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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
UNIVERSIDAD DE AL I CANT
EACUL.TAD DE DEREOHO
fc¡A,MiA
"GARANTÍAS Y SIMPLIFICACIÓN
DEL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR"
TESIS QUE PRESENTA JOSÉ GARSERi LLOBREGAT
PARA LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE DOCTOR.
DIRECTOR: DR.D. JOSÉ Ma ASENCIO MELLADO.
'A-i. //X /A * ALICANTE 1989 (f\ V. ', t r \i
* ? ! 'i> i ' - 1 .
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
I N D I C E
1 I
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
ÍNDICE GENERAL
§ 1. INTRODUCCIÓN 1
CAPITULO PRIMERO: EL PODER JUDICIAL Y EL EJECUTI
VO EN EL ESTADO DE DERECHO. : 6
§ 2. PODER EJECUTIVO (ADMINISTRACIÓN)-PODER JUDI
CIAL (JURISDICCIÓN). CRITERIOS DIFERENCIADORES... 7
A) CRITERIOS OBJETIVOS 14
a) Criterio de la aplicación del Derecho
Objetivo 14
b) Criterio de REDENTI:la aplicación de
sanciones . \ 19
c) El criterio de la cosa juzgada 25
d) Criterio teleológico 34
B) CRITERIOS SUBJETIVOS 38
a) Criterio de la independencia 39
a') Significado constitucional de la in
dependencia judicial 40
b') La independencia en la Administra
ción • 46
c') La independencia en la Jurisdicción. 50
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Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
b) Criterio de la imparcialidad 53
c) Criterio de CHIOVENDA 62
O CRITERIOS' FORMALES. . . .". ' 66
D ) CONCLUSION. . . . . , 71
i 3. LA PRESUNTA AUTONOMÍA DE LA POTESTAD SANCIO
NADORA ADMINISTRATIVA RESPECTO DE LA JURISDICCIÓN
PENAL 7 5
CAPITULO SEGUNDO: MARCO CONSTITUCIONAL DE LA PO
TESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN 80
5 <+. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRA
CIÓN: ÁMBITO Y JUSTIFICACIÓN 81
A) ÁMBITO: LA "HIPERTROFIA" DE LA POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN 84
a) Apunte histórico 86
b) Causas de la hipertrofia 89
c) Consecuencias de la hipertrofia.,... 90
B) JUSTIFICACIÓN 93
a) La prestación de servicios públicos y la
satisfacción de los intereses de la comunidad.... 97
b) La crisis de la Justicia Penal. 100
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Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
§ S. LA NATURALEZA DEL INJUSTO ADMINISTRATIVO 106
A-> CRITERIOS DOCTRINALES DE DISTINCIÓN CON EL
ILÍCITO PENAL. . 111
a) Cual itativos 1 1 2
b) Cuantitativos 122
B) CRITERIOS DOCTRINALES DE DISTINCIÓN CON LA
SANCIÓN PENAL 125
a) Cualitativos.... 125
b) Cuantitativos 128
C) LA IDENTIDAD SUSTANCIAL DEL FENÓMENO SAN-
CIONADOR 131
§ 6. LIMITES CONSTITUCIONALES DE LA POTESTAD SAN-
CIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN 134
A) EL ARTICULO 25.1 DE LA CONSTITUCIÓN 135
B) LIMITES DERIVADOS DEL ARTICULO 25 DE LA
CONSTITUCIÓN 137
C) EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD MATERIAL EN EL
ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 140
a) Introducción 140
b) Contenido del principio de legalidad ma
terial . . 143
c) Consecuencias: la aplicación de los
principios penales a la potestad administrativa
sancionadora. 145
V
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
a') Razones justificativas de la aplica
ción 146
. b' ) Sentido y límites de la api i-cación. ; 151
D) LA "RESERVA. DE LEY" EN EL DERECHO ADMINIS
TRATIVO SANCIONADOR .- 155
a) La necesidad de "ley formal": peculiari
dades 159
b) La virtualidad de la norma reglamenta
ria 164
c) Sustantividad de la reserva en el Dere
cho Disciplinario.. 170
E) EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD 172
a) La tipificación requiere de una norma
con rango legal 174
b) Calificación de la infracción adminis
trativa y tipicidad 175
c) Problemática que plantea su proyección
en el Derecho Administrativo Sancionador 179
F) PROHIBICIÓN DE ANALOGÍA 183
G) LA IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS SANCIONA-
DORAS 186
H) EL PRINCIPIO-DE CULPABILIDAD ' 192
I) EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD 202
a) Naturaleza 205
b) Su aplicación al Derecho Administrativo
Sancionador 211
V I
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c) Dosimetría sancionadora y principio de
proporcional i dad . . . . . 213
d) Consecuencias de la aplicación.......... 221
§ 7. LA PROHIBICIÓN CONSTITUCIONAL PARA LA ADMI
NISTRACIÓN DE IMPONER PENAS PRIVATIVAS DE LIBER
TAD 22 5
A) EL MONOPOLIO JURISDICCIONAL EN LA IMPOSI
CIÓN DE PENAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD 229
a) El principio de exclusividad jurisdic-
c i ona 1 229
b) El principio de legalidad procesal 233
a') La necesariedad del proceso penal... 238
b') La inclusión de las privaciones de
libertad en la "materia penal" 24 1
c') Otras manifestaciones del monopolio
jurisdiccional con incidencia en el Derecho Admi
nistrativo Sancionador 243
B) LA PROBLEMÁTICA DE LA RESPONSABILIDAD PER
SONAL SUBSIDIARIA 252
C) LAS SANCIONES PRIVATIVAS DE LIBERTAD EN LA
ADMINISTRACIÓN MILITAR 258
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rgpjTULO TERCERO» EL ENJUICIAMIENTO DEL ILÍCITO
AjaUNIgTRATIVQ 262
S 8. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. 2 63
A) LA NECESIDAD DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. 264
B) LINEAS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINIS
TRATIVO SANCIONADOR DE LOS ARTÍCULOS 133-137 LPA. 267
a) Contenido 267
b) Supletoriedad 272
c ) Def i c i ene i as................... ." 277
C) LA TÉCNICA DE LAS "SANCIONES DE PLANO" 281
§ 9. EL CONTROL DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA
SANCIONADORA 28?
A) CONTROL ADMINISTRATIVO ;... 287
B) CONTROL JURISDICCIONAL 297
a) La tutela judicial del administrado..... 298
b ) Fundamento 302
c) Ámbito del control jurisdiccional 305
§ 10. DEFICIENCIAS ESTRUCTURALES DEL CONTROL JU
RISDICCIONAL DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA SAN
CIONADORA 308
A) LA REGLA "SOLVE ET REPETE" 309
a) Concepto y regulación positiva 309
b) Su consti tucional idad 319
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B) LA "REFORMATIO IN PEIUS" 325
a) Limitación al ámbito administrativo 325
t>) Su relación con .. el derecho a .1-3 tutela
judicial efectiva . 330
C) LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUTIVIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO . 334
a) Su naturaleza cautelar 339
b) Requisitos 344.
a") Los "daños o perjuicios de repara
ción imposible o difícil"... 345
a'') Significado 345
b ' ' ) Los daños patrimoniales 348
b') El juego del interés público 353
c') Otros 356
c) Posible reforma 358
§ 11. LA VIGENCIA DEL PRINCIPIO "NON BIS IN I-
DEM" 366
A) SIGNIFICADO DEL PRINCIPIO 367
B) FUNDAMENTO CONSTITUCIONAI 373
O OBSERVANCIA £ INOBSERVANCIA DEL PRINCIPIO
EN LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA ESPAÑOLA 3 7 6
D) LA PREFERENCIA DE LA JURISDICCIÓN EN EL EN
JUICIAMIENTO DE LAS CONDUCTAS ILÍCITAS 3 8 4
a) La inconstitucional duplicidad procedi-
mental 387
I X
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b) La vinculación del pronunciamiento ju
risdiccional sobre el procedimiento administrati
vo sancionador ........ 391
E) LA DUPLICIDAD DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS
POR UNA MISMA INFRACCIÓN 396
F) LA APLICACIÓN DEL "NON BIS IN ÍDEM" AL DE
RECHO DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACIÓN 398
a) El planteamiento del problema 399
b) Su justificación. 402
c) Posible solución 406
CAPITULO CUARTO» LA REFORMA DEL ENJUICIAMIENTO
DEL ILÍCITO ADMINISTRATIVO 410
i 12. LA APLICACIÓN DE LAS GARANTÍAS CONSTITUCIO
NALES DE INCIDENCIA PROCESAL AL PROCEDIMIENTO AD
MINISTRATIVO SANCIONADOR» DOCTRINA GENERAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 415
A) ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ARTICULO 24-11
DE LA CONSTITUCIÓN.. 418
B) EL ARTICULO 24.11 DE LA CONSTITUCIÓN Y EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: DOCTRI
NA GENERAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 421
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C) JUSTIFICACIÓN 427
D) DETERMINACIÓN DE LAS GARANTÍAS 431
E) GARANTÍAS PROCESALES Y PROCEDIMIENTO DISCI
PLINARIO MILITAR 434
§ 13. LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS RECONOCIDOS
EN EL ARTICULO 2^.11 DE LA CONSTITUCIÓN AL PROCE
DIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. 441
A) DERECHO AL JUEZ ORDINARIO PREDETERMINADO
POR LA LEY . . . , •. . . 4 4-2
a) Inaplicación al procedimiento adminis
trativo sancionador 443
b) La competencia administrativa: manifes
taciones en materia sancionadora (especial refe
rencia al Derecho comparado) 446
c) Derivaciones del Derecho al órgano admi
nistrativo predeterminado por la Ley ¿... 454
B) EL DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATI
VO PUBLICO 458
O EL DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATI
VO SIN DILACIONES INDEBIDAS 461
a) Contenido: la celeridad del procedimien
to 4 62
b) Su aplicación al Derecho Administrativo
Sancionador 467
D) EL DERECHO DE DEFENSA Y SUS DERECHOS INS-
X I
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
TRUMENTALES 4 7 4
a) Indefensión y derecho de defensa: apli
cación al procedimiento'administrativo - sanciona-
dor 4/7
a') El principio de audiencia 479
b') El principio de contradicción 486
b) Derecho a la asistencia letrada 489
c) Derecho a ser informado de la acusación
formulada por la autoridad pública............... 492
a*) Su instrumentalidad respecto del de
recho de defensa 492
b') Requisitos 495
d) Los derechos a no declarar contra sí
mismo y a no confesarse culpable.. 500
e) Derecho a utilizar los medios de prueba
pertinentes para la defensa.... 502
a') La "prueba" en el procedimiento ad
ministrativo sancionador de la LPA. 503
a'') La "pertinencia" de la prueba... b07
b'') Carga de la prueba 508
c3') Supuestos de innecesariedad de
la actividad probatoria en el procedimiento admi
nistrativo (principalmente» las actas de la Ins
pección de Trabajo)..... 5l0
b') Su aplicación al procedimiento admi
nistrativo sancionador: exigencias 515
IX I
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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E) EL DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA 5i9
a) Aplicación al Derecho saneionador....... 522
b) Contenido: las implicaciones derivadas
del "derecho a la presunción de inocencia" 524
a') La necesidad de la prueba para san
cionar válidamente 526
b') La carga de la prueba 529
c ' ) Valoración crítica 53 j
c) Presunción de inocencia y medidas caute
lares en el procedimiento administrativo 533
§ 14. LA SIMPLIFICACIÓN DEL ENJUICIAMIENTO DE LOS
ILÍCITOS MENORES 539
A) INTRODUCCIÓN: LA RECOMENDACIÓN (87) 18 DEL
COMITÉ DE MINISTROS DEL CONSEJO DE EUROPA SOBRE
LA SIMPLIFICACIÓN DE LA JUSTICIA PENAL.. 539
a) Los procedimientos administrativos sim-
pl if icados 542
b) Los procesos penales monitorios 544
B) LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO EN DE
RECHO ESPAÑOL 546
a) El proyecto de Ley Orgánica de actuali
zación del Código Penal 547
b) La simplificación procedimental en la
vigente Ley de Procedimiento Administrativo 552
c) Intentos puntuales de simplificación
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procedimental en la legislación administrativa
especial española 554
a') El articulo 287 del Código de la •
Circulación 555
b') La condonación de la sanción tribu
taria 556
c') El art. 1¿+ de la Ley 40/1979, de 10
de diciembre, sobre Régimen Jurídico de Control
de Cambios. . '..... 559
d) El. proceso contencioso-administrativo... 563
a') El "proceso debido" en materia admi
nistrativa 563
b') El control jurisdiccional de la ac
tividad administrativa sancionadora %66
e) La reforma del proceso de oposición es
pañol 567
a') La inconveniencia del proceso con-
tenc i oso -administrativo 569
b') Razones justificativas de la atribu
ción al orden jurisdiccional penal del conoci
miento de la oposición a las sanciones adminis
trativas..... 572
a'') Razones de política legislativa. 574
b'J) Razones de índole procesal 576
O EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SIMPLIFICA
DO EN EL DERECHO COMPARADO 578
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a) E l p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o s a n c i o -
nador s i m p l i f i c a d o de l a O r d n u n g s w i d r i g k e i t e n g e -
s e t z 579
a') Fase administrativa 580
b') Oposición jurisdiccional 5^8
b) El pago aminorado de la sanción en la
Ley italiana 689/1981, de 8¿t de noviembre 594
a') Fase administrativa.. 594
b') Oposición jurisdiccional 596
el La multa a tanto alzado del Derecho
francés < amende forfaitaire) 601
D) EL PROCESO PENAL MONITORIO EN EL DERECHO
COMPARADO: CARACTERES ESENCIALES 604
a) Ámbito de aplicación..... 605
b) Iniciación del proceso 607
c) Contenido de la orden penal 609
d) Posibles conductas del sujeto pasivo de
la orden penal 611
E) PROPUESTAS DE "LEGE FERENDA" 6 * 5
a) En el ámbito de los procedimientos admi
nistrativo y contenc ioso-administrat i vo 618
b) En el ámbito del proceso penal.. 621
a « : s s x : s 3 » : a a B anaasaacsBiJB ana =saas¡xB9B9saESMSM>aass:*sae:>H>aM0a>ssa*x:s asacas
CONCLUSIONES 6 2 4
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ÍNDICE BIBLIOGRÁFICO 632
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ABREVIATURAS UTILIZADAS
Aa Autos. AA • Revista Actualidad Administrativa. Ac. Pen.. Revista Actualidad Penal. ADC Anuario de Derecho Civil. ADPCP.... Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales. AN Audiencia Nacional. Art. Artículo. AT Audiencia Territorial. ATC Auto del Tribunal Constitucional. ATS Auto del Tribunal Supremo. AD •- Revista Actualidad y Derecho. BIMJ..... Boletín de Información del Ministerio de Justicia. BOCB..... Boletín Oficial de las Cortes Generales. BQE...... Boletín Oficial del Estado. Bol. Inst. flex. Der. Con» Boletín del Instituto Mexicano de Derecho Comparado. Cap Capítulo. CC Código Civil. CCir Código de la Circulación. CE. Constitución Española de 1978. CEDH Convenio Europeo de Derechos Humanos. Cfr Consúltese. CGPJ Conseja General del Poder Judicial. C I Cuestión de inconst i tucional idad . Cit...... Ci tado. CoEOH.... Comisión Europea de Derechos Humanos. CP Código Penal. CPC Cuadernos de Política Criminal. CPP Códice di Procedura Pénale (I talia). CPPé Code de Procédure Pénale (Francia). DA Revista Documentación Administrativa. DCoEDH... Decisión de la Comisión Europea de Derechas Humanos. Dir...... Director. DL Decreto-Ley. Doc. Jur. Revista Documentación Jurídica. DUDH..... Declaración Universal de los Derechos del Hombre. edic..... Edición. Fase Fascículo. FJ Fundamento jurídico. id. ídem. • LEC Ley de Enjuiciamiento Civil. LECrim... Ley de Enjuiciamiento Criminal.
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LGT Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria. L.JCA Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. L.O Ley Orgánica. LDP Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959. LOPJ L.O. 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. LOTC L.O. 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. LPA Ley de 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo. LPJDFP... Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona. LPL...... Ley de 13 de junio de 1980 de Procedimiento Laboral. LRJAE.... Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (Decreto de.26 de julio de 1957). NCPP Nuevo Códice di Procedura Pénale Italiano. OWiG Ordnungwidr igkei tengesetz de 24 de mayo de 1968. PIDCP.... Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. pp. . Páginas. PJ. Revista Poder Judicial. Pol. del Diritto Rivista Politica del Diritto. R.A Recurso de amparo. RAP...... Revista de Administración Pública. R.D Real Decreto. RDP Revista de Derecho Procesal. RDP ib... Revista de Derecho Procesal iberoamericana. RDPol.... Revista de Derecho Político. RDPSP.... Revue du Droit Publique et Science Politique REDA Revista Española de Derecho Administrativo. REDC..... Revista Española de Derecho Constitucional. Rev. Crit. Der. Inmob. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. RSD Revista General del Derecho. RSIT R.D. 939/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tr ibutos. RGLJ Revista General de Legislación y Jurispru-denc i a. RBR Decreto 3154/1968, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación. Riv. Dir. Proc Rivista di Diritto Pro-cessuale. Riv. It. Dir. e Proc. Civ.... Rivista Italiana di Di-ritto e Procedura Civile.
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Riv. It. Dir a Proc- Pen Rivista Italiana di Di-ritto e Procedura Pénale. RJC Revista Jurídica de Cataluña. RPREA.... R.D. 1999/1981, de 20 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento en 1-as reclamaciones- económico—administrativas. RRDFAE. . . Reglamento de Régimen Disciplinario tde los Funcionarios de la Administración del Estado (R.D. 33/ 1986, de 10 de enero). RUDP...-• Revista Universitaria de Derecho Procesal. SAN Sentencia de la Audiencia Nacional. SAT Sentencia de Audiencia Territorial. s/f Sin fecha. Ss Sentencias. ss Siguientes. STC Sentencia del Tribunal Constitucional. STEDH.... Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. STJCE.... Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. StPO Strafprozeflordnung (República Federal Alemana) . STS Sentencia del Tribunal Supremo. T . . . . . . . •. Tomo . TC Tribunal Constitucional. TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos. TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Trad Traducción. TS Tribunal Supremo. Vid Véase. Vo 1 Vo1úmen. ZPO 2ivilprozeflordnung (República Federal Alemana) .
X I X
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e l • INTRDDUCCIQN .
Constatando los cambios producidos y los de posible
producción en el ordenamiento jurídico administrativo
como consecuencia de la promulgación de la Constitu
ción de 1978, en lo relativo a la potestad sancionado-
ra de la Administración, el profesor MARTIN-RETGRTI-
LLO1 escribía en el año 1985, con referencia implícita
al contenido del art. 25.1 de dicho texto Fundamental,
que "un par de líneas escasas.-., al incidir sobre las
sanciones administrativas, van a innovar radicalmente
el complejo y caótico universo en que las mismas ve
nían viviendo"3.
Es fácilmente constatable la veracidad de tal aseve
ración; el considerable impulso que ha recibido en la
doctrina el tratamiento dogmático y reformador de las
infracciones y sanciones administrativas -desde las
más diversas disciplinas jurídicas- no es un fenómeno
nada casual. Sin embargo, la situación de dicha' rama
* • • • • • • • • * • • « • • • * • • • • • * • « • • • « • • • • • • • • • • • « • • • • « • • • • • « • *
% En su Prólogo a la obra de SANZ GANDASEGUI, F: La potestad, saneionatori a de la Administración: la Constitución Española y el Tribunal Constitucional, Madrid 1985, p. XIII. s El párrafo primero del art. E5 CE dispone: "Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la
00001
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
del Derecho Público español en el momento presente
permite afirmar, sin ningún género de reparos, que po
co camino se hubiera recorrido en la adaptación de los
esquemas saneionadores del Poder Ejecutivo a las exi
gencias inherentes al Estado de Derecho y, consecuen
temente, al nuevo sistema jurídico que con él se inau
gura, si no fuera por la labor, nunca suficientemente
encomiada, de nuestro Tribunal Constitucional.
Dicho órgano ejerciente de la potestad jurisdiccio
nal, y única instancia donde se sucede el "proceso
constitucional", emprendió, desde los mismos inicios
de su brillante andadura, una no menos brillante tarea
de juridificación y judicialización de la manifesta
ción del ius puniendi del Estado residenciada en los
órganos de la Administración, tan defectuosa e inapro-
piada desde antaño que la doctrina no había dudado ' en
calificarla como "represiva" y "pre-beccariana"3. Nos
referimos, por supuesto, al Derecho Administrativo
sancionador y a la doctrina que sobre sus principios,
presupuestos, procedimiento y aplicación ha emanado
del intérprete supremo de la Constitución^.
• « • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • a a i a a i a a a a a a a a v a
legislación vigente en aquel momento". 3 Vid. GARCÍA DE ENTERRIA,E - FERNANDEZ,T. R: Curso de Derecho Administrativo, . Vol. II (2a e d i c ) , Madrid 1986, p. 161. *- Dado que la Sección 1S del Capítulo II del Título I de la Constitución no es meramente programática, sino
0000?
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
Tan importante tarea ha girado en la jurisprudencia
constitucional en torno a dos órdenes de consideracio
nes tendentes» de forma decisiva, a investir a la po
testad sancionadora de la Administración de las garan
tías que son propias al Derecho y enjuiciamiento pe
nal: la observancia, en primer lugar, de los princi
pios característicos de la "Teoría General del Delita"
en la esfera de los ilícitos y las sanciones adminis
trativas, consideración sustentada expresamente en el
propio Texto Constitucional (art. S5.I), en tanto que
que, antes al contrario, consagra derechos y libertades cuyo ejercicio no resulta en nada subordinado a un posterior desarrollo vía Ley Orgánica, las quejas constitucionales motivadas por la vulneración de los mismos han sido re.conducidas, en porcentaje ciertamente mayoritario, a los trámites del Recurso de Amparo de los arts. 41 y ss de la LOTC, siendo muy escasas las resoluciones del Alto Tribunal que se refieren a la materia tratada al resolver Recursos o Cuestiones de Inconstitucionalidad. Por ello, la generalidad pretendida por la jurisprudencia que se cita a lo largo del texto, merece en este momento ser asentada en la mención a otra línea argumental del TC, no menos progresiva, de la que el mejor ejemplo es el constituida por la primera sentencia dictada tras la puesta en funcionamiento del mismo. La STC 1/1981, de S6 de enero <R.A. 65/1980), a los efectos aquí perseguidos, estima que la finalidad del Recurso de Amparo es la protección, en sede constitucional, de los derechos y libertades, cuando las vías ordinarias de protección han resultado insatisfactorias; sin embargo, "junto a este designio aparece también el de defensa objetiva de la Constitución, sirviendo de este modo la acción de amparo a un fin que trasciende lo singular. Para ello, el TC actúa como intérprete supremo, de manera que su interpretación de los preceptos constitucionales, es decir, la definición de la norma, se impone a todos los poderes públicos".
00003
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
norma tradicionalmente reguladora de los límites del
poder punitivo y también» con mayor o menor fortuna,
de los principios fundamentales del Derecho Penal15; y
la aplicación, en segundo término, de los derechas y
garantías constitucionales de incidencia procesal -es
pecialmente los contenidos en el art. 24-. I I CE- al ám
bito del procedimiento del que se sirven los órganos
gubernativos para irrogar el enunciado tipo de sancio
nes. Todo e_llo unido, además, a modo de premisa, a la
absoluta erradicación de las parcelas de la actividad
administrativa exentas de fiscalización jurisdiccio
nal^ .
Dado, por último, el grado de impureza del que( ado
lece en la actualidad la proyección de la "Teoría de
la División de Poderes" a los sistemas políticos y ju
rídicos de los diferentes países democráticos -impure
za que motiva peligros y ventajas innegables7- y su-
•"= Cfr. COBO DEL ROSAL, M-VIVES ANTÓN, T.S.: Derecho Penal. Parte General, Valencia 1987, p. 35; y GoSSEL, K. H: Reflexiones sobre la importancia- del principio de legalidad en el procedimiento penal del Estado de Derecho, en Nuevo Foro Penal, n2 23/1984, p. 8. *• Cfr. DE LA CUETARA, J.M: Las potestades administrativas, Madrid 1986, pp. 218 y ss. ^ Cfr. PEDRA2 PENALVA, E: La Jurisdicción en la Teoría de la División de Poderes de Montesquieu, en RDP ib. n° 4/1976, p. 916; CHIOVENDA, G: Instituciones de Derecho Procesal Civil, trad. Emilio Gómez Orbaneja, Vol. II, Madrid 1940, pp. 6 y 7; y FAIREN GUILLEN, V: Poderf potestad, función jurisdiccional en la actuali-dajj, en "Estudios de Derecho Procesal Civil, Penal y
rtOÜ04
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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puesta la quiebra que para dicha teoría supone el re
conocimiento de una capacidad sancionadora en manos de
las Administraciones Públicas, la problemática que se
cierne sobre el enjuiciamiento de los ilícitos menores
pasa, ineludiblemente, por el robustecimiento de las
garantías a aplicar en aquellos procedimientos sancia-
nadores donde no interviene la autoridad judicial. A
tal aspiración garantizadora -tanto más necesaria
cuanto mayor arraigo se otorgue al fenómeno despenali-
zador- ha de contraponerse la política legislativa de
aceleración y simplificación del procedimiento de pu
nición de los ilícitos de escasa relevancia social,
recomendada por el Consejo de Europa y de amplia re
percusión en el Derecho comparado, cuya puesta en
práctica ha de orientarse a la abreviación y elimina
ción de trámites procedimentales, estimulando una
pronta reparación a la víctima y salvaguardando el de
recho de defensa del infractor.
El presente trabajo intenta clarificar dicha inesta
ble equilibrio -garantías versus simplificación-, en
función de poner de manifiesto una problemática de ín
dole social y jurídica a la que nuestro país acaba de
arr ibar.
Constitucional", Val» I, Madrid 1983, p. 22.
00005
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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C A P I T U L O I
E L F > O D E « J U D I C I A L V E L
E J E C U T I V O E N E L E S T A D O D E
D E R E C H O
00006
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CAPITULO I
g_p. PODER EJECUTIVO (ADMINISTRACIÓN)-PODER JUDICIAL
rn m T SDICCION). CRITER105 DIFERENCIADORES•
Sabido es que a la hora de deslindar dogmáticamente
los diferentes poderes del Estado a fin de establecer
sus márgenes y sus parcelas respectivas de actuación,
no resulta especialmente oneroso efectuar la distin
ción entre el Poder que ejerce la potestad legislativa
y el que ostenta la potestad jurisdiccional1; pero tal
grado de sencillez no concurre a la hora de diferen
ciar este último de aquel que asume las potestades es
tatales de naturaleza administrativa.
Para diferenciar "Administración" de "Jurisdicción"
se puede el jurista valer de tres metodologías dife-
1 En este sentido, CALAMANDREI, P: Limiti fra Giuris-dizione e Amministrazione nella sentenza civile, en "Opere Giuridiche", Ñapóles 1965, Vol. 1, p. 65; id. Derecho Procesal Civil, trad. S. Sentís Melendo, Buenos Aires 1973, Vol. 1, p. 188; BELLAVISTA, G: Lezioni di Diritto Processuale Pénale, 65 edic, Milán 1980. P- 104; ALCALÁ-ZAMORA CASTILLO, N: Notas relativas al concepto de Jurisdicción, en RDP ib., n2 2-3/1972, p. ^82 y 48¿t; ALMAGRO NOSETE, J: Derecho Procesal (can V. GIMENO SENDRA, V. CORTES DOMÍNGUEZ y V. MORENO CA-TENA), 2S edic, Valencia 1987, Tomo I, Vol. 1, p. 68; PRIETO-CASTRO, L: Derecho de Tribunales. Organización,
0 0 0 0 7
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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rentesa: la una consistiría en partir de un estudio
profundo de la Administración, de sus órganos, carac
terísticas, potestades y funciones, intentando con
trastar cada aspecto obtenido con sus homónimos juris
diccionales; el segundo sistema vendría a ser justa
mente su contrapunto, es decir, partir del análisis
completo de la Jurisdicción y de la potestad por ella
ejercida, y cotejarlo con las potestades administrati
vas; conforme al tercer sistema, por último, se trata
ría de un estudio global de ambos poderes al hilo,
precisamente, de su distinción en criterios de natura
leza objetiva, subjetiva y adjetiva.
Personalmente nos hemos inclinado por el último de
los enunciados métodos ya que el primero corresponde
más bien acometerlo a los estudiosos del Derecho Admi
nistrativa, pues sabrevalora no poco al Poder Ejecuti
vo del Estado en detrimento de los demás poderes. En
cuanto al segundo, que puede ser efectivamente el pri
vativo de la Ciencia Procesal, su asunción plantea di
ficultades de diferente consideración: de entrada, el
funcionamiento, Gobierno, Pamplona 198¿, p. 119. 3 El administrativista A. MERKL propone una metodología dual -la diferencia funcional entre ambos Poderes y la orgánica-, aunque él mismo afirma que no es lo precisa que sería de desear por las implicaciones existentes entre órgano-función y viceversa. Vid. Teoría General del Derecho Administrativo, México 1980, P. 32.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tratamiento doctrinal de la materia que tratamos suele
ser, al menos en nuestro país, uno de los últimos a-
partados de los manuales y tratados, incluido a propó
sito de una consideración de la Jurisdicción en su to
talidad. Tal cosa no ocurre a los propósitos aquí bus
cados porque la distinción entre Administración y Ju
risdicción, que resulta un tanto instrumental en los
libros generales de la disciplina, para nosotros es
cuestión absolutamente crucial en punto a constatar si
las garantías constitucionales de incidencia procesal
son o no susceptibles de aplicación a los procedimien
tos administrativos de carácter sancionador. Y además,
a la hora de asumir esta metodología, nos encontramos
con un obstáculo estructural cual es el de la relati
vidad del concepto de Jurisdicción.
P-or todo ello, parece preferible llevar a la prácti
ca el último sistema citado, en la idea de que con el
mismo puede llegarse a una mejor comprensión y a una
exposición más sistemática del problema.
La diferencia entre Administración y Jurisdicción es
una vexata quaestio en la doctrina del Derecho Admi
nistrativo y del Derecho Procesal3. Quedan ya muy 1e-
a Cfr. GUASP DELGADO, J: Derecho Procesal Civil, 32= edic, Madrid 1968, Vol. 1, p. 103.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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janas en el tiempo las etapas en que, de hecho, la ac
tividad de ambas aparsciB orgánicamente fusionada, y
tras obtenerse a finales del siglo XVIII la primera
plasmación legislativa que proclamaba su separación
formal**, en la actualidad siguen siendo no pocos los
problemas que se plantean cuando se las intenta dis
tinguir. No se olvide que, como apunta el prof. COUTU-
RE3» su separación rigurosa constituye, en definitiva,
"la última barrera en la lucha de la democracia contra
las dictaduras".
Este cúmulo de dificultades obedece, en primer lu
gar, a la complejidad que encierra su correcta defini
ción; múltiples han sido las teorias que sobre las
funciones de la Jurisdicción se han vertido, objetivas
unas (que entienden generalmente la potestad jurisdic
cional como aplicación del derecho objetivo) y subje
tivas otras (que subrayan la función resolutoria de
controversias y la tutela de los derechos subjeti-
** Vid. Decreto francés de l<S~E¿t de agosto de 1790, en cuyo art. 13 se señalaba que "Las funciones judiciales son distintas y quedarán siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de traición, obstaculizar de cualquier manera que fuere, los actos de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones". Cfr. MATTES, H: Problemas de Derecho Penal Administrativo, trad. Rodríguez Devesa, Madrid 1979, pp. BE y B3. 53 Vid. COUTURE, E.J: Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 3S edic, Buenos Aires 195B, p. 31.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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vos) 6, en tanto que el concepto de Administración es
capa también a una definición unitaria y se desdobla
en infinidad de vertientes. Pero la problemática se
acentúa sobre todo al tratar de encontrar líneas gene
rales que las diferencien.
De la Jurisdicción se ha dicho que constituye una
materia especialmente apta para un estudio interdisci
plinario'7, que, teniendo en cuenta la trilogía dogmá
tica sobre la que se asienta nuestra disciplina (Ju
risdicción, Acción y Proceso)3 es la verdadera piedra
de toque de todas las teorías procesales''', o que en e-
11a se da la esencia de la soberanía10. Y es lo cierta
que el concepto de Jurisdicción, como expediente teó
rico, no sólo revela su utilidad cimentando buena par
te de la Ciencia Procesal, sino que también se muestra
muy provechoso en la labor que nos ocupa, hasta el
punto, de que el criterio diferenciador que pueda- ha
llarse entre Administración y Jurisdicción se encon-
*• Vid. PRIETG-CASTRO, L: op. cit., pp. 85-87. "" Vid. DI IORIO, A.J.: El concepto de Jurisdicción, en "Temas de Derecho Procesal", Buenos Aires 1985, p. 5. 65 Cfr . CALAMANDREI, P: Derecho. . . , cit., Vol. 1, p. 109. "* Vid. SERRA, M: Jurisdicción, en "Estudios de Derecho Procesal", Barcelona 1969, p. 23. i o Vid. FAIREN GUILLEN, V: Algunos conceptos v principios fundamentales de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870, en "El centenario de una gran obra legislativa", Valencia 197S, p. 67.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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trará fuertemente subordinado al concepto que cada uno
tenga de es,ta última.
En cualquier caso, la distinción es tarea ardua: am
bos poderes procuran la satisfacción de intereses so
ciales, se relacionan con la organización estatal, se
valen de unos trámites procedimentales a través de los
que encauzan su actividad, actúan concretamente la
abstracción representada por la norma jurídica, e in
cluso, últi-mamente, en plena revolución tecnológica y
económica ya casi en los albores de un nuevo siglo,
existen determinados comportamientos en los que, aten
dida la finalidad que se intenta lograr, en puridad
resulta poco menos que imposible averiguar su natura
leza jurisdiccional o administrativa11.
De lo que se trata, en definitiva, es de servirnos
de la diferenciación a fin de constatar si las garan-
1 1 Tal cosa acontece ya, vgr. , en la potestad san-cionadora de la Administración, en las funciones arbitrales que a menudo desempeña, en el polémico tema de la ejecución de las sentencias contencioso-administra-tivas o, más próximo, en las llamadas "funciones reparadoras administrativas". Muy interesantes para estas materias son los trabajos de RIVERO YSERN, E: Adminis-tración y Jurisdicción; las funciones reparadoras de la Administración", en REDA n2 17/1978, pp. 275 y ss; id. Administración y Jurisdicción: la Junta Central de Publicidad y el Jurado Central de Publicidad, en RAP n2 8^/1977, passim. Cfr. también,- fcJIGRO, M:I1 Consi-qlio di Stato qiudicee amministrátore (aspetti di effettivitá del 1'órgano), en Rev. It. Dir. e Proc. Civ. 1957, esp. pp. 137a y ss; y SERRA, op. cit., p. 55.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tías procesales que la Constitución consagra son sus
ceptibles de ser aplicadas, comodesea el TC, en el
¿mbito del procedimiento administrativo. Para ello he
mos agrupado los distintos criterios en tres aparta
dos: de naturaleza objetiva, el primero, criterios
subjetivos el segundo, y añadiendo, como tercer grupo,
una distinción fundada en el aspecto externo de la ac
tividad y las garantías de que se rodea, todo ello
buscando primordialmente una distinción cualitativa
pues somos de la opinión, siguiendo a GÓMEZ GRBANE-
JA13, de que es imposible encontrar contraste alguno
entre los poderes citados desde posturas estrictamente
cuantitativas.
Por último, cuando en el presente epígrafe se habla
de "Administración", se está aludiendo a la por KELSEN
denominada "indirecta", cuya función no es otra que
modalizar una especie de tarea enjuiciadora propia y
ajena13.
t a Cfr.- Derecho Procesal Civil (con V. HERCE QUEMADA), 8S edic, Madrid 1976, Vol. 1, pp . 54 y 55. 1 3 Cfr. KELSEW, H: Teoría General del Estado, trad. Legaz, Barcelona 1934, esp. pp. 311 y ss". Y np podría ser de otra manera puesto que seria absurdo encontrar la diferencia con la Jurisdicción'en la llamada Administración directa, que se ejerce, por ejemplo, cuando se construye un parque público o un hospital...
0001 3
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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A) CRITERIOS OBJETIVOS.
Aquellos que intentan encontrar en un determinado
criterio objetivo el núcleo diferenciador entre la Ad
ministración y la Jurisdicción» suelen atender a la
actividad por ambas ejercitada (de aplicación del de
recho o de imposición de sanciones), a los efectos que
produce (la invariabi1idad o no de sus resoluciones) o
al resultado perseguido por la misma (la satisfacción
de pretensiones).
a) Criterio de la aplicación del Derecho Objeti
vo.
Cuando se ha querido hacer girar la distinción que
tratamos en torno a la aplicación de las normas del
ordenamiento jurídico, aludiendo así a uno de los as
pectos funcionales de la potestad jurisdiccional? pa
rece lugar común el comenzar afirmando que, tanto la
Administración cuanto la Jurisdicción, están sometidas
y se valen igualmente del Derecho objetivo en su co
tidiana actividadi¿*; lo que sucede es que, por uri la-
x* Vid. entre otros, ORTELLS RADÍOS, M: Aproximación al concepto de potestad jurisdiccional en la Constitu-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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da> no siempre se aducen las mismas causas para sus
tentar • esta identidad1-3, y por. otro, difiere el funda
mento último en base al cual se defiende la diferen
ciación de poderes o actividades jurisdiccionales y
administrativas1*.
Siendo» pues, comúnmente aceptada que ambos poderes
a a a a c a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
ción Española, en Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Extremadura, Cáceres, n2 3/1984-85, pp. 43E y 434; SERRA DOMÍNGUEZ,. M: op. cit., p. 55; ALCALÁ-ZAMORA CASTILLO, N: op. cit., p. 474; MERKL, A: op. cit., p. 34; y REDENTI, E: Derecho Procesal Civil, trad. Sentis Melendo y Ayerra Redín, Buenos Aires 1957, Vol. 1, p. 6. %ss Así, por ejemplo, PEDRAZ PENALVA (en su obra La Jurisdicción en la teoria de la división de poderes de Montesquieu, en RDP ib. nS 4/1976, p. 910) afirma que LOCKE encontraba la justificación en la conciencia de que tanto el uno como el otro Poder estatal se encontraban fusionados. MORÓN PALOMINO, por su parte, argumenta que la afirmación antedicha evidencia una realidad que escapa del monopolio de los poderes públicos: para él, la realización del derecho "no puede quedar subordinada a la actuación de. un órgano estatal"; antes al contrario, la tal aplicación se produce también cuando los particulares "acomodan su conducta al mandato contenido en la norma, uno de cuyos caracteres es precisamente la creación de un amplio deber general de obediencia" (vid. Sobre el concepto de Derecho Procesal, en RDP ib. y fil., n2 3/196S, p. 514). 1 6 Precisamente, la sumisión al derecho es la que hace quebrar la postura de SANTI ROMANO según la cual la Jurisdicción tutelaría los intereses determinados en la norma jurídica, y la Administración perseguiría la consecución de intereses no coincidentes con los expresados en la ley. Pero la sumisión de ambos Poderes al ordenamiento jurídico, impide el éxito de tal posición puesto que la Administración no puede evadirse de los límites por el Derecho impuestos; sobre el tema, vid. BELLAVISTA, G: op. cit., pp. 107, 111 y 112. Lo mismo podría decirse de aquella postura que incide en la legalidad de la actividad jurisdiccional y en la discreccionalidad de la administrativa. Vid.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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actúan el derecho» su contraste se ha cimentada en la
creencia de que» en tanto que. para la Jurisdicción a-
quella actuación es un fin1"7', para la Administración
no es más que una atribución de la cual se vale para
llevar a cabo sus designios, es decir, la aplicación
del derecho no resulta ser para ella un fin en sí mis
mo atendido, sino únicamente cobertura o med ioliB . Con
forme a tal tesis» la Administración provee a la con
secución de los intereses públicos que normativamente
le son confiados, mientras que con la actividad juris
diccional el Estado se dirigiría a la actuación del
derecho objetivo y/o del subjetivo garantizado por la
ALCALÁ-ZAMORA CASTILLO, N: op. cit., p. 486. x~7 "Brillantemente lo ha expresado S. SATTA <en Di al-cuni problemi della Giurisdizione, en Rev. It. Dir. e Prac. Civ., 1959, p. 452) cuando escribe que el juzgar es una aplicación del derecho al caso concreto "que tiene su expresión típica en la concepción psilogís-tica de la sentencia, en la que el juez encuentra un mundo superior y exterior a la norma, y reconduce el hecho a aquella norma, adecúa el supuesto de hecho concreto al supuesto de hecho abstracta e hipotético de la norma". En el mismo sentido CHIDVENDA, G: La acción en el sistema de los derechos, en "Ensayos de Derecho Procesal Civil", trad. Sentís Melendo, Vo1. I, PP- 3 y ss.
No considera la aplicación del derecho como un fin de la Jurisdicción MORÓN PALOMINO, M: op.. cit., p. 516. 163 En este sentido, MONTERO AROCA, J-ORTELLS RAMOS, M : Derecho Jurisdiccional. Parte General, Barcelona 1987, Vol. 1, p. 147; ALCALÁ-ZAMORA CASTILLO, N: op. cit. p. ¿*94; PRIETO-CASTRO, L: op. cit., p. 124; CALA-MANDREI, P: Derecho..., cit., Vol. 1, p. 189. Indirectamente, A. DE LA OLIVA y M.A. FERNANDE2, Lecciones de S^Egcho Procesal. 85 edic, Barcelona 1934, Vol. 1, pp.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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norma1''; y aunque la primera de las enunciadas acti
vidades encuentre acomodo en las reglas de procedi
miento jurídicamente establecidas, resulta innegable
que su finalidad no estriba en resolver contiendas
previas sino en la satisfacción de los intereses de la
comunidad .
La Jurisdicción? en cambio, se mueve gracias a una
iniciativa ajena al órgano judicial30, presupone una
contienda previa y unas partes en .conflicto, -y encuen
tra su últim'a rat io en la sentencia, en la aplicación
del derecho al caso co.ncreto sometida a la considera
ción del órgano estatal llamado a componer la litis31
19 y ss.. 1S> Cf r . SATTA, S: op. cit., p. 451. Respecto de los derechos subjetivos, DI IORIO (en op. cit., p. 24) estima que la simple aplicación del derecho objetivo como objeto de la actividad del Poder Judicial no resulta de recibo en el proceso penal, por lo que el autor se inclina más hacia la defensa de aquéllos como actividad exclusiva de la Jurisdicción. A nuestro juicio, sin embargo, la discrepancia no tardaría en surgir si tenemos en cuenta el paulatino incremento de garantías de que se rodea el procedimiento administrativo, especialmente cuando se ventilan intereses privados, que se produce en el Estado de Derecho. Sobre el tema vid. A. ROCCO, La Sentencia Civil, trad; Mariana Ovejero, Madrid s/f (pero 1955), p. 21. s o Para 6. BELLAVISTA, una diferencia entre Poder Judicial y Poder Ejecutivo se encuentra en que la actividad procesal no es espontánea, necesitando por tanto de una iniciativa ajena que no concurre en la Administración (op. cit., p. 104). a i Cfr. ALMAGRO NOSETE, J (et alt.): Derecho Procesal. cit., Tomo I, Vol. 1, p. 69, También DUGUIT, Traite de Droit Constitutionnelle, 3S edic, Paris 1927, Tomo II pp. 312 y ss.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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o, como dice CARNELUTTIaía, mientras la Jurisdición ac
túa sobre el conflicto, la Administración lo haría en
el conflicto.
Sin embarga, la doctrina ha puesto todos estos ex
tremas en tela de juicio.
Así se ha dicho, por ejemplo, que no es absolutamen
te correcto aludir al principia de justicia rogada pa
ra justificar esta teoría toda vez que el mismo se ha
configurado en el sentido de salvaguardar la indepen
dencia judicial más que para acentuar la automática a-
plicación de las normas jurídicas por parte del juez
en respuesta a quien lo pideS3; la meritada teoría,
por otra parte, también hace quebrar absolutamente el
fenómeno de la creación jurisdiccional del derecho y
ello, para los defensores del mismo, resulta del todo
punto criticable3^, niega autonomía al Derecho Proce
sal como rama jurídica respecto del Derecho Adminis-
trativoa53, a la vez que afirma la plenitud del ordena-
* • • • * • • • • « * « « « • • • • • • • • * « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • > *
SSL Cfr. Lezioni di Diritto Processuale Civile, Padua 1926, Tomo 11.12, p. 229. También en Sistema di Diritto Processuale Civile, Padua 1936, Vo1. 1, n2 77. ass Cfr. LOIS ESTEVEZ, J: La teoría del objeto del proceso, en Anuario de Derecho Civil, Tomo 2, pp. 606 y ss. ai* Cfr. infra nota 74; ORTELLS, M: op. cit., p. 421; ALCALÁ-ZAMORA CASTILLO, op. cit. p. 495 nota 75. Otra cosa bien diferente es que se juzgue según el derecho sin que el órgano judicial se convierta en juez del ¿SLgcho; vid. REDENTI, E; op. cit., p. 34. a== Cfr. SERRA DOMÍNGUEZ, op . cit., p. 58.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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miento y, por ende, la inexistencia de lagunas en el
mismo241; y, en fin, como apunta GQME2- ORBANEJA52"7, los
fines y los med ios son únicamente atalayas desde las
que contemplar una misma cosa: si hacemos hincapié en
el texto legal, su aplicación sería un fin, pero si
ponemos el énfasis en la protección de determinados
bienes de la vida, sean éstos públicos o privados, só
lo resultará ser aquél el medio a través del cual se
logre el objetivo previsto.
Por todo ello, no parece válido el criterio que en
cuentra la diferencia entre Jurisdicción y Administra
ción en la aplicación del Derecho,, añadiendo además
que resulta poca útil a los fines aquí buscados puesto
que, en la aplicación de las sanciones administrati
vas, la norma jurídica es, a la vez, premisa, medio y
fin de la actividad de los entes públicos.
b) Criterio de REDENTIsla aplicación de sancio
nes.
a¿- Vid. ALCALÁ-ZAMORA CASTILLO, N: Proceso, autocom-posición, autodefensa (contribución al estudio de los fines del proceso), 2S edic, México 1970, p. 121. a^ Derecho Procesal Civil... cit., Vol. 1 p. 55. En el mismo sentido, BUASP, J: Derecho... cit., p. 103; y MERKL, A: op. cit., p. 38.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
Aunque varios han sido los autores que han asignado
a la Jurisdicción la primordial función dé ser irroga^-
dora de sanciones363, suele en realidad imputarse el
mérito de constituir el principal baluarte de esta
concepción al profesor italiano ENRICO REDENTI3'*.
Sobre el concepto de "sanción"» que a otros ha ser
vida para diferenciar la actividad desempeñada por los
órganos del arden jurisdiccional civil de la realizada
por los del orden penal30,, hace descansar REDENTI toda
su teoría acerca de la función que el ordenamiento ju
rídico atribuye al Poder Judicial. Afirma el autor que
el Estado, en función de asegurar la observancia del
s a Así, por ejemplo, MANDRIOLI, C: Appunti sulla san-zione e sua attuazione qiurisdizionale, en Ius 1956, p. 86 <cit. por MORÓN, op. cit., p. 5S1 nota 38, aunque sin duda por un fallo tipográfico aparece el nombre de MANDRION). Un completo estudio sobre la sanción jurídica lo encontrará el lector en ALLORIO, E: Observaciones críticas sobre la sanción, en "Problemas de Derecho Procesal", trad. S. Sentís Melendo, Buenos Aires 1963, pp . 337 y ss, y BENVENUTX, Sul concetto di sanzione, en Ius 1956, pp. 86 y ss. sc? Cf r. Derecho Procesal . . . , cit.; Intorno al concetto de Giurisdizione, Parma 1914 (también publicada en "Studi in onore di Simoncel1 i", Ñapóles 1916, y en "Scritti e discorsi giuridici di un mezzo sécala", Milán 1962) . 3 0 Escribe SATTA que "las relaciones entre ambos juicios ordinarios civil-y penal, son extrañas a la norma, sea porque la distinción de las dos Jurisdicciones (sic) es resultado inequívoco del carácter, civil o penal, de la sanción, sea porque su relación se resuelve en una cuestión de conexión, o si se quiere de coordinación". Vid. SATTA, S: Rapporti fra Giurisdi-zione civile e Giur isd i z ione pénale, en Riv. I.t. Dir. e Proc. Pen. 1959, p. 3; también, ARAGONESES, P: Pro-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Derecho, no sólo se provee con la actividad jurisdic
cional» sino que también hace uso', limitado esa- sí, de
su organización y actividad administrativa. Esta últi
ma bien actúa con el cometido de prevenir a radice las
inobservancias de la norma, o bien lo hace eliminándo
las inmediatamente después de acontecidas, es decir,
mientras el incumplimiento se está produciendo31; la
Jurisdicción, en cambio, es reservada por el Estado
para un momento posterior, concretamente para la fase
de la represión de conductas antijurídicas efectiva
mente producidas33.
La segunda premisa de que se vale al autor italiano
para fundamentar su razonamiento viene dada por su pe
culiar forma de.concebir la estructura de la norma ju
rídica. A tales fines, distingue en ella las dos ya
clásicas proposiciones -supuesto de.hecho y consecuen
cia jurídica-, si bien él las denomina precepto -"que
prohibe, manda o permite comportarse en determinadas
circunstancias de la vida de un modo determinado"- y
sanción -que son "providencias de reacción contra el
crimen o el entuerto representada por la trasgresidn o
inobservancia del precepto"33-. Poniendo el énfasis en
ceso y Derecho Procesal, Madrid 1960, p. 121. 3 1 Vid. REDENTI, Derecho Procesal , cit, p. 9. 3ía Ibidem. p. 10. 3 3 Ibidem. p. 10.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
este último aspecto, concluye REDENTI afirmando que el
elemento característico de la" Jurisdicción "consiste en
que ésta, contantemente, se resuelve en una aplicación
de la sanción prevista y conminada por el Derecho3'* o
bien, claro está, si el quebranto no ha tenido lugar,
en una absolución33.
Pese a sus fuertes dosis de originalidad, la teoría
expuesta resulta» al igual que la tratada en el epí
grafe anterior, poco útil por no conducir a ningún re
sultado satisfactorio. Si tomamos en su justa medida
el concepto de sanción asumido por REDENTI, esto es,
simplemente como restricciones imperativas dimanantes
de la trasgresión de cualquiera norma jurídica, no só
lo no nos sirve tal concepto para caracterizar a la
Jur Isd^c^n3"**, sino que tampoco aporta luz alguna al
cotejarla con la actividad que ejercitan los poderes
ejecutivos o administrativos del Estada, puesto que
éstos también cuentan entre sus atribuciones con aque-
* • • • • • • • • • * • * • • • • • • < • « • • • • • • • • • • • * « • • • • • * • • • • • • • • • • • • *
3^ Vid. REDENTI, Intorno. . . , cit., p.15. 3 3 Vid. REDENTI, Derecho Procesal..., cit., p. 11. Precisamente todas estas razones son aducidas por el autor para sostener la absoluta inutilidad de las normas morales (cuyo incumplimiento no acarrea más sanción que la interna en la conciencia del hombre) del cariz de "paga tus deudas", "no se debe robar" etc... (vid. op. ult. cit. p. 14). 3 A Puesto que, como advierte HUGO ROCCO (en Derecho Procesal Civil, Trad. de F. de J. Tena, México 1944, p. 33 y ss), existen actividades jurisdiccionales no enderezadas a aplicar sanciones.
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lia destinada a reprimir y castigar conductas contra
rias a la- norma3"7; además, habida cuenta de la comple
jidad adquirida por la cosa pública en los últimos de
cenios, no sirve tampoco adscribir a un Poder del Es-
s"7 Así lo afirman, criticando la postura de REDENTI, MORÓN PALOMINO, M: op. cit., p. 521, incidiendo especialmente en la actividad pública destinada a la conservación del orden, la salubridad etc...; DEVIS E-CHANDIA, H: Nociones generales del Derecho Procesal Civi1, Madrid 1966, p.. 78; ALLQRIO, E: Ensayo polémico sobre la jurisdicción voluntaria, en "Problemas... cit-", Vol. II, p. 33; CHIOVENDA, J: Instituciones de Derecho Procesal Civil, Trad. E. Gómez Orbaneja, Madrid 1940, Tomo II, p. 9; e indirectamente H. ROCCO, op. cit. pp. 33 y ss, al constatar la existencia de actividades destinadas a aplicar sanciones que no son jurisdiccionales. El propia REDENTI, en Derecho..., cit., p. 10, se
contradice al definir a la Administración pública como la actividad desplegada por la organización estatal encaminada al bien público y que se vale para la consecución de sus fines de medios materiales de su propio patrimonio <el dominio público) además de otros ajenos que obtiene a través de "anticipos, tributos, •contribuciones y aportes"; como observará el lector, REDENTI no hace alusión a las sanciones y con ello, a nuestro juicio, se equivoca porque, si bien es aceptable el negar una afectación de lo obtenido por la sanción ejecutada a finalidades puramente recaudatorias, como parece ser el sentido que quiere transmitir el texto transcrito, no es menos verdad que las sanciones se traducen en una aplicación de la norma jurídica, tanto en su primera como en su segunda proposición (Vid. MANDRIQLI op. cit., p. 106), y que dicha ap-licación contribuye decisivamente a asegurar la observancia del ordenamiento. En definitiva, no entramos a cuestionar la forma en que la Administración Pública ejercita su potestad sancionadora bajo el prisma de REDENTI, y si lo hace a prevención o movida por otros condicionamientos, pero lo- que sí parece evidente es que la Administración también aplica la norma y, por consiguiente, aplica sanciones a conductas ajenas, con lo cual no es de recibo mantener que únicamente la Jurisdicción asume con exclusividad tal cometido.
