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El Sumario Administrativo 1
FELIX ALBERTO PERTILE
Doctor en Derecho por la Universidad Católica de Córdoba. Juez. Vocal de la Cámara Civil y Comercial, de Familia y del Trabajo con competencia en lo Comercial Administrativo de la Ciudad de Río Tercero. Ex Profesor de Derecho Administrativo de la U.C.C.
El Sumario
Administrativo
• Teoría y Práctica
• Modelos de Actuaciones Sumariales
• Doctrina y Jurisprudencia
• Derecho Disciplinario en el Sector Público Nacional,
Provincial, Municipal
• Policía, Salud Humana, Docentes, Poder Judicial
• Derecho Disciplinario en las Empresas Privadas y el Régimen de
Contrato de Trabajo
Córdoba
2005
2 Félix Alberto Pertile
Dedico este libro a Beatriz, mí esposa.
Agradezco a la abogada Carolina Granja por su
colaboración en la búsqueda de jurisprudencia. De
igual modo agradezco a mi hijo, el licenciado Damián
Alberto Pertile, por sus reflexiones críticas al presente
trabajo como así también su empeño en clasificar el
material utilizado.
El Sumario Administrativo 3
INTRODUCCION AL
DERECHO DISCIPLINARIO
La actividad disciplinaria es inherente al derecho de represión,
aunque sean diversos los valores que regula. a pesar de considerarse el derecho disciplinario como especifico del estatuto de los agentes públicos,
cabe consignar que dicha disciplina no se agota en tal ámbito, sino que su
incumbencia trasciende la zona del Poder Ejecutivo Nacional o Provincial, y comprende Cámaras Legislativas, Poder Judicial, Asociaciones profesionales,
Empresas, etc.. El derecho disciplinario no está regido por normas o principios del derecho penal, a pesar de tener su origen jurídico en la
sanción, pero participa de sus principios en función de la unidad del sistema represivo, en toda la República, tal como lo sostiene Aftalión1. En general,
los ESTATUROS y CONVENIOS, contienen un capítulo especial con relación a la potestad disciplinaria del administrador sobre los agentes públicos. A
través de ellos no se castigan actos delictivos, sino los incumplimientos por los deberes que surgen de las relaciones jurídicas estatutarias, aunque
teleológicamente son de naturaleza represiva. No obstante, no es posible trasladar directamente al derecho
disciplinario los principios doctrinarios del derecho penal. La potestad disciplinaria tiene, como finalidad, la custodia y el buen orden de la función y
la organización de la Administración Pública respecto de sus empleados. Su
naturaleza se acerca más a la contravención que al delito. El acto de indisciplina afecta el interés del normal funcionamiento de un “grupo
humano regulado”, para usar la expresión de Raúl Orgaz. La juridicidad de la potestad disciplinaria instituye, necesariamente, el
procedimiento disciplinario, lo que nos permite advertir que tenemos dos campos: el del Derecho Disciplinario sustancial, regulando los deberes y
conductas estatutarias y las infracciones sancionables, además, el procedimiento disciplinario.
El derecho disciplinario sustancial estructura su normativa sobre la base de un Estatuto, Reglamento o Ley que prescribe las conductas a
observar y de una escala de faltas a ellas, a la vez que concomitantemente diseña el rango de las sanciones. Por otra parte, el Derecho Procedimental
1 AFTALION, Enrique, Derecho penal administrativo, Arayú, Bs. As. 1946
4 Félix Alberto Pertile
Disciplinario, tiene como fin investigar la existencia de las faltas
presuntamente cometidas, pero de ningún modo se orienta a la búsqueda del cuerpo del delito. Su objeto principal es averiguar el incumplimiento del
deber provocado por la infracción del agente. Los principios probatorios son aquellos de la teoría general de las pruebas, que en modo alguno es
zona reservada de la disciplina procesal penal. La recolección de pruebas se desenvuelve en el marco del proceso sumarial y tiende a realizarse en
forma discreta, como el proceso inquisitorial canónico (C.I.C.), en la medida que la publicidad perjudique la investigación que se lleva a cabo, como en
cualquier proceso instructorio en el que rige el principio in dubio pro República, contrario al clásico in dubio pro reo del plenario.
El siglo XX, a través del Estado de Derecho, permitió juridizar el sistema disciplinario, lo cual significó superar la posibilidad de un comando
autoritario del jerarca, quien al imponer sanciones lo hacía en forma arbitraria, sin calificación normativa previa y sin respetar el debido proceso.
De este modo y con el estilo del respeto por las garantías individuales y
las prerrogativas públicas, la justicia en la administración también se hizo posible; sin perjuicio de la justicia sobre la administración, que es ejercida
por los órganos jurisdiccionales.
El Sumario Administrativo 5
PRIMERA PARTE
6 Félix Alberto Pertile
CAPITULO PRIMERO
Las potestades de la administración
Los medios jurídicos de que se vale la Administración Pública para
cumplir con su actividad y lograr sus fines, son las “potestades” que le
confieren la Constitución y las leyes El “poder” es lo genérico y la “potestad”, lo específico. En general, las “potestades” si bien se manifiestan como un
reflejo del poder, no se confunden con éste. Tampoco se confunden con el “derecho” o con los “derechos subjetivos” que en algunos casos son
renunciables, contrariamente a aquellas. Variadas son las potestades administrativas y es necesario hacer un
listado. Están, entre otras, la potestad reglamentaria, la imperativa, la ejecutiva, la jurisdiccional y la sancionatoria. La que nos interesa en nuestro
trabajo es la denominada “potestad sancionatoria”, esto es, la atribución que tiene la Administración para establecer y aplicar sanciones o correcciones a
los administrados por conductas contrarias a lo que establecen las leyes o lo resuelto por la Administración, y sanciones disciplinarias a los
funcionarios por las faltas cometidas en el ejercicio de su cargo. Lo anteriormente expresado nos lleva a sostener que la potestad sancionatoria
se divide en correctiva y disciplinaria, según se dirija al administrado o al
funcionario o empleado. La potestad sancionatoria es la necesaria derivación del sometimiento
de la Administración a los principios de legalidad y de juridicidad, más amplio el último en cuanto impone la observancia de la Constitución del
Estado, las leyes y los reglamentos y los principios generales del derecho. Por lo tanto, la Administración sólo puede actuar si, en forma previa, está
habilitada para el ejercicio de las potestades que el ordenamiento jurídico le confiere.
El Sumario Administrativo 7
El ámbito de la potestad sancionatoria encuéntrase en la zona de
reserva de la ley, ya que la sanción administrativa involucra una limitación o cercenamiento de derechos individuales. Dicha potestad contiene un
significado de “deber” impuesto por la ley, no siendo renunciable y ubicada fuera del campo de los derechos subjetivos.
La naturaleza de la potestad sancionatoria es intrínsecamente “penal”, haciendo la salvedad que en cuanto a su estructura, dicha penalidad
se refiere a las faltas y no a los delitos. La mencionada “naturaleza penal” o “finalidad punitiva” teleológicamente considerada, de dicha potestad, implica
que las sanciones deben fundarse en normas que respondan a los requisitos sustanciales y sistemáticos de todo precepto penal.
Como consecuencia de lo anterior, se deberán respetar los principios del debido proceso y la sustancialidad de la normativa aplicable.
El ejercicio de la potestad sancionatoria presupone, fundamentalmente que el agente o funcionario público se encuentre en
estado de relación o dependencia, prestando servicios, ya que si así no
fuera, habría cesado “el imperium” que sobre él tiene la Administración. Esta circunstancia corrobora lo que decíamos anteriormente: la potestad
sancionatoria es complemento de la imperativa o de mando. Sostenemos esto sin excepción alguna y, por tal motivo, no compartimos la posición de
Miguel S. Marienhoff, cuando admite una excepción: la aplicación de una sanción disciplinaria, después de terminada la relación de empleo público,
cuando la Administración no conocía los hechos que la hubieran justificado como ocurría, por ejemplo, en los juicios de residencia en la época colonial.
En distinta perspectiva a la de Marienhoff hemos encontrado la doctrina del caso “Magallanes” resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación
(Ver Fallos 251:368). Allí en los “Considerandos” 3º y 4º, el alto cuerpo expresa lo siguiente:
“3°) Que constituye presupuesto para el ejercicio del poder disciplinario la subsistencia de relación de empleo público y correlativa
situación de subordinación jerárquica sobre la que se asienta el ejercicio de
aquel poder estatal” (acotamos que la nota de “subordinación” no procede en los casos de magistraturas sometidas a juicio político o enjuiciamientos
especiales, como los “jure”). “4°) Que tal doctrina es la que esta Corte aceptó en situaciones
análogas vinculadas al ejercicio de atribuciones semejantes en el ámbito del Poder Judicial, conforme a la cual la corrección disciplinaria pierde su
esencial razón de ser cuando al momento de su aplicación, el sancionado ha dejado de pertenecer al Poder Estatal al que corresponde el ejercicio de las
facultades disciplinarias de que se trata (doctrina de Fallos 247:615)”. También la Procuración del Tesoro de la Nación se ha expresado al respecto,
entre otros, en los siguientes dictámenes: 121:137; 122:265; y 124:348. En el Dictamen 107:232, la Procuración del Tesoro de la Nación interpreta esta
doctrina de la Corte en el sentido de que “no es posible aplicar en forma
8 Félix Alberto Pertile
efectiva sanción disciplinaria de naturaleza administrativa a un ex agente de
la Administración pública nacional, pero de ninguna manera obsta a que si el interés de la Administración pública lo hace conveniente, se
sustancie el correspondiente sumario administrativo para esclarecer los hechos prima facie irregulares que pueden imputársele y determinar su
consiguiente responsabilidad, así como la eventual comisión de infracciones que den origen a la intervención de la justicia represiva o a la formulación de
cargos pecuniarios por la existencias de perjuicios fiscales”.
Potestad sancionatoria y discrecionalidad administrativa
Así como se han considerado necesariamente los principios de
legalidad y juridicidad, para apreciar la potestad disciplinaria en el orden jurídico, también es necesario reflexionar acerca de la “discrecionalidad”, en
cuanta modalidad del ejercicio de la función administrativa.
Como bien lo señala Susana Lorenzo2 la discrecionalidad cobra especial importancia en cuanto al acto administrativo sancionatorio, con
referencia, fundamentalmente, a las siguientes cuestiones: a) ¿Existe propiamente discrecionalidad de la Administración para la
aplicación de sanciones?; b) En caso afirmativo, ¿qué límites reconoce?;
c) ¿Existe la posibilidad, dentro del marco de facultades discrecionales, de renunciar a la aplicación de sanciones?
El primer punto, dice relación con la distinción que realiza la doctrina entre potestad reglada y potestad discrecional, y en cuanto a ésta la
“discrecionalidad técnica” En mis Estudios de derecho administrativo3, sostengo que la
discrecionalidad es la modalidad de la actividad administrativa pública que expresa el juicio prudente de la autoridad en el ejercicio de la competencia a
ella otorgada, con el fin de elegir dentro de ciertos límites legales y entre
distintas alternativas, la más justa, oportuna y conveniente, para satisfacer cualquier necesidad relacionada con el interés público.
La actuación discrecional de la administración, reconoce como causa eficiente la disposición expresa de la ley que la habilita para tal modalidad.
Siendo ello así, los principios de legalidad y juridicidad no resultan afectados. De esta manera, se responde el primer interrogante.
A la segunda cuestión, la respuesta es que la actividad administrativa no sólo está condicionada por los límites concretos establecidos a través de
normas legales, sino también mediante límites jurídicos elásticos o indeterminados, que emergen como una limitación impuesta por todo el
2 LORENZO, Susana, Sanciones Administrativas, Estiligráfica, Montevideo, Uruguay, 1996.
3 PERTILE, Félix Alberto, Estudios de derecho administrativo, Advocatus, Cba., 1998.
El Sumario Administrativo 9
orden jurídico y. fundamentalmente, en virtud de los principios generales del
derecho, consagrados como la referencia adecuada para el control de la discrecionalidad. Ellos son: la razonabilidad, la igualdad, la buena fe, la no
desviación de poder y los criterios técnicos. Para la tercera pregunta, corresponde decir lo siguiente: al no ser la
potestad sancionatoria un derecho subjetivo, sino un “medio instrumental” de la Administración, para encauzar jurídicamente las conductas debidas
en su ámbito de aplicación, dicha potestad es irrenunciable. La Administración siempre podrá, en el marco de un listado de
sanciones previstas por la ley, aplicar la que considere más oportuna o conveniente o adecuada, o no aplicar ninguna, siempre y cuando se atienda
con ello al bien común, respetando el principio de igualdad para quienes se encuentren en análoga situación si se lo invocara oportunamente, y
fundamentando, en todos los casos, expresamente, el motivo que se tuvo para ejercer la potestad de abstención de sancionar. Los plexos normativos
que regulan la relación de empleo público contienen dispositivos flexibles, a
fin de que la jerarquía competente, cuando deba imponer la sanción, valore las circunstancias concretas de cada caso y de acuerdo a ello resuelva. Hay
situaciones en que un mismo hecho puede dar motivo para aplicar una suspensión de treinta días o una cesantía, en virtud de la gravedad de la
falta. Siendo ello así, la resolución que se impone es la consecuencia de la valoración de elementos que contienen discrecionalidad, que junto a otras
patitas objetivas ayudarán a edificar, razonablemente, la medida que se adoptará.
Se trata, en el fondo, de decisiones políticas -en el sentido de política de Estado- regidas por el principio de “oportunidad”, porque pese a la
infracción, el gobierno puede tener interés en la continuidad del servicio del agente o evitar efectos colaterales.
10 Félix Alberto Pertile
CAPITULO SEGUNDO
La responsabilidad del funcionario público
La doctrina distingue cinco tipos de responsabilidades con relación a
los funcionarios públicos. Ellas son: la política, la administrativa, la civil, la penal y la disciplinaria. Analizaremos cada una de ellas.
La responsabilidad política es la que se ejerce institucionalmente cuando se quita la inmunidad del funcionario para someterlo a proceso ante
la justicia. Es excepcional y restringida para ciertas autoridades constitucionales
y no aplicables a los agentes estatales. Siendo un tema de Derecho
Constitucional, el Derecho Administrativo se mantiene al margen de este tipo de responsabilidades, sin perjuicio de su regulación normativa. Esto es
así porque tanto el agente comprendido en el estatuto para personal permanente, como los agentes contratados o fuera de carrera, no son
pasibles de responsabilidad política. La responsabilidad administrativa tanto en el orden nacional,
provincial como en el municipal, emerge de textos normativos especiales. La responsabilidad administrativa tiene relación con el comportamiento dañoso
o culpable del agente estatal con los dineros, bienes, o funciones de la administración pública a su cargo.
La responsabilidad civil está referida a los daños que se hayan ocasionado a terceros administrados. Tiene carácter resarcitorio y relación
con la culpa aquiliana, tal como se destaca en los arts. 1112 y 1109 C.C. Cabe consignar que el Código Civil además de establecer el principio general
del art. 1112, también instituyó la responsabilidad de determinados
funcionarios públicos, encargados del registro de hipotecas, por los errores en las certificaciones e inscripciones (art. 3147). La responsabilidad civil del
agente se produce cuando por su culpa hay daños a terceros, pero no todos los daños imponen la responsabilidad, ya que para su disculpa pueden
concurrir razones de fuerza mayor, culpa proveniente del dañado, o concurrente o la de un tercero. Para finalizar este aspecto cabe mencionar
que el art 142 de la ex Ley de Contabilidad de la Nación instituía la
El Sumario Administrativo 11
prescripción decenal para que el Estado ejerciera la acción tendiente a
efectivizar la reparación civil de los daños e intereses ocasionados por actos u omisiones imputables a los agentes de la Administración Central,
entidades descentralizadas, empresas del Estado y Haciendas para estatales. Al derogarse dicho art. 142, fue sustituido por el art. 131 de la ley 24.156 en
donde se establece que la referida acción de que venimos hablando, prescribe en los plazos fijados por el Código Civil, contados desde el
momento de la comisión del hecho generador del daño o de producido éste si es posterior, cualquiera sea el régimen jurídico de
responsabilidad patrimonial aplicado a estas personas. Debe considerarse la culpabilidad por omisión o acción: omisión de servicio (art. 1074 C.C.) y
falta de servicio (art. 1112 C.C), aplicables al ámbito administrativo por extensión y ausencia de regulación específica.
Con relación a la responsabilidad penal, el Código respectivo no hace la distinción entre funcionario y empleado. La doctrina contempla la
existencia de dos grupos de delitos para los agentes públicos: los delitos
propios, que son aquellos que pueden tipificarse como tales por la necesaria existencia de un agente público, y los delitos impropios del agente, que por
tener éste carácter de protagonista delictivo, agravan la pena (ver art. 77 inc. 3 C.P.).
Por último, destacaré que la responsabilidad disciplinaria del agente o funcionario público, dice necesaria relación con su comportamiento en los
cuadros de la Administración Pública, y obviamente, conforma uno de los capítulos del disperso e impreciso “derecho estatutario”. Todos los estatutos
contemplan el ejercicio de la potestad disciplinaria, que sin identificarse con el Código Penal o con el Código Procesal Penal, ostentan similitudes y
diferencias con los Reglamentos de personal de empresas privadas. El foco argumental de la responsabilidad disciplinaria surge del concepto de “deber”
que tiene la Administración de asegurar el adecuado funcionamiento de sus servicios, sancionando a quienes cometen faltas que alteran dicho buen
funcionamiento porque la gestión es de “interés público”. El ejercicio de la
potestad disciplinaria, comprende las siguientes etapas: a) Verificación material de los hechos susceptibles de ocasionar la
falta disciplinaria; b) Encuadramiento fáctico y calificación jurídica;
c) Apreciación de la prueba valorando críticamente la entidad de la falta;
d) Elección de la sanción adecuada. Como lo tiene dicho el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba en los
autos: “Perafán, Juán Zenón c/ Estado provincial - Plena jurisdicción – Recurso de apelación”, las etapas a) y b), esto es, la verificación material de
los hechos imputados, comprensiva de su investigación y fehaciente acreditación en función de los cargos formulados, como asimismo su
calificación jurídica sobre la base de lo previamente normado por la ley,
12 Félix Alberto Pertile
conforman el bloque de lo reglado o vinculado, sin posibilidad de que exista
una modalidad discrecional. En cambio, en las etapas c) y d), esto es, en la apreciación de la prueba cuando no existan pautas objetivas
para su valoración, y en la elección de la sanción entre varias preestablecidas -siempre que el ordenamiento lo autorice- bien pueden
consentir el uso de pequeños márgenes de discrecionalidad, aunque el problema está en determinar qué es “pequeños”. No obstante, aun cuando
exista una porción discrecional cuya valoración y resolución sólo incumbe a la autoridad administrativa, su congruencia e inserción dentro de la
juridicidad puede ser objeto de control, más reducido, prudente y, por lo tanto, razonable, pero control al fin. De todos modos, y como lo entendió la
jurisprudencia española (Tribunal Supremo Español, Sent. del 27/10/82), para declarar la ilegitimidad del acto sancionador, la incongruencia debe ser
notoria entre los hechos que se estiman merecedores de castigo y la sanción elegida entre las varias posibles.
La falta administrativa y la sanción disciplinaria
La falta administrativa es la violación a un deber normativamente impuesto, sin que se puedan prever en forma detallada las diversas
conductas reprochables. Adquiere aquí importancia flexibilizar el principio de tipicidad, aunque garantizando con predicción razonable las consecuencias
jurídicas de las conductas. A su vez, porque la sanción disciplinaria, en cuanto sanción administrativa, se estructura con presupuestos y elementos
del acto administrativo sancionatorio, y es aquella que la Administración impone a sus agentes, frente a la comisión de faltas administrativas (acción
u omisión), por violación de los llamados deberes del empleado público. Susana Lorenzo, en su obra ya mencionada4 y siguiendo a los autores
Daniel Martins y Julio Prat, distingue cuatro grupos de sanciones
disciplinarias: 1) Las de alcance moral; 2) Las pecuniarias; 3) Las de alcance profesional, y 4) Las expulsivas.
1) Sanciones de alcance moral. Son leves y de carácter colectivo.
En ellas ubica: a) observación o amonestación verbal: consiste en la reprensión en
privado al funcionario que incumple; b) censura: se da una reprensión formal por escrito, con anotación en
su foja de servicios; c) apercibimiento: es una amonestación calificada, donde se hace
constar las sanciones que se aplicarán, en caso de reincidir en la falta.
4 LORENZO, Susana, Sanciones administrativas, Estiligráfica, Montevideo, Uruguay, 1996.
El Sumario Administrativo 13
2) Sanciones pecuniarias. Entre otras, aquí se ubica la multa, que consiste en la privación parcial del sueldo con la obligación de trabajar.
Sobre este tipo de sanción en nuestro régimen, nos pronunciaremos al estudiar el presupuesto de derecho de la medida disciplinaria.
3) Sanciones de alcance profesional. En este grupo coloca:
a) suspensión: prohíbe al funcionario desempeñar sus tareas, y se le priva de la totalidad o parte del sueldo durante el período que dura la
sanción; b) traslado: se destina al funcionario a otro lugar, en cargo de no
menor jerarquía, en otra repartición o localidad (ius variandi fundado); c) postergación o pérdida del derecho al ascenso: se impide al
funcionario ascender durante determinado lapso o definitivamente, salvo que, posteriormente, fuera rehabilitado;
d) retrogradación en el escalafón: el funcionario desciende en el
escalafón uno o más grados, o se le pasa a una categoría inferior.
4) Sanciones expulsivas. Consisten en la desvinculación del funcionario de los cuadros de la Administración, e importa la extinción de la
relación funcional. Dentro de ellas ubica: a) cesantía: se trata de la pérdida del cargo, extinguiéndose la
relación funcional, pero no va acompañada de sanciones accesorias; b) destitución o exoneración: extingue la relación funcional e importa
sanciones accesorias de inhabilitación para desempeñar otro cargo público o la pérdida de los derechos jubilatorios.
Las sanciones son independientes y autónomas
Atento que la potestad disciplinaria tiene como finalidad el orden de la Administración pública, en caso de que la jurisdicción criminal absuelva a
un funcionario o empleado, en principio, la sanción disciplinaria no sería procedente, si se invocasen exactamente las mismas circunstancias y los
mismos hechos que fueron la base del pronunciamiento penal. Ahora bien, la absolución o sobreseimiento penal, no es siempre título apto para impedir
la sanción administrativa o disciplinaria, incluso cuando ésta se determine por hechos directamente vinculados a los que dieron lugar a la absolución o
sobreseimiento penal en los términos de los incs. 1 y 3 del art. 350 C.P.P., con exclusión de los demás. Hay circunstancias que resultan irrelevantes en
sede penal o contravencional, mas no en la administrativa cuyo espectro sancionatorio es mayor. Ello dependerá de las circunstancias particulares de
cada caso. El art. 350 C.P.P., textualmente expresa: “El sobreseimiento
14 Félix Alberto Pertile
procederá cuando sea evidente: 1) Que el hecho investigado no se cometió o
no lo fue por el imputado. 2) Que el hecho no encuadre en una figura penal. 3) Que media una causa de justificación, inimputabilidad,
inculpabilidad o una excusa absolutoria. 4) Que la pretensión penal se ha extinguido. 5) Que habiendo vencido todos los términos de la investigación
penal preparatoria y sus prórrogas (337 y 346) no hubiere suficiente fundamento para elevar la causa a juicio (354) y no fuese razonable
objetivamente, prever la incorporación de nuevas pruebas”. El Tribunal Superior de justicia de la Provincia de Córdoba tiene expresado que la
sanción penal o la contravencional no excluye la disciplinaria, ni ésta a las otras, pudiéndose imponer todas o bien una de ellas por quien jurídicamente
corresponda, ya que tutelan órdenes jurídicos distintos y persiguen finalidades diferentes (vid. T.S.J., Sala Contencioso Administrativa, Sent. N°
7/95, “Castro...”; Sent. N° 10/96, “Luján...”; Sent. N° 75/97, “Ruiz...”; Sent. N° 56/2002, “Temporini...”).
La absolución judicial, la prescripción de la pena, el perdón del
particular querellante o la conciliación, etc., no obstan para la aplicación de la sanción disciplinaria, salvo un supuesto excepcional: cuando el mismo
hecho sobre el cual recae la sanción disciplinaria coincide con el juzgado por el tribunal en lo Criminal y resuelve que no se cometió o no fue realizado por
el imputado (art. 350 inc. 1 C.P.P.). Frente a tal circunstancia es obligación de la Administración dejar sin efecto la sanción impuesta. El fundamento de
lo anteriormente expresado se encuentra en que la Administración no debe, en el ejercicio de su potestad disciplinaria imponer una sanción basada en
hechos que la sentencia penal consideró inexistentes, pues resulta de aplicación en el caso, la hipótesis del art. 1103 C.C., aunque no sean de
aplicación los arts. 1101 y 1102 del mismo Código, en ningún caso, pues ellos se refieren al acto doloso, que como hemos dicho es excedido por el
ámbito de lo administrativo-disciplinario. La sanción disciplinaria es de posible aplicación en cualquier
momento, sin esperar la decisión penal o, en su caso, contravencional. Esto
será así cuando existan suficientes elementos de juicios para establecer la responsabilidad disciplinaria, incluso, la absolución judicial, la prescripción
del delito o el perdón del particular damnificado, no exime la aplicación de la sanción disciplinaria. Solamente cuando el juez penal o contravencional,
afirme en su sentencia que le mismo hecho sobre el cual recae la sanción disciplinaria no se cometió o no fue realizado por el imputado, es obligación
de la administración dejar sin efecto la medida aplicada (Cfr. T.S.J., Sala Contencioso Administrativa, autos: “Tobares, Andrés Gabriel c/
Provincia de Córdoba – Plena jurisdicción – Recurso de apelación) Sent. N 25 del 15/04/2003. Vocales: Sesin, Lafranconi y Tarditti”.
Corresponde agregar que las sanciones administrativas, igual que los actos administrativos, pueden extinguirse por medios diversos, como son: a)
El Sumario Administrativo 15
control administrativo; b) control judicial; c) prescripción; d) revisión
administrativa; e) amnistía y f) conmutación.
Control de la graduación de la sanción
La graduación de la sanción impuesta por la administración entre varias establecidas, no resulta factible controlarla, si fue encuadrada en los
límites fijados por la norma y en tanto no se demuestre su arbitrariedad. Esto es así por estar dentro de su ámbito discrecional (“zona de reserva”),
donde no es posible incursionar a menos que se compruebe un ejercicio irrazonable, por el riesgo de vulnerar el principio de separación de funciones
del Estado o separación de Poderes. Así lo tiene dicho el T.S.J., Sala Contencioso Administrativa, autos: “Tobares, Andrés Gabriel c/
Provincia de Córdoba – Plena jurisdicción – Recurso de apelación”, Sent. Nro. 25, del 15/04/2003. Vocales: Sesin, Lafranconi, Tarditti.
