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Estructura competitiva de los sectores españoles de electricidad y gas natural Beatriz de Guindos Talavera Subdirectora de Industria y Energía Dirección de Investigación Club Español de la Energía - CODE 25 de junio de 2009. ÍNDICE. - PowerPoint PPT Presentation
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Estructura competitiva de los Estructura competitiva de los sectores españoles de sectores españoles de
electricidad y gas natural electricidad y gas natural
Beatriz de Guindos TalaveraSubdirectora de Industria y Energía
Dirección de Investigación
Club Español de la Energía - CODE25 de junio de 2009
ÍNDICE
1. Introducción: herramientas y aplicación a los sectores de gas y electricidad
2. Control ex-ante
3. Control ex-post
4. Promoción de la competencia.
Objetivo de la política de competencia
3 herramientas
Restaurar la competencia, remover efectos de prácticas pasadas
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
EX POST
Defender la competencia de las prácticas que reducen el bienestar del consumidor
Promover la competencia (estudios de mercado, relación con AAPP, relaciones internacionales)
PROMOCIÓN
Prevención de futuros comportamientos anticompetitivos
CONTROL DE CONCENTRACIONES
EX ANTE
1. INTRODUCCIÓNHerramientas de la Política de Defensa
de la Competencia
4
CONTROLEX ANTENotificacionesConsultas previas ACP
CONTROLEX POSTSancionadoresTerminaciones convencionales
ART. 1 •Acuerdo horizontal de reparto geográfico del mercado (1 expediente)•Acuerdo horizontal de fijación de precios (1 expediente)•Acuerdo vertical que cierra mercado a competidores (1 expediente)
ART.2 •Abuso de posición de dominio en restricciones técnicas electricidad (5 expedientes)•Abuso de posición de dominio relacionados con la integración vertical en gas y electricidad (9 expedientes)
C 54/00 UNION FENOSA/HIDROCANTÁBRICOC 60/00 ENDESA/ IBERDROLAC 80/03 IBERDROLA/GAS NATURALC 94/05 GAS NATURAL/ENDESAC 98/08 GAS NATURAL/UNÓN FENOSA
PROMOCIÓN
• Informes sobre proyectos normativos• Recomendación a las AAPP para una regulación de mercados más eficiente y favorecedora de la competencia• Guía para la elaboración de memorias de competencia de los proyectos normativos
1. INTRODUCCIÓNAplicación al sector del gas y la electricidad
OTRAS: distribución + suministro de gas (3)distribución + suministro de electricidad (2)generación de electricidad (4)
5
Sectores liberalizados a finales de los 90 (LSE 54/1997 y LSH 34/1998, modificadas por adaptación a las Directivas Europeas de gas y electricidad)
Coexisten actividades reguladas con actividades liberalizadas que deben funcionar en competencia Sectores sometidos a la LDC
Tras liberalizar persisten estructuras que facilitan comportamientos anticompetitivos
Altos niveles de concentración
Facilitan comportamientos coordinados (Art. 1)
Otorgan poder de mercado que posibilita abusos (Art. 2)
Integraciones Verticales
Cierre de mercados (Art. 2)
Conductas discriminatorias en precios, información, acceso a redes e infraestructuras (Art. 2)
1. INTRODUCCIÓNAplicación al sector del gas y la electricidad
6
Los problemas no siempre derivan de una inadecuada/inexistente regulación, sino que son conductas anticompetitivas.