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tado una determinada clase de sanciones y a otro una
tipología sancionadora diferente, al menos en lo que
5e refiere a las por GARCÍA DE ENTERRIA369 denominadas
"sanciones de protección del orden general", puesto
que en base a ellas el intento de diferenciar la po
testad administrativa sancionadora y la punitiva penal
resulta "imposible en un plano general y de princi-
La escasa dosis de significación y peculiaridad que
supone aceptar que la Jurisdicción tiene como elemento
vertebrador el ser destinada a aplicar sanciones, uni
do a otras críticas de mayor enjundia que contra la
teoria del maestro italiano se han vertida"*0, la hace
quebrar cuando se proyecta en la distinción entre Ju
risdicción y Administración; más aún si el objetivo a
conseguir es la asunción, por parte de ésta última de
3 S Cfr. Curso de Derecho Administrativo, (con T.R. FERNANDEZ), ES e d i c , Vo 1 . II, Madrid 1986, pp. 152 y ss. 3S> Ibidem. p. 152. No obstante, tal imposibilidad no hace sino reafirmar el monopolio jurisdiccional en la imposición de penas privativas de libertad (vid. Allfjra, § 7) . <*° Tales como que enfatiza la actividad jurisdiccional penal en detrimento de los otros órdenes de la Jurisdicción, o que no aparece clara su concepción en 1° atinente a las sentencias que recogen pretensiones mero-declarativas o constitutivas. Sobre el tema, vid. ARAGONESES, P: op. cit., p. 122, CHIOVENDA, G: op. cit., p. 9; y ALLORIO, E: El ordenamiento jurídico ¿£gde el prisma de la declaración judicial, trad. S. Sentís Melendo, Buenos Aires 1958, pp. 3¿+-37.
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instrumentos procesales propios, de la Jurisdicción.
c) El criterio de la cosa juzgada.
Uno de los criterios que con más fortuna se ha
ensayado por la doctrina del Derecho Procesal, ha sido
el referido a los efectos de permanencia o revocabili-
dad de las resoluciones jurisdiccionales y administra
tivas, es decir, a la cosa .juzgada. Ya ALLORIü"1*1 es
cribió ha mucha tiempo que el estudio global de la co
sa juzgada encerraba un interés dialéctico contrasta
do: de una parte, tal y como viene siendo entendida en
el campo del derecho, la cosa juzgada desplegaba su
significado en la "genérica eficacia vinculante de to
das los actos jurídicos, interpretada como durab i 1idad
de los mismos", y de otra, ante la patente insuficien
cia de la mencionada dirección interpretativa para los
fines perseguidos por la rama del Derecho Público pro
yectada en la actividad jurisdiccional, su análisis se
mostraba útil a la hora de diferenciar la Administra
ción de la Jurisdicción.
Sin embargo, en relación con el último de los enun
ciados aspectos, la opinión se ha dispersado en varias
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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frentes: no faltan autores que hacen gravitar su con
cepto de Jurisdicción en la incidencia característica
que en ella tiene la cosa juzgada**3; otros» en cambio,
sin negar la incidencia anterior» restringen su ámbito
de aplicación no considerándola como elemento esenc ial
y único de la Jur isdicción**3; y por fin, algún otro ha
negado que la cosa juzgada sea algo consustancial al
concepto de Jurisdicción4*^.
Personalmente entendemos que no cabe adoptar en este
tema posturas maximalistas puesto que, tanto el acep-
"-1 Vid. ALLGRIQ, E: Ensayo , cit., pp. 39 y 40. ,£*a En nuestro país, el principal valedor de esta postura es el prof. M. SERRA DOMÍNGUEZ, quien define a la Jurisdicción como "la determinación irrevocable del derecho en un caso concreto seguida, en su caso, por su actuación práctica", añadiendo además que su posición se elabora "pretendiendo salvar los obstáculos encontrados por la doctrina al pretender distinguir entre Jurisdicción y Administración" .(op. cit. p. 49). Parecida postura fue mucho antes sustentada por GÓMEZ DE LA SERNA (en Del Poder Judicial, en RGLJ 1869, t. 35, p. 150, cit. en FAIREN GUILLEN, V: Poder, potestad, función jurisdiccional en la actualidad, en "Estudios de Derecho Procesal Civil, Penal y Constitucional", Vol. I, Madrid 1983,.p.37) al decir que "Ante ella (la cosa juzgada) caen todos los poderes; la última palabra ha de ser pronunciada por el judicial; ni los Parlamentos ni el Poder Ejecutivo alcanzan a alterarla". ^ a Cfr. MONTERO AROCA, J: Introducción al Derecho Procesal, ES edic, Madrid 1979, p. 55; MICHELI, Pros-Bettive critiche in tema di Giurisdizione volontaria, en Ius 1950, p. 364. **** En este sentido, el prof. PRIETO-CASTRO (op. cit., P- 101), considera que la cosa juzgada no es nota esencial de la actividad jurisdiccional, sino únicamente "su resultado preeminente". Aunque indirectamente, asume también esta posición MORÓN PALOMINO, M:
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tar que el fin inmediato de la Jurisdicción sea tan
sólo la obtención de la cosa juzgada» cuanto el pensar
que ésta nada aporta de característico a ese Poder del
Estado, conlleva serias quiebras que no debieran asu
mirse a los objetivos aquí buscados.
Aunque ambas cuestiones se hallan fuertemente rela
cionadas, una cosa es que la invariabi1idad de las re
soluciones judiciales sirva para diferenciar a la Ju
risdicción respecto de la Administración y otra muy
distinta, y no del todo correcta, es que la cosa juz
gada se constituya en elemento esencial y único de la
primera. Verdad es que si no concurriesen las notas de
inmutabilidad y ejecutividad en el resultado de la ac
tividad jurisdiccional, el conflicto por ella actuado
subsistiría y no habría sido dirimido**23, con lo que se
frustraría la función del proceso como instrumento de
satisfacción jurídica'*'*'; como actividad jurisdiccional
y proceso son una misma cosa y éste último, para ase
gurar su credibilidad como método de solución de con
troversias, se rodea de importantes garantías, no re
sultaría recomendable extender los efectos de la cosa
juzgada a parcelas ajenas al proceso donde no se ob-
op. ci t., p. 523. <*s Cfr. DI I0R1D, op. cit., p. £6. ***• Cfr. FAIREN GUILLEN, V; El proceso como instrumento de satisfacción jurídica, en RDP ib. n2 1/1969, pp.
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serven fielmente precauciones similares^"7. Si a lo di
cha añadimos que en el Estado de Derecho la función de
componer definitivamente los conflictos» mediante la
aplicación imparcial de la norma jurídica, ha de ser
atribuida en exclusividad al único Poder que por su
independenc i a y estricta subordinación al derecho re
sulta legitimado para ejercer la potestad jurisdic
cional (el Poder Judicial)^ s, ya no resulta de reciba
el sustentar la defensa a ultranza de la pureza de la
relación entre cosa juzgada y Jurisdicción^'9.
La concepción de la esencialidad exclusiva de la co
sa juzgada respecto de la actividad jurisdiccional, en
tanto sostiene que allí donde ésta no produzca los e-
fectos característicos de aquélla no estaremos en pre-
17-95. **"* Es de interés reseñar aquí la inferencia formulada por ALLORIO en estos términos: "empleo de las formas del proceso declarativo ordinario - cosa juzgada material - jurisdiceionalidad del procedimiento" (vid. Ensayo. .., cit. p. 29). ^ s Cfr. GIMENO SENDRA, V: Fundamentos del Derecho Procesal, Madrid 1981, p. 86. **°? Puesto que se involucra en esa relación un criterio subjetivo cual es el de la independencia. En este sentido, apunta bien ALCALÁ-ZAMORA (Notas relativas. .. , cit., p. 491), que es evidente que el seguimiento de los trámites procesales no siempre conduce a la obtención de la cosa juzgada (vgr. en las sentencias absolutorias en la instancia), y también resulta notorio que el ejercicio de la Jurisdicción existe mucho antes de producirse la cosa juzgada y al margen por completo de ella (vgr. en las medidas cautelares preprocesales o desde que se produce la litis-pendencia ) .
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sencia de ningún género de Jurisdicción, ha sido re
probada, a nuestro juicio poco acertadamente., en refe-
r e n Cia a los procesos sumarios 3 0 y a la Jurisdicción
voluntaria151. Pero el que la postura que define a la
=o Escribe el prof. MORÓN PALOMINO, op. cit., p. 523, criticando la postura de ALLORIO, que los procesos sumarios no constituirán actividad jurisdiccional, porque, según los defensores de la esencial i.dad de la cosa juzgada, "no será actuación jurisdiccional, sino simplemente administrativa, cualquier actividad procesal que no termine por resolución con efecto de cosa juzgada material". Sin embargo, la crítica se asienta en una premisa no del todo correcta: es claro que un proceso sumario no genera la totalidad de los efectos de la cosa juzgada material desde el momento en que se permite la incoación de un proceso ordinario posterior • a la sentencia recaida en aquél; pero no lo es menos que, en lo relativo a los limitados aspectos que se someten a la cognición judicial, sí se producen los efectos de permanencia e irrevocabi 1idad propios de la cosa juzgada. Sobre el tema vid. FAIREN GUILLEN, V: Juicio ordinario, plenarios rápidos, sumario, sumarísimo, en "Temas del ordenamiento procesal", Vo1. II, Madrid 1969, pp. 830 y ss; GIMENO SENDRA, V: Derecho Procesal , et alt. cit., Tomo I, Vol. 2, p. 99 y CORTES DOMÍNGUEZ, v: misma obra, Tomo I, Vol. 1, p. 550. Cfr. también la STS de B de octubre de 1996. 3 1 Es mayoritaria en la doctrina la opinión de que la Jurisdicción voluntaria no se adscribe por múltiples razones en la órbita de la potestad jurisdiccional; pero de ahí a admitir que la no inclusión lo es únicamente en virtud de que sus expedientes no producen cosa juzgada -como afirma vgr . ALLORIO, E: Ensayo..., cit., pp. 30 y 33-, media un largo camino. En la Jurisdicción voluntaria no existe un conflicto
c o n trascendencia jurídica, no existen "partes" en el sentido procesal del término, no se produce una plena instauración del principio de contradicción y también, P°r supuesto, sus resoluciones no surten los efectos materiales de la cosa juzgada. Por todas estas razóo s , la reputan como actividad administrativa, entre otros, E. G0ME2 ORBANEJA-V. HERCE QUEMADA, op. cit., p 3 ? a5 CHIOVENDA, G: • Principios de Derecho Procesal Ci-
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jurisdicción incidiendo de modo exclusivo en la nota
de irrevocabi1idad.que adorna sus decisiones sea insu
ficiente para carácter i zar la, no debe conducirnos a
negar la amplia virtualidad que tiene la posición men
cionada para diferenciar la actividad administrativa
de la llevada a cabo por el Poder Judicial1352.
Para que las resoluciones judiciales adquieran la
fuerza de cosa juzgada se hacen necesarios dos requi
sitos: en primer lugar que las mismas hayan adquirido
firmeza (cosa juzgada formal), bien parque no quepa
ejercitar contra ellas recursos ordinarios o extraor-
vil, Trad- de J. Casáis y Santaló, Madrid 1977, vol. I, pp. 392 y ss; ZANOBINI, G: Corso di Diritto Ammi-nistrativo, Milán 1952, p 173; MONTÓN REDONDO, A: Iniciación al estudio del Derecho Procesal, Salamanca
\ 1987, p. 63; y 2ANZUCCHI, Diritto Processuale Civile, ;'Milán 1964, p. 47. Mantienen, por el contrario, su jurisdiccionalidad, CARNELUTTI, F: Diritto e Processo, Ñápales 1958; MICHELI, Forme e sostanza della Giuris-dizione volontaria, en Rev. It. Dir. e Proc. Civ. 1947, p. 18; y PAIARDI, La Giurisdizione volontaria, Milán 1963. Por último, defienden la autonomía de la Jurisdicción voluntaria como un tertium qenus FAZZALA-RI , La Giur isdi z ione volontaria, Padova 1953-; SATTA, S: voz. Giuri sdi zione, en Enciclopedia del Diritto, XIX, Milán 1970, p. 226; ALMAGRO NOSETE, J (et alt.): Derecho Procesal, cit., T. I, Vol. 2, pp. 569 y 570. = a Así, ALLORIO, que en un p.rincipio negaba toda diferencia entre ambas actividades al afirmar que las dos perseguían un fin de justicia <vid. II Publico Mi-pistero nel nuovo processo civile, en Riv. Dir. Proc. n S 1/1941, p. 249), efectúa más tarde una clasificación de los actos estatales en jurisdiccionales o administrativos según lleven o no aparejada la formación ^e la cosa juzgada (vid. Ensayo. . . , cit.-, p. 27. Cf r. también SERRA DOMÍNGUEZ, M: op. cit. p. 49 y MORÓN PALOMINO, M: op. cit. p. 522).
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dinarios33, o bien porque haya precluido el plazo que
la ley regula para deducir el oportuna medio de impug
nación, y en segundo lugar que la resolución se refie
ra o pronuncie sobre el litigio objeto de su conoci
miento3*. Las resoluciones emanadas de la Administra
ción» por el contrario, aunque se pronuncien sobre el
fondo del asunto del que conocen, e independientemente
de que sean expresas o tácitas (obtenidas por la apli
cación del silencio administrativo), nunca adquieren
la firmeza por el hecho de que contra ellas se ejerci
ten los recursos conducentes al agotamiento de la vía
administrativa. Es, por tanto, en la impugnación ju
risdiccional de los actos administrativos donde se
sitúa la cuestión a dilucidar.
Derogado ya el fenómeno de los "actos administrati
vos-exentos del control judicial", que se consagraba
en la L.J.C.A. de 27 de diciembre de 1957 (arts. 2.b y
40), como consecuencia de la promulgación de la Cons
titución (arts. 24-. I y 106.1) y de la doctrina juris
prudencial proviniente del T.C.533, hoy en día no es
arriesgado afirmar que cualquiera disposición o acto
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
331 Sobre el "recurso" de revisión, vid. SERRA DOMÍNGUEZ, M: op. cit., p. 62-Si* Cfr. CORTES DOMÍNGUEZ, V (et alt.): Derecho Procesal, cit., Vol. 1, p. 550. s s Vid., entre otras, las Ss. TC de 17 de mayo y 10 de octubre de 1983 y el ATC de 22 de octubre de 1980.
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administrativo es susceptible de ser impugnado ante el
orden jurisdiccional contencioso-administ.rat i va . Esto
supone que la actividad administrativa sé presenta per
se como revocable» no sólo porque la autoridad que la
ejercita puede en cualquier momento variar lo ante
riormente actuado554* justificándose en imperativos o
necesidades del bien común? sino porque siempre se
permite que» una vez agotada la vía administrativa en
los casos en que tal requisito resulta legalmente pre
ceptivo, el administrado no satisfecha acuda a inter
poner su queja ante la Jurisdicción.
Ante la inexistencia» pese a los desvelos de la doc
trina» de actos administrativos provistos de los efec
tos de la cosa juzgada53"7, y como conclusión de todo lo
expuesto, cabe afirmar que dichos actos son por natu
raleza revocables ante un órgano distinto -que ejerce
así una función de control-, tanto para los adminis
trados -que pueden impugnarlos- como para la autoridad
que los dicta -que no está vinculada por prohibición
de reforma alguna y que ha de someterse, además, al
resultado de la impugnación jurisdiccional-, en tanto
*" Cfr. SERRA," op. cit., p. 60. Incluso en fase de impugnación ante los tribunales de lo contencioso-ad-ministrativo , mediante la satisfacción extra judieial de la pretensión del art. 90 L.J.C.A.; sobre el tema vid. la STS de 1 de julio de 1985, Sala 3S, ponente Martín Herrero.
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que las resoluciones judiciales con la fuerza de la
cosa juzgada son .por esencia irrevocables, porque no
pueden ser reformadas por cualesquiera otros órganos
jurisdiccionales ni por ningún otro tipo de órgano pú
blico} y tanto para las partes -porque la firmeza im
pide su impugnación- como para el órgano judicial -por
la existencia de la fuerza excluyente o negativa de la
cosa juzgada y la prohibición del bis in idem-sa. Por
todo ello, a nadie se le oculta que la cosa juzgada, o
mejor los efectos que de ella derivan? se erige indu
bitadamente coma criterio objetivo diferenciador de la
Jurisdicción respecto de la Administración.
Sin embargo, en la concreta actuación, día a día, de
la Administración Pública, la situación difiere osten
siblemente; cuando de un Ayuntamiento cualquiera, o de
un Departamento Ministerial, emana un acto administra
tivo y, éste no es impugnada administrativa o jurisdic-
cionalmente, dicho acto genera idénticos efectos a los
producidos por una resolución judicial en las mismas
condiciones. Cierto resulta que del acto de la Admi
nistración nunca van"a surtir efectos tales como el
documental o el prejudicial característicos de la de
cisión judicial; pero, en todo caso, la aplicación co-
Cfr. SERRA DOMÍNGUEZ, op. cit., p. 61. Cfr. CHIQVENDA, op. cit., Tomo II, pp. 1S y 13; y
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tidiana del Derecho por parte de aquélla supone* en la
inmensa mayoría de los casos, una praxis que origina»
por ella misma, la invariabi 1idad en el tiempo y la e-
jecutividad propias de la cosa juzgada.
Con estos datos, la aplicación al procedimiento ad
ministrativo de las garantías procesales constitucio-
nalmente consagradas en el art. 24.11 es perfectamente
plausible, aunque los trámites administrativos no ge
neren teóricamente la irrevocabi 1idad de la decisión
tomada, ya que éste sería un problema involucrado en
el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1
CE y no, como ahora es el caso, en lo dispuesto en el
párrafo segundo del mismo precepto. Por tanto, el cri
terio de la cosa juzgada no impide la aplicación orde
nada por el T.C.
d> Criterio teleológico.
Finalizando este breve recorrido por los criterios
diferenciadores de naturaleza objetiva, réstanos ahora
referirnos a los que ponen el acento en la finalidad
perseguida con la puesta en marcha de la actividad ad
ministrativa o la jurisdiccional.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Si bien podrían aquí incardinarse los ya enunciados
criterios de aplicación del Derecho objetivo o de im
posición de sancionesj pues ambos denotan también un
resultado inferido de la actividad estatal, por su im
portancia parece preferible tratarlos autónomamente y
exponer en este punto únicamente el criterio diseñado
por el profesor GUASP.
"Mientras la Jurisdicción -escribe GUASP- es función
estatal de satisfacción de pretensiones? la Adminis
tración es función estatal de cumplimiento de los fi
nes de interés general"s,?.
No es extraño que el profesor que fue de la Univer
sidad de Madrid haga girar su posición sobre el" con
cepto de "pretensión"» puesto que nadie como él ha
trazado los perfiles de tan importante institución;
mas el hacer gravitar la diferencia entre Administra-
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a i a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a i
ALLÜRIO, El ordenamiento...» cit., p. 88. w Vid. GUASP DELGADO, J: Derecho..., cit., Vol. 1, p. 104. Nótese que esta postura difiere ostensiblemente de la sustentada por CARNELUTTI, quien afirma que la finalidad de la Jurisdicción, ausente en el campo administrativo, es la composición justa de la litis, y que ha sido puesta en tela de juicio porque no se cumple en los supuestas de sentencia desestimatoria, siendo discutible si tal composición tiene lugar en las sentencias que reconocen pretensiones declarativas puras, y ello aunque tal postura ha sido construida sobre el moldedel proceso civil. Sobre el tema vid. CARNELUTTI, F: Sistema..., cit, n9 104 y 105. Cfr. la crítica en ALCALÁ-ZAMORA, N: Notas relativas..., cit., P- 493 y BELLAVISTA, G: Lezioni..., cit., pp. 108, 109 y 112.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ción y Jurisdicción afirmando que ante la primera no
se.deducen auténticas pretensiones60; no es lo mismo
que decir que el contraste se produce en el resultado
de ambas actividades. En este sentido, bastaría con
constatar la existencia de "pretensiones" ante las au
toridades administrativas para hacer quebrar toda su *
teoría.
Habiendo definido GUASP la pretensión procesal como
"una declaración de voluntad por la que se solicita la
actuación de un órgano jurisdiccional, frente a otra
persona determinada y distinta del autor de la decla-
racibn"*1, resulta claro que la pluralidad subjetiva
que recoge el concepto <pretendiente - pretendido -
órgano judicial) no puede en ningún caso acontecer en
la esfera administrativa. De ahí se sigue necesaria
mente la inexistencia de "pretensiones" ante la Admi
nistración» en el sentido dado por GUASP a su teoría?
aunque otra cosa bien distinta propiciaría la utiliza
ción de la acepción vulgar, na querida por el procesa-
lista, de pretensión65.
& 0 "...las resoluciones que puedan surgir en el ámbito administrativo y las resoluciones que sobre ellas recaigan sólo son técnicamente peticiones, nunca pretensiones, porque jamás tienen carácter final sino instrumental". Vid. GUASP, J: La pretensión..., cit,. P- 91, nota 95. *•* Vid. GUASP, Derecho..., cit, p. 225. Alst El Diccionario de la Real Academia de la Lengua
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Sin embargo, lo que no parece aceptable es manifes
tar? como lo hace el citado profesor63, que ante la
Jurisdicción ésta tiene carácter final, y simplemente
instrumental cuando se dirige a la Administración;
piénsese, vgr, en la finalidad que se busca con una
impugnación administrativa no atendida de un acuerdo
aprobatorio de un proyecto de reparcelación y la sub
sidiaria impugnación jurisdiccional (arts. 237.1 en
relación con el 100.11 de la Ley del Suelo); y así po
drían aducirse multitud de ejemplos en los cuales el
resultado a obtener de la Administración o de la Ju
risdicción, en nuestro ejemplo la reforma o elimina
ción del acuerdo aprobatorio, ;es prácticamente idénti
co .
Por tanto, resulta aventurado incidir en el resulta
do de la actividad de los poderes estatales, recondu-
ciéndolo a la satisfacción de pretensiones para, de
ahí, levantar un criterio diferenciador de aquéllos.
Por consiguiente, una vez más, resulta escasamente ú-
til la mencionada tesis de GUASP para lograr el con-
Española, 19& edic, Madrid 1970 define la "pretensión" como la solicitación para conseguir una cosa que se desea. *a Vid. GUASP, J: La pretensión..., cit, p. 91, nota 95. Un contrapunto a esta posición es la de A. ROCCG, quien defiende que la Jurisdicción no satisface directamente intereses concretos en tanto que sí lo hace la Administración; vid. La Sentencia..., cit,.pp. 20 y
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traste en la aplicación de las garantías procesales al
procedimiento,administrativo.
B) CRITERIOS SUBJETIVOS.
Tal y como se ha enunciado más arriba, este segundo
grupo de criterios diferenciales va a incidir espe
cialmente en el aspecto subjetivo del Poder -en el ór
gano-» atendiendo no tanto a la composición» atribu
ciones o peculiaridad de su régimen jur ídica,s,'1,•, sino
más bien a la posición que ocupa respecto del resto de
los poderes del Estado» y también de aquél en el que
se imposta» así como a los principios que informan el
ejercicio de su actividad.
El . <s"£* El principal valedor del criterio meramente orgánico fue CARRé DE MALBERG, en su obra Teoría General del" Estado, trad. de Lian Depetre» México 1948, pp. 714- y ss. Pero, como dice CALAMANDREI (op. cit.» p. 185), optar por el mismo "querría decir distinguir la función (el Poder) según el órgano que la ejerce"; por ello tal criterio es inaceptable ya que la atribución legal de "funciones" no es más que aprpximativa de forma que a un órgano legislativo le pueden competer actividades jurisdiccionales o administrativas, a uno jurisdiccional actividades administrativas etc...; igualmente, CHIOVENDA,"" G: op. cit.» pp . ^ y 5; GÓMEZ QRBANEJA, E: op. cit., p . 54; MONTERO AROCA, J: Introducción..., cit., p. 45, y FENECH, M: La posición del juez en el nuevo Estado, Barcelona
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a) Criterio de la i ndependenc i a..
Junto al de la cosa juzgada, el de la independencia
n a sido, sin duda» el principal de los argumentos es
grimidos por la doctrina en la búsqueda de los rasgos
diferenciadores de la Jurisdicción con respecto a
cualquiera otra actividad estatal; no en vano se ha
dicho que tal nota constituye una "aplicación del sis
tema político de separación de los poderes estata
les"68.
Este enorme predicamento alcanzado» entre otras ra
zones, ha sido directa consecuencia de atribuir al
criterio antedicho el carácter de panacea que daba con
la solución definitiva al problema y toda duda refuta
ba; se ha hablada así, de que la independencia es con
sustancial a la Jurisdicción, siendo los jueces y tri
bunales sus únicos ostentadores^^, constituyendo ade
más la garantía definitoria de su esencia*5*"7, llegando
incluso a decirse que "sólo puede hablarse de tr ibunal
« a a B B a a a a a a a a a a a a a a a a ' a a a a a a a B a a a a a a B a a a a a a a a a a B a a a a a B B
1941, pp. 40 y ss. Al3 Vid. FAIREN, V; La independencia judicial en España en la actualidad, en "Estudios de Derecho Procesal Civil, Penal y Constitucional", Madrid 1983, Vo 1 . I, p.77. *** Vid. 61 MENO SENDRA, V: Fundamentos. . . , cit., p. 86. 6,7 Vid. ALMAGRO, J <et alt.): Derecho Procesal , cit.,
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ante órganos independientes" de forma que "un órgano
no independiente, no ejerce jurisdicción"^3. Sin em
bargo? como tendremos ocasión de demostrar, tal nota
distintiva es, en efecto,' un requisito indispensable
del ejercicio de la potestad jurisdiccional69; necesa
rio mas no del todo suficiente para diferenciarla de
las potestades administrativas, por cuanto dicha nata
ha de ser adecuadamente hermanada con otras para que
alcance una perfecta sustantividad la distinción pre
tendida.
a') Significado constitucional de la indepen
dencia judicial.
Al consagrar nuestra Constitución en su art. 117.1
la independencia de los "jueces y magistrados inte
grantes del Poder Judicial", no se está refiriendo
únicamente a una garantía constitucional del funciona-
riado perteneciente a la carrera judicial o al solo
hecho de que jueces y tribunales no tengan que guardar
obediencia a órdenes provinientes de otras Autorida-
T°mo I , Vol . 1, p.' 59. ^ a Vid. MONTERO AROCA, J: op. cit., p. 54.
De "principio básico de nuestro Ordenamiento Jurídico" la cataloga la STC 158/1985, de 86 de noviembre
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des, sino que tal mención tiene un alcance mucho más
amplio, y se proyecta.en otros campos dignos de consi
deración.
En primer lugar, el enunciado precepto está expre
sando una necesidad: el tercero estatuida par el Esta
do al objeto de que dirima las controversias que se
susciten entre los ciudadanos con arreglo a Derecho ha
de ser independiente» y esta exigencia deriva prima
riamente de la configuración de una Administración de
Justicia sujeta a los imperativos legales y sin tacha
alguna de arbitrariedad-70. Mejor lo ha expresado CHIQ-
VENDA'73- cuando advierte de la conveniencia de que la
potestad jurisdiccional sea confiada a órganos autóno
mos, con objeto de que el encargado de actuar la ley
no se inspire en otra consideración que lo que entien
da ser, según su saber y su conciencia, la voluntad de
la ley. En este sentido, los tribunales no dependen de
nadie, siendo su sola sujección la impuesta por el or
denamiento jurídico"73.
• • ¡ • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « « • • « « • • • • • • • • • • • « • • • • • • • a
<R.A. 676/1984). 7a Cfr. ALCALÁ-ZAMORA, N: Notas relativas..., cit., P. 486. 71 Vid. Instituciones..., cit., p. 5, aunque él habla de "función" jurisdiccional, cuando de todos es sabido que ésta no es sino una consecuencia de la titularidad de una "potestad"; vid. FAIREN, , La indepen-¿SQcja.. . . , cit., p. 56 y JIMÉNEZ ASEN JO, La independencia de la Justicia, en RDP n2 3/1950, p.^39. ^ Vid. art. 13 LOPJ. Vid. también DE LA OLIVA y FER-
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En segundo lugar, la alusión constitucional trae
consigo la no participación p.olítica de la. Magistratu
ra, y ello implica a su vez, la no intromisión en ta
reas constituyentes como justo derivado de la Teoría
de la división de Poderes"73. Entiéndase que no entra
mas en la dialéctica del fenómeno de la "creación ju
risdiccional del Derecho"7,tf, ni en poner en entredicho
el indiscutible derecho de voto de la Magistratura
<arts. 23.1 CE y 395.11 LOPJ), la prohibición relativa
a la militancia en partidos políticos o sindicatos o
tener empleo al servicio de los mismos (arts. 1S7 CE y
395.1 LOPJ), o la bondad o no del régimen de imcompa
tibilidades garantizadoras de su "total independencia"
(art. 127.11 CE y 389 y ss. LOPJ). No. Lo único que se
pretende decir es que la participación activa de jue
ces o magistrados en tareas políticas puede constituir
una merma de su independencia, pero no en cuanto a que
NANDEZ, op. cit., p. 21, y PRIETQ-CASTRD, L; op. cit., p. 120. ''* Cfr. PEDRAZ PENALVA, E: De la Jurisdicción como competencia a la Jurisdicción como órgano, en R.A.P. n-2 79/1976, p. 154. Ya decía la Exposición de Motivas de la anterior LOPJ que "conveniente es que los representantes del Poder Judicial se hallen alejados del terreno de la política activa, no tomando parte en sus ardientes luchas...". 7í* Sobre su problemática vid., entre otros, GIMENO SENDRA, V: Fundamentos..•, cit, pp. 112 y ss; y FAIREN GUILLEN, V: Notas sobre el valor de la jurisprudencia •Ign el Título Prernilinar del Código Civil), en Rev. Crit. Der. Inmob. n° 509/1975, pp. 813 y ss.
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j ñ misma pereciera ante los dictados de tal o cual
partido político, ya que la ideología es algo que i/n-
preg"3 la mente humana sin distingos entre profesio-
nes7Si sino que se intenta afirmar que tal cosa podría
quebrar el frágil equilibrio entre los Poderes del Es
tado, y alguno de ellos podría resultar perjudicado.
Es, pues, un simple imperativo de la puesta en prácti
ca de la doctrina de MONTESQUIEU.
En tercer y última lugar, la garantía de independen
cia ha de proyectarse frente a la Jurisdicción a un
doble nivel: i ndependenc i a del Poder Judicial (art.
104.1 LOPJ) e independencia de cada, uno de sus miem
bros.- La primera encuentra un decisivo baluarte en su
órgano de gobierno, el Consejo General del Poder Judi
cial y tiene una trascendental importancia. Pero es la
segunda -también llamada independencia individual , en
contraposición a la orgánica— la que asegura una co
rrecta aplicación del Derecho, preservándola de influ
jos proviniejntes del Ejecutivo o del Parlamento.
En relación con lo expuesto, lo que sí parece un
contrasentido es defender, como algunos lo han hecho,
la posibilidad de que del propia órgano de autogobier-
"7=s Buena prueba . de ello la constituye el talante progresista o conservador de las pretendidamente asépticas asociaciones de Jueces y Magistrados (vid. art. 401 LOPJ).
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no de la Magistratura que, como es sabido» no ejerce
en modo alguno la potestad jurisdiccional? emanen ac
ciones contrarias a la independencia individual741. Es
justo al contrario: el órgano judicial que vea amena
zada su independencia -sin perjuicio de que pueda in
coarse proceso penal por el delito previsto en el art.
299 CP- debe poner tal amenaza en conocimiento del
CGPJ en función de que éste asuma las medidas oportu
nas; y si el citado Consejo no procediera adecuadamen
te» sometiendo su criterio a la más estricta legali
dad» se permite la impugnación ante la Sala de lo Con-
tenc ioso-administrat i vo del TS (art. 58. I LOPJ)"7"7.
Recuérdese» además» que en la historia española de
las institucionales políticas» el control parlamenta-
""* Asi, vgr. DE LA OLIVA y FERNANDEZ, op. cit., pp. 21 y 22. En un sentido diferente al aquí expresado» vid. FAIREN, V: Comentarios a la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de •julio de 1985, Madrid 1986, esp . pp . ¿t 4 y ss, y DE LA OLIVA, A: La Nueva Ley Orgánica del Poder Judicial: análisis .iurí<dico general y constitucional , en RDP n2 1/1987, esp. pp . 28-¿+8. 7 ' Ello .sin perjuicio de las acciones que puedan ejercitar tanto el Ministerio'' Fiscal como el propio órgano judicial. Vid. art. 1¿* en relación con el 12 y el 104-.I, todos ellos de la LOPJ. Además, mal podría velar por la independencia de los tribunales un árgano que no fuere independiente; en este sentido, la STC 108/1986, de 29 de julio (recurso de inconstituciona-üdad 51¿»V 1985) ,. ha afirmado que el CGPJ ha de tener una posición autónoma y "no subordinada" a los demás Poderes públicos <FJ 102). Respecto del TC, también su Auto 83/1980, de 5 de noviembre, establece que el mismo es "independiente de los demás órganos constitucionales", tal y como establece el art. 1 LOTC.
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río del Poder Judicial no es algo que se nos muestre
en la•vigente•LQPJ como novedoso. Remontándonos al pa
sado siglo» en la Constitución de Cádiz se preveía la
formación de "Comisiones" para enjuiciar la responsa
bilidad de los funcionarios públicos -entre los que se
encontraban los judiciales- y, además, a tenor de lo
dispuesto en el art. 59 del Reglamento para el Gobier
no Interior de las Cortes de 24 de .noviembre de 1810,
también se constituyó un "Tribunal- de Cortes" entre
cuyas competencias se encontraban, en un primer momen
to, las puramente disciplinarias respecto a los Dipu
tados. Pero con la promulgación del nuevo Reglamento
del Gobierno Interior de Cortes y su Edificio de 29 de
junio de 1821, tales competencias se ampliaron de for
ma considerable otorgándole a dicho Tribunal las refe
rentes al enjuiciamiento de las causas criminales con
tra los Diputados (art. 54), introduciéndose incluso
un "Capítulo Adicional" al Reglamento últimamente ci
tado, en el que se exponía el "modo de juzgar a los
Señores Diputados por abuso de libertad de imprenta".
Además, y por último, el sistema, español de gobierno
del Poder Judicial diseñado por la LOPJ, el cual, des
de luego, no es el único de posible implantación, no
encaja en el modelo descrito de la Constitución de
1812. En el actual, la intervención parlamentaria se
limita a la elección de los vocales del CGPJ; una vez
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¿stos nombrados, na estarán ligados por mandato impe
rativo alguno (art. 119.11 LQPJ). .
En resumen, y con atención al criterio de la inde
pendencia, los órganos judiciales, en el ejercicio de
la potestad a ellos atribuida, más que cualesquiera o-
trosj deben mantenerse libres de la influencia de los
titulares del resto de los Poderes estatales y de las
concepciones políticas vigentes en punto a que la alta
función que tienen encomendada, la de ser guardianes
del ordenamiento jurídica"765, sea adecuadamente ejerci
da.
Sentadas las anteriores premisas y al objeto de co
tejar la actividad jurisdiccional con la administrati
va desde la óptica del rasgo subjetivo al que nos ve
nimos refiriendo, hemos de aludir a dos aspectos: si
existen órganos independientes en la Administración el
uno, y, una vez tal aspecto determinado, si la inde
pendencia es o no criterio absoluto para diferenciar
ambas actividades estatales.
b*> La independencia en la Administración.
. i vid. RGSEMBERG, L: Tratado de Derecho Procesal Ci-^-i' trad. A. Romera \/sra, Buenos Aires 1955, Tomo I,
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(2,1 utilizar el art. 97 CE el término "Gobierno", se
n a vuelto a.relanzar la clásica tesis que- concibe .al
poder Ejecutivo como la suma de Gobierno y Administra
ción7'9; siendo el primero el que dirige la politica
interior y exterior del Estada, así como a la Adminis
tración civil y militar (art. 97 CE), sus funciones,
al menos las principales, pueden catalogarse más como
políticas que como puramente administrativas. El Go
bierno, pues, es la cabeza de la Administración, un
complejo directivo a cuyas órdenes ha de rendir ésta
sumisión en todo aquello ajeno al campo, cada vez más
restringido, de la discreccionalidad administrativa; y
si se toma en consideración que la Administración ac
túa de acuerdo con los principios de coordinac ion y
.jerargui a iart. 103.1 CE), puede concluirse que sus
órganos no son independientes. Sin embargo, a veces
las leyes confian tareas administrativas a órganos que
sí lo son.
En línea de principio, no nos sirve acudir, par e-
jempla, a las funciones gubernativas internas que de-
P. ¿*9. "v'* Sobre dicha cuestión, vid. GARRIDO FALLA, F: Constitución y Administración, en "Libro Homenaje al profesor Juan Galián Escutia",' Valencia 1980, pp. 311 y 3 l 2 . Sobre la inutilidad de separar "Gobierno" de "Ad-ministración", vid. NIETO, A: La organización del des-Sobjerno, 2a edic, Barcelona 198¿+, pp. 5 y ss; y VON GERBER, C.F: Diritto Pubblico, trad. Pier Luigi Luc-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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sempeñan los propios órganos jurisdiccionales -a tra
vés.de las Salas de Gobierno, Presidentes de Bala,
Juntas de Jueces...- por cuanto no son titulares,'pese
a estar sus miembros institucionalmente dotados de in
dependencia, de la potestad jurisdiccional y porque,
además, es obvio que dichos órganos <funcionalmente
gubernativos30) son elementos imprescindibles en la
propia organización del Poder Judicial, y en modo al
guno conforman ni al Poder Ejecutivo ni, dentro de él,
a la Administración®3-.
Como ejemplos de árganos administrativos "indepen
dientes", la doctrina se ha referido a los mal llama
dos "tribunales de oposición" de la esfera académica o
a los "Jurados" existentes en diversos órdenes de la
actividad administrativa92 en los cuales, si bien es
verdad que en el desempeño los cometidos calificadores
en los que "enjuician" una actuación ajena, son desig
nados por la Administración, no es menos cierto que
la ley se preocupa de que los miembros que los compo
nen en ese determinado momento estén, tanto individual
chini, Milán 1971, p. 115. a o Vid. FAIREN, V: Algunos conceptos..., cit., p. 70. ax Idéntico fenómeno acontece con los funcionarios "habilitados por la Ley. para ejercer funciones judiciales" a que sfe refiere el art. 5.III del CEDH. Sobre su interpretación vid. STEDH A- de diciembre de lc?79 (Caso Schiesser), esp. n2 24 y ss. a!a Vid. ALCALÁ-ZAMORA, N: Notas relativas. . . , cit.,
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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como colegiadamente, libres de imperativos exterio-
res a a. En este estricto sentido» sí que podría predi
carse de ellos una cierta "independencia" en el ejer
cicio de su función. Sin embarga, a nadie se le ocul
ta el que» de una parte? su constitución es altamente
esporádica en el tiempo -no son órganos permanentes- y
de otra» por la misma razón» que no son órganos en ma
nera ninguna representativos del complejo directivo
que es la Administración. Su operatividad es? par tan
to? excepcional? y dicha nota impide el que se revelen
como una fisura importante del criterio de la indepen
dencia .
Por todo ello, puede afirmarse con carácter general
que en la esfera de la Administración no encuentran a-
camodo principios como el que tratamos. Ahora bien? el
Poder Ejecutivo en su conjunto? como suma de todos y
cada uno de sus entes y organismos? si resulta inde
pendiente del resto de Poderes del Estado? al igual
que ocurre con el Legislativo o Judicial respecto de
los demás0"; independencia? eso sí? de naturaleza fun-
* * * > a a a a a a a a « a a a a a a a a < i a a i « a a a a « a a a a a a a « a a a a a a i a a a a a * a a
P- ^88. Así, a efectos del recurso administrativo de al
zada, la- LPA en su art. 122.1 se preocupa de °esignarles'un "superior jerárquico" en la autoridad 2 U e haya nombrado al Presidente de los mismos.
Esta argumentación es? precisamente? la que des-^irtúa la crítica formulada por MERKL (op. cit., pp.
Y ¿>0) al criterio de la independencia. Aunque es
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cional puesto que, a este respecto, cada uno de los
poderes citados cuenta de forma privativa con cometi
dos a cuyo cumplimiento obedeció su configuración- Pe
ro, desde luego, extramuros de esa rigurosa concepción
no se encuentra en el ámbito administrativa indepen
dencia alguna; ni los órganos administrativos son in
dependientes los unos de los otros355, ni los funciona
rios administrativos lo son respecto a sus superiores.
Por ello, la nota distintiva que comentamos parece que
sí puede alzarse como criterio diferenciador entre Ad
ministración y Jurisdicción.
c") La independencia en la Jurisdicción.
La independencia es consustancial al ejercicio de
la Jurisdicción, estando en todo momento presente" en
cierto, como dice el autor, que "si los árganos administrativos son dependientes, es natural que tienen que existir órganos de los cuales dependan, sin que éstos, a su vez, vuelvan a depender de otros órganos . administrativos, los últimos a los que se refiere son los que componen ese complejo orgánico aludido que conforma el Poder Ejecutiva, esto es, el Propio Gobierno, que sí es independiente al igual que lc3 es el Parlamento a la Jurisdicción en su totalidad.
Debido a la autonomía local que proclama la CE en S u art. I¿t0, pudiera pensarse que el poder edilicio sí ^ e posee una cierta independencia. En cualquier caso, sin embargo, resulta claro que los órganos de la Administración municipal son, entre sí, del todo punto de-
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ella®'4'? y no es remora a la misma el que, en lo rela
tivo al escalafón de -la carrera, y a la actividad gu
bernativa y disciplinaria, el Poder Judicial se sujete
formalmente a una jerarquía -al igual que tampoco lo
es el que, en garantía de un derecha (art. 117.IV CE),
los órganos judiciales ejerciten funciones no juris-
díccionales3"7- ya que lo que aquí interesa es la inde
pendencia, de los órganos que actúan la potestad juris
diccional- {vid. art. -12.1 LQPJ). Por ello, cabe afir
mar que la ordenación jerárquica de Juzgados y Tribu
nales, a esos solos efectos, no incide en su autonomía
a la hora de juzgar5363.
De lo expuesto, cabe concluir que la independencia
pendientes. •* CHIOVENDA, G: op. cit. , p. S <e igualmente SERRA, M: op. cit., p. 56 nota 201) niega que la independencia pueda elevarse a criterio diferenciador porque, afirma, "puede darse una jurisdicción Csic) que carezca de (las garantías externas de la función...)"; se refiere, sin duda, a las tristemente • célebres jurisdicciones especiales, desterradas en nuestro Derecho por la Constitución de 1978, a salvo, claro esté, la militar aunque ceñida al ámbito estrictamente castrense <art. 117.V CE). Tal consideración no pode-"IQS aquí admitirla por razones de índole estructural ya que, desde un principio, venimos aludiendo al Poder jLidicial o "Jurisdicción ordinaria".
El ATC 599/1984, de 17 de octubre, considera que a t£*les funciones, mejor que "extra judie iales" , es pre-ef"ible denominarlas propiamente "administrativas" (FJ 22) .
Cfr. KISCH, W: Elementos de Derecho Procesal Ci-|p¿> trad. L. Prieto Castro, Madrid 1940, p. 31; ^HoNKE, A: Derecho Procesal Civil, trad. Prieto Cas-r ° ' Cabrera y Fairen, Barcelona 1950, p. 50;
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e S nota esenc i a 1 de la Jurisdicción. Por lo tanto, a-
firmamos la validez del criterio expuestq139, que no
es lo mismo que caer en posturas maximalistas tales
c 0mo la de LASCANO"70, que piensa que en los regímenes
de corte totalitario "la Jurisdicción se convierte en
u na faz de Administración", o ROSEMBERG"'1 al manifes
tar que la ausencia de independencia convierte al juez
en administrador. Y son. concepciones desenfocadas por
constituir, precisamente, una muestra palpable de la
"rel_at i vi dad del concepto de Jur isdicción'922.
Ahora bien, esta cualidad subjetiva predicable del
Poder Judicial en su conjunto y de cada uno de los
componentes que actúan la potestad a él conferida,
obstaculiza la trasposición de las garantías procesa
les al procedimiento administrativo sancionador, por
la incorrección que supone el que órganos no indepen
dientes observen garantías llamadas a ser aplicadas
por órganos que sí lo son. Y si a lo dicho agregamos
RQSEMBERG, L: op. cit. T.I. pp. « y ¿»6 a'* En contra DEVIS ECHANDIA, op. cit., p. 77. "*°" Jurisdicción y Competencia, Buenos Aires 1941, p. 3 1 . ' 1 Tratado..., cit., T.I, p. 47. La misma Exposición
de Motivos de la anterior LOPJ de 1870 decía que la J^ri5dicción sin independencia "deja de constituir un poder para transformarse en una rueda inerte de la administración Pública"; vid. FAIREN, V: Algunos con-IfBios..., cit., pp. 58 y 76. 55 Cfr. CALAMANDREI, P: Instituzioni di Diritto Pro---^suale Civile secondo i 1 nuovo Códice, Padua 1943,
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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que los funcionarios administrativos no son los desti-,
gotarios naturales de la norma procesal», o de la cons
titucional can incidencia procesal93, podemos concluir
afirmando que la doctrina del T.C., como vamos a exa
minar a lo largo del presente estudio, va a originar
un buen número de perturbaciones en la estructura del
procedimiento administrativo, principalmente motivadas
por la dependencia de su conductor -la autoridad admi
nistrativa^^- y por la disfuncionalidad que causa el
que órganos estatales asuman cometidos que no le son
prop ios.
b) Criterio de la imparcialidad.
No han faltado autores que han encontrado en la im
parcial idad el rasgo subjetivo diferenciador entre el
ejercicio de la potestad jurisdiccional del Estado y
P- 2<+. En contra SERRA, op. cit-, p. EE. v a Cfr. CALAMANDREI, P: Limiti fra..., cit., pp. 69 y ?0. '*'* Al respecto escribe A. MERKL lo siguiente: "la 0rganización de la Justicia es un complejo orgánico que se caracteriza por la coordinación, la organización administrativa, una jerarquía orgánica que se señala por la subordinación" ..•, "Ex iste? subordinarán. .. cuando un órgano tiene el derecho de mandar a °trQ q u e tiene el deber de obedecer. Existe coordinación entre árganos que ni guardan esta relación de mar>dato y obediencia, sino que son independientes
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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el de las potestades administrativas del mismo912.
La imparcialidad es una garantía de la Jurisdicción
que aboga por la existencia de una posición de neutra
lidad y de ausencia de prejuicios del órgano judicial
frente a las partes entre sí contrapuestas y con inte
reses distintos, y frente al objeto procesal'7"'. La Ad
ministración 5 por el contrario -y tópica es ya la ex
presión- se muestra frente al administrado como Juez y
parte'77 puesto que el procedimiento administrativo no
encierra sino una fórmula autocompositiva.
entre sí" <op. cit., p. 52). *» Así, DE LA OLIVA y FERNANDEZ, op. cit., p. 21, o PRIETO CASTRO, L: op. cit., p. 99, si bien estos autores lo combinan . con algunos otros. Con exclusividad lo afirma MITTERMAIER, C.J.A: Pie Strafqesetzqebunq in ihrer Fortbildunq qeprüft, Vol. 1» Heidelberg 1841, pp. 230 y ss (cit. en MATTES, H: op . cit. , p. 167) "**• Cfr. QRTELLS, Aproximación. . . , cit., p. 454. s"7 Cfr. PRIETO CASTRO,op. cit., p. 99. GIMEND SENDRA, op. cit., p. 40, tiene razón cuando escribe, sincre-tizando aspectos subjetivos con otros objetivos, que "la aplicación del Derecho que realiza la Administración al caso concreto, es una actuación interesada, puesto que en el procedimiento administrativo la Administración Pública asume simultáneamente las condiciones de juez y de parte". Trasladando esta misma problemática al ámbito de la disciplina empresarial, vid. CREMADES, B.M: La sanción disciplinaria en la empresa, Madrid 1969, p. 167 Para el interesante problema que acontece cuando se
recurre ante el TS una decisión del CGPJ, pudiendo actuar en dicho caso el Presidente de ambos órganos como "juez y parte", vid. VACAS GARCÍA- ALQS, L-T E N 0 R I Q SÁNCHEZ, P. J: Reflexión sobre el órgano de ^Sütrol de los acuerdos del Consejo General del Poder ^¿Üc_ial_, en LA LEY, n2 1960 de 3 de mayo de 1988, passim.
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Sin embargo, la letra de la ley puede resultar más
tajante que la , finalidad autocompositi va perseguida
c on la actuación administrativa: el art. 103-1 de la
C£ proclama la ob jetividad de la Administración Pú
blica en el servicio de los intereses generales; el
párrafo III del enunciado precepto introduce la pre
visión de una ley"961 que establecerá las garantías ne
cesarias para mantener la imparc ialidad del personal
administrativo; los arts. 20 y 21 de la Ley de Proce
dimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, res
pectivamente ordenan la abstención del funcionario in
teresado en el asunto, y. establecen su recusación a-
tendiendo a causas similares a las recogidas en las
leyes de enjuiciamiento9"*; por última, el párrafo I
del ya citado art. 103 de la CE somete a la Adminis
tración Pública a una estricta observancia de la lega
lidad y del Derecho en general lo que, unido a la po
sibilidad de impugnación jurisdiccional.' de actas y
disposiciones emanadas de los diferentes órganos ad-
s"a En realidad, dice el precepto que "La ley regulará...", pero mejor hubiese sido utilizar el plural, puesto que todos los aspectos que allí se recogen no han encontrado cumplida respuesta en la Ley 30/198^, d e 2 de agosto, sobre Medidas Urgentes para la Reforma d e la Función Pública, modificada por Ley E3/19B8, de 2S de julio.
Por otra parte, el Código Penal tipifica como delito la prevaricación tanto del juez (arts. 351 y Ss> como del funcionario administrativo (arts. 358 y
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ministrativos (art. 1 L.J.C.A.), ha de obligar a éstos
a mantener una posición, si se quiere pare i al > pero
dentro de los precisos límites que marca la norma ju
rídica100.
Una visión superficial de todos los preceptos re
señados podría conducir a afirmar que la imparc jalidad
en el ejercicio de una potestad, no seria patrimonio
exclusivo del Poder Judicial, sino que también concu
rre en el Poder Ejecutivo101, por lo que tampoco re
sultaría suficiente dicha nota para diferenciar níti
damente ambos poderes del ¡Estado. Ahora bien, desde
una perspectiva cuanti tat iva ^si es que la imparciali
dad pudiera medirse en grados-, para nosotros es claro
que la Jurisdicción actúa mucho mes imparcialmente que
la Administración; que la independencia judicial actúa
decisivamente en favor de la neutralidad y asepsia del
órgano de.esta naturaleza, a diferencia de lo que a-
359) . io° Dando por supuesto, claro está, el interés que los entes administrativos puedan tener en ser jurídica y éticamente justos; cfr. ALLORID, Ensayo..., cit., p. 4.e. 1 0 1 Igualmente, CHIGVENDA, op. cit., p. 9. DE LA OLIVA y FERNANDEZ, op. cit., p. ££, se muestran contrarios a esta conclusión puesto que, si bien admiten *a probable neutralidad en el comportamiento del funcionariado, no aprecian tal nota en la actividad y Qrganización de la Administración como conjunto. De cualquier forma, la existencia de órganos admi-
""Ustrativos imparciales ha sido puesta de manifiesto Par ei JEDH en su Sentencia de 10 de febrero de 1983
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contece en la esfera administrativa; y que la Juris
dicción detenta un preciado instrumento -el- proceso-
del que carece la Administración, a través del cual se
hace valer la imparcialidad del órgano judicial me
diante el juego, sobre todo, de los principios de i-
gualdad y contradicción, de forma no parangonable con
pjrocedimiento administrativo alguno103.
Pero no sólo desde esas magnitudes puede apreciarse
el contraste entre la imparcialidad administrativa y
la judicial; antes al contrario, ópticas estrictamente
cual itativas también permiten, y en mejor medida, es
tablecer la distinción. En este último sentido, el
TEDH se ha ocupado de precisar, en una jurisprudencia
surgida a propósito de la interpretación de uno de los
párrafos del apartado 12 del art. 6 CEDH103, el alcan
ce y significado de la expresión "Tribunal... impar
cial"; para ello, la Corte Europea desdobla la impar-
• • • • « • • • • • • • • • • • • • « « • • • • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • • * a
(Caso Albert y Le Compte). l o a Vid. SACCHETTI, .L: Problemi e prospettive fra Giurisdizione e Amministrazione neq1 i interventi qiu-diziarj a protezione dei minori, en Rev. It. Dir. e P r ° c Civ., n2 3/1985, p. 775, donde se involucra en esta dialéctica a los principios de justicia rogada y contradictorio. Respecto de éste último* decía CALA-MANDREI que es el dispositivo psicológico más apropiado para garantizar la aplicación exacta de la.ley y la imparcialidad del juez; vid'.. Proceso y Democracia, *rad. H. Fix Zamudio, Buenos Aires, 1960, p. 147.
Concretamente el que alude-a que "Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída... por un Tr"ibunal independiente e imparcial.. . . " .
00057
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cialidad en dos vertientes: la que califica como sub-
j_etiva (que trata de averiguar la convicción, personal
de un jue2 determinado en un caso concreto) y la ob je-
t_jva (que se refiere a si el funcionario judicial o-
frece las garantías suficientes para excluir cualquier
duda razonable al respecto) Cvid. STÉDH 1 de octubre
de 1982, nS 30 (Caso Piersack)3, argumentando que la
primera "debe ser presumida mientras no se demuestre
lo contrario" ESTEDH 23 de junio de 1981, n2 58 (Casos
Le Compte, Van Teuvar y De Meyere) y Decisiones de la
CoEDH 8603, S7S2, 8723 y 8729/1979 (Casos Crociani,
Palmiotti, Tanassi y Lefebvre contra Ital ia ) 3 XOÍ*.