De los principios del derecho disciplinario y del proceso disciplinario
Es imposible trasladar al Derecho Disciplinario Administrativo los
principios que informan la doctrina del Derecho Penal. Así, por ejemplo, no luce en forma dogmática el principio de legalidad, ya que sólo se le
reconoce cierta importancia cuando está vinculado a la pérdida de un derecho subjetivo. Tampoco rige, en forma absoluta el principio
de tipicidad (nullum crimen sine lege) que exige la aplicación de la ley penal. Por consiguiente, las faltas disciplinarias se enuncian en las
normas, de modo genérico, debiéndoselas interpretar en forma amplia. Y esto es así porque las faltas administrativas son violaciones a los deberes
genéricos, no pudiendo preverse en las diversas normas las posibles
conductas sancionables. Se exigirá de las normas sancionadoras, no que garanticen una certeza absoluta, sino una predicción razonable. En el
derecho disciplinario carece de vigencia el principio de la ley más benigna, atento que la readmisión en el empleo y la revisión sumarial se aplican con
carácter específico. Sí tiene vigencia en este Derecho el principio non bis in idem, el cual no es inherente sólo al derecho penal porque deriva de
la “razonabilidad” que, como calidad de lo razonable, se extiende profusamente tanto a la actuación jurídica como a la Ciencia jurídica. En
efecto, ninguna conducta reprochable puede ser investigada varias veces. Aquí rige el principio de eventualidad y concentración (como en las
excepciones procesales), y la base es la teoría de la identidad de las acciones (confr. Alsina), o de las pretensiones (confr. Palacio y nota conjunta
en los arts. 1102 y 1103 C.C). El derecho disciplinario sustancial,
16 Félix Alberto Pertile
establece una escala de faltas juntamente con un correlativo rango
de sanciones, cuya aplicación depende de las autoridades competentes, quienes no podrán variar o aumentar las
consecuencias de ningún modo. Así lo sostuvo la Corte Suprema de justicia de la Nación en Fallos 259:268.
Desde el punto de vista instrumental, el Derecho Procedimental Disciplinario tiende a investigar la existencia de la falta administrativa,
independientemente del cuerpo del delito. Su objetivo principal es comprobar, verificar o investigar, el incumplimiento del deber
presuntamente suscitado por el comportamiento del agente público. Los principios probatorios pertenecen a la teoría general de las pruebas,
instituyéndose así la técnica jurídica adecuada para luego juzgar por el sistema de la “racionalidad crítica” las que fueron verificadas. No resulta
jurídicamente admisible en nuestro sistema jurídico el método de la íntima o libre convicción, propio del régimen anglosajón en que las causas las decide
un jurado popular sin expresar fundamento. Nosotros, como heredo-
romanistas no concebimos el ejercicio del poder sino mediante la auctoritas. Los órganos del Estado tienen el deber ineludible de fundar lógica y
legalmente sus decisiones. El método de la íntima convicción está consagrado en el art. 85 de la ley provincial 5805 (t.o.), respecto de la
competencia funcional del Tribunal de Disciplina de Abogados, situación que también se advierte en otros ordenamientos corporativos.
El Procedimiento Administrativo Disciplinario, habrá de desarrollarse con absoluto respeto a los principios pertenecientes al debido proceso legal.
Su estricto acatamiento propenderá a la juridicidad de la actividad administrativa.
Tres garantías básicas iluminan el trayecto procesal disciplinario: al el derecho de defensa del agente sumariado; b) la
imparcialidad del órgano instructor, y c) la fundamentación lógica y legal de la decisión. Los siguientes aspectos deben ser tenidos en cuenta
por el legislador, a fin de asegurar el debido proceso adjetivo administrativo;
los enumeramos siguiendo al maestro Bartolomé Fiorini: 1º) Se deberá hacer conocer al sumariado quién es el instructor, con la finalidad de que
pueda ser objeto de recusación o sujeto de la excusación; 2°) El instructor debe tener mayor jerarquía que el sumariado y adecuada formación técnico-
jurídica; 3o) Deben ser abandonadas las formalidades ad solemnitatem, como por ejemplo, el juramento formal, los datos personales exhaustivos, o
la firma de las partes en cada folio del expediente, etc.; 4º) La prueba testimonial deberá ser circunstanciada y detallada porque la mayoría de las
veces provendrá de otros empleados de la oficina, a veces resentidos, a veces solidarios, según la psicología grupal de quienes conviven de forma
permanente en idéntico ámbito; 5º) El ejercicio del derecho de defensa del agente imputado debe ser amplio, jamás limitado, procurando la
intervención plena del imputado, el asesoramiento técnico de un profesional
El Sumario Administrativo 17
de su elección (interpretación del art. 40 de la Constitución de la Provincia
de Córdoba y del art. 8º inc. 2, ap. “d” del Pacto de San José Costa Rica) y el acceso fácil y total a las actuaciones, fundamentalmente después de que
el instructor establezca el capítulo de los cargos; 6°| Cuando se corre el traslado de los cargos, esta circunstancia debe transformarse en el acceso a
todo el sumario, para que lo tenga tanto el imputado como su letrado; 7°) El escrito de descargo deberá ser ocasión pertinente para acompañar dichas
pruebas; 8°) La defensa y el descargo deberán referirse a tres aspectos esenciales: al instructor, a las pruebas, y a las normas que aplica el
investigador; 9º) Un capítulo relevante lo constituye la acusación, tanto la primera requisitoria como la acusación final del instructor ya que éste no
puede ampliarla con cargos distintos. Consentir esta infracción es destruir los principios de igualdad y bilateralidad de la doctrina procesal; 10) Es
obligación del instructor informar al sumariado antes de su declaración, cual es la imputación que se le hace; a la vez que expresarle el derecho que tiene
a declarar, abstenerse o solicitar nuevo día y hora de audiencia para
designar letrado que lo acompañará. También le manifestará el derecho que tiene el imputado de ofrecer pruebas; 11) Dictamen definitivo del instructor
que deberá comprender integralmente: a) respeto a la faz probatoria; b) fijar la culpabilidad del agente; y c) la norma legal correspondiente; 12)
Alegato del sumariado; 13) Intervención del órgano técnico de control o juntas de disciplina que deben enjuiciar los siguientes elementos: a) el
procedimiento; b) la actuación del instructor; c) la sanción que corresponde, con amplias facultades para indicar que se requieran nuevas pruebas; 14)
Agregar con valor de esencia para la evaluación, el legajo personal de agente; 15) Resolución definitiva por el órgano superior con competencia
para imponer sanciones disciplinarias; 16) El dictamen de la junta de disciplina (si se establece en la normativa), no obliga al órgano de decisión,
pero impone que se lo considere en forma expresa en la resolución definitiva; 17) La resolución deberá fundamentarse en las pruebas aportadas
en el expediente administrativo no incluyendo sanciones sobre conductas y
pruebas que no fueran motivos del procedimiento disciplinario; 18) Reconocimiento de recursos administrativos o judiciales para que el agente
pueda controvertir la legitimidad de las pruebas y la norma de sanción aplicada; 19) Recurso de revisión ante la obtención de nuevas pruebas o
sentencia posterior sobre falsedad o dolo de aquella que sirvió para sancionar al agente; 20) Normas positivas de carácter administrativo, sobre
prescripción de las faltas sancionadas y de las penas impuestas.
18 Félix Alberto Pertile
El sumario administrativo
El sumario administrativo puede ser definido como el procedimiento
necesario para la acreditación de la existencia de conductas irregulares de los administrados con la finalidad de singularizar a los responsables. En
cambio, “la información sumaria” es una investigación preliminar, a fin de verificar la existencia de responsabilidades patrimoniales o disciplinarias (es
la inquisitio del derecho canónico). También frente a la urgencia que un determinado caso demande y no pudiendo iniciarse de inmediato el sumario
administrativo es lícito decidir la averiguación liminar del hecho sancionable. Siempre la información sumaria servirá para comprobar, si están dados los
supuestos que permitan ordenar posteriormente el sumario. La iniciación de la información sumaria o del sumario administrativo se concreta a través
de un “acto de administración”, el cual no es “acto administrativo” en
sentido estricto, atento que no constituye, altera o modifica derechos subjetivos. Dicho “acto de administración” en principio es irrecurrible porque
ningún administrado puede sentirse agraviado porque se investiguen hechos o conductas eventualmente alterativas de la regularidad funcional. Siempre
debe instruir la causa un funcionario con jerarquía no inferior a jefe de Departamento. En el sumario administrativo luego de decidirse su confección
o elaboración, se designará al instructor sumariante, quien podrá ser objeto de recusaciones o podrá excusarse frente a situaciones atendibles. Dicho
instructor oportunamente designará al secretario de actuaciones y, su primer paso procesal, será obtener la ratificación de la denuncia, si la hubiera, o
tomará como base la investigación previa. A su turno ordenará comparecer al sospechado y le hará conocer el derecho a declarar, abstenerse o pedir el
diferimiento de la audiencia, a los fines de hacerse asistir por un letrado de su elección o proveerle uno de oficio. Si correspondiere se aconsejará la
suspensión preventiva del agente con el objeto de evitar la colusión (pacto
para dañar) o el entorpecimiento de la investigación. Lo deberá disponer el superior jerárquico del sumariante y del sumariado. Suma prudencia se
deberá tener si el suspendido es un estudiante en el ámbito académico. Esto es así por el tiempo que se le priva de turnos de exámenes y pérdidas de
regularidades que pueden producir un agravio irreparable si luego su responsabilidad no queda acreditada y tales exámenes y regularidades no
pueden ser restituidos por la autoridad. Colectadas que fueren las pruebas liminares, el instructor ordenará la clausura de la etapa de información
sumaria y hará un informe haciendo mérito de las pruebas reunidas y encuadrando los cargos si correspondiere. En el primer supuesto notificará al
imputado para que formule descargo y ofrezca pruebas y sucesivamente alegue sobre ellas. Después, el instructor cerrará el sumario y elevará a la
autoridad pertinente sus conclusiones, que pueden referirse a la
El Sumario Administrativo 19
responsabilidad del sumariado y a la sanción que pudiere corresponder. La
autoridad administrativa, previo dictamen (de requerimiento obligatorio y efecto no vinculante) del servicio jurídico permanente, órgano que controlará
las conclusiones del sumario, emitirá el acto administrativo que eventualmente establezca la existencia o no de la responsabilidad de los
sumariados y las sanciones correspondientes. Las sanciones impuestas pueden ser objeto de impugnación en sede administrativa y judicial,
aplicándose en tal caso, los regímenes procedimentales y procesales respectivos.
Prescripción de la acción disciplinaria
El Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba en los Autos
caratulados “Sequalino, Luís Alberto contra el Estado Provincial de
Córdoba Plena Jurisdicción – Recurso de apelación”, sentencia Nro. 5 del 18/02/2005 (Vocales: Sesin, Tarditti y Andruet (h).), sostuvo que, el
instituto de la prescripción de la acción disciplinaria, que debe ser tenido en cuenta en todo procedimiento tendiente a sancionar a un Agente Público,
consiste en el no ejercicio por parte de la Administración de la potestad sancionatoria que le compete, durante el transcurso de un
tiempo legalmente determinado, al término del cual se extingue dicha prerrogativa estatal.
La finalidad del instituto de la prescripción, en este caso, se orienta hacia la tutela de la seguridad jurídica y en especial tiende a superar el
estado de incertidumbre, que se cierne en torno de la situación jurídica de quien ha sido imputado por una conducta supuestamente antijurídica.
El texto del art. 73 de la Ley de la Provincia de Córdoba 7.233 establece que el personal no podrá ser sumariado “después de haber transcurrido tres
años de cometida la falta”.
El sentido del plazo, prescripto en el art. 73 de la Ley Provincial 7.233 es a los fines de iniciar el sumario y no como límite para la aplicación de la
sanción, debiendo computarse desde el acaecimiento de los hechos hasta la iniciación del sumario.
Interrupción de la prescripción
Los actos del procedimiento disciplinario interrumpen la prescripción de
la acción, entendiéndose a esos efectos, como actos del procedimiento disciplinario, todo trámite encaminado a señalar la existencia de una falta,
incluso cuando no se haya iniciado sumario o información sumaria administrativa (Cfr. T.S.J., Sala Contencioso Administrativo, autos:
“Moreno, Enrique Fernando c/Provincia de Córdoba – Plena
20 Félix Alberto Pertile
Jurisdicción - Recurso de Apelación”, sentencia Nro. 12 del
14/03/2003. Vocales: Sesin, Lafranconi y Tarditti.
Preclusión de instancia procedimental
El instituto de la preclusión de la instancia sumarial es una garantía para el administrado. Corresponde al empleado sumariado solicitar
tempestivamente la preclusión de la instancia sumarial, cuando así correspondiere, debiendo contarse a partir de tal solicitud el plazo
perentorio para la conclusión del sumario. Esto es así porque quien reclama la declaración de un derecho, debe plasmar su interés con una
actividad idónea, diligente y oportuna, haciéndolo valer jurídicamente y sin tardanza. La omisión de tal actividad impide que se inicie el plazo perentorio
y presupone el consentimiento con los tiempos empleados por la administración para la confección del sumario (Cfr. T.S.J., Sala Contencioso
Administrativa, autos: “Gilabert, Juan Eduardo c/Provincia de Córdoba
Plena jurisdicción – Recurso de apelación, Sent. Nro. 30 del 6/5/2004. Vocales: Sesin, Lafranconi y Tarditti”).
Los plazos sumariales, en general, no son perentorios, sino ordenatorios, ya que su finalidad en el procedimiento administrativo no es la
misma que en el Derecho Procesal, donde aquellos tienden a concretar la preclusión de las diferentes facetas del proceso. Esto es así no sólo en virtud
del principio de colaboración y verdad objetiva que sostienen al procedimiento administrativo, sino también en mérito de los principios del
informalismo y la eficacia, todos de menor rigor si se los compara con los del Derecho Procesal.
El Sumario Administrativo 21
SEGUNDA PARTE
22 Félix Alberto Pertile
CAPITULO TERCERO
La relación de empleo público
Adherimos a la posición prevaleciente en la doctrina, es decir, la de quienes consideran que la relación de empleo público, constituye un contrato
administrativo. Siendo ello así, es algo más que un simple acto jurídico bilateral. El objeto de dicha relación jurídica es lograr que la Administración
Pública cuente con el plantel humano indispensable y suficiente para lograr
su finalidad de interés público. La mencionada relación de función o empleo público, habilita asignar
a determinados agentes y funcionarios, atribuciones que determinan la competencia de su actuación.
El agente estatal aparece en esta relación contractual, en una posición de subordinación frente a la Administración Pública, no pudiendo
discutir las cláusulas ni las condiciones del contrato, pues ya la Administración las tiene predeterminadas estatutariamente. Se trata de un
contrato a título oneroso, conmutativo, consensual, nominativo, principal, de ejecución sucesiva y simple. Son notas típicas de este contrato: a) el
carácter personal de la prestación, en donde el vínculo contractual no puede ser sustituido ni transferido; b) la profesionalidad en cuanto a dedicación de
carácter técnico; c) la permanencia, resguardada por la estabilidad; d) el ideal de retribución uniforme (a igual trabajo igual remuneración); e) la
subordinación a la jerarquía administrativa, y f) la categorización.
Vinculado con el contrato de relación o empleo público, se encuentra el Estatuto del Personal, que consiste en un conjunto orgánico de normas
que establecen los derechos y deberes de los funcionarios y empleados, sus regímenes de estabilidad y ascenso, en su carrera administrativa. Dichos
estatutos pueden ser generales o especiales, según se apliquen a todos los agentes públicos o a determinado sector.
El Sumario Administrativo 23
Entre los deberes más importantes que debe cumplir el empleado
público, se destacan los siguientes: a) deber de dedicación al cargo; b) deber de residencia; c) deber de obediencia; d) deber de respetar el orden
jerárquico; e) deber de reserva y secreto (confidencialidad); f) deber de lealtad al orden jurídico político; g) deber de observación de una conducta
digna y decorosa; h) deber de denunciar criminalmente; i) deber de urbanidad y buen trato al público; j) deber de declarar las demás actividades
que cumpla. La potestad sancionatoria de la Administración, que surge del
contrato de función o empleo público, y en cuya virtud los respectivos agentes están sometidos a un régimen disciplinario, no necesita de norma
expresa para su existencia, habida cuenta que por ser de orden público, jamás la podría renunciar.
Pero como bien señala Héctor Jorge Escola5 “no obstante ese carácter implícito o virtual de la potestad sancionadora de la Administración Pública,
es corriente que el contrato de función o empleo público dé lugar a la
aplicación de un verdadero régimen disciplinario, resultante de un cuerpo estatutario, en el cual se prevén, a veces con detalles, las facultades de
quien debe sancionar; la calificación de las faltas disciplinarias, ya sea en forma general o en forma particularizada, dividiéndose por grupos de faltas,
ya sea de ambas maneras a la vez, con lo que se logra un sistema más amplio y flexible: la forma y los procedimientos que deberán seguirse para la
comprobación de las faltas y la imposición de las sanciones, los cuales deberán respetar en todos los casos las reglas del debido proceso adjetivo-,
la determinación concreta de las sanciones disciplinarias que pueden aplicarse; su posible revisión y formas de extinción; etc.. La existencia de
tales sistemas estatutarios no es, como la ya se sabe, imprescindible, pero es, sin embargo, conveniente pues sirve para evitar posibilidad, no ya de
una excesiva discrecionalidad de la administración, sino de verdaderas arbitrariedades que puedan producirse en esta esfera, de por sí delicada, y
que se derivan en situaciones que trascendiendo la necesidad de un
imprescindible control jurisdiccional, originan inconvenientes que a la postre perjudican la buena marcha administrativa”.
El régimen disciplinario en el ámbito nacional
La ley nacional 25.164, denominada ley marco de regulación de empleo público nacional sancionada el 15/9/99, promulgada el 6/10/99 y
publicada en el Boletín Oficial el 8/10/99, estructura la relación de empleo público nacional, sujetando dicha relación a los principios generales
5 ESCOLA, Hector Jorge, Tratado integral de los contratos administrativos, Depalma Bs. As., 1977.
24 Félix Alberto Pertile
establecidos en esa norma, sosteniendo que deberán ser respetados en las
negociaciones colectivas que se celebren en el ámbito de la ley 24.185. La mencionada ley 25.164, en su Cap. V, art. 23, instituye los
deberes del agente público, en catorce incisos. A su turno el art. 24 establece las prohibiciones en nueve incisos. El Cap. VII se refiere al
régimen disciplinario, consagrando el respeto al debido proceso, no pudiendo el personal ser sancionado más de una vez por una misma causa,
estableciendo el listado de medidas disciplinarias, las causales que dan lugar a la cesantía, las causales para imponer la exoneración, la aplicación de
apercibimiento y suspensión hasta cinco días sin sumario previo, la suspensión preventiva, los plazos de prescripción de las sanciones, etc.
El 14 de mayo de 1999 entró en vigencia el Reglamento de Investigaciones Administrativas (decr. 467/99) cuyo Tít. 1 Cap. I, establece
el ámbito de aplicación personal: en su Cap. II, se refiere a la jurisdicción y a los agentes de extraña jurisdicción. A su turno, el Cap. III señala en dónde
se efectuarán los sumarios y la competencia de la Procuración del Tesoro de
la Nación. También refiere que la competencia de los instructores del sumario es improrrogable, habla de sus deberes, de sus facultades
disciplinarias, de su independencia funcional, de su ausencia justificada, de su apartamiento y de los instructores ad hoc. El Cap. IV se refiere a los
secretarios de actuaciones y el cap. V a las excusaciones o recusaciones del instructor y del secretario. El Cap. VI instituye los distintos plazos. Por
su parte, el Cap. VII trata de las denuncias. Comienza el Tít. II con todo lo relacionado a informaciones sumarias. El Cap. II establece el informe final,
la audiencia pública y la resolución. Continúa el Tít. III de los sumarios. El Cap. I de dicho título informa acerca de su objeto y de la autoridad de
actuación competente. El Cap. II habla del secreto del sumario, del trámite, de la foliatura, de la compaginación, de los anexos, de los letrados y su
participación en la etapa instructoría, y del in dubio pro reo. El Cap. III señala las medidas preventivas. El Cap. IV se refiere a las declaraciones del
sumariado y del imputado, a las dispensas del juramento de decir
verdad y de la eventual nulidad por su inobservancia. Prosigue el Cap. V estableciendo las condiciones del interrogatorio al sumariado, los datos de
identidad, haciéndosele conocer los motivos por los cuales se inició la causa sumarial; establece que las preguntas serán claras y precisas y que se
le permitirá al interrogado exponer cuanto tenga de inconveniente para su descargo o para la explicación de dichos hechos. Luego establece la
ratificación de contenido del acta que se levanta; se establece la obligatoriedad de la firma en el acto procesal de la indagatoria y se
contempla al final la posibilidad de ampliar la declaración del sumariado. Los Caps. VI y VII están dedicados a los testigos y al interrogatorio de los
testigos. El Cap. VIII a los careos. El Cap. IX está dedicado a la confesional del sumariado. El Cap. X a los peritos. En el Cap. XI se trata lo concerniente
a la prueba instrumental e informativa mientras que el Cap. XII señala la
El Sumario Administrativo 25
facultad del instructor para realizar inspecciones. Posteriormente, el Cap.
XIII (arts. 107 a 110) establece la clausura de la etapa de investigación, el informe del instructor; la intervención de la Sindicatura General de la Nación
y de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y la posterior notificación al sumariado de la investigación. Consecuente con lo precedentemente
dicho, el Cap. XIV (arts. 111 a 114), habla del descargo del sumariado, de la ausencia de medidas probatorias y de la producción de aquellas pruebas que
se consideren pertinentes ya sea que fuera en propuesta por el sumariado o por la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, pueden
ofrecerse hasta un máximo de cinco testigos y dos supletorios. El Cap. XV bajo el título Audiencia pública, a través de los arts. 115 a 123, regula lo
concerniente al informe final, a los alegatos, a la elevación de las actuaciones, a la audiencia pública, al dictamen previo del servicio jurídico
permanente y a la resolución definitiva a dictarse. El Tít. IV prescribe la posibilidad de que el sancionado y la Fiscalía de Investigaciones
Administrativa puedan interponer recurso administrativo contra las
decisiones finales y por los motivos allí consignados. Los arts. 125 y 126 destacan el trámite que tendrá el recurso y que es optativo por las vías
impugnativas previstas en la ley de trámite administrativo 19.549 y su decr. reg. 1759/7 (t.o.). El Tít. V que reza sobre Disposiciones generales, instituye
el plazo de noventa días con posibilidad de ampliación para la sustanciación del sumario; la supervisión y registro de las actuaciones, la posibilidad, por
parte del procurador del Tesoro de la Nación de auditar los sumarios concluidos o en trámite y regula el procedimiento frente a causas penales
pendientes. Cabe destacar que el decr. 66/99 del 29/1/99 y publicado en el
Boletín Oficial el 26/2/99, homologa el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional que fuera celebrado entre el
Estado nacional y los sectores gremiales que figuran. Contiene en su art. 113 la remisión necesaria para que la sustanciación de informaciones
sumarias o los sumarios administrativos se hagan conforme con los
procedimientos establecidos en el reglamento de investigaciones. Todo ello a fin de garantizar el derecho de defensa en juicio.
Queda así bosquejado el régimen disciplinario en el orden nacional.
Régimen disciplinario para el personal de la Administración Pública de la provincia de Córdoba
El régimen disciplinario está contemplado en el Estatuto del Personal,
ley 7233 t.o. y su decr. reg. 1080 y sus modificaciones. Dicho régimen disciplinario (ley 7233), establece desde el art. 65 al
88 de la ley, entre otras regulaciones, las siguientes:
26 Félix Alberto Pertile
a) Los diversos tipos de sanciones;
b) Las causas para imponer las distintas medidas disciplinarias; c) La competencia de las autoridades para imponer sanciones;
d) Condiciones para la graduación de la sanción; e) Situaciones en que no es necesario el sumario previo;
f) Impugnación de sanciones; g) Efectos de las sanciones;
h) Finalidad de la investigación y del sumario administrativo; i) Facultades del instructor;
í) Conclusiones del instructor; k) Se establece como órgano natural para la sustanciación de los
sumarios administrativos, a la Dirección General de Personal de la Provincia.
El decr. reg. 1080 contempla en su Cap. VI el Régimen disciplinario, regulando en detalle las instituciones previstas en él por la ley 7233. En la
dirección señalada, el reglamento comienza por el “incumplimiento reiterado
del horario”, y continúa con las “inasistencias injustificadas”, con las notificaciones, citaciones emplazamientos o vistas, luego pasa a lo que se
denomina “investigación administrativa” y su conclusión. Posteriormente y a partir del art. 77 regula todo lo concerniente a los sumarios, a los
denunciantes, a la indagatoria del imputado para luego pasar a considerar la prueba testimonial, los eventuales careos, y la prueba confesional. Habla
posteriormente de la “rebeldía”, de las actas y de las notificaciones y determina que todo proceso sumarial no excederá de ciento
cincuenta días corridos, pudiendo ampliarse este plazo sesenta días más, con la posibilidad de una nueva ampliación de treinta días.
Instituye la preclusión de la instancia sumarial. Prescribe que de las conclusiones de la instrucción, se correrá vista en forma inmediata a los
agentes involucrados, por el término de diez días Vencido dicho plazo se elevará el expediente sumarial a la Dirección General del Personal de la
Provincia para la formulación del encuadramiento correspondiente.
Establece, finalmente que la autoridad que dispuso el sumario dictará resolución al efecto.
