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El impacto Distributivo de las El impacto Distributivo de las Políticas Públicas en América Políticas Públicas en América
LatinaLatina
Juan Pablo Jiménez Foro LAC sobre Política Tributaria
OECD - CIATCiudad de Panamá, 16-17 de septiembre de 2010
ContenidoContenido
Características de la desigualdad en ALC
¿Qué es lo que explica el limitado impacto de las políticas públicas en América Latina?
Claves de un Pacto Fiscal para la igualdad
Características de la desigualdad en Características de la desigualdad en ALCALC
El origen de la desigualdad se remonta a las raíces de nuestra historia, pero un relato moderno la relaciona con la heterogeneidad estructural de la región.
La desigualdad es alta en comparación con otras regiones del mundo
Y prácticamente no se ha modificado en los últimos 20 años, hecho al que seguramente no fue ajeno el retiro del Estado asociado al pensamiento hegemónico en los 90,
Aunque se han observado algunos progresos en los años de crecimiento recientes.
Un rasgo distintivo es la elevada fracción del ingreso que capta el estrato más alto.
La desigualdad territorial también es muy alta.
Los niveles de pobreza constituyen otra variable relevante.
Una dimensión adicional a considerar es el peso de la informalidad en la economía
América Latina tiene la distribución del ingreso América Latina tiene la distribución del ingreso más concentrada del mundomás concentrada del mundo
53.3 42.7 39.2 38.7 37.7 35.9 29.8
61.456.5
48.141.5
47.2 45.0 46.444.1
29.5 31.6 34.4 31.224.0 23.0
0
10
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30
40
50
60
70
AméricaLatina (18)
ÁfricaSubsahariana
(22)
Asia del Estey P acífico (12)
África delNorte yMedio
Oriente (8)
Asia del Sur(5)
Europa delEste y AsiaCentral (25)
OECD (24)
GINI Máximo Mínimo
América Latina (18 países) y otras regiones del mundo: coeficiente de
concentración de Gini, CIRCA 2006/a.
Fuentes: CEPAL, en base a tabulaciones de las encuestas de hogares de los respectivos países y World Income Inequality Database (WIID). Notas: /a. Los datos regionales son promedios simples. En el cálculo se consideró la última observación disponible en cada país para el período 2000-2006
0 20 40 60 80 100
Argentina b/
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador b/
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
P anamá
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R.Dominicana
Uruguay b/
Venezuela
40% más pobre 30% siguiente20% anterior al 10% más rico 10% más rico
América Latina: Estructura de la distribución del ingreso por deciles.
Alredor de 2008.
Una década sin avances en equidad…Una década sin avances en equidad…
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES)a: INDICE DE GINI, 1990-2008b
1990-2002
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0.40 0.45 0.50 0.55 0.60 0.65 0.70
1990
2002
Y otra mitad con avances…Y otra mitad con avances…
2002-2008
BR
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0.40
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0.70
0.40 0.45 0.50 0.55 0.60 0.65 0.70
2002
2008
Mas allá de las mejoras de los últimos años Mas allá de las mejoras de los últimos años persisten amplias brechas socialespersisten amplias brechas sociales
Entre 2003 y 2008 se registró una disminución de la pobreza y de la indigencia de 11 y 6 puntos porcentuales, respectivamente, al tiempo que hubo una leve caída de la concentración del ingreso.
Sin embargo, perduran brechas sociales que descansan en dos grandes dimensiones: la capacidad del mercado laboral de generar ingresos para
sustentar a los miembros de la sociedad las capacidades de los Estados para proporcionar sustento y
protección a los dependientes, esto es, a quienes carecen de ingresos o perciben ingresos insuficientes en el mercado laboral.
Los países con menores brechas sociales se caracterizan por tener: un PIB por habitante más alto, menores tasas de dependencia demográfica, mercados de trabajo menos afectados por la informalidad laboral
mayor cobertura de la seguridad social mayor importancia del sector público
El Estado puede tener una incidencia El Estado puede tener una incidencia significativa en la pobreza y en la equidadsignificativa en la pobreza y en la equidad
En la OCDE el índice de Gini cae de 0,45, a 0,31 luego de la acción redistributiva directa del Estado.
