
asamblea en que reside el Poder Legislativo y a la cual tambin se le denomina Congreso,
sobre todo en los regimenes presidenciales, como en el caso de nuestro pas.
Uno de los aspectos ms relevantes de la institucin parlamentaria es su
contribucin al rgimen poltico, ya que de su relacin con los otros poderes del Estado y
de la distribucin de facultades formales e informales que entre ellos exista se derivarn
diferentes diseos institucionales.5
Para el caso de nuestro pas la transformacin del sistema poltico en Mxico se
ha hecho ms evidente desde los ltimos aos de la dcada de los ochenta
(particularmente desde 1988), se intensific en los noventa y contina hasta ahora.6 En el
orden nacional, lo que haba distinguido en las ltimas siete dcadas al sistema poltico
mexicano presidencialismo exacerbado y sistema de partido hegemnico o dominante
se ha diluido de manera importante, lo viejo se ha ido sustituyendo por nuevos arreglos,
5 Mauricio Rossel (2000), Congreso y gobernabilidad en Mxico. Cmara de diputados del H. Congreso de la Unin LVII Legislatura, Miguel Angel Porra Librero y editor. Mxico. Pg.25. 6 Es necesario tener una clara distincin de una buena vez, como propone Javier Hurtado (2001: 76-77), entre la concepcin de Sistema Poltico y Rgimen Poltico. Para el Sistema es adecuado considerar el mundo de las prcticas efectivamente vigentes no necesariamente consagradas jurdica o formalmente[...]; y dentro del concepto de Rgimen Poltico la parte digamos amable de la realidad poltica mexicana [ese mundo formal y consagrado en lo jurdico y en las instituciones integrantes del Estado]. Javier Hurtado para hacer estas consideraciones se apoya eficazmente en las aportaciones de Luis F. Aguilar.
15
prcticas y relaciones cuyo carcter y alcance, o bien no terminan de ser comprendidos, y
en ocasiones ni siquiera percibidos.7
En el orden del sistema poltico de los estados integrantes de la federacin
mexicana, la cuestin ha seguido su propia lgica. Durante gran parte de la vigencia del
sistema que conocemos como posrevolucionario o prista, los patrones en lo general
(nacional) se reflejaron en los estados (local), debido a la reproduccin del rgimen en lo
que corresponde a la forma de gobierno en los dos ordenes, el carcter nacional adquirido
por el Partido Revolucionario Institucional, y a la influencia e ingerencia presidencial
sobre los gobernadores de los estados. Aunque en lo particular, cada uno de estas
entidades de la Repblica vivi su propia dinmica, debido a la composicin de su
sistema poltico y a la forma como se llevaron a cabo las relaciones entre actores y
agentes al interior.
Sin duda, la existencia de partidos polticos nacionales, el escenario poltico que
van configurando los resultados electorales locales y la cantera poltica que representan
en cada uno de estos estados, influyen directamente o indirectamente en el proceso de
institucionalizacin de un nuevo sistema poltico mexicano.
En su estudio Alex Caldera seala que Los estudios sobre estos procesos locales
son en nmero ya importantes,8 y han contribuido en mucho al entendimiento de est
7 Javier Hurtado (2001), El Sistema Presidencial Mexicano: Evolucin y Perspectivas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, pg. 508. 8 Algunos trabajos que podramos citar y que aportan mucho en el conocimiento de los procesos polticos locales son: Javier Hurtado (1993), Familias, poltica y parentesco. Jalisco 1919-1991, FCE.; Alonso Lujambio (edit.) (1996), Gobiernos Divididos en la federacin mexicana, CNCP y AP, UAM-IFE,, Mxico; Andrs Reyes Rodrguez (1996), Gobierno Dividido en Aguascalientes. 1995-1998, en Revista Crisol, no. 98, Aguascalientes, Mxico, Ana Elisa Daz Aldret (Coord.) (2000), Nuevas formas de hacer poltica. Alternancia, Congresos Locales y Organismos Electorales en Aguascalientes, Guanajuato y Quertaro, CONACyT (SIHGO), UAQ, mimeo. En Alex Ricardo Caldera Ortega (2001) Representacin y cambio institucional en San Luis Potos (1997-2001). Mxico, El Colegio de San Luis. A. C. mimeo.
16
dinmica de relacin entre lo local y lo nacional; pero el seguimiento que se le debe de
dar a estos procesos tiene que ser continuo y constante, para dimensionar de manera justa
la contribucin que hacen las dinmicas locales al proceso de democratizacin del pas.
Tanto en el orden nacional como en el local, el proceso de democratizacin ha
transitado por un importante camino de transformacin institucional. En lo nacional, las
transformaciones han sido producto de continuos cambios en la legislacin poltico-
electoral, todo ello para ir construyendo un diseo acorde a la creciente competencia
poltica y pluralidad del pas. Estas reformas han sido adoptadas por los estados del pas,
en la mayora de las ocasiones tratando de reflejar la nueva dinmica poltica. Y la verdad
hay que decirla, es que se ha visto a la democracia y a sus instituciones como la nica
solucin para el conflicto social.9
De acuerdo como el Estado mismo avanza, y va teniendo significativos cambios
estructurales y de relaciones con la sociedad civil, las mismas ciencias sociales se
transforman y cambian sus percepciones hacia el Estado mismo, y es por eso, que
consideramos pertinente abordar el tema de la transformacin y revaloracin de la
funcin legislativa desde un enfoque neoinstitucionalista.
Este enfoque se centra en las relaciones entre instituciones, el cmo surgen,
cambian y afectan el comportamiento de los individuos, y precisamente eso es lo que se
quiere abordar para el caso del Congreso del Estado de San Luis Potos.
Lo anterior con base en que la situacin actual del Poder Legislativo ha hecho
surgir el debate sobre una posible crisis de gobernabilidad en Mxico, dado que de no
conjuntarse en el futuro disciplina partidista, falta de polarizacin extrema y escasa 9 Jorge Javier Romero (1998), La Democracia y sus Instituciones, Mxico, Serie Ensayos, nmero 5, IFE, pg. 23.
17
fragmentacin con actitudes cooperativas de los partidos, se podra llegar a una situacin
de falta de acuerdos que limitaran la capacidad del gobierno para implementar polticas
pblicas.10 Y en el mbito local sta no es una realidad ajena.
Para ello, es necesario conocer la institucin objeto de nuestro anlisis de manera
que nos permita entender las races de su conformacin, en atencin a tal afirmacin en
las siguientes lneas presentamos un esbozo general sobre la institucin legislativa que
nos permita ir adentrarnos poco a poco en el caso particular del Congreso potosino.
1.2 La institucin legislativa: Antecedentes
La vigencia de muchas de las instituciones pblicas en Mxico ha sido seriamente
cuestionada, debido a la propia dinmica mundial en los ltimos aos y su repercusin en
lo local, el aumento en el intercambio comercial, la convergencia en los patrones de
consumo, la liberalizacin de los mercados tradicionales y la creacin de otros nuevos, el
desarrollo de las telecomunicaciones y los mercados financieros, aunado ello a los
cambios al interior de nuestro pas, la apertura democrtica, el surgimiento de una
sociedad participativa, as como a la creacin de nuevos institutos polticos, entre muchos
otros.
Por lo que respecta a la institucin parlamentaria, al Congreso mexicano, la
situacin imperante deja clara la necesidad de iniciar un nuevo proyecto de arquitectura
institucional.
El parlamento es una pieza clave para definir el rgimen poltico de un pas. Las
diferentes combinaciones de facultades formales e informales en su relacin con los otros
10 Mauricio Rossel (2000) Congreso y gobernabilidad en Mxico. Una perspectiva desde la experiencia internacional. Mxico, Cmara de diputados del H. Congreso de la Unin LVII Legislatura, Miguel ngel Porra Librero y editor, pg. 23.