Relación regulador sectorial-CNC (art. 17 LDC):
Poner en conocimiento indicios y evidencias
Informes preceptivos no vinculantes (en ambos sentidos)
Reunión anual de Presidentes (evaluación orientaciones generales, mecanismos de cooperación formal e informal)
Pero conductas de los agentes contrarias a la Ley 15/2007 Competencia CNC (STS de 17 de diciembre de 2008)
“El regulador está habilitado para apreciar que una conducta tiene o puede tener efectos adversos a la competencia pero no le corresponde declarar finalmente una infracción de los tipos definidos por la LDC, que sólo corresponde a los órganos de Defensa de la Competencia”
1. INTRODUCCIÓNRelación regulación - competencia
ÍNDICE
1. Introducción
2. Control ex-ante
3. Control ex-post
4. Promoción de la competencia.
Control de concentraciones bajo Ley 15/2007 (LDC):
- Instrucción y análisis de operaciones notificadas. Notificación obligatoria si se cumplen umbrales (art. 8 y 9 LDC)
- Resolución: autorización con/sin compromisos, autorización con condiciones, prohibición.
• Análisis sustantivo: posible obstaculización del mantenimiento de la competencia efectiva (SLC)
• Principios: proporcionalidad, suficiencia, adecuación.
- Consulta previa y actuación preliminar (art. 55 LDC)
2. CONTROL EX ANTE
9
AÑO EMPRESAS APRECIACIONES CONCLUSIONES
2000 UNION FENOSA
H. CANTÁBRICA
Mercados recientemente liberalizados Elevada concentración empresarial (C2>80%)
Importantes barreras de entrada en generación y comercialización. Escasa contestabilidad Se elimina el operador con la más activa política comercial.
Aumento del riesgo de efectos coordinados al reforzar posición del 3º y eliminar el 4º No hay condiciones estructurales viables que restablezcan la estructura competitiva Prohibición (también el Consejo de Ministros)
2000 ENDESA
IBERDROLA
Mercados recientemente liberalizados Elevada concentración empresarial Elevada integración vertical Paso de posición de dominio conjunta a posición de dominio individual Mix mejorado y mayor poder pivotal
aumento de efectos unilaterales y por tanto no autorizaciónExistirían remedios estructurales y de comportamiento que podrían hacer viable la operación, pues restablecerían las condiciones de competencia
2. CONTROL EX ANTEConcentraciones en gas y electricidad
10
AÑO EMPRESAS APRECIACIONES CONCLUSIONES
2003 GAS NATURAL
IBERDROLA
SDC eleva el análisis de la operación al TDC
CNE prohíbe en base a la función 14
TDC no se pronuncia
2005 GAS NATURAL
ENDESA
Carácter horizontal, vertical y conglomerado de la operación, dada la presencia de ambas empresas en los mercados de gas natural y electricidad.
Efectos unilaterales en gas natural
Integración vertical en cadena de generación por el gas natural en la producción de energía eléctrica en las CGCT.
Integraciones verticales en cada sector
Efectos conglomerados
TDC: Por mayoría se recomienda la prohibición. Una minoría entiende que existen remedios estructurales que podrían restablecer las condiciones de competencia.
ACM: aprueba con condiciones
2008 GAS NATURAL
UNION FENOSA
Principal operador de Gas Natural y tercer operador de energía eléctrica con presencia significativa en gas natural.
Desaparece un competidor independiente en los mercados de aprovisionamiento y suministro minorista de gas: se refuerza el poder de mercado de GAS NATURAL y la barrera de entrada en aprovisionamiento (escala mínima eficiente)
Aumenta la concentración en los mercados mayoristas de electricidad (posibilidad de efectos coordinados y unilaterales).
Integración de dos competidores cercanos en los mercados de suministro minorista de gas y electricidad
Autorizada con compromisos.