Esta vertiente subjetiva, pues, al necesitar única
mente de una apariencia de presumible imparcialidad,
resultaría también observable en el funcionario admi
nistrativo; sin embargo, como sigue apuntando el TEDH
en la Sentencia de 17 de enero de 1970 (Caso Delcourt,
n2 31), "en esta materia incluso las apariencias pue
den revestir una cierta importancia". En efecto, todo
juez del que, por razones legítimas, pueda dudarse de
su imparcialidad, debe abstenerse de conocer o debe
ser recusado, ya que lo que está en juego es, nada me-
n°s, "la confianza que los tribunales deben inspirar a
Vid. también STC 145/1988, de 12 de julio (FJ 52) R0DRIGUE2 RAMOS, L: La imparcialidad judicial, en LA
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las ciudadanos en una sociedad democrática" (Caso De
Cubber, STEDH E6 de octubre de 198¿+, n2 E6>. En el Pa~
¿er. Judicial ocurre entonces que, no sólo han de con
currir garantías que preserven la imparcialidad del
órgano, s i n o que, asimismo, aquél ha de aparecer ante
los ojos de la sociedad sin visa alguno de parcia
lidad .
Interpolando todos los aspectos mencionados al ámbi
to administrativo tenemos que, si bien el estatuto or
gánico del funcionariado y la LPA intentan asegurar la
llamada "imparcialidad objetiva", estableciendo al e-
fecto las cautelas que antes hemos mencionado, la
"subjetiva" sería poco menos que imposible que se ma
nifestara con claridad dado el marcado carácter'jerár
quico que informa el organigrama administrativo.
Mas ni siquiera la objetiva, que en principio concu
rre en el Poder Ejecutivo y en el Poder Judicial, pue
de permitir el que en este punto no se encuentren di
ferencias en la forma de proyectarse la misma sobre
alguno de esos poderes.
A la Jurisdicción se conectan importantes garantías
que velan por la imparcialidad del funcionario judi
cial y que no concurren en el administrativo. Así, por
ejemplo, se establecen procedimientos para la designa-
00059
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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cíón de los titulares del órgano jurisdiccional en e-
vitación de posibles arbitrariedades en su composición
(vid. Título IV del Libro I LÜPJ), o criterios de re
parto de los asuntos (arts. 152.1, 160.IX, 167 y 168
L0PJ>> para lograr en lo posible que no se produzca
una merma tanto de independencia como de imparciali
dad CSTC 47/1983, de 31 de mayo (R.A. 148/1981), FJ 2&
\n fine].
Tal cosa no acontece en la Administración, y lo mis
mo sucede con los efectos jurídicos que derivan del
conocimiento interesado de un determinado asunto. Aun
que en ambos poderes, como ya se ha reseñado, se arbi
tran causas de abstención y recusación, las consecuen
cias que pueden surgir de su incumplimiento son muy
diferentes en uno y otro. El art, SO.111 LPA dispone
que "la actuación de funcionarios en los que concurren
motivos de abstención no implicará necesariamente la
invalidez de los actos en que hayan intervenido") dan
do lugar únicamente a la responsabilidad del actuante
<art. 20.V LPA). En el ámbito administrativo, pues, se
permite la validez de una resolución parcial de un
"funcionario que, por estar al servicio de la organiza
ción administrativa y vinculado al principio de jerar-
t,Uia> puede ser también orgánicamente parcial. En el
00060
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ámbito jurisdiccional las leyes procesales ni siquiera
prevén la posibilidad de que un juez o tribunal puedan
llevar a cabo su tarea enjuiciadora cuando les afecta
una legítima causa de recusación; por ello, es clara
la falta de efectos jurídicos que puede producir una
resolución así dictada, con esa tacha de parcialidad,
por otra parte insubsanable por el mismo órgano que la
haya dictado.
En la Jurisdicción, por tanto, no sólo no concurre
el último de los inconvenientes reseñados, sino que el
régimen jurídico de impugnación del acto en concreto
resulta también dispar. Ante una resolución jurisdic
cional que adolezca de parcialidad, el sujeto afectado
podrá oponerse a la misma ejercitando los recur.sos que
las leyes de enjuiciamiento regulan al respecto y,
además, tiene abierta la vía del recurso de amparo an
te el TC -por vulneración del derecho al juez ordina
rio predeterminado por la Ley del art. 24.I'I- y la del
recurso individual ante la Comisión y el TEDH -por in
fracción del antes citado art, 6.I-. Ante una resolu
ción administrativa con aquel defecto, si no es la que
concluye el procedimiento no se da recurso alguno, y
si lo es, puede alegarse de nuevo la causa de recusa
ción al interponer el recurso administrativo o conten-
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cioso-administrativo (art. 21.V LPA), estándole negada
al recurrente cualquiera otra vía ulterior debido a la
inexistencia) en esíe supuesto» de lesión constitucio
nal •
Las razones expuestas parecen abonar decisivamente
en favor del carácter esencial de la imparcialidad en
pj Poder Judicial. Imparcialidad que no es interpola-
ble a la actividad administrativa ni a su estructura
orgánica103 y que> de esta manera, puede considerarse
como criterio diferenciador entre aquél y el Poder E-
jecut ivo.
c) Criterio de CHIOVENDA.
Incidiendo también en aspectos subjetivos, aunque
ciertamente más complejos que los hasta ahora reseña
dos, CHIQVENDA ha mantenido como criterio diferencial
entre Administración y Jurisdicción el que la activi
dad de ésta última lo es siempre de sust i tuc ion ; sus-
* « a a a a a a a a a a . . a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
LEY n° 2116 de 7 de diciembre de 1989, p. 2. 1 0 3 Vid. AMOROS RICA, N: El procedimiento administrativo español, en RGLJ 1949, p. 16 de la separata. El propio TC, en Sentencia 74/1985, de 18 de junio
(R.A. 669/1984), FJ 25, ha declarada que en los órganos administrativos "no es exigible esa neutralidad e imparcialidad" que el recurrente reclamaba de uno de ellos.
00062
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títucion de una actividad privada o de otro por una
pública, ejercitada por los miembros del . Poder Judi-
CJ31
Esta sustitución, que no representación como se ocu
pa de precisar el que fue profesor de la Universidad
de Roma, tiene lugar de forma diferente en las distin
tas fases del proceso: en la etapa de conocimiento, el
relevo de la actuación ajena tiene lugar de forma ab
soluta, en tanto que en la fase de e jecuc ion, se pro
duce en el solo supuesto en que la parte procesal
correspondiente no pueda, por ella misma, efectuar el
cumplimiento de la parte dispositiva de la senten
cia10"7. Ninguno de estos reemplazamientos acontece en
10A Vid. CHIOVENDA, 6: op. cit., p. 9. Cfr. también ÜRTELLS RAMOS, M: op. cit., p. 448. 107 Vid. CHIGVENDA, G: op. cit., p. 10. En el caso, pues, de que la voluntad de la ley afirmada en la sentencia no pueda realizarse mas que por los órganos públicos, tal actividad no tendría el carácter de jurisdiccional; "así, no es jurisdicción la ejecución de la sentencia penal" (p. 10), ya que únicamente pueden acometerla los funcionarios estatales. Por ello, como afirma ALCALA-2AM0RA, N: Notas relativas. . . , cit., pp. ¿t95 y ss, para CHIOVENDA sería jurisdiccional todo, el Proceso civil y sólo parte del penal. Pero el maestro ''aliano parece únicamente tomar en cuenta las penas Privativas de libertad, sin hacer referencia a otros Señeros de sanciones penales (como las estrictamente Pecuniarias, tan importantes a los fines de este es-üciio) y olvidando instituciones civiles tales como el rpesto del quebrado (arts. 1044 a 1046 del Código de
t^eri D d e 1 Qg 9 y 1 3 3 3 a 1 3 3 5 d e l a L . E . C ) , el Con-
^^S—of^Court del derecho anglosajón o las eintswei1i-V^Lfúqunoen de la Z.P.O. alemana. Sobre el tema,
d- GIMENO SENDRA, V: El proceso de Habeas Corpus,
0 0 0 6 3
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el plano administrativo: "la Administración es una ac
tividad por sí misma» impuesta directa e inmediatamen
te por la ley a los órganos públicos"103; así> mien
tras el juez obra actuando la ley, el órgano de la Ad
ministración actúa con sujección a ella; en tanto que
el juez actúa la ley en sí misma considerada? la Admi
nistración repara en ella a los solos efectos de su
propio actuar109. En este último punto coincide con su
discípulo CALAMANDREI110, al conceptuar a la jurisdi-
cente como actividad primaria o "poder originario"111
y a la administrativa como secundaria o coordinada .
La conclusión a la que llega CHIOVENDA con esta pos
tura estriba en la potenciación de la ausencia de in
terés del juez respecto del objeto procesal113, que no
concurre en el funcionario llamado a actuar el proce
dimiento administrativo.
Muy criticada ha sido la postura chiovendiana. Una
Madrid 1985, pp. 21-27. l o s Vid. CHIOVENDA, G: op. cit., p. 11. Sobre este concreto punto, vid. también BELLAVISTA, G: op. cit., P. 106. 1 0 9 "La Administración juzga...pero juzga de su propia actividad", CHIOVENDA, op. y loe. ult. cit. íxo Vid. Derecho...cit., Vol. 1, pp. 188 y ss. 111 Cfr. también MORTATI, Instituzioni di Diritto Pubblico, Vol. I, Padua 1975, p. 378. l l a Es lo que denomina "alienitá" que algunos han traducido como "ajenidad" o "terciedad" (cfr. M0NTERO-ORTELLS, op. cit., p. 159 y BELLAVISTA, G: op. cit., P- 117) y que DE LA OLIVA llama "desinterés objetivo" (°p. cit. , p. 20).
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He l a s objeciones que encierra mayor interés es la
que? considerando la actividad jurisdiccional como una
jj_Mg_t if i cae ion necesaria de las acciones u omisiones a-
jenas» reputa distintas aquellas justificaciones ati
nentes a acción pasada de las relativas a una acción
futura3-13- De este modo, se infieren actividades pro
cesales justificativas de conductas ajenas a pr ior i y
A posteriori, careciendo estas últimas de virtualidad
en el ámbito administrativo. Sin embargo, ello no es
absolutamente cierto. Aduce BELLAVISTA11A- contra esta
posición la existencia de actividades administrativas
incardinables en los dos aspectos de la teoría de la
justificación: así, en la apriorística entraría el
vasto campo de las aprobaciones administrativas <vgr.
de Planes de Urbanismo) mientras que las justificacio
nes a posteriori encontrarían acomodo en la actividad
de autor i zación administrativa (vgr. de apertura de
locales).
Se ha objetado por último a la tesis de CH1QVENDA su
Quiebra respecto de las sentencias constitutivas, con
*as cuales, al crear, modificar o extinguir una rela
ción jurídica, no se puede sustituir a parte privada
' " • • o i i i i i i i n i n i i a i i i K i i i i i i i i i i i i i i i a i i i n
Crítica formulada por JAEGER y rebatida poste-ármente por SANTQRQ. Un resumen de ambas lo encongaré el lector en BELLAVISTA, Gs op. cit., pp. 106 y
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alguna toda vez que ciertas relaciones jurídicas (vgr.
matrimonio) no son susceptibles de modificación jurí
dica fuera-de los cauces procesales113; la aceptación
eje pretensiones constitutivas, de este modo, no sería
actividad secundaria (típica de la Jurisdicción para
¿1) sino originaria o primigenia.
por tanto» no parece ser tampoco el criterio expues
to el soporte que sustente la válida diferenciación
entre Administración y Jurisdicción.
O CRITERIOS FORMALES.
Para finalizar este somero estudio sobre los rasgos
que diferencian la Jurisdicción de la Administración?
y analizados ya los relativos a aspectos objetivos de
la actividad y subjetivos, en cuanto se refieren a la
posición del órgano, únicamente quedan ya por exponer,
siquiera sea muy brevemente, las posturas que atañen
al aspecto externo de la actuación estatal, es decir,
a la forma y a los trámites a través de los que se en
cauza en cada momento la función que tiene constitu-
t ^ - Op. cit. p. 111 l s GQME2-ÜRBANEJA, op. cit., p. 56, refuerza esta
Critica al poner en boca de CHIDVENDA que la Jurisdic-a n es una actividad de sustitución obligada.
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cionalmente atribuida cada Poder del Estado.
, Ciertamente, ningún autor .sostiene que la diferencia
entre actividad jurisdiccional y actividad administra
tiva se encuentre sólo en las formas que en ellas se
observan) e incluso hay quien llega a decir que nunca
podrá encontrarse criterio alguno en la mención a los
aspectos externos de las actuaciones116. La única re
levancia que se otorga por. la doctrina a las solemni
dades viene dada por la calidad de los efectos jurídi
cos que surten de su puesta en práctica; se ha habla
do, así, de un efecto normativo que dimana del proce
dimiento legislativo, una const i tutivo propio del pro
cedimiento administrativo y uno declarat ivo caracte
rístico del proceso jurisdiccional de declaración11'7.
Lo que sucede, es que también la actividad de la Ju
risdicción genera^ efectos const i tut i vos (vgr. en las
sentencias de divorcio, o las declaratorias de la in-
capacitación o la prodigalidad etc...), o la de la Ad
ministración normativos (piénsese, vgr, en las Orde-
*" Vid. SEGNI, voz Giur isdi 2 ione , en Novissimo Di-gesto Italiano, tomo VII, p. 988 (cit. por SERRA, op. ^ t . , p. 60 nota 825) . 1-> Vid. ALLDRID, Ensayo. . . , cit., p. ^3. En el e x t° de ALLORIO no se alcanza a entender muy bien el
Pretendido "efecto constitutivo" de la actividad admi-istrativa, pues de todos es sabido que, en lo que a elacicmes jurídicas se refiere, dicha actuación úni-a^ente hace generar derechas subjetivos respecto de s admirtistrados, y no crea, modifica o extingue las
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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panzas Municipales de Urbanismo o en los Reglamentos
ejecutivos) etc..., con lo que tal tesis no resulta
útil a nuestros fines.
Tampoco lo es aquella que intenta contrastar el mé
todo jurisdiccional del administrativo en la idea de
que el primero es lento y seguro en tanto que el se
gundo, si bien presenta una mayor celeridad, es inse
guro (o, en todo caso, menos seguro que el jurisdic
cional )xiS. Y no es válida porque hay procesos rápidos
ante órganos judiciales <vgr. los procesos sumarios) y
procedimientos lentos ante órganos administrativos11^;
incluso la distinción, en definitiva, depende del ar
bitrio del legislador que, en ocasiones, atribuye a la
Jurisdicción verdaderos procedimientos de naturaleza
administrativa en los que existe una absoluta carencia
del ejercicio de la potestad jurisdiccional (vgr. los
expedientes de jurisdicción voluntaria).
Ante tal situación, los esfuerzos doctrinales han i-
do abandonando estas posturas para centrarse en otras,
de mayor provecho, atinentes, más que a los puros trá
mites o a la mera sucesión de actos, a las garantías
de que están revestidos. De este modo, siendo la forma
" ' • • • a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
™l5"ias ni originariamente ni como objetivo principal. T Vid. CALOBERD, G: Etica qiuridica e política, [^rín i9¿t¿3, p p > 2 7 a y s s -
Por ejemplo, cualquier procedimiento en el que se
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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-ecio de la seguridad1 ip_rLec:LO Utí 1<a 5equnaao'" J, lo importante para efec
tuar • una diferenciación "formal entre actividad juris
diccional y administrativa es la dosis de protección y
certeza que ofrece la puesta en práctica de las acti
vidades mencionadas. El punto de mira, pues» se tras
lada de las formas, en sí mismas consideradas» a las
garantías que de ellas pueden extraerse. Por tanto, la
diferenciación ha de asentarse en la existencia de un
procedimiento" preestablecido que satisfaga las garan
tías mínimas del enjuiciamiento <del Due Process of
Law, según la consabida fórmula anglosajona) i a i.
Teniendo en cuenta que nosotros partimos de la si
tuación jurídica característica del Estado de Derecho,
la crítica a tal concepción no puede pivotar sobre la
existencia de actividad jurisdiccional sin procedi
miento preestablecido 1 3 3, aunque tampoco es defendible
que el proceso ante la Jurisdicción sea legítimo por
el simple hecho de que sean respetados los que LUHMANN
dé
Lo
amplia cabida al silencio administrativo. En frase ya clásica de MONTESQUIEU, L'esorit des
f|¿£> VI. 2 y XXIX. 1. 'ál Vid. ALCALÁ-ZAMORA, N: Notas relativas..., cit., PP- ^88 y 489.
Tal y como propugnaba el tristemente famoso alemán BENEDIKT KARPZQV <CARPZOVIUS), que se congra-^aba de haber firmado más de 20.000 condenas a muer-e> sobre todo por hechicería, sin que el respeto por ^.s formas procedimentales presidiera su actuación. *d- ALCALÁ-ZAMORA, N: Evolución de la doctrina "• §-§.1., en "Estudios de Teoría General e Historia
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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,enamina "elementos legitimadores", como por ejemplo,
l principio de audiencia o el de;publicidadlsa. "Pero-
lo cierto es que el "proceso jurisdiccional" está in
vestido de unas cautelas tuitivas que no concurren en
el procedimiento administrativo, tales como la impar
cialidad del juzgador, la igualdad de posibilidades de
alegación de las partes, etc..., y es precisamente en
este lugar donde puede alzarse un criterio diferencia-
dor entre Administración y Jurisdicción, puesto que
ésta última requiere de garantías sin las cuales no
sería imaginable13**. No obstante, la validez que el
criterio formal podía haber tenido con anterioridad a
la Constitución de 1978, hoy se ha perdido en buena
parte por la trasposición que de las garantías proce
sales ha realizada la doctrina del T.C., en el sentido
de considerarlas incardinables en los procedimientos
administrativos de carácter sancionador.
ütsl Proceso (1945-1972), México 1974, Vol. II, p- 302.
1 sea
Vid. LUHMANN: Leqitimation durch Verfahren, Neuwied 1969, p. 119 (cit. en GIMENO SENDRA, V: Funda-7^Í°-S. . . , cit., p. 39); ello equivaldría a sostener ^Mue cualquier decisión material podría justificarse
sí misma si ha sido pronunciada a través del receso preestablecido" (GIMENO SENDRA, V: op. y loe.
las c"Fr. PRIETO-CASTRO, L: op . cit., pp . 121, 124 y
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n) CONCLUSIÓN.
Tras la exposición realizada de los criterios de
distinción más significativos que sobre tan controver
tida materia se han diseñada, el panorama, amén de
sombrío, es francamente desalentador. El ordenamiento
jurídico y la situación política del Estado de Derecho
parecen haberse confabulado para dar la razón a quie
nes opinan que, con los instrumentos dispuestos por la
dogmática jurídica, no es posible de principio esta
blecer una diferencia sustancial entre Administración
y Jurisdicción, debido a que los deslindes nunca son
tan claros coma para excluir toda falta de certeza y
toda confusión sobre las zonas 1imítrofesiaS.
Siendo inservible el criterio orgánico, incluso en
lo que atañe a las posibles peculiaridades del funcio-
nariado jud ic i al ls,<fa, de los criterios sub jet i vos rese
ñados conservan toda su validez el relativo a la in
dependencia y el de la imparcialidad; de los ob .-jet i -
S¿> el único de difícil refutación es el de .la cosa
Juzgada, aunque simple, es colegir que los actos admi-
nistrativos que no son recurridos por las personas a
r Cfr. BELLAVISTA, G: op. cit., p. 105; PRIET0-j^STRO, L. Q p > cit., p. 129; CALAMANDREI, P: T ~££ho_. . . , cit., p. 190, entre otros.
Cfr. MONTERO, J: Introducción. . . , cit., p. ¿+5;
00071
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quienes perjudican o, aun queriendo serlo, transcurre
el plazo legalmente establecido para interponer la o-
portuna impugnación, producen idénticos efectos a los
que surten de las resoluciones judiciales que alcanzan
la firmeza. Y en cuanto a los formales, la validez que
podían tener con anterioridad a la Constitución de
1978, hoy se ha perdido por la trasposición que de las
garantías procesales ha realizado la doctrina del T.C.
en el sentido antes expuesto. El resto de criterios,
por las razones que ya se han expresado, pueden llana
mente ser rechazados.
Por todo ello, estimamos con el profesor ALCALÁ-ZA
MORA13"7 que el contraste entre ambas actividades es
tatales no puede descansar en la mención a una sola
cualidad o rasgo diferenciador. Antes al contrario, el
único camino que puede reportar buenos frutos en fun
ción de deslindar sus márgenes competenciales, es el
de la asunción de un "enfoque pluralista". Desde esta
perspectiva, se perfilan como criterios válidos los ya
enunciados de la independencia, la imparcialidad y el
de la cosa juzgada.
Respecto de los dos primeros, como ya se avanzó en
su momento, esa especial situación de autonomía de la
FENECH, M: La posición..., cit., pp. 40 y ss. l7s>-'7 Vid. Notas relativas..., cit., p. 500.
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que gozan quienes ejercitan la potestad jurisdiccio
nal» y que ntí concurré en los llamados a aplicar las
potestades administrativas, no se ve en modo alguno
enturbiada por la existencia esporádica y nada repre
sentativa de órganos supuestamente independientes con
funciones administrativas; y en lo que atañe a la cosa
juzgada» tiene razón SERRA3-*213 al decir que la deja
ción del derecho a la impugnación jurisdiccional de la
actividad gubernativa que asiste a todo ciudadano no
acarres, de suyo» la formación espontánea de la cosa
juzgada» porque la no vinculación de la firmeza res
pecto de la autoridad de la que emana el acto adminis
trativo»' que puede revisarlo en cualquier momento aun
que haya devenido firme» excluye tal consecuencia.
Con estos datos» la aplicación al procedimiento ad
ministrativo de. las garantías procesales constitucio-
nalmente consagradas en el art. 2¿+. II es perfectamente
plausible» aunque los trámites administrativos no ge
neren la irrevocabi1idad de la decisión tomada» ya que
éste sería un problema involucrado en el derecho a la
tutela judicial efectiva del art. E¿*. I CE y no» como
ahora es el caso, en lo dispuesto en el párrafo segun
do del mismo precepto. Por tanto» el criterio de la
cosa juzgada no impide la aplicación ordenada por el
G 0 0 7 3
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T.C.
Las cualidades' <=.i, h • ~ +- -5 U b j S t l V a d e ^dependencia e i m p a r ,
cialidad propias de la T l i r Í E M. a J u n 5 d l c c i ó " > Por el contrario,
si obstaculizan tal aplicación p o r l a s r a , n
H JI ías razones que en su momento exDu«íimo<=
-Puspos, y q u e p u e d e n s i n t e t i 2 a r s e ^ ^ dependencia y n a r r í s i m o _, ,
V OarciaUdad del funcionario ante quien
discurren los rauro= M^
cauces de un procedimiento administrati
vo que, por así establecerlo 1A H„,-4. • 1 0 l a d°ctr l na del TC, ha de
informarse en narsnf^e garantas cuya observacidn requiere l a
ausencia de esas dos notas.
OP• c i t. , p. 60.
00074
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g_3.. LA PRESUNTA AUTONOHIA DE LA POTESTAD SANCIDNADQRA
gnMINISTRATIVA RESPECTO DE LA JURISDICCIÓN PENAL.
Una de las cuestiones que encierra mayor problemáti
ca en la definición jurídica de la potestad sanciona-
dora de la Administración es la de si se constituye
como un poder autónomo -en cuyo caso detentaría algu
nas competencias con carácter privativo y actuaría in
formada por principios propios-» o bien no es más que
un poder delegado» provisional y auxiliar, sujeto por
tanto a la fiscalización oportuna por quien tiene
constitucionalmente atribuida esa potestad: el Poder
Judicial. El problema no es baladí puesto que, al so
caire de una independización en mayor o menor grado de
dicha potestad respecto de la Jurisdicción, pueden o-
riginarse consecuencias prácticas no exentas de impor
tancia .
Varias han sido las razones que se han esgrimido en
defensa de una autonomía administrativa en el ejerci
cio de la potestad de sanción. El precisar de "medios
de doblegamiento" para la recta realización de los de
signios administrativos1 o una supuesta necesidad de
1 Vid. FORSTHOFF, E: Tratado de Derecho Administra-Üyj2.i» trad. Legaz Lacambra, Garrido Falla y Ortega
00075
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actuación rápida» sin juicio previo sobre la legalidad
del acto administrativo que dilate en exceso la apli
cación del mismo? han sido algunos de los argumentos
aducidos para justificar su independencia. El Consejo
de Estado, ya en el Real Decreto Sentencia de 31 de
octubre de 1846a, sostenía esta pastura al imposibi
litar la revisión penal de la actuación administrativa
en base a que "la actividad de la Administración debe
ser libre y desembarazada, sin perjuicio de la respon
sabilidad de sus agentes" ya que, de otro modo, esta
rían éstos "sometidos a los funcionarios del orden ju
dicial y además sujetos a las reclamaciones de los
particulares que se creyesen agraviados, por más tre
mendas que fuesen, con grave daño del servicio público
y menoscabo de la.independencia e irresponsabilidad de
la Administración consignadas en la Constitución y en
las Leyes".
Pero estas posturas, que como afirman los profesores
COBO y VIVES3 "ignoran la esencia de la separación de
poderes", no pueden aceptarse por producir consecuen
cias del todo punto inadmisibles. La absoluta autono-
Junge, Madrid 1958, p. 401. a Citado en PARADA VA2QUEZ, J. R: Evolución y constitucional izacion de las infracciones administrativas,, en PJ nS 4/19BE, p. 20. 3 CÜBD DEL ROSAL, M-VIVES ANTÓN, T.S.: Derecho Penal . Parte General. ES edic, Valencia 1987, p. 35.
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mía de la potestad sancionadora de la Administración
acarrearía: a) la inexistencia de una oposición juris
diccional al ejercicio de ésta; b) la aplicación de
principios ajenos al Derecho Penal y Procesal*; c) la
desvinculación en el ámbito administrativo de las de
cisiones adoptadas por jueces y tribunales-"3; y d) por
último» la potenciación de la punición administrativa
o penal indiscriminada» con la consiguiente vulnera
ción del principio non bis in idem'*'.
Ante el calibre de la avalancha de infracciones a
preceptos constitucionales, es incuestionable que la
potestad sancionadora desarrollada por la Administra
ción pública, al menos en la indebidamente llamada de
"heterotutela" u "orden público"» pues tanto ella como
la calificada de "autotutela" no son sino manifesta
ciones de una misma potestad'1', ha de configurarse en
** Cfr. POLAINO NAVARRETE, M: Derecho Penal y Ordenamiento Sancionador, en "Estudios jurídicos sobre la reforma penal", Córdoba 1987, p. £50. a Vid. STS 5S 6 de noviembre de 1983 y MUÑOZ QUIRO-GA, A: El principio non bis in idem (STC de 3 de octubre de 1983). en REDA n° 45/1985, p. 189. * Vid. PRIETO SANCHIS, L: La jurisprudencia constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de Derecho, en REDC n2 4/1988, pp. H 7 y 118; también GARCÍA DE ENTERRIA,E-FERNANDEZ,T. Rs Curso de Derecho Administrativo, Vol. II (ES edic), Madrid 1986, p. 171. v En el mismo sentido, MUÑOZ QUIROGA, A: El principio non bis in idem (STC de 3 de octubre de 1983), en REDA n2 45/1985, opina que tal distinción carece de base constitucional.
00077
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nuestro país» por mor de los arts. 106.1 y 117.III,
ambos de la CE, como una facultad auxiliar de la jus-
•fcicia penal0» posibilitando una impugnación jurisdic
cional sin trabas de manera que, en caso de colisión
entre una resolución judicial y una administrativa, el
conflicto se resuelva en favor de la primera LSTC 77/
1983, de 3 de octubre, FJ 32 <R.A. 368/82), y SAN 14
de mayo de 1984 3.
Lo mismo ha de acontecer con la llamada potestad de
"autotutela" administrativa, comúnmente extendida a
los funcionarios públicos y demás sujetos vinculados a
la Administración por especiales deberes o relaciones
jurídicas (contratistas, concesionarios...)'', aunque
debido a que en su ejercicio se tutelan mecanismos de
funcionamiento interno, sin repercusión social apre-
ciable, se le haya admitido jurisprudencialmente una
cierta "independencia"10 que no debe impedir su con-
B GARCÍA DE ENTERRIA, E y FERNANDEZ, T. R: op. cit., pp. 155, 156 y 164; y PRIETO SANCHIS, L: op, cit . , p.117. ** Cfr. RODRÍGUEZ MOURULLQ, G: Derecho penal. Parte general, Madrid 1978, pp. E9 y 30, y SERRANO ALBERCA, 3. M: Articulo S5.I» en GARRIDO FALLA <Dir.) et alt. "Comentarios a la Constitución Española", 29: e d i c , Madrid 1985, p. 508. 1 0 En ningún caso absoluta, como proclaman, vgr, las Ss. TS 27 de diciembre de 1934, 9 de junio de 1941, 30 de octubre de 1945, 15 de febrero de 1946, 6 de noviembre de 1947, 3 de julio de 1950, o la más reciente de la AN 9 de febrero de 1982 o del TS 4S 21 de junio de 1985.
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trol jurisdiccional o su sometimiento a la comunidad
de principias del Derecho Sancionador1-1 .
i* Vid. STS 5a 18 de julio de 1984. Sobre este tema volveremos infra al estudiar el principio non bis in idem (§ 11).
00079
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CAP I TULO I I
MARCO CONSTITUCIONAL DE L.A
POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIÓN
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CAPITULO II
6_4. LA POTESTAD SANCIONADQRA DE LA ADMINISTRACIÓN:
&MBÍTQ Y JUSTIFICACIÓN.
El profesor SUAY1, en un no muy distante estudio so
bre el tema 5 ha expresado gráficamente que "pocas5 muy
pocas? son las materias que afectan al ciudadano de a
pie con la intensidad de las sanciones administrati
vas". Dicha afirmación, por lo demás empíricamente
constatable» no hace sino reiterar una conmunis opinio
acerca de la actividad administrativa en el sentido de
catalogarla de intrusista , pues bien escasos son los
ámbitos que quedan exentos a su control.
Efectivamente, la potestad sancionadora de la Admi
nistración» entendida como facultad pública de fisca
lización de ciertos comportamientos de los administra
dos y facultad, aparejada a la anterior? de imponer
medidas restrictivas de derechos ante la inobservancia
de las reglas que proscriben aquéllos, alcanza en
nuestros días una sobredimensión difícilmente justifi-
• « « • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • « . • • • •
1 SUAY RINCÓN, J: El Derecho Administrativo sanciona-dor: perspectivas de reforma, en RAP n3 109/1986, p.
00081
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cable. El Estado benéfico, intervencionista y dirigis-
ta dé la actualidad, a años-luz del Estado liberal del
siglo XIX» ha asumido cometidos que atañen a la promo
ción de determinadas condiciones de vida, mutándolos
en materia de interés público5; y con tal conversión»
lejos de caer en la dinámica del Estado autoritario y
constatando la naturaleza esencialmente política de la
elección de las áreas socialmente intervenidas» ha
aceptado llanamente el importante resquicio que para
la Teoría de la División de Poderes» recogida abruma-
doramente en las Constituciones democráticas vigentes»
supone el que la Administración tenga en sus manos un
instrumento sancionador3. Tan es así» que con la po~
187. a Cfr. STRATENWERTH, G: Derecho penal. Parte general. El hecho punible» trad. Gladys Romero, Madrid 1982, p. 25; y SILVA MELERO, V: El llamado Derecho Penal Administrativo en las direcciones contemporáneas, en ADP y CP, Tomo 13/1960, fase. 12, p. £5. Sin embargo, como certeramente apunta el prof. CEREZO MIR» ya el advenimiento del liberalismo social a fines del pasado siglo trajo como correlata un crecimiento constante de la actividad administrativa; vid. Curso de Derecho Penal Español, 3S edic.» Madrid 1985, pp. ¿ti y 42. 3 Respecto de la imposibilidad de un acatamiento pragmático de la teoría de MONTESQUIEU, el TC ha recordado en la importante Sentencia 77/1983» de 3 de octubre (R.A. 368/1982), "que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración", pero añade que 'un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y e s lícito dudar que fuera incluso viable..,".
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testad administrativa de sanción -como escribe MERKL^-
"los órganos de la Administración... se reparten con
los órganos de la Justicia penal la jurisdicción pe-
n a l . Mediante esta participación, queda roto el mono
polio de la Justicia en materias penales, y la juris
dicción penal queda articulada en dos ramas: la justi
cia penal o criminal y la justicia penal administrati
va".
De este modo, no se puede por menos que predicar la
"excepcionalidad" de la potestad sancionadora adminis
trativa <Ss. TC 77/1983, ya citada, y 42/1987, de 7 de
abril) ya que, dada su índole punitiva, equivale a una
asunción indebida de funciones represivas por parte de
órganos no jurisdiccionales55.
Por si esto fuera poco -que no lo es-, a dicha im
perfección de cariz estructural se une su defectuoso
funcionamiento práctico, las altas dosis de arbitra
riedad que en el mismo se detectan**', su ámbito desme
surado y, en definitiva, su inadecuada respuesta a las
exigencias garantistas, tanto materiales como procedi-
** Teoría general del Derecho Administrativo, México 1980, p. 3^8. 53 Cfr . PARADA VÁZQUEZ, J. R: El poder sancionador de la Administración y la crisis del sistema judicial penal., en RAP n° 67/1972, pp. **1 y ^ 2 ; y RODRÍGUEZ RAMOS, L: Compendio de Derecho Penal. Parte General, Madrid 1986, p. 12. * Cfr. SUAY RINCÓN, J: op. cit., p. 187.
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mentales, que demanda el Estado de Derecho.
A) AMBITOs LA "HIPERTROFIA" DE LA POTESTAD SANCIO-
NADORA DE LA ADMINISTRACIÓN.
En verdad? tal y como se ha expuesto, la Administra
ción extiende sus dominios sancionadores en un área de
operatividad absolutamente sobredimensionada. En la
actualidad, todos los Ministerios y casi todos sus or
ganismos dependientes detentan» en mayor o menor medi
da, una capacidad de imponer sanciones. Y no únicamen
te los poderes ejecutivos estatales; también confluye
dicha capacidad en las Consejerías de Gobierno autonó
micas'7 y en los poderes edilicios, cuyo quehacer coti
diano encuentra supuestas de actuación represora ca
suísticamente inabarcables.
Desde el orden público a la economía, desde la cir
culación vial a la sanidad, desde plantaciones de cul
tivos prohibidos a las infracciones deportivas, desde
los espectáculos a la ganadería... todo ello pasando
por la pesca, el medio ambiente, los medios de comuni
cación social, el urbanismo, los tributos fiscales, el
? Vid. Ss. TC 87/1985, de 16 de julio «Recurso de inconstitucional idad 707/1983) y 108/1985, de 4- de octu-
00084
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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control aduanero y un larguísimo etcétera de campos
sociales en diversa medida afectados por el poder gu
bernativo de sancionar®.
Ante ese maremagnum fiscalizador no han sido pocos
los autores que han considerado que la facultad admi
nistrativa a que nos referimos está en España "hiper
trofiada", al punto de que no resiste cotejo alguno
con las manifestaciones punitivas que operan en los
Estados de nuestra órbita cultural"9: no es
parangonable con el sistema francés? donde el
monopolio sancionador en manos de la Jurisdicción es
una realidad prácticamente incuestionable; ni lo es
tampoco con el italiano, alemán, austriaco y
a a a a a a a a a a a a a a a a - a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
bre (Conflicto positivo de competencia 842/1984). s Cfr. CANO MATA, A, Las infracciones administrativas en la doctrina del Tribunal Constitucional, Madrid 1984, p. 201; GARCÍA DE ENTERRIA,E-FERNANDEZ,T. R: Curso de Derecho Administrativo, Vol. II, 2& edic, Madrid 1986, p. 152; y MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L: Sanciones penales y sanciones gubernativas, en "Problemas actuales de Derecho Penal y Procesal", Salamanca 1971, p. 11. v Vid. PARADA VÁZQUEZ, J. R: Evolución y constitucional izacion de las infracciones administrativas, en PJ n° 4/1982, pp. 19, 23 y 24; y RODRÍGUEZ MOURULLO, G: Derecho penal. Parte general, Madrid 1978, p. 30. A "proceso de inflación" se refiere MARTÍNEZ PERE2, C: Ua inflación del Derecho Penal y del Derecho Administrativo, en "Estudios penales y criminológicos", Vol. VI, Santiago de Compostela 1983, pp. 199 y 201. Y a "proporciones y características verdaderamente alarmantes" LÓPEZ DE LA VIESCA, E: Sobre un aspecto particular de la irrupción del orden administrativo en la esfera propia del Derecho Penal., en "Estudios penales. Libro homenaje al prof. Antón Oneca", Salamanca 1982,
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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portugués, debido a que en estos países se han dictado
leyes unificadoras de las infracciones adminis
trativas, formándose así un cuerpo legislativo
homogéneo, delimitador de la potestad sancionadora y
de sus principios informadores, que será objeto de un
examen más detallado.
a) Apunte histórico.
Si bien es cierto que en el conjunto de los Ordena
mientos jurídicos de la Europa Occidental la magnitud
de comportamientos sancionables administrativamente ha
aumentado desde principios de siglo hasta hoy, a la
hora de realizar una estadística porcentual de tal in
cremento, nuestro país, a buen seguro, ocuparía la ca
beza de la lista.
Las motivaciones de dicha situación obedecen en gran
parte a una evolución histórica que sitúa su punto de
origen en el Decreto Ley de 18 de mayo de 1926, en
plena "dictadura" del General Primo de Rivera, cuyo
artículo primero señalaba que "en materias gubernati
vas y disciplinarias, el Gobierno usará de facultades
discreccionales en la adopción de medidas, imposición
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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de sanciones» sin otro límite que el que señalan las
circunstancias y el bien del país y lo inspire su rec
titud y patriotismo"3-0 lo que, junto a la atribución
generalizada de facultades sancionatorias a los órga
nos componentes de la Administración Central 5 conforma
una política expansiva y desarro 11ista de esas facul
tades.
La II República, en este punto incoherente con los
principios dogmáticos y democráticos que la inspira
ban, no fue precisamente el agua aliviadora de los ar
dores intervencionistas de la Administración. Un buen
ejemplo lo constituye la llamada "Ley de Defensa de la
República" de 21 de octubre de 1931 (Gaceta de E2 de
octubre), en cuyo articulado se incluía un extenso e-
lenco de "actos de agresión" al sistema político.
Pero, sin duda, la etapa de la historia contemporá
nea de España en la ¡que la Administración alcanza un
mayor afán de protagonismo represor, es la surgida en
1939, a raíz de la contienda civil, donde, como apunta
el profesor GARCÍA DE ENTERRIA11, "el sistema salta de
P. 311 . 1 0 Vid. PARADA VA2QUEZ, J.R: El poder sanciona-gJ°C. . • , cit. p. 77; idem, Evolución y const i tuc ionai i-zac ion... cit. pp . SO y SI, obras en las que encontrará el lector una análisis más detallado de la evolución histórica del poder administrativo sancionador. 11 GARCÍA DE ENTERRIA y FERNANDEZ: op. cit., p. 161. También PARADA VÁZQUEZ, J.R: Evolución y constitucio-
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manera espectacular".
La dictadura franquista se caracteriza en esta mate
ria por un desarrollo cualitativo del poder sanciona-
dor> bien convirtiendo lo penal en administrativo»
cual si de un Rey Midas se tratase (vgr. la regulación
del contrabando y defraudación)» o bien atribuyendo
prima facie a la Administración la sanción de algunas
conductas (vgr. en temas como el urbanismo» la publi
cidad ...) 1SÍ, lo que, como conclusión» conduce a una
ampliación desmedida de la potestad administrativa de
sanción» pese a que la dictadura intentó desde sus al
bores restringirla a través de la deleznable técnica
de creación de Jurisdicciones especiales153.
Sea como fuere» el caso es que durante este siglo
los diferentes sistemas políticos» en lo que a dicha
potestad se refiere» han seguido una linea de conti
nuidad» con algún que otro altibajo» olvidando decla
raciones como la contenida en el Preámbulo de la Cons
titución de 1869» que apostaba porque "la seguridad»
la propiedad y la libertad quedaran bajo el exclusivo
amparo de los tribunales de justicia".
nalización..., cit.» pp. 22 y 23. la Vid. PARADA VÁZQUEZ, J.R: El poder sanciona-fiSJL- • • » c i t . , p p . 8 2 - 8 3 . 1 3 V i d . GIMENO SENDRA, V: F u n d a m e n t o s d e l D e r e c h o
00088
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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b) Causas de la hipertrofia.
Dada la evolución anterior, no resulta aventurado
pensar que una de las causas que explican tan amplio
ámbito de actuación por parte de la Administración es
una concepción desenfocada de la actividad pública,
inherente al estado autocrático, que irrumpe conta
giando al liberal e inmiscuyéndose en sus cimientos
teóricos1''-. Ocurre*, además, que en los Estados liberal
y social se producen una serie de circunstancias que
colaboran decisivamente a la expansión del poder san-
cionatorio gubernativo, como lo son el mayor interven
cionismo estatal en campos sociales y económicos di-
versos18, el aumento de la actividad administrativa
del Estado1*4"» la expansión de la legislación especial
o el auge del fenómeno despenalizador17. Ante esta si-
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
Procesal, Madrid 19B1 , pp. 93 y 94. x* Cfr. PARADA VÁZQUEZ, J.R: op. ult. cit., p. 42. t!S Vid. TORNOS MAS, J: Infracción y sanción administrativa: el tema de su proporcionalidad en la jurisprudencia contencioso-administra ti va, en REDA n2 7/ 1975, pp. 607 y 60B. 1 4 Vid. CEREZO MIR» J: Límites entre Derecho Penal y Derecho Administrativo, en "III Jornadas de profs. de Derecho Penal", Universidad de Santiago de Compostela, 1976, p. 76' (también publicado en ADPCP Tomo 28/1975, fase. 22, pp. 159 y s s ) .
Cfr. RESTA, D: Sui concetto di sanzione positiva guale espressione de la funzione promozionale del ^ÍX.itto nel 1'attivi tá della pubblica amministrazio-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tuación, a nadie puede parecer extraño que la Adminis
tración incremente sus funciones; sí lo es, por el
contrario, que tal aumento supere las fronteras de lo
razonable, traspasando parcelas que estarían vedadas a
la misma en cualquier sistema política clasificado co
mo democrático y de Derecho.
No deben confundirse, pues, las causas reseñadas con
las razones justificativas de la propia existencia de
un poder sancionador en manos de la Administración
-cosa que hoy casi nadie discute siempre que quede ce
ñido a sus justos límites- ya que, mientras las prime
ros conducen a la desmesura si son mal gestionadas,
las segundas intentan explicar dogmáticamente la atri
bución de facultades sancionatorias a los Poderes Eje
cutivos del Estado163.
c> Consecuencias de la hipertrofia.
Escaso interés tendría a los fines de nuestro estu
dio lo hasta ahora mencionado si no fuera porque la
ampliación ilógica de la potestad sancionadora de la
Administración conduce a consecuencias inaceptables
ne> en "Le sanzione amministrative", Milán 1982, p.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
que sí tocan de pleno materias como el procedimiento)
la función que en el Estado de Derecho corresponde al
Poder Judicial y las garantías constitucionales del
proceso.
Si la represión punitiva por parte del Estado, como
ha de verse, debe quedar reconducida a la calificación
penal de las conductas antijurídicas efectuada en el
correspondiente proceso 1 9, con las subsiguientes ga
rantías que en el mismo se respetan por imperativo le
gal, la actividad administrativa represora aparece en
el marco jurídico estatal con una función análoga a la
anterior, pero sin las cautelas tuitivas que presiden
la actuación jurisdiccional. Con ello se produce un
fenómeno muy perjudicial para el ciudadano que, en
cierta forma, queda desprotegido ante la asunción y
puesta en práctica del mecanismo sancionador por los
órganos de la Administración, en materias cuya incri
minación seria propia del Código Penal, vaciando en
parte de competencias a los órganos a los que por na
turaleza correspondería el desempeño de dicha fun
ción820.
La situación expuesta, pensamos, lleva irremediable—
s Vid. infra apartado B de este mismo parágrafo. 1"' Vid. GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios a la Lev de ProcedimiPnto Administrativo, Madrid 1977,,p. 888. a ° Cfr. PARADA VÁZQUEZ, J.R: El poder sanciona-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
mente a un cambio de óptica desde el que contemplar la
función administrativa sancionadora: por una parte,
habría que reducir considerablemente su ámbito, dejan
do lo puramente "doméstico", es decir, a las relacio
nes que dimanan entre quienes están en contacto con la
organización y el funcionamiento administrativo, lla
madas comúnmente "especiales de sujección"ai, abarcan
do también las infracciones previstas en las Ordenan
zas Municipales382 y aquellas otras cuyo alto grado de
especialización pudiera impedir el que fueran asumidas
par los jueces y tribunales33; de otra parte, sería
imprescindible, caso de no producirse enteramente la
limitación anterior, dotar a la potestad sancionadora
administrativa de principios comunes a los del Derecho
punitivo, que fueran recogidos en un cuerpo legal úni
co informador de todo el ordenamiento administrati
vo s'*.
dor..., cit., pp, 66 y 67. 521 Cfr., en general, GIMÉNEZ BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, A: Notas en torno a las relaciones de su.jec-ción especial: un estudio de la iurisprudencia del Tribunal Supremo, en LA LEY n2 1968 de 13 de mayo de 1988, pp. 1 y ss. a s SANZ GANDASEGUI, F, La potestad sancionatoria de _la Administración: la Constitución Española y el Tribunal Constitucional, Madrid 1985, p. 16. a a Vid. PRIETO SANCHIS, L: La iur i sprudenc i-a, constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de Derecho, en REDC n2 4/1982, pp. 120 y 121. a** Vid. DOLCINI , E: Sanzione pénale o sanzione am-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
La yuxtaposición de ambas líneas de reforma aporta
rían innumerables ventajas respecto de la situación
actual y, entre ellas, impedirían que el Derecho Admi
nistrativo Sancionador siguiera rigiendo hoy como un
"Derecho tutelador del orden social en su conjunto"255.
B) JUSTIFICACIÓN.
La desmedida extensión de la potestad administrativa
de sanción? pese a que las causas antes apuntadas in
tentan también avalarla, carece de toda justificación;
ello> sin embargo, no pude alzarse como estricto dogma
puesto que, en algunas ocasiones, dicha potestad apa
rece lo suficientemente legitimada como para no pre
dicar de ella su afrenta indiscriminada a la Teoría de
la División de Poderes.
Nuestro TC, en Sentencia 77/1983, de 3 de octubre,
ha intentado precisamente justificarla en "la conve
niencia de no recargar en exceso las actividades de la
Administración de Justicia como consecuencia de ilíci-
ministrativa: problemi di scienza della legislasione, en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. n2 8/198¿+, p. 590. s s Vid. ORTELLS RAMOS, ¡i: Aproximación al concepto de potestad jurisdiccional en la Constitución Espa-ñsüLs.» en Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Extremadura, Cáceres n2 3/1984-85, pp.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
tos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una
mayor eficacia al aparato represivo en relación con e-
s e tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor in
mediación de la autoridad sancionadora respecta de los
hechos sancionados"2*.
No obstante la legitimidad de tal postura y el res
peto que ha de merecernos cualquiera resolución del
Alto Tribunal, de esta Sentencia podría decirse aque
llo de "ni son (justificaciones) todas las que están,
ni están todas las (justificaciones) que son".
En efecto, la crisis de la justicia penal, como in
mediatamente se va a examinar, ha posibilitado un ro
bustecimiento de la punición administrativa, fundamen
tado en el resquemor de que la misma no pudiera hacer
se cargo del castigo de los ilícitos administrativos,
y ello es un dato fácilmente contrastable, aunque tam
bién una política sumamente criticable. Las otras dos
conveniencias, sin embargo, no parecen de recibo por
que, la primera (eficacia del aparato represivo esta
tal) resultaría técnicamente inadecuada, y la segunda
(la mayor inmediación...) nos parece incomprensible.
La consecución de altas dosis de "eficacia del apa-
• X l l l l l u i n , , , , , , , , , , , , , , , , , ! , ! , , ! ! , I l l l l l l l
^52 y ¿*53. S,i El subrayado es nuestro. Un comentario general a esta Sentencia puede verse en SUAY RINCÓN, J: op. cit., pp, 212 y 213j y en SANZ GANDASEGUI, F: op.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
rato represivo"37, eficacia que ha de tener su límite
en la salvaguardia de las garantías individuales3®, no
pasa por el confinamiento a la Administración de fa
cultades sancionadoras; antes al contrario, ello es
fruto de una mala política legislativa y un defectuoso
entendimiento de lo que debe constituir el Poder Judi
cial en un Estado como el nacido de la CE. Dada la ex
clusividad jurisdiccional de "juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado" en su sentido positivo (arts. 117.III CE y
S.I LOPJ) y negativo (arts. 117.IV CE y E.II LOPJ),
sólo a la Jurisdicción corresponde la sanción de las
conductas antijurídicas; y el que ésta sea ineficaz es
consecuencia de las míseras partidas presupuestarias
recibidas por la Administración de Justicia en medio
siglo -únicamente incrementadas en lo que llevamos de
década- y de-una obsoleta legislación procesal.
En cuanto a la necesidad "de una mayor, inmediación
de la autoridad sancionadora respecto de los hechos
* * « i a ( a a a a a a a a a a a a a a i a a * a a a a a a a a a * a a a a a a a a a a a a > a a a a a a a
ci t. . , p. 65. s'7 Vid. la STS ¿*a 2 de febrero de 1981 que se refiere a la necesidad de una potestad administrativa sancionadora "en función de hacer viables los principios de autoridad y ejecutividad". También, MANZANO MORENO, £• C: El ilícito penal y el administrativo, el principio non bis in idem y la •jur isprudencia del Tribunal Constitucional, v en BIMJ n2 1386 de 15 de junio de 1^85, p. 3; y FERNANDEZ, T. R: Manual de Derecho Urba-nistico, ^a edic, Madrid 1984, p. 318. a<a Vid. BARATTI, G: Contributo alio studio della sancione amministrativa, Milán 1984, p. 24.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
sancionados"» que es una aspiración del todo punto
loable» resulta una justificación poco atendible. La
í nmediación en el procedimiento» que es sin duda a la
que el TC se refiere» como principio relativo a la re
lación entre la autoridad enjuiciadora y el material
fáctico52'9» significa que el juicio y la práctica de la
prueba ha de transcurrir ante la presencia directa de
la autoridad legalmente competente30; siendo así, ocu
rre ciertamente que» por ejemplo» en la imposición por
parte de un agente de la autoridad de una multa admi
nistrativa por trasgresión de las normas de tráfico
vial la inmediación es máxima; pero no se olvide que
en tal caso, como en muchos otros, el procedimiento
brilla por su ausencia y es precisamente en él donde
encuentran acomodo principios como el mencionado. Por
ello» en el resto de los supuestos» es decir» cuando
en puridad se sigue un cauce procedimental preestable
cido, las dosis de inmediación no difieren en mucho
según sea la Administración o la Jurisdicción la auto
ridad enjuiciadora de los hechos.
En otro orden» la línea argumental del TC no recoge
algunos tipos de justificaciones esgrimidas por la
a" Vid. GÍMENO SENDRA, V: Fundamentos..., cit. p. 227. a o Vid. GIMENO SENDRA, V: Derecho Procesal, Tomo I, vol. i, 2S edic, Valencia 1987, p. 367 (con ALMAGRO
0 00 9 G
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doctrina administrativista y procesalista que sí mere
cen una especial consideración.
a) La prestación de servicios públicos y la sa
tisfacción de los intereses de la comunidad.
Parece indiscutible que por imperativo constitucio
nal "corresponde a los poderes públicos promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del in
dividuo y de los grupos en que se integra sean reales
y efectivas; remover los obstáculos que impidan o di
ficulten su plenitud y facilitar la participación de
todos los ciudadanos en la vida política» económica)
cultural y social" iart. 9.II CE) y a la Administra
ción, en particular, servir "con objetividad los inte
reses generales" (art. 103-1 CE). Dichos poderes, en
punto a la consecución de los objetivos que en el tex
to fundamental le vienen asignados, han de contar con
toda una organización pública, sufragada proporcional-
mente por todos los ciudadanos, que detente una serie
de facultades facilitadoras de tal función y, entre o-
tras, sin duda, se encuentra la que obliga al cumpli
miento correcto de las órdenes que de aquéllas dima-
00097
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
nan31 •
Toda la potestad de autotutela administrativa, pues>
halla su fundamento en el enunciado transcrito del
art. 103 CE3Ea, en -función de una gestión eficaz de los
servicios públicos como medio de satisfacer los inte
reses de la comunidad33 y dando adecuada respuesta a
las prestaciones administrativas ordenadas por la
cláusula de "Estado Social" del art. 1.1 CE3*-.
No obstante la racionalidad de tal explicación» no
puede por menos que sorprender el que Administraciones
comparadas» carentes de facultades sancionadoras» con
testen en igual o en mayor medida a las demandas so
ciales que aquellas otras que sí tienen poderes de esa
NQSETE, J-CQRTES DOMÍNGUEZ,' V y MORENO CATENA, V ) . 3 1 Afirmaba COLMEIRO ya en 1865 que "la independencia de la Administración estaría comprometida si no tuviese ninguna potestad coercitiva o careciese absolutamente de facultades para exigir la fiel observancia de sus actos, aplicando penas pecuniarias o corporales dentro de los límites de una simple corrección o por vía de disciplina" <en Derecho Administrativo Esgaño 1, tomo I, Madrid 1865, p. 26). s,!a Vid. ORTELLS RAMOS, M: op . cit.» p. <^8; cfr . también PARODI GIUSINO, M - MILITELLO, V: Le modifiche aj, sistema pénale; bilancio e prospettive della leqqe 689.del 1981 (Seminario I.S.I.S.C., Siracusa 14-17 Aprile 1983), en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. 1983, p. 1052. 3 3 Cfr. STS 35 15 de julio de 1986 y POLAINO NAVA-RRETE, M: Derecho Penal y Ordenamiento Sancionador, en "Estudios jurídicos sobre la reforma penal", Córdoba 1987, pp. 250 y 251. a'* Vid. SUAY RINCÓN, J: op. cit., p. 207, nota 35; y MATTES, H: Problemas de Derecho Penal Administrativo. •Li Historia y Derecho Comparado, trad. José María Ro-
000 9 8
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
naturaleza3"-3. El problema, en último término» se cir
cunscribe a responder a la pregunta de si es más bene
ficioso que la Administración se tutele a sí misma o,
por el contrario, reporta más ventajas el que el Poder
Judicial» como garantía del ordenamiento jurídico en
su globalidad, sea quien realice esa actividad tutela-
dora.