18
poderes del Estado dan como resultado diferentes formas de organizacin del que, grosso
modo, pueden clasificarse como presidenciales, semipresidenciales o de asamblea, sin
que haya dos organizados de la misma manera, ya que la distribucin del poder entre los
diferentes rganos y poderes del Estado, esto es, la capacidad de influencia que uno tiene
sobre los otros, depende del control que cada uno tenga sobre los recursos utilizables en
los juegos de poder.11
Para el caso de los congresos, la regulacin y estructura del rgano encargado de
la funcin legislativa resulta de vital importancia ya que dependiendo del mapa de poder
organizativo se estructurarn diferentes modos de operacin cotidiana y ello est
estrechamente ligado con los productos del proceso legislativo y con la manera en que se
hace poltica al interior de la institucin parlamentaria.
Al respecto Mora-Donnato seala como una gran ventaja, por encima de otros
organismos e instituciones, la integracin plural del Congreso y la legitimidad que se
deriva de ello; sin embargo dicha ventaja no es suficiente; hay que avanzar mucho ms,
la disyuntiva que ahora tienen frente a s nuestras asambleas representativas es la de la
legitimidad funcional, es decir la eficacia de sus funciones, esto es de sus procedimientos;
nuestras asambleas representativas (y para ser ms especficos, el Congreso mexicano)
estn urgidas de una refundacin. Es decir, de una redefinicin y adaptacin en su
estructura y funciones que le permitan atender los desafos, exigencias y retos del cambio
social y poltico que experimenta en nuestros das el conjunto de la sociedad mexicana.12
11 Mauricio Rossel (2000) Congreso y gobernabilidad en Mxico. Una perspectiva desde la experiencia internacional. Mxico, LVII Legislatura Cmara de diputados del H. Congreso de la Unin, Miguel ngel Porra, librero-editor. Pg. 23 12 Cecilia Mora-Donatto (2006) La transformacin del Congreso mexicano desde la perspectiva de la reforma del Estado en Borjas Benavente Adriana y Bucio Escobedo Monica (Coordinadoras) (2006) Gobernabilidad y consenso en el Poder Legislativo: las reformas pendientes, Mxico, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Cmara de Diputados/LIX Legislatura, pgs. 86-87
19
Finalmente, la determinacin de los vnculos entre los Parlamentos y los otros
poderes del Estado, la sociedad, los partidos polticos, los grupos de presin y los medios
de comunicacin social es una pieza clave para la estructuracin del sistema poltico en
general y del objetivo ms bsico de un Estado liberal democrtico y de derecho: la
gobernabilidad.13
La institucin parlamentaria debe ser una columna para la gobernabilidad del
Estado, un instrumento de control de las acciones del Ejecutivo y el mbito por
excelencia de regulacin y representacin de la vida ciudadana.14
Al tratar de responder la pregunta: cul es el papel de la institucin parlamentaria
en una democracia moderna? Resulta tentador, con base en la divisin de poderes, crear
una identidad con las facultades que le otorga cada Constitucin, o pero an, definir a
priori un catlogo de objetivos basado en los buenos deseos que en la prctica resultan
irrealizables.
La arquitectura de cada rgimen, ya sea presidencial, semipresidencial o
parlamentario, en combinacin con el sistema electoral y de partidos, establece una serie
de incentivos que tambin influyen sobre los productos de la institucin parlamentaria.
Por tratarse de la arena por excelencia de la representacin de intereses, es
imprescindible que, a partir de un diseo institucional que se adapte a las circunstancias
particulares de cada nacin, la institucin parlamentaria sea una vlvula de escape de las
tensiones inherentes a la vida social y una herramienta que permita alcanzar los acuerdos
necesarios para mantener el orden en la sociedad.
13 Mauricio Rossel (2000) Congreso y gobernabilidad en Mxico. Una perspectiva desde la experiencia internacional. Mxico, LVII Legislatura Cmara de diputados del H. Congreso de la Unin, Miguel ngel Porra, librero-editor, pg. 25. 14 Ibidempg. 23.
20
Por lo menos durante el siglo XX es posible afirmar que las funciones de la
institucin parlamentaria han consistido en su funcin como columna para la
gobernabilidad del Estado; como un instrumento de control de las acciones del Ejecutivo
y como el mbito por excelencia de regulacin y representacin de la vida ciudadana o
por lo menos esa es la realidad que se espera haya predominado. Probablemente durante
el siglo XXI tampoco haya demasiado que cambiar en cuanto a las funciones que se
espera realice, sin embargo la realidad puede distar mucho de los ideales de una
institucin democrtica.
Una vez conocidos los fines de la institucin parlamentaria conviene revisar cul
es la forma en que se ha organizado desde el mbito local, como lo es el estudio de caso
del Congreso del Estado de San Luis Potos, para alcanzar los fines que como institucin
debe perseguir el Poder Legislativo, teniendo siempre presente que las circunstancias de
cada entidad de la federacin, tanto en el mbito poltico como en el econmico y social,
son especialmente relevantes para definir su forma de gobierno interna y la configuracin
estructural del Poder Legislativo.
Las prescripciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
prevn y garantizan las condiciones fundamentales de un Estado democrtico articulado
bajo la forma republicana.15 sta distribuye territorialmente el poder a travs de 31
estados federados que gozan de autonoma constitucional e instituciones polticas
propias16 y que, a su vez reproducen en sus mbitos los tres poderes reconocidos para la
Federacin (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) aunque sujetos de forma invariable a la
15 Artculos 39-41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 16 A. Armenta Lpez (1996) La forma federal de Estado, Mxico, UNAM, , pgs. .89-200 en Miguel ngel Eraa Snchez (2004) La proteccin constitucional de las minoras parlamentarias. Estudio comparado sobre la funcionalidad del pluralismo poltico en Mxico y Espaa. Mxico, Editorial Porra, pg.13.
21
Constitucin. Uno de ellos es el estado de San Luis Potos, del que presentamos un
esbozo muy general de su desarrollo histrico en las siguientes lneas.
1.3 El Congreso del Estado de San Luis Potos
El 21 de abril de 1824 se instal oficialmente el Primer Congreso Constituyente del
Estado de San Luis Potos, responsable de expedir la primera Constitucin Poltica del
Estado de San Luis Potos, que en la actualidad en su artculo 3 establece: El Estado de
San Luis Potos adopta para su rgimen interior la forma de gobierno republicano,
representativo y popular, y lo ejerce por medio de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial.
1.3.1 Historia
La instalacin de los congresos de los estados en la Repblica Mexicana es el resultado
ms evidente del federalismo mexicano.
Algunos historiadores reconocen que el federalismo en nuestro pas comenz
propiamente con el plan de Casa Mata y afirman adems que dicho Plan dio paso a las
proclamas de autodeterminacin independiente y soberana de los estados.17
Asimismo, diversos autores ya han sealado a la Constitucin de Cdiz de 1812,
a las diputaciones provinciales y a la tradicin de los ayuntamientos como algunos de los
antecedentes inmediatos y ms directos del naciente Federalismo Mexicano y de sus
congresos estatales.18
17 Jos Barragn Barragn (1994). Introduccin al federalismo (la formacin de los poderes 1824). Guadalajara, Mxico, UNAM, Universidad de Guadalajara, pg. 135. 18 Idem
22
Previo a la Constitucin de 1824 los legisladores mexicanos sancionaron el Acta
Constitutiva de la Federacin el 31 de enero de 1824. Este documento fue el que
inicialmente dio origen a los estados de la Repblica (19 y dos territorios) con su divisin
de los tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. En la redaccin de este
documento participaron tres potosinos: Toms Vargas, Luis Gonzaga Gordoa y Jos
Guadalupe de los Reyes.19 En ese sentido, corresponde a cada estado reconocer el
momento de su adhesin a la federacin mexicana, as como la conformacin histrica de
sus congresos.