2. CONTROL EX ANTEConcentraciones en gas y electricidad
11
OTRAS CONCENTRACIONES DESDE 2006: ELECTRICIDAD
AÑO EMPRESAS MERCADOS CONCLUSIONES
2006 IBERENOVA / FIRSA / FIRSA II / IBERIOJA
Generación de electricidad en régimen especial
Autorización sin condiciones
2006 ACCIONA / CEATESALAS Generación de electricidad en régimen especial
Promoción de parques eólicos
Autorización sin condiciones
2007 IBERDROLA / GARCÍA SERRANO
Distribución + suministro de electricidad
Autorización sin condiciones
2007 UNIÓN FENOSA / MARCIAL CHACÓN
Distribución + suministro de electricidad
Autorización sin condiciones
2008 NEW EGARA / EISSL Generación de electricidad en régimen especial
Promoción de parques eólicos
Autorización sin condiciones
2008 IBERDROLA / TARRAGONA POWER
Generación de electricidad Autorización sin condiciones
2. CONTROL EX ANTEConcentraciones en gas y electricidad
12
OTRAS CONCENTRACIONES DESDE 2006: GAS NATURAL
AÑO EMPRESAS MERCADOS CONCLUSIONES
2006 NATURCORP / BILBOGAS Distribución + suministro de gas natural
Autorización sin condiciones
2006 NATURGAS / GASNALSA Distribución + suministro de gas natural
Autorización sin condiciones
2008 NATURGAS / GAS MÉRIDA Distribución + suministro de gas natural
Autorización sin condiciones
2. CONTROL EX ANTEConcentraciones en gas y electricidad
RESUMEN CONCENTRACIONES ENTRE 2006 Y JUNIO 2009
Nº OPS. APROBADAS SIN CONDICIONES
APROBADAS CON CONDICIONES
PROHIBIDAS
ELECTRICIDAD
6 6
GAS NATURAL
3 3
ELECTRICIDAD + GAS NATURAL
2 2
13
2. CONTROL EX ANTEConcentraciones en gas y electricidad
PRINCIPALES CONCLUSIONES
Problemas ex ante cuando:
Adiciones horizontales significativas (efectos unilaterales/coordinados)
Desaparición maverick
Integración vertical y efectos conglomerado
Refuerzo de barreras a la entrada
Vínculos con competidores
¿Autorizar?
Mínima intervención
Compromisos vs condiciones
Proporcionalidad, adecuación y suficiencia
14
2. CONTROL EX ANTEGAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
Resultados generales:Gas natural:
GN+UF refuerza 1ª posiciónSe refuerza integración vertical (escala mínima eficiente)Se elimina UF competidor importante activo (independiente
de GN y relevante por presencia en mercado conexo de electricidad)
Se crean vínculos estructurales con competidores
ElectricidadGN+UF refuerza 3ª posición, verticalmente integradoSe elimina GN como competidor importante con gran
potencial (por presencia en mercado conexo de gas)Aumento posibilidades coordinación con END e IBSe crean vínculos estructurales con competidores
15
MERCADO RESULTADO RIESGO ¿ATENUANTES? CONCLUSIÓN
GA
S
Exploración y producción 100% España
<1% EEE
Ninguno (producción España <1% consumo)
No efecto significativo
Aprovisionamiento Refuerzo 1º posición Refuerzo integración vertical y EME
- Medgaz 2009
- Tendencia autosuministro
Riesgo de obstaculización competencia efectiva
Secundario Principal oferente flexibilidad
Menores necesidades e incentivos a ofertar flexibilidad
- Medgaz
- Necesidad medidas regulatorias
Puede agravar problemas preexistentes de falta de flexibilidad
Infraestructuras de Importación y transporte
Refuerzo marginal en titularidad pero vínculo estratégico con Enagás
Posible interferencia en gestión y planificación por presencia reforzada en infraestructuras
- Vínculo preexistente y regulado
Riesgo independencia Enagás
Resultados por mercados:
2. CONTROL EX ANTEGAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
16
MERCADO RESULTADO RIESGO ¿ATENUANTES? CONCLUSIÓN
GA
S
Distribución Mº en Madrid, La Coruña Ciudad Real y Sevilla
- Reduce competencia
tendido nuevas redes
- integración
distribución/suministro
- Mercado regulado, monopolio natural
Riesgo de
Obstaculización
Mercados
descendentes
Suministro CCGT Refuerzo 1º posición (No efecto directo)
- refuerzo integración
vertical con generación
- refuerzo EME
- autosuministro
-condiciones tasadas y oferta
GNL
Reforzamiento
atenuado
Suministro grandes
clientes
Refuerzo 1º posición - refuerzo EME - nº significativo
competidores
- no pivotalidad
Reforzamiento
atenuado
Suministro c.
domésticos y PYMES
Refuerzo 1º posición - refuerzo EME
- reducida movilidad
- reducción CUR
Riesgo
obstaculización
competencia
2. CONTROL EX ANTEGAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
17
MERCADO RESULTADO RIESGO ¿ATENUANTES? CONCLUSIÓN
EL
EC
TR
ICID
AD
Generación Refuerzo tercera posición.