En América Latina la variación análoga del índice de Gini es, como máximo, entre la mitad y la tercera parte de la observada en el caso de los países desarrollados
América Latina, Coeficiente de Gini antes y después del gasto social
Transferencias y distribución del ingreso: Transferencias y distribución del ingreso: Contrastes entre América Latina y OCDEContrastes entre América Latina y OCDE
TRANSFERENCIAS PÚBLICAS Y COEFICIENTE DE GINI
y = -1.515x + 54.48
R2 = 0.876
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00
Transferencias corrientes y subsidios, 2006(en porcentaje del PIB)
Co
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de G
INI,
2006
México
Ecuador
Chile
Paraguay
Argentina
Perú
UruguayVenezuela
Bolivia
Holanda Luxemburgo
Italia
Irlanda GreciaAlemania
FranciaFinlandia
Dinamarca
Austria
Estados Unidos
Reino Unido
Suecia
España
Portugal
Colombia Panamá
KoreaNueva Zelanda
Canada
Rep Checa
AustraliaHungría
Noruega
PoloniaBélgica
Suiza
Brasil
Qué es lo que explica el limitado impacto de Qué es lo que explica el limitado impacto de las políticas públicas en América Latina?las políticas públicas en América Latina?
Los países de la región se caracterizan por tener:una baja recaudación tributaria, una estructura impositiva regresiva y un gasto público social muchas veces escaso y
deficientemente orientado. Además, las demandas de más y mejor gasto público no
se circunscriben al área social sino que pueden incluir otras áreas tales como la inversión pública o las políticas de fomento productivo.
Por otra parte, las políticas macroeconómicas han puesto mucho énfasis en asegurar una tasa de inflación baja y estable pero no han sido tan efectivas en relación con la necesidad de reducir la inestabilidad real.
AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES) GASTO PÚBLICO SOCIAL Y TOTAL a/. 1990-2008
(a) corresponde al promedio ponderado.
Ha habido una tendencia a aumentar el Ha habido una tendencia a aumentar el gasto social…gasto social…
… … aunque con disparidades de escalaaunque con disparidades de escala
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1990-1991 a 2008, (%)
0
5
10
15
20
25
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1990-1991 2000-2001 2006-2007 2008
(Ingreso total del Quintil V = 100)
49%70%
78%84%
91%
51%
30%
22%
16%
9%
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10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
Po
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Gasto social
Ingreso primario
(Gasto social total = 100)
7.4 6.5 6.3 5.9 5.8
5.14.7 4.2 4.0 3.7
2.0 2.8 4.3 6.3
16.5
0.8 0.91.1
1.4
0.9
3.32.1 1.6
1.3
1.1
0
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20
25
30
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
Po
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Educación Salud
Seguridad social Vivienda
Asistencia social
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES a/): IMPACTO REDISTRIBUTIVO Y ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO
(Porcentajes)Impacto redistributivo
Estructura del gasto público social
SSi bien el gasto social complementa ingresos primarios i bien el gasto social complementa ingresos primarios sobre todo entre los más pobres, transfiere más recursos sobre todo entre los más pobres, transfiere más recursos
totales a los de mayores ingresostotales a los de mayores ingresos
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.
0 10 20 30 40
EspañaPortugalUruguay
MéxicoChile
VenezuelaCosta Rica
ArgentinaEl Salvador
EcuadorPerú
ColombiaRepública Dominicana
HondurasNicaraguaParaguay
GuatemalaBrasil
PanamáBolivia
Porcentaje de pobres
Pobreza después de transferencias
Pobreza antes de transferencias
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País
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32.228.8
27.325.4
29.6
25.728.0 27.3
25.5
20.2
26.5
16.6
0
5
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20
25
30
35
Todo lo cual redunda en menor impacto del gasto social Todo lo cual redunda en menor impacto del gasto social en la reducción de la pobrezaen la reducción de la pobreza
Fuente: CEPAL/SEGIB: “Espacios Iberoamericanos”, elaborado para la XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno (Montevideo, Uruguay, 3-5 de noviembre de 2006).