Para el caso de San Luis Potos ste tiene una historia muy particular, personajes
muy variados y un sinnmero de momentos y situaciones que dan cuenta de nuestro
presente en la vida legislativa del estado.
El 21 de abril de 1824 se instal el primer congreso Constituyente de San Luis
Potos cumpliendo as con lo establecido en el Acta Constitutiva de la Federacin; con
esta accin los habitantes del naciente estado potosino dejaron de ser sbditos de la
corona espaola y del efmero imperio de Iturbide, y adquirieron una nueva personalidad
bajo el concepto de ciudadanos en una dinmica en la cual ellos seran quienes tendran el
derecho de elegir a las autoridades que los representaran.20
El Congreso potosino nombr a Ildefonso Daz de Len como gobernador del
estado iniciando con ello una nueva tradicin democrtica, asimismo se encamin a la
redaccin de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de San Luis Potos
19 Tomas Calvillo Unna y Sergio Caedo Gamboa (1999) El Congreso del Estado de San Luis Potos y la nacin. Seleccin de documentos 1824-1923. Mxico, El Colegio de San Luis A. C., H. Congreso del Estado de San Luis Potos. LV Legislatura, pg. 10. 20 Ibidempg. 11
23
misma que se public el 16 de octubre de 1826 como un fiel reflejo de los principios
culturales, econmicos, polticos y sociales de la poca en el estado.
A inicios de 1900 el Congreso del Estado de San Luis Potos, a pesar del vaivn
poltico, fue una institucin que reflej las inquietudes sociales y polticas de numerosos
sectores de la poblacin, y fue un instrumento legal en el que se gestaron leyes y decretos
que permitieron el establecimiento de las autoridades gubernamentales.21
En este periodo se realizaron importantes cambios a la legislacin electoral y
laboral, lo que abri brecha hacia una democracia avanzada para la poca. En lo electoral,
se permiti a la mujer votar; y en lo laboral se estableci el da de descanso obligatorio y
se fij el salario mnimo. Por eso, entre otros hechos, San Luis fue pionero en la
implantacin de algunas leyes.22
La historia del Congreso de San Luis Potos muestra un proceso de larga duracin.
La historia poltica se desarroll en el marco de la organizacin del estado y las prcticas
polticas, que explican en buena parte la accin de los congresos y su relacin con el
poder. En estos procesos podemos identificar y estudiar procesos clave en la formacin y
evolucin de la nacin. Observamos detalladamente distintos momentos y espacios,
tradicin y cambio, continuidades y rupturas, personajes con experiencia reconocida y
personajes con ideas renovadoras, xitos y dificultades del proceso estatal y nacional.23
21 Jos Antonio Rivera Villanueva (2000) Vicisitudes hacia un nuevo gobierno,1910-1924 en Caedo Gamboa, Sergio Alejandro y otros Cien aos de vida legislativa. El Congreso del estado de San Luis Potos: 1824-1924. San Luis Potos, Mxico, El Colegio de San Luis A. C., H. Congreso del Estado, pg. 285. 22 Ibidempg. 286. 23 Sergio Alejandro Caedo Gamboa y otros (2000) Cien aos de vida legislativa. El Congreso del estado de San Luis Potos: 1824-1924. San Luis Potos, Mxico, El Colegio de San Luis A. C., H. Congreso del Estado, pg. 11.
24
La vida del Congreso del Estado de San Luis Potos refleja con claridad las
vicisitudes de la vida poltica, con sus bandos y logias; las dificultades para organizar el
estado y para redactar la Constitucin de 1826.
En San Luis Potos la propia formacin y eleccin de un cuerpo legislativo
promovi nuevas formas de participacin poltica.
Desde las primeras reuniones legislativas los diputados llamaron la atencin sobre
la posicin estratgica del estado de San Luis Potos en el pas. Seguir la pista que evoca
y sugiere este concepto a lo largo del siglo pasado y hasta la actualidad, nos puede llevar
a conocer mejor los valores polticos, econmicos y sociales de los potosinos.
Un asunto que ha ocupado al Congreso, desde su instalacin en 1824 hasta
nuestros das, son las medidas administrativas: desde la organizacin de las rentas hasta
los ms variados aspectos de la hacienda pblica.24 Por otra parte, tambin ha
correspondido al Congreso alentar el desarrollo econmico del estado mediante el diseo
y aplicacin de polticas que favorecieran las actividades productivas; con ello se busc
tambin el mejoramiento de las vas de comunicacin, indispensable para agilizar el
crecimiento econmico.
Con el transcurso del tiempo, el papel del Congreso ha cambiado, ha
evolucionado; antes actuaba ms bien como rgano de ratificacin y legitimacin de las
iniciativas del Ejecutivo, ahora que se comienza a vivir una verdadera distribucin formal
y en la que el equilibrio constitucional de poderes va ganando terreno, se observa un
nmero creciente de iniciativas a cargo de diputados y un debate parlamentario en
24 Sergio Alejandro Caedo Gamboa y otros Cien aos de vida legislativa. El Congreso del estado de San Luis Potos: 1824-1924. San Luis Potos, Mxico, El Colegio de San Luis A. C., H. Congreso del Estado, pg. 15.
25
comisiones, mucho ms acucioso y responsable, por lo que los rganos legislativos
estatales tienen un papel cada vez ms relevante cualitativa y cuantitativamente hablando.
El Congreso del Estado hasta hace algunos aos enfrenta los cambios que implica
la alternancia en el poder, por lo que conocer los cambios y transformaciones que ha
tenido institucionalmente es un tema de profundo inters en la construccin de la historia
legislativa de cualquier estado de la federacin y el presente trabajo busca ser una
contribucin al entendimiento de ests nuevas relaciones que surgen a partir de la
bsqueda de instituciones ms democrticas que contribuyan a la construccin de
consensos y polticas pblicas acordes con las necesidades actuales de los gobernados.
Cualquier anlisis requiere tener claro el objeto de estudio y la base del poder
legislativo se asienta en los ordenamientos jurdicos que sustentan su permanencia, en ese
sentido, el siguiente apartado busca el objetivo de presentar de manera general el marco
jurdico que regula su funcionamiento de manera que nos permita tener una idea ms
amplia sobre la institucin objeto de estudio de este trabajo.
1.3.2 Marco Jurdico
El marco jurdico que actualmente rige la vida legislativa, sin duda, amerita un espacio
fundamental en cualquier anlisis que se derive de una institucin pblica; de hecho sera
un tema de una nueva investigacin pues para el caso del Congreso del Estado, este es un
espacio que an est pendiente. Es necesaria la revisin y anlisis de su marco normativo.
Podemos adelantar que despus de la Constitucin que rige a nuestro Congreso, se tiene
una Ley Orgnica que data de 1997, as como un Reglamento Interior del mismo ao, que
desde nuestra perspectiva ya ha sido rebasado.
26
Los ordenamientos que regulan las actividades del Poder Legislativo del Estado
son:
-La Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de San Luis Potos (CPSLP)
-La Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potos (LOPLE).
-El Reglamento Interior del Congreso del Estado (RICE).
-La Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda del Estado (LOCMH).
-El Reglamento Interior del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del
Estado (RIIIL).
Las cuales describiremos detalladamente en los siguientes apartados.