Régimen sumarial de la Municipalidad de Córdoba
Se trata del decr. 15.875, Serie “A” (t.i.) En su art. 60 prescribe lo
pertinente a la “investigación administrativa”, estatuyendo que corresponderá realizarla cuando existan sospechas de la comisión de un
hecho irregular que no justifique la iniciación de un sumario. Luego en su art. 61, regula lo pertinente al régimen sumarial propiamente dicho, e
ingresa al tratamiento de las “denuncias”. El art. 62 discurre sobre la
El Sumario Administrativo 27
recusación o inhibición de los funcionarios que instruyen la causa. Establece
la competencia de la Dirección de Sumarios para solicitar antecedentes, disponer comparendos y recibir declaraciones e informes. En el art. 63,
consigna que la suspensión preventiva deberá ser dispuesta por decreto del Departamento Ejecutivo. Contiene el art. 72, además, una serie de
disposiciones comunes al régimen de sumarios. Ellas son las referidas a notificaciones, citaciones, emplazamientos, términos, actas; a la
“instrucción” específicamente, a las pruebas, tanto testimonial como de peritos, como presuncional y confesional. Luego, prescribe acerca de las
conclusiones sumariales y la vista al interesado. Concluye con lo relativo a la valorización de las pruebas, atenuantes y agravantes
Personal del equipo de salud humana, ley 7625
El plexo normativo abarca al personal que presta servicios en
dependencias de la Secretaría del Ministerio de Salud tanto en funciones sanitarias como asistenciales. Contiene prescripciones para sustanciar los
sumarios administrativos, que tendrán trámite en el ámbito de la Dirección General de Personal de la Provincia. Las sanciones que se establecen son el
llamado de atención, el apercibimiento. La suspensión de hasta sesenta días corridos, la cesantía y exoneración. Procede la aplicación supletoria de
la ley de procedimiento administrativo de la provincia de Córdoba y el Código Procesal Penal de la misma provincia.
La docencia primaria decr. Ley 1910-E/57
En este estatuto merece destacarse que sus normas se aplican a los docentes de la docencia primaria de establecimientos oficiales de la
Provincia. Las sanciones disciplinarias son, en cuanto a las faltas leves:
observación en privado, apercibimiento por escrito y suspensión menor de ocho días sin goce de sueldo. Con relación a las faltas graves: suspensión de
ocho a quince días sin goce de sueldo, traslado a escuelas de ubicación menos favorables, disminución de categoría, cesantía y exoneración.
El art. 42 del decr. 3999/67 reglamentario del decr. ley 1910-E/57 establece que se impone en forma previa labrar sumario administrativo
cuando deban aplicarse sanciones de gravedad y que dicho sumario deberá asegurar el derecho de defensa, el procedimiento escrito y tendrá una
duración determinada.
28 Félix Alberto Pertile
Estatuto del Docente, decr. ley 214
Este cuerpo normativo determina los derechos y deberes docentes en
el ámbito de la provincia de Córdoba tanto como la docencia media, la especial y la superior. Contiene un catálogo de sanciones, como por
ejemplo; 1) apercibimiento sin anotación en el legajo personal; 2) apercibimiento con anotación en el legajo personal y constancia en el
concepto; 3) suspensión hasta cinco días; 4) suspensión de seis a noventa días. 5) descenso de categoría; 6) cesantía; 7) exoneración. Las últimas
cuatro sanciones precitadas no podrán ser aplicadas sin sumario previo, el cual deberá asegurar el derecho de defensa y la participación de la Junta de
Disciplina en el dictamen previo a la resolución final. Frente a las sanciones como el apercibimiento con anotación, ambos tipos de suspensiones y el
descenso de categoría, podrán interponerse los recursos de reconsideración
y apelación en subsidio. Para la cesantía y exoneración sólo cabe deducir reconsideración porque su aplicación está reservada al Poder Ejecutivo.
Personal policial
La ley 9.120 modifica el art. 106 de la ley 6.702 y otorga la potestad disciplinaria al tribunal de conducta policial. La norma instituye el tribunal de
conducta policial, que tendrá competencia en la observación, prevención, detección y sanción de las conductas reprochables, como así también en la
planificación y acción concreta en cuanto a la adecuada formación ética y promoción de la debida disciplina y sujeción a las leyes y reglamentos por
parte de los cuadros policiales estimulando el accionar eficiente y conforme a la ley con premios extraordinarios. El tribunal de conducta policial se
estructura con un representante del Poder Ejecutivo, un legislador provincial
y un representante de la Fiscalía General de la Provincia. Cabe destacar que dada la emergencia provincial, el decr. 2947/01 suspendió la vigencia de la
ley 8889 y restableció la vigencia de la ley 6.702, cuyo régimen disciplina rio contiene como sanciones desde el apercibimiento hasta la exoneración
pasando por el arresto, la suspensión y la cesantía.
El Sumario Administrativo 29
Modelos prácticos de actuaciones sumariales que se utilizan en las
administraciones públicas
RESOLUCIÓN QUE ORDENA LA INSTRUCCIÓN DE UN SUMARIO ADMINISTRATIVO
Córdoba..........
Y vistos: La denuncia presentada por el Sr. lefe de Mantenimiento que luce a fs ........ del presente expediente en la cual pone en conocimiento
de esta Dirección General la desaparición de diversas máquinas y herramientas pertenecientes al área de mantenimiento y cuya nómina figura
en el listado anexo de la citada denuncia, hecho ocurrido el día.........del mes.........del año 2004, sin que se pueda precisar el horario de la
sustracción; Y CONSIDERANDO: Que es atribución acordada por el art......del Reglamento de Investigaciones, a esta Dirección General, disponer el
sumario administrativo pertinente a fin de esclarecer los hechos y deslindar responsabilidades. Por consiguiente, el Director General de ...........
RESUELVE: Art. 1º.- Ordenar la instrucción de un sumario administrativo a fin
de investigar la desaparición de las herramientas y maquinarias del área de
Mantenimiento dependiente de esta Dirección General. Art. 2º.- Designar instructor sumarial al Sr. Abogado............y
secretario de actuaciones al Sr................, empleado de esta dependencia. Art. 3º.- Registrar y comunicar la presente resolución a los
designados.
…………………………………. Director general
***
DECRETO DE AVOCAMIENTO DEL INSTRUCTOR DE LA CAUSA
Córdoba..........
Avocar la presente causa para conocimiento del suscripto. Imprímase a la misma, el trámite de ley. Cítese al Sr. ]efe de Mantenimiento para el día
.......a las diez horas a fin de que ratifique la denuncia de fs. ........
………………………………………………..... Fdo. Dr. ........... Instructor
Sumariante
30 Félix Alberto Pertile
DECLARACIÓN TESTIMONIAL DEL DENUNCIANTE QUE SE RATIFICA
En la ciudad de Córdoba .............a los...........días del mes.......del año ..........siendo las .......... horas, comparece, previamente citado, el Sr.
Jefe de Mantenimiento, Ingeniero ………….., DNI...................... con domicilio
en calle ..............de barrio................de la ciudad de Córdoba, quien previo juramento de ley es preguntado con la finalidad de saber si ratifica la
denuncia de fs. .......... a lo cual responde que ratifica en todas sus partes dicha denuncia como así también los faltantes de que da cuenta el listado
anexo. Preguntado para que exprese si desea agregar algo más, expresa que eso es todo lo que tiene que decir, no teniendo nada que añadir, quitar
o enmendar, dándose así por finalizado el acto, firmando ante el secretario de actuaciones el Sr. sumariante y el declarante.
…………………………………… ………………………………………….
Declarante Instructor
………………………………… Secretario
***
RECEPCIÓN DE DECLARACIÓN INDAGATORIA
Córdoba....... Atento los antecedentes que ilustran la causa y los elementos que se desprenden de la sustanciación del sumario, esta
instrucción considera que existen motivos para considerar al empleado de esta dependencia Don................ legajo..........del área de mantenimiento
responsable del hecho que se investiga, por lo cual se lo citara para el día ........ del mes ....... del año en curso a las diez horas a fin de recibir
declaración indagatoria.
……………………………… ………………………………
Instructor Secretario
El Sumario Administrativo 31
DECLARACIÓN INDAGATORIA
En la ciudad de.......... a los........ días del mes de ......... del año .........siendo las ...... horas, comparece la persona citada en calidad de
imputado, quien manifiesta llamarse................acreditando su identidad con DNI N°........................quien dijo ser de nacionalidad: ..............., de
estado civil: ........., de ....... años de edad, con domicilio en: ............ desempeñándose actualmente en: ..................... Seguidamente, se le hace
saber que se le recibirá declaración en los términos del art......... (citar la normativa que corresponda), para lo cual previamente se le recuerdan los
derechos que le asisten: 1) La facultad de declarar o negarse sin que ello implique presunción alguna en su contra; 2) De ser asistido por un letrado;
3) De pedir postergación de la audiencia a fin de concurrir con el letrado de su elección; 4) De ampliar su declaración las veces que lo entienda
necesario. A continuación se le hacen conocer los hechos que se imputan y
la responsabilidad que se le atribuye. Preguntado para que diga.........., Dijo:.............Preguntado para que diga....... Dijo........
Preguntado si desea agregar algo más a su declaración........................ DIJO: ...................................................Atento al desarrollo de la
audiencia se da por concluida la misma que previa lectura y ratificación, firman el sumariado, el instructor y el secretario.
…………………………………… ……………………………………... Sumariado Instructor ……………………………………… Secretario
***
DECRETO ORDENANDO LA REALIZACIÓN DE UN CAREO
Córdoba........... atento las discordancias existentes entre las
declaraciones de los testigos Sr............y Sr.............que lucen a fs. ........ ordeno la realización del careo pertinente entre los nombrados, a tenor de lo
dispuesto (indicar la normativa correspondiente), como así también
despachar las citaciones pertinentes para la audiencia que a tal efecto tendrá lugar el día .......del mes ........del año en curso a las once horas.
……………………………………. ….............................
Instructor Secretario
32 Félix Alberto Pertile
ACTA DE CAREO ENTRE TESTIGOS
En la ciudad de Córdoba..........a los.........días del mes de...... del año en curso, siendo las........ horas, siendo día y hora para la
audiencia oportunamente fijada para el careo entre dos testigos de la causa,
quienes comparecen ante esta Instrucción ........................ el Sr....................y el Sr..................cuyos demás datos filiatorios figuran en
autos fs. .......... A continuación se les hace saber que están sujetos a las obligaciones impuestas al prestar sus respectivas declaraciones
testimoniales. Que luego de ratificar el juramento de ley sobre lo que se les preguntara, se da inicio al acto en los términos del art........ (citar la
normativa correspondiente) Seguidamente, se les exhibe sus correspondientes declaraciones testimoniales obrantes a
fs.............expresando ambos que las ratifican (o no, según el caso) en su totalidad En este estado, se requiere al testigo:...................... para que
explique acerca de.....................que a criterio del instructor no coincide con lo dicho por.......................... quién al respecto, a
fs..............expreso.................Por consiguiente se advierte a ambos deponentes que apreciando las contradictorias afirmaciones las clarifiquen. A
continuación, se interroga al testigo................................ si en relación
.......................... puede explicar con más detalles acerca de ese punto, a lo que contesta: ......................Es todo. Posteriormente, se interroga al
primero de los testigos. Sr......................... sobre.............................. Ante ello, responde: ..........................................................
Seguidamente el instructor manifiesta que se da por concluido el acto para el cual fueron convocados por lo que previa lectura y ratificación firman su
contenido ambos testigos el instructor y el secretario.
…………………………………….. …………………………………….
Instructor Secretario
El Sumario Administrativo 33
DECRETO HACIENDO LUGAR A LAS PRUEBAS PROPUESTAS
Córdoba...................... hágase lugar a las pruebas propuestas por el imputado. A LA TESTIMONIAL: designase las audiencias de los días........del
mes........ del presente año para recibir los testimonios de los señores
......................................... A LA PERICIAL: designase perito al licenciado........, quien deberá aceptar el cargo.................. A LA
DOCUMENTAL: téngase presente para su oportunidad. A LA INFORMATIVA: ofíciese a................... firmado.
…………………………………….. ……………………………………… Instructor Secretario
Modelos a utilizarse exclusivamente para el procedimiento sumarial nacional
DECRETO DE CLAUSURA O CIERRE DE ACTUACIONES
(ART. 115 DEL DECR. Nº 467/99)
.......... Habiéndose producido las pruebas solicitadas por el imputado en su descargo (o propuestas por la Fiscalía de Investigación Administrativas) a
fs......... y no habiendo otras diligencias por cumplir, Resuelvo: Dar por clausurado estos actuados, los que, compuestos de.......fs. con el informe
adjunto que prescribe el art. 115 del decr. 467/99, son elevados al titular de la Dirección de Sumarios para la correspondiente intervención, en primer
término, de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas para que alegue sobre el mérito de la prueba y del informe adjunto conforme lo establece el
art. 116 del reglamento referido. CONSTE.
……………………………………… …………………………………….. Sumariante Secretario
34 Félix Alberto Pertile
DECRETO ELEVANDO ACTUACIONES
.................... Habiéndose presentado............................. el alegato por parte de ........................................ y producido el informe
correspondiente, entiendo que las pruebas aportadas -por ser ajenas al
hecho objeto de esta investigación- no tienen entidad suficiente para hacer variar la opinión sustentada; por tanto DISPONGO: Elevar lo actuado, que se
compone de.......fs. al Sr. Director de Sumarios a los fines previstos en el art.........CONSTE.
……………………………………… …………………………………….. Sumariante Secretario
***
DECRETO CONVOCANDO A LA AUDIENCIA ORAL Y PÚBLICA
(ART. 119 DEL DECR. 467/99)
Córdoba..........a los........días del mes de...........del año...... siendo
las........... horas, el funcionario que suscribe ............................... hace constar: que en este acto procedente de la DIRECCIÓN DE SUMARIOS se
reciben las presentes actuaciones compuestas de.........fs., cuya instrucción fuera ordenada por esta instancia y en las cuales se han cumplimentado el
total de la etapas fijadas por el Reglamento de Investigaciones Administrativas. Atento a ello y en los términos del Art.........y subsiguientes
de dicha normativa se dispone la convocatoria a la Audiencia Oral y Pública,
para lo cual se dictan las siguientes medidas: a) Librar oficio al Boletín Oficial y otro al Diario ..........., solicitando la publicidad de dicho acto,
fijándose como fecha de realización el día ........del mes........del año en curso, a la hora..........en la sede de.............b) Librar las correspondientes
cédulas en los términos del art......... notificando del acto, al imputado ...................a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y a la
Sindicatura General de la Nación, precediéndose con las demás diligencias de trámite que se impongan en el curso de la presente. CONSTE.
……………………………………… …………………………………….. Sumariante Secretario
El Sumario Administrativo 35
DECRETO DANDO INTERVENCIÓN A LA
DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS
..........a los......... días del mes de..........del año........ Remítase
el presente sumario administrativo, compuesto de........... fs., en........... cuerpos y .............Anexos, a la Dirección General de Asuntos Jurídicos a los
fines dispuestos en el art. 122 del decr. 467/99.
……………………………………… …………………………………….. Sumariante Secretario
36 Félix Alberto Pertile
CAPITULO CUARTO
EL ORDEN DISCIPLINARIO EN LA EMPRESA PRIVADA
La importancia del sumario administrativo
El sumario ofrece ventajas que van más allá de la posibilidad de
aplicar una sanción o disponer el despido del trabajador. Se trata de un medio o instrumento jurídico, que a pesar de no estar establecido en la
L.C.T., permite a la empresa, a sus asesores, al trabajador y sus abogados, contar con elementos objetivos de importancia para la toma de decisiones,
tanto extrajudicial como judicialmente. También permite apreciar deficiencias organizacionales, fallas en los sistemas y métodos que se
implementaron, con expectativas que no alcanzaron logros mínimos. El sumario como procedimiento escrito y formal destinado a la investigación y
efectuado por el empleador sobre la base de normas y principios ya establecidos, respetando el debido proceso para deslindar responsabilidades,
determinar la existencia de los hechos y realizar las imputaciones frente a
las conductas desplegadas. El sumario es breve, sucinto, inmediato. Permite fundar las eventuales sanciones, verifica los controles de la empresa ayuda a
preparar la demandas laborales y es el antecedente necesario para realizar denuncias policiales y para atender los juicios promovidos por terceros por
daños y perjuicios. Si bien en la Administración Pública la duración del sumario es de muchos meses, para la empresa privada no debería tardar
más de treinta días desde su comienzo. El sumario comprende cuatro etapas fundamentales: a) La de investigación; b) La de acusación; c) La de
defensa; d) La de resolución. En la primera de ellas, el instructor sumariante producirá una actividad variada que abarcará pericias, declaraciones de
testigos careos e informes. Las actas respectivas firmadas por el declarante y el instructor serán refrendadas por el secretario de actuaciones y previa
lectura se incorporarán al expediente. Al término de la investigación, el
El Sumario Administrativo 37
sumariante realizará un informe haciendo las imputaciones o solicitando el
archivo de las actuaciones. Para la segunda etapa, la de acusación, quien ordenó el sumario realizará su estudio y establecerá las imputaciones si
correspondieran. Con relación a la etapa de defensa, los imputados tomarán vista de las actuaciones y presentarán el descargo. En la etapa de
resolución, el asesor letrado de la empresa dictaminará si se respetó la legalidad objetiva (el debido proceso sustancial y adjetivo), la resolución que
recaiga se notificará a los interesados. Antes de ingresar al tratamiento de la Ley de Contrato de Trabajo en
lo relacionado con el aspecto disciplinario, diré que los principios fundamentales, desde el punto de vista procedimental, referidos para la
Administración Pública, son de aplicación en la Empresa Privada. Una consecuencia necesaria del poder jerárquico otorgado al
empleador, dentro de la empresa, y que surge de las facultades de dirección y organización, a tenor de los arts. 5º, 64 y 65 L.C.T., y como contrapartida
de los deberes de diligencia, fidelidad y obediencia del trabajador (arts. 84 a
86 L.C.T., y buena fe en las relaciones empleador empleado), lo constituye el ejercicio de la potestad disciplinaria. En efecto, el ordenamiento jurídico
instituye dicha potestad, a fin de corregir los eventuales incumplimientos o faltas del trabajador. El empleador realizará este cometido a través de la
imposición de las sanciones previstas por la ley, que tienen efectos directos sobre el contrato, como en el caso de la pérdida de trabajo, cuando se
impone una suspensión o se decide la expulsión del empleado, o se ejercita justificadamente el ius variandi.
Las facultades disciplinarias del empleador están establecidas en el art. 67 L.C.T., que textualmente expresa lo siguiente: “El empleador podrá
aplicar medidas disciplinarias proporcionadas a las faltas o incumplimientos demostrados por el trabajador.
Dentro de los treinta días corridos de notificada la medida, el trabajador podrá cuestionar su procedencia y el tipo o extensión de la
misma, para que se la suprima, sustituya por otra o limite según los casos.
Vencido dicho término se tendrá por consentida la sanción disciplinaria”. La lectura de este artículo no manifiesta una clara limitación al
ejercicio del poder disciplinario ya que instaura la necesaria proporcionalidad entre la falta y la sanción, colocando así al empleado en resguardo de la
irracionabilidad o arbitrariedad del empleador. Como las demás atribuciones del empleador, su ejercicio está sujeto a las modalidades previstas en el art.
68 L.C.T.: “El empleador, en todos los casos, deberá ejercitar las facultades que le están conferidas en los artículos anteriores, así como la de disponer
suspensiones por razones económicas, en los límites y con arreglo a las condiciones fijadas por la ley, los estatutos profesionales, las convenciones
colectivas de trabajo, los consejos de empresa y, si los hubiere los reglamentos internos que éstos dictaren. Siempre se cuidará de satisfacer
las exigencias de la organización del trabajo en la empresa y el respeto
38 Félix Alberto Pertile
debido a la dignidad del trabajador y sus derechos patrimoniales, excluyendo
toda forma de abuso del derecho”. El régimen disciplinario está enmarcado por “principios” previstos en
la legislación o que han surgido de la doctrina y la jurisprudencia, entre los que se destacan el gradualismo, la razonabilidad, el derecho de defensa, “el
non bis in idem”, la proporcionalidad y la contemporaneidad.
1. Proporcionalidad: La calidad de lo proporcional está íntimamente ligada con la razonabilidad, que es la calidad de lo razonable. Guardar
proporcionalidad es guardar una adecuada relación no sólo con la falta, sino con quien la cometió. No siempre a tal incumplimiento, tal sanción. No
es necesaria una estricta regla de causa efecto. Resultaría irrazonable y, por lo tanto, desproporcionado suspender por cinco días a un trabajador,
porque llegó diez minutos después de la hora de ingreso, si esa conducta se verificó una vez en el año. En autos: “Albornoz, losé A. c/ Sistemas
Tecnológicos Aeronáuticos (SITEA)”, la Cámara del Trabajo, Sala VIII
(Unipersonal) de la ciudad de Córdoba, emitió sentencia el 24/2/95 y sostuvo entre otros argumentos: “... En el caso de autos la falta cometida ha
sido calificada de grave. Sin embargo no puede tratarse por igual a quienes registran antecedentes disciplinarios y a quienes no han merecido ningún
reproche por su comportamiento laboral”.
2. Contemporaneidad: Expresa relación con la oportunidad, es
decir, el tiempo transcurrido, entre la falta cometida y la sanción aplicada, no permitiendo que el lapso la convierta en extemporánea. Sólo puede
justificarse la demora razonable frente a la investigación de la conducta, a través del sumario respectivo. En este supuesto, el tiempo para sancionar
debe correr a partir de la conclusión del sumario interno.
3. Razonabilidad: Trata de la adecuación que debe existir entre la
falta y las condiciones del hecho consumado. Se impondrá una sanción más leve si el trabajador tiene antecedentes intachables, o se morigerará, si la
falta responde a causas accidentales más que a una conducta culpable o dolosa.
4. Gradualismo: Es la excepción al principio de proporcionalidad, de
creación pretoriana, para el supuesto de quien comete faltas reiteradas de modo contumaz, aunque de escasa relevancia. El ejemplo típico es el de
las “llegadas tarde”.
5. Non bis in ídem: Sólo se admite una sanción por cada incumplimiento cometido. Admite como excepción, el uso reiterado de
incumplimientos para dar lugar a una sanción más grave, o también para
El Sumario Administrativo 39
justificar, frente a un nuevo hecho punible, el despido con causa del
empleado.
6. El derecho de defensa: Nos estamos refiriendo aquí al respeto que debe tenerse por el debido proceso sustantivo y adjetivo. El empleado
tiene derecho a realizar su descargo, es decir, a ser oído, a ofrecer pruebas, a controlar la prueba, a ser asistido por letrado y también el derecho a una
resolución justa, revisable en sede judicial.
Presupuesto de la sanción
Para el derecho disciplinario laboral, las presuntas inconductas sancionables no están tipificadas del modo preciso como lucen en el derecho
penal. Los presupuestos fácticos que justifican la sanción serán siempre incumplimientos a los deberes impuestos por la ley.
Dos aspectos se yerguen como puntos de referencia inevitables: a) El ejercicio de la facultad disciplinaria debe garantizar el derecho de defensa,
permitiendo al trabajador deducir la impugnación respectiva y su posterior revisión judicial; b) El empleador sólo podrá aplicar las sanciones
disciplinarias proporcionadas a las faltas o incumplimientos acreditados. Al respecto, la Cámara Civil, Comercial y Laboral de Rafaela, 5ta
Circunscripción, Santa Fe, sostuvo que: “El poder sancionador del empleador que deriva de su facultad de dirección de la empresa, no se puede ejercer en
forma absoluta y mucho menos en forma indiscriminada y arbitrariamente, ya que entre otros caracteres se encuentra el de la 'proporcionalidad' o
'razonabilidad' entre la falta y la pena que recibirá el dependiente...”.
Tipos de sanciones
Atento que responden a diversas gradaciones proporcionales a las
faltas cometidas, distinguimos los siguientes tipos: a) El llamado de atención, apercibimiento, amonestación o advertencia. Aquí estamos frente
a sanciones de índole moral que no ocasionan perjuicio material al trabajador. Significan poner en conocimiento de su destinatario que la
actitud asumida no es tolerada por la empresa y que frente a su reiteración se dictarán sanciones más severas, b) El apercibimiento por escrito. Tratase
de un antecedente que se registrará en el legajo personal, c) La suspensión. Sanción de mayor gravedad que ocasiona la privación del salario. El
empleador graduará la suspensión adecuándola a la gravedad de la falta
40 Félix Alberto Pertile
para así aplicar uno, tres, cinco o diez días, según el caso, d) El despido. Es
la máxima sanción. Es una medida expulsiva que priva del empleo ya que configura una justa causa de resolución del contrato laboral. Suele ser el
epílogo de una serie de sanciones anteriores o, a veces, la respuesta única por la gravedad del incumplimiento.
No pueden aplicarse sanciones prohibidas por el ordenamiento jurídico en virtud del principio de juridicidad. Al respecto, el art. 69 L.C.T.
prescribe lo siguiente: “No podrán aplicarse sanciones disciplinarias que constituyan una modificación del contrato de trabajo”.
Como el poder de dirección implica poderes de control, el legislador instituyó el art. 70 en la L.C.T. destinado a la protección de los bienes de la
empresa, la asistencia del trabajador y la prestación del trabajo. Deberá ejercitarse tal potestad respetando al trabajador, sin humillación ni
menoscabo de la dignidad humana.
Requisitos indispensables que legitiman la sanción
Sin perjuicio de lo anteriormente expresado, existen otros requisitos a respetar en la adopción de las medidas disciplinarias. Ellos son los
siguientes: a) Necesidad de expresar en forma clara la causa de la sanción y demás circunstancias justificantes; b) Comunicación expresa y fehaciente, lo
cual significa por escrito ya sea a través de telegrama, carta documento, acta notarial o nota firmada por el trabajador; c) Sólo pueden aplicarse las
sanciones permitidas por la ley, y d) Se debe respetar tanto por el trabajador como por la empresa, el procedimiento especial que contenga el
estatuto profesional, el convenio colectivo o el reglamento de la empresa. Siempre se deberá tener presente el art. 218 L.C.T., que
textualmente expresa: “Toda suspensión dispuesta por el empleador para ser considerada válida, deberá fundarse en Justa causa, tener plazo fijo y
ser notificada por escrito al trabajador”. Estos son requisitos formales para
la aplicación de las sanciones disciplinarias. Se trata de requisitos formales que indican referencia a las
condiciones de aplicación de todo tipo de suspensiones; actos unilaterales emanados del empleador que producen una modificación transitoria en la
relación de trabajo. El principal efecto que produce la suspensión, es el de liberar al trabajador de su obligación de estar a disposición del empleador,
quien ya no deberá pagar la remuneración, por el período de suspensión. La justa causa debe estar siempre presente a fin de evitar que, arbitrariamente,
quede violado el art. 62 (deber de cumplir el contrato); el art. 78 (el deber de ocupación) y el art. 63 (que exige obrar de buena fe).
Ahora bien, el “plazo fijo” como requisito para la validez de la sanción, está establecido en treinta días como máximo. El tiempo de cada
suspensión corresponde que sea contado en forma corrida, incluyéndose los
El Sumario Administrativo 41
días inhábiles de acuerdo a lo que establece el Código Civil en sus arts. 28 y
29, incluso cuando la suspensión sea por días. Con relación a la notificación por escrito, la norma del art. 218 L.C.T.,
tiene concordancia con la del art. 49 del mismo plexo legal, que dispone lo siguiente: “Los actos del empleador para cuya validez esta ley, los estatutos
profesionales o las convenciones colectivas de trabajo, exigieran una forma instrumental determinada, se tendrán por no sucedidos cuando esa forma no
se observare. No obstante el vicio de forma, el acto no es oponible al trabajador”.