Iberoamérica: Incidencia de la pobreza antes y después de las transferencias Iberoamérica: Incidencia de la pobreza antes y después de las transferencias sociales es comparativamente baja (2004-2006)sociales es comparativamente baja (2004-2006)
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES). DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO. 1997-2004
Las funciones de educación, salud y asistencia social son Las funciones de educación, salud y asistencia social son las que efectivamente generan progresividad en la las que efectivamente generan progresividad en la
distribucióndistribución
La alta volatilidad macroeconomica genera un La alta volatilidad macroeconomica genera un incremento en la desigualdadincremento en la desigualdad
VOLATILIDAD y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESOVariable Dependiente: el Log del Coeficiente de Gini y la participación en el Ingreso por quintil
Estimaciones de panel sobre 75 países para el período 1975-2005, con intervalos de cinco años a/
FUENTE: Calderón & Levy-Yeyati (2009)
0.032**
-0.04**
-0.02**
-0.01*
0.007** 0.008**
-0.06
-0.04
-0.02
0.00
0.02
0.04
Gini Q1 Q2 Q3 Q4 Q1
Y afecta el espacio de poltica para atenderlaY afecta el espacio de poltica para atenderla
La combinación entre recursos escasos y volátiles y La combinación entre recursos escasos y volátiles y demandas sociales insatisfechas genera una demandas sociales insatisfechas genera una
política de gasto pro cíclicapolítica de gasto pro cíclica
PROCICLICIDAD DEL GASTO DEL GOBIERNO: COMPARACIÓN DE LOS COEFICIENTES DE CORRELACIÓN DE LOS PAÍSES DE LA REGIÓN Y LOS PAÍSES DE LA OCDE (1960-2003)
0.26
-0.14
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-0.4
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dia
A modo de síntesis, a fin de fortalecer el vínculo A modo de síntesis, a fin de fortalecer el vínculo entre crecimiento y equidad distributivaentre crecimiento y equidad distributiva
Es necesario generar mayor espacio fiscal para atender distintas situaciones y distintas necesidades
Es posible (y necesario) aumentar los recursos tributarios, lograr una estructura más equitativa y disminuir la evasión
Debe procurarse atenuar las características procíclicas del gasto social
Es imprescindible avanzar hacia la universalización de la protección social
Deben fortalecerse las instancias de coordinación y los mecanismos de financiamiento para que la descentralización del gasto (en salud o educación) no implique la ampliación de las brechas distributivas
Todo esto debe hacerse en un marco de mayor transparencia e institucionalidad en las decisiones fiscales
La desigualdad afecta la gobernabilidad democrática y genera inestabilidad política y esto dificulta el crecimiento
En América Latina, la desconfianza en las En América Latina, la desconfianza en las instituciones se asocia con la percepción de injusticia instituciones se asocia con la percepción de injusticia
en la distribución del ingresoen la distribución del ingreso
AMÉRICA LATINA, CONFIANZA EN EL PARLAMENTO Y EN LOS PARTIDOS POLITICOS SEGÚN LA JUSTICIA PERCIBIDA EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, 1997 -2007 (%)
35 34
2218
12 148 5
34
22
11 7
49 46
5863 63
56
7076
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40
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Muy
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Muy
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1997 2002 2007
Confía mucho o algo Confía poco o nada
Claves de un pacto fiscal Claves de un pacto fiscal
Un compromiso gradual de incremento de la carga tributaria que equilibre mayor fiscalidad con adecuados incentivos a la inversión productiva
Una ruta clara del Estado para mejorar la recaudación mediante la reducción y el control progresivos de la evasión, y mediante la supresión paulatina de exenciones en el impuesto directo, en aras de mayor equidad y eficiencia.