1.3.2.1 La Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de San Luis Potos.
Antecedentes
El movimiento de independencia marc un cambio determinante en la historia de nuestro
pas; sin lugar a duda uno de los principales resultados fue el hecho de que el 31 de enero
de 1824 se promulgara el Acta Constitutiva de la Federacin, fundamental documento
que modific el mapa poltico geogrfico mexicano al reestructurar el territorio y crear
algunos de los actuales estados, uno de los cuales fue San Luis Potos. Para el gobierno
interior de los estados, el Acta Constitutiva estableci la divisin de poderes, al mismo
tiempo que les otorg la facultad de disear su propio marco jurdico, siempre y cuando
su contenido no saliera de los preceptos marcados en sta.25
A partir de que se crea el estado de San Luis Potos, la entidad ha tenido tres
constituciones polticas: la de 1826, la de 1861 y la de 1917.
25 Primera Constitucin Poltica del Estado de San Luis Potos (1826) Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado, Archivo Histrico, pg. 8.
27
La primera Constitucin de acuerdo a su manuscrito, fue aprobada por el
Congreso del Estado como: Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano e
Independiente de San Luis Potos, el diez y seis de Octubre de mil ochocientos veinte y
seis. 6 de la Independencia, 5 de la Libertad, 4 de la federacin. Fue promulgada el
mismo da por el entonces Gobernador Jos Ildefonso Daz de Len, publicada como
Constitucin Poltica del Estado Libre de San Luis Potos, denominacin en la que se
puede apreciar que ya no aparecen las palabras Soberano e Independiente.
La segunda Constitucin fue aprobada por el Congreso del Estado el 13 de julio
de 1861 y promulgada el 27 de julio del mismo ao, por el entonces Gobernador Sstenes
Escandn.
La tercera Constitucin fue aprobada por el Congreso del Estado el 5 de octubre
de 1917, promulgada por el entonces Gobernador Juan Barragn y publicada en el
Peridico Oficial del Estado de los das 2, 5, 9, 12, 16, 19, 23 y 30 de enero; y 2, 6 y 9 de
febrero de 1918.
A partir de su publicacin la tercera Constitucin Poltica del Estado, se han
aprobado 33 decretos de reformas y ha tenido dos fe de erratas, publicadas en el
Peridico Oficial del Gobierno del Estado.26
Texto vigente hasta septiembre de 2006
La Constitucin Poltica del Estado es la ley interior suprema del estado, establece que la
entidad es parte integrante de los Estados Unidos Mexicanos y es libre y soberano en
cuanto a su rgimen interior.
26 Baltasar Reyna Reynoso, Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de San Luis Potos, anotada con las reformas de 1996 al 2002, pg. 7.
28
Tambin establece que la forma de gobierno del estado es republicano,
representativo y popular, que se ejerce por medio de los poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial.
Establece los principios de igualdad, pluriculturalidad, educacin, proteccin a la
familia, personas con discapacidad, selectos y menores, salud, bienestar social, vivienda,
propiedad y proteccin ambiental.
Seala la existencia de la Comisin Estatal de Derechos Humanos y la defensa
contra las autoridades en toda controversia judicial.
Precisa las obligaciones de los habitantes, la forma de adquirir la calidad de
potosino y los requisitos para ser ciudadano potosino, sus obligaciones y prerrogativas,
adems, las situaciones en las que se suspenden las prerrogativas y en las que se pierde la
ciudadana.
Establece lo referente a los procesos electorales, en cuanto al voto y a los partidos
polticos y la consulta popular por medio del referndum y al plebiscito.
Contiene lo referente al Poder Legislativo en cuanto a la eleccin, instalacin y
organizacin del Congreso del Estado, requisitos e impedimentos para ser diputado, as
como de la mesa directiva, diputacin permanente, sesiones, receso y atribuciones del
Congreso, adems seala quines estn facultados para presentar iniciativas, as como el
proceso de elaboracin de las leyes.
Con relacin al Poder Ejecutivo establece que ste se deposita en el Gobernador
del Estado, seala los requisitos e impedimentos para serlo, sus atribuciones, en las que
podr auxiliarse de las dependencias y entidades pblicas, as como lo referente al
ministerio pblico, a la consejera jurdica y a la seguridad pblica.
29
En cuanto al Poder Judicial, la Constitucin establece que ste se deposita el el
Supremo Tribunal de Justicia compuesto por magistrados, en los jueces de primera
instancia, jueces menores, Tribunal Electoral y adems, este poder contar con el apoyo
de jueces auxiliares y seala los requisitos para serlo, el nombramiento de sus
funcionarios y su integracin.
Establece los tipos de bienes que forman el patrimonio del estado y la integracin
de la hacienda pblica con los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.
En relacin con el municipio la constitucin estatal establece que es la base de la
divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa del estado, y tiene a su
cargo la administracin y gobierno de los intereses municipales. Seala que ser
administrado por un Ayuntamiento integrado por un Presidente Municipal, Regidores,
Sndicos, el cual tendr la facultad expedir los bandos de polica y buen gobierno, los
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas. Se establecen los servicios
pblicos que estn a cargo de los municipios, la libre administracin de su hacienda, sus
atribuciones, los requisitos para ser miembro del ayuntamiento, lo referente a la
formacin, fusin y supresin de municipios y delegaciones municipales, la suspensin y
desaparicin de ayuntamientos, la suspensin y revocacin del mandato.
La Constitucin tambin contempla lo referente a la responsabilidad de los
servidores pblicos, al juicio poltico, la justicia administrativa a travs de lo contencioso
administrativo, prevenciones generales en materia laboral de los trabajadores del Estado,
desempeo de cargos de eleccin popular, la irrenunciabilidad a la remuneracin, rendir
la propuesta respectiva, as como el no poder dispensarse de la Constitucin.
30
Finalmente, se establece lo referente al procedimiento de reformas y adiciones a la
Constitucin y a su inviolabilidad.27
1.3.2.2 La Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potos
Este ordenamiento establece que el ejercicio del Poder Legislativo se deposita en una
asamblea de diputados que se denomina Congreso del Estado, misma que se renovar
totalmente cada tres aos, integrada por 15 diputados de mayora relativa y hasta doce
diputados electos segn el principio de representacin proporcional.
Se clasifican las atribuciones legislativas en: generales, en relacin con el Poder
Ejecutivo, en relacin con el Poder Judicial, en relacin con sus asuntos internos y en
relacin con la ciudadana.
Se establece lo referente a su instalacin y a su mesa directiva, al rgimen interior,
a los periodos de sesiones, a las sesiones y al qurum legal.
Se determinan los tipos de comisiones tales como permanentes, temporales,
protocolo y cortesa y especiales. La gran comisin, las comisiones permanentes de
dictamen legislativo. As como las facultades y responsabilidades de los diputados.
Se especifican los rganos tcnicos y de apoyo tales como la Oficiala Mayor, la
Contadura Mayor de Hacienda y el Instituto de Investigaciones Legislativas.
De la diputacin permanente se establece su eleccin, integracin y atribuciones
y, finalmente se contempla lo referente a las iniciativas y formacin de leyes.28
27 Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de San Luis Potos, Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado. 28 Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de San Luis Potos (1997) Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado.
31
1.3.2.3 El Reglamento Interior del Congreso del Estado
Este ordenamiento establece la forma en que se lleva a cabo la instalacin de la
Legislatura y las facultades de los diputados, asimismo seala que la mesa directiva del
Congreso estar compuesta por un presidente, un vicepresidente, dos secretarios y dos
prosecretarios.
Tambin seala las fechas en que sesiona el Congreso, el primer periodo ordinario de
sesiones se inicia el 15 de septiembre y concluye el 15 de diciembre, en el que se ocupa
de preferencia, entre otros asuntos, de examinar y aprobar las leyes de ingresos del
gobierno del estado y de los municipios correspondientes al siguiente ao.