La notificación expresa y fehaciente de la sanción disciplinaria, adquiere relevancia porque el empleador que invoca la causa del reproche,
luego no podrá alterarla. Esta circunstancia se denomina “fijeza prejudicial”, pues se ha determinado la causa antes del juicio.
Desde otro punto de vista cabe consignar que en el plazo de los treinta días corridos (art. 67 L.C.T.), el trabajador puede impugnar la
medida disciplinaria y, por consiguiente, atacar los siguientes tres aspectos:
a) La procedencia. El cuestionamiento estará dirigido a la causa fáctica que generó la medida disciplinaria, ya sea negando el suceso o negando la
responsabilidad del trabajador; b) El tipo de sanción. El argumento habrá de dirigirse a sostener que lo que correspondía era la aplicación de una sanción
más benigna, y c) La extensión y el exceso en la sanción. Para este supuesto, el trabajador no discute el tipo de sanción impuesta, sino que
alega que dicha sanción es extensa o rigurosa y. por lo tanto, solicita su morigeración. El art. 67. 2º parte de la ley contrato de trabajo debe
entenderse como plazo de caducidad a los fines de manifestar conformidad con la medida disciplinaria. A partir de allí, comienza el término de
prescripción común.
La suspensión precautoria o cautelar
Aceptada por la doctrina y la jurisprudencia y surgidas de los usos y costumbres, este tipo de suspensión no fue establecida en la L.C.T. Se trata
de la posibilidad que tiene el empleador de suspender al trabajador para realizar una investigación o sumario sobre un hecho que puede
constituir injuria El plazo de su vigencia generalmente es breve, y corresponde
siempre correr vista para la realización del descargo. No puede pasar de los treinta días, siendo de aplicación las reglas de la suspensión disciplinaria.
Durante su transcurso corresponde el pago de los salarios del trabajador, atento que ha sido el empleador quien en su propio interés promovió la
investigación o sumario interno, para esclarecer algún hecho. Esta unilateral decisión no puede dar paso a una justificación que exima el deber de pago
de la remuneración, cuando el instituto no tiene fundamento normativo.
42 Félix Alberto Pertile
En definitiva, se deberán cumplir con las siguientes pautas a fin de
hacer viable la suspensión cautelar o precautoria: 1) Deberá tener un plazo breve y razonable por analogía con el período de suspensión, y de
conformidad con el sumario o investigación que se haga necesario realizar; 2) Durante dicho lapso, no mayor a treinta días, se deberá
desarrollar la investigación; 3) Que el trámite del sumario respete el derecho de defensa; 4) Que en función de la causa que da lugar al sumario, la
sanción previsible sea una suspensión importante (no más de treinta días) o el despido del trabajador.
El despido directo por justa causa
La extinción del contrato del trabajador generado por el empleador frente a la injuria del dependiente, obedece a varias causas, que deben ser
valoradas con prudencia por el tribunal. Destácase entre las posibles
injurias, las siguientes: 1) falta de respeto y malos tratos con el empleador, con los clientes o compañeros de trabajo; 2) riña; 3) daños a los intereses
del empleador; 4) delitos cometidos por el dependiente; 5) faltas injustificadas y reiteradas; 6) desobediencia; 7) fraude; 8) disminución del
rendimiento productivo; 9) embriaguez; 10) negociaciones por cuenta propia o ajena, competitivas con las del empleador; 11) alteración de la
regularidad en la actividad empresarial y daño a su imagen, salvo por cuestiones de defensa gremial.
Malos tratos, falta de respeto y riña. Son conductas deplorables, pero que ostentan diferencias: a) en la riña participan dos o más personas;
b) en los malos tratos y la falta de respeto solamente una. La riña involucra a diversos protagonistas, sean compañeros de trabajo, al personal directivo,
a familiares del empleador o a terceros, en este último caso sería imperioso para el empleador si el hecho ocurrió en el lugar de trabajo, y con un
usuario cliente o proveedor. Los malos tratos y la falta de respeto pueden
ser de tipo físico o verbal y, según la reiteración, corresponderá la extinción del contrato de trabajo.
Daños a los intereses del empleador. En virtud del art 87 L.C.T., el trabajador es responsable ante el empleador de los daños que cause a los
intereses de éste, por dolo o culpa grave. Delitos. Frente al delito cometido por el trabajador, el principal
puede actuar del siguiente modo: a) suspender preventivamente; b) despedir invocando el supuesto delito; c) despedirlo con invocación en la
injuria de un incumplimiento laboral. Si en sede penal se resolvió la existencia del delito y, por lo tanto, la culpabilidad del trabajador, no habrá
lugar en el juicio laboral para probar la inexistencia del hecho y se deberán tener presente las siguientes normas: arts. 1101, 1102, 1103 C.C..
El Sumario Administrativo 43
Faltas injustificada y reiterada. La prestación de tareas por el
empleado es personal, por ello, las inasistencias injustificadas y reiteradas, pueden llegar a reflejar un grave incumplimiento que justifique el despido. Ni
la ley ni la doctrina ni la jurisprudencia han determinado el número necesario de ausencias, para justificar el despido. No hay inconveniente en
que los reglamentos o estatutos internos, dictados por el empleador, establezcan dicho extremo. De todas maneras, nos inclinamos por la
corrección gradual y progresiva a través de actos expresos. Desobediencia. Por ser la relación de trabajo un vínculo subordinado
(art. 22 L.C.T.), el empleador ejerce facultades de organización, dirección y disciplinarias. Por el art. 86 L.C.T., el trabajador debe acatar las normas que
imparte el empleador, con los siguientes límites: a) que no signifiquen perjuicios para el empleado y terceros; b) o que provocaren responsabilidad
penal o administrativa para el dependiente. A veces, estos incumplimientos generan desobediencia de gravedad relativa y para ello corresponde aplicar
suspensiones disciplinarias. En ciertos casos, el despido sería
desproporcionado. Fraude, negligencia, pérdida de confianza. El fraude es la más
grave de las faltas, ya que está conformado por la intención del dependiente de perjudicar material y moralmente al empleador, a través de conductas
engañosas con fines de lucro. La deslealtad tiene lugar cuando el empleado incumple intencionalmente con sus deberes de fidelidad y confidencialidad,
aunque no existen beneficios económicos para él. La negligencia luce como una conducta del dependiente sin intencionalidad y sin fines de lucro. No se
debe confundir con la ineptitud o falta de pericia. Aquí sólo hay descuido de los deberes genéricos y específicos. La pérdida de confianza es un estado
subjetivo del empleador pero que debe estar fundado, objetivamente, en una conducta concreta del trabajador que exteriorice la intención, injuriosa
por sí misma, para justificar el despido. Disminución del rendimiento productivo. La disminución de la
producción es consecuencia de la intencionalidad del trabajador, y ella es
suficiente para que adquiera la dimensión de la injuria, siempre que reúna las tres siguientes exigencias: a) reiteración del incumplimiento; b) que la
merma sea significativa, y c) que no se deba a restricción de medios o insumos por el empleador.
Embriaguez. Es una conducta que puede llegar a constituir injuria en la medida de su reiteración y del lugar en donde se manifieste, salvo para
conductores de vehículos, en quienes resulta inadmisible por los bienes que están bajo su custodia. Fuera de los conductores, para los serenos y
las actividades de vigilancia y porteros es necesario la repetición de esos actos para justificar el despido. La embriaguez siempre debe probarse. Si el
empleado no accediere a realizarse el análisis, ingresaría en otra figura y, por lo consiguiente, podría dar lugar a otro tipo de injuria fundante del
despido.
44 Félix Alberto Pertile
Negociaciones por cuenta propia o ajena competitiva con las
del empleador. Trátese aquí de observar la norma del art. 88 L.C.T., ya que el trabajador debe abstenerse de dichas negociaciones que pueden
afectar los intereses del empleador, salvo autorización de éste. Las formas más comunes son el empleo de técnicas utilizadas exclusivamente por el
principal, o el intento de quitarle la clientela. La autorización debe ser expresa para que eventualmente sirva como elemento probatorio. La
revocación de la autorización implicaría una modificación unilateral injuriosa, porque perjudicaría los intereses de su empleado, salvo la acreditación de
que al otorgarla no existían hechos perjudiciales, que aparecieron con posterioridad.
Las actuaciones sumariales no están previstas en el ordenamiento jurídico del derecho del trabajo, pero la doctrina y la jurisprudencia fueron
estableciendo pautas que hacen posible llevar adelante la investigación de los eventuales hechos reprochables dentro del margen del debido proceso
legal. Cabe consignar también que los empleadores pueden elaborar un
reglamento interno que prevea la conducta específica de acuerdo con la naturaleza del trabajo. No es lo mismo una simple empresa
de distribución que otra dedicada a la producción de químicos, por ejemplo. Hay casos en que el abandono de trabajo produce un perjuicio
mayúsculo, como en las que proveen agua o servicios impostergables y, otras, en que solamente se operan pérdidas de ganancias. Para que dichos
reglamentos sean legitimados deben ser consensuados ante la autoridad de aplicación con la debida participación sindical. Desde luego que el Código
Procesal Penal deberá ser norma supletoria.
El Sumario Administrativo 45
Decretos usuales en el trámite sumarial
Poder Judicial de la Provincia de Córdoba
A) investigación administrativa
DECRETO:
CORDOBA.....................de............................de....................dos
mil........................Atento las constancias de las presentes actuaciones. iníciese investigación administrativa y si correspondiere, lábrese el
consiguiente sumario, a cuyo fin recíbase declaración testimonial
a....................................................y a................................................. Cíteselos.
Nota: Si la investigación administrativa no prospera, se archivan las
actuaciones. Caso contrario, se ordena la apertura del sumario administrativo.
B) Sumario administrativo (Los decretos son suscriptos por el vocal a cargo
de los sumarios administrativos y por el secretario)
1. DECRETO (APERTURA)
CORDOBA.............................................de..................de.............
.. I. Procédase a labrar sumario administrativo. II. Infórmese al empleado (funcionario o magistrado)....................................., que se le atribuyen
los siguientes hechos: 1) Que………………........................................................................
...................................................................... ……………………………………….. ………….2) …………………………………………………………………………………………………………….
……………………………………………………………………………………………………………………………. III. Requiérase al sumariado informe por escrito en el término de
cinco días hábiles, haciéndole saber que podrá ofrecer prueba dentro del
mismo plazo, bajo sanción de caducidad (Acuerdo 20 del 29/8/86, arts. 5º y 9º del 16/3/95). Asimismo, hágasele saber que en forma previa al término
anterior, se le concede el plazo de dos días hábiles a fin de que si decide hacerlo, proponga defensor. Notifíquese. IV. Solicítese al Departamento
Personal de la Dirección de Superintendencia remita fotocopia auténtica del legajo del sumariado.
46 Félix Alberto Pertile
2. DECRETO (DESCARGO Y PRUEBA)
CORDOBA.................................de..................................de.............. I. Téngase por presentado en tiempo y forma el descargo
de.............................................. II. A la prueba documental, informativa y testimonial ofrecida, téngasela por admitida.
Notifíquese.
Nota: Si no se admitiera la prueba ofrecida, se dicta Acuerdo en tal
sentido suscribiendo la resolución cuatro integrantes del T.S.J.
3. DECRETO (ALEGATO)
CORDOBA.................................... de.......................... dos
mil...........................Dado la finalidad del sumario administrativo, dése por cumplido el diligenciamiento de la prueba. Pónganse los autos a la oficina,
para que el sumariado alegue, en el término de tres días hábiles, sobre el mérito de la causa. (Acuerdo N° 20 del 29/8/86, art. 5°).
Notifíquese.
4. DECRETO (VISTA AL FISCAL GENERAL)
CORDOBA..............................de..........................................dos mil...............Vista al Sr. Fiscal General.
5. DICTAMEN DEL FISCAL GENERAL
6. ACUERDO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA (Firman 4 vocales
del T.S.J., de conformidad a Ley Orgánica del Poder Judicial. Puede concluir con la aplicación de una sanción disciplinaria o la absolución)
7. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN (Puede el sumariado que hubiere
sido sancionado disciplinariamente, impugnar la resolución) 8. VISTA AL FISCAL GENERAL DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
INTERPUESTO
CORDOBA......................de...............................dos mil..............Atento el recurso de reconsideración deducido, vista al Sr.
Fiscal General.
El Sumario Administrativo 47
9. DICTAMEN DEL FISCAL GENERAL
10. ACUERDO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA (Firman 4 vocales
del T.S.J., conforme lo dispone la Ley Orgánica del Poder Judicial y el T.S.J., se pronuncia sobre el recurso de reconsideración interpuesto).
Modelos para utilizar en la instrucción sumarial dispuesta en el
ámbito de las empresas privadas
RESOLUCIÓN INICIANDO SUMARIO
Visto los antecedentes que debidamente foliados se adjuntan a la presente, de los cuales surgen irregularidades cuyo origen es necesario
detectar. SE RESUELVE: instruir sumario administrativo por los hechos de que se
trata y para deslindar las responsabilidades del personal involucrado. A estos fines designase sumariante al
Sr................................................... ............................................... a quien se le otorgan las facultades necesarias para que lleve a cabo su
cometido, autorizándole a designar secretario de actuación. Terminada la investigación, regresen a esta Gerencia General a los
efectos de su evaluación y prosecución del trámite sumarial o su archivo. Ciudad..................................................................................de..
....................................de.............................de...............200.......
……………………………………… Gerente general
48 Félix Alberto Pertile
RESOLUCIÓN INICIANDO SUMARIO
Visto los informes que anteceden y que a estos se agregan, Y considerando:
QUE de los mismos surge el proceder irregular del personal afectado;
QUE no se han cumplido las normas operativas vigentes; QUE el origen de los faltantes no pudo ser verificado por los precitados informes, y
QUE se hace necesario determinar el grado de responsabilidad de los intervinientes,
SE RESUELVE: instruir sumario a fin de determinar el motivo de los faltantes..........................y el grado de responsabilidad del personal
involucrado. A tales fines se designa sumariante al Sr............................y
secretario de actuaciones al Sr...........................con las facultades que se derivan del Reglamento Interno de la Empresa a fin de cumplir con la tarea
asignada, pudiendo incluso hacerse asistir por especialistas en el tema. Terminada que sea la investigación vuelva al suscrito a fin de
continuar el procedimiento o determinar su archivo. Ciudad
de..................................................de.....................................de
200.......
……………………………………… Director/es
***
NOTIFICACIÓN AL DESIGNADO
En el día de la fecha me notifico de la función asignada en este sumario.
Ciudad de...........................,................... de......................
................de 200.............
……………………………………… Sumariante
El Sumario Administrativo 49
RESOLUCIÓN QUE ORDENA SUMARIO
Visto el informe que antecede y la documentación acompañada, SE
RESUELVE:
1. Instruir sumario en la oficina........................... para averiguar las
causas que ocasionaron los hechos objeto de la denuncia..............................;
2. Desígnase instructor sumariante al Sr........................................... acordándole las facultades necesarias para
llevar a cabo su cometido, previa aceptación del cargo; 3. Atento a la compleja y específica índole del tema se autoriza al
sumariante a hacerse asistir por el personal técnico contable que estime necesario.
Oportunamente vuelvan las actuaciones para su resolución. Ciudad de.................................., a los..............días del mes de
..................... del año 200...........
……………………………………… Gerente
***
En la fecha procedo a aceptar el cargo conferido. Ciudad de........................., a los................. días del mes
.........................del año 200.......
……………………………………… Sumariante
50 Félix Alberto Pertile
ACTA DE DECLARACIÓN
En la ciudad de................................a los..................................días del mes de......................de 200..........
en la Casa Central .............................de la Empresa....................
siendo las .................................hs.. se presenta previamente citado por esta Instrucción el Sr.................................................de estado civil
........................ con documento....................................y domicilio en
..........................que se desempeña como............................................y
a quien se lo interroga con relación al sumario N° .......................... por................................y cuya orden de instrucción se le exhibe.
Puesto al corriente de las causas que dieron origen al presente, el Sr.................................... manifestante no tener inconveniente alguno en
contestar las preguntas que por tal motivo se le formulen. PREGUNTA UNO:
PREGUNTA FINAL
La última pregunta será si desea agregar algo más. De allí en
adelante se procederá a “cerrar” el acta que firmará el deponente, el
instructor y refrendará el secretario de actuaciones.
Seguidamente, previa lectura y ratificación se da por terminado el acto.
El Sumario Administrativo 51
ACTA DE CAREO
CAREO ENTRE LOS SRES……………………………………………………………………. ...........................................................................................................
...... Y...................................... En la ciudad
de...................................................a los.....................días del mes de..................del año 200........, en la Sucursal...........................del
.....................siendo las.....................hs.. se presentan previamente citados los señores (identificando a quienes corresponde) ..........................
En este estado se les hace saber que se va a proceder a realizar un careo entre ellos en el sumario N°..............que se instruye y al cual ya han
comparecido a Fs. ...............y Fs. ..................... a fin de aclarar los puntos contradictorios que obran en sus respectivas declaraciones. El Sr.
......................................................... dice en la respuesta a la pregunta
........................... en Fs..................... que .......................... A
Fs................................. en la respuesta a la pregunta .............................. el Sr.............................................. dice
que................................ A continuación se invita a los deponentes a que traten de ponerse de
acuerdo. En respuesta al Sr.................................................. dice
que......................................y el Sr....................................................dice
que ....................................................... con lo que ambos RATIFICAN / RECTIFICAN su versión original.
Seguidamente y previa lectura y ratificación de ambos, se da por terminado el acto por ante la Instrucción que certifica.
***
REQUERIMIENTOS DE INFORMES A UN SECTOR
Lugar y fecha Señor Jefe Oficina.............................
Presente En mi carácter de Instructor en el sumario N°........................ requiero en
calidad de urgente el envío de los originales de la siguiente documentación......................................................................................
..................... La misma se integrará a las actuaciones sumariales y será devuelta oportunamente.
Saludo a Ud. muy atte.
52 Félix Alberto Pertile
……………………………………… Instructor
INFORME SOBRE INSPECCIÓN OCULAR
En la ciudad de.................................a los.........................días del
mes de......................... del año 200......... siendo las ....................hs., esta Instrucción se constituye en .................................con relación a las
actuaciones sumariales N°........................ que se instruye
por................................................ a fin de verificar las condiciones ambientales en donde habrían ocurrido los hechos.
En tal sentido, se observa que dicho ambiente ofrece un espacio propicio para................................................... Terminada esta inspección
ocular, se da por finalizado el acto certificando el secretario del instructor actuante.
……………………………. Instructor
***
SOLICITUD DE PERICIA CALIGRÁFICA
Señor Gerente
En mi carácter de Instructor en el Sumario N°.......................solicito la urgente asistencia de un perito calígrafo a fin de contar con una opción
técnica sobre la autoría de firmas / textos de documentación inserta en el sumario.
Saludo a Ud. Muy atte.
……………………………. Instructor
El Sumario Administrativo 53
MODELO DEL INFORME DEL SUMARIANTE
Señor Gerente Presente
De conformidad con lo resuelto a Fs.........................el suscrito
realizó la respectiva investigación. A dichos fines se tomó declaración al personal de
...........................y se requirió documentación a la oficina de............ De las declaraciones que obran de Fs. ............ a Fs. ...................
En cuanto a los antecedentes del empleado administrativo...............surge del legajo personal remitido por la Gerencia
de Personal que.............................. Por tanto lo expuesto, esta Instrucción entiende
que.........................................................................................………………………………………………………………………………………………………………………………………….
Como conclusión se sugiere ............ o …........................... efectuar los siguientes cargos ………………………………………………………………………..
Saludo al Sr. Gerente atte.
……………………………. Sumariante
54 Félix Alberto Pertile
MODELO DE IMPUTACIÓN
Visto el informe que antecede, se resuelve efectuar las siguientes imputaciones.
Al Sr. ………………………………………………… cargo por actuación negligente
……………………………….. Al Sr..........................................................cargo por incumplimiento de los deberes de
...........................................................................................................
........................................................................................................
Al Sr................................................................. cargo por desobediencia al................................................................
…………………………………………………………………………………………………………………………. NOTIFIQUESE a los imputados las presentes otorgándose cinco días
hábiles a partir de la notificación para que realice su descargo.
Asimismo, pónganse las actuaciones a su total disposición en la oficina de personal a los efectos de su consulta.
Cumplido al plazo de la vista o presentados los descargos, vuelvan al suscrito a fin de ampliar la investigación o elevar el expediente al asesor
letrado a fin de dar por terminado el sumario. Ciudad de.............................................................. de ……………
………………. de 200…….
……………………………. Firma autorizada
***
DECRETO DE TRASLADO
Visto el informe que antecede se resuelve correr traslado por cinco días de las actuaciones al Sr........................................ para que presente
su alegato de defensa y ofrezca la prueba de sus descargos. Asimismo se le hace saber que los cargos que se le imputan
son..........................................
Cumplido que sea este trámite vuelva al suscrito a los fines de su resolución.
Ciudad de…………………………................................................... de .................................... de 200................
…………………………….
El Sumario Administrativo 55
Firma autorizada
NOTIFICACIÓN AL IMPUTADO
En el día de la fecha me notifico del cargo que se me efectúa y procedo a tomar vista del sumario.
Ciudad de.................................................................... de ....................................de 200...........
……………………………. Firma del imputado
***
MODELO DE DESCARGO
Lugar y fecha Señor Presidente
Gerente General Con relación al sumario que se instruye N°........................y en
atención a los cargos que se imputan, vengo en legal tiempo y forma a practicar mi descargo en los siguientes términos
......................................................... Por todo lo expuesto solicito se considere el descargo y se cumpla con
el pedido de ampliación de la investigación a los efectos de dejar sin efecto la imputación realizada al suscrito.
Saludo a Ud. muy atte.
……………………………. Firma autorizada
***
MODELO DE VISTA AL ASESOR LETRADO
Dése vista al asesor letrado a los efectos de su opinión sobre el presente sumario.
……………………………. Firma autorizada
56 Félix Alberto Pertile
CIERRE Y ELEVACIÓN DEL SUMARIO
En la ciudad de......................................................... a los días del mes de...................................... del año 200......esta Instrucción procede
a dar por terminado este sumario que consta de .......................... fojas
útiles y que cuenta con la conformidad del asesor letrado, cerrándolo a los efectos de su resolución en virtud de haberse practicado todas las diligencias
necesarias para el mejor esclarecimiento de los hechos investigados, sirviendo la presente de atenta nota de elevación y envío.
……………………………. Firma sumariante
***
MODELO DE RESOLUCIÓN
Visto el sumario que antecede, Y considerando:
que............................................................................................ que............................................................................................
que............................................................................................
que el cargo realizado a Fs. ....................no ha sido desvirtuado por el trabajador a pesar del descargo que luce a Fs. ............. que tampoco la
ampliación de Fs. ................. pedida por el imputado ......................... ha cambiado el encuadre de las cosas que
................................................. Por todo ello,
SE RESUELVE: 1. Sancionar a Sr…………………………………………...............................
por.............................................. con una suspensión sin goce de haberes de..................días.
2. Despedir al Sr…………………….................................... con causa por...........................
3. Poner a disposición del interesado sus certificaciones de servicios y aportes previsionales como así también sus haberes pendientes.
4. Girar el sumario a la oficina de personal a fin de que por los
medios usuales, notifique de la presente a los interesados dejando constancia en sus respectivos legajos.
5. Oportunamente, procédase al archivo de las presentes actuaciones Ciudad de.......................................................................
de............. de 200.........
…………………………….
El Sumario Administrativo 57
Firma sumariante
SUSPENSIÓN
Visto que del sumario surgen elementos que a priori podrían comprometer al Sr............................................ por su vinculación a los
hechos que se investigan, se resuelve suspenderle precautoriamente con goce de haberes, por el término de ......................días sin perjuicio de
citarlo las veces que sean necesarias, a los fines de su participación en la presente investigación.
Lugar y fecha
……………………………. Notificado
58 Félix Alberto Pertile
JURISPRUDENCIA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
DE LA NACIÓN
CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES
1. ACTO ADMINISTRATIVO. Arbitrariedad. Cesantía. Cuestión de derecho
común. Cuestión de hecho. Daño moral. Decreto nacional. Empleado público.
Estabilidad del empleado público. Facultades discrecionales de la administración
pública. Recurso extraordinario. Sumario administrativo Tribunal de Cuentas.
2. CESANTIA. Empleado público. Indemnización. Remuneración sumario
administrativo.
3. ADMINISTRACION PUBLICA. Empleado público. Estabilidad laboral.
Licencia laboral. Reincorporación del empleado público. Sumario administrativo.
Vacaciones.
4. ADMINISTRACION PUBLICA. Cargo público. Cesantía. Constitución
Nacional. Empleado público. Estabilidad del empleado público. Estabilidad propia.
Estatuto del empleado público. Exoneración de empleado público.
Indemnización. Ley aplicable. Poder disciplinario. Poder Ejecutivo Nacional.
Política legislativa. Prescindibilidad. Principio de división de poderes. Razones de
servicio. Recursos. Salarios caídos. Sanción disciplinaria. Sumario administrativo.
5. ACTO ADMINISTRATIVO. Calificación del hecho. Cesantía. Control de
legalidad. Control de legitimidad Empleado público. Exoneración de empleado
público Inasistencia. Poder disciplinario. Revisión judicial. Sumario
administrativo.
El Sumario Administrativo 59
CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
6. CESANTIA. Defraudación. Dolo. Empleado público. Indemnización Prueba.
Sanción administrativa. Sanción disciplinaria. Sobreseimiento Sumario
administrativo.
7. ACTO ADMINISTRATIVO. Convalidación de la nulidad. Debido proceso.
Defensa en juicio. Empleado público. Información sumaria. Nulidad.
Procedimiento administrativo. Sumario administrativo. Suspensión del
trabajador. Vicio del acto administrativo.
8. INTERPRETACION. Ley. Policía. Policía Federal. Sanción administrativa.
Sobreseimiento. Sumario administrativo.
9. CESANTIA. Empleado público. Instrucción del sumario Nulidad. Recusación.
Sumario administrativo.
10. ACTO ADMINISTRATIVO. Entidad financiera Fundamento del acto
administrativo. Graduación de la pena. Igualdad ante la ley. Non bis in idem.
Pena. Prueba confesional. Responsabilidad del directorio. Responsabilidad del
síndico. Revisión judicial. Sumario administrativo.
11. ACTO ADMINISTRATIVO. Arma reglamentaria. Asistencia letrada.
Constitucionalidad. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Defensa en
juicio. Derecho penal. Garantías constitucionales. Nulidad.