Una reforma de la estructura tributaria por etapas previamente acordadas, elevando principalmente el impuesto a la renta
Una plataforma compartida que correlaciona cambios en la carga y estructura tributaria, con el destino que la mayor fiscalidad tendrá en las políticas públicas
Una agenda pública clara y acordada para mejorar la transparencia del gasto público, la institucionalidad pública a cargo de dicho gasto, y la eficiencia y eficacia del mismo
Una ruta de reprogramación gradual del gasto social donde la recomposición intra e intersectorial muestre, a la luz de la evidencia disponible, mayor impacto redistributivo y mayores externalidades en equidad y productividad.
Impacto Distributivo de las Impacto Distributivo de las Políticas PúblicasPolíticas Públicas
Juan Pablo Jiménez Foro LAC sobre Política Tributaria
OECD - CIATCiudad de Panamá, 16-17 de septiembre de 2010
América Latina muestra un elevado grado América Latina muestra un elevado grado de informalidadde informalidad
16,3
30,433,4
40,143,2 43,4
0
5
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25
30
35
40
45
50
OECD Asia Islas PacíficoSur
Países entransición
África AméricaLatina
LA ECONOMÍA INFORMAL EN EL MUNDO – PROMEDIO 2002/2003
AMERICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAISES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN SECTORES 1990-1991 A 2006-2007
(En porcentajes del PIB)
3.2 2.9
4.8
1.2
3.6
7.4
1.7
12.2
4.6
17.4
0
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16
18
20
Gasto social total Gasto en educación Gasto en salud Gasto en seguridady asistencia social
Gasto en vivienda yotros
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1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999 2000-2001 2002-2003
2004-2005 2006-2007
5.2
1.40.7
2.6
0.5
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social
La seguridad y la asistencia social, seguida por La seguridad y la asistencia social, seguida por educación, explican los principales incrementoseducación, explican los principales incrementos
En los últimos cincuenta años la región registra la En los últimos cincuenta años la región registra la mayor volatilidad a nivel mundial en relación con el mayor volatilidad a nivel mundial en relación con el
crecimiento del PIB …crecimiento del PIB …
VOLATILIDAD DEL CRECIMIENTO DEL PIB PER CAPITA (Medido como desvío estándar)
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
1961-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 1961-2009
Países Desarrollados América Latina y el Caribe
Países en Desarrollo sin ALC Mundo
Características de la Volatilidad en América Características de la Volatilidad en América Latina y el CaribeLatina y el Caribe
Los ciclos están asociados a la volatilidad de los flujos de capital y de los términos de intercambio
Existe una relación negativa entre volatilidad y crecimiento en particular a través de las fluctuaciones de la inversión.
Las crisis son particularmente nocivas para la implementación de proyectos de inversión de larga maduración.
La imperfección y la escasa profundidad de los sistemas financieros hace que la inversión crezca menos en un boom de lo que cae en una crisis.
El consumo es más volátil que el PIB.