El segundo periodo se inicia el primero de abril y termina el ltimo de junio, con la
misma preferencia examina, califica y en su caso aprueba las cuentas de recaudacin y
distribucin de caudales que la Contadura Mayor de Hacienda le presente, relativos al
ao prximo anterior.
Asimismo, el reglamento interior vigente hasta antes de septiembre de 2006,
determina cmo se integra la gran comisin, las comisiones, facultades de los diputados y
lo referente a los rganos tcnicos, administrativos y de apoyo.
Tambin el reglamento especifica cmo debe conformarse la Ley y la forma en que
en la exposicin de motivos se expliquen las razones, hechos y argumentos en que se
basa la propuesta planteada.
Igualmente advierte cmo se elaboran los dictmenes de ley, decretos o acuerdos
administrativos o econmicos, las actas de sesiones y la manera en que se realizan las
votaciones y debates de los diputados.
32
Este ordenamiento cumple con el objeto de conducir y normar jurdicamente el
quehacer del Poder Legislativo conforme a su Ley Orgnica y a las disposiciones de la
Constitucin Poltica del Estado de San Luis Potos.29
1.3.2.4 Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda del Estado
Esta Ley tiene por objeto regular la fiscalizacin, control y evaluacin de las actividades
administrativas y financieras del gobierno del estado, los ayuntamientos, organismos
pblicos descentralizados del gobierno del estado y de los ayuntamientos, por conducto
de la Contadura Mayor de Hacienda.
El Congreso del Estado a travs de la comisin de vigilancia, tendr bajo su cargo
la Contadura Mayor de Hacienda como una autoridad tcnica y auxiliar.
La Contadura Mayor de Hacienda recibir de la comisin de vigilancia las
cuentas pblicas y deber verificar y evaluar si estos organismos aplicaron correctamente
los recursos provenientes del financiamiento en tiempo y forma y si realiz estrictamente
la actividad financiera con apego a la Ley.
La Contadura Mayor de Hacienda contar con un titular llamado contador mayor
de hacienda designado por el Congreso del Estado a propuesta de la gran comisin y
durar en su encargo tres aos que es el periodo que dura una Legislatura, adems
algunos requisitos indispensables para ser titular de la Contadura Mayor de Hacienda
tales como: ser mexicano por nacimiento, ser mayor de treinta aos, tener ttulo de
contador pblico, entre otros.
29 Reglamento Interior del Congreso del Estado de San Luis Potos (1997) Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado.
33
Esta Ley tambin le da atribuciones al contador mayor de hacienda para fincarle
responsabilidades a servidores pblicos de los organismos de gobierno del estado y
municipios, resultantes de aquellas irregularidades por el mal manejo de los recursos
financieros; adems, de realizar normas tcnicas para las visitas, inspecciones, auditorias
o revisiones en materia de fiscalizacin.30
1.3.2.5 El Reglamento Interior del Instituto de Investigaciones Legislativas del
Congreso del Estado.
El reglamento norma la organizacin y funcionamiento del Instituto de Investigaciones
Legislativas como rgano de apoyo del Congreso del Estado en su tarea de elaborar las
normas jurdicas por medio de la investigacin jurdica documental y de campo.
El instituto tiene como rgano supremo de gobierno una comisin especial
integrada por cinco diputados de la Legislatura donde el presidente de dicha comisin
ser el de la gran comisin y el secretario el director del instituto.
La comisin especial establece los criterios acadmicos de planeacin y control de
la operatividad del instituto, recibe las solicitudes de las comisiones o de diputados en
particular para que el instituto les facilite apoyo legislativo y autoriza los convenios de
cooperacin con otras instituciones y organismos.
Dentro de su estructura el instituto cuenta con un coordinador, un grupo de
investigadores, un encargado de informtica legislativa, un bibliotecario y personal
administrativo, quienes debern cubrir los requisitos que se establecen para desempear
dichas funciones.
30 Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda del Estado (1993) Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado.
34
Las atribuciones fundamentales del instituto son investigar en forma permanente
leyes, cdigos, reglamentos; as como coadyuvar con las comisiones del Congreso en el
anlisis de los anteproyectos, iniciativas de ley, reformas o adiciones a la legislacin
actual, adems de proponer anteproyectos de esa naturaleza a la comisin del Instituto.
35
Una vez conocida la institucin objeto de estudio de modo general al reconocer en las
pginas iniciales la importancia de la institucin legislativa, as como ubicar
histricamente el establecimiento del Poder Legislativo, ya en lo particular, en el estado
de San Luis Potos y conocer los fundamentos legales que sustentan su razn de ser,
estamos en posibilidades de abordar nuestro tema central: El Congreso Potosino despus
de la Alternancia. Estudio sobre los niveles de productividad legislativa del Congreso del
Estado de San Luis Potos y su incidencia en los niveles de institucionalidad (2000-2006).
En los renglones siguientes exponemos la metodologa utilizada para la
construccin del trabajo realizado.
Para dar paso al primer paso de nuestra pretendida hazaa, en el captulo I nos
planteamos el objetivo de conocer la integracin, as como las formas de organizacin y
funcionamiento que el marco jurdico de la institucin objeto de estudio establecen,
especficamente durante el perodo del 2000 al 2006, de tal manera que nos permita tener
un conocimiento general de la institucin y a su vez hacer anlisis ms profundos sobre
estas y otras variables.
El captulo describe las formas en que el Congreso del Estado se integr, organiz
y funcion durante el perodo arriba mencionado, informacin indispensable para poder
entender el anlisis institucional propuesto en el captulo III.
36
1.4 Aspectos metodolgicos del estudio
El inters del estudio surge a partir de la interrogante de cules fueron los resultados de
la labor legislativa del Congreso del Estado de San Luis Potos durante el perodo 2000-
2006? Cules son los niveles de institucionalidad que tiene el Congreso del Estado
despus de los cambios polticos que enfrent el pas debido a los resultados electorales
del 2000? Las respuestas a estas interrogantes nos permitirn sentar las bases para, en un
estudio posterior, realizar un ejercicio de evaluacin que considere como premisa
fundamental el cmo afecta el proceso legislativo y los niveles de institucionalidad del
Congreso en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas cuya creacin
depende de la actuacin de los actores parlamentarios.
Delimitacin
El estudio se sita en el Congreso del Estado cuya sede reside en la ciudad de San Luis
Potos, Mxico, durante el ejercicio de la LVI Legislatura que abarca de septiembre de
2000 a septiembre de 2003, as como el ejercicio de la Legislatura LVII que ejerci de
septiembre de 2003 a septiembre de 2006.
Se busca evaluar los resultados de la labor legislativa, es decir, aquellas
actividades que forman parte de la labor de un diputado especficamente aquellas
consideradas en el Reglamento Interior del Congreso del Estado, para medir su capacidad
institucional.
A travs de un anlisis de la actividad legislativa, este estudio pretende identificar:
Las prcticas observadas en el proceso legislativo entre las Legislaturas LVI y
LVII a partir del cambio poltico en San Luis Potos.
37
Los factores que intervienen en la integracin, organizacin y funcionamiento del
Poder Legislativo del Estado de San Luis Potos durante el periodo 2000-2006.
La forma de organizacin para elaborar y aprobar la legislacin estatal en este
periodo legislativo.
La eficiencia del marco institucional a partir de las variables de autonoma,
capacidad institucional, la distribucin interna del poder, as como los niveles de
actividad legislativa en trminos de eficiencia y eficacia.
Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y Legislativo en San Luis Potos durante
el perodo 20002006.