Policía. Policía Federal. Procedimiento administrativo. Recurso administrativo.
Robo. Sanción disciplinaria. Sumario administrativo. Tratado internacional.
12. ACCION DE AMPARO. Cesantía. Empleado público. Sumario administrativo.
13. ACTO ADMINISTRATIVO. Pronto despacho. Sumario administrativo.
14. DEFENSA EN JUICIO. Garantías constitucionales. Poder disciplinario.
Procedimiento administrativo. Resolución administrativa. Revisión judicial.
Sumario administrativo. Universidad.
15. DAÑO MORAL. Empleado público. Estabilidad del empleado público.
Indemnización. Personal declarado en disponibilidad. Sumario administrativo
16. ACTO ADMINISTRATIVO. Acto administrativo arbitrario. Administración
pública. Arbitrariedad. Remoción. Empleado público. Medida de no innovar.
Medidas cautelares. Sumario administrativo.
17. ADMINISTRACION PUBLICA. Agotamiento de la vía administrativa.
Cesantía. Competencia. Empleado público. Empleo público. Poder disciplinario.
Sanción disciplinaria. Sumario administrativo.
18. ADMINISTRACION PUBLICA. Arbitrariedad. Defensa en juicio. Empleado
público. Facultades de la administración pública. Facultades discrecionales de la
administración pública Poder disciplinario. Sanción
disciplinaria. Sumario administrativo.
19. CESANTIA. Empleado público. Interrupción de la prescripción. Prescripción.
Recurso de reconsideración. Reincorporación del empleado público. Renuncia al
empleo. Revisión judicial. Sanción administrativa
Sanción disciplinaria. Sumario administrativo.
20. ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE INDIVIDUAL. Facultades
de los jueces. Gente de mar. Horas extras. Interpretación. Ley aplicable.
Procedimiento contencioso administrativo. Prueba. Prueba documental.
Publicación del acto administrativo. Silencio de la administración. Sumario
administrativo. Trabajo de dirección y vigilancia. Tripulante embarcado. Vicio del
acto administrativo.
60 Félix Alberto Pertile
21. BAJA DE PERSONAL. Cesantía. Competencia federal. Control de
legitimidad. Daños y perjuicios. Defensa en juicio. Desempeño del cargo.
Empleado público. Estabilidad del empleado público. Funcionario público.
Nulidad. Obligaciones de la administración pública.
Prescindibilidad. Recurso de apelación. Recursos. Reincorporación del empleado
público. Responsabilidad contractual. Responsabilidad del Estado. Revisión
judicial. Salarios caídos. Sanción administrativa. Sumario administrativo.
22. ACTO ADMINISTRATIVO. Administración pública. Cosa juzgada.
Defensa en juicio. Denegación de prueba. Efectos del acto administrativo.
Facultades de la administración pública. Procedimiento administrativo.
Procedimiento contencioso administrativo. Sede administrativa. Sumario
administrativo.
CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES
1. ACTO ADMINISTRATIVO. Arbitrariedad. Cesantía. Cuestión de derecho común. Cuestión de hecho. Daño moral. Decreto nacional.
Empleado público. Estabilidad del empleado público. Facultades discrecionales de la administración pública. Recurso extraordinario. Sumario
administrativo. Tribunal de Cuentas.
Tribunal: Corte Suprema de justicia de la Nación (C.S.J.N.).
Fecha: 13/8/1998.
Partes: “Cédale, Eduardo A. y otros el Estado Nacional”
1. El decr. 2254/90, mediante el cual el Poder Ejecutivo Nacional
removió a cuatro de los cinco miembros del Tribunal de Cuentas de la Nación,
sin expresar que éstos carecían de buena conducta y de capacidad para
conservar el cargo y sin instruirse sumario alguno para determinar si se
cumplían tales requisitos, viola el párr. 4o del
art. 78 del decr. ley 23.354/56, que origina su invalidación (ADLA, XLVI-C,
2656).
2. El art. 78 del decr. ley 23.354/56 -conforme al cual los integrantes
del Tribunal de Cuentas de la Nación debían permanecer en su empleo
mientras durara su “buena conducta y capacidad”, no resulta derogado por la
ley 20.677 -que sólo suprime el requisito del acuerdo del Senado para la
designación de funcionarios (art. Io)-.
3. Los miembros del Tribunal de Cuentas de la Nación sólo pueden ser
removidos si se prueba su mala conducta o incapacidad y cucha prueba debe
ventilarse en el marco de un sumario que respete las reglas del debido
proceso, previstas en el art. 18 C.N..
4. La delicada índole de la competencia de los integrantes del Tribunal
de Cuentas de la Nación, consistente -conforme el inc. b) del art. 84 del decr.
ley 23.354/56 (ADLA, XLVI-C, 2656)- en controlar todas las operaciones
financiero patrimoniales del Estado, exige que éstos queden a resguardo de
remociones que no respondan al acreditado apartamiento de la buena
conducta y capacidad que debe presidir su ejercicio.
5. El agravio referido a la improcedencia del resarcimiento por daño
moral, es un problema de derecho común, de hecho y de prueba, propio de
El Sumario Administrativo 61
los jueces de la causa y, en consecuencia, ajeno a la instancia extraordinaria
del art. 14 de la ley 48 (ADLA, 1852-1880, 364), salvo hipótesis de
arbitrariedad.
6. La determinación del alcance de los agravios expresados ante el
superior tribunal de la causa, es un asunto de hecho y, por lo tanto, ajeno a la
jurisdicción extraordinaria del art. 14 de la ley 48 (ADLA, 1852-1880, 364),
salvo que se configure un supuesto de arbitrariedad.
7. El ejercicio de facultades discrecionales por la administración no
justifica conductas arbitrarias, ya que es la legitimidad –constituida por la
legalidad y la razonabilidad- con que se ejercen tales facultades,
el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y permite
a los jueces verificar su cumplimiento, sin que ello implique la violación del
principio de división de poderes que consagra la
Constitución Nacional. (Del voto de los doctores Nazareno, Moliné O'Connor,
López y Vázquez).
2. CESANTIA. Empleado público. Indemnización. Remuneración
sumario administrativo.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación (C.S.J.N.).
Fecha: 16/6/1992.
Partes: “Vivas, Víctor el Provincia de Entre Ríos”.
1. Estando pendiente la resolución del sumario administrativo a
resultas del cual se va a decidir con carácter definitivo sobre las faltas
imputadas a un agente público y, por lo tanto, acerca de la
procedencia o improcedencia de la cesantía, resulta anticipada la
decisión judicial de conceder el pago de los salarios no percibidos en
virtud de la medida legal separativa. Ello es así, porque si el sumario
administrativo instruido por el órgano competente concluyera con la
cesantía del agente, la indemnización acordada a éste devendría
carente de causa.
3. ADMINISTRACION PUBLICA. Empleado público. Estabilidad laboral. Licencia laboral. Reincorporación del empleado público. Sumario
administrativo Vacaciones.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación (C.S.J.N.).
Fecha: 9/10/1990.
Partes: “Ballvé, Horacio J. c/ Estado nacional (A.N.A.)”.
1. Toda vez que la incorporación definitiva de un empleado a la
administración pública se produce luego de un año de desempeño de tareas
en forma real y efectiva por parte de aquél, siendo finalidad de la norma
permitir a la administración valorar la capacidad del agente durante el
período mencionado, la excepción de la licencia anual no contradice tal
conclusión, sino que encuentra su fundamento en que aquélla importa un
62 Félix Alberto Pertile
lapso breve que no obsta a la evaluación durante el resto del año. Distinta es
la suspensión cuando se somete a un sumario penal al empleado, pues como
aquélla se condiciona a la conclusión de éste, el período de suspensión puede
abarcar gran parte o la totalidad del año de prueba, y tal circunstancia priva a
la administración de valorar las aptitudes propias del agente incorporado.
4. ADMINISTRACION PUBLICA. Cargo público. Cesantía.
Constitución Nacional. Empleado público. Estabilidad del empleado público.
Estabilidad propia. Estatuto del empleado público. Exoneración de empleado
público. Indemnización. Ley aplicable. Poder disciplinario. Poder Ejecutivo
Nacional. Política legislativa. Prescindibilidad. Principio de división de
poderes. Razones de servicio. Recursos. Salarios caídos. Sanción
disciplinaria. Sumario administrativo.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación (C.S.J.N.)
Fecha: 23/4/1985.
Partes: “Romero de Martino. Leonor V el Caja Nacional de Ahorro y Seguro”
1. El directorio de la Caja de Ahorro y Seguro al establecer, con carácter
permanente, en el art. 29. inc. g del Estatuto, la posibilidad de hacer cesar al
agente en su cargo por razones de servicio, se aparta de la política legislativa
correspondiente a las situaciones de normalidad, orientada a desterrar la
arbitrariedad en la administración pública y al establecimiento de factores de
equilibrio y seguridad en la carrera de los agentes estatales, tendientes a
asegurar el correcto desempeño de la actividad.
2. En el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, ley 22.140
(ADLA, XL-A, 21), así como en su antecedente el Estatuto del Personal Civil
de la Administración Pública Nacional -decr. ley 6666/57- vigente al
sancionarse la ley 21.963 (ADLA XVII-A, 560; XXXIX-B, 1156), se reglamentó
e hizo efectiva la garantía de la estabilidad del empleado público incorporada
en el art. 14 bis de la Constitución, estableciendo lo que en la doctrina se
denomina “estabilidad propia” para evitar así los procedimientos
discrecionales aplicados sin razón valedera.
3. Corresponde hacer lugar a la demanda que dedujo la actora ex
empleada de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro y hacer lugar a la nulidad
de las resoluciones, la reincorporación al cargo y el pago de los salarios
caídos. Ello así pues el art 29, inc g del Estatuto del Personal de la Caja de
Ahorro y Seguro en que las autoridades fundaron la cesantía, carece de
validez por apartarse del espíritu de la ley 21.963 (ADLA, XXXIX-B, 1156).
que pretendió reglamentar.
4. El instituto de la prescindibilidad del empleado público se introduce a
través de leyes transitorias (conf. art. 10, ley 17.343; arts. 1º y 8º. ley 20
713; arts. 1º y 11. ley 21.274 –ADLA, XXVII-B, 1554, XXXIV-C, 2022; XXXVI-
B. 1039-), y su razonabilidad ha sido justificada por la legislación como por la
jurisprudencia a raíz de la imperiosa necesidad de proceder al ordenamiento
y transformación racional de la administración pública para lograr que sea
eficaz, funcional y económica. Son regímenes de excepción que suspenden
temporariamente las normas que se le opongan, que asignan al Poder
El Sumario Administrativo 63
Ejecutivo un instrumento ágil para llevar a cabo la reestructuración que limita
el derecho a la estabilidad de los empleados, lo que se trata de compensar a
través de la indemnización que prevén.
5. El Congreso de la Nación no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en
otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o
poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos aun cuando no
puede juzgarse, inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones
que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que
la política legislativa haya sido claramente establecida.
5. ACTO ADMINISTRATIVO. Calificación del hecho. Cesantía. Control
de legalidad. Control de legitimidad. Empleado público. Exoneración de empleado público. Inasistencia. Poder disciplinario. Revisión judicial.
Sumario administrativo.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación (C.S.J.N.).
Fecha: 10/7/1984.
Partes: “Marra de Melincoff. Alicia L. c/ Universidad de Buenos Aires”.
1. Si bien es cierto que la atribución jurisdiccional no puede llegar a
establecer el control de los jueces sobre cualquier sanción disciplinaria
impuesta a los servidores del Estado, ya que es sin duda, indispensable que el
órgano administrativo cuente con una facultad de libre apreciación de las
faltas; corresponde sin embargo admitir que procede la intervención de la
justicia cuando se ciñe a investigar si en la imposición de las medidas que se
adopten, se hizo uso legítimo o abusivo de las normas con arreglo a las
cuales deben ejercerse las atribuciones otorgadas.
2. El control de legalidad supone la debida aplicación por el órgano
administrativo de las normas estatutarias, de manera que tanto la
descripción como la clasificación de los hechos sea correcta y es de buena
doctrina que el control de legitimidad se cumpla ponderando, entre otras
cosas, el prudente y razonable ejercicio de las facultades regladas del poder
administrador, porque no es admisible una actuación discrecional e
irrevisable de aquellas potestades.
3. Si la actora fue dejada cesante en atención a faltas injustificadas,
obvio es, entonces, que sólo pudieron tomarse en cuenta las ausencias
anteriores a la fecha de la resolución administrativa y no las posteriores
como pretende el recurrente, pues de otro modo o se computaban
inasistencias cuando ya la empleada había sido dejada cesante y sin
obligación de concurrir al trabajo o la cesantía habría sido decretada por
causales inexistentes, sobre la base de circunstancias no probadas.
64 Félix Alberto Pertile
CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
6. CESANTIA. Defraudación. Dolo. Empleado público. Indemnización.
Prueba. Sanción administrativa. Sanción disciplinaria. Sobreseimiento. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo. Sala I.
Fecha: 10/10/2000.
Partes: “Fedullo, Héctor M. el O.S.N.”.
Un funcionario público dado de baja, interpuso recurso directo contra la
resolución en la que se estableció, dando por concluido el sumario en la faz
disciplinaria, que de haber continuado prestando servicios le hubiera correspondido
exoneración y responsabilidad patrimonial, agraviándose por cuanto se declaró
extinguido su derecho a indemnización en razón de la citada baja. La Cámara rechazó
la demanda por inexistencia de daño ya que el pago del resarcimiento había sido
supeditado a las resultas del citado sumario.
1. No corresponde hacer lugar a la indemnización solicitada por un
agente público en razón de la cesantía dispuesta, si quedó supeditada a las
resultas de un sumario administrativo en el que conforme a las
irregularidades acreditadas, le hubiera correspondido sanción de exoneración
y responsabilidad patrimonial.
2. La sanción de cesantía impuesta a un empleado público no es
arbitraria, aun cuando éste haya sido sobreseído en sede penal, si se halla
acreditada en el sumario disciplinario una conducta negligente del agente -en
el caso, un funcionario que intervino en la adjudicación de material de rezago
en perjuicio de la administración- susceptible de justificar la pérdida de
confianza por parte de sus superiores en lo atinente a la prestación del
servicio.
3. El sobreseimiento definitivo del agente en sede penal por falta de
prueba de la existencia de dolo específico que requiere el tipo que le fue
imputado, consistente en el delito de defraudación, no constituye obstáculo
para la determinación de su responsabilidad disciplinaria fundada en una
conducta negligente, perjudicial para la administración.
El Sumario Administrativo 65
7. ACTO ADMINISTRATIVO. Convalidación de la nulidad. Debido
proceso. Defensa en juicio. Empleado público. Información sumaria. Nulidad. Procedimiento administrativo. Sumario administrativo. Suspensión del
trabajador. Vicio del acto administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo. Sala
Fecha: 1/6/2000.
Partes: “Valotta. María C. el Hospital de Pediatría SAMIC - Garrahan”.
1. La circunstancia de que el agente -en el caso, una enfermera del
hospital Garrahan- se haya negado a notificarse de la información sumaria a
que se la sometía y no hubiera tomado vista de las actuaciones para
presentar su descargo no invalida el procedimiento, pues se trata de una
investigación menos estricta y formal que un sumario, cuya instrucción no
era obligatoria en el caso, según el reglamento de personal de la institución.
2. Es procedente la suspensión por treinta días impuesta a una
enfermera de un hospital de niños por haber informado a los padres de los
pacientes internados en cuidados intensivos acerca de las deficiencias del
servicio, pues, si bien existía la posibilidad de su certeza, la agente no debía
romper la cadena jerárquica para asumir atribuciones que no le
correspondían, frente a una situación que no revestía gravedad ni urgencia
que atenuaran su responsabilidad.
3. La circunstancia de que no se le haya permitido producir prueba en
sede administrativa al agente sancionado -en el caso, una enfermera de un
hospital de niños que informó a los padres de los pacientes internados en
cuidados intensivos acerca de las deficiencias del servicio- para demostrar la
urgencia y gravedad de la situación que dio lugar a su conducta reprochable,
no puede acarrear la nulidad del procedimiento previo, ya que el actor ofreció
y produjo tal prueba con resultado negativo en sede judicial. (Del voto del
doctor Buján).
4. Aun en el marco de lo dispuesto por el reglamento de personal del
hospital Garrahan que no prevé la instrucción de sumario para suspensiones
no mayores de treinta días, el trámite impreso en el caso para investigar los
hechos que involucran a la enfermera sancionada no implica que se la haya
imposibilitado de ejercer su derecho de defensa -arts. 18 C.N. y Io ley 19.549
(ADLA. XXXII-B. 2125)-. (Del voto en disidencia del doctor Licht).
5. La administración debe permitir que el agente pasible de sanción
pueda producir las pruebas pertinentes -en el caso se le impuso a una
enfermera una suspensión de treinta días, previa información sumaria sin
que ella tomara vista de las actuaciones para efectuar su descargo- pues en
cuestiones de índole sancionatoria rige el criterio de la personalidad de la
pena en virtud del cual sólo puede ser reprimido aquél a quien la acción
punible le sea atribuible, tanto objetiva como subjetivamente. (Del voto en
disidencia del doctor Licht).
6. La vulneración de la garantía del debido proceso en sede
administrativa conduce a la nulidad del acto emitido con tal defecto -en el
caso se le impuso a una enfermera una suspensión de treinta días previa
información sumaria sin que ella tomara vista de las actuaciones para
efectuar su descargo- insusceptible de ser subsanado en sede judicial, pues
el control en este ámbito se limita a la legalidad o arbitrariedad del acto sin
66 Félix Alberto Pertile
que sea factible sustituir las valoraciones propias de la actividad discrecional
de la administración. (Del voto en disidencia del doctor Licht).
8. INTERPRETACION. Ley. Policía. Policía Federal. Sanción
administrativa. Sobreseimiento. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo. Sala III.
Fecha: 26/4/2000
Partes: “Resch. Héctor el Policía Federal”.
1. El sobreseimiento judicial de un agente policial recaído en la causa
que motivó la iniciación del sumario administrativo no exime de la aplicación
de sanciones disciplinarias -arts. 117 ley 21.965 y 530 decr. 1866/83 (ADLA,
XXXIX-B, 1163. XLIII-C, 2692)- pues éstas son independientes de las de
naturaleza penal en razón de la diferencia de los bienes tutelados.
2. La autoridad administrativa policial es quien debe apreciar la
conducta del personal de la institución y, en su caso, la de declarar su
exoneración, por lo que no corresponde a los jueces sustituir el criterio de
dichos órganos.
3. El art. 79 inc. c ley 21.965 (ADLA, XXXIX-B, 1163) no comprende en
sus alcances a los supuestos en los que la causa disciplinaria administrativa
culmina con una medida de exoneración o cesantía, pues resulta contrario a
la lógica o al derecho que se premie al expulsado que no cumplió el servicio
efectivo durante ese lapso, con el reconocimiento al cobro del 50% de los
haberes retenidos
4. Si la autoridad policial dispuso la cesantía del agente, resulta
improcedente reintegrarle el 50% que le fuera retenido en sus haberes
mientras revistió el servicio pasivo durante la tramitación del sumario
correspondiente, pues para ello es necesario que aquél resulte absuelto o
sobreseído no sólo en sede penal, sino también en sede administrativa.
5. Las leyes deben ser interpretadas de acuerdo con su verdadero
sentido y alcance mediante un examen atento y profundo de sus términos
que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador,
teniendo en cuenta su contexto general, los fines que la informan y su
conexión con las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.
6. La tarea de interpretación y aplicación de la ley requiere no aislar
cada artículo y cada ley sólo para su fin inmediato y concreto, sino que todas
han de entenderse según sus fines y dirigidas a colaborar en ordenada
estructuración, pues de lo contrario las disposiciones interpretativas estarían
expuestas a cualquier artificio tendiente a soslayarlas.
9. CESANTIA. Empleado público. Instrucción del sumario. Nulidad. Recusación. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Ablaciones en lo Contencioso Administrativo. Sala I
Fecha: 28/3/2000
El Sumario Administrativo 67
Partes: “Granato. Pascual O el Instituto Universitario Nacional del Arte”
1. No obsta a la cesantía por abandono de servicio -art. 32, inc. b, ley
22.140 (ADLA, XL-A, 21)- dispuesta contra un funcionario que éste haya
presentado la renuncia, pues existiendo un sumario pendiente que lo
involucraba, el art. 24 decr. 1797/80 (ADLA, XL-C. 2652) impide que la
administración la acepte a fin de evitar que se eludan las consecuencias de la
investigación en curso.
2. Si no se dedujo la recusación del instructor sumariante -en el caso, el
prosecretario de Asuntos Administrativos- no corresponde declarar la nulidad
de un procedimiento seguido en sede administrativa por incompatibilidad de
dicha función con la del servicio de asesoramiento jurídico permanente que
aquél tiene a su cargo, pues aun en el marco del Reglamento de
Investigaciones Administrativas -decr. 467/99 (ADLA, LIX-B, 1564)- aquella
inhabilidad autoriza al sumariado a activar dicho mecanismo.
10. ACTO ADMINISTRATIVO. Entidad financiera. Fundamento del
acto administrativo. Graduación de la pena. Igualdad ante la ley. Non bis in idem. Pena. Prueba confesional. Responsabilidad del directorio.
Responsabilidad del síndico. Revisión judicial. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala I.
Fecha: 10/2/2000
Partes: “Compañía Financiera Central para la América del Sud. S.A. y otros el Banco
Central”.
1. Las infracciones a la ley 21.526 de entidades financieras (ADLA,
XXXVII-A, 12 1) se configuran con independencia de la intención de incumplir
la obligación que constituye su antecedente, bastando omitir el deber exigido
por negligente o imprudente conducta activa u omisión de adoptar las
diligentes medidas que hubieran evitado la producción del resultado
reprochado.
2. Las infracciones imputadas a los recurrentes -en el caso, a la ley
21.526 de entidades financieras (ADLA, XXXVII-A, 121)- se consuman en el
momento de incumplirse con la obligación debida, por lo que la posterior
subsanación de la irregularidad no borra la ilicitud de la conducta reprochable
anteriormente configurada.
3. La escasa relevancia o significación de la conducta típica –en el caso,
infracción a la ley 21.526 (ADIA, XXXVII-A, 121)- no obstan al reproche de
responsabilidad, ya que tales circunstancias no enervan la configuración de la
falta y sólo pueden tener incidencia en la graduación de la pena.
4. Resulta improcedente considerar carente de fundamentación a la
resolución sancionatoria -en el caso, a una entidad financiera por infracción a
la ley 21.526 (ADLA, XXXVII-A, 121)- si ésta ha efectuado un exhaustivo
análisis de las irregularidades achacadas y de las responsabilidades
atribuidas a cada uno de los recurrentes en sus respectivos caracteres de
directorios y/o síndicos de una ex entidad financiera, rebatiendo todas y cada
una de las defensas que cada uno de ellos esgrimiera en sus respectivos
descargos.
5. Es improcedente la ampliación del sumario instruido por infracción a
la ley 21.526 de entidades financieras (ADLA, XXXVII-A, 121) efectuada
68 Félix Alberto Pertile
solamente para incorporar un nuevo sujeto a la investigación sin modificarse
el objeto de ésta, circunscripto a lo que constituyó la materia de los
originarios cargos formulados, los que no fueron modificados.
6. El principio de non bis in ídem no se encuentra violado para la entidad
sancionada -en el caso, por infracción a la ley 21.526 de entidades financieras
(ADLA, XXXVII-A. 121)- pues se procedió a subsanar las irregularidades
producidas y se abonaron los cargos correspondientes. Tal circunstancia no
quita ilicitud a la infracción cometida, pues dichos cargos resultan de
aplicación automática en virtud de lo dispuesto en el art. 35 de la ley 21.526,
sin que sea necesaria la previa sustanciación de un sumario.
7. Corresponde atribuir a los recurrentes -en el caso, directores y/o
síndicos de una entidad financiera- responsabilidad por las transgresiones a
la ley 21.526 de entidades financieras (ADLA. XXXVII- A. 121). pues ellos,
como personas físicas, son los únicos “capaces de conducta” con
responsabilidad legal no sólo en los supuestos en que fueren los autores
directos de las transgresiones imputadas, sino también en cuanto por haber
omitido la conducta debida, en razón de las (unciones inherentes a sus
cargos, posibilitaron que otros cometieran tales faltas.
8. Las sanciones impuestas a los directores y/o síndicos de una ex
entidad financiera -en el caso, por infracción a la ley 21.526 de entidades
financieras (ADLA, XXXVII-A, 121)- no son aplicadas en (unción de principios
de responsabilidad objetiva, pues las infracciones que se atribuyen a dicha
entidad constituyen la resultante de la conducta comisiva u omisiva de sus
órganos directivos o de control.
9. El acto sancionatorio -en el caso, por infracción a la ley 21.526 de
entidades financieras (ADLA, XXXVII-A, 121)- se encuentra motivado, pues
nada impide acudir, para su perfeccionamiento, a lo que surge de las
actuaciones que lo preceden, ya que lo actuado debe considerarse en su
totalidad y no aisladamente como etapas coadyuvantes a una única finalidad,
constituyendo partes integrantes de un solo procedimiento, mostrándose
como interdependientes y conexas entre sí.
10. Es improcedente la revisión judicial de las sanciones impuestas -en
el caso, a una entidad financiera por infracción a la ley 21.526 (ADLA,
XXXVII-A, 121)- dentro del alcance del control de legitimidad y
razonabilidad, en el marco de la prudente apreciación que el juez está
obligado a seguir, cuando revisa actos dictados por un órgano estatal,
altamente especializado en la complejidad técnica de la competencia que se
le ha asignado y de cuyo pronunciamiento, sólo cabría apartarse ante razones
de palmaria y manifiesta arbitrariedad.
11. Sólo se transgrede la norma contenida en el art. 16 C.N. -igualdad
ante la ley- en los casos en que la desigualdad resulte del texto mismo de la
ley aplicada -en el caso, los recurrentes, directores y síndicos de una entidad
financiera sancionada por violación a la ley 21.526 (ADLA, XXXVII-A, 121),
comparan su situación con la de otras entidades financieras- y no cuando
resulta de la interpretación y aplicación que de ella se haga en los casos
concretos.
12. Resulta improcedente acordarle carácter de prueba confesional a los
reconocimientos que surgen de las respuestas que hubieren cursado las
autoridades de una ex entidad financiera sancionada -en el caso, por
infracción a la ley 21.526 de entidades financieras (ADLA, XXXVII-A, 121)-
pues a éstos se los debe tomar como un elemento más tendiente a la
formación de convicción en el juzgador.