Personalmente opinamos que una potestad administra
tiva de sanción limitada exclusivamente a lo discipli
nario y al ámbito de las "relaciones especiales de su-
jección" no presentaría una especial problemática ya
que» como ha podido afirmar el TC en Sentencia- 66/
1984, de 6 de junio <R.A. 487/1983), en dicho campo
"las sanciones administrativas intentan preservar los
objetivos pretendidos mediante la acción pública, in
sertándose en un cuadro garantizador tendente a dotar
de efectividad el dispositivo normativo regulador de
las diferentes materias sobre las que incide, y sien
do, además, sanciones asumidas voluntariamente por
quienes con entera libertad se sitúan en ese tipo es
pecial de relación con la Administración" <FJ IS)31*.
• • • a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
dríguez Devesa, Madrid 1979, p. 177. 3 S Vid. PARADA VÁZQUEZ, J.R: El poder sanciona-d°H- •., cit. , p. 4B.
S o b r e l o s p r o b l e m a s que p l a n t e a n ambas s o l u c i o n e s v o l v e r e m o s i n f r a a l t r a t a r de l a s i n g u l a r i d a d d e l d e r e c h o d i s c i p l i n a r i o .
00099
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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b> La crisis de la Justicia Penal.
Alrededor del siglo XVI, en algunos países como Ale
mania o Austria se produjo un reforzamiento de la po
testad sancionadora ejercida por los poderes ejecuti
vos del Estado, en_detrimento de la potestad jurisdic
cional que obedeció, entre otras razones, a que duran
te largo tiempo no estuvo consolidada una organización
judicial suficiente e independiente a la que poder de
ferir el enjuiciamiento de los ilícitos de menor im
portancia3"7 .
En la actualidad no acontece tal problema. Felizmen
te, el Poder Judicial español está consolidado y dise
ñado jurídicamente en nuestra Constitución y en la
LOPJ de forma'que, al menos teóricamente, no puede po
nerse en duda su independencia y su sujección al impe
rio de la Ley. Sin embargo, deja tanto que desear su
funcionamiento práctico, que ya se ha hecho cotidiano
para la opinión pública el utilizar el sustantivo
"crisis" para referirse a la situación de la Adminis
tración de Justicia en general, aunque especialmente a
la penal33, sustantivo además salpicado de adjetivos
00100
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
como "profunda", "preocupante" o "endémica"3''.
l_a referida situación no se ha producido ni mucho
menos con la llegada de los postulados democráticos al
sistema político español sino que» muy al contrarios
e S fruto de una lenta y dilatada evolución histórica4°
cuyo resultado ha sido la ineficacia de la actuación
de la Justicia por razones de distinta índole:
a a i a i B a a a * a a B a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
a- Cfr. MATTES: op. cit. , p. 81. a® Vid. MORENO CATENA, V: La Justicia penal y su reforma, en JUSTICIA n2 2/1988, p. 313. 3<* Cfr. en general, RAMOS MÉNDEZ, F: La situación del enjuiciamiento criminal en España, en JUSTICIA n2 3/1933, pp. 549 y ss; SERRA DOMÍNGUEZ, M: Notas sobre la situación actual de la Administracion" de Justicia en el ámbito procesal civil, en JUSTICIA n2 1/1985, pp. 7 y ss; BAJO FERNANDEZ, M: Coste y eficacia de la .justicia penal en España, en Doc. Jur. n237-40/1983, pp. 33 y ss; BONZALEZ-CUELLAR GARCÍA, .A: La eficacia de la justicia penal, en Rev. Fac. Der. Univ. Complutense n2 6/1983, pp. 363 y ss; idem. Crisis de la Justicia y reforma del proceso penal, en Ac. Pen., n2 28/1988, pp. 1453 y ss (también publicado en AD n2 52/1988, pp. 795-814); PEDRA2 PENALVA, E: Sobre la crisis de la Justicia, en PJ n2 10/1988, pp. 35 y ss; CARRETERO PÉREZ, A: Algunos aspectos de la crisis de la Justicia, en AA n2 7/1988, pp. 361-373; y RUIZ PÉREZ,J.S: La crisis de la Justicia. Punto de partida, en AD n° 1/1989, pp. 1-14. Sobre el parecer de la opinión pública respecto de
la Administración de Justicia» son muy interesantes las estadísticas recogidas por JUAN JOSÉ TOHARIA en Los españoles y la Administración de Justicia, en PJ nS 1/1986, pp. 41 y ss. "°. Sobre la misma, vid. GIMENO SENDRA, V: Causas históricas de la ineficacia de la Justicia, Ponencia General al 82 Congreso Internacional de Derecho Procesal, Utrech E4-E8 de agosto de 1987, publicado en RDP n2 8/1987, pp. E63-E90; y MORENO CATENA, V: Causas históricas de la ineficacia de la Justicia, Ponencia Nacional Española al citado Congreso, publicado en JUSTICIA n2 1/1988, pp. 33-56.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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a') En primer lugar, y como causa explicativa
de la crisis menos atendible, algunos han aludido a un
supuesto "recelo del poder político a la independencia
de los tribunales1"*1, que viene traducido en la des
confianza ya reseñada de que el sistema judicial pueda
cumplir satisfactoriamente la actividad represiva que
en las leyes le viene encomendada'*3. Y es menos aten
dible porque no parece tener en cuenta que si bien el
"recelo" entre poderes pudiera en algún régimen polí
tico justicarse, en el Estado de Derecho la ley es
aplicable a todos por igual, y si ésta decide atribuir
determinado tipo de punición a uno u otro poder, ello
no es consecuencia de arcanos resentimientos o malque
rencias, sino expresión normativa de una voluntad po
pular cristalizada en el Parlamento a través de los
representantes de los ciudadanos.
b') En segundo lugar, también se ha intentada
compadecer la potestad sancionadora administrativa con
una situación de "sobrecarga" o "exceso de trabajo" de
la Justicia penal''-*3, al llevar sobre sus espaldas el
MUF502 QUIROGA, A: El principio non bis in idem de 3 de octubre de 1983), en REDA n2 45/1985, p.
Vid. PARADA VÁZQUEZ, J.R: Evolución y constitu-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
ejercicio de la potestad jurisdiccional» no sólo en
los delitos de mayor entidad, sino también en aquellos
otros que no suponen, ni por la cuantía de la pena ni
por el daño que deriva de su comisión, una relevante
lesión social.
Se piensa así que debido al carácter decididamente
masivo de las infracciones menores4'*) su conocimiento
por parte de jueces y tribunales tendería inexorable
mente a colapsar aún más la oficina judicial, so pena
de multiplicar la plantilla de juzgadores por r0.000'+s
y, por ello, resulta más conveniente apoderar a la Ad
ministración para este tipo de cometidos. Sin embargo
-como escribe el profesor MORENO CATENA'^- dicho argu-
cionalización...> cit., p. 24. " 3 Cfr. STC 77/1983, ya citada; ORTIZ GÓMEZ, G: En torno a las multas fiscales: una reflexión constitucional , en Rev. de Derecho Notarial (Mexicana), año XXIII, n2 74/1979, p. 118; y RUIZ VADILLO, E: Resumen del informe de síntesis sobre reforma penal y despena-lización de las III Journeés Latines I talo-Luso-Franco-Españolas de Defense Sociale, en BIMJ nS 1316 de 5 de julio de 1983, p. 15. Si bien por razones distintas de las apuntadas, tam
bién constata la sobrecarga GOME2-COL0MER, J. L: Acción particular, acción popular y sobrecarga de la Administración de Justicia, en PJ nS 8/1987, pp. 31 y 32. **** Cfr. BACIGALUPO, E: Descriminal izacion v prevención, en PJ n2 especial II "Justicia Penal", Madrid 1988, p. 12. '*¡B La estimación, un tanto exagerada, es obra de SORIA FERNANDE2-MAY0RALAS, P: Derecho Administrativo Sancionador y Derecho Penal: principios comunes, en AA nS 5/1988, p. 266. '**' La Justicia penal..., cit., p. 317.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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mentó es fácilmente rebatible reclamando para la Ju
risdicción los mismos medios y plantillas con los que
cuenta la Administración.
c') Por último, las causas de la "crisis" se
han encontrado en una inadecuación del sistema penal y
procesal vigente.
Del lado del Derecho Penal material, se ha apreciado
que éste posee unas dimensiones tan considerables que
hacen imposible el que pueda ser absorvido por el
aparato disponible de la just icia**"7, aparte de un ca
rácter fuertemente retributivo no interpolable al cam
po de las sanciones administrativas.
Del lado del Derecho Procesal Penal, se ha constata
do su desconocimiento en las técnicas de abreviación e
incluso eliminación de algunos procesos penales -como
el principio de oportunidad-'*8, la escasa o nula elas
ticidad del principio de legalidad procesal, la no im
plantación de procedimientos penales simplificados
^ BACIGALUPO, E: op. cit.,. p. 25; MARTÍNEZ PÉREZ, C: op. cit., p. 200; y MIR PUIG, S: Introducción a las bases del Derecho Penal, Barcelona 1976, p. 216. **ia Vid. PARADA VÁZQUEZ, J.R: Evolución v constitucional i ?a<- i rtn. . T cit., p. 25; y RIVERO ISERN, E: Administración y Jurisdicción: las funciones reparadoras de la Administración, en REDA n2 17/1978, p. 276. Sobre el principio de oportunidad, vid. GIMENO SEN-
DRA: Derecho Procesal, Tomo II, Vol. 2, Valencia 1987, PP- 61 y ss. (con ALMAGRO NOSETE, J-CORTES DOMÍNGUEZ,
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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(como el moni torio vigente en los países de nuestro
entorno*9)» la lentitud de los procesos ordinarios, el
incumplimiento generalizado del plazo para efectuar la
instrucción...; todo ello unido a unas plantillas or
gánicas deficitarias en número y a una asignación
presupuestaria anual no muy elevada, ha originado una
situación de verdadera "crisis crónica" de la justicia
penal250, cuya única solución, como antes se apuntaba,
pasa por una reforma de raíz del proceso penal531 y un
aumento del número de Juzgados y de Salas y Secciones
en las Audiencias, dotándolos del personal- conveniente
para su eficaz funcionamiento553.
V y MORENO CATENA, V ) . *** Vid. ASENCIO MELLADO, J. M: Breve aproximación al proceso penal monitorio, en prensa. =° Vid. SACCHETTI, L: Problemi e prospettive fra Giurisdizione e Amministrazione neqli interventi qui-diziari a protezione dei minori, en Rev. It. Dir. e Proc. Civ., 1985, p. 770. S1 Las líneas directrices de una posible reforma (parcialmente acometida por la L.O. 7/1988, de 28 de diciembre, de reforma de la LOPJ y la LECrim), pueden consultarse en GIMENO SENDRA, V (et alt.): Derecho Procesal. cit, p. 19. = a La Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial, recientemente promulgada, provee a una muy estimable ampliación de las plantillas orgánicas y aumento de órganos judiciales en un plazo de tres años, que esperemos se cumpla a rajatabla.
0010-5
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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5_g^ 1 A NATURALEZA DEL INJUSTO ADMINISTRATIVO.
Como ya se apuntó desde los mismos inicios de este
trabajo? el art. 25.1 de la Constitución equipara» a
los efectos del principio de legalidad, delitos y fal
tas con infracciones administrativas (vid. Ss. TS 3S
16 de diciembre de 1986 y 20 de enero de 1987) lo que
permitía> en palabras del TC, "que un mismo bien jurí
dico pudiera ser protegido con técnicas administrati
vas o penales CSTC 18/1981, de 8 de junio (R.A. 101/
1980)1.
Dicha equiparación, desde diversos frentes critica
da, no es fruto de una improvisación de los constitu
yentes. Antes al contraria» se asienta en un sólido
soporte teórico fundamentado en la identidad ontoló-
qica de todas y cada una de las manifestaciones posi
tivas de lo que denominamos "Derecho sancionador". A
tal respecto, no han sido pocos los autores que se ma
nifiestan en contra de la distinción, en base a crite
rios de muy diversa naturaleza» entre los ilícitos y
las sanciones penales y administrativas1.
x En tal sentido se expresan» vgr . , VON FRAIMK, R: Studiem ?um Po1 izgjstrafrechte, Giessen 1897, p. 20 <<=it. en MATTES-, H: Problemas de Derecho Penal Admi-Hlstrjativo. 1.Historia y Derecho Comparado, trad. José
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
La evolución-histórica del Derecho Penal Administra
tivo y de la propia Administración demuestra que no e-
xistió nunca» desde el punto de vista juridíco-mate-
rial, una diferenciación entre el "Derecho Penal de
Policía" y el "Derecho Criminal"3. Sin embargo, fueron
tantos los estudiosos del Derecho que, en una etapa
coincidente con la penetración en la Ciencia del Dere
cho Penal de las teorías del Derecha Natural indivi
dualistas y subjet i vistas, se enzarzaron en la afanosa
búsqueda de criterios diferenciadores que, a finales
del siglo XIX, se extendió en la Europa Occidental un
movimiento doctrinal de reacción contra esa tarea,
hasta entonces insatisfactoria, postuladora del abso
luto abandono de las múltiples teorías que abonaban
María Rodríguez Devesa, Madrid 1979, p. 174); BOLEA FQRADADA, J.A, et alt., Comentarios a la Ley de lo Contenci oso-administrativo, Vo1. I, Barcelona 1965, p. 2^1; MANZANO MORENO, E. C: El ilícito penal v el administrativo, el principio non bis in idem y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en BIMJ n2 1386 de 15 de junio de 1985, p. 4; PARODI GIUSINO, M - MI-LITELLO, V: Le modifiche al sistema pénale: bilancio e PJLPspettive del la leqqe 689 del 1981 (Seminario I.S.I. S.C., Siracusa 14-17 Aprile 1983), en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. 1983, p. 1052; CEREZO MIR, J: Límites entre Derecho Penal y Derecho Administrativo, en "III Jornadas de profs. de Derecho Penal", Universidad de Santiago de Cornpostela, 1976, pp. 83, y 84; BAJO FERNANDEZ, M: El Derecho Penal Económico. Un estudio de derecho positivo español, en ADPCP n2 1/1973, pp. 117 y £s; DE LA CUETARA, J.M: La actividad de la Administra-£ión, Madrid 1983, p. 868; y MARTIN RETORTILLO, L: Libertad religiosa y orden público, Madrid 1970, pp. 83 y ss.
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por una diferenciación de- ambas ramas del Derecho Pú
blico y de sus mecanismos represivos de aplicación3?
al igual que sucediera con la distinción entre los i-
lícitos civil y penal la cual, desde su ensayo de con
traste por HEGEL, había fracasado notoriamente entre
quienes la habían intentado conceptual izar'+,
Como escribía HEPPa, "tan pronto una y la misma ac-
ción, según su gravedad, se encuentra en una como en
otra legislación (penal o administrativa)"; y de su o-
pihión eran también los que consideraban integrada en
el campo de la "antijuricidad" a cualquier comporta
miento trasgresor de alguna norma del Ordenamiento Ju
rídico^.
Lo mismo ocurría respecto de la calificación de la
sanción aplicable a los diferentes tipos de ilícito;
así, a título de ejemplo, WOLF"7, no pensaba que la
a MATTES, H: op. cit., pp. 138 y 139. a Vid. VOIM BAR, L: Geschichte des Deutschen Rechts L'nd Strafrechtstheorien, Berlín 1882, p. 348 (cit. en MATTES, H: op. cit., p. 166). ** Vid. GÓMEZ ORBANEJA, E: Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal, Vol. I, Barcelona 1947, p. 30. 55 Kommentar über das neue württemberqische Strafqe-setzbuch nach seinen authentischen Quellen, Vol. 1, Tubinga 1839, pp. 23 y ss (cit en MATTES, H: op. cit., P. 159). *" Así, por ejemplo, autores como BIRNBAUM, HEFFTER o MALBLANCK;.vid. MATTES, H: op. cit, pp. 154-156.
WOLF, E: Stellunq der Verwaltunqdelikte im Straf-' rechtssvstem. en "Festgabe für Reinhard von Frank zum 70. Gebrutstag", Tubinga 1930, Vol. II, pp. 519 y 551 <cit. en MATTES, H: op. cit., p. 210).
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sanción administrativa fuera una auténtica pena, mas
lo que sí afirmaba de manera categórica era que dicha
sanción poseía naturaleza penal.
Con el paso del tiempo, la moderna Ciencia Jurídica,
sobre todo la italiana, ensayó también algunos crite
rios de diferenciación, imbuidos en el pensamiento del
profesor 2ANQBINI que propugnaba que "la dificultad de
distinguir ambas clases de ilícito no debe impedir a
la doctrina el continuar intentando buscar criterios
distintivos, en la convicción de "que la distincion es
un deber de la Ciencia del Derecho"®.
Al interés científico que puede comportar una inves
tigación con esos objetivos, hay que sumar las no me
nas sugestivas consecuencias que derivan de la consta
tación de la fundamental identidad entre contravención
penal y administrativa. La fundamental de ellas ven
dría determinada por la indiferencia de la adscripción
normativa de una concreta conducta reprobable; de ese
modo, la indelimitación de las fronteras de lo penal y
lo administrativo sancionador trae como resultado el
que un mismo hecho pueda resultar doblemente tipifica
do, como delito o falta y como contravención adminis
trativa, dando paso a una presumible infracción del
principio non bis in idem'7. Este peligro fue, precisa-
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mente, el que llevó a GOLDSCHMIDT, VON LISZT y VON
LILIENTHAL a proponer, en la redacción del Código Pe
nal prusiano de 1911, la conversión de la infracción
administrativa en penal cuando la conducta fuera come
tida con "malicia, habitualidad o profesional idad"3-0 .
De igual forma, la identidad sustancial del mecanismo
represivo del Estado comportaría, en línea de princi
pio, la necesaria utilización de iguales -mecanismos
procedimentales a la hora de enjuiciar las conductas
contrarias a la norma.
A los fines de nuestro estudio, dicha separación
conceptual se revela, pues, de notable importancia má
xime -como apunta el TEDH en su Sentencia de 21 de fe
brero de 1984 (Caso oZTüRK)- cuando cualquiera legis
lación nacional, calificando como administrativa una
conducta penal, puede proceder a una elusión de las
garantías materiales y procesales que proclaman los
arts. 5 y 6 del CEDH [igualmente, vid. Decisiones de
B Vid. Le sanzione amministrative, Turín 1924, p. 37. '*' Vid. MANZANO MORENO, E.C: op. cit., p. 4; SILVA MELERO, V: El llamado Derecho Penal Administrativo en las direcciones contemporáneas, en ADPCP, Tomo 13/ 19¿0, fase. 1°, p. 2?; PRIETO SANCHIS, L: La jurisprudencia constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de Derecho, en REDC n2 4/ 1982, pp. 100 y 101; COBO DEL ROSAL, M-VIVES ANTÓN, T.S: Derecho Penal. Parte General, 'Valencia 1987, p. 36", y LÓPEZ NIETO Y MALLO, F; Las sanciones municipa-ies, Madrid 1984, pp. 50 y 84. 10 Vid. MATTES, H: op. cit., pp. 199 y 302.
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la CoEDH 8869/1978 (Caso X contra Austria) y 8496/1979
(Caso X contra el Reino Unido)]11, Para evitar en lo
posible dicha práctica se abren dos posibilidades: la
distinción precisa entre ambos ilícitos <y de sus san
ciones respectivas), o la aplicación de dichas garan
tías también en el ámbito administrativo sancionador-
A) CRITERIOS DOCTRINALES DE DISTINCIÓN CON EL ILÍ
CITO PENAL.
El problema de la distinción del ilícito administra
tivo y del ilícito penal se plantea por primera vez en
el Estado Liberal. En el Antiguo Régimen no era posi
ble la misma dada la ausencia de una efectiva división
de poderes» toda vez que la separación lo era más bien
respondiendo a esquemas funcionales. Con la llegada
del Estado Liberal, el Derecho sancionador, en gene
ral, "había de convertirse en uno de los exponentes
más finos del Estado de Derecho al quedar vinculado el
ejercicio del ius puniendi al principio de legalidad
de los delitos y las penas"13. Por ello, la distinción
** Cfr.. también, ORTEGA ALVAREZ, L: La coacción institucional para desistir del acceso al iuez, en RAP n2 100-105/1983, Vol. II, pp. 1437-1445. ls CEREZO MIR, j : Curso de Derecho Penal Español, 3&
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5e hizo necesaria.
Tradicionalmente se han venido clasificando las di
ferencias entre ambos tipos de injusto en cual i tativas
y nianti tativas: mientras las últimas atienden princi
palmente a la gravedad del comportamiento antijurídico
o a la de su sanción, las enunciadas en primer lugar
tratan el tipo de interés o bien jurídico tutelado y,
asimismo, algunos otros elementos estructurales de la
acción infractora y su proyección en la sociedada13.
En cualquier caso, dada la desacreditación que la
polémica doctrinal presenta desde hace mucho tiempo1^,
nos limitaremos a enunciar muy someramente los crite
rios diferenciadores más relevantes, incidiendo sólo
en los que pueden tener importancia para el desarrollo
de nuestro estudio.
a) Cualitativos.
edic, Madrid 1985, p. 41. 13 Cfr. MATTES,H: op. cit.» p. 154; SADULLI, M. A: Le sanzioni amministrati ve pecuniarie. Principi sostan-zjali e procedimentali, Ñapóles 1983, p. 4; y POLAINO MAVARRETE, . M: Derecho Penal y Ordenamiento Sanciona-d-ST_> en "Estudios jurídicos sobre la reforma penal", Córdoba 1987, p. 859. l** Vid. SIEWERT: haterialen zur wissenschaf11 ichen Enklarünq Hp>r neuesten allqemeinen Preussinchen Landes a§retze, Halle 1803 (cit. en MATTES,H: op. cit., pp.
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a') Como ya se ha expuesto, la penetración en
la Ciencia penal de los postulados iusnaturalistas
trajo consigo una distinción entre las vulneraciones
que en el Derecho se producían dentro y fuera del cam
po penal. Conforme a una primera aproximación de di
chos postulados» se consideraba que el ilícito penal o
criminal vulneraba tanto el "Derecho Positivo" cuanto
el "Derecho Natural", en tanto que el administrativo
únicamente suponía lesión a la primera de las enuncia
das ramas ya que, en definitiva, no era sino una crea
ción artificial del legislador1S. En este sentido, los
iusnaturalistas pensaban en la esencia del delito como
irrogación culpable de un daño o lesión de un derecho
subjetivo, daño que precisamente era el elemento legi
timador del proceder represor del Estado; pero, cuando
tal daño sra únicamente presumible, o incluso proba
ble, se estaba en presencia de un peligro abstracto
característico de la infracción de policía1*^.
153 y 154) . 1S Tal criterio fue sustentado, entre otros, por LDTZ <Veber das Verháltnis der Polizei zur Criminal iustiz , en Neue Archiv für Kriminalrecht, LV, 1809, pp. 490 y 55) o LUDEN (Handbuch des Strafrechts, Jena 1842, Vo1. I» p. 207); ambos citados en BARATTI, G: Contributo a-1.1o studio del la sanzione amministrat i va, Milán 1984, P. 10.
MATTES, H: op. cit., pp. 144 y 145; en la página 175 del libro de MATTES se recoge también la teoría de VQN FRANK del peligro abstracto. Vid. las tesis de HE-GEL y K6STLIN acerca del daño concreto y tangible del
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Tal tesis fue- criticada desde diversos ángulos. Qui
zá el menos genuino lo fuera el de MAYER1"7 quien, para
sostener su propia teoría, arremetía con una argumen
tación infundada contra los defensores de la dirección
naturalista estimando que el Derecho es un producto
r-iil tural y no un producto natural: "a todo orden jurí
dico estatal -decía- precede un complejo prejurídico
de normas de cultura, que sólo por el reconocimiento
estatal que se realiza en la legislación penal se con
vierten en normas jurídicas". Pero no todas las obje-"
ciones se cimentaban en matices tan etéreos; BIN-
DING1!3j por el contrario, criticó las tesis del Dere
cho Natural rechazando la idea de'una "acción en sí y
por sí antijurídica" (naturalmente antijurídica), con
la convicción de que todo comportamiento susceptible
de punición precisa, antes de que pueda considerarse
como tal, de la norma, la cual consigue transformarla
de no prohibida hasta entonces en otra prohibida1'7.
delito y del daño posible de la contravención administrativa, en MATTES, H: op. cit., pp. 159 y 160; y SILVA MELERO, V: op. cit., pp. 3E y 33.
En uh sentido similar se pronunciaba STüBEL (vid. MATTES, H: op. cit., pp. 155 y 156), quien extendía el círculo de las acciones antijurídicas al campo de los actos peligrosos, considerando que los delitos lesionaban al Derecho de forma inmediata, siendo las meras contravenciones una vulneración mediata del mismo.
MAYER, M.E: Rechtnormen und Kulturnormen, Breslau 1903 (cit. en MATTES, H: op. cit., p. 170).
Pie Normen und íhre übertretunq, Leipzig 19ES, pp.
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b') FEUERBACH fue quien que por vez primera
intentó realizar un diagnóstico diferencial de carác
ter conceptual entre lo que él denominaba delito con
jura el Derecho y mero delito de policía30. Pensaba el
citado autor que los delitos eran cometidos por aque
llos que lesionaban derechos estatales o privados <in
dividuales) » en tanto que las contravenciones adminis
trativas o de policía, pese a estar prohibidas por el
Estado, no eran en sí mismas antijurídicas; simplemen
te se reprimían por ser acciones dirigidas contra el
propio Estado82*. En su opinión* las contravenciones no
eran sino un "invento" del legislador» con una marcada
relatividad temporal y local, "puesto que en un tiempo
y lugar pueden ser reprimidas y en otro tiempo u otro
313 y ss (cit. en MATTES, H: op. cit., p. 167). x'9 Pese a la solidez de la crítica, formulada ya en una etapa de pleno declive de la concepción iusnatura-lista, ésta parece seguir viva en alguna jurisprudencia; vid. STS ¿*S 28 de enero de 1986. Pero, como escribe CEREZO (Curso..., cit.» pp. ****• y
*»5), "el legislador no establece sus mandatos y prohibiciones... para ejercitar la obediencia de los ciudadanos, sino para crear un estado o situación valiosos, o impedir la producción de un daño... Una regulación jurídica arbitraria» sin fundamento material alguno, sería puramente despótica y debiera ser extirpada de nuestro Derecho". *° Vid. CERE20 MIR, J: op. cit., p. 7k, nota 9. Sl En parecido sentido se pronunció mucho antes MEIS-TER» G.J.F: Principia Juris Criminalis Germaniae Com-GHáD_is.» Gotinga 1792, § £9. Vid. un resumen de su teoría en MATTES, H: op. cit., p. 150.
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lugar son conductas lícitas, inculpables y no daño
sas"; l° s delitos, en cambio, "rigen en todo lugar y
en todo tiempo"3®. Por ello, como opinaba MAYERS3, el
injusto criminal es considerado injusto tanto por vir
tud de la ley que lo prohibe, como por su intrínseca
nocividad cultural, mientras que el injusto policial
lo es sólo en virtud de la ley que lo sanciona.
James 60LDSCHMIDT, por su parte, fue también precur
sor de una diferenciación cualitativa que partía de la
distinta situación en que es considerado el hombre:
como individuo y como miembro social. En el Derecha
Penal el hombre aparece como individuo, dotado de una
voluntad autónoma, y en el Derecho Administrativo como
integrante de la sociedad al servicio de los fines del
progreso social24*; así, si el delito representa la re
belión de conducta contra el orden jurídico, la in
fracción administrativa integra la mera dejación de
promover una actitud positiva, jurídicamente exigida,
encaminada a conseguir el bien común, generándose con
ello la causación de un perjuicio al bienestar norma
tivamente pretendido5213.
-a Vid. MATTES, H: op. cit., pp. 1^5 y ss. •tta Vid. su exposición en POLAINQ NAVARRETE, M: op. ^ t . , p. 255.
Vid. su obra Das Verwaltunastrafrecht, Berlín 1902, pp. 550 y 553. Vid. su análisis en MATTES, H: °P. cit., pp. 18¿> y ss; y CEREZO MIR, J: Límites. . . ,
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c') También se han ensayado criterios que,
separándose un tanto de la antijuricidad, han insis
tido sobremanera en el rasgo de la culpabilidad. E.
SCHMIDT, por ejemplo, estimaba que al daño administra
tivo le faltaba la referencia a la persona individual
o a una persona colectiva pensada como tal; sólo afec
taba a la relación en la cual se encontraba, como ciu
dadano de un Estado, obligado a la obediencia a los
órganos gubernativos. En tal sentido, concluía afir
mando que la culpabilidad en lo ad-ministrat i vo se ago
ta "en la deficiencia de la voluntad dirigida a deso
bedecer a la Administración, pese a conocer el mandato
administrativo opuesto a ella"E,•'i,.
Sin embargo, la exigencia de culpabilidad es algo
que había de ser común a toda suerte de infracciones
comportadoras de consecuencias penales27, toda vez que
no sería justo el castigo de un sujeto por una conduc-
cit., pp. 77, nota 17. a!5 POLAINO NAVARRETE, M: op. cit., p. 255; y RODRÍGUEZ MOURULLO, G: Derecho penal. Parte general, Madrid 1978, p. 33. a<s* Vid. MATTES, H: op. cit., p. E30. Participa de la misma opinión E. WOLF (vid. POLAINO NAVARRETE, M: op. cit., pp. 25¿j y 257). Sobre estas teorías incidentes en la culpabilidad, vid. MONTORO PUERTO, M: La infrac-£-Íón_ administrativa, Barcelona 1965, pp. 154 y ss. 5-7 COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op . cit., p. 37; y GARCÍA DE ENTERRIA, E-FERNANDE2, T. R: Curso de Dere-g-hQ__Admini^tr*tivn. Vol. II < 25= e d i c ) , Madrid 1986,
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ta de la que no responde al no mediar causación volun-
tariaSQ. Además» no es del todo cierto que la infrac
ción administrativa pueda imputarse a personas jurídi
cas y físicas y la penal sólo a estas últimas; el
principio societas delinguere non potest se haya en
decadencia y ha sido ya superado por muchas legisla
ciones. Habida cuenta de que nuestro CP contiene penas
no consistentes en privación de libertad, no se en
tiende muy bien -como escribe SUAYS<9-, porqué las per
sonas jurídico-privadas no pueden ser objeto de res
ponsabilidad criminal siempre que venga respetado el
principio de la responsabilidad.
d') Por último, algunos autores han incidido
en la diferenciación entre ilícito penal e ilícito ad
ministrativo aludiendo a criterios tales como la le
sión de derechos subjetivos por el delito, y la de in
tereses administrativos por la contravención de esa
naturaleza30; el carácter represivo inherente al Dere-
p. 167. S Q CREMADES, B. M: La sanción disciplinaria en la em-EüL§5_a, Madrid 1969, p. 208. Sobre el tema vid. infra § 6.H. ss> Vid. SUAY RINCÓN, J: El Derecho Administrativo sancionadnr: perspectivas de reforma? en RAP n2 109/ 1986, p. aoo. En contra STS 3a 13 de marzo de 1985. r3° En este sentido, vgr. , VON MOHL, SRCLMANN, VAN GLOBIG o HUSTER; vid. su exposición en MATTES, H: op. c it., pp. 151-158. Esta tesis ha sido muy criticada en
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cho Penal en contraposición al preventivo en el de ín
dole administrativa31; el desvalor ético característi
co del delito que no se da cita en la infracción admi-
nistrativa3a; la vulneración a ordenamientos jurídicos
diversos33; o el que considera que mientras la repre
sión del delito es un deber para el Estado, el castigo
del injusto administrativo es únicamente un derecho
del mismo3/*.
La misma existencia de'esa cantidad ingente de teo
rías permite afirmar la insatisfacción producida por
la asunción en exclusividad de alguna de las menciona-
el sentido de que no puede hablarse de "intereses de la Administración" porque ella no tiene otros que los de la colectividad (vid. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 3 7 ) , y porque no es posible que actúe con autonomía y en función de sus propias necesidades, a-tendiendo a criterios ajenos a los marcados por ,1a Ley (vid. SUAY RINCÓN, J: op. cit., p. E05, nota 3 0 ) . En base a esos argumentos, los profs. COBO y VIVES (op. cit., p. 37) han objetado la postura de GARCÍA DE EN-TERRIA y FERNANDE2 conforme a la cual la actividad sancionadora de la Administración tutela intereses ge-Peraies (heterotutela) y sus propios intereses (auto-tutela), por carecer de base constitucional (vid. también su crítica en BAJO FERNANDEZ, M: op. cit., pp. 106 y ss) .
Vid. ALESSI , R: Responsabi 1 itá amministrati va , en Novissimo Digesto Italiano, XV, Turin 19S5, p. 618; y SILVA MELERO, V: op. cit., pp. 89 y 30. * e Vid. MATTES, H: op. cit-, pp. 1-5. 3 3 Vid. STS 3S 13 de marzo de 1985, y su crítica en SUAY RINCÓN, J: op. cit., p. EOS, nota 30.
Vid. CANNADA BARTOLI, E: voz Illecito, en Enciclopedia del Diritto, XX, p. 11B (cit en SANDULLI, M.A: °P. cit., p. ie, nota E0).
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das3!S- Todas ellas presentan quiebras de mayor o menor
entidad, lo que ha conducido a un replanteamiento del
problema con la consecuencia del total abandono de la
distinción en base a razones ontológicas.
Si bien es cierto que la calificación como penal o
administrativo de un determinado comportamiento depen
de exclusivamente, en el sentido dado por FEUERBACH,
de la valoración política llevada a cabo por el legis
lador ordinario36, no lo es menos que en la actualidad
se incide tan sólo, desde posturas lejanas a las de
sesgo cuantitativo, en aspectos distintivos de carác-
3 = Igual fenómeno ha acontecido con la distinción, dentro de la esfera penal, entre delitos y faltas. La negación de cualquier criterio diferenciador, incluso los de carácter cuantitativo, pueden verse en MORENO CATENA, V: La defensa en el proceso penal, Madrid 1992, p. 111. \ a<t* Vid. DOLCINI, E-PALIERO, C. E: L'illecito amminis-trativo <Ordnunoswidriqkeit) nel1'ordinamento della Repubblica Fedérale di Germania: disciplina, sfera di aplicazione, linee di política legislativa, en Riv. It. Dar. e Proc. Pen. 1980, pp. 1138 y 1139. Una buena prueba de ello lo constituye el modelo italiano, cuyo legislador se decidió por admitir de antemano una diferencia conceptual abstracta entre delitos y contravenciones, cimentada con la ayuda de criterios cualitativos establecidos jurídico-positivamente. Sin embargo, dichos criterios no han calado y la mayoría de la doctrina italiana es de la opinión de que el legislador no ha conseguido lograr esa distinción. Sobre el tema vid. MATTES, H: op. cit., p. 488. De igual modo, A. MERKL afirma que "no existe acti
vidad alguna que, esencialmente, tenga que estar reservada a la Justicia o a la Administración. Ello depende siempre de la libre disposición del legislador; vid- Teoría General del Derecho Administrativo, México 1980, p. 3^8.
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ter formal o en las consecuencias que dimanan de la
comisión de una u otra infracción. A tal respecto) se
suele aludir, por ejemplo, a las diferencias procedi-
mentales que separan el enjuiciamiento criminal del
administrativo3"7, a la diferente adscripción a los Po
deres del Estado de la autoridad enjuiciadora -al Eje
cutivo la administrativa, al Judicial la judicial-3*3,
o a las consecuencias jurídicas de la resolución que
aprecia la ilicitud de la acción -pena para el ilícito
penal, sanción administrativa para la infracción admi-
nistrativa-39, con lo que la diferenciación sustancial
se ha ido abonando en torno a posturas cuantitativas.
3,7 Cfr . ALVAREZ PASTOR, D: El procedimiento sanciona-dor en las infracciones monetarias, en "Homenaje a J. A. García-Trevijano Fos", Madrid 1982, p. 669. No se piense, sin embargo, que dichas diferencias de procedimiento pueden incidir en la naturaleza del hecho enjuiciado; así se expresa el TEDH en la Sentencia de 21 de febrero de 1984, siguiendo el informe de la Comisión de 12 de mayo de 1962, tanto en su texto como el voto particular del Sr. MATSCHER. Es más, la Ordnunqs-widriqkei tenqesetz se remite de forma muy frecuente en su articulado a los preceptos de la Strafprozeflordnunq (vgr. §§ 46, 81, 84.11 . . . ) . 3,3 Cfr . GARRIDO FALLA, F: Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, Madrid 1966, p. 173; y 124 p. 669. 3S> Vid. DOLCINI-PALIERO: op. cit., p. 1135. Este es el único criterio 'diferenciador para el prof. RODRÍGUEZ MDURULLO, G: Derecho penal. Parte general, Madrid 1978, p. 34, y también el seguido por la Ordnunqswi-driqkei tenoeset?. cuyo art. 1 define el ilícito administrativo como "el hecho antijurídico y reprobable que integra el supuesto de hecho de una norma que conmina con una pena pecuniaria administrativa".
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b) Cuantitativos.
Como consecuencia de la insatisfacción aludida -es
cribe MATTES^0-, no sólo se abandonaron posiciones de
índole cualitativa? sino que se llegó a negar la dife
rencia conceptual del Derecho Penal Criminal y el lla
mado Derecho Penal Administrativo» negando también una
diferencia valorativa de principio. Únicamente importa
la punibilidad de los actos, la cual se determina en
razón de la gravedad relativa de las acciones puni-
bles^1. Por consiguiente, sólo cabe realizar una dife
renciación cuantitativa entre infracciones penales y
contravenciones administrativas: las últimas afectan
con menor gravedad a los intereses protegidos por la
Ley y tienen consecuencias más limitadas, puesto que i.
sus autores sólo quedan sujetos a multas de naturaleza
pecuniaria (STEDH El de febrero de 1984, n° 58). Así,
la acción que lesiona preceptos ordenadores que no
protegen intereses elementales no supone, por lo gene
ral , una afrenta tan grave como para que sea "necesa
rio y razonable criminalizarla'"'3.
Op . cit. , p . EOA. En este sentida HENKE, E: Handbuch des Criminal-
Hgghts.und der Kriminalpolitik, Vol. I, Ber1ín-Stettin 1823, p. 193 (Cit. en MATTES, H: op. cit., p. 154.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
Este cambio de óptica, en definitiva» reclama una
distinción de los ilícitos atendiendo exclusivamente a
su gravedad: un comportamiento antijurídico grave seré
calificado como delito o falta» y uno que no comporte
esa gravedad» será merecedor de su calificación como
infracción administrativa.
Indirectamente se ha recogido este criterio en nues
tro país por virtud de lo dispuesto en el art. 603.1
CP que traza la distinción en base a la gravedad, no
de las acciones antijurídicas, sino de las penas^ 3. 0-
pina la generalidad de la doctrina que en dicho pre
cepto, al igual que sucedía con el art. 493 del CP de
1848, se consagra legislativamente una diferenciación
cuantitativa entre injusto penal y administrativo4''*;
mas la prohibición que en él se contiene ha sido, es y
parece que seguirá siendo sistemáticamente incumplida
(al amparo de su último inciso: "...a no ser que se
determinare otra cosa por leyes especiales"), lo que
" a Vid. STRATENWERTH, 6: Derecho penal. Parte general . El hecho punible, trad. Gladys Romero, Madrid 19B5, p. 25. t*3 Art. 603 CP: "En las ordenanzas municipales y de-Más reglamentos generales o particulares de la Administración que se publicaren en lo sucesivo y en los bandos de policía y buen gobierno que dictaren las autoridades, no se establecerán penas mayores que las señaladas en este Libro, aun cuando hayan de imponerse en virtud de atribuciones gubernativas, a no ser que s e determinare otra cosa por leyes especiales". **'+ Cfr., por todos, MANZANO MORENO, E.C: op. cit., p.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
lo ha convertido en un simple precepto testimonial"3,
sin que se hallan declarado inconstitucionales todas
las sanciones administrativas que superen el límite
que el mismo establece'"*.
El diagnóstico diferencial fundamentado en causas de
naturaleza cuantitativa tampoco está exento de críti
cas; su principal punto de apoyo, la "gravedad de la
ofensa o de la sanción", es lo suficientemente ambiguo
como para no conllevar las necesarias dosis de certeza
que debe presidir la aplicación del Derecho Sanciona-
dor. El propio TEDH, en el ya citado asunto oZTüRK,
estima que "no hay ningún motivo para suponer que la
infracción penal, a tenor del CEDH, implique necesa
riamente determinada gravedad" (n2 53), y lo que para
un determinado Estado es "grave", para otro puede no
serlo por lo que, aparte de ambiguo, el criterio se
muestra especialmente relativo4"7.
En cualquier caso, lo que sí denotan las mencionadas
posturas al pasar de una categoría represiva a otra
x i u i i i i i n i i i i i i i i i i i i a i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i
5. *s PARADA VA2QUE2, J. R: Evolución y constitucional!-zación de las infracciones administrativas, en PJ n2 4/1982, p. 25. También vid. MARTIN-RETORTILLO BAQUER, ^: Sanciones penales y sanciones gubernativas, en "Problemas actuales de Derecho Penal y Procesal", Salamanca 1971, p. 1¿*. '** Vid. COBO DEL RDSAL-VIVES ANTÓN; Derecho Penal . Parte General. Vol. I, Valencia 1981, p. 63.
En igual sentido, MERKL, A: op. cit., p. 351.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
por razón de la magnitud de la ofensa? es la inequívo
ca unidad funcional del fenómeno saneionatorio y la
ausencia de discriminación estructural entre ambos ti
pos de ilícito*»».
B) CRITERIOS DOCTRINALES DE DISTINCIÓN CON LA SAN
CIÓN PENAL.
a) Cualitativos.
En la Teoría General del Derecho el concepto de pena
o de sanción no es del dominio exclusivo del Derecho
Penal. Tanto en las áreas civil, mercantil, procesal,
como en la administrativa, surge el concepto de ilíci
to y, con él, el de sanción.
Desde que FEUERBACH formulara su teoría, según la
cual las sanciones de policía no son más que penas de
desobediencia que alcanzan al contraventor, no a causa
de su acción u omisión naturalmente punible, sino por
el incumplimiento de las disposiciones u órdenes de la
autoridad gubernativa, en tanto que el delincuente se
hace acreedor a la pena por su conducta en sí y por sí
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
i 1 ici ta'*'9, han sido muchas las formulaciones que se
han realizado en busca de una distinción cualitativa
entre pena y sanción administrativa.
Algunos autores han hecho girar el centro de grave
dad de la diferenciación en torno a la est iqmatización
social intrínseca a la sanción penal3'3, que acarrea un
reproche ético-moral y un valor de intimidación ausen
te en la aplicación de la sanción administrativa31. Q-
tros, en cambios inciden en la finalidad de prevención
general y especial o reeducativa propia de la sanción
penal5383; sin embargo» tal postura no resulta ni mucho
menos unánime porque no han faltado quienes piensan
que tanto ella como la administrativa cumplen esas
funciones de prevención533, radicalizando incluso sus
^s Cfr. SANDULLI, M.A: op. cit., p. 17. UK? Vid. FEUERBACH: Ueber die Polizeis-Gesetzqebunq überhaupt und den zweiten theil eines, Munich 1822, p. 35? <cit. en MATTES, H: op. cit., p. 146) . a o Cfr. STRATENWERTH, G: op. cit., p. £6; DOLCINI, E: Sanzione pénale o sanzione amministrativa: problemi di scienza della leqislazione, en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. n2 E/1984, .pp. 621 y 622; y PARQDI-MILITELLO: op. cit., p. 1052. .Sl Cfr. DOLCINI-PALIERQ: op . cit.» p. 1141; SILVA MELERO, V: La infracción de tráfico en la criminología contemporánea. La Coruña 1974, p. 32; MATTES, op. cit., p. 2; en contra MARTINI, G: Osservazioni interno ¿He funzioni della "sanzione", en "Le sanzioni amministrat ive", Milán 1982, p. 409. a a PQLAINO NAVARRETE, M: op. cit., pp. 286 y 297; y «RICQLA, F: La depenal izzazione nella leqqe 24 Novem-fere.1981. NS Añ9: una svolta «reale» nella politica ££ÍiEÍILaiel> en Pol. del Diritto, n2 3/1982, p. 371. C f>. también MATTES, H: op. cit., p. 231.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
posturas en el sentido de afirmar que en ambas conflu
yen unos objetivos homogéneos: castigar la conducta de
un sujeto que ha infringido el ordenamiento jurídi-
CoB/í. Conforme a una tercera corriente de opinión, por
ultimo, el contraste entre las manifestaciones repre
sivas se encontraría en el fundamento en base al cual
se impone cada una de ellas. Así» el profesar RODRÍ
GUEZ MOURULLOSSSi afirma que "la sanción será adminis
trativa si se impone en virtud de las facultades co
rrectivas y disciplinarias de la- Administración... Se
rá pena si se impone en virtud del ius puniendi que
corresponde al Estado-comunidad"3"6'.
Aún siendo ciertamente aceptables los criterios enu
merados, de ellos no parece deducirse un claro con
traste ontológico entre pena y sanción administrativa.
Es por ello que se han ido uno tras otro abandonando,
en la idea de que las fronteras que las separan son
principalmente de carácter formal. Así, se alude a la
distinta autoridad pública que las decreta37;, a la in-
a a Vid. G0ME2 ORBANEJA, E: op. cit., p. 3¿t; SPIRITO, D¡ Dalla modifiche al sistema pénale alie modifiche al sistema administrativo, en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. 1982, p. 10^6; y DOLCINI, E: op. cit., p. 594. Sí* Cfr. SUAY RINCÓN, J: op. cit., p. 204; y DOLCINI, Es op. cit., p. 597. Cfr. también SILVA MELERO, V: El .Llamado Derecho Penal Administrativo..., cit., p. 29. =ss Op . c i t. , p . 3A. ^ Cfr. también DOLCINI, E: op. cit., p. 591; y MAT-TES, H: op. cit., p. 182.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
mediata ejecutividad de la sanción administrativa""3, o
a distinciones tan baladíes como la que se sustenta en
que» en tanto la pena genera antecedentes penales» no
los produce la sanción administrativa3'*.
b) Cuantitativos.
Pero tampoco en virtud de criterios formales puede
llegarse a una diferenciación sustancial de las san
ciones penal y administrativa. Por ello también se han
barajado parámetros de índole cuantitativa dado que la
sanción penal comporta una mayor gravedad que la admi-
-^ Cfr. GÓMEZ ORBANEJA, E: op. cit., p. 35; GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDEZ: op. cit., p. 147; ZANGBINI, G: Rapporti fra il Diritto Amministrativo e il Diritto Pénale^ en "Scritti varí di Diritto Pubblico", Milán 1955, p. 140; idem. Le sanzione...» cit., p. 40. • s o Cfr. GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDEZ: op . cit., p. 183; y SPIRITO, D: op. cit., p. 1046. !S'* Asi, por ejemplo, voto particular del Sr. LIESCH a la STEDH El de febrera de 1984. Tal orientación, además, no es del todo correcta puesto que en el Derecho comparado sí existen archivos administrativos destinados a esa función -como el previsto en la Ley alemana sobre circulación por carretera-, o en nuestro país también algo similar sucede en la tacha que al expediente personal de un funcionario se inscribe ante la comisión" de una infracción disciplinaria (vgr. art. 28.11 de la L.Q. 2/1996, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad), o en los supuestos de infracciones tributarias . de contrabando (vid. art. 12 del R.D. 971/ 1983, de 16 de febrero, por el que se desarrolla el Título 22.de la L.O. 7/1982, de 13 de julio, relativo a las infracciones administrativas de contra-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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nistrativa-*0 de forma que, de acuerdo con las princi
pios de subsidiariedad del Derecho Penal y proporcio
nalidad de la sanción, si la finalidad perseguida con
la primera puede lograrse a través de la segunda, se
impone la utilización de esta última*5*1.
Tal criterio lo sostiene, entre otros, el profesor
CEREZO*3» al afirmar que "la pena o las sanciones del
llamado Derecho Penal Administrativo encontrarán jus
tificación únicamente en su proporción a la gravedad
de la infracción y en su necesidad, como la pena del
Derecho Penal Criminal... Entre las penas y las san
ciones administrativas existen únicamente diferencias
cuantitativas".
No obstante» tal y como apunta el TEDH en el tantas
veces citado caso 62TÜRK -de vital importancia para la
materia que tratamos-, "la relativa suavidad de la pe
na a la que se arriesga el infractor no afecta a la
intrínseca naturaleza penal de la infracción adminis
trativa" (n2 5^) y ello, en definitiva, es consecuen
cia del fracaso de las teorías que han intentado su
separación sustancial, y de la inadecuación de una
bando). *"° Vid.. POLCINI-PALIERO: op . c i t. , p. 1138; y MATTES, ^: op. cit".-, p. 207. * PADOVANI> T: La distribuzione di sanzioni penali e
¿i—sanzioni amministrati ve secondo l'experienza itali-Hs.» en Riv. 11. Dir. e Proc. Pen. n2 3/19B¿*, p. 955.
0 0 Í 2 9
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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legislación que para nada fomenta la distinción cuan
titativa.
Al igual que acontecía respecto de los tipos de ilí
citos la elección entre sanción penal y sanción admi
nistrativa es fruto de una valoración legislativa con
tingente e histórica*3; y buena prueba de ello es el
apartado III del art- 86 CP que formalmente reputa no
penales "las multas y demás correcciones que, en uso
de atribuciones gubernativas o discip1inarias, impon
gan los superiores a sus subordinados o administra
dos". De otra parte? la legislación española ha acogi
do» no sin agrado, la "hipertrofia" de la potestad
sancionadora de la Administración <vid. supra § 4.A),
uno de cuyos criticables resultados ha sido el incum
plimiento del art. 603 CP, toda vez que hoy en día e-
xisten sanciones administrativas de una gravedad pecu
niaria infinitamente superior a la establecida en las
sanciones penales64. Alguna jurisprudencia ha intenta-
*a Curso. . . , cit., p. ¿+6. ^ Vid. BARATTI, 6: op. cit., p. 16; y SANDULLI, ti.A: op. cit. , p. 6. *"* Vid. CEREZO MIR, J: Limites...» cit., p. 85; idem. EüLso..., cit., pp. ^8 y ^9; GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDEZ: op. cit., pp. 177 y 178; POLAINO NAVARRETE, M: op. cit., p. 889; y GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios a la Lev de Procedimiento Administrativo, Madrid 1977, P- 888. Ejemplos de cuanto decimos abundan en la legislación administrativa: la Ley de Orden Público permite multas de hasta 5 millones de pesetas; el art. 228 de la Ley del Suelo hasta 100 millones, igual can-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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¿o justificar dicha disfuncionalidad en una supuesta
separación cualitativa de ambas correcciones (Ss. TS
3a 28 de mayo de 1979 y 27 de noviembre de 1980), a
todas luces insuficiente puesto que con la misma se
está produciendo el fenómeno de la supravaloración de
algunas infracciones administrativas, a nivel de san
ción consideradas como verdaderos delitos, y la infra-
valoracion de ciertos delitos y, por supuesto, de to
das las faltas que se degradan, en cuanto a penalidad,
respecto de aquellas contravenciones. Tal fenómeno a-
conseja, como afirma el profesor POLAINO^55, la crimi-
nalización de los ilícitos administrativos que conlle
ven sanciones de contenido económico, tan despropor
cionadas en relación con las establecidas por la le
gislación penal que, en su virtud, merecen quedar bajo
la garantía del conocimiento jur isdiccional*"5*.
O LA IDENTIDAD SUSTANCIAL DEL FENÓMENO SANCIONA-
DQR.
tidad que la establecida en el art. 19.V de la Ley 2/ 1985, de El de enero, de Protección Civil, e igual cantidad que en la Ley Catalana sobre protección de la legalidad urbanística etc... 653 Op. cit., pp. 259 y 263. En igual sentido, CEREZO MIF*> J: Curso . . . , cit., p. 50..
Esa opinión ya fue sostenida por FEUERBACH <vid. su expQSiCion en MATTES, H: op. cit., p. 1^6).
00131
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Si de todo lo expuesto hasta ahora pudiera extraerse
alguna conclusión ésta sería, sin duda alguna, la
constatación de la homogeneidad ontológica de las va
rias manifestaciones del Derecho Sancionador. Todos
los criterios sustanciales mencionados no han servido
para trazar una línea diferencial lo suficientemente
precisa como para elaborar una Teoría General privati
va de la infracción administrativa que no tuviera ex
cesivos puntos de contacto con la'Teoría General del
Del i to .
En la actualidad puede decirse, casi sin ambages,
que los ilícitas y las sanciones adjetivadas como "ad
ministrativas" tienen naturaleza "penal"67, y ello por
la quiebra que a la doctrina de la división de poderes
supone el que la Administración ostente un poder san
cionador <vid. infra § 6). Por todo lo dicho, a los e-
fectos de nuestra tesis, por infracción administrativa
ha de entenderse aquel comportamiento contraventor de
lo dispuesto en una norma jurídica al que se apareja
una sanción consistente en la privación de un bien o
un derecho, y que no aparece calificado en el ordena-
*•" Cfr. RODRÍGUEZ MOURULLO, G: op. cit., p. 28; PARD-DI-MILITELLO: op. cit., p. 1051; STS 3S 29 de octubre de 1981; y Ss. TEDH 21 de febrero de 1984 (Caso ÓZ-TúRK) y eg de jUnia de 1984 (Caso Cambell y Fell),
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
miento jurídico como delito o falta— Y mm
aj. \.a . y como no es posible un contra -t-» ^ «,• i
t S a m v e l oncológico, el único ca
mino accesible para evitar- .1 „„,.
evitar el pel l g r o d s ¡ a e l u s i o n d e
las garantía, del Convenio de R o ma en tanto q ue a p H -
cables ai i n j u s t o administrativo - q u s apuntaba el
TEDH- resulta ser la aplicación de l o. p r i n c i p i o s pe_ nales al ámbito de 1^ n +-= 4- _J
o de la potestad sancionados de la Ad-> objeto del s i g u i e n t e e p i g r a f e >
esp. n2 68 y 69.