- Efectos unilaterales (potencia retirable, sobre todo ciclos)
- Efectos coordinados (simetría carteras con END/IB, mecanismos de represalia: RRTT y suministro gas, y vínculos estructurales)
- Aún alejado de END e IB
- evolución esperada de potencia instalada y demanda
- RSI muy bajo (retirada muy grande para efecto)
- Menor cartera inframarginal
- tendencia autosuministro y Medgaz
Riesgo efectos coordinados
Restricciones técnicas Refuerzo en zona sur - mecanismo represalia para coordinación
Riesgo coordinación
Distribución Refuerzo marginal (<1% provincial)
No efecto significativo
Suministro AT Refuerzo marginal No efecto significativo
Suministro BT Refuerzo marginal No efecto significativo
2. CONTROL EX ANTEGAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
18
Otros efectos no horizontales:Efectos verticales:
Suministro gas natural a CCGT – Generación electricidad
Integración vertical distribución-suministro (gas/elect.)
Efectos de cartera suministro gas/electricidadAcceso a perfiles de consumoReconocimiento de marca Fidelización suministrador históricoCapilaridad comercial
Creación y refuerzo de vínculos con competidores: Cepsa y ENI
Participaciones resultantes en OMEL y OCS
2. CONTROL EX ANTEGAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
19
Eficiencias:De costes cuantificadas: escasas y referidas a costes
fijosDe costes no cuantificadas: dudas mejora poder
negociación aprovisionamientoDe demanda: dudas existenciaNo incentivos a transmitir a consumidores
2. CONTROL EX ANTEGAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
20
Compromisos ofrecidos por GN (10/02/09):Vender redes de distribución de gas por un total de
600.000 pds (equivalentes 9% nacional)Vender cartera asociada de 600.000 clientes de gas
y suministro optativo de gas en período transitorio Vender 2.000MW de generación (ciclos combinados)
y suministro de gas optativo en período transitorioMedidas para mantener la autonomía de UFGVender participación en EnagásReducir vínculos con Cepsa
2. CONTROL EX ANTEGAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
21
Consideraciones generales Compromisos vs condiciones Principios suficiencia, proporcionalidad y mínima intervención Análisis global de la adecuación (efectos simultáneos) Preferencia por remedios estructurales. Viabilidad negocio desinvertido. Objetivo en este caso: favorecer creación o consolidación de otros
operadores independientes de GN. Importancia EME para aprovisionamiento estable.
Valoración compromisos: Redes de distribución y clientes: supera adición y refuerza escala
mínima eficiente. Fomenta suministro alternativo. Idoneidad tipo clientes.
Generación: compensa refuerzo horizontal, vertical aprovisionamiento-generación y estratégico (efectos coordinados). Idoneidad tipo centrales.
Mitiga efectos de vínculos estratégicos con Enagás y Cepsa Garantiza UFG como competidor independiente en suministro gas a