El Sumario Administrativo 69
11. ACTO ADMINISTRATIVO. Arma reglamentaria. Asistencia letrada.
Constitucionalidad. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Defensa enjuicio. Derecho penal. Garantías constitucionales. Nulidad. Policía.
Policía Federal. Procedimiento administrativo. Recurso administrativo. Robo. Sanción disciplinaria. Sumario administrativo. Tratado internacional.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala I.
Fecha: 18/5/1999.
Partes: “Ponchón, Jesús A. c/ Policía Federal Argentina”.
1. La norma del art. 2o, inc. a, apart. 12, del decr. 101/85 (ADLA. XLVA,
III) -por la cual se delega al Ministerio del Interior la facultad de resolver los
recursos presentados contra las resoluciones del jefe de la Policía Federal- no
resulta aplicable al caso en que la resolución de tal autoridad policial no es
susceptible de recurso administrativo por haberse previsto que ella agota la
instancia administrativa -es el caso del art. 686 del decr. 1866/83 (ADLA,
XLIII-C, 2692)-.
2. El cargo impuesto al agente policial al que se le sustrae su arma
reglamentaria -luego recuperada- por el importe del valor eventual de su
reparación, conforme lo establecido en el art. 748 del decr. 1866/83 (ADLA.
XLIII-C, 2692) -aplicable a los miembros de la Policía Federal- no agravia
ninguna garantía constitucional, sino que acoge el principio general del
derecho según el cual cada individuo debe asumir la responsabilidad de sus
propios actos.
3. No es irrazonable la responsabilidad imputada al agente policial-en
sede disciplinaria- que al ser sorprendido por un delincuente se le sustrae su
arma reglamentaria, pues cabe exigir a aquél, por su condición de policía, una
conducta de vigilia permanente.
4. La nulidad del procedimiento administrativo -en el caso, del sumario
administrativo- no debe decretarse para satisfacer un principio teórico, razón
por la que no corresponde disponerla cuando el defecto es subsanable, sin
afectar el derecho de defensa del administrado, en el posterior proceso
judicial.
5. Cualquier omisión de un trámite en el expediente administrativo no es
suficiente para motivar la nulidad de la resolución emitida en él, pues tal
declaración de nulidad requiere la ponderación, en cada caso, de las
consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, de la falta de
defensa causada al administrado y, en especial, de aquello que hubiera
podido variar el acto administrativo recurrido. En efecto, el principio de
economía procesal impide la anulación de dicha resolución cuando, aun
subsanado el defecto con todas sus consecuencias, es de prever que,
lógicamente, se emitiría un acto administrativo igual al anulado.
6. En las relaciones de especial sujeción que rigen al personal policial -
en el caso, a los miembros de la Policía Federal- no pueden aplicarse al
proceso administrativo disciplinario iniciado contra miembros de ese
personal, directamente y sin el necesario ajuste, los principios garantísticos
propios del derecho penal, salvo la garantía genérica del derecho de defensa
del imputado. (Del voto del doctor Coviello).
70 Félix Alberto Pertile
7. Dada la relación de especial sujeción en la cual se encuentra sometido
el personal policial, la prohibición de asistencia letrada externa a la fuerza en
el proceso administrativo disciplinario, establecida en el art. 661 del decr.
1866/83 (ADLA, XLIII-C. 2692) -régimen aplicable a la Policía Federal- no
vulnera el derecho de defensa de dicho personal, pues esa limitación no
impide que se pueda contar con el apoyo externo de un letrado. (Del voto del
doctor Coviello).
8. Las relaciones de especial sujeción -en el caso, el régimen aplicable a
los miembros de la Policía Federal- no constituyen un reducto inmune para la
aplicación de los principios cardinales del derecho penal en los
procedimientos disciplinarios llevados a cabo en el marco de dichos
regímenes. En efecto, estos principios son aplicables al ámbito del derecho
administrativo disciplinario, pues ambos quedan dentro de la potestad
punitiva del Estado. (Del voto en disidencia del doctor Licht).
9. El principio in dubio pro libértate, pauta interpretativa aplicable a
nuestro sistema constitucional y prevista en la norma del art. 29 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (ADLA. XUV-B. 1250). no
sólo significa que en caso de duda debe optarse por la interpretación que
mejor proteja el derecho fundamental en cuestión, sino que implica concebir
el proceso hermenéutico como una labor tendiente a maximizar y utilizar la
fuerza expansiva y la eficacia de los derechos fundamentales en su conjunto
y, en consecuencia, los principios establecidos en el art. 8o de la citada
Convención –relativo a las garantías judiciales- pueden aplicarse al
procedimiento administrativo disciplinario. (Del voto en disidencia del doctor
Licht).
10. Corresponde declarar inconstitucional la norma del art. 661 del decr.
1866/83 (ADLA. XLIII-C, 2692) -régimen aplicable a los miembros de la
Policía Federal- pues impide que el agente policial sometido a un proceso
disciplinario cuente con asistencia letrada, lo que limita su derecho de
defensa. (Del vote en disidencia del doctor Licht).
11. Ningún régimen especial -en el caso, el aplicable a los miembros de
la Policía Federal- puede justificar un apartamiento del Estado de las
obligaciones asumidas ante la Comunidad Internacional como parte en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (ADLA, XLIV-B, 1250). (Del
voto en disidencia del doctor Licht).
12. ACCION DE AMPARO. Cesantía. Empleado público. Sumario
administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala I.
Fecha: 28/4/1998.
Partes: “Desplats, Armando G. el Administración Federal de Ingresos Públicos”.
1. La decisión de dejar cesante a un empleado público, adoptada en el
marco de las atribuciones de las autoridades administrativas para disponer
las designaciones y traslados del personal, está sujeta a las normas que
establecen la competencia de los órganos superiores.
2. El cese de funciones de un empleado de la administración pública
exige la existencia de causa, la cual debe existir e invocarse correctamente a
El Sumario Administrativo 71
fin de asegurar, por un lado, la juridicidad y transparencia de la actuación
administrativa y, por otro, los derechos de los administrados.
3. La procedencia de la acción de amparo requiere la existencia de
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la demostración de que el daño
concreto y grave ocasionado sólo puede ser reparado mediante la vía urgente
y expedita del amparo, pues las vías procesales ordinarias son inoperantes o
porque la remisión a ellas produce un gravamen serio insusceptible de
reparación ulterior.
13. ACTO ADMINISTRATIVO. Pronto despacho. Sumario
administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo. Sala III.
Fecha: 6/5/1997.
Partes: “Syfic S.A. c/ Empresa Nacional de Telecomunicaciones”.
1. Toda vez que las manifestaciones vertidas por el apoderado de la
accionada en un expediente administrativo, no suplen el dictado del acto
administrativo de trámite o de fondo pertinente, habiendo transcurrido el
plazo legal sin que la autoridad administrativa se hubiera expedido,
corresponde impartir el pronto despacho en dichas actuaciones. No obsta a
ello, la circunstancia que se haya acompañado el original del expediente
administrativo de ya que el requerimiento judicial pudo ser cumplido
adjuntándose copia auténtica de esas actuaciones, de modo de no impedir la
continuación de su trámite.
14. DEFENSA EN JUICIO. Garantías constitucionales. Poder
disciplinario. Procedimiento administrativo. Resolución administrativa. Revisión judicial. Sumario administrativo. Universidad.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo. Sala V
Fecha: 30/12/1996.
Partes: “Lata, laime R. el Hospital de Clínicas losé de San Martín”.
1. Las posibles deficiencias en la sustanciación de las actuaciones
sumariales desarrolladas en la instancia administrativa no importan violación
del derecho de defensa, si la parte que las alega no acredita que éstas son de
imposible subsanación en la posterior instancia judicial.
2. Las resoluciones que dictan las universidades en el orden interno,
disciplinario, administrativo y docente que le es propio no son. Como
principio, susceptibles de revisión judicial, en tanto respeten en sustancia los
derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional y no
constituyan un proceder manifiestamente arbitrario.
3. Es legítimo el ejercicio de la potestad disciplinaria de las
universidades con una intensidad, extensión y celeridad en ciertas ocasiones
72 Félix Alberto Pertile
mayores a las habituales, cuando las circunstancias así lo aconsejan y de las
implicancias del caso no resulta vulnerada la garantía de defensa. Ello no
significa admitir la absoluta discrecionalidad del órgano investido de la
facultad del sancionar, con la cual se desconocerían los principios del sistema
republicano en salvaguarda de cuya integridad se legitimó la extensión de
dicha potestad.
15. DAÑO MORAL. Empleado público. Estabilidad del empleado
público. Indemnización. Personal declarado en disponibilidad. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala III.
Fecha: 17/9/1996.
Partes: “Estulain, Nora c/ Secretaría de Industria y Comercio de la Nación”.
1. La estabilidad del empleado público no comporta un derecho absoluto
a la permanencia en el cargo, sino el derecho a un equitativo resarcimiento
cuando el Poder Legislativo debe suprimir un empleo o el Poder Ejecutivo
remover a un empleado sin culpa de éste.
2. Corresponde reconocer indemnización por daño moral al empleado
público o pasado a disponibilidad, si prueba haber sufrido padecimientos
como consecuencia del desarrollo de un sumario declarado nulo en sede
judicial.
16. ACTO ADMINISTRATIVO. Acto administrativo arbitrario.
Administración pública. Arbitrariedad. Remoción. Empleado público. Medida de no innovar. Medidas cautelares. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala I.
Fecha: 5/5/1992.
Parles: “Mitjavila. Adrián el Estado Nacional (ANA.)”.
1. Cuando la medida tomada en el curso de un sumario administrativo
consiste en el traslado del agente, sin disminución de rango ni
remuneraciones, a fin de alejarlo de sus funciones mientras dure la
investigación de sus conductas, ella no produce perjuicio ni es arbitrario o
ilegal y no da lugar a una medida de no innovar.
2. Para hacer lugar a una medida cautelar contra un acto de la
administración pública debe probarse manifiesta ilegalidad o arbitrariedad,
debiendo ser menos estricto cuanto más verosímil fuera el derecho alegado
por quien pretende la medida.
El Sumario Administrativo 73
17. ADMINISTRACION PUBLICA. Agotamiento de la vía
administrativa. Cesantía. Competencia. Empleado público. Empleo público. Poder disciplinario. Sanción disciplinaria. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala II.
Fecha: 17/3/1992.
Partes: “Faggionatto, Ildrés E. el Estado Nacional -Congreso Nacional-”.
1. En el art. 40 del Régimen Jurídico de la Función Pública el término
“podrá” no importa consagrar la facultad del afectado para elegir vía u
órgano judicial en busca de protección de sus derechos, en apartamiento de
las previsiones de tales dispositivos, sino autorizarlo -dentro de la técnica
legislativa regulatoria de la relación de empleo público y el orden disciplinario
implícito en ella- a dejar la esfera administrativa para pasar a la judicial,
reservándose la ley el señalamiento del tribunal competente y el plazo dentro
del cual debe plantearse la acción o recurso.
2. El empleado público no debe agotar previamente la vía administrativa
para interponer el recurso directo en sede judicial con la finalidad de obtener
la revocación de la medida adoptada por el organismo administrativo -
cesantía o exoneración- sino que tendrá que deducirlo en forma directa ante
el tribunal competente, una vez que sea notificada la resolución segregatoria
y dentro del término perentorio de treinta días. El régimen estatuido en la ley
22.140 (ADLA, XL-A, 21) ha tenido el propósito de establecer un
procedimiento especial de impugnación de las sanciones
disciplinarias antes referidas, que impone un trámite sumario y rápido, cuyo
fin es permitir una solución definitiva de la controversia en corto tiempo.
18. ADMINISTRACION PUBLICA. Arbitrariedad. Defensa enjuicio.
Empleado público. Facultades de la administración pública. Facultades discrecionales de la administración pública. Poder disciplinario. Sanción
disciplinaria. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo.
Fecha: 12/4/1991.
Partes: “Citro, Ventura F. el Instituto de Servicios Sociales y Bancarios”.
1. En principio, corresponde al organismo que ejerce facultades
disciplinarias apreciar los hechos configurativos de las faltas, determinar la
norma aplicable y guardar la condigna sanción, salvo ilegitimidad o
arbitrariedad, ya que dentro de dichos límites se trata de una facultad
discrecional de la administración.
2. El agravamiento de la sanción dispuesta en relación con lo aconsejado
en el informe de la junta de Disciplina no se trata de un vicio que agravie el
derecho de defensa del sumariado, ya que la potestad del órgano decisor no
se encuentra limitada por el encuadre legal efectuado al formularse los
cargos, en tanto no exceda los hechos sobre los que recayó la acusación.
74 Félix Alberto Pertile
19. CESANTIA. Empleado público. Interrupción de la prescripción.
Prescripción. Recurso de reconsideración. Reincorporación del empleado público. Renuncia al empleo. Revisión judicial. Sanción administrativa.
Sanción disciplinaria. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala III.
Fecha: 6/11/1990.
Partes: “Carrizo, Eduardo C. c/ Universidad de Buenos Aires”.
1. Procede el recurso previsto por el art. 40 de la ley 22.140 (ADLA, XL-
A, 21), aunque el empleado cesante no pida su reincorporación al cargo, en
tanto impugne la legitimidad de la sanción de cesantía aplicada.
2. La acción disciplinaria no está proscripta si el inicio del sumario
administrativo interrumpió el curso del plazo (art. 38, ley 22.140; art. 38, inc.
1, decr. 1797/80) (ADLA, XL-A, 21; XL-C, 2652).
3. La renuncia del agente estatal se tiene por aceptada, si la autoridad
administrativa no la rechaza dentro del plazo de 30 días fijado por el art. 24
de la ley 22.140 (ADLA, XL-A. 21), sin que éste se suspenda por las
diligencias tendientes a acreditar previamente la inexistencia de sumarios
pendientes.
20. ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE INDIVIDUAL Facultades
de los jueces. Gente de mar. Horas extras. Interpretación. Ley aplicable. Procedimiento contencioso administrativo. Prueba. Prueba documental.
Publicación del acto administrativo. Silencio de la administración. Sumario administrativo. Trabajo de dirección y vigilancia. Tripulante embarcado. Vicio
del acto administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala III.
Fecha: 10/VI990.
Partes: “Naso. Santiago c/ Estado Nacional”.
1. La no contestación .1 la demanda por la Nación -y su rebeldía, que
luego cesó- no bastan para que la acción prospere; y, dado el carácter revisor
del juicio contencioso administrativo, el actor debe alegar y acreditar la
invalidez de los fundamentos de los actos administrativos que desestimaron
su reclamo previo.
2. Es facultad del juez incorporar a la causa, copia de un documento al
que los actos administrativos denegatorios y la demanda se refirieron; y
también lo es determinar el modo en que ello se haga, sin estar excluida la
fotocopia, cuya confrontación con el original pueden requerir las partes.
3. El “visto bueno” o “conforme” es un acto administrativo de
aprobación del criterio de otro órgano, cuyo uso está expresamente previsto
(norma 6.3.2.1., decr. 333/85 -ADLA, XLV-A. 209-). La falta de publicación
del dictamen conformado es inoponible al particular que funda en él su
pretensión.
El Sumario Administrativo 75
4. El decr. 432/87 modificó lo dispuesto por el decr. 2606/83 sobre las
horas extras de las categorías 1 a 9 del personal embarcado, sin tener
naturaleza interpretativa o aclaratoria que le asigne retroactividad.
5. El art. 10, inc. a del decr. 562/30 encuadró al patrón de buque entre
los “empleados de dirección o vigilancia” exceptuados de las limitaciones
horarias por el art. 3º. inc. a de la ley 11 544, en armonía con lo que luego
dispusieron el art. II inc. b del decr. 16. II5/33 y el art. 22 de la ley 17.371
(ADLA, 1920-1940,929; 1920-1940, 226; 1920-1940, 946, XXVII-B, I 594).
Pero estas normas fueron complementadas por regímenes convencionales o
escalafonarios que extendieron el pago de horas extras a dichos oficiales.
6. El escalafón aprobado por decreto 2606/83 pudo establecer una
modalidad distinta para remunerar las horas extras del personal de dirección
y vigilancia naval, sustituyendo su pago por un «adicional por dedicación
permanente», pero el cambio resultó inválido por disminuir en realidad sus
remuneraciones y discriminar injustificadamente respecto del resto de los
tripulantes del buque que desempeñaban igual o inferior tarea.
21. BAJA DE PERSONAL. Cesantía. Competencia federal. Control de legitimidad. Daños y perjuicios. Defensa en juicio. Desempeño del cargo.
Empleado público. Estabilidad del empleado público. Funcionario público. Nulidad. Obligaciones de la administración pública. Prescindibilidad. Recurso
de apelación. Recursos. Reincorporación del empleado público. Responsabilidad contractual. Responsabilidad del Estado. Revisión judicial.
Salarios caídos. Sanción administrativa. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala IV
Fecha: 18/4/1989.
Partes: “Buitrago, Jorge c/ Estado Nacional”.
1. La designación de una persona por un plazo determinado obliga a la
administración a respetarlo, salvo razones justificantes de su remoción y, en
su caso, con el debido resarcimiento pecuniario por los daños ocasionados.
Mientras rija la designación, el funcionario, si bien no se encuentra amparado
por el derecho de estabilidad, adquirió el derecho de exigir de la
administración el cumplimiento de los términos establecidos en el acto de su
designación.
2. La separación del cargo dispuesta por la administración sólo podría
alcanzarse a través del sumario correspondiente en protección del
funcionario afectado, cuando se le imputó negligencia en el cumplimiento de
sus funciones.
3. El poder administrador no está eximido de acreditar mediante el
pertinente sumario los supuestos fácticos en que funda una sanción de
cesantía, para el control de cuya legitimidad y razonabilidad corresponde
admitir la intervención de la justicia.
4. La nulidad del acto de baja del agente trae aparejado, en principio,
con fundamento en la responsabilidad contractual del Estado, la obligación de
éste de reparar los daños ocasionados y las demás consecuencias
perjudiciales en orden a su situación laboral.
5. No puede prosperar el requerimiento de pago de salarios caídos por
parte del agente puesto que salvo disposición expresa y específica para el
76 Félix Alberto Pertile
caso, no procede el pago de los sueldos por funciones no desempeñadas,
correspondientes al lapso entre la separación del cargo y su reincorporación,
siendo sólo admisible cuando se optó por la vía del recurso directo ante la
Cámara Federal en razón del trámite sumario y lapso limitado para interponer
el recurso, lo que permite una solución definitiva en tiempo breve. Ello sin
perjuicio de la invocación y prueba pertinente de los daños que pudo
efectivamente causarle la ilegítima medida de cesantía.
22. ACTO ADMINISTRATIVO. Administración pública. Cosa juzgada.
Defensa en juicio. Denegación de prueba. Efectos del acto administrativo. Facultades de la administración pública. Procedimiento administrativo.
Procedimiento contencioso administrativo. Sede administrativa. Sumario administrativo.
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo. Sala IV
Fecha: 7/3/1989.
Partes: “Baragiola. Raúl c/ Comisión Nacional de Energía Atómica”.
1. Existe siempre la obligatoriedad de que la administración resuelva
cualquiera sea el momento en que lo haga, excepto que para ese entonces
hubiere perdido su competencia.
2. En derecho administrativo sólo pueden predicarse los caracteres de
“firme y consentido” de aquellas decisiones que produzcan un efecto jurídico
directo, mas no de los pareceres, dictámenes o informes que sólo se limitan a
aconsejar una determinada conducta que puede o no ser seguida por los
superiores.
3. Para que se produzca lo que se denomina “cosa juzgada
administrativa”, hoy conocida como “estabilidad o irrevocabilidad” del acto,
debe existir un acto administrativo, esto es, un acto productor de efectos
jurídicos directos. Sólo un acto administrativo es irrevocable mas no un
dictamen o parecer, toda vez que éstos no resultan “vinculantes” para la
administración.
4. La administración puede, en aras de la “legalidad objetiva”, reabrir un
sumario.
5. Ante la denegatoria en sede administrativa de ciertas medidas
probatorias, la falta de reiteración de éstas ante un órgano imparcial e
independiente como es el tribunal, hace que la nulidad planteada sea la
alegación de la nulidad por la nulidad misma, desde que los eventuales
perjuicios sufridos pudieron ser subsanados adecuadamente.
El Sumario Administrativo 77
JURISPRUDENCIA
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA DE CORDOBA
1. Sent. Nº 12, 4/7/1996, “Esteban, Elsa E. c/ Provincia de Córdoba – Plena Jurisdicción - Recurso de apelación”.
2. Sent. N° 17, 15/8/1996, “Linares, Patricio y otros c/ Municipalidad de Córdoba -Contencioso administrativo - Recurso directo - (Hoy casación)”.
3. Sent. N° 17, 3/6/1997. “Malla, Calixto Fernando c/ Provincia de Córdoba - Contencioso administrativo - Plena jurisdicción - Recurso de apelación”.
4. Sent. N°43, 8/5/1998. “Paniagua deAlday. María E. c/ Municipalidad de Córdoba -Contencioso administrativo - Recursos de casación e
inconstitucionalidad”. 5. Sent. N° 196, 1/12/1999. “Perafán, luán Zenón c/ Estado provincial -
Plena jurisdicción - Recurso de apelación”. 6. Sent. N° 203, 7/1 2/1999. “Rius, Guillermo Clemente c/ Provincia de
Córdoba - Contencioso administrativo - Plena jurisdicción - Recurso de
apelación”. 7. Sent N° 48, 6/4/2000, “Zevorín Escribano. Alejandro c7 Tribunal de
Disciplina de Abogados de la Provincia de Córdoba - Plena jurisdicción - Recurso de casación”.
8. Sent. N° 102, 2/8/2001, “Brnassi, Rubén Darío c/ Provincia de Córdoba Plena jurisdicción - Recurso de apelación”.
9. Sent. N° 56, 30/5/2002. “Temporini, Rubén Edgardo el Provincia de Córdoba - Contencioso administrativo - Plena jurisdicción - Recurso de
apelación”.
78 Félix Alberto Pertile
Sent. N° 12
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia - Sala Contencioso Administrativa.
Vocales: Sesin, Lafranconi, Tarditti.
Fecha: 4/7/1996.
Partes: “Esteban, Elsa E. el Provincia de Córdoba - Plena jurisdicción - Recurso
de apelación”.
Voto del señor vocal doctor Domingo Juan Sesin, con
adhesión de los demás integrantes:
Derecho subjetivo administrativo. No se aceptan
sanciones implícitas o solapadas. El debido proceso como paso previo a
la sanción. Los recursos posteriores a la sanción no convalidan la
omisión del debido proceso previo.
Derecho subjetivo Administrativo: Agravia en primer
lugar Si la demandada, la afirmación de la sentencia en
cuanto considera que existió violación de un derecho subjetivo
administrativo, al tenerse por
cierto que la actora fue sancionada por la autoridad
educativa. Si el derecho subjetivo administrativo es el interés
personal, directo y exclusivo que tiene un administrado con relación
a una norma que establece cuál es la conducta administrativa debida,
es fundamental determinar con precisión, si a la actora se le ha
vulnerado tal derecho subjetivo administrativo en el sub examine.
En el cuaderno de actuación,
obrante en fotocopia a fs. 7/51 del exp. adm. 0109/96954/87, es
dable advertir, como lo hace la sentencia apelada, que después de
referenciar las irregularidades
imputadas a la docente por no cumplir con las sugerencias y guías
dadas, afirma que “...debido a ello Ud. se hace pasible de las medidas
disciplinarias siguientes: a) observación en privado (ya fue
cumplida); b) apercibimiento por escrito, con anotación en el legajo
de actuación profesional (ya fue cumplida); c) suspensión menor de
ocho días sin goce de sueldo...”. El fallo de la Cámara apelado
manifiesta que “lo asentado en el cuaderno de la actora dista mucho
de ser una simple advertencia, ya
que está expresada en forma explícita la voluntad de la
autoridad de aplicarle sanciones correctivas, dos de las cuales
incluso, se dicen ya cumplidas. Si la posterior voluntad de la
administración fue que tales sanciones constituyeran sólo una
advertencia para la docente, debió necesariamente actuarse en
consecuencia y haciendo lugar a la reconsideración, realizar las
pertinentes anotaciones en el
El Sumario Administrativo 79
cuaderno aclarando debidamente la
situación. Esto no se hizo y, por el contrario, se rechazó el recurso de
reconsideración articulado, sin modificarse las anotaciones ya
realizadas. De allí que resulta lógico y correcto que las sanciones
subsisten y no fueron debidamente levantadas...”. Se comparte esta
conclusión de la sentencia apelada por cuanto se inordina en los
principios liminares de nuestro sistema jurídico.
Nuestro orden jurídico no acepta la imposición de sanciones
implícitas o solapadas-. Es deber
de la administración velar por la legalidad de su actividad, el
correcto desempeño de sus agentes y la transparencia en el
ejercicio de la función pública. En este marco de juridicidad es dable
afirmar que: a) No existen las sanciones implícitas, es decir, que
sólo deben imponerse las que se encuentren taxativamente
señaladas por la normativa estatutaria aplicable. No
pueden incorporarse en el legajo personal ni en cualquier otra
actuación administrativa,
inconductas menores no aplicadas en legal forma, susceptibles de
desmerecer la carrera administrativa del agente como de
influir en las posibles sanciones y/o promociones. b) Las sanciones sólo
pueden imponerse mediante un acto administrativo que así lo
disponga cumpliendo las formalidades impuestas por los
preceptos constitucionales, la ley de procedimiento administrativo y
demás normativas específicas
aplicables. El debido proceso como
paso previo a la sanción: La imposición de una sanción
presupone el respeto ineludible del principio del debido proceso
(descargo o sumario, según el caso). La administración no puede
sancionar sin la previa instrucción de un procedimiento encaminado a
comprobar la infracción que respete el principio axiológico
fundamental del debido proceso adjetivo.
La circunstancia de que las normas estatutarias autoricen la
aplicación de sanciones menores
sin sumario previo en los caso, de fácil acreditación objetiva de la
falta, no empecé la obligación de resguardar el derecho de defensa a
través del descargo, exista o no una norma que expresamente lo
establezca, ya que aun en ausencia de ella, el debido proceso
constituye un principio constitucional de obligatorio
acatamiento. Los recursos posteriores a la sanción no
convalidan la omisión del debido proceso previo: El recurso es la
impugnación de un acto
administrativo ante un órgano de ese carácter que obviamente se
interpone a posteriori de la imposición de la sanción. Su
objetivo es agotar la vía administrativa como paso previo a
la judicial procurando la revisión de un acto ya dictado. Nada tiene que
ver con el debido proceso que procura tutelar una garantía
constitucional clarificando la comisión de los hechos y la
determinación de las
80 Félix Alberto Pertile
responsabilidades. Su omisión
significaría colocar al personal en una evidente situación de
indefensión, puesto que le privaría la posibilidad de destruir, en el
momento oportuno, las falsas imputaciones que le pudieran
hacer. En definitiva, no es lo mismo garantizar el debido proceso
previo que el acceso al control administrativo a través de la vía
recursiva. Las conclusiones
precedentes fluyen de los principios de juridicidad
condensados a nivel constitucional. El obrar de la administración está
condicionado a que su actividad se ejercite dentro de límites
razonables, que no se vulneren las garantías y derechos
constitucionales, sin debilitar ni alterar éstos.