La volatilidad macroeconómica modifica el La volatilidad macroeconómica modifica el espacio de política espacio de política
Influye sobre los recursos Determina la intensidad con que otras políticas compiten con las de
estabilización Limita la cantidad de herramientas de política disponibles Todo esto es agravado por el carácter fuertemente procíclico del
acceso al financiamiento La combinación de recursos escasos y volátiles y demandas
sociales insatisfechas, genera una política de gasto procíclica Esto constituye un elemento adicional de volatilidad al consumo de
los pobres
La volatilidad del PIB y de los precios de La volatilidad del PIB y de los precios de exportación se traduce en una mayor volatilidad exportación se traduce en una mayor volatilidad
de los ingresos tributarios de los ingresos tributarios
VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (sin SS), 1980-2008(Desvío estándar del crecimiento del Ingreso tributario en dólares del 2000)
Esto reduce el espacio fiscal y la capacidad de los Esto reduce el espacio fiscal y la capacidad de los gobiernos para enfrentar las demandas socialesgobiernos para enfrentar las demandas sociales
11.2%
4.5%
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12.0%
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El gasto social complementa en forma significativa El gasto social complementa en forma significativa el ingreso de los sectores más vulnerablesel ingreso de los sectores más vulnerables
AMÉRICA LATINA (PROMEDIO SIMPLE DE 9 PAÍSES): IMPACTO DEL GASTO SOCIAL EN EL INCREMENTODE LOS INGRESOS PRIMARIOS SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO PERCÁPITA DE LOS HOGARES
(Ingreso primario total = 100, y porcentajes)
5 1 . 0 %
2 9 . 9 %
2 1 . 5 %1 5 . 9 %
8 . 7 %
0 %
1 0 %
2 0 %
3 0 %
4 0 %
5 0 %
Q u i n t i l I Q u i n t i l I I Q u i n t i l I I I Q u i n t i l I V Q u i n t i l V
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Las transferencias monetarias mejoran el Las transferencias monetarias mejoran el ingreso de los sectores más pobresingreso de los sectores más pobres
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Participación en el ingreso antes de transferencias (%)
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%)
Países donde la participación del 40% de hogares más
pobres aumenta
Países donde la participación del 40% de hogares más
pobres disminuye
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a/ El ingreso antes de transferencias corresponde al ingreso per cápita de los hogares obtenido por su participación en el mercado (ingreso primario). Los hogares con menores ingresos antes y después de transferencias no necesariamente son los mismos.
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PARTICIPACIÓN DEL 40% DE HOGARES MÁS POBRES EN EL INGRESO ANTES DE TRANSFERENCIAS Y DESPUÉS DE TRANSFERENCIAS a/,
ALREDEDOR DE 2008
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES). DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACION SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO. 1997-2004
Particularmente, la asistencia social focalizada, la Particularmente, la asistencia social focalizada, la educación primaria y la atención primaria de la salud educación primaria y la atención primaria de la salud
muestran un perfil progresivomuestran un perfil progresivo
AMÉRICA LATINA (5 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS RESPECTO DEL INGRESO PER CÁPITA DE
LOS HOGARES ANTES DE TRANSFERENCIAS ASISTENCIALES
Dentro de las transferencias públicas, los programas de Dentro de las transferencias públicas, los programas de transferencias condicionadas, por su naturaleza, son transferencias condicionadas, por su naturaleza, son
altamente progresivos.altamente progresivos.
0
10
20
30
40
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90
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0 20 40 60 80 100
Porcentaje acumulado de población
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Chile Solidario (Chile, 2006)
Total asistencia social
Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 2008)
Oportunidades (México, 2008)
Familias en Acción
(Colombia, 2008)
Ingreso primario
PRAF(Honduras 2007)
Considerando que en 2009 alrededor de 200 millones de personas vivirían en la Considerando que en 2009 alrededor de 200 millones de personas vivirían en la pobreza y que los PTC están beneficiando 101 millones de personas, aun hay pobreza y que los PTC están beneficiando 101 millones de personas, aun hay margen para ampliar estos programas y cubrir una cantidad mayor de familias margen para ampliar estos programas y cubrir una cantidad mayor de familias
que no logran por sus propios medios satisfacer sus necesidades básicas.que no logran por sus propios medios satisfacer sus necesidades básicas.
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009
(En porcentaje de la población indigente y pobre) a
93.4
84.3
63.7
55.751.9
38.736.4 34.7
28.1
7.74.6
83.9 83.3
71.2
54.751.7
36.0
41.6 41.1
22.2
35.3
17.421.2
18.514.5
19.2
4.0 2.4
0.0
10.0
20.0
30.0
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Bolivia
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Porcentaje de la población indigente
Porcentaje de la población pobre
> 100
...
> 100 > 100 > 100 > 100 > 100
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares e información oficial de los respectivos países.Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.
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