terceros en España
2. CONTROL EX ANTEGAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
ÍNDICE
1. Introducción
2. Control ex-ante
3. Control ex-post
4. Promoción de la competencia.
Conductas prohibidas por la Ley 15/2007 (LDC) y por el TCE:
- Acuerdos, prácticas concertadas o conscientemente paralelas, decisiones y recomendaciones colectivas (art. 1 LDC // art. 81 TCE)
- Abusos de posición de dominio (art. 2 LDC // art. 82 TCE)
- Prácticas desleales (art. 3 LDC)
3. CONTROL EX POST
24
1. ELECTRICIDAD(A) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO EN RESTRICCIONES TÉCNICAS
EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN
552/02 2003 TODAS LAS GENERADORAS
Abuso posición de dominio en sus respectivas zonas, en el mercado de restricciones técnicas. (900.000 €/distribuidoras)
601/05 2007 IBERDROLA CASTELLÓN
Idem (38.710.349 €)
602/05 2006 VIESGO GENERACIÓN Idem (2.500.000 €)
624/07 2008 IBERDROLA Idem (15.400.000 €)
625/07 2008 GAS NATURAL Idem (1.500.000 €)
3. CONTROL EX POSTSancionadores en gas y electricidad
25
1. ELECTRICIDAD(B) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO RELACIONADOS CON LA INTEGRACIÓN VERTICAL
EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN
DISTRIBUCIÓN → INSTALACIÓN
606/05 2006 ASINEM / ENDESA Abuso posición de dominio de la distribuidora en el mercado conexo de instalación por uso de la información de los clientes en beneficio propio (900.000 €)
DISTRIBUCIÓN → SUMINISTRO
641/08 2009 CENTRICA / ENDESA Abuso posición de dominio de la distribuidora por negar a CENTRICA el acceso al SIPS y por discriminar respecto a empresas de su grupo. (Sanción de 15.3 millones de €)
642/08 2009 CENTRICA / UF ídem (5 millones €)
644/08 2009 CENTRICA / IBERDROLA
ídem (15 millones de €)
643/08 2009 CENTRICA / VIESGO Abuso de posición de dominio de la distribuidora por negar a CENTRICA el acceso al SIPS (500.000 €)
645/08 2009 CENTRICA / HC Ídem (833.000€)
3. CONTROL EX POSTSancionadores en gas y electricidad
26
1. ELECTRICIDAD(C) ACUERDOS ANTICOMPETITIVOS
EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN
ENTRE DISTRIBUIDORES (AC. HORIZONTAL)
448/99 1999 BASSOLS / AGRI Acuerdo de reparto geográfico entre dos distribuidores locales (sin sanción por escasa repercusión)
ENTRE INSTALADORES (AC. HORIZONTAL)
533/02 2003 IBERDROLA / Empresas instaladoras de Albacete
Acuerdo de fijación de precios de las reparaciones entre 5 instaladores (5.000 €)
3. CONTROL EX POSTSancionadores en gas y electricidad
27
2. GAS NATURAL(A) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO RELACIONADOS CON LA INTEGRACIÓN VERTICAL
EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN
TRANSPORTE → SUMINISTRO
580/04 2005 GAS NATURAL / ENAGÁS
Abuso de posición de dominio por “contrato deslizante” entre GN y ENAGÁS (entonces propiedad de GN) que reserva capacidad de regasificación a favor de GN, cerrando mercado a competidores por la falta de capacidad de regasificación (8 millones €)
DISTRIBUCIÓN / TRANSPORTE → DISTRIBUCIÓN
638/08 2009 GAS NATURAL / GAS ALICANTE
Abuso de posición de dominio de GAS NATURAL en el mercado de acceso a redes por negarse a que GAS ALICANTE se conecte a sus redes, expulsándola así del mercado de distribución (492.000 €)
DISTRIBUCIÓN → INSTALACIÓN
540/02 2003 GAS NATURAL (GN CASTILLA Y LEÓN)
Abuso de posición de dominio de la distribuidora por utilizar su posición en mercado de instalaciones receptoras comunitarias para expulsar a competidores en los mercados conexos de revisiones y de instalaciones individuales (50.000 €)
3. CONTROL EX POSTSancionadores en gas y electricidad
28
2. GAS NATURAL(B) ACUERDOS ANTICOMPETITIVOS
EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN
ENTRE DISTRIBUIDOR E INSTALADOR (AC. VERTICAL)
615/06 2007 GESA GAS / ECA / INFOCAL
Acuerdo restrictivo entre Gesa Gas (distribuidor) y ECA (instalador) que cierra el mercado de revisiones a otros instaladores (Sanción 90.000 € + 30.000 €)
3. CONTROL EX POSTSancionadores en gas y electricidad
29
3. CONTROL EX POSTSancionadores en gas y electricidad
PRINCIPALES CONCLUSIONES
Fundamentalmente sancionadores por art.2 (abuso) vs art.1 (acuerdo)
Problemas en gas y en electricidad derivados de la integración vertical de grupos empresariales:
Uso de activos esenciales para competir en mercados descendentes o relacionados (información estratégica, acceso a instalaciones) en beneficio propio o para expulsar a competidores
Problemas en electricidad derivados de restricciones técnicas:
5 resoluciones sancionadoras desde LSE
Sanciones en torno a 60 millones de €
Resolución del Consejo de julio de 2008: investigar qué ha ocurrido desde 2004 hasta la actualidad