Sent. N° 17
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia - Sala Contencioso Administrativa.
Vocales: Lafranconi, Moisset de Espanés, Tarditti.
Fecha: 15/8/1996.
Partes: “Linares. Patricio y otros el Municipalidad de Córdoba - Contencioso
administrativo - Recurso directo (Hoy casación).
A la primera cuestión
planteada el señor vocal doctor
Hugo Lafranconi, DIJO:
Incompetencia del órgano
proveyente. Nulidad absoluta.
1. Acorde al art. 31 inc. 6 del decr. 15.975-A-82, reglamentario
de la ordenanza 7244 - Estatuto del Personal de la
Administración Pública Municipal: “Las transferencias transitorias
entre dependencias de distintas secretarías serán dispuestas
mediante resolución conjunta de
los titulares de las secretarías afectadas...”. Asimismo la
ordenanza 7926 -orgánica de la Municipalidad de Córdoba- dispone
que en los”... asuntos que por su naturaleza tuvieran relación con
dos o más secretarías...” los actos
pertinentes “... serán refrendados
y legalizados con la firma de los secretarios correspondientes...”,
previsión igualmente aplicable cuando se trata de organismos
directamente dependientes del Departamento Ejecutivo, tal la
asesoría letrada. En este caso, tratándose de
una transferencia con destino a un dependiente de un organismo
diferente al que pertenecía el agente, para que ésta resultara
ajustada a derecho debió disponerse mediante un acto
administrativo suscripto por el
Departamento Ejecutivo en su calidad de jefe de la Administración
Municipal con competencia para nombrar y remover al personal -
órgano superior común-. El acto impugnado deviene nulo de nulidad
El Sumario Administrativo 81
absoluta al emanar de autoridad
incompetente para su dictado. Por ello, corresponde hacer lugar al
recurso en este aspecto y, en consecuencia, casar el
pronunciamiento del a quo en el punto vinculado a la Res. N°
389/84 dictada por el secretario general, haciendo lugar
parcialmente a la demanda y declarando la nulidad de dicho acto
administrativo y sus confirmatorios.
2. En cuanto a la Res. N° 397-F-84 dictada por el secretario
general, sigue idéntica suerte. La
suspensión de diez días aplicada por el secretario general lo fue por
encontrar al accionante incurso en las causales previstas en la
ordenanza 7244, en razón de no haber acatado la orden de
transferencia transitoria y continuar prestando servicios en la
asesoría letrada, y dado que en el punto anterior se señaló que la
autoridad que dispuso la transferencia carecía de
competencia para ello, corresponde hacer lugar al recurso en este
aspecto y casar el pronunciamiento
del a quo en orden a la resolución dictada por el secretario general de
la por el secretario general de la Municipalidad demandada,
haciendo lugar parcialmente a la demanda, declarando su nulidad y
la de sus confirmatorios, como asimismo el derecho del actor a
percibir los salarios caídos por el término que duró la suspensión. La
no prestación del servicio por parte del actor, encontrándose aún
vigente la relación de empleo
público, se debió exclusivamente al
obrar de la administración cuya ilegitimidad se declara en la
presente. 3. Finalmente, en orden al
decr. 21 72-A-84 que dispuso la cesantía del actor, si bien el
casacionista acusa una errónea aplicación de la ley sustantiva con
respecto al art. 53 inc. “j” de la ordenanza municipal 7244, lo que
en definitiva, denuncia es su errónea interpretación. Dicho
dispositivo prevé como causal de cesantía “... La reiteración de las
causas previstas en los incs. d, e, f
y g del art. 52 producidas en los 2 años inmediatos anteriores, cuando
hubieren dado lugar a sanciones. La norma citada alude a la
“reiteración” de las causas previstas, que hubieren dado lugar
a sanciones. Importa el reconocimiento de una potestad
sancionatoria del órgano competente para disponer la
cesantía del agente, que podrá ser ejercida cuando, al menos medie
una sanción anterior, sin que la reincidencia deba ser
necesariamente múltiple,
atribución que debe ser ejercida”... teniendo en cuenta la gravedad de
la falta o infracción, los antecedentes del agente y en su
caso, los perjuicios causados...”.
A la primera cuestión planteada el señor vocal doctor
Moisset de Espanés, DIJO:
1. Voto en igual forma, con las siguientes consideraciones en
82 Félix Alberto Pertile
orden a la Resolución 397-F-84
dictada por el Secretario General. 2.- La sanción impuesta al
actor mediante dicho acto administrativo, invocó como
circunstancias fácticas determinantes de la medida
disciplinaria a las previstas en los arts. 44 inc. a) y d) y 52 inc. e) de
la Ord. 7244. Pero es del caso que la orden de transferencia impartida
por Resolución Nº 389-F-84, tal como ha expuesto el señor vocal
que me precedió, emanó de autoridad incompetente,
Circunstancia ésta que determina
que no se configure el supuesto fáctico previsto en los preceptos
legales en función de los cuales se ejerció la potestad sancionatoria.
Por consiguiente, deviene nulo el acto administrativo al encontrarse
viciado en su causa o motivo. La solución propuesta se impone en el
sub lile, ello sin perjuicio de las consecuencias que pudieran
derivarse en las hipótesis en que la orden no acatada hubiera emanado
de un superior jerárquico con atribuciones y competencia para
darla.
Estimo que corresponde hacer lugar al recurso en este aspecto y
casar el pronunciamiento del a quo en lo referido a la Resolución 397-
F-84 dictada por el secretario general de la Municipalidad
demandada, haciendo lugar parcialmente a la demanda,
declarando su nulidad y la de sus confirmatorios como asimismo el
derecho del actor a percibir los salarios caídos por el término que
duró la suspensión.
A la primera cuestión planteada la señora vocal
doctora Tarditti, DIJO: I. Me remito a la reseña del recurso que
se efectúa en el primer voto. II. En relación a la nulidad de la
Resolución N° 389-F-84 que dispuso la transferencia transitoria
del recurrente por la incompetencia del secretario general de la
Municipalidad adhiero a los fundamentos y conclusiones
expresadas por el Dr. Lafranconi. III. Disiento, en cambio, con la
solución dada al agravio relativo a
la Resolución N° 397-F-84 dictada por el secretario. La resolución
397/84 es un acto administrativo definitivo cuya causa guarda
absoluta independencia con la resolución que dispuso la
transferencia del agente, motivo por el cual la nulidad de ésta no
condiciona su validez. Con mayor razón cuando se trató de una
nulidad por la incompetencia de un solo grado en el órgano que
dispuso la transferencia, situación que impide conceptuar a la
incompetencia como manifiesta u
ostensible. Incluso cuando esta calificación no fuese compartida,
corresponde decir que la nulidad absoluta o manifiesta, requiere de
una declaración y es ésta la que produce el cese de la presunción
de validez del acto administrativo. La ejecución del acto de
transferencia no se suspendía por la interposición de las instancias
recursivas pertinentes. Por tal razón, el administrado a riesgo de
incurrir en nuevas transgresiones a
El Sumario Administrativo 83
sus obligaciones estatutarias,
sancionables incluso con la cesantía, no podía abstraerse del
cumplimiento de los deberes a su cargo, pudiendo en todo caso
arbitrar los medios legales idóneos para obtener el restablecimiento de
su derecho subjetivo violado. Por consiguiente, al depender el
recurrente de la Secretaría General -en cuyo ámbito se encontraba la
Dirección de Imprenta a la que fue transferido- el ejercicio de la
potestad disciplinaria por parte de su titular encuentra su fundamento
en la Ordenanza 7926, al que se le
suman las circunstancias objetivas desencadenantes de la misma, que
han sido acreditadas y no resultan neutralizadas por la nulidad del
acto de transferencia.
Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, Se
Resuelve: I. Rechazar el recurso de casación en contra de la Sentencia
N° Treinta y dos dictada por la Cámara Contencioso
Administrativa, sólo con relación a
los agravios referidos al decreto del
intendente municipal N° 2172-A-1984 y su confirmatorio decreto Nº
314/84. II. Hacer lugar al recurso de casación incoado,
únicamente con respecto a los agravios referidos a las
resoluciones del secretario general Nº 389-F-1984 y 397-F-1984, y
sus confirmatorios. III. Casar dicha sentencia sólo en cuanto
resolvió rechazar la demanda de anulación de las resoluciones del
secretario general Nº 389-F-1984 y 397-F-1984. IV-1 hacer lugar
parcialmente a la demanda incoada
declarando la nulidad de las resoluciones del secretario general
Nº 389-F-1984 y 397 –F-1984, y de sus confirmatorios V. Condenar
a la Municipalidad de Córdoba, para que en el
plazo de cumplimiento espontáneo de sesenta días hábiles
administrativos liquide y abone al actor el monto correspondiente a
los haberes caídos por el término que duró la suspensión.
Sent. N° 17
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia. Sala Contencioso Administrativa.
Vocales: Ferrer, Tarditti, Kaller Orchansky.
Fecha: 3/6/1997.
Partes: «Malla, Calixto Fernando c/ Provincia de Córdoba – Contencioso
administrativo - Plena jurisdicción - Recurso de apelación».
Voto de la señora vocal doctora Aída Tarditti, con
adhesión de los demás integrantes:
Prescripción, finalidad y plazos. Interrupción de la
prescripción. Derecho de defensa. Prueba denegada al interponer
recurso de reconsideración.
84 Félix Alberto Pertile
1. El instituto de la
prescripción de la sanción disciplinaria, que debe ser tenido
en cuenta en todo procedimiento tendiente a sancionar a un agente
público, consiste en el no ejercicio por la administración de la
potestad sancionatoria que le compete durante el transcurso de
un tiempo legalmente determinado, al término del cual se
extingue dicha prerrogativa estatal. Su finalidad se orienta hacia la
tutela de la seguridad jurídica, y tiende a superar el estado de
incertidumbre que se cierne en
torno a quienes han sido imputados por una conducta
supuestamente antijurídica. 2. La normativa aplicable, en
virtud de tratarse de la cesantía a un agente policial, distingue los
plazos de prescripción de la acción disciplinaria en tres meses, seis
meses y un año, según se configure una falta leve, grave o
gravísima, respectivamente. Dichos términos se computan a partir del
día en que se produjo la comisión del hecho si fuese instantáneo, o
desde que cesó de cometerse si
fuese continuado. Asimismo, la normativa reglamentaria
establece que «Los actos del procedimiento disciplinario
interrumpen la prescripción de la acción entendiéndose a esos
efectos como actos del procedimiento disciplinario, todo
trámite encaminado a señalar la existencia de una falta, aun cuando
no se haya iniciado sumario o información administrativa”. Del
decreto en el que se dispuso la
cesantía» del actor, surge que lo
fue por haber sido encontrado responsable de diversas faltas
disciplinarias que atentan contra el prestigio y buen nombre de la
institución policial, subsumiendo tal conducta en «falta gravísima». El
art. 426 del R.L.O.P describe las infracciones que habilitan las más
graves medidas disciplinarias que pueden ser impuestas a los
agentes policiales frente a una infracción: exoneración, baja,
suspensión hasta sesenta días o arresto hasta treinta días y que en
el contexto de la ley 6702, podrán
configurar «faltas gravísimas». Asimismo, de las actuaciones se
advierte que inmediatamente después de cometida la supuesta
transgresión jurídico-administrativa, se labraron las
actuaciones tendientes a su investigación y sanción. Tales
actuaciones administrativas han tenido virtualidad suficiente para
«interrumpir» el plazo de prescripción de la acción, el cual,
mediando una sanción de «cesantía» es de un año. Por ello,
corresponde desestimar el agravio
del recurrente ya que no se ha configurado la inacción de la
administración necesaria para que la prescripción se opere.
3 En lo referente a la nulidad de la indagatoria fundamentada en
supuestas «graves omisiones», el derecho de defensa, garantía
constitucional, exige que en todo trámite destinado a comprobar la
existencia de una falta administrativa, la administración
respete el derecho a ser oído, a
El Sumario Administrativo 85
ofrecer y producir pruebas y a una
decisión fundada. Si bien la primera declaración indagatoria
receptada en el procedimiento administrativo carecía de
los elementos necesarios que permitieran al actor conocer el
contenido de la imputación que se le efectuaba, esa
deficiencia fue subsanada con la ampliación de la misma, en la que
se le dio una nueva oportunidad de efectuar descargo administrativo y
se lo impuso de los derechos que le asistían. No existió perjuicio para el
pleno ejercicio del derecho de
defensa toda vez que conoció los hechos que se le imputaban, se
abstuvo de ejercer el derecho de declarar, remitiéndose sólo a lo
expresado en actuaciones precedentes. No habiendo
demostrado el recurrente en este agravio la existencia de un
perjuicio concreto y efectivo de su derecho de defensa, el mismo debe
ser rechazado. 4. En lo que respecta a la falta
de notificación de las testimoniales
producidas en el sumario que las
torna nulas y denegatoria de apertura a prueba en sede
administrativa, para que se configure una lesión es preciso
acreditar la existencia de un perjuicio que imposibilite o
disminuya su derecho a ser oído o de ofrecer y producir pruebas, que
sean contempladas en una resolución fundada.
5. En orden al rechazo por la administración del pedido de
apertura a prueba al interponer el recurso de reconsideración, el
mismo carece de trascendencia
jurídica, pues existiendo suficientes elementos probatorios que a
juicio de la administración acreditaban la participación del
agente en los hechos, su denegatoria constituía una facultad
discrecional de la administración, cuyo ejercicio frente a las
circunstancias fácticas, no la tornan irrazonable o contraria al
orden jurídico.
Sent. N° 43
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia, Sala Contencioso Administrativa.
Vocales: Ferrer, Kaller Orchansky, Lafranconi, Sesin, Tarditti, Caíurey Rubio.
Fecha: 8/5/1998.
Partes: «Panlagua de Alday, María E. c/ Municipalidad de Córdoba - Contencioso
administrativo - Recursos de casación e inconstitucionalidad».
Voto del señor vocal doctor
Domingo Juan Sesin, con adhesión de los demás
integrantes:
Carácter relativo del derecho a
la estabilidad. Solamente hay cesantía mediando sumario previo.
1. Constitucionalidad del art. 56 de la ordenanza 7244: El art.
86 Félix Alberto Pertile
23 inc. 13 de la Constitucional
Provincial declara que «Todas las personas en la Provincia
tienen derecho:... A la estabilidad en los empleos públicos de carrera,
no pudiendo ser separados del cargo sin sumario previo, que se
funde en causa legal y sin garantizarse el derecho de
defensa. Toda cesantía que contravenga lo antes expresado,
será nula, con la reparación pertinente...». Esta cláusula
constitucional en su última parte establece que «...en caso de duda
sobre la aplicación de normas
laborales, prevalece la más favorable al trabajador”. El art. 56
de la ordenanza 7244 –Estatuto del Personal de la Administración
Pública Municipal- establece que la cesantía por la causal del inc. «a» -
inasistencias injustificadas que excedan de diez días en los últimos
doce meses- no requerirán sumario previo.
La normativa estatutaria cuestionada describe los casos en
que excepcionalmente no es necesario realizar un formal
«sumario» administrativo, sino que
basta el «descargo» pertinente. 2. El carácter relativo del
derecho de estabilidad de los empleados públicos posibilita la
reglamentación de su ejercicio como lo hace la ordenanza N°
7244 que para determinados supuestos dispone sólo un
«descargo» como «formal procedimiento» que garantiza el
«debido proceso». Tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación
como el Tribunal Superior de
Justicia de la Provincia han
aceptado, en principio, la reglamentación legal de la garantía
constitucional de estabilidad del empleado público, en todos los
órdenes políticos estatales, en tanto sea razonable y no se la
pueda descalificar por iniquidad. En el orden municipal la potestad
reglamentaria está reconocida por la Ley Orgánica 8102, que confiere
al Concejo Deliberante la atribución de sancionar ordenanzas que
aseguren «...el ingreso a la administración Pública por
concurso, la estabilidad, escalafón
y la carrera administrativa del personal municipal.”. Estos
preceptos confieren fundamento jurídico suficiente a la posición que
reconoce que la estabilidad que se consagra a favor de los empleados
públicos de carrera, no debe entenderse de modo «absoluto»
atento la posibilidad de su reglamentación que autoriza el
ordenamiento jurídico vigente. El constituyente provincial no ha
establecido una estabilidad «absoluta» sino «relativa», en
directa armonía entre el interés
público y la garantía de los administrados.
3. Como lo sostuve en la causa «Tesan, Daniel A. c/
Provincia de Córdoba – Plena jurisdicción», sólo el ejercicio de la
potestad disciplinaria, comporta el respeto inexcusable del principio
axiológico fundamental del debido proceso adjetivo en forma previa, a
la aplicación de la sanción, el cual se materializa a través del
procedimiento sumarial en una
El Sumario Administrativo 87
acepción amplia (comprensiva no
sólo del mero descargo sino también del sumario strictu sensu,
según las singularidades de la falta inmutada). Este es el sentido y
alcance de lo dispuesto por el art. 23 inc. 13 de la Constitución
Provincial. La finalidad del precepto es garantizar el debido proceso
adjetivo; si excepcionalmente la normativa infraconstitucional acude
al descargo para garantizarlo, ello armoniza (un el texto de jerarquía
superior que se reglamenta, siempre que se recepte con la
amplitud necesaria el derecho de
defensa: derecho a ser oído, ofrecer y producir prueba y obtener
una decisión fundada. 4. Las circunstancias objetivas
de la causa, ponen en evidencia la ausencia de un interés jurídico
tutelable que habilite al recurrente para peticionar, por esta vía, la
declaración de inconstitucionalidad que contiene la pretensión
articulada. La forma en que el precepto impugnado instrumentó el
procedimiento previo a la cesantía, no consolida una restricción al
derecho de defensa ni a la garantía
del debido proceso. Cesantía implica «falta grave»
en el ejercicio de la función que se relaciona con el ejercicio de la
potestad disciplinaria de la
administración por la que se sanciona la conducta irregular del
agente o su falta de idoneidad. Es decir que para la Constitución sólo
puede haber «cesantía» cuando media un sumario previo,
entendido éste en un sentido omnicomprensivo, que se funde en
causa legal y se garantice en forma irrestricta el derecho de defensa.
5. El «principio de la norma más favorable» que recepta la
última parte del art. 23 de la Constitución Provincial
presupone una hipótesis de
«concurrencia» o «conflicto» de normas que genera una «duda» en
cuanto al precepto aplicable, y que por imperio constitucional debe
resolverse teniendo en cuenta la más favorable para el trabajador.
Corresponde rechazar el recurso de inconstitucionalidad al
no verificarse un caso de inconstitucionalidad provincial que
deba ser subsanado por esta vía. Por el resultado de los votos
emitidos, previo acuerdo, SE
RESUELVE: I. Rechazar el recurso de
inconstitucionalidad deducido
contra de la Sentencia Nº Veintiocho, dictada por la Cámara
Contencioso Administrativa de Segunda Nominación.
88 Félix Alberto Pertile
Sent. N° 196
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia. Sala Contencioso Administrativa.
Vocales: Sesin, Lafranconi. Ferrer.
Fecha: 1/12/1999.
Partes: «Perafan. luán Zenón el Estado Provincial - Plena jurisdicción - Recurso
de apelación».
Voto del señor vocal doctor
Domingo Juan Sesin, con adhesión de los demás
integrantes:
Cesantía o exoneración. Potestad sancionadora de la
administración independiente de la responsabilidad civil y penal.
Improcedencia de la prejudicialidad cuando no hay imputación penal.
Actos interruptivos de la prescripción. Apreciación de la
prueba. Discrecionalidad.
Irrazonabilidad, Falta de proporcionalidad.
1. En el derecho
administrativo, la «jurisdicción» disciplinaria importa un orden
potestativo diferenciado del que resulta propio del derecho penal, y
pese al paralelismo que pueda plantearse en el procedimiento
llevado a cabo en dichas jurisdicciones, las resoluciones
definitivas a las que se arribe no resultan interdependientes. El
marco jurídico aplicable -ley 6702
y decreto 1061-A-62, contiene preceptos vinculados con el tema.
El artículo 19 ib. dispone que el personal policial podrá ser privado
de su estabilidad, no sólo por sentencia judicial firme y «que
haya causado estado», sino
también por «Resolución condenatoria, recaída en sumario
administrativo, con sanción de cesantía o exoneración o por baja
de las filas de la repartición. Se le otorga a la administración la
potestad sancionadora, quien juzgará la conducta del personal
desde el punto de vista administrativo, con independencia
de las decisiones de otras autoridades, es decir sin perjuicio
de la responsabilidad civil y penal
en que incurrieren los funcionarios policiales en actividad, serán
sancionados disciplinariamente. Dicha potestad podrá ser ejercida
«en cualquier momento, sin esperar la resolución judicial,
cuando hubiere suficientes elementos para el juicio
administrativo». 2. Si bien, de existir oposición
entre lo regulado por la ley 6702 y su decreto reglamentario N°
1061/A/62, debe primar la aplicación del precepto legal, según
el principio de jerarquía normativa;
tal decreto, en cuanto reafirma la potestad disciplinaria que tiene la
Administración para separar de sus filas a un agente mediante
«Resolución condenatoria recaída en sumario administrativo, con
El Sumario Administrativo 89
sanción de cesantía o
exoneración», no se opone a la norma legal citada, sino que
constituye una reglamentación razonable de su contenido. No
resulta acertado sostener que fuera derogado con la sanción de la ley
6702. Surge entonces que la prejudicialidad penal invocada,
carece de sustento. 3. No ha mediado la
prejudicialidad penal denunciada, en razón de que al actor se lo
sancionó por la transgresión a una regla disciplinaria de carácter
administrativo, y no por haber
cometido un ilícito penal. Tratándose de una «cesantía»
impuesta por razones disciplinarias, el plazo de la
prescripción está regulado de acuerdo a la gravedad de la falta
imputada, cuyo cómputo comienza a regir a partir del día en que se
produjo la comisión del hecho si fuese instantáneo, o desde que
cesó de cometerse si fuese continuado. Asimismo, la
normativa reglamentaria establece que: «Los actos del procedimiento
disciplinario interrumpen la
prescripción de la acción entendiéndose a esos efectos como
actos del procedimiento disciplinario, todo trámite
encaminado a señalar la existencia de una falta, aun cuando no se
haya iniciado sumario o información administrativa. La
verificación material de los hechos imputados, comprensiva de su
investigación y acreditación en función de los cargos formulados,
como asimismo su calificación
jurídica en base a lo previamente
normado por la ley, conforman el bloque de lo reglado o vinculado
sin posibilidad de que exista una modalidad discrecional. En cambio,
en la apreciación de la prueba cuando no existan pautas objetivas
para su valoración, y en la elección de la sanción entre varias
preestablecidas, bien pueden consentir el uso de pequeños
márgenes de discrecionalidad. No obstante, aun cuando exista una
porción discrecional, su congruencia e inserción dentro de
la juridicidad puede ser objeto de
control, más reducido, prudente y razonable, pero control al fin.
De todos modos, y como lo ha entendido la jurisprudencia, para
declarar la ilegitimidad del acto sancionados la incongruencia debe
ser notoria entre los hechos que se estiman merecedores de castigo y
la sanción elegida entre las varias posibles. La congruencia se vincula
con la razonabilidad. Es causal de irrazonabilidad del acto
administrativo la falta de proporcionalidad entre los medios
que el acto adopta y los fines que
persigue la ley que le dio al administrador las facultades que
éste ejerce en el caso, o entre los hechos acreditados y la decisión
que en base a ellos se adopta con la consecuencia de que dichas
circunstancias en caso de acaecer, tornen nulo el acto. La
razonabilidad exige que la actividad estatal se cumpla dentro
de un cierto orden, de una cierta justicia.
90 Félix Alberto Pertile
4. En el proceso de formación
de la voluntad administrativa, existen actos de la administración
que no pueden ser considerados actos administrativos
definitivos, atento que no producen efectos jurídicos directos e
inmediatos respecto de terceros.
Tales actos que pueden provenir de órganos consultivos no condicionan
el sentido de la voluntad del ente responsable del dictado del acto,
en tanto la ley no les atribuya carácter vinculante
Sent. N° 203
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia, Sala Contencioso Administrativa.
Vocales: Lafranconi, Ferrer. Tarditti.
Fecha: 7/12/1999.
Partes: «Rius, Guillermo Clemente el Provincia de Córdoba - Contencioso
administrativo -Plena jurisdicción- Recurso de apelación».
Voto del señor vocal doctor Hugo Alfredo Lafranconi, con
adhesión de los demás integrantes:
El debido proceso como
presupuesto de la sanción. Los
recursos posteriores no convalidan la omisión de sumario previo.
Restablecimiento de la situación jurídica subjetiva (art. 38 de la ley
provincial 7182).
1. El debido proceso como presupuesto de la sanción. Este
Tribunal Superior ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta
problemática en el precedente recaído in re «Esteban, Elsa E. c/
Provincia de Córdoba - Plena jurisdicción - Recurso de
apelación» (Ver Sentencia N° 12,
de 1996, citada precedentemente). La circunstancia de que las
normas estatutarias autoricen la aplicación de sanciones menores
sin sumario previo en los casos de fácil acreditación objetiva de la
falta imputada o de leves infracciones, no empecé la
inclaudicable obligación de resguardar el derecho de defensa a
través del descargo, exista o no una norma que expresamente lo
establezca, ya que aun en ausencia
de ella, el debido proceso constituye un principio
constitucional de obligatorio acatamiento. Aun cuando el
Tribunal Superior de Justicia hubiera valorado a la conducta
pasible de sanción como supuesto de fácil acreditación objetiva, ello
no era óbice para garantir debidamente el derecho de defensa
en juicio a través del mínimo «descargo».