*a Cfr. GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDEZ: op. cit., p. 1-47; y MOREA, P: Sulle sanzione amministrati ve, en "Le sanzione amministrati ve" , Milán 1982, p. 415. <*•'* En igual sentido, CEREZQ MIR, J: Curso. . . , cit., p . 51 .
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U^_LIMITES CONSTITUCIONALES DE LA POTESTAD SANCIQNA-
nngft DE LA ADMINISTRACIÓN.
La Constitución Española de 1978 se refiere, directa
o tangencialmente» a la potestad sancionadora de la
Administración en varias de sus preceptos. El art. 45.
III, vgr- 5 prevé sanciones administrativas en materia
medio-ambiental; el art. 103.1 establece los princi
pios informadores de la actuación administrativa» a-
plicables también al campo sancionador; el art. 105.
c)j falto aún de desarrollo) ordena al legislador or
dinaria dictar una norma reguladora del procedimiento
de emisión de actos administrativos etc... Pero no ca
be duda de que el más importante de todos ellos es el
art. 25? cuyo apartado 12 dispone'que "Nadie puede ser
condenado o sancionado por acciones u omisiones que en
el momento de producirse no constituyan delito» falta
o infracción administrativa, según la legislación vi
gente en aquel momento"? enunciado que supone, desde
la promulgación de nuestro texto fundamental, una ver
dadera "revolución" en el modo de concebir a la potes
tad sancionadora administrativa) completada además con
el apartada 32 de dicho artículo £5> a cuyo tenor "La
Administración civil no podrá imponer sanciones que,
directa o subsidiariamente, impliquen privación de li-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
bertad".
A) EL ARTICULO E5.I DE LA CONSTITUCIÓN.
Hasta la Constitución de 197S, en ningún texto de
nuestra historia constitucional se había hecho mención
a las infracciones administrativas como tertium qenus
junto a los delitos y las faltas1, mención que no sólo
se refiere a las conductas, sino también a las penas o-
sanciones establecidas para las mismas*2.
Este artículo ha sido el punto de mira tanto de doc
trina como de jurisprudencia. Respecto de la primera,
se ha manifestado desde que el precepto es una ver
tiente del principio sustantivo de seguridad jurídica
del art. 9.III CE 3, hasta que no admite desarrollo no
pudiendo hablarse, entonces, de reserva constitucional
de Ley sobre la regulación legal de los derechos fun
damentales que en el mismo se proclaman*'*, Sin embargo,
Vid. sus precedentes históricos en SERRANO ALBER-C A' J. .M: Articulo 25.1, eri' GARRIDO FALLA (Dir.) et alt. "Comentarios a la Constitución Española", 29: ^dic., Madrid 1985, pp . ¿+99.
Vid. COBO DEL ROSAL,M-BOIX REIG, J: Garantías cons--U-tucionale^ del Derecho Sancionador , én "Comentarios a la legislación penal", Vol. I: "Derecho Penal y Constitución", Madrid 1982, p. 210.
Vid. ALZAGA, 0: La Constitución Española de lÍZ8_ÍComentario sistemático), Madrid 1978, p. 2^3.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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es a la jurisprudencia» sobre todo la emanada del TC
como "intérprete supremo de la Constitución" (art. 1
LOTO) s quien, corresponde el mérito de haber diseñado
una abundante línea hermenéutica» sobre todo en lo re
lativo al ámbito de aplicación del precepto? contenido
y consecuencias que de él dimanan3.
Para centrar la exposición, una de las premisas de
las que hay que partir es la atinente a la delimita
ción del campo jurídico que resulta afectado por este
art. S5.I. Como ha padido afirmar el TC en Sentencia
66/1983, de El de julio (R.A. 393/1982), "no cabe ex
tender < lo ).. . fuera del Derecho Sancionatorio"6; pero
ello no puede, sin más, elevarse a rango de principio
general puesto que el mismo Tribunal ha precisado en
mayor medida la que ha de excluirse de esa rama del
Derecho. Así, el enunciado constitucional "no es di
rectamente aplicable a los ilícitos de naturaleza ci
vil, en los que la tipicidad y legalidad no tienen que
actuar de manera tan estricta" CSTC 72/1982, de 2 de
• « « • • • « « « • • • « • • « « • « • • • « • • « • • • « « • • • • • « • • • • • • • • • • • • « • t a a
Vid. SANZ GANDASEGUI, F, La potestad sane ionatori a de la Administración: la Constitución Española y el iLibunal Constitucional, Madrid 1985, pp. 96 y 109.
No se olvide que, por la situación que ocupa el a>~t. 25 en la CE -Sección 19= del Capítulo II del Título I- en él se configuran verdaderos derechos subjeti-v o s tutelables por el TC a través del recurso de amparo.
Vid. su comentario en CANO MATA, A, Las infraccio-£§-5—administrativas en la doctrina del Tribunal Cons-
00136
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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diciembre, FJ 32 (R.A. 5/1982)3, ni "puede extenderse
a aquellas sanciones que en virtud del ordenamiento
privado puedan ser adoptadas por quien esté legitimado
para ello, supuesto en que la corrección del exceso o
riel incumplimiento está amparada por la norma ordina
ria pero no por la constitucional" CSTC 69/1933, de Eó
de julio (R.A. 52^/1982)3.
Delimitado, pues, el área en la que el precepto se
proyecta, del mismo surgen admoniciones que afectan al
campo penal y al administrativo sancionador si bien, a
los fines que aquí interesan, aludiremos singularmente
a las segundas, en busca de una más completa argumen
tación de las razones que abanan por la trasposición
de principios penales y procesales de rango constitu
cional a dicho ámbito administrativo sancionador.
B) LIMITES DERIVADOS DEL ARTICULD 25 DE LA CONSTI
TUCIÓN.
En un plano más general, del contenido del art. 25
CE se desprende una variada gama de principios jurídi
cos que operan como límites a la potestad sancionadora
de la Administración, en el sentido de que su actúa-
00137
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
ción ha de resultar informada por aquéllos.
La STC 77/1983, de 3 de octubre, tantas veces cita-
ja, precisa con alguna claridad cuáles han de ser esos
límites a los que la Administración ha de atenerse si
quiere que su actividad se mueva en la órbita de la
consti tuc ional idad , únicamente reconducidos a cuatro"-"':
"a) La legalidad > que determina la necesaria co
bertura de la potestad sancionadora en una norma de
rango legal, con la consecuencia del carácter excep
cional que los poderes sancionatorios en manos de la
Administración presentan", aunque, si bien una de las
implicaciones del principio de legalidad, por supuesto
la más importante, es la "reserva de ley", no es la Cí
nica puesto que, como vamos a examinar en el siguiente
apartado, del principio dimanan otras manifestaciones
como la tipicidad, prohibición de analogía etc...;
"b) La interdicción de las penas de privación de
1 ibertad, a las que puede llegarse de modo directo o
indirecta, a partir de las infracciones sancionadas",
titucional, Madrid 1984, p. 95. '' Cfr. Ss. TS 45 87 de diciembre de 1984, 35 80 de enera de 1987 y STC 25/1984, de 83 de febrero (Cuestión de inconstitucionalidad 333/1983). Vid. también REYES MONTERREAL, J. M: Enjuiciamiento criminal y en-iMicjamiento administrativo, en PJ n2 4/ 1988, p. 96.
00138
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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estándole también vedada a la Administración la impo
sición de ciertos tipos de penas como las desprppor-
cj_gjnadasra, funcionando aquí el principio de prohibi
ción de exceso como un verdadero límite a la actuación
administrativa (STS 4a 14 de junio de 19B3), o aque
llas otras cuya aplicación corresponda a la autoridad
judie ial^;
"c> el respeto de los derechos de defensa , reco
nocidos en el art. 24 CE, que son de aplicación a los
procedimientos que la Administración siga para imposi
ción de sanciones" al igual que, en general, los reco
gidos en el art. 24.11 CE; y
"d) finalmente, la subordinación a la autoridad
judicial" que ha de comprender, como mínimo, la no in
jerencia de la Administración en materias propias del
Poder Judicial 1 0, el necesario control jurisdiccional
de los actos administrativos mediante el oportuno "re-
curso"11, la exigencia de resolver en favor de la Ju
risdicción cualquiera colisión que se produzca entre
En contra PARADA VÁZQUEZ, J.R: Evolución y constitucional ización.. . , c i t. , p . 25 . .
Cfr. SANZ GA.NDASEGUI, F: op. cit., pp. 66 y 256. 1,3 COBO DEL ROSAL-BOIX REIG: op. cit., p. 212. 11 Cfr. STS 5S 20 de enero de 19B7; y RODRÍGUEZ RAMOS, (_: Compendio de Derecho Penal. Parte General,
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ella y la Administración, y su corolario? es decir, la
necesidad de que ésta última respete la cosa juzga-
daia-
Excepto el último límite? que ya ha sido en otro lu
gar examinado (supra § 3 ) , el resto merece un trata
miento más pormenorizado ya que acarrear) importantes
consecuencias respecto de los objetivos perseguidos en
el presente estudio.
O EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD MATERIAL EN EL ÁMBITO
ADMINISTRATIVO SANCIÓNADOR.
a) Introducción.
Poco sentido tendría hablar de principio de legali
dad en una situación política extraña al Estado de De
recho, puesto que es. solamente al amparo de sus ele
mentos esenciales donde aquél aparece con una defini
tiva virtualidad.
El llamada "Principio de Estado de Derecha" se en
cuentra lejos de ser definido de manera inequívoca por
Madrid 1986, p. 13. le SERRANO ALBERCA, J.M: op . cit., pp. 51¿+ y 515.
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la doctrina política; aún así? reconocidos estén al
gunos de sus rasgos inherentes como lo san, por ejem
plo, la innata delimitación del poder estatal que de
riva de la separación de poderes , el principio de
proporcionalidad, la primacía del Derecho, la autosu-
jección del Estado al ordenamiento jurídico reconocida
casi siempre a nivel constitucional» la previsibi1idad
y mensurabilidad de la acción pública, el control de
la misma por un Poder Judicial independiente..., defi
nitivamente reconducidos a una misma instancia de na
turaleza garantista: la seguridad jurídica13. Es,
pues, en esta órbita donde encuentra su adecuado cobi
jo el principio de legalidad, el cual, desde su formu
lación en el Lehrbuch des qemeinen in Deutschland qül-
tiqen peinlichen Rechts de FEUERBACH, en una época en
que el delito era lo que el juez estimaba como tal y
pena la que consideraba justa con arreglo a su crite
rio, ha sufrido buen número de vicisitudes, relaciona
das principalmente con su contenido y con las conse
cuencias que del mismno se hacen derivar.
Dando por hecho que el meritado principio, al menos
e n su aspecto sustantivo, está consagrado en el art.
" Cfr. GoSSEL, K. H: Reflexiones sobre la importan-£-l¿—del principio de legalidad en el procedimiento B¿nal_ del Echado de Derecho, en Nuevo Foro Penal, n2 23/198^, p. 7.
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25 CE***? er> él se comprenden una serie de sub-princi-
pios o garantías sintetizadas por la doctrina en las
siguientes: garantía criminal (nullum crimen sine le-
qe) ? como necesidad de una ley previa que determine si
una conducta es antijurídica; garantía penal (nulla
Ofiena sine leqe) , que imposibilita la imposición de
sanciones no previstas legalmente; garantía jurisdic
cional (nui 1 a po-ena sine iudicium o nemo damnetur nisi
per légale iudicium), que arguye en la necesidad del
proceso ante los órganos de la Jurisdicción para que
pueda ser impuesta la sanción correspondiente; y por
último? la garantía de ejecución? según la cual no
puede ejecutarse la sanción sino en la forma prevista
por la Ley1-53. Sin embargo? nuestra Constitución ha
querido ampliar el ámbito de aplicación de estas rese
ñadas garantías? hasta entonces de marcada influencia
penal, aplicándolas también al Derecho Administrativo
sancionador consciente? por otra parte? de que un des
medido poder de sanción de los órganos administrativos
supondría una quiebra de los postulados del Estado de
• • ' « « « • • ( « • • • • • • • • « • • • • « • • • « • « « ( « « « • • « ( • • « « • • • « • • • • • • i
%e* Los profs. COBO y VIVES (Derecha Penal. Parte £ener_a_L, Valencia 1987, p. 51) opinan? por el contrario? que nuestra Constitución no contiene una Proclamación espec ífica del principio. 1S5 •. STC B9/1983, de S de noviembre <R.A. 416/19B2). P a r a una exposición más detallada? vid. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN; op. cit.? p. ^7; COBO DEL ROSAL-BOIX RElG:op. cit., pp. 192 y 193; y SERRANO ALBERCA, J.N:
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Derecho que se concretan en el principio de legali
dad1*.
b) Contenido del principio de legalidad mate
rial1"".
Qué duda cabe de que el principio de legalidad, como
su propio nombre indica, tiene como primera y princi
pal manifestación la de precisar de una norma con ran
go de ley formal , dictada previamente a la comisión
del hecho antijurídica, que determine si el mismo
constituye delito, falta o infracción administrativa;
en' este sentido, el párrafo 12 del art. 1 del vigente
CP sólo considera delito o falta a la acción u omisión
que resulte penada por la ley; y en el ámbito adminis
trativo, debido a que en España carecemos de una norma
semejante, sirva de ejemplo lo dispuesto en el art. 1
de la ley italiana 689/1981, de 24 de noviembre, a cu
yo tenor "Nadie puede ser sometido a sanciones adrni-
°P- cit., p. 503. l* Vid. COBO DEL ROSAL-BOIX REIG: op. cit-, p. 192. La STS ¿+S 5 de'enero de 1983, reafirma lo expuesto considerando que el principio de legalidad es aún más exigióle cuando se trata de imponer sanciones.
El principio de legalidad procesal tendremos ocasión de examinarlo infra, % 7, a propósito del monopolio jurisdiccional en la imposición de penas privati-
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nistrativas sino en virtud de una ley, que haya entrada
en vigor antes de la comisión del hecho" 1 3.
Pues bien, hasta aquí la doctrina se muestra unáni
me, algo bien diferente de lo que sucede a la hora de
hacer derivar de esta primera manifestación el resto
de sub-principios contenidos en el general de legali
dad. Para algunos? en el art. 25.1 CE se incluyen la
prohibición de irretroactividad de las normas sancio-
nadoras no favorables) de la analogía y también el
principio de t ípicidad i"s'; otros reducen el ámbito de
la legalidad a la reserva de ley y la tipicidadso; y
algunos lo amplían incluyendo las dos últimas manifes
taciones citadas y? además, el principio de irretroac-
tividad» la prohibición del bis in idem y de la analo
gía21 y algunos principios penales2222.
vas de libertad. 1 Q Art. 1: "Nessuno puó essere assoggettato a san-zioni amministrati ve se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della comissione della violazione"; traducimos del italiano porque en el BIMJ n2 1477 de 25 de diciembre de 1987 se traduce "violazione" por "delito", lo que creemos resulta contrario al espíritu del precepto. La traducción la realiza D& Carmen Puig Galindo, p. ¿+124.
Sobre el principio de legalidad en el Derecho Administrativo Sancionador, vid. rlUCCIARELLI , F: II prin-£Í£Í_o di legal i tá nella legge 24 novembre 1981 n° 689, en "L'illecito pénale amministrativo. Verifica di un sistema", Padova 1987, pp. 39-50. í<9 SERRANO ALBERCA, J.Ms op. c i t . , p . 503; y SUAY RINCÓN, J: El Derecho Administrativo sancionador: Bacspectivas de reforma, en RAP n2 109/1986, p. 197. s o CREMADES, B. M: La sanción disciplinaria en la
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. De cualquier modo, todos ellos son implicaciones de
rivadas del principio del Estado de Derecho, en el
cual el de legalidad se encuentra inmerso, y todos' e-
llos inciden de una forma u otra en la configuración
práctica de la potestad sancionadora de la Administra
ción.
c) Consecuencias: la aplicación de los princi
pios penales a la potestad_administrativa sancionado
ra.
De lo hasta ahora-reseñado del principio de legali
dad pueden extraerse una serie de consecuencias que
afectan directamente a las facultades administrativas
de sanción. Del art. 25 CE dimanan, desde el punto de
vista de los ciudadanas, auténticos derechos subjeti
vos a no sufrir sanciones sino en los casos legalmente
prevenidos y de autoridades que legalmente puedan im
ponerlas (STC 77/1983, de 3 de octubre, FJ 32 in fi-
H§.) , lo que en definitiva revierte en un considerable
robustecimiento de las garantías del administrado
empresa, Madrid 1969, p. 15¿t. 681 SANZ GANDASEGUI, F: op. cit., p. 93; y CANO MATA, A; OP- cit.,•p. 77.
Como la antijuricidad y la imputabi 1 i dad; vid.
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frente a una Administración cada vez más poderosa y
absorvente, que pueden hacerse valer ante la jurisdic
ción ordinaria y el TC. En lo que'de límite supone,
también cabe extraer la necesidad de que la sanción
administrativa se sujete a los requisitos del princi
pio de legalidad, siempre informadores del actuar de
la Administración etc...
No obstante? a nuestro juicio la principal conse
cuencia trasciende de la consideración individual de
todos los. sub-pr inc ipios -y manifestaciones citadas,
incluso del propio principio de legalidad., para si
tuarse en un dato objetivo, en un punto de partida del
que elaborar toda una Teoría General de la Infracción
Administrativa; la aplicación de los principios pena
les al Derecho Administrativo Sancionador33.
a*) Razones justificativas de la aplicación.
STS ¿+a 30 de mayo de 1981. ''~3 De lo que se trata, en suma es de evitar que todos los esfuerzos del Derecho Penal moderno, en la búsqueda de principios garantizadores, resulten baldíos si el propio ordenamiento permite la existencia de áreas de coincidencia con otro Poder Estatal, que pueda apreciar los ilícitos con técnicas menos rigurosas. Vid. MUPJ02 QUIROBA, A: El principio non bis in idem Ü U C de 3 dP nrtubre de 1983), en REDA n5 45/1985, p. 133.
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Aunque no se considerara a los principios informado
res del orden penal derivados del general de legali
dad , éstos serían de aplicación a la potestad sancio-
nadora de la Administración por múltiples y variadas
razones que han esgrimido tanto doctrina como juris
prudencia, y cuya clasificación puede realizarse aten
diendo a la índole de la justificación que se aduce.
A este respecto, los principios penales son de apli
cación al ámbito sancionador administrativo:
A) Razones de índole estructural; Porque con el ejer
cicio administrativo de las facultades de sanción tam
bién se actúa el ius puniendi del Estado CSTC 18/1981,
de 8 de junio (R.A. 101/1980) y STS 4S 3 de febrero de
19843 y, siendo común su fundamento, "deben ser comu
nes los métodos y circunstancias en que han de apli
carse las sanciones, tanto administrativas como pena
les, so pena de llegar a una situación de discrimina
ción contraria al Estado de Derecho en que nos desen
volvemos"2^. Además, dicho ámbito, dentro de la fun
ción de policía en el sentido clásico de la palabra,
B'* Vid. SORIA FERNANDEZ-MAYOR AL AS, P: Derecho Administrativo Sancionador y Derecho Penal: principios c-2ülMnes, en AA n2 5/1988, p. 266. También, LUZON CUESTA, J.M: Compendio de Derecho Penal. Parte Gene-láJb Málaga 1985, p. 6; y GIANNIN1, M.S: Diritto ñmüLinistrati vn. Vo 1 . II, Milán 1970, p. 1303.
G0H7
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ofrece un entorno intrínsecamente penal <Ss. TS 32: 27
de junio de 1960, 31 de mayo de 1968, 15 de febrero de
1979, 16 de diciembre' de 1986 y 80 de enero de Í987) y
toda sanción administrativa, 'como ha apuntado alguna
jurisprudencia, tiene naturaleza punitiva <STS 3a 24-
de noviembre de 1984 y SAT Pamplona 10 de octubre de
1981 ) a s s .
También se han aducido como razones estructurales el
que el Derecho Administrativo Sancionador es Derecho
Penal en sentido formal, aunque Derecho Administrativa
en el material 5 6; el que la potestad saneionatoria ad
ministrativa, como ya se apuntó, no es independiente
de la Jurisdicción penal y, en consecuencia, es prefe
rible una desadministrativización de dicha potestad
antes que su segregación del cuerpo del Derecho Penal
Cr iminal22*7; la ausencia de principios propios en esa
a=s Cfr. también PARODI GIUSINO, M - MILITELLO, V: Le roodifiche al sistema pénale: bilancio e prospettive della leqqe 689 del 1981 (Seminario I.S.I.S.C., Sira-cusa 14-17 Aprile 1983), en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. 1983, p'. 1051. S A WGLF, E: Pie Stellunq der Verwal tunosdel i k te _im Strafrechtssystem, en "Festgabe für Reinhard von Frank zum 70. Gebrutstag", Tubinga 1930, Vo1. II, pp. 560 y ss (cit. en MATTES, H: op. cit., p. 210). '*"' Cfr. SANZ GANDASEGUI, F: op. cit., p. 19; CEREZO MIR, J: Límites entre Derecho Penal y Derecho Administrativo, en "III Jornadas de profs. de Derecho Penal", Universidad de Santiago de Compostela, 1976, p. 76 (también publicado en ADPCP Tomo 28/1975, fase. 22, PP- 159 y ss); 0RTIZ GÓMEZ, G: En torno a las multas í-Li-SiLles.: una reflexión constitucional, en Rev. de De-
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rama del Derecho Administrat i voaí3 ; la identidad de ob
jetivos pretendidos por el legislador penal y el san-
cionador administrativo, que no son otros que la res
tricción de la libertad de acción del individuo en a-
ras del bien público y proteger intereses comunita
rios52""'; y, por último, la no justificación de que am
bas ramas del Derecho Sancionador se rijan por princi
pios diferentes (Ss. TS 11 de febrero de 1981, IB de
febrero de 1981 y 7 de abril de 1981, todas ellas de
la Sala 4S)»o.
B) Razones de índole qarantísta: De la aplicación, a-
demás, depende la preservación de los valores esencia
les que se encuentran en la base del art. 25.1 y la
seguridad jurídica que garantiza el art. 9, ambos de
la CE (Ss. TC 8 de junio de 19B1 y 3 de octubre de
1983, y Ss. TS ¿+S 26 de abril de 1982 y 17 de julio de
1982), y el robustecimiento dé las garantías jurídicas
de los administrados31.
recho Notarial (Mexicana), año XXIII, n2 74/1979, p. 132; y MARTÍNEZ PÉREZ, C: La inflación del Derecho Penal y del Derecho Administrativo, en "Estudios penales V criminológicos", Vo1. VI, Santiago de Compostela 1983, p p. eoó y ss. a a Cfr. GARCÍA DE ENTERRIA, E-FERNANDEZ, T. R: Curso d_e Dererho Administrativo, Vo 1 . II < 2S e d i c ) , Madrid 1986, p. 161. *** Cfr. ORTIZ GÓMEZ, G: op. cit., p. 132.
Cfr. también PARODI-MILITELLO: op. cit., p. 1053.
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C) Razones de índole covuntural: También la traslación
de los principios penales- se justifica en que la po
testad de que hablamos ha sido sometida en el texto
constitucional a los valores superiores del Ordena
miento Jurídico (art. 1 C E ) , traducidos en los princi
pias de libertad y Estado de Derecho 3 2, de lo que es
buena prueba el que los constituyentes tendieron a e-
quiparar en lo posible ambas ramas del Derecho? penal
y administrativa sancionadora33. Por último, princi
pios de garantía motivados por el sujetamiento al po
der público, hacen necesaria la reforma de la legisla
ción administrativa, en el sentido de elaborar una
Teoría General del Ilícito Administrativo, una de cu
yas premisas es la aplicación mencionada como medio
para otorgar cohesión al ordenamiento administrativo
sane ionador3'* .
3,1 Cfr. SUAY RINCÓN, J: op . cit., p. £09; y SANZ GANDASEGUI , F: op. cit., p. 19. 3 a " Cfr. GARCÍA DE ENTERRIA, *E: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid 1981., p. 244. 3 3 Cfr. SUAY RINCÓN, Js op. cit., pp. Eli y 21E. E"* Cfr. MUÑOZ QUIROGA, A: El principio non bis in i-dem <STC de 3 de octubre de 1983), en REDA n2 ¿+5/1985, p. 132; PRIETO SANCHIS, L: La jurisprudencia constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de Derecho, en REDC n2 4/1982, p. 114; SPIRITO, D: Dalla modifiche al sistema pénale alie modifiche al sistema amministrativo, e n R i v . It. Dir. e Proc. Pen. 1982, p. 1044; REYES MONTERREAL, J.M: op.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Por todo ello, aunque con distinto grado de validez,
parece ineludible, coma escribe SILVA MELERO355, ''que
en la esfera administrativa se recoja el maravilloso
legado de los principios rectores del Derecho Penal
Criminal estableciendo con carácter general... la exi
gencia de aplicar los principios fundamentales de esta
rama del Derecho".
b*) Sentido y límites de la aplicación.
Mucho antes de la entrada en vigor de la CE, el pro
fesor DORADO MONTERO3*' propugnaba la traslación a la
esfera administrativa de los principios penales. Ac
tualmente ya no es sólo la doctrina científica, sino
también la jurisprudencia del TC y del TS, la que re
clama dicha traslación3--'. Sin embargo, la propia STC
cit., p, 55; y CEREZO MIR, J: Curso de Derecho Penal, £S e d i c , Madrid 1982, p. 57. 3 S SILVA MELERO, V: El llamado Derecho Penal Administrativo en las direcciones contemporáneas, en ADPCP, Tomo 13/1960, fase. 12, pp . 34 y 35. ^ DORADO MONTERO: voz Derecho Penal, en Encic. Jur. Seix, Tomo I, Barcelona 1950, pp. 843 y ss. " 3-7 E jempl if icativas son la STC de 8 de junio de 1981 Y las Ss. TS 35 11 de mayo de 1981, EO de enero' de 1987 y ¿+s 1¿f d e j U ni 0 cje 19B3. Ya antes de la promulgación de la CE, una línea jurisprudencial oscilante reconocía la necesariedad de dicha aplicación;
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18/1981? de 8 de junio (R.A. 101/1980), realiza una
precisión cuando establece que "no se trata ... de una
aplicación literal" sino "con ciertos matices"? expre
sión ambigua donde las haya que el Alto Tribunal no se
ocupa de determinar en su justa medida; únicamente ex
plica que la misma debe operar "para preservar los va
lores esenciales que se encuentran en- la base del pre
cepto (se refiere al art. 25.1 C E ) , y la seguridad ju
rídica que garantiza el art. 9 de la Constitución" <FJ
E 2 ) 3 B . ' - • • •
Es lo cierto que las Teorías Generales del Derecho
Penal no pueden impostarse» sin más? en el ámbito de
las contravenciones administrativas? sin cuidar la
formulación correcta de los principios en atención a
la materia de que se trata3'5'; en este sentido? el TC
alude a diferencias formales "en orden a la califica-
sobre la misma vid. S0BRA0 MARTÍNEZ, F: La infracción administrativa en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en DA nS 135/1970? esp. pp. 181 y ss. s>ra Antes de la STC citada, ya hablaba de "matices" la STS 45 89 de septiembre de 1980. Cfr. PRIETO SANCHIS, L: op. cit. , p. 111; GARCÍA DE ENTERRIA, E: La Constitución..., cit., pp. 249 y 850; y SERRANO ALBERCA, J.M: op. cit., p. 514. :a'* Cf r . STRATENWERTH, G: Derecho penal. Parte qene-EiLl • El hecho punible, trad. Gladys Romera, Madrid 1988, p. 26; POLAINO NAVARRETE, M: Derecho Penal y Ordenamiento Sancionador, en "Estudios jurídicos sobre la reforma penal", Córdoba 1987, p. 249; ,SAN2 GANDASEGUI, F: op. cit., p. 37; y D0LCINI, E: Sanzione QJLDale o sanzione amministrati va: problemi di scienza IgJj^a, leqislazione, en Riv. It. Dir. e Proc . Pen. n2
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ción, la competencia y el procedimiento" (STC 18/1981»
FJ 22), ya que la primera es de absoluta preferencia
de la Jurisdicción -serán sus órganos quienes califi
quen si lo que se enjuicia es o no delito, falta o in
fracción administrativa (STS 4& 25 de octubre de
1982)-? la segunda es clara -la competencia para deli
tos y faltas es del Poder Judicial y para infracciones
administrativas la ostenta el Poder Ejecutivo-, y la
tercera -relativa al procedimiento- que será objeto de
estudio en otro capítulo, es excesivamente problemáti
ca como para ser razonada ahora en unas pocas pala
bras"4'0. No puede olvidarse tampoco que las figuras del
ordenamiento administrativo sancionador tienen singu
laridades que no concurren en las recogidas en el CP
como? por ejemplo, su artificiosidad que genera "unas
posibilidades de conducta sutiles, cuyas huellas re
sultan muchas veces de dificultosa o imposible locali-
zación o descubrimiento" <STS 4S 88 de enero de 1986),
el que su nacimiento obedezca a razones de carácter
político, la singularidad de las relaciones de sujec-
ción especial o algunas exigencias propias del Derecho
Penal cuya observancia administrativa pudiera,resultar
2/1984, p. 594. '+° Se trata, nada menos, de la posible aplicación de los principios informadores del proceso al procedimiento administrativo sancionador.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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desorbitada (vgr. la necesidad inexcusable de reserva
de ley orgánica...) etc..." 1.
Se trata, en definitiva, de concretar los' principios
penales que puedan encontrar cabida en el Derecho Ad
ministrativo Sancionador; a este fin, apuntan los pro
fesores BOIX y COBO'-83 que deben ser aquellos garanti-
zadores de los derechos y libertades, lo que jurispru-
dencialmente cristaliza en la reserva de ley (para
crear infracciones y sanciones administrativas), tipi-
c'idad (infracciones previstas y descritas en los- pre
ceptos legales en vigor, con prohibición de analogía),
antijuricidad (lesivas de un bien jurídico protegido
por el ordenamiento) y culpabilidad (atribuibles a un
autor a título de dolo o culpa)* 3.
ífl Cfr. SANZ GANDASEGUI, Fh op . cit., pp . 108 y 109; y MICHAVILA NUSEZ, J. M: El' principio de legalidad en la potestad sancionadora de la Administración: nuevas aportaciones del Tribunal Constitucional, en PJ nS 6/ 1987, p. 90. '•"s Op . cit . , p . 195. "•3 STS 3S 10 de febrero de 1986. En igual sentido, Ss. TS 3S £¿* de enero de 1983, ¿t* 85 de enero de 1983, 16 de julio de 1988 y 11 de junio de 1982. Las Ss. TS 32 16 de diciembre de 1986 y SO de enero de 1987, incluyen también a la prohibición de reformatio in Peius, olvidando que éste es un principio privativo del Derecho Procesal, y al principio de audiencia, también procesal o, en cualquier caso, de Justicia material o general del Derecho.
La desechada proposición de Ley Orgánica sobre regulación de la potestad sancionadora de la Administración, presentada por el Grupo Parlamentario Popular (publicada en el BOCG de 82 de mayo de 1985, serie B, n2 108-1), efectúa una traslación indiscriminada de
0015<í
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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No pensamos que con la traslación apuntada» en con
tra de la opinión de la profesora SPIRITO****, se desna
turalice la infracción administrativa y pase a tener
"un evidente carácter retributivo"; antes bien-, parece
que con la misma la potestad sancionadora administra
tiva dejará de ser "un grosero instrumento político de
represión"**55 y quedará transida de un espíritu garan-
tizador que es, en suma» el que late en nuestra Cons
titución de 1978.
D) LA "RESERVA DE LEY" EN EL DERECHO ADMINISTRATI
VO SANCIONADDR.
Quizás sea la "reserva de ley" en general, y la es
pecífica en materia penal, una de las cuestiones post
constitucionales que han alcanzado un mayor grado de
debate en la doctrina, tanto penalista como constitu-
cionalista y administrativista -
De ella se ha discutido casi todo; si está o no es-
• • I l l l l l l l l i l i i i i i i i i i i i u i l i l l l l l D l l l l l l l l l l l l l l l l l l
principios penales al establecer, en su art. 8, que "Las disposiciones del Libro I del Código Penal se a-plicarán de forma supletoria a las infracciones administrativas... siempre que lo permita su especial naturaleza"; vid,, su comentario en SUAY RINCÓN, J: op. cit., p p. i95_ 1 9 6 j y e n e 5 p e cial nota 14. ^ SPIRITQ, D: op. cit., pp. 1048-1043. *B Vid. PRIETO SANCHIS, L: op. cit., p-. 180.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
peeíficamente recogida en el texto de nuestra Consti
tuí i ó n'-" ; si comprende una reserva absoluta • o única
mente re'lat iva"'7, en el sentido de que, si lo es abso
luta, ello impediría la remisión a otras fuentes (sal
vo en cuestiones de detalle, relativas a la ejecución)
cosa que no acaecería si lo fuera relativa"3; si la
reserva incide en la necesidad de ley orgánica o si
por el contrario resulta suficiente la ordinaria'*"', o
«•* Opinan que sí lo está GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDEZ: op. cit., p. 164; SUAY RINCÓN, J: op. cit., p. 197 nota 16; Ss. TC 30 de marzo de 1981, FJ 42 y 31 de mayo de 1985; y Ss. TS 27 de enero de 1983, 2 de marzo de 1983 y 27 de abril de 1983, todas ellas de la Sala 4S.
Una posición diferente la encontrará el lector en COBO DEL R0SAL-B0IX REIG: op. cit., p . - 209. <*T' Abogan por una reserva absoluta las Ss. TC 8/ 1981, de 30 de marzo, 15/1981, de 7 de mayo, 140/1986, de 11 de noviembre, y 42/1987,. de 7 de abril, entre otras. Mantienen la relatividad, de la reserva BOIX REIG, J: El principio de legalidad en la Constitución, en "Repercusiones de la Constitución en el Derecho Penal. Semana de Derecho Penal en memoria del Prof. Julián Pereda", Universidad de Deusto, Bilbao 1983, pp. 56, 57 y 69, y el Dictamen del Consejo de Estado de 1 de julio de 1982. **s Vid. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 48. *,<9 Precisa la materia penal de una ley orgánica para COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 51; RODRÍGUEZ RAMOS, L: Reserva de lev orgánica para las normas penales, en "Comentarios a la legislación penal", Madrid 1982, Vol. l,,p. 305; POLAINO NAVARRETE, M: op. cit., P- 280; RODRÍGUEZ MOURULLO, G: Derecho a la vida y a ja integridad personal, en "Comentarios a la legislación penal", Tomo I, Madrid 1982, p. 94; OCTAVIO DE TOLEDO Y UBIETO, E: Sobre el concepto de Derecho Pe-nal_> Madrid 1981, pp. 316 y' ss;. ARROYO ZAPATERO, L: Jurisprudencia Constitucional en materia penal, I, en CPC n2 17/1982, p. 392. Sustentan una postura contraria las Ss. TC 25/1984, de 23 de febrero, FJ 32, y 8
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el papel virtual de las disposiciones reglamenta
rias 3 0, Decretos Legislativos (vid. STS 33: 30 de mayo
de 1987) o Tratados Internacionales31 en materia san-
cionadora.
Toda esa amplia discusión obedece a la utilización
por parte del art. E5.I CE de los términos "legisla
ción vigente", expresión que, como apunta BOIX^3, es
"fruto de un tortuoso debate parlamentario", y que ha
sido interpretada por el TC, con una argumentación
bastante atinada dada la ambigüedad de la misma, en el
de marzo de 1984; también CASABO RUI2, J.R.: La capacidad normativa de las Comunidades Autónomas en la protección penal del medio ambiente, en "Estudios penales y criminológicos" V, Santiago de Compostela 198E, p. 249. Para una visión más global, vid. SAIMTAOLALLA LÓPEZ:
En torno a las leyes orgánicas: comentario a la sentencia del TC 35/1984, de E3 de febrero, en RAP n2 104/1984, pp. 333 y ss. "'°. Aquí se ha distinguido entre antes y después de promulgada la Constitución, resultando utilizables los Reglamentos antes de diciembre de 1978, pero no con posterioridad a esa fecha; vid. MICHAVILA NUÑE2, J.M: op. cit., p. 89; y MESTRE DELGADO, J. F: Potestad reglamentaria y principio dé legalidad: las limitaciones constitucionales en materia sancionadora (Comentario a la STC, Casino de Mallorca, 48/1987, de 7 de Abril), en REDA n° 57/1988, p. 86. ",x Que sí podrán establecer normas sane ionadoras, Dero. necesitarán autorización previa de las Cortes Generales [art. 94.1 c) y e) CED así como la publicación oficial para formar parte del ordenamiento interno y ser aplicables directamente; vid. SERRANO ALBER-CA, J.M; o p . Cit., p p . 506 y 507. ;'J:2 BOIX REIG, J: El principio. .• . cit., p. 58. El citado debate puede verse en sus líneas generales en MARTIN-RETORTILLO, . L: Materiales para una Constitu-£Í¿n, 1984, esp. pp. 115 y ss.
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sentido de considerarla indicativa de "reserva de ' ley
formal"S3.
Sí.resulta unánime la doctrina, por el contrario? en
la descripción del concreto contenido de la "reserva
de ley" que viene traducido en dos vertientes: "una de
alcance material y absoluto, que se refiere a la impe
riosa exigencia de la predeterminación normativa de
las conductas ilícitas y sanciones correspondientes; y
la otra, de carácter formal, que mira al rango necesa
rio de las normas tipificadoras de aquellas conductas
y sanciones" (STC 101/1988, de 8 de junio, FJ 32. I-
gualmente, STC 48/1987, de 7 de abril. FJ 2 2 ) .
™i3 Siempre y cuando en su regulación no se contengan preceptos cuya aplicación pueda implicar una privación de libertad, en cuyo caso es necesario el rango de "ley Orgánica"; vid. STC 140/1986, de 11 de noviembre (R.A. 338/1985) sentencia, además, en cuya parte dispositiva, después de otorgado el amparo, se inicia la cuestión de inconstituciona1idad del art. 7 de la Ley 40/1979, de 10 de diciembre, de Control de Cambios, posteriormente resuelta en STC 160/1986, de 16 de diciembre (C.I. 1838/1986). Muy interesante es también el voto particular del Magistrado Díaz Eimil. Un comentario general a la misma puede encontrarse en RODRÍGUEZ MOURULLO, 6: Delitos monetarios y reserva de ley orgánica, en LA LEY n2 1653 de 83 de febrero de 1987.
Vid. también Ss. TC 8/1981, de 30 de marzo (R.A. 880/1980), 15/1981, de 7 de mayo <R.A. 838/1980), 77/ 1983, de 3 de octubre, 85/1984, de 83 de febrero y 140/1986, de 11 de noviembre (R.A. 338/1985). También Ss. TS 3a 6 de febrero de 1985, 11 de marzo de 1985 y SO de enero de 1987.-
La STS 4S 5 de julio de 1985 ha hecho de la expresión "legislación vigente" una extensión más que discutible al Decreto-Ley (ponente: Sr. Reyes Montereal).
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Pues bien, pese a que las leyes penales y las leyes
administrativas saneionadoras no participan de una
misma estructura esencial5'*, toda esta interesante
problemática relativa a la reserva de ley penal ha si
do punto por punto trasladada al ámbito administrati
vo, generándose a su vez nuevos problemas, tal y como
vamos a tener ocasión de examinar.
a) La necesidad de "ley formal": peculiaridades.
La exigencia de que la materia sancionadora quede
bajo la cobertura de una norma con rango de "Ley" es
algo indiscutido en materia penal. Nuestra CE, al
equiparar delitos, faltas e infracciones administrati
vas, parece apostar decisivamente por una conclusión
similar aplicable a cualquiera rama del Derecho Ssn-
cionador, por ío que actualmente, y en una primera
aproximación, es pacífica la postura que advierte de
la necesidad de que la potestad sancionadora adminis
trativa esté también amparada en una "Ley"3*3 fruto,
r3i* Vid. POLAINO NAVARRETE, M: op. cit., p. 80. BE! Cfr . Ss. TS ¿+S ¿+ de junio de 1982, 8 de noviembre de 1988, 88 de .noviembre de 1988, 8 de febrero, de 1983, i* de marzo de 1983, 8 de marzo de 1983, 18 de abril de 1983, 87 de abril de 1983 y 80 de septiembre de 1983; 19 p. 876; 110 p. 116; LINDE PANIAGUA, E: Las
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como apunta el TC, de la excepcionalidad de dicha po
testad (STC 42/1987, de 7 de abril y 77/19S3, de 3 de
octubre), de la equiparación de su naturaleza c'on la
potestad punitiva5*1 y, en definitiva, 'de los propios
requerimientos del Estado de Derecho557.
No obstante, respecto de esta concreta cuestión sí
hemos asistido a una interesante controversia cifrada
en los siguientes términos: la materia administrativa
de sanción no precisa de norma con rango de ley for
mal, salvo cuando la misma se inmiscuye en el ámbito
de los derechos fundamentales153, resultando suficien-
leyes orgánicas parciales en la doctrina del TC (un e-jemplo en el anteproyecto de ley de contrabando), en RAP n2 94/1981, pp. 339 y ss; y PUIG GALINDO, C: Notas sobre la potestad sancionadora de la Administración, en BIMJ n° 1477 de 25 de diciembre de 19B7, p. 75. ""*• ESTEVE PARDO, J: Sanciones administrativas y potestad reglamentaria, en REDA n2 49/1986, p. 110. S5"'' Vid. BORSI: L'esecutorietá deqli atti amministra-tivi , en "Studi senesi",' Milán 1902, pp. 42 y ss (cit. en SADULLI, M. A: Le sanzioni amministrative pecunia-rie. Principi sostanziali e procedimentali, Ñapóles 1983, p. 7 3 ) . En Italia, además, la necesidad de cobertura legal del ejercicio por parte de la Administración de facultades saneionadoras, encuentra un doble fundamento constitucional: el art. 25 de la Constitución italiana, que recoge el principio de legalidad en materia sancionadora, y el art. 97, que proclama la legalidad en la organización administrativa (sobre el tema, vid. MOREA, P: Sulle sanzione aroroinistra-Ü v e , en "Le sanzione amministrati ve", Milán 1982, p. 416). Podría decirse lo mismo en España donde no sólo el art. 25, sino en cierta manera también el 103.1 y II, se refieren al sometimiento de la Administración a la "Ley".
En este sentido se pronuncian QUERALT, J. J; Ssacciáp directa v justificación, en RJC, n° 3/1983,
ooieo
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te, pues, un simple reglamento para el caso de que las
sanciones administrativas que se regulen no incidan en
su ejercicio. Tal argumentación, empero, no.parece muy
aceptable toda vez que "olvida" un escalón en la pirá
mide jerárquica que forman las normas jurídicas. En
efecto, si como requiere el art. 53.1 CE, en relación
con el 81.1 del mismo texto, la regulación que afecte
a los derechos fundamentales ha de hacerse vía "Ley
Orgánica", tenemos que ese rango legal privilegiado
regulará el ámbito sancionador, administrativo cuando
incida en dichos derechos0'', bastará una norma regla
mentaria para lo demás, ya la "Ley Ordinaria", en
tonces, no le restará operatividad alguna en la mate
ria.
Aunque algunos se han pronunciado a favor de una re
serva de ley orgánica para la potestad administrativa
de que hablarnos''0 -no admitida por el TC CSTC 25/198¿+,
de- 23 de febrero, FJ 32 (cuestión de inconstituciona-
lidad 333/1983)1 la argumentación anterior no puede
sostenerse ya que engendraría excesivos problemas.
"Pensar -como afirma el profesor PARADA*''1- que el Eje-
PP- 650, 651 y 653; y la STS 35 21 de octubre de 1980. *"* En igual sentido COBO DEL R0SAL-B0IX REIG: op. cit., p. 19Q. <£'° Vgr. FERNANDEZ FARRERES,G: Principio de legalidad y. normativa sobre medidas de seguridad y vigilancia en £anc_os, cajas de ahorro y otras entidades, en RAP n2
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cutivo del Estado y sobre todo los Parlamentos Autonó
micos van a aceptar la necesidad de una «legalidad or
gánica» para las infracciones administrativas es polí
ticamente irreal. En el caso de las Comunidades Autó
nomas la aceptación de esa regla las condenaría a os
tentar un poder legislativo inocuo, sin fuerza de o-
bligar, pues ni podrían remitir la incriminación de
los incumplimientos de sus leyes administrativas al
sistema judicial penal, por impedírsela él art. 14-9 de
la Constitución, ni definir infracciones administrati
vas conectadas a sanciones de esta índole, ya que no
pueden dictar leyes orgánicas".
Por todo ello, parece preferible sustentar una re
serva de lev ordinaria en el campo administrativo <Ss.
TS 5S 20 de enero, 6 y 7 de julio y 11 de noviembre de
19S7), reserva que sí admite la vía del Decreto-Ley
(STC 21 de enero de 1988 y STS ^£ 9 de julio de
1985)<5,í~í, desdoblada, tal y como acaece en la materia
penal, en la imposibilidad, por una parte, de que e-
xistan infracciones y sanciones sin ley que las deter-
100-102/1983, Vol. III, pp- 2600 y 2601. & 1 PARADA VÁZQUEZ, J. R: Evolución v constituciona-llzación de las infracciones administrativas, en PJ n2 'V1982, p. 26. Igualmente P0LAIN0 NAVARRETE, M: op. cit. , p p. 281 y 282. * a Sobre la virtualidad general de los Decretos Leyes, vid. STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 12 (Recurso de inconstitucionalidad 238/1981).
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mine, y en la necesidad, de otra, de que la atribución
a la Administración de la potestad saneionatori a se
realice a través de ley formal 6 3.
Así se entiende también en el Derecho comparado don
de, al igual que el art. 1 de la Leqqg de modifiche al
sistema pénale ya reseñada, las leyes reguladoras de
las contravenciones administrativas contemplan dicha
reserva; la Drdnunqswidr iqkeitenqesetz de 24 de mayo
de 1968 (en adelante OWiG), cuyo art. 3 dispone que
"un hechd puede ser castigado como ilícito administra
tivo si la posibilidad del castigo está prevista en u-
na Ley entrada en vigor antes de la comisión del mis
mo" , o el art. S del Decreto-Ley portugués n2 433/
1982, de 87 de octubre ,. según el cual "sólo será cas
tigado como contraordenación el hecho descrito y san
cionado con una multa por ley anterior al momento de
su perpetración", son ejemplos muy válidos de cuanto
decimos*'*.
*,:a GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDEZ: op. cit., p."lé>4. **** Desgraciadamente, en España no contamos con un cuerpo legal semejante, como sí ocurre en los países de nuestra órbita cultural, por loque únicamente podemos reseñar el art. 9 de la proposición del Grupo Popular, ya citada en la nota 43, que declara, en forma un tanto defectuosa, que "sólo podrán ser castigadas como infracciones administrativas las acciones u Omisiones previstas en la lev, sin que en ningún caso puedan imponerse sanciones distintas a las establecidas en la legislación vigente". Y no resulta aceptable el precepto porque, en primer lugar, en tal enunciado
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b) La virtualidad de la norma reglamentaria.
La STC 42/1987, de 7 de abril, ha podido afirmar que
"el alcance de la reserva de ley establecida en el
art. 25.1 no puede ser tan estricta en relación con la
regulación de las infracciones y sanciones administra
tivas como por referencia a los tipos y sanciones pe
nales en sentido estricto"*"3.
Con ello pensamos que ha de replantearse la afirma
ción de carácter general vertida en el anterior apar
tado -ya que la Sentencia está incidiendo inequívoca
mente en la potestad reglamentaria de la Administra
ción-, en el sentido de dotarla de algunas excepciones
que marquen, precisamente, el ámbito de esta última
potestad, en cuanto manifestación normativa del fenó
meno sancianador*6.'
no se entiende la separación entre reserva de ley para la tipificación de las infracciones y, permítasenos la expresión, "reserva de leq islac ion" o ninguna reserva, para hacer lo propio con las sanciones -a no ser que la proposición quisiera acoqer aquellas tipificadas antes de la CE de 1978 las cuales,.- según el TC, no quedan afectadas por la reserva de ley (vid. Ss. TC 7 de mayo de 1981 y 24 de marzo de 1987)-, y en segundo, tampoco es de recibo el que utilice un término tan ambiguo y tan problemático como el de "legislación". *'"' Vid. su comentario en MESTRE DELGADO, J. F: op . cit. » pp, 79 y 5 5 ,
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En la misma Sentencia citada? el TC justifica su a-
firmación: a) en razones que atañen al modelo consti
tucional de distribución de las potestades públicas;
b) en el carácter en cierto modo insuprimible de la
potestad reglamentaria en ciertas materias Ccfr. STC
2/1987, de 21 de enero < RR. AA. 9¿+0 y 9^9/1985)]; y c)
en exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden
variar en los distintos ámbitos de ordenación territo
riales -o materiales 6 7. Se trata, entonces, de definir
qué ámbito-s del campo sancionsdor le están vedados al
Reglamento y en cuáles puede desplegar su eficacia la
regulación contenida en una norma de ese rango.
Respecto de la primera de las enunciadas interrogan
tes, la jurisprudencia estima que en una disposición
reglamentaria no puede aludirse ni a la juricidad, ti-
picidad o saneionabi 1idad de una concreta conducta
(Ss. TS 4-S 26 de septiembre de 1973, 19 de mayo de
1982 y 18 de abril de 1983), ni tampoco a su través
puede ampliarse el ámbito de una lev sancionadora
**** "El principio de legalidad no opera con tal rigidez que imponga que una ley formal agote absolutamente la descripción de infracciones y sanciones, sin dejar espacio alguno a un desarrollo reglamentario Posterior, pues más bien ha de entenderse que también en este campo dispone el Gobierno de la potestad reglamentaria que directamente le atribuye la CE (art.97)", STS 4S 28 de enero de 1986. En idéntico sentido STS ¿*S 9 de marzo de 1985. * v Vid. MICHAVILA NUÑEZ, J. M: op. cit., pp . 90 y
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(cfr. Ss. TS, 4- de junio, 11 de junio? 15 de junio» 16
de junio» 22 de junio, 16 de julio, 23 de septiembre,
2A- de septiembre, A- de octubre, 6 de octubre, 13 de
octubre, 29 de octubre, 4 de noviembre, 22 de noviem
bre y 29 de noviembre de 1982, y 31 de enero y 2 de
marzo de 1983, todas ellas de la Sala ¿+S) . De igual
modo, también le está prohibido al Reglamento crear
nuevas infracciones o sanciones, entre otras razones,
porque así lo establece expresamente el art. 27 de la
LRJAE de 26 de julio de 1957*"3, si bien una jurispru
dencia pre-constitucional anuló prácticamente el pre
cepto considerando que "las sanciones administrativas
no tienen el carácter de penas" (vgr., Ss. TS 16 de
marzo de 1962 o 25 de junio de 1966).
Mayor interés revela, sin duda, la respuesta a la
91 . <í,a Art. 27: "Los Reglamentos, Circulares, Instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas cánones, derechos de propaganda y otras cargas similares, salvo aquellos casos en que expresamente lo autorice una ley votada en Cortes". Vid. Ss. TC 8 de junio de 1981, 3 de octubre de 1983 y 23 de febrero de 1984, y Ss. TS 4S 20 de octubre y 2 de noviembre de 1982, 18 y 25 de abril de 1983, y 3S 20 de mayo de 1987. El Dictamen del Consejo de Estado de l de julio de 1982 advierte que "después de entrar en vigor la CE no es posible crear ex novo, mediante reglamento, infracciones administrativas, sanciones de tal naturaleza o ambas cosas al tiempo; al contrario, debe ser una ley la que introduzca los elementas básicos y definitorios de unas y otras, ya que aquí opera el principio de legalidad en su superior nivel" (p.
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segunda interrogante planteada? esto es» qué papel
juegan efectivamente los reglamentos en el Derecho Ad
ministrativo Sancionador69. Aparte de alguna postura
muy aislada» que considera al Reglamento constitucio-
nalmente investido de legitimidad para tipificar in
fracciones y sanciones administrativas"70, la generali
dad de la doctrina y la jurisprudencia de nuestros más
Altos Tribunales, Supremo y Constitucional, han des
crito con buen índice de precisión el rol que la CE
atribuye a la potestad reglamentaria en materia san-
cionadora. A tal respecto, la STC 63/1984, de 24 de
97) . <!b<5> . Algún autor, aludiendo a una pretendida doctrina del TC y sin ninguna base legal, ha establecido las parcelas respectivas de operatividad de ley y reglamento, sosteniendo que el reparto de competencias san-cionadoras se efectúa "según los criterios de gravedad de la infracción <administrativa) y la relación que la sanción tenga con el ejercicio de un derecho fundamental" (vid. SANZ GANDASEGUI, F: op. cit., pp. 110 y £60). Personalmente opinamos que en el segundo supuesto es necesaria una Ley en todo caso, tal y como ya se expuso supra, mientras el primero no alcanzamos a entenderlo: ¿supone acaso que la previsión de una multa de 1.000.000 pts. precisa de una Ley, y otra de 100.000 pts. sólo de un Reglamento?; ¿o que la inhabilitación de un funcionario por un mes, dos o tres* debe tener cobertura legal, bastando la reglamentaria para las inferiores a ese tiempo?; ¿qué baremos se han de tomar en cuenta para calificar la gravedad de una infracción en punto a su pertenencia a una u otra rama del Derecho? ...