ÍNDICE
1. Introducción
2. Control ex-ante
3. Control ex-post
4. Promoción de la competencia.
La Ley 15/2007 refuerza las tareas de promoción
La función de promoción de la competencia es distinta (aunque complementaria) de la de investigación
Desde creación CNC énfasis en la evaluación desde la óptica de la competencia de las actuaciones reguladoras de la actividad económica llevadas a cabo por distintas instancias del sector público
Si bien algunas de estas actuaciones públicas tienen un carácter más bien horizontal, en su mayor parte se dirigen a sectores concretos.
Sector energético especialmente activo en materia normativa
4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIANovedades LDC
32
• La CNC ha definido una metodología sistemática de análisis del impacto económico de las restricciones públicas a la competencia
Paso 1.Identificación
¿Introduce restricciones?
Paso 2.Justificación
¿Están justificadas?
Paso 3.Alternativas¿Es la mejoralternativa?
SI SI SI
NO NO NO
Modificarproyecto
Modificar proyecto
4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIAEvaluación de políticas públicas
33
Relación entre los resultados obtenidos y los recursos utilizados → ejercicio regulador consigue sus objetivos imponiendo las mínimas restricciones posibles a la actividad económica
Principios
Eficiencia
1) Necesidad y proporcionalidad: identificación de objetivos y justificación de las restricciones impuestas
2) Mínima distorsión: justificación de los instrumentos empleados
3) Eficacia: consecución del objetivo propuesto
4) Transparencia
5) Predecibilidad
4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIAEvaluación de políticas públicas
1.Observaciones a proyectos normativos Informe de la CNC sobre Directiva de Servicios:
Ley Paraguas, Ley Omnibus: se han modificado 56 leyes estatales sectoriales (en particular LSE y LSH) y seguirán las modificaciones de más de 150 regulaciones estatales, hasta un total cercano a 7.000 normas de índole estatal, autonómico y local.
Informes para MEH sobre nueva normativa: i.e. RD OFCSUM
2. Recomendaciones a las AAPP para una regulación eficiente y favorecedora de la competencia (2008) Ejemplos de incumplimientos y recomendaciones: acceso al mercado de
gas y electricidad de comercializadores independientes y acceso de
distribuidores de gas natural a redes de terceros.
3. Guía para la memoria de competencia (2009)
4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIAAplicación reciente en gas y electricidad
Proceso de liberalización acompañado de un intenso proceso de concentración empresarial pero también entrada de nuevos operadores
“Racionalidad” regulación-competencia en los mercados regulados: monopolios naturales, ATR, gestores/operadores sistema…
Aún persisten problemas en la estructura competitiva en gas y electricidad: Integración vertical: cierre de mercado, discriminación Concentración: efectos unilaterales y coordinados
LDC también evoluciona: Análisis sustantivo concentraciones. Intervención ACM excepcional Plazos Flexibilidad procedimientos (ATC) Refuerzo de la coordinación con reguladores sectoriales Refuerzo labor de promoción
ALGUNAS CONCLUSIONES
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