2. Los recursos posteriores a la sanción no convalidan la omisión
del debido proceso previo:
Lo que pretende el debido proceso es el respeto de su contenido con
anterioridad a la sanción misma. De allí que la Constitución alude
expresamente al «sumario previo». En definitiva, no es lo mismo
El Sumario Administrativo 91
garantizar el debido proceso previo
que el acceso al control administrativo a través de la vía
recursiva. Son dos temáticas diferentes (Ver «Esteban, Elsa E. c/
Provincia de Córdoba - Plena Jurisdicción - Recurso de
Apelación»). Tales conceptos se derivan de
los principios de juridicidad expresamente condensados a nivel
constitucional. El obrar de la Administración está condicionado a
que su actividad se ejercite dentro de límites razonables, de modo que
no se vulneren las garantías y
derechos constitucionales. Sólo así la actuación de los organismos
administrativos y judiciales podrán tener una doble fuerza de
convicción: legalidad y razonabilidad. La omisión de al
menos un mero «descargo», no puede en modo alguno
considerarse suplida por la posterior instancia recursiva.
3. Restablecimiento de la
situación jurídico-subjetiva (art. 38 ley 7182): En el sistema
contencioso administrativo
instaurado en el C.M.C.A. -ley 7182- que a diferencia de su
antecesor C.RC.A. -ley 3897- ha roto con los rígidos moldes del
contencioso-administrativo referido exclusivamente al acto
administrativo, estableciendo un verdadero proceso en el que la
materia de la acción ante la justicia es la pretensión que se deduzca en
relación con los actos de la administración pública y no
solamente respecto de estos
últimos. Al reglar los alcances de la
sentencia a dictarse en un proceso de plena jurisdicción, ha
establecido que ello será «... sin perjuicio de reconocer la situación
jurídico subjetiva y adoptar las medidas necesarias para su
restablecimiento...», esto es, tal como surge de su Exposición de
Motivos que «... tiende a la reparación integral de las
situaciones jurídico-subjetivas, de modo de evitar mayor desgaste
jurisdiccional, proveyendo a los justiciables un auxilio eficaz,
conforme a las más modernas
tendencias legislativas...». Subsiste en el actor un interés
que trasciende lo pecuniario, cual es que no conste en su legajo
personal la imposición de una sanción que ha sido dejada sin
efecto. Por ello, corresponde ordenar a la Dirección de
Superintendencia del Poder Judicial, y por su intermedio al
Departamento de Personal, que se elimine del legajo personal del
accionante la constancia de los cinco días de suspensión aplicada.
Con relación al reconocimiento de
los ascensos que por motivo de la suspensión habría dejado de
obtener, cabe observar: si con posterioridad a la sanción de
suspensión, el accionante estimó que respecto a su situación se
produjo una postergación ilegítima en su derecho a la carrera,
derivado del hecho que sobre el mismo pesaba como antecedente
desfavorable la existencia de una sanción de suspensión, el
interesado debió al menos hacer
92 Félix Alberto Pertile
valer dicha objeción contra el acto
que a su entender consumó una lesión a sus derechos o intereses
legítimos, pues de lo contrario dicho acto que ha producido
efectos jurídicos vinculantes respecto de terceros y del propio
actor quien con ello estimó frustrada su expectativa a un
ascenso, han devenido firmes. De allí que el accionante, por vía de la
impugnación de un acto sancionatorio anterior, no puede
procurar un cambio en su situación de revista obviando que los actos
de los que puede derivar de
manera directa una pretendida postergación en el ascenso, se
encuentran firmes y por tanto exentos del control judicial. El
accionante tampoco podría derivar una pretensión de carácter
pecuniario por mayores funciones que en los hechos no ha cumplido
por razones en las que ha influido un comportamiento anterior del
propio interesado, deliberado y jurídicamente relevante, siendo
que por lo demás, el régimen de ascensos automáticos está
supeditado en su eficacia operativa
a la existencia de cargos «vacantes» en cantidad necesaria
y ajustada a las previsiones presupuestarias entonces vigente,
para cubrir las expectativas de los
aspirantes a la promoción
automática, extremo que incide negativamente contra toda
pretensión resarcitoria. Por el resultado de los votos emitidos,
se Resuelve: 1) Hacer lugar al recurso de
apelación interpuesto por la parte actora y revocar la Sentencia
dictada por la Cámara. 2) Hacer lugar parcialmente a la demanda
contencioso administrativa de plena jurisdicción y, en
consecuencia, declarar la nulidad del Acuerdo N° 83. Serie «A» y del
Acuerdo N° 326. Serie «A»,
emanados del Tribunal Superior de Justicia -en anterior integración-
sólo respecto del actor, ordenando el pago de las sumas retenidas en
concepto de los cinco días de suspensión, y rechazar la demanda
respecto a la pretensión de reconocimiento de ascensos.
3) Condenar a la Provincia de Córdoba para que en el término
espontáneo de cuatro meses liquide y abone al actor la suma
resultante. 4) Ordenar a la Dirección de
Superintendencia del Poder
Judicial, y por su intermedio al Departamento de Personal, que se
elimine del legajo del accionante la constancia de los cinco días de
suspensión aplicada.
El Sumario Administrativo 93
Sent. N° 48
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia. Sala Contencioso Administrativa.
Vocales: Sesin. Lafranconi y Ferrer.
Fecha: 6/4/2000
Partes: «Zeverin Escribano. Alejandro c/ Tribunal de Disciplina de Abogados de
la Provincia de Córdoba - Plena jurisdicción – Recurso de casación».
Debido proceso. Procedimiento
administrativo. Falta de acusación.
A la primera cuestión planteada el señor vocal doctor
Domingo Sesin, DIJO:
1. Es una obligación del juez el resolver las causas «con
fundamentación lógica y legal». En las causas en que la Provincia no
es parte, el control del cumplimiento de tal cometido se
realiza por este Tribunal a través
del motivo formal de casación. Por su carril, es posible cuestionar la
motivación de una decisión, ya sea porque la misma esté ausente o
bien, cuando estando presente aparezca como irrazonable,
contradictoria, fundada en prueba legalmente inidónea.
2. Constituye una doctrina sustentada por este Tribunal
Superior, en su actual integración, que se ha fortalecido por su
continuo seguimiento, que la imposición de una sanción
administrativa presupone el
respeto ineludible del principio fundamental del debido proceso y
del derecho de defensa. El máximo tribunal de Justicia
de la Nación aventó las discusiones doctrinarias sobre la vigencia de
dichas garantías en el marco de
procesos distintos a los de la jurisdicción penal, prevaleciendo la
tesis en orden a que las normas sustanciales de la garantía de la
defensa deben observarse en todos los procesos, incluso ante
tribunales administrativos, por lo que el artículo 18 de la
Constitución Nacional y los artículos 23 inciso 13, 39 y 40 de
la Constitución Provincial, trascienden el campo de lo
estrictamente penal; vinculando la
actuación de la Administración, máxime cuando en
el caso se trata del ejercicio de una prerrogativa estatal por delegación,
por parte de quien tiene a su cargo la custodia del ejercicio legal de la
profesión de abogado. 3. El procedimiento
administrativo constituye siempre una garantía jurídica, carácter que
adquiere importancia cuando se trata del trámite actuado con el
objeto de imponer una sanción administrativa. La Administración
no puede sancionar sin la previa
instrucción de un procedimiento que respete el principio
fundamental del debido proceso adjetivo y la defensa del
ciudadano.
94 Félix Alberto Pertile
4. La justicia en general y con
mayor razón el ejercicio de la potestad disciplinaria
administrativa, debe prescindir del rigorismo formal excesivo, vacío de
contenido y de la renuncia consciente a la verdad jurídico-
objetiva, por lo que las infracciones a las normas procedimentales sólo
son susceptibles de invalidarse cuando supongan una disminución
efectiva, real y trascendente de la garantía del debido proceso,
incidiendo en la decisión de fondo y alterando su sentido en perjuicio
del administrado o de la
administración, en su caso. La ponderación de la real restricción al
pleno ejercicio del derecho de defensa por el administrado
acusado de la comisión de una falta administrativa, como también
de la estricta observancia de las reglas que salvaguardan la
garantía del debido proceso, no puede llevarse a cabo
superficialmente, sino que corresponde profundizar el examen
objetivo y contextual de todas las circunstancias acreditadas desde el
inicio del trámite sancionatorio.
5. Aun cuando el procedimiento administrativo
sancionatorio haya sido puesto en acto en virtud de la competencia
asignada al Directorio del Colegio de Abogados por ley 5805, deben
igualmente observarse los requisitos que para el
procedimiento sancionatorio ha previsto el legislador en el artículo
76 ib. para los supuestos de actuación de oficio, cuando el
Directorio se limite a elevar tales
antecedentes sin constituirse en
«denunciante». Así. «El Tribunal procede de oficio o por denuncia.
6. La falta de acusación no puede considerarse subsanada por
la referencia a la difusión pública en los medios de
comunicación. La absoluta ausencia de una acusación inicial
concreta y circunstanciada, hace que desde el comienzo del trámite
administrativo actuado exista un margen de dudas respecto de
cuáles son los hechos en los que se incrimina al administrado. Ello no
se compadece con la salvaguarda
de las garantías del debido proceso adjetivo y de la defensa en juicio,
cuya inobservancia acarrea un vicio invalidante del procedimiento
seguido para la formación del acto sancionatorio (artículo
104. Ley 6658). Tampoco armoniza con los principios de eficacia,
eficiencia, economicidad y oportunidad que se deben respetar
en el ejercicio de la función administrativa, incluso cuando se
trata de un procedimiento sancionatorio (artículo 174 de la
Constitución Provincial). La falta de
ponderación de la trascendencia anulatoria que acarreaba la
ausencia absoluta de una acusación inicial frente a una
norma prescriptiva de un deber concreto puesto en cabeza de la
Administración, priva al decisorio de la debida
fundamentación, y afecta al acto administrativo de un vicio de
nulidad absoluta que, sin necesidad de efectuar reenvío, es susceptible
El Sumario Administrativo 95
de ser declarado en esta instancia
(artículo 104, ley 6658). 7. En el debido proceso legal,
el acto por el cual se instruye el sumario o un procedimiento
sancionatorio especial, trasunta una actuación formal por
el cual la Administración formula el pliego de cargos, fijando su
posición acusatoria respecto del autor o supuestos autores de la
falta acusada. Debe expresarse concretamente cada uno de los
hechos imputados. En principio no basta la referencia incompleta de
los mismos ni la genérica cita legal
que los englobe. Ese recaudo procedimental
concuerda con el principio de congruencia, ya que la sanción no
puede basarse en extremos diferentes a aquellos que fueron
objeto de la imputación. Debe existir correlación entre el pliego
de cargos y la resolución sancionatoria.
El obrar de la Administración está condicionado a que su
actividad se ejercite dentro de límites razonables, de modo que no
se vulneren las garantías y
derechos constitucionales. Sólo así la actuación de los organismos
administrativos y judiciales podrán tener una doble fuerza de
convicción; legalidad y razonabilidad. La primera, a través
del correcto encuadre normativo de la cuestión. La segunda, por medio
de una vivencia real de justicia.
A la primera cuestión planteada los señores vocales
doctores Lafranconi y Ferrer,
en forma conjunta, DIJERON: 1. Adherimos al relato de la
causa efectuado por el doctor Sesin en su voto, pero proponemos una
solución divergente para la resolución del recurso incoado:
Mediante el pronunciamiento recaído en autos la Cámara a quo
por mayoría, resolvió rechazar la demanda de plena jurisdicción
incoada por el actor, confirmando la legitimidad de los actos
administrativos impugnados, mediante los cuales el Tribunal de
Disciplina de Abogados consideró la
conducta del abogado como violatoria de la ley 5805,
aplicándole un apercibimiento público.
2. Estimamos conducente analizar las objeciones que con
sustento en el motivo formal de casación esgrime la recurrente,
donde denuncia una falta de la debida fundamentación del fallo:
- En la ley 5805, el legislador a más Je prescribir la manera en
que debe iniciarse el procedimiento disciplinario para el caso en que se
juzgue la conducta de un abogado
colegiado, ha establecido los requisitos necesarios a los fines
que el inculpado pueda tener noticia cabal de la falta que se le
imputa. Dicho precepto se erige como una garantía formal,
instituida por vía reglamentaria, para la salvaguarda del derecho al
debido proceso adjetivo y a la defensa, en el marco del
procedimiento sancionatorio de la ley 5805; y por tanto, la
inobservancia de tales recaudos
96 Félix Alberto Pertile
formales puede ser causal de
invalidación del acto administrativo, cuando signifique
una restricción sustancial a tales derechos, que coloque al sujeto
sancionado en estado de indefensión.
Si el derecho al debido proceso adjetivo y el derecho de
defensa comprenden la posibilidad de alegar y ser oído, de ofrecer y
producir prueba y el derecho a una decisión fundada que haga mérito
de ella y considere expresamente los principales argumentos y las
cuestiones propuestas, ello
significa consagrar a favor del administrado un verdadero
derecho a la no indefensión. Las violaciones formales o meramente
adjetivas, que no signifiquen una restricción material al derecho de
defensa, o que no se presenten con los caracteres de una privación
real, efectiva, actual, no meramente potencial, hipotética o
abstracta, de la posibilidad de alegación y prueba, no conducen
inexorablemente a la invalidación del acto sancionatorio.
Quien invoca violaciones
adjetivas, debe expresar en qué forma las deficiencias o
irregularidades que denuncia han derivado en un perjuicio jurídico
concreto. Es clara la importancia de la acusación inicial, a la que
está subordinada la juridicidad de todo trámite administrativo. Ese
recaudo procedimental concuerda con el principio de congruencia: ya
que la sanción no puede basarse en extremos diferentes a aquellos
que fueron objeto de la
imputación. La acusación opera así
como una garantía de la homogeneidad entre los hechos
imputados y los que son objeto de sanción, facilitando la defensa del
acusado respecto de los elementos fácticos que componen el tipo legal
de la falta - Dicha garantía tiene un carácter instrumental para el pleno
ejercicio del derecho de defensa. Las presuntas irregularidades que
pudieran atribuirse a la forma en que se llevó a cabo en cada caso,
no se erigen por sí solas como vicio invalidante del acto sancionatorio,
en la medida que tales deficiencias
no signifiquen una real y concreta limitación material al pleno
ejercicio del derecho de defensa. - Una prueba es decisiva no porque
como tal la conceptúe y califique el recurrente, sino por su naturaleza
misma. A los fines de la admisibilidad del
recurso de casación, el impugnante debe demostrar que las razones
tenidas para apreciar la calidad decisiva que atribuye a la prueba
que se dice omitida, son eficaces para persuadir que esos elementos
están cabalmente dotados de la
fuerza convincente para repeler la decisión dictada, atento la
incompatibilidad entre los elementos meritados y los que se
estiman omitidos. - De conformidad a la ley
5805, compete al Directorio del Colegio de Abogados elevar al
Tribunal de Disciplina los antecedentes de las faltas de ética
profesional, que obraren en su poder o de que tuviere
conocimiento a los efectos de la
El Sumario Administrativo 97
formación de causa disciplinaria. El
Directorio puede constituirse en «denunciante», en defecto de lo
cual, la actuación del Tribunal de Disciplina será de «oficio», pero en
ambos supuestos, son de obligada observancia los recaudos procedí
mentales estatuidos en la ley 5805. Ese acto de «elevar» los
antecedentes al Tribunal de Disciplina, a los efectos de
formación de causa disciplinaria, importa el reconocimiento de una
competencia específica a favor del Directorio del Colegio de Abogados,
que en manera alguna excusa
el respeto de los artículos 76 y ss. de la ley citada. De allí que tiene
razón el a quo cuando señala que además de los supuestos
contemplados en el artículo 76, existe una tercera forma de
iniciación de las causas disciplinarias. La circunstancia que
respecto del impugnante, dicha normativa que observada en forma
irregular, sin embargo, en la medida que ello no significó una
restricción material perjudicial para el pleno ejercicio del derecho de
defensa, no es razón suficiente
para declarar la nulidad del acto sancionatorio, desde que no se
configura un agravio concreto que justifique esa medida.
Las faltas administrativas se definen, en principio, como
violación a los deberes genéricos normativamente impuestos, lo que
responde a una necesidad lógica del ordenamiento jurídico-
administrativo frente al cual no se podrían prever en forma
exhaustiva y detallada todas y
cada una de las múltiples e
infinitas posibles conductas sancionables. De allí que la sanción
aplicada tiene cobertura jurídica suficiente en la regulación legal de
los deberes de inexcusable cumplimiento, cuya inobservancia
opera así como causa eficiente para poner en acto el
ejercicio de la potestad sancionatoria.
- Costas: en cuanto a las generadas con motivo de esta
instancia, estimamos justo y equitativo eximir al recurrente,
imponiéndolas por su orden. Tan
es así por lo novedoso de la cuestión planteada, para cuya
dilucidación ha sido menester delimitar los justos alcances de las
garantías constitucionales del debido proceso adjetivo y de la
defensa en juicio y la trascendencia que la acusación inicial y el
principio de tipicidad adquiere en el marco del procedimiento
administrativo específico, reglado en la ley 5805, que no ha dado
lugar a precedentes jurisprudenciales análogos.
A la segunda cuestión planteada el señor vocal doctor
Sesin, DIJO: Corresponde: I. Hacer lugar al
recurso de casación interpuesto por la parte actora y, en consecuencia,
revocar la sentencia dictada por la Cámara Contencioso
Administrativa. II. Hacer lugar a la demanda
contencioso administrativa de plena jurisdicción incoada, y en
consecuencia declarar la nulidad de
98 Félix Alberto Pertile
los actos administrativos
impugnados en autos, dictados por el Tribunal de Disciplina del Colegio
de Abogados.
A la segunda cuestión planteada los señores vocales
doctores Lafranconi y Ferrer, en forma conjunta, DIJERON
Corresponde: I. No hacer lugar al recurso de casación
interpuesto por la parte y. en consecuencia, confirmar la
Sentencia dictada por la Cámara Contencioso Administrativa.
II. Imponer las costas de esta
instancia por su orden.
Por el resultado de los votos
emitidos, previo acuerdo, el Tribunal Superior de justicia, por
intermedio de su Sala Contencioso-administrativa, por
mayoría. Resuelve: I. No hacer lugar al recurso de
casación interpuesto por la parte actora y. en consecuencia,
confirmar la sentencia dictada por la Cámara Contencioso
Administrativa de Segunda Nominación.
II. Imponer las costas de esta instancia por su orden.
Sent. N° 102
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia. Sala Contencioso Administrativa.
Vocales: Sesin, Ferrer, Laíranconi.
Fecha: 2/8/2001.
Partes: «Benassi. Rubén Darío c/ Provincia de Córdoba jurisdicción - Recurso de
apelación».
Voto del señor vocal doctor Domingo Juan Sesin, con
adhesión de los demás integrantes:
Estimo aplicable al caso las
apreciaciones expuestas por esta Sala en el precedente recaído en
autos “Esteban, Elsa c/ Provincia de Córdoba...” (Ver Sentencia 12,
expuesta ut supra. en lo que se
refiere al debido proceso como paso previo a la sanción y a que
los recursos posteriores a la sanción no convalidan la
omisión del debido proceso previo).
Como señala la doctrina del máximo tribunal de la Nación, una
cuestión se torna insustancial cuando una clara jurisprudencia,
indudablemente aplicable a ella, impide toda controversia seria
respecto de su solución, máxime cuando la recurrente no
aduce razones que pongan en tela de juicio la aplicabilidad del
precedente ni importen nuevos
argumentos que puedan llevar a un modificación de lo establecido en
aquél (confr. Fallos 304:133; 308:1260; 316:2747, entre otros).
Se advierten los dos requisitos que tornan insustanciales los
El Sumario Administrativo 99
agravios esgrimidos, ya que, por
las amplias razones explicitadas, existe una clara jurisprudencia
aplicable al caso de autos y la recurrente no logra refutar ni
modificar las premisas fundantes del razonamiento sentencial.
Por el resultado de los votos
emitidos, se Resuelve: I) Rechazar el recurso de apelación interpuesto
por la accionada en contra de la sentencia dictada por la Cámara
Contencioso Administrativa de Segunda Nominación.
Sent. N° 53
Tribunal: Tribunal Superior de justicia. Sala Contencioso Administrativa.
Vocales: Sesin, Lafranconi, Tarditti.
Fecha: 30/5/2002.
Partes: «Temporini. Rubén Edgardo c/ Provincia de Córdoba - Contencioso
administrativo - Plena jurisdicción - Recurso de apelación».
Voto del señor vocal doctor Domingo Juan Sesin, con
adhesión de los demás integrantes:
Sumario administrativo.
Procedencia. La sanción penal no excluye la disciplinaria. Obliga a la
administración la sentencia del juez penal o contravencional, si el
dictado del sobreseimiento o absolución recae sobre el mismo
hecho que se imputa en sede administrativa.
- De conformidad al marco normativo, frente a la comisión por
parte de un agente de una falta de las tipificadas como gravísimas
(art. 77. inc. 1º. R.R.D.P - decr. 3727/90), corresponde la
instauración de un sumario administrativo a los efectos de
deslindar la responsabilidad administrativa del agente
comprendido, con respeto a la garantía del debido proceso
adjetivo, asegurando tanto el
ejercicio del derecho de defensa, cuanto el libre ofrecimiento y
producción de prueba La sanción penal e incluso contravencional no
excluye a la disciplinaria, ni ésta a las otras, pudiéndose imponer las
mismas o bien una de ellas por quien jurídicamente corresponda,
pues tutelan órdenes jurídicos distintos y persiguen finalidades
diferentes (vid T.S.I., Sala Cont. Adm.. Sent. N° 7/1995,
«Castro...»; Sent. N° 10/1996, «Lujan...»; Sent. N° 75/1997.
«Ruiz...», entre muchas otras.)
- Las sanciones dministrativas se instituyen como de jurisdicción
local porque sancionan antijuridicidades que se refieren a
bienes jurídicos de contenido distinto al que custodian las figuras
del Código Penal o las faltas de índole contravencional. Esto
impone reconocer que son siempre los contenidos de los bienes
jurídicos amparados los que establecen las diferencias entre las
figuras delictivas del derecho
100 Félix Alberto Pertile
penal, las infracciones
contravencionales y las faltas del derecho disciplinario.
Conceptuamos a este último ordenamiento como la disciplina
del poder represivo de la administración pública ante la
antijuridicidad que afecta los deberes impuestos hacia ella. El
derecho procesal disciplinario tiende a comprobar, verificar e
investigar el incumplimiento que ha provocado la falta del agente.
Como principio general, la sanción disciplinaria puede aplicarse en
cualquier momento sin esperar la
decisión penal o en su caso contravencional, cuando hubieren
suficientes elementos de juicio para la determinación de la
responsabilidad disciplinaria. Incluso, la absolución judicial,
la prescripción del delito o el perdón del particular damnificado,
no eximen la aplicación de la sanción disciplinaria, salvo el
supuesto excepcional que sólo cuando el juez penal o también
contravencional, afirme en su sentencia que el mismo hecho
sobre el cual recae la sanción
disciplinaria, no se cometió o no fue realizado por el imputado, es
obligación de la Administración dejar sin efecto la medida aplicada.
La ley 6702 excluye toda interpretación en contrario al
establecer que «Sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal en que
incurrieren los funcionarios policiales, en actividad, serán
sancionados disciplinariamente, por violación de los deberes
establecidos en la Ley Orgánica
Policial, la presente ley y normas
complementarias según a continuación se establece:
a)...b)...c)... cesantía o exoneración si se tratare de faltas
gravísimas». El fundamento de la prejudicialidad penal radica en que
la verdad real siempre debe ser una sola, razón por la cual lo
resuelto administrativamente como pasible de sanción disciplinaria
debe ser coherente con lo resuelto en sede criminal, en resguardo de
elementales principios de lógica jurídica El hecho de haber habido
un proceso penal que culminó con
la absolución del recurrente, no neutraliza la falta de «celo
profesional» por una conducta que, aunque no generó responsabilidad
penal, resulta impropia e incompatible con la dignidad y el
deber de ejemplaridad en el cumplimiento de la función policial,
y que generó una objetiva desconfianza de sus superiores, en
la observancia de las obligaciones estatutarias.
La sanción administrativa aplicada persigue una finalidad
diferente a la sanción penal, en
atención a tutelar un orden jurídico distinto, fue por la violación del
«deber de decoro» que correspondía a su investidura,
deber que la ley del personal policial de la Provincia considera
«esencial» para aquellos que se encuentran en actividad, y que la
referencia al delito que se le imputara en sede penal sólo lo fue
para un eventual «agravamiento» de la misma de mediar condena,
no condicionando en manera
El Sumario Administrativo 101
alguna la procedencia de la
cesantía. - El concepto de conducta
decorosa se refiere a actos personales del agente que
trasciendan y afecten la dignidad de la función administrativa. La
conducta sancionada, tipificada como falta de decoro, es de
aquéllas que tienen repercusión sobre la administración y provocan
reacción. Costas: corresponde
imponerlas por su orden; por la peculiaridad y complejidad de las
cuestiones analizadas, que
pudieron inducir razonablemente al
actor a creerse con mejor derecho
a litigar solicitando la declaración de nulidad de los decretos del
Poder Ejecutivo que determinaron su cesantía.
Por el resultado de los votos emitidos, se Resuelve: I. Rechazar
el recurso de apelación deducido por la parte actora en contra de la
sentencia dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de
Primera Nominación y, en consecuencia, confirmar en todas
sus partes dicho pronunciamiento. II. Imponer las costas de esta
instancia por su orden.
102 Félix Alberto Pertile
INDICE GENERAL
Introducción al Derecho Disciplinario ....................................................... 3
PRIMERA PARTE
Capitulo Primero
Las potestades de la administración ........................................................ 6 Potestad sancionatoria y discrecionalidad administrativa ........................... 8
Capitulo Segundo
La responsabilidad del funcionario público.............................................. 10
La falta administrativa y la sanción disciplinaria ...................................... 12 Las sanciones son independientes y autónomas ..................................... 13
De los principios del derecho disciplinario y del proceso disciplinario ......... 15 El sumario administrativo .................................................................... 18
SEGUNDA PARTE
Capítulo Tercero
La relación del empleo público .............................................................. 21 El régimen disciplinario en el ámbito nacional ......................................... 22
Régimen disciplinario para el personal de la Administración pública de la provincia de Córdoba .................................................................. 24
Régimen sumarial de la Municipalidad de Córdoba .................................. 25 Modelos prácticos de actuaciones sumariales que se
utilizan en las administraciones públicas ................................................ 28
El Sumario Administrativo 103
Capítulo Cuarto
El orden disciplinario en la empresa privada
La importancia del sumario administrativo ............................................. 35 Presupuesto de la sanción ................................................................... 38
Tipos de sanciones .............................................................................. 38 Requisitos indispensables que legitiman la sanción ................................. 39
La suspensión precautoria o cautelar..................................................... 40 El despido directo por justa causa ......................................................... 41
Jurisprudencia .................................................................................... 57 Corte Suprema de Justicia de la Nación ................................................. 57
Jurisprudencia .................................................................................... 76
Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba .......................... 76
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