"La tradicional potestad sancionadora de la Administración, por vía reglamentaria, está expresamente reconocida en el art. 25 de la vigente Constitución"; STS 9 de julio de 1985 (cit. en ESTEVE PARDO, J: op. <=it., p. 115, n ota 15).
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julio (cuestión de inconstitucionalidad 80/1985)» es
tablece que la reserva de ley que rige en este campo
del Derecho no excluye la posibilidad, de que las leyes
contengan remisiones a normas reglamentarias, siempre
y cuando tales remisiones no supongan una regulación
independiente y no subordinada a la lev (igualmente,
STS 5a 23 de mayo de 1988), ya que con ello entraría
mos de lleno en el fenómeno de la "deslegalización"
que resulta expresamente proscrito por el principio de
legal idad"7* .
De esta línea general, el propio TC extrae dos im
portantes consecuencias:
1&. Al Reglamento sí le es dado aplicar un siste
ma preestablecido por Ley "al objeto particularizado
de su propia regulación material", "sin innovar el
sistema de infracciones y sanciones en vigor", ya que
en este caso "no cabe hablar propiamente de remisión
normativa en favor de aquella disposición, puesto que
la remisión implica la potestad conferida por la norma
de innovar, en alguna medida, el ordenamiento por par
te de quien la utiliza. En realidad se trata más bien
de una reiteración de reglas saneionadoras estableci-
"?1- Cf r . SORIA FERNANDEZ-MAYOR ALAS, P: op . cit., p. 268; y SAN2 GANDASEGUI, F: op. cit., p. 111.
o o i e s
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das en otras normas más generales, por aplicación a u-
na materia singularizada incluida en el ámbito general
de aquéllas". En conclusión, "a este tipo de comple
mento o especificación reglamentaria no puede califi
cársele de inconstitucional" (Ss. TC 43/1987, de 7 de
abril, 3/1988, de El de enero y 101/1988, de 8 de ju
nio).
2S Al Reglamento que no respete las bases ante
riores cabe reputarlo contrario a las exigencias cons
titucionales, puesto que no es posible su.vigencia sin
contar con base legal alguna 7 3.
Asi pues, en materia sancionadora puede reclamarse
la virtualidad de los llamados por la doctrina admi-
nistrativista "Reglamentos ejecutivos", los cuales de
sarrollan lo establecido en una ley, normalmente por
autorización o mandato expreso de la misma, no siendo
válidos, por el contrario, los denominados "Reglamen
tos independientes", que no se conectan inmediatamente
con la ley, sino que operan sus disposiciones sobre
ámbitos distintos de los regulados por las leyes y de
acuerdo con las autorizaciones explícitas o implícitas
que permiten a la Administración desarrollar sus pro
pias competencias y cometidos"73.
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c) Sustantividad de la reserva en el Derecho
Disciplinario.
Dada la dual clasificación doctrinal de la potestad
sancionadora administrativa, de autoproteccion o auto-
tutela y de heterotutela u orden público"7^, lo expues
to hasta ahora ha de entenderse únicamente referido a
la segunda de las reseñadas . manifestaciones de esa
potestad ya que, respecto a la primera, el propio TC
ha matizado bastante la imperatividad de la reserva de
ley.
Cuando se trata de relaciones de su.ieccion especial,
apunta el TC, "la propia reserva de ley pierde parte
de su fundamentacion material, en cuanto expresivas de
una capacidad administrativa de autoordenacion que las
distingue del ius puniendi genérico del Estado" <Ss.
• • • • « • • • « • • • • • • • • • a a a a i • • i i i i i i i i i n i i i i a i i i i i i i i i i i i i
v s Cfr. MICHAVILA NUSEZ, J.M: op . c i t. , pp. 88 y 89. '73 Vid- MARTIN MATEO, R: Manual de Derecho Administrativo, 7S edic> Madrid 1983, p. 137. Sobre la distinción entre ambas clases de Reglamentos, vid. el fundamental trabajo de MUÑOZ MACHADO, S: Sobre el concepto de reglamento ejecutivo en el Derecho espa-£o_l_, en RAP n° 77/1975, pp . 139-180; y BASSOLS COMA, M: Las diversas manifestaciones de la potestad reglamentaria en la Constitución, en RAP n2 88/1979, pp. 107-153. ~"* Vid. GARCÍA DE ENTERRI A-FERNANDEZ: op . c i t . , pp . 1 +8 y ss; y PUIG GALINDO, C: op. cit., pp . 7E y 73.
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TC 21 de enero- de 1907, 42/1987, de 7 de abril y SAN
16 de marzo de 1987).
Desde luego, la justificación podría haberse razona
do en otras causas tales como, por ejemplo, el escaso
relieve que para los derechas fundamentales pueden te
ner las sanciones nacidas de la relación especial en
•la que se puede encontrar una persona con la Adminis
tración"71,3, o en la efectividad del sometimiento al po
der público que entraña esa relación de sujección (STC
E/1987, de 21 de enero). Pero de seguir al pie de la
letra tal hermenéutica, podría fácilmente extenderse
la corruptela de calificar a un buen número de rela
ciones administrativas, en cierto punto infrecuentes o
atípicas, como "especiales de sujección""7^, debido
principalmente a la indefinición de que adolece el
mencionado concepto; y, además, es el mismo Estado de
Derecho quien impone que la actividad pública ha de
sujetarse a la fiscalización del Poder Judicial, único
legitimado para ejercitarla, en evitación de que las
tales relaciones se conviertan en una patente de corso
que haga proliferar los reductos administrativos in
controlables, erradicados poco a poco por el TC desde
los mismos inicios de su andadura"7*7.
"* Así lo afirma SERRANO ALBERCA, J.M: op. cit., p. 509.
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E) EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD.
También de la equiparación entre delitos, faltas e
infracciones administrativas recogida en el art. 25.1
CE es consecuencia la aplicación, a todo el Derecho
Sancionador -incluido el de índole administrativa-,
del principio de tipicidad (Ss. TS 3S 1 de junio de
1983, 4S 14 de- febrero de 1981, 25 de msrza de 1982, 5
de mayo de 1982, 21 de mayo de 1982, 21 de septiembre
de 1982, 14 de octubre de 1982, 20 de octubre de 1982,
23 de enero de 1985, 5S 7 de noviembre de 1984 y 5 de
diciembre de 1984. También SAN 9 de febrero de 1987).
Bien considerado como corolario del principio de lega
lidad (STS 4S 30 de mayo de 1981 « S o bien como deri
vación del principio de seguridad jurídica del art. 9.
III CE <STC 15 de octubre de 1982 y STS 45 16 de junio
de 1984), el de tipicidad queda unido de tal manera a
las exigencias del Estado de Derecho, que una desvin
culación de principios afines (el propio de legalidad,
'* MICHAVILA NUÑEZ, J.M: op. cit., p. 93. "'^ Recuérdese, a título de ejemplo, la doctrina constitucional derogadora de algunos apartados del art. 40 LJCA por Ss. TC 39/1983, de 16 de mayo y 10 de octubre de 1983, y el ATC 60/1980, de 22 de octubre. '7& Vid. RODRÍGUEZ DEVESA, J. M: Derecho Penal Espa-
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el de culpabilidad...) conducirían a negar su operati-
vidad como instrumento de realización de la subordina
ción política de la autoridad administrativa a los ór-.
ganos legislativos7'5'.
En este sentido, tipicidad viene a ser la identidad
entre los presupuestos fácticos de la conducta reali
zada y la descrita en la norma jurídica, es decir, la
homogeneidad del hecho real con los elementos jurídi
cos que fundamentan el contenido material de injusto
(sentido de prohibición) de las situaciones que dan
lugar a la actuación sancionadora de la Administra
ción 3 0. Dicha exigencia, en principio, no resulta en
la parcela del Derecho que estudiamos tan estricta co
mo puede acontecer en la esfera penal (STS 42: 30 de
mayo de 1983), y ello es debido a que en materia de
sanciones administrativas aún no se ha planteado en
sus justos términos el debate penalista sobre los ele
mentos imprescindibles en la definición del tipo de
injusto*31; de cualquier modo, la atenuación de esa ri
gurosidad no debe inducir a pensar que basta una for-
ñol. Parte General, 9S edic, Madrid 1985, p. 415. '"-"' Cfr. BARATTI, G: Contributo alio studio della sanzione amministrati va, Milán 1984, p. 227. a o Cfr. JESCHECK, H-H: Tratado de Derecho Penal. Parte General, trad. Mir Puig y Muñoz Conde, vol . I, Barcelona 1981, pp. 335 y 336. B 1 Vid. PQLAINO NAVARRETE, M: op . cit., pp. 250, 282 y 283.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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mulación genérica de la infracción administrativa para
satisfacer cumplidamente los requerimientos del prin
cipio- Antes al contrario, las dificultades que encie
rra su correcta adopción son síntomas claros del deba
te doctrinal sobre una materia cuyos perfiles jurídi
cos están todavía por concretar.
a) La tipificación requiere de una norma con
rango legal.
Como derivación del principio de legalidad» la des
cripción de las infracciones y sanciones administrati
vas ha de hacerse necesariamente por Ley que, como
cualesquiera otras, ha de'ser inteligible para todos,
pública, exhaust iva y taxativa (Ss. TS ¿t& 27 de no
viembre y 3 de diciembre de 1982)^'^. Así, ¡se muestra
diáfanamente la tendencia a reducir el ámbito creador
de la jurisprudencia33 y el discreccional de la acti
vidad administrativa, monopolizando en manos del Poder
Legislativo la delimitación de las fronteras de lo pu
nible.
No obstante, el TC también ha afirmado la posibili-
Vid. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 48. COBO DEL ROSAL-BOIX REIG: op. cit., p. 201.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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dad de que sea una norma reglamentaria la que lleve a
cabo la descripción detallada de la conducta típica
pero, eso sí, siempre que la misma siga las directri
ces generales marcadas por la Ley que desarrolla CSTC
50/1983, de 14 de junio <R.A. 10/ 1983)1, con lo que
el Alto Tribunal no se separa ni un ápice de la doc-
trina emanada a propósito de la reserva de ley en ma
teria saneionadora, ya expuesta.
b) Calificación de la infracción administrativa
y tipicidad.
Para que pueda imponerse válidamente una sanción ad
ministrativa no basta que en la Ley se contenga la
descripción del ilícito, sino que también resulta ne
cesario que el precepto mismo contemple su consecuen
cia sancionadora adecuadamente tipificada; en otro ca
so, podría producirse la conducta típica y que ésta
quedara sin sanción por no haberse previsto en el tipo
legal. Definición de infracción y sanción son, pues,
los elementos que debe ponderar la autoridad sanciona
dora a la hora de reprimir las conductas antijurídi
cas®'*.
00175
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
Tan importante se revela la correcta definición de
arabos elementos que a ella queda subordinada, en defi
nitiva, la propia actividad de calificación de la con
travención administrativa y de su sanción. Como ha po
dido afirmar el TS, "el enjuiciamiento en concreto de
una resolución administrativa que ultime un expediente
correctivo o sancionador, ha de partir del análisis
del hecho o acto imputado, de su naturaleza y alcance,
para ver si el ilícita administrativo perseguido es o
no subsumible en alguno de los tipos de infracción ad
ministrativa previstos en la norma que sirve de basa
mento para la estimación de la trasgresión que se per
sigue y, en su caso, se sanciona, enjuiciamiento que
deberá hacerse con un criterio exclusivamente jurídi
co , puesto que la calificación de la infracción admi
nistrativa no es facultad discreccional de la Adminis-
trac ion sino, propiamente, actividad jurídica, que
exige como presupuesto objetivo el encuadre del hecho
incriminado en el tipo predeterminado legalmente como
falta" <STS 5S 21 de mayo de 19B7. En igual sentido,
vid. Ss. TS 27 de enero de 1981, 23 de diciembre de
19B1, 9 de febrero de 1982, 22 de febrero de 1982, 22
de noviembre de 1983 y 1¿* de abril de 1986, todas de
a^ Cfr. NUVOLONE, P: Leqalitá pénale, leqalitá pro-cessuale e recenti reforme, en Riv. It. Dir. e Proc.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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la Sala A-i). De ahí derivan cuestiones tales como la
exigencia de que la conducta contraventora se halle
claramente descrita y exista una perfecta adecuación
con las previsiones que determinan su ilicitud <STS A&
23 de enero de 1981) o la vigencia, también en este
ámbito? del principio iura novit curia < STS 3S 88 de
octubre de 1981 ) 3 K i .
A la luz de la referida doctrina jurisprudencial?
pensamos que habrían de reputarse inconstitucionales
todas las infracciones y sanciones administrativas que
no reúnan.los criterios mínimos exigibles para propor
cionar a la autoridad pública actuante la información
suficiente de cara a una calificación jurídica del
comportamiento infractor..
Desgraciadamente? la legislación administrativa no
se ha destacado por el respeto a ultranza del princi
pio de tipicidad y ha fomentado corruptelas en base a
incorrecciones? estudiadas con mayor profundidad por
la doctrina del Derecho Penal? que examinaremos en el
próximo apartado. Sirvan ahora únicamente de e.-jemp los
Pen. n° 1/1984, p. 3. r-,',s Concretamente afirma esta sentencia que dicho principio "autoriza a la Administración y a la Jurisdicción a hacer la calificación que realmente corresponda, porque el objeto del expediente administrativo sancionador es un hecho... por lo que no se produce vinculación a la calificación jurídica primitiva, siempre que el nuevo encuadre o subsunción no implique
00177
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He tipicidad defectuosa preceptos como los arts. 225
de la Ley del Suelo ("La vulneración de las prescrip
ciones contenidas en esta ley, o en los Planes, Pro
gramas, Normas y Ordenanzas, tendrán la consideración
de infracciones urbanísticas y llevarán consigo la im
posición de sanciones a los responsables"), 108. g) de
la Ley 29/1985, de 2* de agosto, de Aguas <"Se conside
rarán infracciones administrativas: ... g) El incum
plimiento de las prohibiciones establecidas en la pre
sente ley o las omisiones de los actos a que obli
ga" )Q<íb o el apartado 52 del art. 6 de la reciente Ley
8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones
de urden Social <"Son infracciones leves: ... 5) Cua
lesquiera otras que afecten a obligaciones meramente
formales o documentales").
Con preceptos como los reseñados, la autoridad en-
juiciadora difícilmente podrá subsumir con las debidas
garantías, como quería el TS, una determinada conducta
en el supuesto de hecho previsto, porque éste se en
cuentra absolutamente indeterminado.
agravación de la sanción impuesta". 13 * Sobre la problemática de este precepto vid. FAI-REN GUILLEN, V: El Tribunal de las Aguas de Valencia y las sanciones previstas por la Ley de Aguas de 1985 y su Reglamento: inap1icabi 1idad de sus normas, en REDA n2 57/1988, esp. pp. 37 y ss.
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c) Problemática que plantea su proyección en el
Derecho Administrativo Sancionador.
Resultando evidente, pues» que tras la promulgación
de la CE de 1978 no puede vulnerarse el principio de
tipicidad en el Derecho Sancionador» so pena de no po
der reprimir conductas no rigurosamente tipificadas
<STS 45 3 de octubre de 198¿t y SAN 9 de febrero de
1987'), a -"la esfera administrativa se han trasladado
los problemas del mismo, propios de la penal y estu
diados por la doctrina jurídica de esa rama del Dere
cho, y que pueden cifrarse principalmente en dos: la
posible creación de infracciones y sanciones sin co
bertura legal y la problemática de los tipos imperfec
tos .
1) En la potestad sancionadora administrativa de
ben interpretarse los preceptos legales de forma res
trictiva, rechazando toda aplicación de criterios ex
tensivos o analógicos ya que, en caso contrario, ven
dría a reconocerse a la Administración una facultad
creadora de tipos de infracción y de correctivos ana
lógicos, que pugnaría con el principio de seguridad
jurídica y dé garantías al administrado <Ss. TS 3& l¿>
de enero de 1968, 10 de octubre de 1969, 15 de abril
00179
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de 1981, 5 de junio de 1981, 24 de enero de 1983, 26
de diciembre de 1983, 13 de junio de 1984, 4S 13 de
octubre de 1982, 19 de octubre de 1982, 4 de noviembre
de 1982, 18 de noviembre de 1982, 29 de noviembre de
1982, 31 de enero de 1983, 2 de marzo de 1983 y 7 de
marzo de 1983), que se encuentra proscrita en todo el
Derecho Sancionador, por estar éste informado en el
principio de legalidad (STS 4S 31 de octubre de 1984)
y que podría conducir a errores sobre el tipo (STS 4a
21 de marzo de 1984). Ahora bien, esta doctrina juris
prudencial no debe adoptarse en términos categóricos
que excluyan todo margen de apreciación por parte de
la autoridad que enjuicia la concreta conducta reali
zada, máxime en aquellos supuestos en los que los con
ceptos legales responden a la protección de bienes ju
rídicos reconocidos en el contexto internacional donde
se inserta nuestra Constitución CSTC 62/1982, de 15 de
octubre (R.A. 185/1980 y 402/1981, acumúlados)1.
En resumidas cuentas, la ausencia de tipificación
legal de la infracción administrativa, de la sanción,
o de ambas, debe conducir por sí sola a la nulidad
(STS 4S 8 de junio de 1982) o a la anulación (STS 35
11 de marzo de 1985) de cualquiera resolución admi
nistrativa dictada a su amparo; pero dada la práctica
imposibilidad de enunciar preceptos de comportamiento
cual si de una fórmula matemática se tratase, el "mar-
00180
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
gen de apreciación" al que aludíamos ha de tomarse en
consideración siempre que, como dice NUVQLONE3"-', obe
dezca a precisos principios legislativos 'y obligue a
una correcta motivación. En otro caso, la apreciac ion
puede tornarse en una soberanía legislativa de la au
toridad administrativa, con grave peligro del princi
pio de igualdad.
2) Una de las características de que ha adolecido
siempre la legislación administrativa sancionadora es
la de real izar tipificaciones imprecisas y ambiguas,
con fórmulas abiertas, cláusulas de extensión analógi
ca y conceptas indeterminados88. Ello implicaba una e-
norme discreccionalidad a la hora de apreciar la exis
tencia de conductas ilícitas (cfr. STC 62/1982, de 15
de octubre) lo que, en definitiva, contribuía a una
merma importante de las garantías jurídicas del admi
nistrado. Pero la aplicación del principio de tipici-
dad al Derecho Administrativo Sancionador, querida por
el art. 25 CE y reafirmada por una doctrina inconcusa
de nuestro TC, debe llevar a la inconstituciona1idad
de toda norma sancionadora que incida en los defectos
reseñados.
'7 NUVOLONE, P: op. cit., pp. 14 y 15. B PRIETO SANCHIS, L: op. cit., p. 104.
00181
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Por una parte, deben desaparecer de las leyes admi
nistrativas los conceptos indeterminados? ambiguos o
Imprecisos del cariz de "moral social" (cfr. STS 4S 18
de mayo de 1982), "actos deshonrosos" o "falta de pro
bidad moral" (arts. 94 y 88 de la Ley de Funcionarios
Civiles del Estado, aprobada por Decreto 315/1964, de
7 de febrero), "respeto a la intimidad y consideración
debida a la dignidad" (art. 8.XI de la Ley 8/1988, de
7 de abril) o "el decoro o la dignidad" (art. 67. III.
d) de la Ley catalana 8/1988, de 7 de abril, del De
porte), por ejemplo.
Por otra, también la legislación administrativa ha
de quedar vacía de leyes sancionadoras en blanco, que
son aquéllas que remiten expresa o tácitamente la de
terminación concreta del precepto a una norma de rango
inferior''3'', y que no se adecúan a la CE por vulnerar
E!t? Cfr. SERRANO ALBERCA, J. M: op. cit., pp . 508 y 509; y DOLCINI, E-PALIERO, C- É: L'illecito amminis-trativo (Ordnunqswidrigkgit) nel1'ordinamento della Rgpubblica Fedérale di Germania; disciplina, sfera di aplicazione, linee di política legislativa, en Riv. It. Dir. e Proc. 'Pen. 1980, p. 1139. En contra REYES MONTEREAL, J. M: op. cit., p. 96.
Existirían casos, en cambio, donde "sí se justificaría dicha remisión. En este sentido la STS 4S de 16 de mayo de 1988 establece que "el Derecho administrativo sancionador conoce, como el Derecho Penal, las llamadas infracciones en blanco, ya que en ocasiones la norma sancionadora no describe exhaustivamente la conducta que integra la infracción, sino que se remite a otros preceptos a los que corresponde la función de rellenar aquel vacio complementando así el tipo, y es-
00182
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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sus arts. 25.1, 53.1 y 81.1, e ir también en contra de
la seguridad jurídica proclamada en el art. 9. I II'"0.
F) PROHIBICIÓN DE ANALOGÍA.
Peí examen de. los arts. 9 y 25 de la vigente Consti
tución y 7.1 del CEDH parece extraerse la prohibición
de la interpretación extensiva o analógica en el ámbi
to del Derecho Sancionador CSTS 4S 21 de mayo de 1982
y Decisión de la CoEDH 7721/1976 <Caso X contra Holan
da)!, proscripción de la que ha de derivar la conse
cuencia inmediata del respeto al. principio de inter
pretación estricta de los preceptos conformadores de
aquella rama del Derecho <Ss. TS 45 8 de noviembre y
21 de diciembre de 1982).
El art. 25, al equiparar el régimen penal y el admi
nistrativo sancionador, y el- art. 9, al consagrar el
principio de legalidad''1 y el de seguridad jurídica,
to resulta explicable en aquellas materias cuya propia var iab i.l idad exige una mayor rapidez normativa, en razón del frecuente cambio de circunstancias". Sin embargo, fuera de esos supuestos de aclimatación a los vertiginosos cambios reales de una determinada materia, pensamos que no es posible la utilización de dichas normas en blanco, por las razones que se apuntan en el texto. ^° COBO DEL ROSAL-BOIX REIG: op. cit., pp . 199-200. V 1 Consideran la prohibición de analogía como un de-
00183
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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obligan a un ejercicio de la potestad sancionadora
administrativa respetuosa con las tipos concretos y
específicos que la ley define (Ss.' TS 4a 19 de' mayo y
22 de octubre de 1988), sin dar cabida a correcciones
de los mismos que puedan originar el que la propia Ad
ministración innove el ordenamiento jurídico creando
nuevos tipos infractores con merma de la tutela jurí
dica del administrado (Ss. TS 3S 81 de junio de 1975 y
4a 14 de junio de 1983).
Na se admite, pues, en dicha potestad género alguno
de interpretación 'extensiva o analógica CSTC 75/1984,
de 37 de junio, FJ 52 (R.A. 765/1983) y Ss. TS 45 8 de
marzo, 18 y 25 de abril de 1983, 3 y 17 de octubre de
1984, y 3a 20 de enero de 19371^'^, aunque algún autor
afirma que la misma es "posible ante supuestos afines"
siempre que la potestad punitiva llevada a cabo por la
Administración estuviera informada por principios pro
pios del resto de las potestades administrativas y no,
como tiene reiteradamente afirmado el TC, por los con-
rivado del principio de legalidad, entre otras, las Ss. TS 4a 4 de noviembre, 22 de noviembre y 6 de diciembre de 1982, 4 de enero, 34 de enero, 31 de enero 1 de marzo, 9 de marzo, 15 de marzo, 30 de marzo, 19 de abril y 4 de mayo de 1983, y 31 de octubre de 1984. v'~ Ni siquiera la analogía in bonam partern por carecer nuestro texto fundamental de una indicación concreta a tal respecto, a diferencia, vgr., de lo que sucede con el principio de irretroactividad al que
00184
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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sustanciales al orden penal*"3'.
A tenor de lo expuesto, en el Estado de Derecho i-
naugurado en la CE resultan contrarias a la misma dis
posiciones como la prevista en su día por la LOP de 30
de julio de 1959, cuyo art. S.i) consideraba actos
contrarios al orden público "los que de cualquier otro
modo no previsto en los párrafos anteriores -faltasen a
lo dispuesto en la presente ley o alterasen la paz pú
blica o la convivencia social '"?'*. Además? así se cui
dan de expresarlo ios textos que sobre la materia se
han promulgado en el Derecho comparado: indirectamente
en la República Federal Alemana'3, y expresamente en
Italia, donde el art. 1 .11 de la Ley 689/1981, de E¿+
de noviembre, dispone que "las leyes que prevén san
ciones administrativas se aplican tan sólo en los ca
sos y para los tiempos considerados en ellas"9(b.
inmediatamente aludiremos. 193 Vid. SUAY RINCÓN, J: op . cit., p. E08.
Cfr. MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L: Sanciones penales y sanciones gubernativas, en "Problemas actuales de Derecho Penal y Procesal", Salamanca 1971, p. 12; JIMÉNEZ ASENJO, E: Antecendentes, texto y doctrina de la Ley de orden público, Madrid 1961, pp. 33 y ss; GONZÁLEZ PÉREZ, JESÚS: Comentarios a la Ley de orden público, Madrid 1971, pp. 100 y ss. "*'"' La doctrina germana extrae la prohibición de analogía del § 3 de la OWiG, que consagra el principio de legalidad y que ya ha sido transcrito supra; vid. R0T-BERG, Ordnunqswidriqkeitenaesetz. Kommentar, 5& edic, 1975, p. 63 (cit. en DOLCINI, E y PALIERO, C. E: op. cit. , p. 1139) . v<£' También en España la proposición del Grupo Parla-
00185
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
G) LA IRRETRDACTIVIDAD DE LAS NORMAS SANCIONADDRAS.
El principio de irretroactividad de las disposicio
nes normativas de naturaleza sancionadora aboga por la
imposibilidad de proyectar su regulación a hechos a-
caecidos con anterioridad a la promulgación de las
mismas, y que coinciden con los supuestos tácticos que
prevén. No se identifica, por tanto¿ con-el principio
general de interpretación restrictiva y favorable al
sujeto pasivo que debe presidir la aplicación de toda
norma sancionadora (STS 3& El de octubre de 1980 y ¿tS
19 de mayo de 1982) sino que, al contrario? supone el.
rechazo efectivo a la sanción de comportamientos co
metidas antes de plasmarse a nivel legislativo su con
creta tipificación <STS 3S 16 de octubre de 1981), lo
cual trae como consecuencia directa el que para impo
ner sanciones por hechos que merezcan un correctivo,
no sólo han de estar contemplados y sancionados por la
mentarlo Popular sobre regulación de la potestad sancionadora de la Administración, ya citada y ya desestimada por el Parlamento, disponía que "las leyes administrativas sancionadoras no se aplicarán a supuestos distintos de los estrictamente previstos en las mismas, salvo la interpretación extensiva o analógica de aquellos preceptos que favorezcan al infractor" <art. 1 5 ) .
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ley vigente en el momento de su comisión", sino también
cuando se juzga o determina por el órgano competente
la aplicación de la norma sancionadora a dichos hechos
(STS 52 14 de junio de 1987).
Pese a que la CE, en el párrafo 32 de su art. 9, re-
conocs "la irretroactividad de las disposiciones san-
cionadoras no -favorables o restrictivas de derechos
individuales", desde su entrada en vigor se ha pro
ducido un interesante debate doctrinal acerca de la
verdadera impostación constitucional del principio de
irretroactividad, debate en el que sin duda subyace un
trasfondo garantizador, en la impronta más progresis
ta, puesto que de su conclusión puede obtenerse para
el ciudadano la posibilidad de intentar una vía tute-
ladora -la del recurso de amparo-, que de seguir una
interpretación rigorista del texto fundamental le es
taría cerrada.
El problema no es tal respecto a la posible implan
tación del principio en el ámbito administrativo san-
cionador, puesto que el propio precepto reseñado se
refiere a "disposiciones saneionadoras", y no delimita
si éstas lo han de ser o no únicamente penales. Por e-
ilo en ese enunciado pensamos que tiene perfecta cabi
da la potestad de sanción ejercida por parte de la Ad
ministración (cfr. STC 30 de marzo de 1981,.FJ 32, STS
3S E0 de febrero de 1984 y SAT Pamplona. 1 de octubre
00187
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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de 1981). La problemática radica en la determinación
del precepto constitucional del que extraerlo: o bien
del art. 9.III ya citado, o bien del 25.1 tantas veces
ci tado.
Si es cierto que la irretroactividad de la norma
restrictiva de derechos es un principio elemental de
todo Derecho Represivo (Ss. TS 3S 10 de junio y 23 de
octubre de 1981), y lo es también su derivación como
corolario del principio de legal idad,,,v, parece que,
aparte de su consagración-formal en el art- 9.III CE,
también puede desprenderse del párrafo 12 del art. 25
cuando alude al "momento de producirse" la infrac
ción'5"3. La cuestión no es insustancial por lo dispues
to en el art. 53.11 CE, según el cual "cualquier ciu
dadano podrá recabar la tutela de las libertades y de
rechos reconocidos en el art. 14 y la Sección 12 del
Capítulo II ante los tribunales ordinarios... y, en su
caso, a través del recurso de amparo ante el TC...".
Si consideramos incluido el principio de irretroac-
tividad en el art. 9.III, la vulneración al mismo no
,y"p Concretamente de la vertiente temporal de dicho principio que alude a dos aspectos: vigencia de la legislación y momento de realización de la conducta; vid. CANO MATA, A: op. cit., p. 67; y COBO DEL ROSAL-VI VES .ANTÓN: op. cit., p. 135. ''',s, Lo engloban en este último precepto SERRANO AL-EERCA, J. M (Dp. cit., p. 509); y COBO DEL ROSAL-BOIX REIG (op. cit., pp. 203 y 204). En contra AL2AGA, 0
00188
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acarrearía, de suyo, el que se pudiera reclamar ante
el intérprete supremo de la Constitución a través del
recurso de amparo; pero si, por el contrario, inclui
mos el derecho fundamental a que una norma sancionado-
ra no se aplique retroactivamente en el art. £5.1» al
estar dicho precepto incardinado en la Sección a que
alude el art. 53.11, es claro que se daría la posibi
lidad de acudir al recurso constitucional.
La Jurisprudencia del TC se inclina decididamente
por la primera consideración al afirmar que el prin
cipio "viene regulado por nuestra CE en su art. 9,
III", "cuyos principios son mandatos dirigidos a los
poderes públicos", pero que no define por sí mismo
"derechos cuya defensa puede dar lugar a un recurso de
amparo" <STC 30 de marzo de 1981, FJ 32. Igualmente,
STC 15/1981, de 7 de mayo FJ 72)c'-"*. Sin embargo, no
han faltado autores, como SERRANO ALBERCA 1 0 0, que han
sustentado la segunda postura, más acertada a nuestro
(op. cit . , p. £43) . c¡"9 Aunque dicha doctrina se pronuncia con ocasión de la retroactividad de la norma sancionadora más favorable, deducible a sensu contrario del propio art. 9. III, y que tiene lugar cuando alcanza vigencia una norma más benigna que otra preexistente, en el fondo, como escribe BOIX REIG, J (El principio..., cit., p. 75), "late siempre unidad de fundamentacion entre el principio de irretroactividad y la retroactividad de la ley penal (sancionadora) más favorable, a la que desde esta perspectiva no habría que calificar como excepción al principio general".
00189
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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juicio, 'si bien reconoce el autor que también ha de
tomarse en consideración lo preceptuado en el art. 9.
III-.
Ya que el fundamento del principio, en sus dos ver
tientes, se ha querido encontrar en razones humanita
rias, político-criminales o de Justicia material, en
la ausencia de interés por parte del Estado ya sea en
castigar determinadas acciones o en aplicarles una pe
nalidad más gravosa, en la exigencia de mantener un
mínimo de seguridad jurídica que impida las arbitra
riedades de la Administración o incluso del Parlamento
en materia sancionadora, o en el cambio valorativo de
la conducta operado en el ordenamiento jurídico 1 0 1, es
lo cierto que toda la argumentación gira en torno a la
consideración del mismo como garantía de 1 ibertad , y
no en vano el art. H5.I se encuentra sistemáticamente
encuadrado entre los derechos fundamentales y las li
bertades públicas1082. Además, la distinción que reali
za el TC entre irretroactividad y retroacti vi dad favo-
rafa 1e no tiene lugar en los textos internacionales, ya
que ellos no distinguen entre ambas (vid. arts 11.11
Declaración Universal de Derechos del Hombre y del
1 0 0 Qp. c.it., p. 507. 1 0 1 Cfr. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 136; SANZ GANDASEGUI, F: op. cit., p. 119; y SERRANO ALBERCA, J. M: op. cit., p. 507.
00190
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Ciudadano, 7 CEDH y 15.1 PIDCP). Por esas causas, pa
rece más aceptable secundar la tesis de quien sostiene
que el principio de que hablamos se encuentra plasma
do, no sólo en el art. 9.III, sino también material
mente en el art. 25.I CE y, en consecuencia, reconocer
la posibilidad de recabar su tutela ante el TC.
Todo lo expuesto, sin matización, es predicable res
pecto de la potestad sancionadora de la Administración
(vid. a título de ejemplo la STS 9= 7 de octubre de
1986) y asi también se regula en las leyes generales
extranjeras sobre la materia.
La OWiG, vgr. , contiene en su § ¿* las dos vertientes
iperitadas del principio: la irretroactividad-general
de la norma sancionadora en su párrafo 22 ("En caso de
que la sanción cambie en el tiempo en que se comete el
hecho, se aplica la ley vigente en el momento en que
efectivamente se realiza la conducta") y la retroacti-
vidad favorable en su párrafo 32 ("En el caso en que
se modifique la ley en vigor, se aplica la más favora
ble al infractor")'-103. También la Ley italiana 689/
1961 lo recoge al establecer que "Las leyes que prevén
sanciones administrativas se aplican tan sólo en los
casos y para los tiempos considerados en ellas" (art.
BQIX REIG, J: El principio . . . , cit-, p. 7¿t. Vid. su comentario en DOLCINI y PALIERO: op.
l o a 1 0 3 3
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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l.II); o e l Real Decreto portugués ¿t33/1982 donde, al
igual que ocurría en la OUliG, se separan las dos mani
festaciones: "La multa se determina por la ley vigente
en el momento de ejecución del hecho..." (art. 3.1);
"Si la ley vigente en el momento de la ejecución del
hecho.fuera posteriormente modificada, se aplicará la
ley más favorable al acusado..." (art. 3 . I I ) *°'+ .
H) EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD.
Examinadas ya las cuestiones relativas a la "reserva
de ley" y "tipicidad" en materia administrativa, con
la debida síntesis en un estudio como éste, queda ex
puesto el Juicio de antijuricidad y nos adentramos,
también muy someramente, en la exposición del Juic io
de culpabilidad1 oss.
Siendo la culpabi1idad "el reproche personal que se
dirige al autor por la realización de un hecho típica
mente antijurídico"10"*, de su elevación a principio
cit . , p. 1139. 1°'<' También la proposición AP, en su art. 11, disponía que "Se aplicarán las normas saneionadoras vigentes en el momento de la infracción. Sin embargo, tendrán efecto retroactivo las posteriores en cuanto favorezcan al sancionado...". 10!s Seguimos así la sistemática trazada por COBO DEL ROSAL y VIVES ANTÓN, op. cit. pp. 205 y ss, y 365' y
00192
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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informador dimana la exigencia de que la aplicación de
la pena esté condicionada por la existencia, de con
ciencia de la antijuricidad o'de la punibilidad, ' y
también requiere que la sanción sea proporcionada al
hecho cometido10"7. Todas estas consecuencias, por exi
gencias de rigor sistemático1019, debieran implantarse
al ámbito administrativo sancionador; pero la cuestión
no es ni mucho menos hacedera dadas las dificultades
que entraña trasladar toda la problemática que sobre
el principio, se ha gestado en la doctrina penalista a
un ámbito como el administrativo, desde antaño domina
do por la cláusula de la responsabilidad ob jet i va 3-0,,>.
La discusión acerca de la traslación del principio
de culpabilidad al ordenamiento sancionador adminis
trativo gira alrededor de dos posturas antitéticas:
a) Para una primera corriente de opinión, di
cho ordenamiento no exige que la determinación de las
ss. XOéa Ib idem., p. 365. 1°"í' Vid. BACIGALUPO, E: Tienen rango constitucional las consecuencias del principio de culpabilidad, en La Ley, tomo 2/1982, pp. 936 y ss; y PIGHI, G: Colpevo-lezsa ed elemento soqqettivo neli'i 1 lee ito pénale amministrat ivo, en "L'illecito pénale amministrati va. Verifica di un sistema", Padova 1987, pp. 61 y 62. Vid. también STS 42= El de marzo de 1984. 1.0a DOLCINI y PALIERO: op . cit., p. 1139. 1°,:i' Cf r . DEL ROSAL, J: Ideas sobre la. aplicación de ios principios de,Derecho Penal a la infracción tri-
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consecuencias saneionadoras se fundamente en la res
ponsabilidad jurídica derivada de la culpabilidad per
sonal l x o resultando, pues,' irrelevante tanto la ausen
cia de intencionalidad como el error, ya que no se re
quiere una conducta dolosa, sino simplemente irregular
en la observancia de las normas (Ss. TS 4S 30 de enero
y 22 de abril de 1985), lo que confiere a la responsa
bilidad en esta rama del Derecho una naturaleza in
trínsecamente objetiva (STS 3S 21 de octubre de 1983)
al punto de que eñ la misma "toda infracción se presu
me voluntaria" (STS 3& 28 de enero de 1981) * * *.
b) Otra línea jurisprudencial, por el contra
rio, apunta claramente por la implantación del princi
pio de culpabilidad a la potestad sancionadora de la
Administración por considerarla esencial para la exis
tencia del ilícito administrativo (Ss. TS 4S 5 de oc
tubre de 1982 y 5 de diciembre de 1987), por ser, jun-
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
butaria, en ADPCP, Tomo 14/1963, p.' 13. n o POLAIND NAVARRETE, M: op. cit., p. 283. íxx El primitivo "art. 77 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, disponía en su apartado 22 que "toda acción u omisión constitutiva de una infracción tributaria se presume voluntaria salvo prueba en contrario". Dicho inciso ha sido reformado por Ley 10/1985, de 26 de abril; sobre la relación del mismo con el principio de culpabilidad, vid. LAQUIDAIN HERGUETA, A: Las infracciones tributarias y la intencional i dad, en BIMJ n2 1478-1479 de 15 de enero de 1988, pp. 130 y ss.
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to con la imputabi 1idad, pieza básica en todo sistema
sancionador <STS 45 13 de marzo de 1984) y porque, en
definitiva, la responsabilidad administrativa se a-
sienta, al igual que en Derecho Penal, en la realiza
ción de actos personales dolosos o culposos propios
del sancionado <STS 45 25 de enero de 1983. En igual
sentido, Ss. TS 45 85 de octubre de 1988, 35 84 de e-
nero de 1983 y la Sentencia de la Sala Especial de Re
visión de 27 de diciembre de 1983).
c) A medio camino entra ambas, se sitúan
quienes opinan que, a pesar del carácter predominante
mente objetivo del Derecho Administrativo Sancionador,
son reconocidas las conexiones del mismo con el san
cionador común, o Derecho Penal, en el que el elemento
subjetivo del infractor es un factor importante (STS
45 23 de marzo de 1982), pero no a efectos de la de
terminación de la infracción misma, sino únicamente
como criterio de gradación selectiva o fijación equi
tativa de la sanción prevista en la norma tipificadora
(Ss. TS 45 30 de abril y 15 de julio de 1985, y 35 29
de diciembre de 1981).
A la adopción de alguna de las mencionadas posturas
se anudan consecuencias de tal trascendencia que deben
ser tenidas en cuenta minuciosamente antes de i n d i -
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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narse por cualquiera de ellas.
La primera enunciada puede casi desterrarse en línea
de principio pues consagra la responsabilidad objetiva
la cual, aplicada al Derecho Sancionador en general»
repudia los más elementales principios de Justicia ma-
ter ial.
La segunda, por el contrario, es muy estimable; de
su aceptación depende, por ejemplo, el que en el pro
cedimiento administrativo sancionador opere el derecha
•a la presunción de inocencia 1 1 3, sin que puedan tener
una aplicación importante los. meros indicios <STS 3^ 6
de abril de 1967, 2 de junio de 1969 y 7 de mayo de
1982). Además obliga a que tan sólo aquellas conductas
voluntarias, y subsumibles en figuras concretas y ti
pificadas, puedan ser sancionadas <STS ¿tS 13 de junio
de 198^), de forma que ninguna responsabilidad es exi-
gible sino a título propio.
Esta es la línea que ha parecido seguir mayoritaria-
mente la jurisprudencia, pues no pocas sentencias de
nuestro TS se han referido a la observancia en el ám
bito sancionador administrativo" de figuras como la i-
nimputabi 1 idad (STS ¿+S 28 de enero de 1986), el error
l l a .. Vid. STC 55/1982, de 26 de julio (R.A. 30/ 1982), donde se dice que "la presunción de inocencia comporta... que para condenar hace falta la certeza de la culpabi1idad".
00196
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(STS 5S 1S de febrero de 1986, SAT Bilbao 19 de julio
de 1 9 8 ó ) l t a , el dolo <Ss. TS ^a 23 de marzo y 1'de oc
tubre de 1988, 3S B de abril de 1981, 18 de'septiembre
y 81 de octubre de 1988), o la buena fe como causa de
exclusión de la culpabilidad (Ss. TS 3S 85 de noviem
bre de 1981, ¿+£ 83 de marzo de 1988 y 17 de enero de
1986), manifestaciones todas ellas relacionadas con el
principio que tratamos.
También las leyes generales del Derecho Comparado a
las que venimos haciendo mención, incluyen en sus pre
ceptos referencias a la culpabilidad. Así, según el
art. 32 de la Ley italiana 689/1981, "en las infrac
ciones a las que son aplicables sanciones administra
tivas, cada cual es responsable de su propia acción u
omisión, consciente o voluntaria, ya sea ésta dolosa o
culposa", refiriéndose también la misma ley en otros
preceptos a las causas de exclusión de la responsabi
lidad1-1'* y a la inimputab i 1 idad x xvs.
1 1 3 La primera sentencia citada dispone que "en materia de sanciones administrativas, se ha de tener en cuenta que la creencia errónea, fundada razonablemente, de que no se comete la infracción, disminuye la culpabi1idad". X1'+ Art. ¿+ Ley 689/1981: "No responde de las infracciones administrativas quien ha cometido el hecho en el cumplimiento de un deber o en el ejercicio de una facultad legítima, o bien en estado de necesidad o de legítima defensa. Si la infracción se comete por orden de la autori
dad, responde de ello el funcionario que ha dado la
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Aún más minuciosa resulta el Decreto-Ley portugués
¿+33/1982 cuyo art. S, intitulado "Dolo e imprudencia",
dispone: "1. Sólo es punible el hecho ejecutado con
dolo o, en los casos especialmente previstos por la
ley? por imprudencia. E. El error sobre elementos del
tipo» sobre la prohibición o sobre aquellas circuns
tancias que, de existir, afectarían a la ilicitud del
hecho o a la culpabilidad del sujeto, excluye el dolo.
3. Queda a salvo la punibilidad de la imprudencia en
los -términos generales"; el mismo Decreto-Ley regula
también el error sobre la ilicitud31^ y la inimputabi-
lidad 1^.
orden". xxs¡ Art. 2 Ley 689/1981: "No puede ser sometido a sanción administrativa quien, en el momento en que ha cometido el hecho, no había cumplido los 18 años o carecía, en base a los criterios señalados en el CP, de la capacidad de entender y de querer, salvo que el estado de incapacidad derive de su culpa o haya sido preparado por él". Sobre ambos preceptos vid. PIETRALUNGA, S: Principio di colpevolezza, iroputabili-tá e forme dell'elemento soqqettivo, en "L'illecito pénale amministrativo. Verifica di un sistema", Padova 1987, pp. 63-70. 11 •** Art. 9: "1. Obra sin culpabilidad quien actúa sin conciencia 'de la ilicitud del hecho, si el error fuera invencible.
2. Si el error fuera vencible la multa puede ser atenuada". 11'7 Art. 10: "A efectos de esta ley, se consideran inimputables los menores de 16 años". Art. 11: "i. Es inimputable quien, debido a una ano
malía psíquica, es incapaz, en el momento de realizar el hecho, de apreciar su ilicitud o de conducirse de acuerdo con esa apreciación.
2. Puede ser declarado inimputable quien, debido a
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Tampoco resulta parca la regulación que de estas
cuestiones realiza la OWiG, cuyo § 10 recoge el si
guiente enunciado: "Como ilícito administrativo única
mente puede punirse el hecho dolosa, salvo que la ley
conmine expresamente con una pena pecuniaria adminis
trativa al hecho culposo"; también en otros parágrafos
se hace referencia al error 1 1 3 y a la inmutabili
dad 1 1*.
Por último, la proposición del Grupo Popular también
se refiere al prijn'cipio de culpabilidad en su art. 10,
a cuyo tenor "no podrá imponerse sanción administrati
va sin dolo o culpa" 1 3 0.
una anomalía psíquica grave no accidental, cuyos efectos no domina y sin que ello le fuera reprobable, tiene en el momento de la ejecución del hecho sensiblemente disminuida la capacidad para apreciar la ilicitud de éste o para conducirse de acuerdo con esa apreciación.
3. La imputabi 1idad no se excluye cuando la anomalía psíquica hubiera sido provocada por el propio sujeto con intención de cometer el hecho". l J a § 11 OWiG: "Quien en la realización de un hecho no tiene conciencia del supuesto de hecho legal que lo tipifica no obra con dolo. Queda imprejuzgada la posibilidad de la punición a titulo de culpa...". 11'* § 1E OWiG: "1. No obra reprobablemente quien, en el momento de la comisión del hecho, no ha cumplido todavía los 1 A- años.
2. No obra reprobablemente quien en el momento de la comisión del hecho no está en situación de percibir la ilicitud de la' conducta o de obrar sobre la base de tal percepción, a causa de disturbios psíquicos de origen patológico, de un profundo turbamiento de la conciencia, de una deficiencia mental o de otra anoma-1 ía psíquica". Vid. el comentario a estos dos últimos preceptos en
00199
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Doctrina, jurisprudencia y legislación positiva com
parada, de este modo, se inclinan por una traslación
efectiva del principio al campo administrativo. En Es
paña, una. buena prueba de la tendencia a realzar el
mismo lo ha sido, por ejemplo, la reforma del CP por
L.O. 8/1983, de E5 de junio, que ha desterrado de ese
texto todas las manifestaciones de responsabilidad ob
jetiva 1 2 1.
Sin embargo, esta es una materia donde sí deben en
trar en juego las "matizaciones" a la aplicación de
los principios penales a las que el TC se refería, no
pareciendo adecuado impostar a ella de forma total el
principio de culpabilidad y sus derivados.
A esta opción, ciertamente minoritaria, favorece,
por una parte, el estado actual de la dogmática penal
que privilegia la culpabilidad por el hecho en menos
cabo de la culpabilidad de autor. "En el ámbito del
Derecho Penal no se juzga a la persona, sino solamente
a sus actos. Esta limitación al acto y a la atribuibi-
lidad del acto desempeña una primordial función de ga
rantía. No incumbe al Derecho Penal establecer si las
DOLCINI y PALIERQ: op . cit., p. 1140. l a o Vid. su comentario en SUAY RINCÓN, J: op. cit., PP- 198-200. l s x JAÉN VALLEJO, M: Consideraciones generales sobre el principio de proporcionalidad penal y su trata-diento concititnrinnal. en RGD nS 507/1986, p. 29E3.
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inclinaciones del individuo? sus facultades y disposi
ciones? son dignas de censura o de elogio- Para el De
recho» cualquier . modo de ser personal es igualmente
respetable- Toda concepción de la culpabilidad que la
configurase como un juicio sobre la persona traspasa
los límites propios del Derecho Penal para invadir los
de la Moral" l a a.
De otra parte, la estimación minuciosa de la culpa
bilidad colisiona frontalmente con las exigencias de
celeridad que demanda el.procedimiento administrativo
sancionador. De cara a la implantación de un futuro
procedimiento administrativo simplificado, debe tener
se en cuenta el carácter objetivo de las conductas, lo
cual permitiría el enjuiciamiento típico del hecho por
la autoridad administrativa una vez determinada la
participación de su autor, de tal suerte que el carác
ter objetivo del tipo (vgr. la conducción sin permiso,
los excesos de velocidad, lá caza en tiempo de ve
da...) excluyera la toma en consideración de la culpa
bilidad del agente 1 3 3.
" a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
l a a COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., pp - 365 y 366. En igual sentido, ROXIN, C: Reflexiones politico-criminales sobre el principio de culpabilidad, en CPC n S 2/1977, pp . 143 y 144; idem. ¿Qué queda de la cui-Babilidad en Derecho Penal?, en CPC n230/1986, p. 671. l a s GIMENO SENDRA, V: Los procedimientos penales !_i mpl if irarins (principio de oportunidad y proceso penal monitorio, en JUSTICIA n2 2/19B7, p. 35B (también
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Así 5 la culpabilidad se ciñe solamente a "la lesión
o puesta en peligro de un bien jurídico materializada
en el hecho cometido"12'*, y en esos términos debe que
dar también en la esfera administrativa de sanción,
sin potenciar el estudio de la intencionalidad o ne-
gl igenc i a.%SfS que haría caer al procedimiento adminis
trativo en idénticos defectos (lentitud, dilación...)
que los que hoy aquejan a nuestra Justicia penal.
I) EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.
El principio de proporcionalidad, incluido en el más
general de "prohibición de exceso" 1 8 6, supone un lí-
publicado en el BIMJ nS 1457 de 5 de junio de 1987, pp 1287-1306).. ia'+ Vid. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 366. La aceptación de tal tesis ya se deja sentir en el Derecho Positivo. Asi, la nueva redacción del art. 77 de la Ley General Tributaria -dada por la ya citada Ley 10/1965, de 26 de abril-, elimina del concepto de infracción tributaria cualquier elemento subjetivo o referencia a la culpabilidad del agente. Sobre el tema vid. FERNANDEZ PAVÉS, M.J: Las infracciones tributarias en proceso de revisión, en LA LEY n22080 de 18 de octubre de 19BB, pp. 1-5. l!3~' PANETTA, E: Interventi delle prefetture in materia di sanzioni amministrati ve, en "Le sanzione amministrative", Milán 1982, p. 457. Ls<i> Este último consta de tres manifestaciones: "a-decuación a fin, necesidad y proporcionalidad"; vid. VIVES ANTÓN, T.S.: Doctrina Constitucional y reforma del procpqn ppnai. e n pj n2 especial II "Justicia Penal", Madrid 1988, p. 97.
00202
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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mite al ejercicio de la actividad represiva del Esta
do, pues obliga a que cualquiera acción pública de esa
Índole observe una proporción o justa medida con el
objetivo pretendido con su puesta en práctica, de for
ma que cuando el mismo puede lograrse a través de cau
ces alternativos manifiestamente menos gravosos, se
impone la utilización de estos últimos1*3'7'. De tal im
perativo pueden extraerse algunas de las notas esen
ciales del principio como, por ejemplo, la impresc in-
dibi1idad del acto sancionador para lograr el fin pro
puesto, la adecuac ion de la medida aplicada para obte
nerlo, la necesidad de establecer criterios cuyo tra
tamiento permita conocer el grado de per judicialidad o
dañosidad de cada medida de las de posible adopción, o
la concordare ia entre la entidad de dicha medida y la
importancia del objetivo que la justifica 1 2 S.
'•La'v Vid. St. TJCE 18 de marzo de 1980, Asunto 52/1979 <cit. en JIMENO BULNES, M. M: Sobre el principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en Rev. Universitaria Der. Proc . , UNED, n2 0/1988, p. 145). isa Cfr.m GIMENQ SENDRA, V (et alt.): Derecho. . . , cit. Tomo II, vol. 1, p. 77; ASENCIO MELLADO, J. M: Hacia la reforma de la prisión provisional, en JUSTICIA n2 1/1988, pp. 73; y COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit, pp. 63-65. Asi, vgr, el arresto del quebrado íarts. 1044-1046 Código de Comercio de 1889 y 1333-1335 L E O supone-una medida desproporcionada habida cuenta la "Finalidad de la norma; vid. BUENO ARUS, F:. La constitucional idad del arresto sustitutorio por impago de u-na pena de multa <STC 19/1988, de 16 de febrero), en
00203
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Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
En general, los términos de la comparación que per
miten averiguar la infracción o no del principio de
proporcionalidad son, por un lado, la medida o resolu
ción que adopta la autoridad competente y, de otro, el
fin perseguido de acuerdo con la legal idad ia<-'?. Pero su
proyección en el ordenamiento punitivo precisa de una
mayor concrección de aquéllos y, asi, los elementos a
tener en cuenta en esta exposición han de ser, prime-
PJ n2 9/ 1988,129 esp. p. 69. En el plano procesal también es de trascendental im
portancia el principio de proporcionalidad a la hora, por ejemplo, de acordar una intervención telefónica o decretar la prisión provisional de un sujeto, obligando a jueces y tribunales a tomar en consideración el problema de la proporción entre el sacrificio del secreto de las comunicaciones o el mal que puede causársele al procesado, privándole de su puesto de trabajo etc..., y el beneficio a obtener con la adopción de la medida restrictiva de derechos <cfr. BARONA VILAR, S: El principio de proporcionalidad, presupuesto esencial de la prisión provisional, en LA LEY n2 1818 de 13 de octubre de ,1987, pp. 1-4; DE VEGA RUIZ, J.A: Las libertades públicas y sus limitaciones en casos y circunstancias especiales, en LA LEY n2 1924 de 11 de marzo de 1988, esp. pp. 5 y 6; y ROSSI, D: I presup-posti delle intercettazioni telefoniche, en Riv. It. Dir. e Proc. Pen., n2 3/ 1987, pp. 589-617). Vid. también, Ss. TC 57/1984, de 8 de mayo, FJ 32 (R.A. 597/ 1983) y 118/1987, de 8 de julio, FJ 22 (R.A. 910/ 1986).