Adems de identificar la necesidad de trasformar el actual marco institucional del
Poder Legislativo de San Luis Potos, para que:
- Sea ms eficiente el proceso (en trminos tcnicos).
- Haya un equilibrio real entre poderes.
- Sea ms apegado con el ideal democrtico en su operacin.
De tales pretensiones se desprenden los siguientes objetivos.
Objetivos generales:
Conocer y analizar los procesos operativos y administrativos de la
organizacin en trminos de capacidad institucional.
Analizar la distribucin interna del poder poltico a partir de las formas de
organizacin interna.
Medir los niveles de actividad legislativa
Conocer los resultados de la labor legislativa durante el ao 2000-2006.
38
Objetivos particulares:
En el siguiente apartado se enuncian a manera de objetivos particulares algunas de las
actividades que se desarrollaran a lo largo de este trabajo de investigacin.
-Identificar la eficiencia del marco institucional en el proceso legislativo.
Analizar la forma de organizacin interna del Congreso del Estado
durante este periodo.
- Conocer la distribucin del poder poltico en la conformacin de cada una de las
legislaturas objeto de estudio.
Analizar la integracin de las legislaturas segn partido poltico
Analizar la integracin de las comisiones
-Analizar los resultados de la actividad legislativa
Analizar el nmero de las iniciativas presentadas y aprobadas
Comparar el nmero de las iniciativas presentadas durante la LVI y
LVII legislaturas.
Conocer el origen de las iniciativas presentadas
Evaluar el desempeo de los legisladores a partir de las iniciativas
presentadas.
Preguntas de investigacin
De acuerdo a los objetivos anteriores el presente trabajo pretende responder a las
siguientes preguntas de investigacin que van de lo general a lo particular.
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1. Cuenta el Congreso del Estado de San Luis Potos con los niveles de
institucionalidad que requiere nuestra democracia?
2. Qu prcticas se observan durante el proceso legislativo entre las Legislaturas
LVI y LVII a partir de la alternancia poltica en San Luis Potos y cmo
contribuyeron al nivel de institucionalizacin del Congreso?
3. Cuenta el Congreso del Estado con los niveles de autonoma legislativa que
contribuyan a la institucionalizacin legislativa?
4. Cmo se dieron las relaciones entre el Poder Legislativo y Ejecutivo en San Luis
Potos durante el periodo 2000-2006?
5. Cmo fue la capacidad institucional durante el perodo de estudio?
6. Cul es el nivel de eficiencia del marco institucional en el proceso legislativo?
7. Qu factores intervienen en la integracin, organizacin y funcionamiento del
Poder Legislativo del Estado de San Luis Potos durante el 2000-2006.
8. Cul fue la forma de organizacin interna del Congreso del Estado durante este
periodo?
9. Cmo fue la distribucin del poder poltico en la conformacin de cada una de
las legislaturas objeto de estudio?
10. Cul fue la integracin de la comisiones?
11. Existe pluralidad en la integracin del Poder Legislativo durante este periodo de
estudio?
12. La integracin del Poder Legislativo 2000-2006 contribuy a la consolidacin de
la institucin legislativa?
40
13. La actividad legislativa que predomin durante el periodo 2000-2006 contribuy
a consolidar la institucionalidad del Congreso del Estado de San Luis Potos?
14. Cules fueron los resultados de la actividad legislativa en este periodo?
15. Cmo fue el desempeo de los grupos parlamentarios segn las iniciativas
presentadas?
16. Cul fue el nmero de iniciativas presentadas y aprobadas durante las LVI y
LVII legislaturas.
17. Cul fue el origen de las iniciativas presentadas y aprobadas?
18. Los niveles de productividad legislativa se vieron afectados por la distribucin
interna del poder poltico al interior del Congreso del Estado?
19. Cul fue la integracin de las legislaturas segn el partido poltico representado y
cmo influy en la productividad legislativa del Congreso?
Hiptesis
El trabajo parte de la hiptesis general que plantea que entre mayor es el nivel de
institucionalidad legislativa, mejores sern los resultados en el Congreso del Estado de
San Luis Potos. Debemos entender la institucionalidad legislativa segn la propuesta de
Caroline Beer entendida como el proceso por el cual la representacin democrtica de
intereses de una asamblea popular adquiere estabilidad y valor.
Entonces, segn los objetivos y las preguntas de investigacin que persigue la
investigacin planteamos las hiptesis siguientes:
1. El grado de institucionalizacin legislativa fue mayor en la Legislatura LVII que
durante el ejercicio de la LVI Legislatura.
41
2. Los niveles de autonoma legislativa fueron ms altos durante el ejercicio de la
Legislatura LVII.
3. Las decisiones que tom el Legislativo durante la labor legislativa realizada
durante 2000-2006 se debieron a la alta influencia del Poder Ejecutivo.
4. La integracin del Poder Legislativo durante el periodo 2000-2006 fue
determinada por el partido dominante en el Poder Ejecutivo.
5. La capacidad institucional del Poder Legislativo fue mayor durante el ejercicio de
la LVII comparado con la LVI.
6. El poder poltico al interior del Poder Legislativo durante el 2000-2006 estuvo
determinado por el nmero de presidencias en comisiones que ocup cada grupo
parlamentario.
7. Los altos niveles de pluralidad en la integracin del legislativo durante el periodo
de estudio contribuyeron a la consolidacin de la institucin legislativa.
8. La institucionalidad legislativa en el Estado de San Luis Potos se consolid
gracias a los resultados de la actividad legislativa durante el periodo 2000-2006.
9. Los resultados de la actividad legislativa durante el 2000-2006 fueron ms
elevados durante el ejercicio de la LVII Legislatura (2003-2006).
10. Los niveles de productividad legislativa son resultado de la distribucin interna
del poder poltico al interior del Congreso del Estado potosino.
11. La integracin de la cmara no determin los resultados en trminos de
productividad legislativa.
42
En el cuadro siguiente presentamos la organizacin de nuestras hiptesis con respecto
a las preguntas de investigacin planteadas, con el propsito de dar mayor claridad a las
pretensiones del estudio.
Cuadro comparativo entre las preguntas de investigacin y las hiptesis del estudio. Preguntas de investigacin (PI) Hiptesis (H)
1. Cuenta el Congreso del Estado de San Luis Potos con los niveles de institucionalidad que requiere nuestra democracia?
2. Qu prcticas se observan durante el proceso legislativo entre las Legislaturas LVI y LVII a partir de la alternancia poltica en San Luis Potos y cmo contribuyeron al nivel de institucionalizacin del Congreso?
1. El grado de institucionalizacin legislativa fue mayor en la Legislatura LVII que durante el ejercicio de la LVI Legislatura.
3. Cuenta el Congreso del Estado con los niveles de autonoma legislativa que contribuyan a la institucionalizacin legislativa?
2. Los niveles de autonoma legislativa fueron ms altos durante el ejercicio de la Legislatura LVII.
3. Las decisiones que tom el Legislativo
durante la labor legislativa realizada durante 2000-2006 se debieron a la alta influencia del Poder Ejecutivo.
4. Cmo se dieron las relaciones entre el Poder Legislativo y Ejecutivo en San Luis Potos durante el periodo 2000-2006?
4. La integracin del Poder Legislativo durante el periodo 2000-2006 fue determinada por el partido dominante en el Poder Ejecutivo.
5. Cmo fue la capacidad institucional durante
el perodo de estudio? 6. Cul es el nivel de eficiencia del marco
institucional en el proceso legislativo? 7. Qu factores intervienen en la integracin,
organizacin y funcionamiento del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potos durante el 2000-2006.