Un ejemplo legislativo del principio en la esfera procesal lo tenemos en el art. 129.III de la nueva Ley 11/1986, de 20 de marzo, de Patentes, según el cual "Solamente podrá acordarse la práctica de diligencias <de comprobación de hechos) cuando, dadas las circunstancias del caso, sea presumible la violación de la patente y no sea posible comprobar la realidad de la misma sin recurrir a las diligencias solicitadas". las> En este sentido se ha pronunciado el TEDH en las casos Handsyde (STEDH 7 de diciembre de 1976) y Bart-
00204
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ro, la sanción impuesta» y segundo, la conducta anti
jurídica merecedora de- aquél la13C?, o si se prefiere,
la gravedad del hecho ilícito (o la dañosidad del com
portamiento antijurídico o la entidad del motivo de la
sanción) y la gravedad de la sanción (o la irreparabi-
lidad de la misma o su cuantía) <cfr. Ss. TS 3£ S de
julio de 1981, 42= 18 de octubre de 1981 y 2 de julio
de 1982, y-5a 2 de julio de 1984).
a) Naturaleza.
Antes de pasar al análisis del principio, con sin
gular referencia a su proyección en el Derecho Admi
nistrativo sancionador, es necesaria una mención a la
problemática que se ha gestado en relación a su impos
tación constitucional pues, al igual que ocurría con
el principio de irretroactividad, el que se encuentre
contenido en un precepto u otro de la CE acarrea im
portantes consecuencias relativas, sobre todo, a su
área de operatividad y a los mecanismos para eviden
ciar su vulneración.
hold (STEDH 25 de marzo de 1985).' 1 3 0 TURNATURI, G: Aspetti problematici della costi-tuzionalitá delle pene pecuniarie fisse e proporziona-U.» en Riv. It. Dir. e Proc. Pen., 1977, p. 1412.
00205
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Al de proporcionalidad se le ha catalogado como un
Principio General del Derecho informador» por tanto»
de la totalidad del Ordenamiento Jurídico (art. 1.IV
C O CSTC 62/1982, de 15 de octubre, FJ 5° (RR.AA. 185/
1980 y 402/1981, acumulados) y Ss. TS 49= 21 de octu
bre de 1969, 29 de abril de 1970, 25 de marzo de 1972,
30 de mayo de 1975, 14 de febrero de 1977, 10 de junio
de 1977, 17 de octubre de 1978, 15 de junio de 1981 y
£6 de diciembre de 1984D, como un principio de crea
ción jurisprudencial, sin reflejo en texto positivo
alguno, ni siquiera constitucional 1 3 1, o como un prin
cipio propio del Estado de Derecho implícito, por con
siguiente, en los cimientos teóricos del mismo, cuya
aplicación se circunscribe principalmente a la materia
represiva debido a que constituye uno de los princi
pios constitucionales de garantía penal, comunes a to
da ordenamiento sancionador <Ss. TS 3£ 10 de junio de
1981 y m 7 de abril de 1982).
Pero quizás lo más importante de todo este debate
teórico estriba en su efectiva colocación en alguno de
los artículos de la vigente Constitución o de los Tex
tos Internacionales que, debidamente ratificados y pu
blicados, son de aplicación directa en nuestro país
<art. l.V CC). A este respecto, la Declaración Univer-
00 206
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
sal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano procla
ma que "la ley no debe establecer otras penas que las
g^tr ictas y evidentemente necesar jas" (art. 8 ) , o el
más reciente Convenio de Rama de 4 de Noviembre de
1950 para la Protección de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales, señala en su art. 18,
después de haber consagrado un amplísimo elenco de a-
quéllos, que "las restricciones que, en los términos
del presente convenio, se impongan a los citados dere
chos y libertades, no podrán ser aplicados más que con
la finalidad para la cual han sido previstas" 1 3 8.
En cuanto a la CE, la doctrina se muestra unánime en
la plasmación concreta del principio de proporcionali
dad en varios de sus preceptos: así, por ejemplo, el
art. 15 (prohibición de penas o tratos inhumanos o de
gradantes) i a 3 , el 17.11 (duración estrictamente nece-
1 3 1 Cfr. JI MENO BULNES, M. M: op. cit., p. 137. 1 3 a El citado Convenio hace en su articulado una constante referencia al principio a propósito de la reseña de ciertos derechos y libertades de la siguiente manera: "No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho (el que se trate) sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la Ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de 1a moral, o la protección de los derechos y libertades de' los demás"; esta cláusula del art. 8.II se reitera, de forma semejante, en otros preceptos como el 10.11, H.II y 15. En igual sentido los arts. 12.III, 18.III,
00207
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saria de la detención preventiva), el 17.IV (plazo má
ximo de duración de la prisión provisional), el SI.II
(prohibición de ciertas manifestaciones) o el 55.11 in
fine (proscripción de la utilización injustificada o
abusiva de las facultades reconocidas por ley orgánica
en relación con investigaciones sobre bandas armadas y
elementos terroristas) 1 3*. • La polémica se extiende,
por el contrario, a la hora de encontrar el enunc i ado
general del principio en el texto constitucional, gi
rando en torno bien al art. 12, o bien al ya reiterado-
art. S5.I.
Del art. 1 CE, en tanto recoge a la libertad y a la
igualdad como "valores superiores" del ordenamiento
jurídico y proclama el Estado de Derecho, puede des
prenderse la vigencia del principio de proporcionali-
dad13ss; también puede dimanar inplícitamente del art.
25.1 "que, al consagrar el principio de legalidad, no
sólo establece el de tipicidad, sino también el de
proporcionalidad entre la medida y la sanción" 1 3 6. El
TC, sin embargo, no ha incardinado al principio en
19.III, 21 y S2 del PIDCP. 1 3 3 Erí contra JAÉN VALLE JO, M: op. cit., p. ¿+936. 13'+ Cfr. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op . cit., p. 63. 1 3 5 3 A s í l o e x p r e s a n JAÉN VALLEJO, M: op . c i t . , p p . ¿+935 y ¿+936; y COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op . c i t . , P- 6 3 . 13<f* GIMENO SENDRA, V ( e t a l t . ) : D e r e c h o . . . . , c i t . ,
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ninguno de ambos preceptos, sino que lo residencia en
el art. 10.11 CE (interpretación de las normas relati
vas a los derechos fundamentales y libertades públicas
de conformidad con los textos internacionales en la
materia) en relación con los preceptos de dichos tex
tos ya citados anteriormente CSTC 62/1982, de 15 de
octubre <RR.AA. 1B5/1980 y 402/1981, acumulados)!. Con
ello, el TC niega la existencia de un derecho funda
mental a la proporcionalidad abstracta de la sanción
con la gravedad de la infracción (STC 65/1986, de 82
de mayo) y, al negar tal cosa, se inclina también por
la imposibilidad de recurrir ante él mismo, a través
del recurso de amparo, la vulneración por parte de la
autoridad pública del principio de proporcionalidad, a
no ser que la gravedad de la sanción fuese superior a
la leqalmente imponible (FJ 62 de la STC 62/1982, de
15 de octubre). Se genera entonces un no deseable
contrasentido: las vulneraciones antedichas, por estar
amparadas en el Convenio de Roma, pueden evidenciarse
a través del recurso individual ante la Comisión y el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos <arts. 19 y ss.
CEDH), y no ante el TC español, con lo que el agravia
do por un acto de un poder público habrá de recabar la
tutela de su derecho allende nuestras fronteras.
00209
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Con esta labor interpretativa, el TC incide en el
problema? puesto de manifiesto por vez primera por el
prof- GI MENO13"7-, de la inclusión en el recurso de am
paro de fundamentaciones ajenas a la vulneración de
los derechos y libertades a que se refiere el art. 53.
II CE. Cuando tal cosa se produce -cuando tiene lugar
la trasgresión de un derecho no consagrado en la Sec
ción la del Capítulo II del Título I de la CE, como o-
curre con el pretendido derecho a la proporcionalidad
abstracta-, esté o no reconocido en un Tratado Inter
nacional suscrito por España, al agraviado únicamente
le queda la operación intelectiva de incardinar su de
recho vulnerado en alguno de los que sí tienen esta
blecido su acceso al recurso de amparo1363. En línea de
comienzo, pues, no es dable la tutela constitucional
del principio de proporcionalidad, a no ser que la
concreta violación se conecte con algún derecho de los
mencionados en el precepto antes citado de la Consti
tución.
Sin embargo, no debería ser ésta la hermenéutica que
debe continuar toda vez que la inclusión de la propor
cionalidad en el principio general del Estado de Dere-
Tomo II, Vol. 1, p. 77. 13":' El recurso de amparo, Madrid 1984, pp . 89 y ss 'con CASCAJO CASTRO). lara Ibidem pp. 91 y 93.
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cho1'3"5'» del que dimana el general de legalidad (uno de
cuyos anexos puede considerarse el de prpporcionali-,
dad) y> sobre todo, su vinculación con los derechos
fundamentales, en el sentido de que el principio del
que se hace mención está destinado a garantizar el
respeto de los mismos 1^ 0, son razones que deben abogar
por la posiblidad de invocarlo en amparo constitucio
nal bajo el nomen iuris del art, 25.1 CE.
b) Su aplicación al Derecho Administrativo San—
cionador.
"El principio de proporcionalidad debe informar la
actuación administrativa en materia saneionadora". En
estos términos tan categóricos se expresa la STS 49 de
18 de junio de 1984 que no hace sino continuar una más
que apreciable linea jurisprudencial favorecedora de
la aplicación del principio en el ámbito administrati
vo sancionador. Asi, de su respeto derivará para la
Administración la obligación de no poner en práctica
ia,3> Cf r . entre otros, ZIPELIUS, R: Aloemeine Staats-lehre, Munich 1982, p. 234; HESSE, K: Grundzüqe des Verfassunasrechts der Bundesrepub1 ik Deutschland, Hei-delberg 1984, pp. 75 y 127-128 (ambos citados en COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., P- 66, nota 5 ) . 1'+° St. TJCE 17 de diciembre de 1970, Asunto 25/1970
00211
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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mas.que medidas proporcionadas al objetivo que se pre
tende alcanzar, con la consiguiente prohibición del
recurso a medidas excesivas o innecesarias que pudie
ran vulnerar el principio de equidad (Ss. TS 45 14 de
octubre de 1988 y 29 de enero de 1983).
Como manifestaciones en el derecho positivo español
de la aplicación abstracta de dicho principio encon
tramos aún ciertamente pocas aunque, un tanto forzada
mente, puede extraerse del art. 40.11 LPA ("El conte
nido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el or
denamiento jurídico y será adecuado a los fines de a-
quéllos"); diáfanamente, por el contrario, aparece en
el art. £8 c) de la Ley 14/1986, de 85 de abril, Gene
ral de Sanidad, según el cual "Las limitaciones sani
tarias deberán ser proporcionadas a los fines que en
cada caso se persigan", enunciado que se completa con
el apartado d) de ese mismo artículo: "Se deberán uti
lizar las medidas que menos perjudiquen al principio
de libre circulación de las personas y de los bienes,
la libertad de empresa y cualesquiera otros derechos
afectados" *•«••>-.
• « • • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • « • • « • • • • • • « « • • • • • • • • • • • • • • • • a
(cit.en JIMENO BULNES, M. M: op. cit., p. 139). X£>1 Vid. también el art. 4.IV.82 de la Ley 55/1978, de 4 de diciembre, de la Policía (BOE 393, de 6 de diciembre). De igual forma se recoge la plasmación abstracta del principio en el art. 84 de la desechada proposión AP, a cuyo tenor "Las sanciones que impongan
00212
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
c) Dosimetría sancionadora y principio de pro
porcionalidad.
El principal atentado que se comete contra el prin
cipio de proporcionalidad en el ámbito administrativo
sancionador, suficientemente evidenciado por la juris
prudencia, es el que viene dado cuando, a la hora de
graduar una determinada sanción* entra en juego el
controvertido tema de la discreccionalidad administra-
tiva1"'23. Precisamente en base al referido principio,
se sostiene que su aplicación puede coadyuvar de mane
ra decisiva a la eliminación de los ámbitos' adminis
trativos exentos de fiscalización ya que, en la mate
ria que tratamos, no puede interpretarse la discrec-
cionalidad como libre arbitrio, sino como ejercicio;de
una actividad represora de conductas típicamente anti
jurídicas, en la que el principio de proporcionalidad
juega un papel elemental <Ss. TS 32 10 y £6 de junio,
las Administraciones Públicas para castigar las infracciones administrativas guardarán prooorcion con la gravedad de los hechos previstos en la ley". 1£ha Sobre el tema, vid. GARCÍA DE ENTERRIA, E: La lucha contra las inmunidades de poder en Derecho Administrativa 22 e d i c , Madrid 1979; y MOZO SEOANE: La discreccionalidad de la Administración Pública en Es-P-sÜa» Madrid 19B5.
00213
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
y 12 de noviembre de 1980, y 19 de mayo de 1981 ) 1 £ * 3 .
De este modo, y como manifestación práctica» aunque el
órgano administrativo tenga facultad discreccional pa
ra? sin rebasar el límite máximo que el ordenamiento
jurídico le señala, imponer la sanción que estime ade
cuada (STS 45 14 de junio de 1983), el juego de la
proporcionalidad le obliga a tomar en cuenta las cir
cunstancias objetivas y subjetivas que a la contraven
ción rodean, evitando así ejercitar la discreccionali-
dad más allá de lo que consientan los hechos determi
nantes del acto administrativo, que son los que deli
mitan y acotan el ámbito de las facultades de gradua
ción de la sanción, y señalan la diferencia entre su
correcto ejercicio y la arbitrariedad (STS 4S 10 de
julio de 1985). En consecuencia, deben reputarse in
constitucionales aquellas normas que dejen en blanco
el límite de las sanciones correspondientes a cada in
fracción, pues de esta manera se deja en manos de la
Administración la facultad de imponer la sanción con
toda la amplitud permitida, sean cuales sean los he
chos cometidos, con lo que la facultad mencionada ya
no puede ser calificada de discreccional, sino de om-
líta De igual modo, el TC ha establecido que "la dis-creccionalidad administrativa está sujeta a ciertos límites y al correspondiente control jurisdiccional" (ATC 88/1984, de 18 de enero, FJ 4 2 ) .
00214
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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nímóda, ya que no estando predeterminada la cuantía de
la sanción para cada caso, podrá imponerse con crite
rios de oportunidad al azar del funcionario de turno,
y no tomando como base una prescripción legal (cfr.
STS ¿tS 6 de febrero de 1985).
En principio, el •juicio sobre proporcionalidad de la
sanción prevista por la ley con carácter general, con
relación a un ilícito cuya comisión se constituye en
presupuesto de la misma, es de competencia del legis
lador CSTC 65/1986, de SE de mayo <R.A. 858/ 1983)3,
pero como todo juicio no reglado matemáticamente es un
juicio de razonabi1idad CSTC 108/1984, de 86 de no
viembre (R.A. 459/1983)3, ello exige que en las leyes
se contengan unos criterios de dosimetría punitiva
"que respondan perfectamente a las exigencias de jus
ticia"1''*^ referenciando, no sólo los límites mínimo y
máximo de la sanción correspondiente, sino también de
finiendo los factores cualitativos sobre los que fun
dar su graduación (cfr. STS 4S 8 de noviembre de
1981).
A la hora de plasmar normativamente esos criterios
de ponderación, el legislador puede seguir dos vías,
!<*,<. R U I 2 VADILLO, ÉÍ El futuro inmediato del Derecho Penal, las tendencias descriminalizadoras y las fórmulas de sustitución 'de las penas privativas de libertad rie corta duración, en PJ nS 7/1987, p. 89.
00215
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no necesariamente alternativas: la una consistiría en
conectar» al hilo de cada disposición administrativa
especial que se dicta sobre una determinada materia?
los criterios privativos que para la misma se estimen
adecuados (sería, como vamos a ver» el modelo espa
ñol); la otra supondría elaborar una ley general sobre
contravenciones y sanciones administrativas <al estilo
italianoj alemán o portugués) en cuyo texto se refle
jaran criterios generales aplicables a todo tipo de
infracciones. Este segundo camino conlleva la impor
tante ventaja de que, ante la ausencia, defectuosidad
o inadecuación de parámetros de graduación en una
cualquiera disposición especial, serían subsidiaria
mente aplicables los contenidos en la ley general.
En España, como hemos dicho, se ha seguido la pri
mera de las enunciadas opciones. En la legislación ad
ministrativa especial encontramos innumerables ejem
plos de cláusulas a examinar en el momento de cuanti-
ficar una sanción: el art. 109 de la Ley 29/1985, de E
de agosto, de Aguas, se refiere a la "repercusión (de
la infracción) en el orden y aprovechamiento del domi
nio público, a su trascendencia por lo que respecta a
la seguridad de las personas o bienes, y a las cir
cunstancias del responsable, participación y beneficio
obtenido, así como al deterioro producido en la cali
dad del recurso"; el art. 153 del R.D. 2179/1981, de
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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g¿t de julio, aprobatorio del Reglamento de Armas, men
ciona la "gravedad de los hechos, repercusión en la
seguridad pública, reincidencia..."; el Decreto 3058/
1966, de 17 de noviembre, de Infracciones y Sanciones
en materia de Disciplina de mercada, alude a "la im
portancia económica de la empresa, el no haber sido
sancionado con anterioridad, la inexistencia de compe
tencia i 1 icita. . - "1^s=; el art. 88.V del Real Decreto
2816/1982, de 87 de agosta, aprobatorio del Reglamento
General de Policía de Espectáculos Públicos y Activi
dades Recreativas, habla de "la incomodidad, peligro,
daños o perjuicios causados a otras personas, la im
portancia o categoría del local, recinto, estableci
miento o instalaciones y, en general, la capacidad e-
conómica del infractor"; la L.O. 7/1985, de 1 de ju
lio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en
España, también hace referencia en su art. 87.11 a la
"capacidad económica y el grado de voluntariedad del
infractor, asi como si es o no reincidente"; el art.
5.VII de la Ley 3^/1987, de 36 de diciembre, de Potes
tad Sancionadora de la Administración Pública en mate
ria de Juegos de suerte, envite o azar, hace mención
x t*;s Aunque sobre los mismos existe jurisprudencia contradictoria; vid. Ss. TS 4 a 31 de enero de 1983, 3 de enero de 1986, 3S 3 de noviembre de 1980 y 88 • de febrero de 19B4.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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"a las circunstancias personales o materiales que con
curran en el hecho, a la reiteración y a la trascen
dencia económica y social de la infracción cometida";
o el art. 228.V del Real Decreto 13^6/1976, de 9 de
abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que
dispone que "para graduar las multas se atenderá pri-
mordialmente a la gravedad de la materia, a la entidad
económica de los hechos constitutivos de la infrac
ción, a su reiteración por parte de la persona respon
sable y al grado de culpabilidad de cada uno de los
infractores", son todos ellos buenos ejemplos de una
línea legislativa que se remonta varias décadas atrés,
y que resulta un tanto imperfecta, reiterativa y ca
suística, y por ello incompleta.
Por el contrario, en el Derecho Comparado se ha he
cho abstracción de la multitud de peculiaridades que
concurren en los diversos campos donde vierte su con
trol la acción pública, elaborándose algunos criterios
con aspiración de globalidad, aplicables a todo género
de infracciones administrativas. Así, la Ley italiana
689/1981 se refiere en su art. 11 a "la gravedad de la
infracción, lo realizado por el agente para la elimi
nación o atenuación de las consecuencias de la infrac
ción, y no tan sólo a la personalidad del mismo o sus
condiciones económicas"3-"6, en fórmula similar a la
00218
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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empleada, con anterioridad en el § 17 OWiG que hace a-
lusión a "la gravedad del ilícito y a las condiciones
económicas del agente? teniendo en cuenta que la san
ción ha de ser siempre superior a la utilidad económi
ca que el ilícita le ha reportado" <§ 17.III y IV)2-^"7.
También la proposición del Grupo Popular se apuntó a
esta segunda vía al mencionar, en su art. 2¿+, a "la
personalidad del infractor, la naturaleza de los móvi
les que le impulsaron y el mayor o menor perjuicio
causado a los intereses públicos",
Ambas líneas legislativas pueden ser acertadas y
pueden no serlo. La'primera puede pecar de casuismo, y
la segunda de excesiva generalidad. El considerar cri
terios de graduación de la sanción -cuya aplicación
convierta a la misma en proporcionada- tales como la
naturaleza de la ofensalí*a> el bien jurídico protegido
en cada caso <STS 3S 27 de enero de 1981), la impor
tancia de la infracción (STS 4-S 22 de septiembre de
1982) o la gravedad objetiva de la viol ación1'-""'S pare-
xt+í* Vid. su comentario en BRIGOLA, F: La depenal i-zza,zione nella ieqoe 2¿t Novembre 1981, NS 689:, una svolta «rea le» nella política crimínale?, en Pol. del Diritto, n2 3/1982, p. 36-4. l/*"'' El Decreto Ley portugués ¿t33/19S2 reproduce casi literalmente en sus arts. 17 y 18, el reseñado § 17 GWiG. lí*ta St. TJCE 23 de febrero de 1983, Asunto 66/1982 <cit. en JIMENO BULNES, M. M: op. cit., pp. 1¿*7 y U8) .
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ce que obligaría- también al legislador a concretar: a)
el rango del bien jurídico vulnerado; b) cuándo se
considera importante una infracción o c) cuándo la
misma puede calificarse como grave, a fin de no dejar
a la Administración sancionadora una excesiva dosis de
discreccionalidad que pueda conducir al imperio de la
arbi trariedad .
Sin embargo, ello no debe ser así ya que» conforme a
la "Teoría de la esencialidad" elaborada por el TC a-
lemán» se ha abandonado la concepción de que la Admi
nistración Pública se podía y debía dirigir por el
Parlamento con las menos lagunas posibles, concepción
que trajo consigo un aluvión de leyes perfeccionistas
que superaban la capacidad del legislador, paralizaban
la Administración y hacían dificultosa la obediencia
del ciudadano a la ley,,ao. De acuerdo con dicha teo
ría, las normas jurídicas han de fijar sólo lo esen
cial de la materia que regulan, de forma que los' pode
res ejecutivos obtengan la flexibilidad imprescindible
para cumplir .la finalidad legal en la práctica diaria,
* * • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « * * • • • • « • • * • • • * • * • * • * • • • • * * * * * • * •
1*"* DOLCINI, E: Sanzione pénale..., cit., pp . 59B y Ó13; y PADOVANI , T: La distribuzione di sanzioni pena-li e di sanzioni amministrati ve secondo I'experienza Ltaliana, en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. n2 3/ 1984, p. 95¿+. 1!SO Vid. BULLINGER, M: La d iscrecc ional idad de la Administrarían Pública (evolución, funciones, control -i i_g_ia_l_)_, en Rev. LA LEY n2 1831 de 30 de octubre de
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es.decir, deben ser autorizados a decidir con una dis-
creccionalidad enucleada en torno a consideraciones
tácticas? adaptación de las normas generales a las
circunstancias especiales que rodean un caso específi
co y optimización de las prestaciones estatales 1 3 1.
Dada la necesaria flexibilidad que ha de informar la
configuración real del principio de la división de po
deres» y la racionalidad de la postura del BVf G, pare
ce de recibo el sustentar la adecuación del estableci
miento de criterios de proporcionalidad generales» eso
sí» en una ley también general» y no en la multitud de
especiales» para que su proclamación normativa unifi
que el tratamiento sancionador por parte de la Admi
nistración.
d) Consecuencias de la aplicación.
La traslación del principio general de proporciona
lidad al Derecho Administrativo Sancionador conlleva
1987, p P. 1-7. 1131 BULLINGER, M: op ., cit.» pp. ¿*, 6 y 7. Se trata, como apunta la prof. Silvia BARONA (op. cit., pp . 2 y 3) de que el órgano que haya de acordar la medida restrictiva posea "un papel activo consistente en atri-°uirle la necesaria facultad de valorar, medir y aplicar unas circunstancias que, de alguna manera, se encuentren vagamente acuñadas en la ley".
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no-sólo la. posibilidad de que su vulneración por parte
de los órganos administrativos sea tutelable constitu-
cionalmente en vía de amparo? ni únicamente la necesi
dad de que el legislador concrete en las normas san-
cionadoras los criterios que han de servir para la
graduación de la sanción» de forma que la autoridad
gubernativa pueda adoptar en cada caso <aunque no se
establezcan en las normas márgenes cuantitativos máxi
mos y mínimos) la consecuencia represiva que estime
proporcionada (Ss. TS 45 2 de noviembre de 1981 y 23
de marzo de 1982). También obliga, por ejemplo, a que
la sanción administrativa no descanse en fundamenta-
ciones exclusivamente retribucionistas1HiS, a que com
porte la carga coactiva menos dañosa...-, en definiti
va, a que la intervención del poder público en la es
fera de los administrados se revele ciertamente nece
saria y lo menos lesiva posible.
Pero la rica gama de consecuencias que derivan de la
adopción del principio no se agotan en las enunciadas;
supone, además, a) que la Administración haya de bus-
1 B a CGBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 64. Como dice Emilio GÓMEZ ORBANEJA <en Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal, Barcelona 1947, Vo1. 1, p. 3l)> "la pena es un mal adecuado al mal que es el delito"; "La adecuación de uno y otro mal es lo que hace de la sanción penal (o administrativa) retr ibuc ion. En la proporcionalidad con el acto castigado reside la esencia de la pena, y a la vez del enjuiciamiento pe-
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car, de entre las sanciones posibles, la más propor
cionada al desvalor antijurídico del comportamiento
cometido» siendo su función' convertir la pluralidad de
soluciones en una única posibilidad justa 1 8 3; b) impo
ne que el Derecho Penal material pueda ser utilizado
solamente cuando sea imprescindible la tutela de los
bienes jurídicos indispensables para la vida de los
hombres en comunidad, de manera que la finalidad polí
tico-criminal perseguida a través de la pena, o mejor,
los previsibles efectos positivos producidos por la
incriminación, sean comparables al sacrificio irrogado
a los derechos fundamentales del autor lo que, ante u-
na desproporción de esos términos, obligará a desechar
la represión penal y mostrarse proclive a la adminis
trativa13^; y c) posibilita, asimismo, que la sanción
pueda ser revisada en vía jurisdiccional, tanto en lo
concerniente a la calificación de la infracción, cuan
to en lo relativo a la sanción misma, ya que la pro
porcionalidad vincula igualmente a la Administración
nal". u' 3 TORNOS MAS, J: Infracción y sanción administrativa: el tema de su proporcionalidad en la juris-PXudencia contencioso-administrati va, en REDA n2 7/ 1975, pp. ¿16 y 621; y DOLCINI, E: Sanzione pénale..., cit., p. 619. 1H!'+ DOLCINI, E: Sanzione pénale. . . , cit., pp. 607 y 609; y SANCHE2-MIGALLÓN PARRA, M. V: El bien jurídico gXQteqido en el delito ecológico, en CPC n2 29/1986, PP- 333 y 334.
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que al control de su actividad por el Poder Judicial •
<Ss. TS 4St 26 de mayo de 1980, 22 de septiembre de
1982 y 5 a 28 de septiembre de 1984).'
Todo ello ha de convertir a la potestad administra
tiva de sanción en una actividad que sintonice mejor
con las exigencias del Estado de Derecho, solventando
buen número de problemas que se crean en la práctica
actual. Sin embargo, pensamos que para alcanzar esa
meta resulta necesaria la colaboración del legislador,
tanto estatal como autonómico, y sobretodo la del TC,"
interpretando las normas jurídicas y la aplicación que
de ellas hagan los poderes públicos, y sentando direc
trices acerca de las actuaciones que efectivamente
pueden ser susceptibles de vulnerar el principio de
proporcionalidad.
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5_7^j A PROHIBICIÓN CONSTITUCIONAL PARA LA ADrlINISTRA-
rjjTM_PE IMPONER PENAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD.
En el momento actual es una afirmación comúnmente
admitida la que alude al enorme fracaso que suponen
las penas privativas de libertad: las demasiado largas
tienen efectos perniciosos porque destruyen la perso
nalidad del interno? y las demasiado cortas porque en
ellas? no sólo no es posible el tratamiento resociali-
zadorj sino que propician el llamado "contagio peni
tenciario"1. Dichas privaciones de libertad no prolon
gadas en el tiempo» además» no desempeñan las clásicas
funciones de prevención general y especial propias de
la pena» producen importantes efectos desocializantes
y son inconvenientes desde el punto de vista de la po
lítica criminal3. Por ello, debe adoptarse una línea
1 Vid. COBO DEL ROSAL, M-VIVES ANTÓN, T.S.: Derecho Penal. Parte General, Valencia 19S7, pp. 579 y 580; RUI2 VADILLO, E: El futuro inmediato del Derecho Pe-pal_i las tendencias descr irninal i zadoras y las fórmulas de sustitución de las penas privativas de libertad de corta duración, en PJ n2 7/1987, p. 30; MORENO CATENA, V: La
Justicia penal v su reforma, en JUSTICIA n? 2/ 1^88, p. 316; MENCARELLI, F: Considerazioni sulla re-S-gJQte leoqe di deoenal i zzaz jone, en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. 1982, p. 62¿+; y GIMENO G0ME2, V: El arresto SLLStitutor i n ppr impago de.multa: problemática que Biantea, su ejecución, en BIMJ nS l¿t38 de 25 de noviembre de 1986, p. 2135. a Cfr. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 589;
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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legislativa que tienda a la privación de libertad úni
camente cuando no sea posible tomar medidas de tutela
alternativas; y siendo precisamente la sanción admi
nistrativa una de las alternativas a la penal? parece
del todo punto desaconsejable» como punto de partida,
que la Administración pueda imponer ese tipo de casti
go .
Del enunciado del párrafo III del artículo E5 de la
Constitución, en otro lugar transcrito, se infiere
claramente esa prohibición para los órganos conforma
dores de la Administración Civil de imponer penas que,
de modo directo o indirecto, puedan implicar una pri
vación de libertad, prohibición, de otra parte, que
supone a nivel tanto teórico como práctico un verdade
ro límite a la actividad administrativa sancionadora
<STC 77/1983, de 3 de octubre).
Cierto es que la previsión en una norma de una san
ción administrativa .directa consistente en privación
de. libertad no se ha dado casi nunca en la legislación
española de este siglo3 a diferencia, vgr. , de lo su-
BACIGALUPO, E: Dgscri mina i izacion y prevención, en PJ n2 especial II "Justicia Penal", Madrid 1988, p. 27; y PARQDI GIUSINO, M - MILITELLO, V: Le modifiche al sis-íi?ma pénale; bilancio e prospettive della leqqe ¿89 del 1981 (Seminario I.S.I.S.C., Siracusa 14-17 Aprile 1983), en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. 1983, p. 1G58.
Cabe apuntar solamente la Ley penal y procesal de delitos monetarios de 24 de noviembre de 1938, la de
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cedido en países como Austria, Suiza o la propia Repú
blica Federal Alemana4, fenómeno que les ha llevado a
recibir no pocas resoluciones condenatorias del TEDH
en cuanto que, obrando de tal modo, contravenían lo
dispuesto en el Convenio de Roma de 19503. Lo más fre
cuente ha sido, por el contrario, que la previsión de
penas de esa naturaleza se contemplara como sanción
subsidiaria, es decir, aplicable en la medida en que
el sujeto pasivo de la principal -de índole pecunia
ria- -incumpliera) por carecer de medios económicos o
por cualquiera otra . causa, la resolución administra
tiva condenatoria al pago de una suma de dinero4".
El precepto constitucional -que no encuentra conte
nido similar en las Constituciones de los países de
nuestro entornó cultural, pues es simplemente reactivo
contra la aberrante situación producida en el régimen
pesca fluvial de 1942 y el Decreto de 16 de julio de 1964 de contrabando. Vid. GARCÍA DE ENTERRIA, E-FERNANDEZ, T. R: Curso de Derecho Administrativo, Vo1. II <2S e d i c ) , Madrid 1986, p. 177. ** En la actualidad tan sólo el ordenamiento de la Administración austríaca permite la imposición de penas privativas de libertad. 3 Cfr. MATTES, H: Problemas de Derecho Penal Administrativo. 1.Historia v Derecho Comparado, trad. José MS Rodríguez Devesa, Madrid 1979, pp . 491 y 492. Así, por ejemplo, la ley alemana de 1968 sobre circulación por carretera preveía en su art. 21 sanciones pecuniarias (Geldstrafe) o de prisión < Haft) para quienes incumplieran sus prescripciones. * Cfr. PARADA VÁZQUEZ, J. R: El poder sancionador de la Administración y la crisis del sistema judicial pe-
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franquista"7- rompe de forma radical con la vertiente
del desarrollo de la potestad saneionatoria adminis
trativa más intolerable en un Estado de Derecho y, al
ser de aplicación directa, no sólo veda a la Adminis
tración la posibilidad de imposición de dichas penas,
sino también deroga todas las disposiciones que, de
una forma u otra, contemplen las mismas 8.
Resulta, pues, que el art. 25.III establece una au
téntica frontera al fenómeno de la administrativiza-
ción del Derecho Sancionador, al que extrae de su con
tenido un determinado tipo de sanciones que en un Es
tado de Derecho sólo pueden adoptar los órganos con
formadores del Poder Judicial dada la vigencia del
principio de monopolio y exclusividad jurisdiccional"9.
nal, en RAP n2 67/1972, pp. 88 y 89. v Vid. SANZ GANDASEGUI, F: La potestad sancionatori a de la Administración: la Constitución Española y el Tribunal Constitucional, Madrid 1985, pp. 8, 41 y 42. '3 Cfr. RODRÍGUEZ MDURULLO, G: Derecho penal. Parte general. Madrid 1978, p. 31; SANZ GANDASEGUI, F: op. cit., pp. 20 y 41; GARRIDO FALLA, F: Articulo 25.11 I , en GARRIDO FALLA (Dir.) et alt. "Comentarios a la Constitución Española", 2S e d i c , Madrid 1985, p. 531; PARADA VÁZQUEZ, J.R: op. cit., p. 42; COBO DEL ROSAL, H-BOIX REIG, J: Prohibición constitucional de imponer sanciones privativas de libertad por parte de la Administración civil, en "Comentarios a la legislación pe-nal", Vol. I: "Derecha Penal y Constitución", Madrid 19B2j p. 229; y ALZAGA, 0: La Constitución Española de ,1278 (Cometario sistemático), Madrid 1978, p. 246. "* Vid. ALMAGRO NOSETE, J: Derecho Procesal, Tomo II, v°l. 1, Valencia 1987, p. 27 (con GIMENO SENDRA, V-CORTES DOMÍNGUEZ, V-M0REN0 CATENA, V ) ; y GARRIDO FALLA, F: op. cit., p. 530.
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A) EL MONOPOLIO JURISDICCIONAL EN LA IMPOSICIÓN DE,
PENAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD.
a) El principio de exclusividad jurisdiccional.
Los párrafos III y IV del art. 117 CE vienen a con
sagrar el principio de exclusividad o monopolio del
ejercicio de la potestad jurisdiccional. En su sentido
positivo, a los jueces y tribunales corresponde dicha
potestad, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, se
gún las normas de competencia y procedimiento legal-
mente establecidas, con carácter exclusivo (art. 117.
III); el sentido negativo del principio arguye en la
impasibilidad de que esos órganos judiciales ejerzan
otras funciones que no sean, aparte de la potestad
mencionada, las que expresamente les sean atribuidas
por Ley en garantía de cualquier derecho (art. 117.
IV). Con ella, a ningún otro Poder del Estado, ' ni a
ningún otro orden de funcionarios se le autoriza el e-
jercicio de la potestad jurisdiccional, siendo ésta
del dominio del Poder Judicial, en régimen de monopo
lio, tanto en la fase declarativa o cognoscitiva, como
en la ejecutiva10.
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Dicho monopolio en -favor de la Jurisdicción ha sido
justificado desde diversas razones: se ha dicho, por
ejemplo, que su institución como una fundamental ga
rantía para los derechos de los ciudadanos, es fruto
del temor a los abusos que los poderes ejecutivos pue
den cometer si tuvieran en sus manos instrumentos a
través de los cuales pueda privarse a aquéllos de im
portantísimos derechos 1 1. También se ha fundamentado
el monopolio en la primacía del Poder Judicial sobre
la Administración Pública en una materia, cual es la
saneionadora, que resulta originariamente inherente al
primero < STS 49: 2 de noviembre de 1981). Pero, en
nuestra opinión, el principio de exclusividad es con
secuencia del juego de dos factores: de un lado, la
consagración a nivel constitucional de la división de
Poderes del Estado, y de otro la prohibición del re
curso a la autotutela del derecho subjetivo a la li-
Dertad.
Efectivamente, no han sido escasos los autores que
han puesto de manifiesto la exclusiva competencia del
° Cfr. GIMENO SENDRA, V: Los principios constitucionales de monopolio y unidad jurisdiccional, en "Comentarios a la legislación penal", Madrid 1982, Vo1. 1, PP. 306-309; y MORENO CATENA, V <et alt.): Derecho £p£esal_, cit., p. 105.
Cfr. ROSSI, D: I presupposti delle intercettazioni ígj-gfonich^. en Riv. It. Dir. e Proc. Pen., n2 3/ 1987, p. 595.
00230
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Poder Judicial en la esfera saneionadora, en un siste
ma político presidido por la división de poderes 1 3. De
este modo» su configuración práctica llevaría consigo
el que sólo a través de la Jurisdicción» y sólo con el
respeto de las garantías jurisdiccionales» podrían ser
enjuiciados los comportamientos antijurídicos. Pero no
se olvide» tal y como recordaba el TC en Sentencia 77/
19S3, de 3 de octubre <R.A. 368/1982), que un sistema
así nunca había funcionado históricamente y era. lícito
dudar incluso de su viabilidad <FJ 2 2 ) .
Por ello» parece que el fundamento mes sólido del
principio puede encontrarse en la prohibición de la
autotutela o autodefensa13, cuya admonición por parte
del Estado trae como correlato la obligación del mismo
de garantizar la Justicia1**, de forma que únicamente
i a Vid. MATTES, Hs-op. cit., p. 176; y CANO MATA, A: Las infracciones administrativas en la doctrina del Tribunal Constitucional, Madrid 1984-, p. 151» entre otros. 1 3 Sobre dicho concepto vid. GIMENO SENDRA, V: Fundamentos del Derecho Procesal, Madrid 1981, pp. 21-23; y ALCALÁ-ZAMORA CASTILLO, N: Proceso, autocomoosicion, autodefensa. México 1970, esp. pp. 70 y ss. x'* GIMENO SENDRA,. V: Los derechos de acción penal, al juez legal y de defensa, y sus derechos instrumentales, en "Comentarios a la legislación penal", Madrid 1982, Vol. 1, p. 153; idern. Los principios..., cit., p. 307; REDENTI, E: Derecho Procesal Civil, trad. Sentís Melendo-Ayerra Redín, Vol. I, Buenos Aires 1957, pp. 3 y 4; y ALCALÁ-ZAMORA, N: Preocupaciones y directivas fundamentales del Derecho Procesal contemporá-QgP_» en Bol. Inst. Mex. Der. Com., n° 13/1952, pp. 15 y ss.
00231
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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la Jurisdicción tiene legitimidad para determinar el
disvalor de las conductas que merezcan un reproche so-,
rial acusado como medio? a la vez, de proteger la con
vivencia en sociedad151.
Pues bien» a pesar de que nuestra Constitución al
proclamar el principio de exclusividad jurisdiccional
en su art. 117.III parece incidir decisivamente en la
consideración de que el derecho subjetivo de penar no
asiste a las personas, individualmente consideradas,
sino al Poder Judicial y, en última instancia, al. pue
blo español de donde recibe su encargo (art. 117. I ) í<:=,
en favor de la.Administracion subsiste un importante
rol sancionador que arrumba, en parte, con el ámbito
monopo1izador de naturaleza jurisdiccional implícito
en aquel principio1"7. Ante tal tesitura, no se puede
por menos que constatar la cohabitación de ambas mani
festaciones saneionadoras, jurisdiccional y gubernati
va, con entidades orgánicas de estructura no muy dis
par, si bien a la enunciada en primer lugar si corres-
• i i i i i a i i a a a i a i a i a i a a i a a a a a a a a a i i i i a a a i i a a a a i a i i i a i i i i
13 MORENO CATENA, V <et alt.): Derecho..., cit., pp. !¿>1 y 178. 1A BIMENO SENDRA, V: Los derechos de acción..., cit., P- 1^3. Vid. también GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDEZ: op. cit'- > pp. 153 y 16¿t.
Esta es la razón, precisamente, que conduce a PRIETO SANCHIS a afirmar que "no parece... que la Constitución haga entrega del monopolio punitivo a los jueces y tribunales". Vid. La jurisprudencia constitu-£-L9JQa_l. y el problema de las sanciones administrativas
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ponde un ob.ieta monopolizado como es el "proceso"1®.
b) El principio de legalidad procesal.
Precisamente ese preciado instrumento que ostenta
monopo1ísticamente la Jurisdicción -el proceso- y su
necesariedad, son los fundamentos sobre los que con
más solidez se asienta la prohibición para la Adminis
tración Púb.lica de imponer sanciones privativas de li
bertad .
Bien es verdad que de un recto entendimiento del
principio de exclusividad jurisdiccional en el Estado
de Derecho, puede extraerse la imposibilidad de que
órganos públicos diferentes a los conformadores del
Poder Judicial tengan entre sus facultades las de ín
dole sancionatori a. Pero no lo es menos que en nuestro
país -como en muchos otros-? por las razones apuntadas
anteriormente (vid. supra § <4-. B > , se reconoce incluso
constitucionalmente la potestad sancionadora de la Ad
ministración con lo que no aparece claro, al menos a
nivel teórico, a cuál de esos Poderes -Ejecutivo o Ju-
en el Estado de Derecho, en REDC n2 4/1982, p. 105. la Vid. FAIREN GUILLEN, V: Poder, potestad, función .jurisdiccional en la actualidad, en "Estudios de Derecho Procesal Civil, Penal y Constitucional", Vo1. I,
00233
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
dicial- corresponde genéricamente la determinación de
las infracciones y la aplicación de las sanciones que
normativamente ha establecido el Poder Leg isl at i vo 1°p.
Al no producirse ese aludido entendimiento, pues, se
ha generado un debate acerca de la legitimidad de la
Administración para imponer sanciones -ya que la de la
Jurisdicción no se discute- con partidarios 2 0 y de-
tractoresai de la asunción por la misma de dichas fa
cultades represivas.
En esta situación se alza el art. 25.111 CE para li
mitar el ámbito sancionador de la Administración, no
en lo relativo a las áreas sociales susceptibles de
intervención administrativa, sino, cualitativamente,
respecto a la naturaleza de las sanciones susceptibles
Madrid 1983, p. 43. l" Cfr. 2AN0BINI, G: Rapporti fra il Diritto Amminis-trativo e il Diritto Pénale, en "Scritti vari di Diritto Pubblico", Milán 1955, p. 128. s o Se ha considerado, por ejemplo, que la separación en esta materia entre Justicia y Administración no se concibe como separación de funciones del Estado, sino como una división de tipo organizativo <vid. MATTES, H: op . cit., p. 486); que la potestad administrativa de sanción es "excepcional" y por ello se justifica (vid. CASABO RUI2, J: La capacidad sancionadora de la Administración en el provecto de Código Penal, Santiago de Compostela 1980, pp. 271 y ss); o que sólo se justifica la de carácter disciplinario o autoprotector (vid. GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDE2: op. cit., p. 154). a i Se muestran contrarios a cualquier tipo de potestad sancionadora de naturaleza gubernativa, entre o-tros, PRIETO SANCHIS, Ls op. cit., p. 120; y DQLCINI, ^ : Sanzione pénale o sanzione amministrati va: problemi d-L-Scienza della leo isl az ione, en Riv. It. Dir. e
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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de imposición por ella. En base a dicho precepto y al
principio recogido en el art. 117.III CE, se extrae la
prohibición de que órganos administrat i.vos puedan re
primir infracciones sirviéndose de sanciones privati
vas de libertadaSí, aunque también podría haberse fun
damentado la prohibición en la llamada "garantía ju
risdiccional" del principio de legalidad del art. 25.1
CE» según la cual sólo los órganos jurisdiccionales
competentes predeterminados por la ley pueden imponer
penas223.
Proc. Pen. n£ 2/1984, p. 590. a s Cfr. DRTELLS RAMOS, M: Aproximación al concepto de potestad jurisdiccional en la Constitución Española, en Anuario de la Facultad de Derecha de la Universidad de Extremadura, Céceres n2 3/1984-85, p. 443; GIMENO SENDRA, V: El proceso de Habeas Corpus, Madrid 1985, p. 18; y ASENCID MELLADO, J. M: La prisión provisional, Madrid 1987, p. 51. *•* En este sentido, COBO DEL ROSAL, M-BOIX REIG, J: Garantías constitucionales del Derecho Sancionador , en "Comentarios a la legislación penal", Vo1. I: "Derecho' Penal y Constitución", Madrid 1982, pp. 193 y 212; VON GERBER, C.F: Diritto Pubblico, trad. Pier Luigi Lucchini, Milán 1971, p. 187; POLAINO NAVARRETE, M: Derecho Penal y Ordenamiento Sancionador, en "Estudios jurídicos sobre la reforma penal", Córdoba 1987, P- 289; y BOIX REIG, Js El principio de legalidad en la Constitución, en "Repercusiones de la Constitución en el Derecho Penal. Semana de Derecho Penal en memoria del Prof. Julián Pereda", Universidad de Deusto, Bilbao 1983, p. 71. El TC, por el contrario, mantiene que el principio de legalidad procesal se encuentra incluido en el art. 24. II CE. Así, en la STC 16/1981, de 18 de mayo <R.A. 124/1980)," razona el Alto Tribunal de la siguiente manera: "No hay duda de que el art. 24 d e la Constitución reconoce el v.iéj-o principio que prohibe imponer una pena sin un juicio previo con todas las garantías. Este principio, que se suele expre-
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Sin embargo 5 como hemos apuntado» el fundamento so
bre el que cimentar con mayor intensidad esa prohibi
ción ya se encontraba en el Derecho positivo español
casi un siglo antes de que fuera promulgada la vigente
Constitución; concretamente en el art. 1 de la LECrim
de 1882, donde se consagra el principio de legalidad
procesal enucleado en torno al aforismo nulla poena
sine iudicio5"» y del que se ha dicho que constituye
sar con el aforismo nulla poena sine iudicio o sine previo légale iudicio, junto con los bien conocidos que proclaman nullum crimen sine leqe y nulla poena sine leqe, constituyen el triple fundamento de la legalidad penas en todo Estado de Derecho" (FJ 52). De todos es conocido el tenor literal del art. 24.
II; en él se consagran, derechos constitucionales de incidencia procesal entre los que» desde luego, na a-parece enumerado ni el derecho a que la pena sea impuesta únicamente a través de un proceso penal, ni el derecho a que una condena pecuniaria por incumplimiento de un contrato sea decretada tan sólo en un proceso civil, ni cualesquiera otros derechos de esa índole. Es evidente, por otra parte, que si por el principio de legalidad procesal se requiere que la sanción privativa de libertad sea decretada en un proceso penal, éste habrá de observar ineludiblemente todas las garantías contenidas en el art. 24.11; pero de ahí a deducir que dicho principio se encuentra implícito en el citado precepto, nos parece una conclusión no argumentada por el TC en el punto que sería de desear. s"* El principio de legalidad procesal admite una a-cepción más estricta; puede formularse como la necesidad de que todo acto procesal tenga como presupuesto de legitimidad una norma legal que lo contemple, con lo que entrarían dentro de esa legalidad procesal no sólo las medidas restrictivas de libertad personal, sino que también lo harían las que permitan su revocación o suspensión, las normas que prevean términos y Plazos, las que disciplinen el régimen de los recursos etc...; sobre el tema vid. NUVOLONE, P; Legalitá Benale, leaalitá processuale e recenti reforme^ en
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la línea de demarcación entre un orden liberal y un
totalitarismo arbitrario38. De su toma en considera
ción por los constituyentes3*» hubieran devenida inú
tiles proclamaciones como la contenida en el art. 25.
III.
Dicho art. 1 LECrim dispone: "No se impondrá pena
alguna por consecuencia de actos punibles cuya repre
sión incumba a la jurisdicción ordinaria? sino de con
formidad con las disposiciones del presente Código o
de leyes especiales, y en virtud de sentencia dictada
por juez competente", enunciado que no hace sino con
tinuar un sistema complementario en torno al proceso,
iniciado en la Constitución de Cádiz de IBIS, como tá
nico cauce válido para la aplicación del Derecho San-
cionatorioa7. En relación con el principio contenido
en el precepto reseñado, dos premisas son de inexcusa
ble tratamiento para llegar al conocimiento efectivo
de las implicaciones inherentes al art. 25.III CE: la
Riv. It. Dir. e Prac. Pen. n2 1/1984, pp. 3 y 4. s a GoSSEL, K. H: Reflexiones sobre la importancia del principio de legalidad en el procedimiento penal del Estado de Derecho , en Nuevo Foro Penal, n2 23/1984, p. 5 . •
'^ El principio no se encuentra explícitamente proclamado en la CE, aunque puede inferirse de la mencionada garantía jurisdiccional del principio de legalidad material. Vid. STC 16/1981, de 18 de mayo, FJ 52 <R.A. 124/1980).' ^ MONTERO AROCA, J-ORTELLS RAMOS, M: Derecho Jurisdiccional . Vol. I: Parte General, Barcelona 1987, p.
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una concerniente a la necesariedad del proceso penal
para imponer cualquier género de pena? y la otra rela
tiva a la inclusión de las privaciones de libertad' en
el concepto "materia penal" del Estado de Derecho.
a*) La necesariedad del proceso penal.
Para diferenciar los varios tipos de procesos exis
ten una diversidad de criterios acuñados por la doc
trina procesalista (según la clase de órgano jurisdic
cional enjuiciador? según la naturaleza del derecho
material que se debate en los mismos? según la índole
de la pretensión etc...); pero al decir del profesor
MONTERO83*3, únicamente resulta fiable "aquel que se re
fiere a si con el proceso el tribunal tiende a imponer
una pena o si no es ésta la función del tribunal"; en
el primer caso» nos encontraremos con el denominado
"proceso penal"? y en el segundo con el "civil"? "con-
tencioso-administrativo"? "constitucional"... o? como
apunta GOLDSCHMIDT3^, "el concepto de pena constituye
¿+53. a<3 Ibidem? p. ¿*53; también en Unidad de Jurisdicción V Tribunales especiales? en "Estudios de Derecho Procesal", Barcelona 1981? p. 63. Fi^ Problemas -jurídicos y políticos del proceso penal , Buenos Aires 1961? §§ 1 y 2.
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el punto .de partida para la fijación del concepto de
proceso penal".
De ambas opiniones puede inferirse claramente la im
portancia del nexo de condicionalidad entre pena y
proceso penal, que no encuentra correspondencia en
ninguna otra rama del ordenamiento jurídico, de forma
que la aplicación de la pena está sustraída tanto al
Estado -como titular del ius puniendi-, como al parti
cular que quisiese someterse espontáneamente a la san
ción penal30, al punto que se supone expresamente des
terrada la concordia o disposición privada para solu
cionar el conflicto originado por la producción del
hecho delictivo, lo que confiere al proceso penal un
marcado carácter de necesar iedad31.
Si además añadimos que,, de acuerdo con lo dispuesto
en el art. 100 LECrim, "de todo delito o falta nace
acción penal para el castigo del culpable...", ya te
nemos la dicotomía conceptual indisoluble sobre la que
se asienta el principio que tratamos: no hay pena sin
del i to o falta y no hay pena sin proceso3?52 o, como es-
a o Vid. LEONE, G: Tratado de Derecho Procesal Penal, trad. Santiago Sentís Melendo, Vo1. I, Buenos Aires 1963, pp. 6 y 7. a i Vid. ALMAGRO NOSETE, J <et alt.): Derecho..., cit., pp. 25 y 53. 3 S SILVA MELERO, V: El llamado Derecho Penal Administrativo en las direcciones contemporáneas, en ADPCP, Tomo 13/1960, fase. 12, p. 33; CEREZO MIR, J: Límites
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cribe CARNELUTTI3353, "los tres términos delito, pena y
proceso, son rigurosamente complementarios; excluido
uno no pueden existir los otros dos". Así lo entiende
también el vigente CP al disponer, en su art. SO, que
"no podrá ejecutarse pena alguna sino en virtud de
sentencia firme", con lo que la pena pasa a convertir
se, no sólo en un efecto jurídico del delito sino, a
la vez, en un efecto jurídico del proceso3'*.
'Así,- pues, para tutelar de manera debida el derecho
a la libertad surge en la historia de las institucio
nes procesales el proceso penal, y con él la necesidad
de que la pena sea adoptada inexcusablemente por el
juez penal, como consecuencia de la fundada sospecha
de la comisión de un delito, y a través de un proceso
donde se garanticen formal y sustancialmente los dere
chos de defensa y a la libertad del acusado33. De ahí
entre Derecho Penal y Derecho Administrativo, en "III Jornadas de profs. de Derecho Penal", Universidad de Santiago de Compostela, 1976, p. 73 (también publicado en ADPCP Tomo 28/1975, fase. 22, p p. 159 y ss); MORENO CATENA, V <et alt.): Derecho..., cit., p. 161; y MON-TERO-ORTELLS: op. cit., p. 397. 3 3 Teoría general del delito, trad. Conde, Madrid 19M , esp. pp. 12 y 16. a** "Cierto que podrá haber proceso sin que haya delito ni pena, puesto que en definitiva es la misma actividad procesal la llamada-a comprobar si existió aquél y si corresponde ésta... El Derecho Penal no tiene actuación ni realidad concreta fuera de .su proceso correspondiente"; vid. GÓMEZ ORBANEJA, E: Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal, Vo1. I, Barcelona 19V7, p. 26.
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se sigue la inconst i tuc ional id-ad de cualquier procedi
miento que suponga la atribución a autoridades ajenas
a las judiciales de imposición de penas? en general? y
las privativas de libertad en especial, aunque su
decisión pudiera luego impugnarse ante la Juri'sdic-
ción3<fa.
b*) La inclusión de las privaciones de libei—
tad en la "materia penal".