8. Cul fue la forma de organizacin interna del Congreso del Estado durante este periodo?
5. La capacidad institucional del Poder Legislativo fue mayor durante el ejercicio de la LVII comparado con la LVI.
9. Cmo fue la distribucin del poder poltico en la conformacin de cada una de las legislaturas objeto de estudio?
10. Cul fue la integracin de la comisiones?
6. El poder poltico al interior del poder legislativo durante el 2000-2006 estuvo determinado por el nmero de presidencias en comisiones que ocup cada grupo parlamentario.
11. Existe pluralidad en la integracin del Poder
Legislativo durante este periodo de estudio? 12. La integracin del Poder Legislativo 2000-
2006 contribuy a la consolidacin de la institucin legislativa?
7. Los altos niveles de pluralidad en la integracin del legislativo durante el periodo de estudio contribuyeron a la consolidacin de la institucionalizacin legislativa.
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13. La actividad legislativa que predomin durante el periodo 2000-2006 contribuy a consolidar la institucionalidad del Congreso del Estado de San Luis Potos?
8. La institucionalidad legislativa en el Estado de San Luis Potos se consolid gracias a los resultados de la actividad legislativa durante el periodo 2000-2006.
14. Cules fueron los resultados de la actividad legislativa en este periodo?
15. Cmo fue el desempeo de los grupos parlamentarios segn las iniciativas presentadas?
16. Cul fue el nmero de iniciativas presentadas y aprobadas durante las LVI y LVII legislaturas.
17. Cul fue el origen de las iniciativas presentadas y aprobadas?
9. Los resultados de la actividad legislativa durante el 2000-2003 fueron ms elevados durante el ejercicio de la LVII Legislatura (2003-2006).
18. Los niveles de productividad legislativa se vieron afectados por la distribucin interna del poder poltico al interior del Congreso del Estado?
10. Los niveles de productividad legislativa son resultado de la distribucin interna del poder poltico al interior del Congreso del Estado potosino.
19. Cul fue la integracin de las legislaturas
segn el partido poltico representado y cmo influy en la productividad legislativa del Congreso.
11. La integracin de la cmara no determin los resultados en trminos de productividad legislativa.
Fuente: Elaboracin propia.
-La justificacin temtica
La investigacin pretende un alcance descriptivo que permita ofrecer una base de datos
confiable para el sustento terico de estudios posteriores.
El presente trabajo se ocupa en realizar una evaluacin de la actividad legislativa
realizada durante los aos 2000 al 2006. Dicho periodo comprende la labor de dos
legislaturas: la Legislatura LVI (2000-2003) y la Legislatura LVII (2003-2006). La
Legislatura LVI tuvo lugar durante los ltimos tres aos de gobierno de Fernando Silva
Nieto (Gobernador del Estado de San Luis Potos 1997-2003) emanado de filas del
Partido Revolucionario Institucional, mientras que la Legislatura LVII durante los tres
primero aos de gobierno de Marcelo de los Santos Fraga gobernador por el Partido
Accin Nacional (2003-2009).
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En ese sentido, resulta un ejercicio interesante conocer la integracin, las formas y
procesos de organizacin, el funcionamiento, as como los resultados de la labor
legislativa durante estos periodos considerando la distribucin del poder poltico, para
poder evaluar la realidad poltica de nuestro estado, as como entender los mecanismos y
condiciones que contribuyen, o no, a un ejercicio legislativo ms apegado al ideal
democrtico.
A travs de un anlisis del proceso legislativo, este trabajo pretende responder:
-Cules han sido los resultados de la labor legislativa durante el perodo 2000-2006?
-Cules han sido los niveles de productividad legislativa del Congreso del Estado
durante el ejercicio de las legislaturas LVI y LVII y su incidencia en los niveles de
institucionalidad?.
Las respuestas a estas interrogantes se encontraran en la medida que se alcancen
los objetivos generales y particulares.
Metodologa
El presente trabajo est inspirado en un estudio previo hecho por la politloga
estadounidense Caroline Beer, quien en 1999 hizo un estudio comparado sobre la
institucionalizacin legislativa y competencia poltica a partir del proceso de cambio
institucional en tres estados mexicanos: Guanajuato, Hidalgo y San Luis Potos.31
Retomamos el esquema terico y analtico bsico propuesto por Beer para el caso
particular de San Luis Potos, adems de complementarlo con otras propuestas tericas
31 Caroline Beer (1999), Competition and Legislative Institucionalition, USA, University of New Mexico, mimeo, pg. 2.
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que nos permitan mostrar de forma ms completa el proceso de institucionalizacin
legislativa del congreso potosino.
Tanto institucin como institucionalizacin son conceptos clave en las ciencias
sociales. La institucin representa un orden o patrn social que ha alcanzado cierto estado
o propiedad; la institucionalizacin indica el proceso para alcanzarlo.32
Al hablar de institucionalizacin de una organizacin u organismo en particular,
nos referimos tambin a la forma o proceso como se consolida un conjunto de atributos
(autonoma y sistematizacin) lo que hace que este proceso desemboque en instituciones
ya sean dbiles o fuertes.33
La institucionalizacin legislativa es retomada por Beer como el proceso por el
cual la representacin democrtica de intereses de una asamblea popular adquiere
estabilidad y valor.34 Por lo tanto, una legislatura institucionalizada es una que es
fuerte, estable, autnoma y activa, no una dbil y subordinada.35
Entonces, operacionalizando el concepto de institucionalizacin legislativa, tal y
como lo propone Caroline Beer, es necesario analizar las variables de: autonoma,
capacidad institucional, distribucin interna del poder y la actividad legislativa del
Congreso del Estado de San Luis Potos.
De acuerdo a la hiptesis planteada de a mayor institucionalidad legislativa
mejores resultados legislativos podemos considerar los niveles de institucionalidad 32 Ronald L. Jepperson, (1991), Instituciones, efectos institucionales e Institucionalismo, en Paul DiMaggio y Walter W. (coomp.), El Nuevo Institucionalismo en el Anlisis Organizacional, Mxico, CNCPyAP, FCE, pg.193. 33 Angelo Panebianco (1990), Modelo de Partidos, Madrid, Espaa, Alianza Editorial. 34 Samuel P. Huntington (1965) Political Development and Political Decay en Caroline C. Beer (2003), Electoral competition and institutional change in Mexico, USA, University of Notre Dame Press, pg. 49. 35 Nelson W. Polsby (1968) The Institutionalization of the U. S. House of Representatives en Caroline C. Beer (2003), Electoral competition and institutional change in Mexico, USA, University of Notre Dame Press, pg. 49.
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legislativa como nuestra variable dependiente y, autonoma, capacidad institucional,
distribucin interna del poder y la actividad legislativa sern consideradas como las
variables independientes que se abordaran en el transcurso de esta investigacin.
Es necesario entonces analizar cada una de estas variables de manera que quede
claro la forma en que sern analizadas.
Autonoma
A partir de esta variable se analizaran los poderes otorgados al Poder Legislativo por la
Constitucin Local, la forma como se ha dado la intervencin del Ejecutivo en el proceso
legislativo (a travs del uso del veto, de poder de decreto y su capacidad para convocar al
Legislativo a periodos extraordinarios).
En ese sentido Beer nos dice que una fuerte autonoma legislativa es necesaria
para controlar la actuacin del Ejecutivo sobre el Congreso, abrir canales de acceso
popular y ofrecer real representacin a las fuerzas de oposicin.36
Capacidad Institucional
La capacidad institucional apoya directamente a la autonoma del legislativo. Al contar
con mayor grado de autonoma el Poder Legislativo y sus integrantes, se ve en el
desarrollo de capacidades internas una fuerte herramienta para mantener la
independencia. La sistematizacin, al interior del propio Congreso, de la informacin
requerida para realizar el trabajo legislativo es una funcin que se prioriza en una relacin
de equilibrio entre ramas del Estado en un rgimen presidencial.
36 Idem
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Esta variable, importante para determinar el nivel de desarrollo de la
institucionalizacin legislativa, se mide a partir de indicadores como la importancia del
trabajo de los legisladores en comisiones, la asignacin y uso de recursos propios
(presupuesto), existencia de cuerpos de staff y de apoyo legislativo, y la creacin de
estructuras que apoyen la sistematizacin del trabajo parlamentario.
Distribucin interna del poder
Esta variable tambin es conocida como el incremento de los derechos de las minoras
parlamentarias, con lo que se quiere decir que entre mayor participacin y
descentralizacin del procedimiento de toma de decisiones al interior de la Cmara,
mayor es la institucionalizacin legislativa.37
La descentralizacin interna del trabajo se mide a partir de: la descripcin de la
forma que adquiere la estructura interna del liderazgo del Congreso, la pluralidad con la
que estn conformadas las Comisiones, as como la disponibilidad de la informacin
legislativa, como es el caso del presupuesto, el Diario de los Debates y la produccin
legislativa.
Niveles de actividad legislativa
Caroline Beer, propone para la medicin de esta variable, el anlisis de la longitud de los
debates, as como el nmero de iniciativas que presentan los miembros del Congreso; sin
embargo, tratando de enriquecer el anlisis, los niveles de actividad legislativa pueden ser
medidos ms eficientemente a travs de la metodologa propuesta por Javier Hurtado, en
la que se compara los ndices de 1) Eficacia propositiva (relacin entre nmero de
37 Caroline Beer (1999), Competition and Legislative Institutionalition, USA, University of New Mexico. mimeo. pg. 2.
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iniciativas por un iniciador y las que le fueron aprobadas); 2) Eficiencia legislativa
(relacin entre el nmero de iniciativas aprobadas a un iniciador y total de iniciativas
aprobadas por una legislatura); y 3) Productividad legislativa (relacin entre nmero de
iniciativas presentadas y dictaminadas favorable, y el total de iniciativas presentadas en
una legislatura durante el perodo de sesiones, un ao de su ejercicio constitucional, o
durante todo un perodo de una legislatura).
Estas variables son propuestas por Hurtado para medir el grado de incidencia
tanto del Ejecutivo como del Legislativo en el proceso legislativo, en este sentido, las dos
primeras variables son relevantes ante el anlisis de la relacin Ejecutivo-Legislativo; y la
ltima variable tiene que ver particularmente con el anlisis interno del Legislativo, o sea
su grado de productividad.
La eficacia propositiva, nos sirve para observar la capacidad de un iniciador (ya
sea el Ejecutivo o los mismos legisladores), dice Hurtado que dependiendo de su
capacidad argumentativa; experiencia acumulada en tcnica legislativa; y grado de
pertinencia y oportunidad de las iniciativas presentadas38, para que esas iniciativas sean
dictaminadas favorablemente.
Por su parte la eficiencia legislativa tiene que ver con la correlacin de fuerzas
polticas en una legislatura; el grado de disciplina de los partidos polticos representados
en el Congreso; el tipo de liderazgo que el Ejecutivo ejerza sobre su partido (s l es el
iniciador); y, la capacidad de los lderes parlamentarios (o dirigentes partidistas) para la
38 Javier Hurtado (2001), El Sistema Presidencial Mexicano: Evolucin y Perspectivas, Mxico, Fondo de Cultura Economica, pg. 297.
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construccin de alianzas o coaliciones para la aprobacin de una agenda legislativa en
comn, en el caso de nadie tenga la mayora absoluta del Congreso.39
Los mtodos que se emplearan es este proyecto incluyen un anlisis estadstico de
los datos obtenidos en el diario de debates, as como de la coordinacin de servicios
parlamentarios y el archivo histrico legislativo.
Aporte y relevancia social
La fragilidad institucional hace que la estructuracin de las polticas est sometida a
factores por fuera de la institucionalidad vigente. La imposibilidad de resolver las
tensiones y conflictos a travs de los canales instituciones establecidos, presiona de tal
manera la generacin de canales alternativos de resolucin, que la estructuracin de las
polticas tambin aparece subordinada a los avatares y el azar de los arreglos extra-
institucionales.40 Dicha afirmacin nos da la pauta para entender a uno de los poderes, el
Poder Legislativo, de cuya actuacin depende la normatividad que en muchas ocasiones
dar lugar a la formulacin de las polticas pblicas.
Conocer su nivel de institucionalidad para afirmar o negar su fragilidad es una
tarea estrictamente necesaria. Por tal motivo, la presente investigacin sustenta su
conveniencia en la necesidad de nuevo conocimiento que aporte un entendimiento amplio
39 Idem 40 Pedro Medellin Torres (1997), Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida: Elementos para una teora de la estructuracin de Polticas Pblicas en Pases de baja autonoma gubernativa, Reforma y Democracia, nm.8, mayo, pp. 37-102, Venezuela, CLAD. En Hugo Alejandro Borjas Garca (2005) La clase poltica en San Luis Potos. Estudio sobre las relaciones Gobierno-Partido en el Sistema Poltico Mexicano (1979-1997), Mxico. Consejo Estatal Electoral de San Luis Potos.
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de las condiciones tcnicas, sociales y polticas que permiten un adecuado desempeo del
proceso legislativo, en condiciones de competencia y pluralidad poltica.
Los resultados de la investigacin tambin permitirn sumar al entendimiento de
las nuevas dinmicas democratizadoras del pas y del funcionamiento de las instituciones
polticas. En el fondo se trata, de encontrar los mecanismos institucionales ms
adecuados para la construccin cotidiana de gobernabilidad y por ende de la formulacin,
implementacin y evaluacin de las polticas pblicas.
El estudio pretende ser, una base para futuras investigaciones que traten de
entender los mecanismos y condiciones ms adecuadas para un ejercicio legislativo ms
apegado al ideal democrtico.
En trminos metodolgicos se pretende que el anlisis de los factores que influyen
en el proceso de la actividad legislativa permita proponer nuevas alternativas que
contribuyan a un mejor desempeo del proceso legislativo.
Esperemos que la comprobacin, o no, de las hiptesis propuestas nos permita
ofrecer informacin confiable para el entendimiento de nuestra realidad poltica a partir
de uno de los poderes de la organizacin del estado: el Poder Legislativo del Estado de
San Luis Potos.
Las fuentes utilizadas
La ubicacin de las fuentes de informacin fue sencilla, dado que un estudio similar lo
realiz Alex Ricardo Caldera Ortega a manera de ejercicio como parte de la materia de
Sistema Poltico Mexicano dentro del programa de la Maestra en Administracin y
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Polticas Pblicas del Colegio de San Luis. A partir de ese momento se identific a las
fuentes primarias de informacin, as como la oportunidad de accesar a ella.
La fuente primordial para el desarrollo de este trabajo tendr que ser oficial, de lo
contrario no podremos realizar aseveraciones serias en el anlisis. Afortunadamente, se
tuvo acceso a las fuentes, tales como: los archivos oficiales donde se concentra la
informacin referente a la composicin legal de cada Legislatura, la organizacin de las
comisiones, la lista de decretos presentados, as como las iniciativas presentadas, mismos
que se concentran en la coordinacin parlamentaria del Congreso de Estado; la
informacin fue complementada con diversos boletines periodsticos, as como trabajos
de investigacin especiales realizados en la coordinacin de comunicacin social del
mismo Congreso; la normatividad analizada fue proporcionada por el Instituto de
Investigaciones Legislativas, as como un compendio sobre la actual
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