El profesor GoSSEL ha escrito que la administración
de la Justicia penal es competencia, en el sentido más
amplio, de los tres Poderes del Estado: en cuanto a la
conformación y aprobación de las normas de naturaleza
penal, aquélla es competencia del Legislativo; con
respecto a la actividad enjuiciadora y sentenciadora,
es privativa de la Jurisdicción; y, por lo demás, en
lo referente a la aplicación de las normas dadas por
el legislador, corresponde al Poder Ejecutivo3"7. Pero
también se ha afirmado, con no menos razón, que la no
ta de jurisdiccionalidad es inherente a la esfera pu-
r3Si Vid. GI MENO SENDRA, V: El proceso de Habeas Cor-&us, cit., pp. 17 y E7; y ALMAGRO NOSETE, J <et alt.): Derecho...., cit., p. 17. s,,fa Vid. ORTELLS RAMOS, M: op . cit., p. 443.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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nitiva363, que un principio propio del Estado de Dere
cho es el "monopolio penal del tercer Poder "3"i> y que
la actuación de la ley penal no puede tener lugar-sino
en forma jurisdiccional"»0.
Por todo ello, la Administración no debe estar auto
rizada para imponer sanciones de índole penal. Y si,
como ha establecido el TEDH en su Sentencia de 8 de
junio de 1976 (Caso Engel y otros, n2 8 2 ) , "en una so
ciedad sometida al Derecho, pertenecen a la materia
penal las privaciones de libertad que se puedan impo
ner como castigo", resulta ya indiscutible que en el
Poder Ejecutivo no es posible encontrar órganos a los
que pueda ser dada la imposición de penas que lleven
aparejada una privación de libertad**1.
3,7 G5SSEL, K.H: op. cit., p. 17. 3ia Vid. CORSO, P: Preliminari ad uno studio sulla sanzione, Milán 1969, p. 69; y PQLAINO NAVARRETE, M: op. cit., p. 888. ^ BARATTI, G: Contributo alio studio della sanzione amministrativa, Milán 198¿t, p 8¿*. ^° ROCCO, A: La sentencia civil, trad. Mariano Ovejero, Madrid s/f (pero 1953), p. 9, nota 1; y MATTES, H: op . cit., p. 154-. ^ l Vid. AZ2ALI, G: L'alternativa amministrativa: li-neamenti di un sistema sanzionatorio, en "L'illecito pénale amministrativo. Verifica di un sistema", Padova 1987, pp. 5. Una buena muestra de cuanto decimos la constituye el
modelo italiano en materia de contravenciones administrativas cuyo contenido, mayor itari amenté legado por el fenómeno de la despenalizacion, se ha definido y objetivizado a través del cauce de la desprocesa 1 i zanjón: vid. DALIA, A. A: La desprocessualizzacione come pbiettivo primario delle recenti "Modifiche al sistema
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El fundamento de la referida afirmación) por tanto>
podría haberse extraído del calificativo "Estada de
Derecho" del art. 1 CE, de la, garantía jurisdiccional
inherente al principio de legalidad del art. £5.I CE,
del principio de exclusividad jurisdiccional de los a-
partados III y IV del art. 117 CE, y también del prin
cipio de legalidad procesal del art. 1 LECrim. El e-
nunciado, pues, del art. £5.111 CE podría perfectamen
te haberse omitido en el texto final de la vigente
Constitución, si no fuera porque razones de ruptura
con una amarga tradición desarrollada en- la etapa
franquista, del todo punto comprensibles, obligaron a
los constituyentes a su definitiva inclusión en el
texto fundamental.
c) Otras manifestaciones del monopolio jurisdic
cional con incidencia en el Derecho Administrativo
Sancionador.
a') Cuando el art. £5.111 CE alude a la impo
sibilidad de que la Administración imponga "sanciones
que... impliquen privación de libertad" no se está re
firiendo, por supuesto, a que aquélla no pueda decre-
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tar medidas que lleven consigo dicha privación si lo
es por razón de la comisión de un delito. En este sen
tido» sí resulta habilitada- • para proceder a la- adop
ción de medidas tales como la detención qubernativa
(art. 17.11 CE y 492 y ss. LECrim), si bien su actua
ción habrá de ajustarse a las notas de legalidad» pro-
visionalidad y convalidación por parte de la autoridad
judicial antes de que venza el plazo legal de deten--
ción (art. 17.11 CE y 520.I LECrim)*'®. Asimismo proce
de la detención en el procedimiento preferente de ex
pulsión de extranjeros del territorio nacional, en
tanto se sustancia el expediente por un plazo no su
perior a las 72 horas (art. 26.11, párrafo 12,.L.O. 7/
19S5, de 1 de Julio» de Derechos y Libertades de los
Extranjeros en España), y también ante el incumpli
miento de la orden de expulsión y para conducir al de
tenido a un puesto fronterizo, puerto o aeropuerto, a
pénale", en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. 1982, p. 479. '*'- Vid. DEL POZZO, C U : Introduzione alio studio de-11a liberta personaje nel processo, Milán 1959, pp . 38 y ss; GIMENO SENDRA, V: La detención gubernativa, en "La detención" (con VIVES ANTÓN, T.S), Barcelona 1977, esp. pp. 100 y ss; BUSTOS RAMÍREZ, J: Práctica ilegal de detención por funcionario público, en LA LEY n2 1956 de 27 de abril de 1988, pp. 1 y ss; QUERALT, J.J: Algunas consideraciones en torno al delito de detenciones ilegales, en Cuadernos de la Facultad de Derecho de las Islas Baleares n2 13/1986, pp. 85 y ss; SAINZ-PARDO CASANOVA, J.A: Detenciones ilegales (Análisis del articulo 186 del Código Penal), en CPC n2 2/1977, pp. 157 y 158.
0024 4
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través del cual haya de hacerse efectiva la salida
(art. 89.b del R.D. 1119/1986, de E6 de marzo, aproba
torio del Reglamento, de Ejecución de .la L.O. de ex
tranjería ya citada)'-3.
De igual modo, el ordenamiento jurídico otorga a la
Administración la posibilidad de privar de libertad en
algunos supuestos, ciertamente excepcionales, en los
que puede producirse algún peligro para la sociedad.
Tal cosa sucede, por ejemplo: cuando se procede al in-
ternamiento de un presunto incapaz, en una situación
urgente que hace imposible recabar la autorización ju
dicial pertinente, si bien la dación de cuenta al juez
habrá de realizarse "cuanto antes... y, en todo caso,
dentro del plazo de 84 horas" Cart. 811 CC y art. 5.1.
e) CEDH en relación con el art. 800 CCH1*-'* o de una
**3 Sobre ambos tipos de detenciones, vid. MIQUEL CA-LATAYUD, li: Estudios sobre extranjería, Barcelona 1987, pp. 65 y ss. **'* Son muy ilustrativas en este concreto supuesto las Ss. TEDH que interpretan el indicado art. S.I.e), puesto que de ellas se infiere diáfanamente la jurisdiccional idad de la medida. Vid. Sentencias 18 de junio de 1971 (Caso De Wilde, Ooms y Versyp), 84 de octubre de 1979 (Caso Winterwerp), 5 de noviembre de 1981 (Caso X contra Reino Unido) y 83 de febrero de 1984 (Caso Luberti). De igual modo, vid. Decisiones de la CoEDH 6858/1974 (Caso X contra Holanda), 6859/1974 (Caso X contra Bélgica) y 7493/1976 (Caso X contra la República Federal Alemana).
Vid. también VILLAGOliEZ CEBRIAN, A: Problemáticas procesales de los internamientos civiles de enfermos mentales, en BIMJ n2 1361 de 5 de octubre de 1984, pp. 9-18.
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persona portadora de una enfermedad infecto-contagiosa
(art. 26 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de
Sanidad)' ó, por último, de un sujetó peíiqfoso (art.
64.III del Reglamento de 13 de mayo de 1971 de Peli
grosidad Social)'*13.
En relación con la medida de internamiento, el TC ha
tenido ocasión de pronunciarse sobre ella a propósito
de la prevista en el art. 26.11.22 de la L.O. de Ex
tranjería, .según el cual "la autoridad gubernativa que
acuerde tal detención (se refiere a la cautelar del
párrafo 12 mientras se sustancia el expediente de ex
pulsión) se dirigirá al Juez de Instrucción del lugar
en que hubiese sido detenido el extranjero, en el pla
zo de 72 horas, interesando el internamiento a su dis
posición en centros de detención o en locales que no
tengan carácter penitenciario. ...El internamiento no
podrá prolongarse por más tiempo del imprescindible
para la práctica de la expulsión, sin que pueda exce
der de 40 días"^ A.
**ss Sobre la muy dudosa const i tuc ional idad de tales medidas restrictivas de libertad, vid. GIMENO SENDRA, V (et alt.): Derecho Procesal..., cit., pp. 352 y 353. A<í" Un estudio general de dicha normativa puede consultarse en MOYA ESCUDERO, M: La expulsión de extranjeros del territorio nacional: dudosa garantía de los derechos fundamentales, en LA LEY n2 1370 de 17 de e-nero de 19B6, esp. pp. 3 y ss; y un ejemplo de su a-plicación en APRELL LASAGABASTER, M.C: Expulsión de extranjeros y control de la discreccionalidad adminis-
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El TC, en Sentencia 115/1987, de 7 de Julio (recurso
de inconstitucionalidad 880/1985), se ha manifestado
unánimemente, en contra del Defensor del Pueblo -pro
motor de este concreto recurso-, por la constituciona-
lidad del párrafo reseñado. En apoyo de su postura, el
recurrente arguye que, dada la naturaleza administra
tiva del procedimiento de expulsión y el enunciado del
art. £5.111 CE, a la Administración no le es posible
adoptar ese tipo de medidas, aun con carácter caute
lar; dicha conclusión, por el contrario, es negada
por el Letrado del Estado en base al control jurisdic
cional a- que se somete dicho internamiento. Fiscaliza
ción, por otra parte, en nada vinculada a pronunciarse
en el sentido pretendido por la autoridad administra
tiva que insta la misma^7. Como apunta el TC, del pre-
trativa, en RAP n2 ll¿t/1987, pp. 253-256. Para la regulación anterior, vid. NIETO PALOMO, J.L: La expulsión de extranjeros: sus garantías en derecho español? en DA n2 193/1982, pp. 1M-186. '*'7 Así lo estima también el TC al afirmar que "el órgano judicial habrá de acordar libremente su decisión teniendo en cuenta las circunstancias que concurren en el caso, en el bien entendido no las relativas a la decisión de la expulsión en sí misma (sobre la que el juez no ha de pronunciarse en este procedimiento) sino las concernientes, entre otros aspectos, a la causa de expulsión invocada, a la situación legal y personal del extranjero, a la mayor o menor probabilidad de su huida o cualquier otra que el juez estime relevante para adoptar su decisión. Interpretado en estos términos, el precepto impugnado (art. 26.II.2S) es plenamente respetuoso, no sólo del art. 17.11 de la Constitución, sino, al mismo tiempo, también del art. 25.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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cepta se desprende que "la disponibilidad sobre la
pérdida de libertad es judicial* sin perjuicio del ca
rácter administrativo de la decisión-de expulsidn y de
la ejecución de la misma" <FJ 12); como el extranjero
se encuentra, una vez vencido el plazo de detención,
"a la plena disponibilidad judicial, que cesará en el
momento en que el juez mismo decida la puesta en li
bertad o en el momento en que la autoridad administra
tiva solicite del órgano - judieial la entrega del dete
nido para proceder a su efectiva expulsión" <FJ 12), y
como, además, tal medida se adorna de las garantías
establecidas en el art. 30.11 L.O. de Extranjería» y
la decisión judicial en relación con el internamiento
ha de ser en todo caso motivada CSTC 41/1982, de 2 de
julio <R.A. 196/1981)3? no se contraviene en modo al
guno la doctrina que al respecto ha emanado del
TEDH'*®. Todas esas razones, en palabras del TC, "hacen
que el internamiento de los extranjeros no pueda con
siderarse ni de carácter administrativo» ni sin las
III al no ser una decisión administrativa, sino .judicial, la que permite la pérdida de libertad, pues no existe condicionamiento alguno sobre el juez para decidir sobre esa libertad" <FJ 12). •*ra Vid. art. 5.1.f) CEDH. En STEDH de 18 de junio de 1'971, se estableció que toda persona privada de su libertad, con fundamento o no, tiene derecho a un control de legalidad ejercido por un tribunal, y con ello "unas garantías comparables a las que existen en las detenciones en materia penal".
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garantías de fondo y forma que eviten su carácter ar
bitrario. En consecuencia... no puede ser considerado
como insconstitucional (el precepto transcrito)...".
Ahora bien, la "detención" y el "internarniento" son
las solas excepciones a la regla general de -jurisdic
cional idad de las medidas cautelares o de seguridad»
motivadas únicamente en razones de urgencia, por lo
que en todo caso seré a la Jurisdicción a quien co
rresponda adoptarlas de cara a un presumible proceso
penal. Asi ocurre» por ejemplo» con la prisión provi
sional que» al no poder decretarse ni siquiera cuando
la imputación lo es a título de falta» mucho menos re
sulta admisible disponerla cuando lo es a título de
infracción administrativa'*'9.
b') Sin embargo» no todas las proscripciones
que a la Administración se imponen en materia sancio-
nadora son consecuencia de la jurisdiccionalidad inhe
rente a la privación del derecho fundamental a la li
bertad de todo ciudadano (art. 17.1 CE)530, que hace»
*»"' Vid. ASENCIO MELLADO, J.M: op . cit.» p. 109. 550 Vid. MATTES, H: op . cit., p. 155. Respecto del Derecho a la Libertad» la Constitución Italiana es aún más minuciosa que la española al disponer, en su art. 13, que "no se admite forma alguna de detención, de inspección o de registro personal» ni cualquiera otra restricción de la libertad personal, a no ser por mandato dictado por la autoridad judicial y únicamente en
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en lo relativo a ese derecho, que el Poder Judicial
tenga no sólo la última sino también la primera pala
bra?1. También en otras materias subsiste el más com
pleto y absoluto monopolio jurisdiccional que obliga a
la Administración a recabar el permiso de la autoridad
judicial competente a la hora de adoptar resoluciones
que incidan de una forma u otra en las mismas. Así su
cede en la entrada y registro domiciliar (art. 18.11
CE)S£2, en la suspensión y disolución de las asociacio
nes (art. 22.IV CE), en el secuestro de publicaciones,
grabaciones y otros medios de información (art. 20.V
CE) o en la intervención de las' comunicaciones (art.
18.III C E ) 3 3 , siempre con la salvedad prevista en el
art. 55 CE53^ .
los casos y en las formas previstas en la Ley". !3i Vid. KERN-WOLF: Gerichtverfassunqsrechts, Munich 1975, p. 16 (cit. GIMENO SENDRA, V, et alt.: Derecho...., cit., p. ¿ti). Sía Vid. STC 137/1985, de 17 de octubre (R.A. 124/ 1985), FFJJ 32 y ¿*°; y ATC 322/1984, de 30 de mayo. La Ley Italiana 689/1981 exige para proceder a esa
inspección de domicilio una autorización motivada de la autoridad judicial; vid. DALIA, A.Ai op. cit., p. 477. 533 En Italia, vgr. , se precisa también de una autorización judicial motivada. Vid. Sentencia Corte Costi-tuzionale de '16 de julio de 1968, n2 100; y ROSSI , D: op. cit-., pp. 590-594. Para el Derecho español vid. DE VEGA RUIZ, A: Las libertades públicas y sus limitaciones en casos y circunstancias especiales, en LA LEY n2 1924 de 11 de marzo de 1988, esp. pp. 5 y 6. ** GRTELLS RAMOS, M: op. cit., p. 441.
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c') En línea general? pues, puede afirmarse
la absoluta necesidad de intervención judicial origi
naria en las' medidas que- afecten a la esfera jurídica
individual cuando surja un conflicto entre las exigen
cias de defensa social y los derechos fundamentales
del ciudadano83; y al proclamarlos nuestra Constitu
ción en la Sección 1S del Capítulo II del Título I,
puede decirse igualmente que cualesquiera restriccio
nes a su libre ejercicio han de ser ineludiblemente
decretadas por la Jurisdicción.
Ese respeto por los derechos fundamentales y por su
fiscalización privilegiada se recoge» asimismo» en las
leyes generales sobre infracciones administrativas del
Derecho Comparado; así, el § 46.III OWiG ("No es posi
ble el internamiento en instituto, el arresto y la de
tención temporal, el secuestro de correspondencia o
telegramas, o las medidas que vulneren el secreto pos
tal o telefónico") o el art. 42.1 del R.D. portugués
433/1982 ("No está permitida la prisión preventiva, la
intervención en la correspondencia o en los medios de
comunicación, ni la utilización de pruebas que impli
quen la violación del secreto profesional")36.
533 MATTES, H: op. cit., p. 169. =s'fa La Ley Italiana 689/1981, por el contrario, no sólo no incluye en su articulado una disposición similar, sino que el párrafo 12 del art. 13, intitulado
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B) LA PROBLEMÁTICA DE LA RESPONSABILIDAD PERSONAL
SUBSIDIARIA.
A tenor del enunciado del art. 25.111 CE, a la Ad
ministración Civil no sólo le está prohibida la impo
sición directa de sanciones que impliquen privación de
libertad» sino que también se le veda las que conduz
can a esa privación de forma subsid iar ia.
En el régimen franquista la potestad, administrativa
sancionadora contaba entre sus instrumentos represivos
con restricciones a la libertad individual» que podían
decretarse subsidiariamente ante el impago de una san
ción de naturaleza pecuniaria; así ocurría» vgr.» en
materia de contrabando (art. £4.IV D 2166/1964, de 16
de julio), en la ya citada Ley penal y procesal de de
litos monetarios de 1938, o en materia de orden públi
co donde la LOP de 30 de julio de 1959 disponía en su
art. E2.I que "...si la multa no estuviera abonada»
los Gobernadores civiles, el Director General de Segu
ridad o el Ministro de la Gobernación podrán disponer
• • • • • • • • i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i > i > i
"Actos de averiguación"» permite a la autoridad administrativa "proceder a inspecciones de cosas y de lugares" (si bien puntualiza que estos últimos habrán de ser "distintos del domicilio privado") y "al secuestro
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el arresto supletorio del infractor hasta 30
días..."a7. Con ello se consagraba en el ámbito admi
nistrativo la llamada "responsabilidad personal subsi
diaria", hasta entonces privativa de la esfera pe-
nal=a.
La crítica que dicha institución ha merecido por
parte de la doctrina penalista es muy abundante. No ha
mucho tiempo, el Juzgado de Instrucción nS 9 de los de
Madrid, siendo titular D. Jesús Fernández Entralgo,
promovió cuestión de inconstitucionalidad del art. 91
Cps*? -sintetizando todas esas críticas-, fundamentada
en la contradicción que el arresto sustitutorio pre
senta con el principio de igualdad^0, en la desarmonía
cautelar". 'ss~7 Dicho artículo fue reformado por Ley de SI de julio de 1971, que cambió el nombre "arresto supletorio" por la denominación "responsabilidad personal subsidiaria", y derogado por R.D.L. 6/1977, de 25 de enero, ya en plena transición, si bien su Disposición Transitoria dejaba subsistente el arresto subsidiario en lo relativo a "piquetes y daños a establecimientos". s a Vid. art. 91 CP. Sobre el tema vid. BOIX REIG, J: Algunos aspectos de la responsabilidad personal subsidiaria, en CPC n° 3/1977, pp. 29 y ss; y QUINTERO OLIVARES, G: El arresto sustitutorio, en CPC nS 2/1977, pp. 111 y ss» ^^ Vid. su comentario, tramitación y posterior Sentencia Constitucional en BUENO ARUS, F: La constitu-cionaiidad del arresto sustitutorio por impago de una pena de multa (STC 19/1988, de 16 de febrero), en PJ nS 9/1988, pp. 63 y ss; y RODRÍGUEZ RAMOS, L: ¿Prisión por «penosas deudas» al Estado?, en LA LEY n? 2055 de 1-3 de septiembre de 1988, pp. 1-^.. *»° Sobre este concreto punto, vid. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., pp. 606 y 607.
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con los principios de política criminal contemporánea
-pues con él se produce la inversión de lo que la doc
trina penal viene recomendando, esto es, la sustitu
ción de las penas cortas privativas de libertad por
penas de naturaleza dineraria61-, en la oposición al
valor "Justicia" del art. l.I CE, y en la vulneración
al art. 9.II CE puesto que dicho arresto profundiza en
las desigualdades económicas que los poderes públicos
deben tratar de evitar.
El TC, en Sentencia 19/1988, de 16 de febrero, de la
que es ponente el Magistrado y Profesor Diez-Picazo,
desestima la cuestión en base a consideraciones tales
como que el arresto sustitutorio no se impone por la
insolvencia del sujeto, sino por la comisión de un de
lito, o que el mismo ha de interpretarse judicialmente
en favor de la libertad individual y de su menor res-
tr icción.
Para lo que interesa a los objetivos de este estu
dio, la principal declaración que contiene la senten
cia citada es la reflejada en su fundamento jurídico
segundo, al decir que la responsabilidad personal y
subsidiaria no tiene por qué consistir necesariamente
en una pr ivac ion de libertad, como se ha venido enten
diendo consuetudinariamente, sino que existe la posi-
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bilidad de elegir fórmulas de restr ice ion de la liber
tad que encajen mejor con el sentido general del art.
91. CP y con una interpretación del mis/no favorecedora
de las menores restricciones de libertad individual,
lo que sucede muy en particular con el arresto domici-
liarioAs.
Pero llámesele "privación" o llámesele "restric
ción", lo cierto es que en ambos casos se incide en la
esfera jurídica de la libertad individual del ciudada
no, con lo que puede afirmarse sin reparos que el a-
rresto sustitutorio por impago de multa no es un ins
trumento punitivo aplicable al Derecho Administrativo
Sancionador por implicar una privación de libertad que
contraviene la prohibición establecida en el art. 25.
III de nuestra Constitución^33.
a a a a a a a a a a a B a a a a a a a a a a a a a a a a a a a B a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
-**1 Ibidem. p . 601 . *•** El TC, además, parte de la consideración de que el arresto que origina dicha responsabilidad "no es propiamente una pena" (FJ 29), naturaleza que sí habían otorgado, entre otros, GIMENO GÓMEZ, V: El arresto sustitutorio por impago de multa: problemática que plantea su ejecución, en BIMJ n2 1438 de 25 de noviembre de 1986, pp. 2136 y 2137; COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 602; y BOIX REIG, J: Algunos aspectos. . . , cit., pp. 31 y 32. á>3 En idéntico sentido, vid. BOIX REIG, J: El principio de legalidad..•, cit-, p. 67; GIMENO SENDRA, V: El proceso..., cit., p. IB; idem. Los princios constitucionales. . . , cit., p. 311; GARRIDO FALLA, F: op. cit., pp. 531 y 532; y BERISTAIN, A: La multa penal y la administrativa en relación con las sanciones privativas de libertad, en "Cuestiones penales y criminológicas", Madrid 1979, pp. 473 y 477 (también publicado en ADPCP
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Precisamente el enunciado de ese precepto trae como
consecuencia el que nuestro país, en una futura Ley
general sobre infracciones, administrativas-, se separe
necesariamente de las regulaciones existentes en el
Derecho Comparado, puesto que tanto la DWiG en su §
96, como la Ley Italiana 689/1981 en su art. 108, con
templan el arresto por incumplimiento de la sanción
administrativa pecuniariaA¿*. Además, cuando España ra
tifique el Cuarto Protocolo al- CEDH, cuyo art. 1 pro
tomo 28/1975, pp. 379 y ss). *"*• Sobre la regulación italiana vid. TASCONE, M.G: Spunti sulla problemática attuale del 1'insti tuto della conversione di pena pecuniaria in pena detentiva per insolvibi1 itá del condannato, en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. n2 4/1985, pp. 1217 y ss.
El § 96 DWiG dispone que una vez transcurrido el plazo del pago voluntario de la sanción, y si no se ha decretado por parte de la autoridad administrativa el aplazamiento o fraccionamiento de la misma, el juez competente según el § 68 procederá, a instancia de la Administración saneionadora, al arresto del sujeto infractor a no ser que éste hubiese acreditado su insolvencia. La Comisión Europea de Derechos Humanos, en su informe de 12 de mayo de 1982, reconoció, en contra de la tesis sustentada por el Gobierno alemán, que en dicho § 96 se comprende una verdadera privación de libertad .
Ocurre, pues, algo similar a lo establecido en nuestro Código de la Circulación, cuyo art. 286.11 ob1iqa-ba al juez a ejecutar la multa administrativa o a proceder, en su caso, al arresto sustitutorio, sin haber tenido previo conocimiento del asunto. Dicho precepto, a todas luces inconstitucional, ha sido radicalmente modificado por R.D. 1178/1987, de 11 de septiembre, que arbitra la vía del Reglamento General de Recaudación y de su procedimiento de apremio para la exacción de las multas de tráfico. Sobre el tema vid. GUERALT, J. J; El artículo 286.11 del Código de la Circulación: su inconstitucionalidad, en Rev. Jur. Cat. n2 3/1979,
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híbe la llamada "prisión por deudas", en nuestro or
denamiento jurídico no quedará, salvo en la esfera es
trictamente jurisdiccional»-- manifestación alguna de
responsabilidad personal subsidiar i a .23.
pp. E29 y ss. A S Aunque no ceñido tan sólo al orden jurisdiccional penal. También en el civil pueden contemplarse privaciones de libertad decretadas por órganos judiciales civiles, a título de responsabilidad personal subsidiaria, como acontece ya, vgr. , con la institución del arresto del quebrado que, además de resultar en ocasiones una medida desproporc i onada respecto de la finalidad buscada con su adopción CSTC 178/1985, de 19 de diciembre (cuestión de inconst i tuc i-anal idad 27¿t/ 1983)3, implica un efectivo menoscabo del derecho a la libertad (sobre el mismo vid- GARRETA SOLÉ, M: El a-rresto del quebrado, Barcelona 1979, esp- pp. 51-108; y ATC 583/198^, de 10 de octubre).
De igual modo, en el Derecho comparado se aprecian manifestaciones de ese poder de privar de libertad en órganos judiciales no pertenecientes al orden penal. Así, los §§ 91£> y ss. de la Zivilproceftordnuq contemplan medidas provisionales (einstwei1ioe Verfüqunqen) entre las que se encuentran los arrestos real (Arrest-qrund bei dinqlichem Arrest) (en evitación de una posible frustración de la ejecución de la sentencia civil a causa de la conducta perturbadora del ejecutado -§ 917 ZP0-) y personal (Arrestqrund bei personlichem Arrest) (necesario para asegurar los bienes del deudor objeto de ejecución forzosa, evitando, así, que el mismo pueda distraerlos al cumplimiento de la obligación -§ 918 2P0-), implicando ambos tipos de arresto una verdadera privación de libertad.
Ambas privaciones resultan amparadas por el texto del CEDH cuyo art. S.I.b permite la detención o inter-namiento "para asegurar el cumplimiento de una obligación establecida por la Ley". Ahora bien, para que la restricción del derecho a la libertad por esta causa pueda calificarse como constitucional son necesarios los siguientes requisitos: a) que el interés tenida en cuenta por la obligación sea compatible con el Convenio; b) que el incumplimiento de la obligación sea consecuencia de una voluntad deliberada o de una negligencia; c) que el interesado haya tenido oportuni-
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O LAS SANCIONES PRIVATIVAS DE LIBERTAD EN LA ADMI
NISTRACIÓN MILITAR.
"Del art. E5.111 se deriva a sensu contrario que la
Administración Militar puede imponer sanciones que,
directa o subsidiariamente, impliquen privación de li
bertad. Y el art. 17.1 establece que nadie puede ser
privado de su libertad sino en los casos y en la forma
previstos en la Ley. De ambos artículos se deduce la
posibilidad de sanciones disciplinarias que impliquen
privación de libertad y la remisión a la ley para la
fijación de los supuestos" ESTC 21/1981» de 15 de ju
nio <R.A. 92/1980); vid también Ss. TC 22/1982, de 12
de mayo <R.A. 383/1981), 44/1983, de 24 de mayo (R.A.
247/1982) y 31/1985, de 5 de marzo <R.A. 718/ 1984)3.
Esa Ley a la que se refiere el TC. es en la actuali
dad la L.D. 12/1985, de 27 de noviembre» de Régimen
Disciplinario de las Fuerzas Armadas, reguladora de la
materia que en este punto nos ocupa. La totalidad de
dicha Ley -a la que se refiere el art. 6 del Código
• • • • • « • • • • • • • • • « • • • • « • « • • • • • • « • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • i
dad de cumplir la obligación; y d) que, aparte de la detención» no exista otro medio utilizable para garantizar la ejecución de la misma Cvid. Resoluciones de la CoEDH 8022. 8025 y 8027/1977 (Casos Me. Veigh,
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Penal Militar <L.O. 13/1985, de 9 de diciembre) cuando
declara que "las infracciones disciplinarias milita
res... se regirán por sus disposiciones específi-
cas"6*-) y al igual que sucede con los Títulos XV
("Faltas y correcciones") y XXIV ("Procedimiento para
las faltas") del Código de Justicia Militar, se cons
tituye con un amplio margen de autonomía respecto del
texto constitucional (cuya regulación de la disciplina
militar es mínima) y del más importante texto sobre
derechos y libertades fundamentales ratificado por Es
paña (el CEDH, en esta concreta materia "reservado"
por nuestro país en cuanto a la aplicación de los
arts. 5 y 6 al Derecho Disciplinario Militar, al ampa
ro del art. 64 del propio Convenio)1''7.
O'Neill y Evans contra el Reino Unido)3. Aé" Vid. GÓMEZ CALERO, J: La reforma de la Jurisdicción Militar a partir de la Constitución, en RBD n2 504/1986, p. 3978. t*'7 Dicho art. 64 dispone que "Todo Estado podrá formular, en el momento de la firma del presente Convenio o del depósito de su instrumento de ratificación, una reserva a propósito de una disposición particular del Convenio en la medida en que una ley en vigor en su territorio esté en desacuerdo con esta disposición. Este artículo no autoriza a las reservas de carácter general".
Sobre la distinción entre Derecho Penal Militar y Derecho Disciplinario Militar vid. JIMÉNEZ JIMÉNEZ, F: Derecho Penal Militar y Derecho Disciplinario Militar, en RGD nS 493-494/1985, pp. 3815 y ss; y la STEDH de 8 de junio de 1976, ya citada, que utiliza como criterios de distinción la naturaleza de la infracción, el grado de severidad de la sanción o el carácter penal o administrativo del texto jurídico que tipifica la con-
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En este sentida, a la referida rama del Ordenamiento
Jurídico no afectan declaraciones tales como la conte
nida en la STEDH.de 8 de junio de 1976 (Caso Engel),
según, la cual la aplicación de la disciplina militar
debe respetar las garantías previstas en el art. 5 del
Convenio (n2 57-59) o, con algunas matizaciones res
pecto del derecho de defensa, las proclamadas en el
art. 6*&.
Así pues, a la Administración Militar sí le es dado
imponer sanciones privativas de libertad a los sujetos
que se encuentren bajo su disciplina -incluida la .Po
licía Nacional CSTC 31/1985, de 5 de marzo <R.A. 718/
1984) y ATC 631/1984, de 31 de octubre]-, privaciones
que, como establecen los arts. 10 y 11 de la L.O. 12/
1985, pueden consistir en "arrestos" de duración va
riable y que, en todo caso, afectan a la libertad fí
sica de la persona69.
Sin embargo, por nuestra parte opinamos que, de cara
al futuro, la Administración Militar no ha de contar
entre sus prerrogativas con la que le permite privar
de libertad. Cara al futuro, decimos, ha de dejar de
travención. *,e» Sobre la aplicación de las garantías procesales al procedimiento disciplinario militar volveremos infra, Capítulo IV. ^ Sobre los mismos vid. la D.M. 43/1986, de 27 de mayo; y CHAVARRI ZAPATERO, J: Régimen disciplinario
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constituirse como un "reducto" privilegiado del Poder
Ejecutivo al que no alcanzan en toda su intensidad las
garantías constitucionales de carácter material y pro
cesal , tal y como sí sucede en el resto de las parce
las de la actividad administrativa saneionadora.
Cabe» pues» plantearse una reforma constitucional
del art. £5.111» en este sentido, desapoderándola de
esa posibilidad» al menos en tiempos de paz» y arbi
trando las cautelas que se reputen necesarias, bajo
parámetros en todo caso democráticos y de legalidad,
para atender la especificidad de dicha Administración
Militar- Pero nunca obviar en su ámbito las garantías
enunciadas que, por otra parte» se revelan como compo
nentes esenciales del Estado de Derecho.
militar, Madrid 1986» esp. pp. 45 y ss.
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CAP I TUL-O III
EL ENJUICIAMIENTO DEL. ILÍCITO ADMINISTRATIVO
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CAPITULO III
§ 8. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIÓNADOR.
La Constitución Española de 1978, como de todos es
sabido, reconoce a la Administración Pública -al Poder
Ejecutivo, en general- la potestad de irrogar sancio
nes administrativas a los administrados que trasgredan
las normas que conforman el Ordenamiento administrati
vo. El paso que conduce del reconoc i miento de esa po
testad a la concreta ap1icación de una determinada
sanción, es lo que se denomina "procedimiento" el
cual, como escribe A. ROCCO3-, no es sino "la actividad
en que la función (o mejor, la potestad) se desarro
lla".
El procedimiento administrativo sancionador es uno
de los tipos de procedimiento especial que se regulan
en la LPA; a través de sus trámites se ejerce la po
testad sancionadora de la Administración; tiene por
objeto, en definitiva, la verificación de la comisión
de un comportamiento contrario a la legislación jurí-
'• ROCCG, A: La sentencia civil, trad. Mariano Ovejero, Madrid s/f (pero 1953), p. 3
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dico-administrati va para el que se prevé una sanción
y, en consecuencia, tiende a concluir si se impone o
no la misma52.
A) LA NECESIDAD DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
Para "que una decisión o resolución cualquiera, ema
nada de un Poder público, sea ajustada al Derecho ob
jetivo, para que la justicia se alcance convenciendo,
y para evitar en lo posible los daños que puedan deri
var de un actuar indeterminado, resulta indispensable
que, desde la puesta en marcha de la actividad pública
hasta que de ella surge la resolución oportuna, medie
una determinada actuación,, esto, es, un procedimiento3.
El art. 105.c) de la CE prevé expresamente la exis
tencia de un "procedimiento a través del cual deban
producirse los actos administrativos" con lo que con
firma, en opinión de GARRIDO FALLA^, la legalidad del
&- Vid. ROYO VILANOVA, S: El procedimiento administrativo como garantía jurídica, en REP nS ¿tB/19^9, p. 7 A-; y GIANNINI, M.S: Diritto amministrativo, Vol. II, Milán 1970, p. 1303. » Cfr. MORÓN PALOMINO, M: Sobre el concepto de Derecho Procesal, en RDP ib-fil, n° 3/1962, pp. 5¿+2 y 5^3; AMOROS RICA, N: El procedimiento administrativo español, en RGLJ 19¿+9, p. 12- de la separata; y BASSOLS COMA, M: El tratamiento jurisprudencial de la Ley de Procedimiento Administrativo, en DA n2 62-63/1963, pp.
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procedimiento administrativo en busca de un doble
objetivo: la garantía de los derechos e intereses de
los particulares y la garantía del interés público,
asegurando un mayor acierto y eficacia en la resolu
ción administrativa.
El origen de la exigencia de un procedimiento admi
nistrativo se sitúa en el reconocimiento previo a la
Administración de un poder de decisión ejecutoria so
bre derechos y situaciones de los particulares55; dicho
reconocimiento subsiste en la actualidad? lo que hace
que en alguna jurisprudencia se haya fraguado ya un
claro "derecho al procedimiento" (STS 3a 13 de noviem
bre de 1985, vgr) -cuya violación, por supuesto, no es
susceptible de recurso de amparo, como se ocupa de a-
puntar el ATC 966/1987, de E9 de julio, FJ 12- concre
tado en el sometimiento a los trámites legalmente es
tablecidos tanto por parte de la Administración, cuan
to- de los administradas*. No obstante, si el segui
miento de unos cauces o pautas de actuación predeter-
• • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • * * • • • • • • * • • • • • • • • • • • • • •
49 y 50. Artículo 105, en BARRIDO FALLA (Dir.) et alt. "Co
mentarios a la Constitución Española", 2S edic., Madrid 1985, pp. 1451 y 1454. 153 Vid. PARADA VA2DUEZ, J.R: Los principios de audiencia y publicidad en las actuaciones de la Administración, en "Comentarios a las leyes politicas", Tomo VIII, Madrid 1985, p. 301. *> Sobre el tema vid. SÁNCHEZ BLANCO, A: Sujetos, actores y factores en el procedimiento administrativo,
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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minados contribuye) en su estricta observancia? a do
tar de un componente garantizador al proceder adminis
trativo? dicho respeto por los trámites adquiere espe
cial relieve cuando se trata del procedimiento cuyo
objeto es la imposición de una sanción administrati-
va 7, de manera que, como apunta certeramente la STS 3£
4 de noviembre de 1980, "la Administración en el ejer
cicio de su potestad sancionadora se encuentra someti
da a normas de ineludible observancia, puesto que no
puede, a su libre voluntad, sancionar cualquier hecho
que considere constitutivo de infracción jurídica, ni
imponer la.sanción que tuviere por conveniente, sino
que ha de ajustarse a normas del procedimiento leqal-
mente establecido y por medio del órgano competente en
cada caso, puede sancionar aquellos hechos que efecti
vamente vengan considerados como infracción jurídica
en virtud de disposición legal" <vid. también las Ss.
TS 3S 12 de noviembre de 1981 y 5S 12 de mayo de
1986).
en RAP nS 111/1986, esp. pp. 97-101. " Vid. GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Madrid 1977, p. 892; CANO NATA, A: Las infracciones administrativas en la doctrina del Tribunal Constitucional, Madrid 1984, p. 152; GARCÍA DE ENTERRIA, E-FERNANDEZ, T. R: Curso de Derecho Administrativo, Vol. II < 25 e d i c ) , Madrid 1986, p. 172; y ALONSO COLOMER, F: El poder de la Administración sancionadora: hacia una limitación, en DA n2 141/1971, p. 96.
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Todo ello revela la importancia de un procedimiento
administrativo cuya regulación ha de ser siempre de
debido cumplimiento dado, además, el carácter de orden
público que posee y dada la finalidad tuitiva y garan-
tista que persigue8. La LPA, sin embargo, no es del
todo consciente de esa relevancia pues prevé únicamen
te la nulidad de pleno derecho de la resolución admi
nistrativa sancionadora cuando se haya dictado pres
cindiendo, total y absolutamente, del procedimiento
establecido (art. 4-7.I.c), no conteniendo en-su arti
culado sanción ninguna para el quebrantamiento parcial
de las formas procedimentales lo que, unido a otro
buen número de defectos, activa un procedimiento san
cionador sumamente incompleto que vamos a examinar in
mediatamente.
B) LINEAS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATI
VO SANCIONADOR DE LOS ARTÍCULOS 133-137 LPA.
a) Contenido.
3 Vid. BASSOLS COMA, M: Algunas consideraciones sobre el procedimiento sancionador, en DA nS 68/1963, pp. 66
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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En síntesis, los rasgos generales del procedimiento
regulado en los arts. 133-137 LPA puede sistematizarse
en tres fases:
a') Inic iac ion: el acuerdo de incoación del
procedimiento se realiza en todo caso de oficio por la
autoridad administrativa competente al efecto <art.
13A-.I); sin embargo, la adopción de ese acuerdo puede
venir también precedida de una "comunicación o denun
cia" de tercero ajeno a la citada autoridad (art. 134.
II en relación con el art. 68)''. Tanto en uno como en
el otro caso puede decretarse antes del mismo, con ca
rácter potestativo, la "instrucción de una información
reservada" <también art. 28 RRDFAE) cuya finalidad no
podrá ser otra que el archivo de las actuaciones o la
incoac ion del oportuno expediente (STS 4S 85 de febre
ro de 1983) y cuya función es depurar los hechos-pre
misa del procedimiento para verificar hasta qué punto
existe base racional para estimar que se ha cometido
una infracción, a fin de evitar la existencia de un
procedimiento sancionador -con los correspondientes e-
fectos nocivos y desacreditativos que acarrea- cuando
y 67. ^ En igual sentido se expresa el art. 27 del R.D. 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios
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aparece clara a limine la inexistencia del ilícito10.
En el precitado acuerdo, necesariamente, ha de constar
el nombramiento de un instructor y, en su caso, un se
cretario , a cargo de los cuales ha de correr el desa
rrollo del procedimiento (art. 135.1 LPA y 30
RRDFAE)11; del tenor literal del precepto se infiere
que sólo este último extremo -la identidad de instruc
tor y secretario- es el que ha de darse a conocer o-
bligatoriamente al sujeto pasivo del procedimiento, al
objeto de que pueda ejercitar su derecho a la recusa
ción <Ss. TS 3S 9 de diciembre de 1964 y 4£ 26 de sep
tiembre de 19S3) lfa.
b') Desarrollo: con el fin de sustentar debi
damente la eventual irrogación de la sanción, la LPA
ordena, en su art. 136.1 en relación con el art. 81,
que el instructor proceda a decretar "la práctica de
cuantas pruebas y actuaciones conduzcan al esclareci
miento de los hechos y a determinar las responsabi 1i-
de la Administración del Estado (en adelante RRDFAE). 1 0 GONZÁLEZ PÉREZ, J: op. cit., p. 908. 1 x El inciso segundo del art. 135 ha sido derogado por Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la -Reforma de la Función Pública. ia> Claramente se establece tal finalidad en el art. 32 RRDFAE, donde, tras reconocer al funcionario su derecho a la recusación, expresa que el mismo "podrá e-jercitarse desde el momento en que el interesado tenga conocimiento' de quiénes son el instructor y el secre-
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Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
dades susceptibles de sanción" (igualmente, art. 34-
RRDFAE). Como puede fácilmente apreciarse, la instruc
ción está orientada a la determinación de la responsa
bilidad del agente -rigiendo, por tanto, el principio
inquisitivo13-, y no a la búsqueda imparcial de la
realidad sucedida en base a la aprehensión de hechos
tanto de cargo como de descargo, como debiera ser
siempre la actividad instructora en un Estado de Dere
cho1'*.
"A la vista de las actuaciones practicadas, se for
mulará un pliego de cargos -manifestación ésta del
principio acusatorio13- en el que se expondrán los he
chos imputados" (arts. 136.11 LPA y 35 RRDFAE) y los
preceptos legales infringidos (Ss. TS ¿t& 22 de diciem
bre de 1980 y 8 de marzo de 1983). Dicho trámite, como
declara la STS ¿J-S 10 de junio de 1983, actúa como li
mite a la resolución sancionadora que se dicte, la
« • • • • • • ( • • • • • ( • • • • • a i a a a a a > * « a « « « « a a a a a a a a « a > * a i « a a a c «
tar io". i a GONZÁLEZ PÉREZ, J: op. cit., p. 912. *'* El prof. GARCÍA DE ENTERRIA (op. cit., p. 173, con T.R. FERNANDEZ) estima que en el instructor se reúnen las funciones "que en el procedimiento criminal se distribuyen entre el Juez Instructor y el Ministerio Fiscal". Gráficamente se lamenta, por su parte, el prof. GONZÁLEZ PÉREZ (op. cit., p. 912) de que "¡cuántas veces en los procedimientos administrativos san-cionadores el instructor se erige en auténtico fiscal'.". Vid. también ALVAREZ PASTOR, D: El procedimiento sancionador en las infracciones monetarias, en "Homenaje a J.A. García-Trevijano Fos", Madrid 1982, p. 67¿t.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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cual no puede sancionar por motivas o hechos nuevas no
descritos en el pliego.
El contrapunto a las alegaciones por- parte de la Ad-
ministración; a través del pliego de cargos del ins
tructor, lo constituye la contestación al mismo por
parte de los interesados) único trámite alegatorio?
junto a la contestación a la propuesta de resolución
(arts. 136.III y 137.I? ambos en relación con el art.
91)y que.tienen los incursos en el procedimiento san-
cionador. Contestado el pliego? o transcurrido el pla
zo para hacerlo (8 días prorrogables a la mitad -art.
136.III en relación con el art. 57-)? formulará el
instructor propuesta de resolución que? una vez noti
ficada y contestada? habrá de remitirse junto a todo
lo actuado al órgano que acordó la iniciación del ex
pediente (arts. 137.11 LPA y 42 y ¡t3 RRDFAE).
c') Conclusión: una vez remitidas las actua
ciones? dicho órgano administrativo o uno distinto su
perior? según los casos (art. 137.11 in fine) ? a la
vista de todo lo realizado por el instructor -cuya
propuesta no es vinculante salvo en los hechas que le
sirven de base (STS 3S 25 de febrero de 1981)- y las
oportunas alegaciones del sujeto pasiva del procedi-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
miento, decidirá en Derecho lo que proceda a través de
una resolución congruente (conforme al art- 93.1) y
motivada (art. 93.11 en relación con el 43. ' I.a. y
art. 45.11 RRDFAE, toda vez que la sanción es un acto
limitativo de derechos).
b) Supletoriedad.
Así de sucinta se presenta en la LPA la regulación
de los trámites necesarios para imponer una sanción de
índole administrativa, algo ciertamente sorprendente
dada la magnitud de la potestad sancionadora de la Ad
ministración y su continuo funcionamiento práctico. Su
legalidad? por otra parte, viene expresamente recogida
en el art. 133 LPA según el cual "no podrá imponerse
una sanción administrativa sino en virtud del procedi
miento regulado en el presente Capítulo (22 del Título
VI ) , salvo lo dispuesto en disposiciones especiales";
este último inciso? sobre el que volveremos inmediata
mente, es el que hace quebrar la aspiración de unifi
cación, uniformidad y globalidad pretendida con la
promulgación de la LPA3-"*1, puesto que a su amparo se
a a a a a a a a a a a a a a a a a i i a a a a a a B B a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
GARCÍA DE ENTERRIA y FERNANDEZ: op. cit., p. 174. Al igual que sucediera con la antigua Ley de 19 de
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permite la regulación de procedimientos saneionadores
en materias especiales? induciendo al jurista a un
cierto confusionismo sobre el derecho aplicable en ca
da supuesto y denotando» en todo caso» una imprevisión
e imprecisión normativa a todas luces desechable.
En cualquier caso» la supletoridad en lo relativo al
mencionado procedimiento» como técnica tendente a evi
tar una duplicidad de ordenamientos por razones de
economía legislativa1'7» se divide en dos vertientes:
una la ya reseñada» y otra la vigencia como derecho
supletorio del procedimiento general regulado en el
Título IV de la LPA respecto del procedimiento sancio-
nador» que no plantea dificultad interpretativa alguna
toda vez que se encuentra recogida en la propia Expo
sición de Motivos al decir de la misma que "las normas
esenciales de garantía del interesado contenidas en la
Ley se aplicarán cuando no estén consignadas en las de
un procedimiento especial" (n2 VII, párrafo 32).
La primera, por el contrario» sí planteó otrora
grandes dificultades hasta el punto de que algún tra-
octubre de 1889. Vid. concretamente esta cuestión en el aptdo. I ("Justificación dé la reforma") de la Exposición de Motivos de la vigente LPA, y en GONZÁLEZ PERE2, J: La revisión de la Ley de Procedimiento Administrativo, en DA n2 62-63/1963, pp. 15 y ss. 1"7 Vid. DELGADO BARRIO, J: Régimen jurídico de los actos del Consejo General del Poder Judicial: su impugnación, en REDA n2 32/1982» p. 841.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tadista escribió que "ningún estudio puede servir me
jor para determinar el verdadero alcance que en la
realidad' de la vida administrativa española puede te
ner la Ley de 17 de julio de 1958 que en lo relativo a
su ámbito de ap1icacion"ira. La problemática, a 30 años
vista, se reduce a la correcta hermenéutica de la re
lación entre el párrafo 22 del art. 1 de la Ley y su
disposición final IS.III. El primero de los enunciados
preceptos establece la aplicación, entre otros, del
procedimiento sancionador tan sólo en defecto de nor
mas especiales en vigor que contemplen trámites al e-
fecto; la disposición final IS.III prevé la publica
ción por parte del Gobierno, en el plazo de tres me
ses, de "los procedimientos'especiales que por razón
de su materia continuarán vigentes", preceptos ambos
entremezclados con el Decreto de 10 de octubre de 195B
que desarrolla dicha disposición final.
Respecta al tema expuesto, somos de la opinión -si
guiendo al prof. GONZÁLEZ PÉREZ1'5"- de que el procedi
miento sancionador de los arts. 133 y ss. LPA regirá
como supletorio únicamente para los procedimientos
xe> Vid. CLAVERO AREVALO, M.Fs Ámbito de aplicación de la Lev de Procedimiento Administrativo, en RAP n2 29/ 1959, p. 311. %^ GONZÁLEZ PÉREZ,J: Comentarios..., cit., p. 897; i-dem, La revisión..., cit., pp. 37 y 3S. En igual sentido, vid. BASSOLS COMA, M: Algunas consideracio-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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saneionadores encuadrados como especiales bajo el De
creto de 10 de octubre de 19585 en las materias no in
cluidas en el mismo y sobre las cuales la Administra
ción despliega sus potestades de sanción» regirá aquel
procedimiento de la LPA como norma de primer grado.
Sin embargo, no es la concreta problemática suscita
da la cuestión que con más importancia subyace al ám
bito de aplicación de la LPA en general. Muy al con
trario, la misma no es sino la punta del iceberg de u-
na situación de incerteza de mayores dimensiones tra
ducida en el fenómeno de la proliferación normativa de
que adolece el Derecho Administrativo Sancionador y,
entre sus muchos aspectos, el relativo al procedimien
to30. Aunque es bien cierto que en nuestro ordenamien
to jurí dico-adrninistrativo se observa una tendencia,
cada vez más acusada, de remitirse a los arts. 133-137
LPA131, no resulta menos verdad que en una cantidad in-
nes..., cit., pp. 61 y 62. a o Cfr. MARTIN-RETQRTILLO BAQUER, L: Sanciones penales y sanciones gubernativas, en "Problemas actuales de Derecho Penal y Procesal", Salamanca 1971, p. 11; y PRIETO SANCHIS, L: La jurisprudencia constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de Derecho, en REDC n2 4/1982, pp. 103 y 104. S i GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios..., cit., pp. 897 y 898. Así, por ejemplo, los arts. 226.11 de la Ley del Suelo, 152 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, 17 de la L.O. 7/1982, de 13 de julio, relativa al contrabando, 14 de la Ley 3/1988, de 10 de junio, de Sanciones de Pesca de la Comunidad Autónoma Gallega, 9 de la Ley 9/1988, de 25 de noviem-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
gente de disposiciones administrativas saneionadoras
de carácter especial se observa la tendencia contra
ria, es decir, la de regular completamente o . sólo en
parte un procedimiento nuevo, y por ende especial, a
través de cuyos cauces enjuiciar los comportamientos
infractores, que se prevén normativamente en aquellas
disposiciones38, A ellas, además, han de sumarse todas
las normas sancionadoras emanadas de las Asambleas Le
gislativas y Ejecutivos autonómicos que, al regular un
determinado campo de fiscalización administrativa,
junto a los aspectos puramente materiales, introducen
también especialidades procedimentales suponiendo tal
práctica un notable incremento de la gravedad del pro
blema al que aludimos223.
bre, del Comercio Ambulante, de la Comunidad Autónoma Andaluza etc-.. 883 Así sucede, vgr, en los arts. 23 y ss del R.D. 33/ 1986, de 10 de enero, aprobatorio del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, art. 50 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones de Orden Social, art. 7 R.D.Ley 2/1987, de 3 de julio, sobre Potestad Sancionadora de la Administración en materia de juegos de suerte, envite o azar y el art. ¿t8. 11 de ' su Reglamento aprobado por R.D. 877/1987, de 3 de julio, art. 68 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se' aprueba el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal etc... a 3 Un buen ejemplo de esa problemática, relativo a la potestad sancionadora en materia de disciplina de mercado, puede examinarse en PENACHO MARTÍNEZ, E: Un supuesto de incorrecta distribución de la potestad san-cionatoria entre el Estado.y las Comunidades Autónomas, en BIMJ n2 1^91 de 15 de mayo* de 1988, pp. 135-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
Quede? pues, apuntada una deficiencia estructural
del régimen procedimental sancionador en España, a la
vez que una de las causas que abonan por la promulga
ción de una Ley general sobre infracciones y sanciones
administrativas, patentizada por una variedad y diver
sidad de procedimientos que, en palabras del profesor
DROMI*2"4', termina por derogar de hecho o de derecho la
existencia de todo régimen general.
c) Deficiencias.
Mas no es sólo la multiplicidad de procedimientos
156. Cfr. PARADA VÁZQUEZ, J. R: Evolución y constitucio-
nalización de las infracciones administrativas, en PJ n2 4/1982, p. 25; y STC 76/198É, de 5 de agosto (Recursos previos de inconstitucionalidad 311, 313, 314 y 316/1982), FJ 23°. En Italia, hasta la promulgación de la Ley general
uniforme 689/1981, se ha producido idéntico fenómeno, y las diferentes regiones italianas han acometido la promulgación de normas de parecida entidad pero con una aplicación territorial limitada a las mismas. Así, las leyes de 28 de junio de 197?, n2 10, de la Región de Véneto, 8 de junio de 1977, n2 24, de la Región Liguria, 28 de marzo de 19.78, n2 15 de la Región Basili-cata, 27 de diciembre de 1979, n2 79, de la Región Friuli-Venezia-Giulia, 15 de marzo de 1978, n2 6, de la Región del Lacio, 27 de febrero de 1980 de la Región Marché...; sobre el tema, vid. BARATTI, G: Contributo alio studio della sanzione administrativa, Milán 1984, p. 4. ^ Proceso administrativo: perspectiva, en RAP n2 89/ 1979, p. 287.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
sancionadores la que ocasiona una merma de la seguri
dad jurídica para el administrado. El procedimiento
sancionador de la LPA, además, se encuentra . en ., .buena
parte transido de imperfecciones cuya consecuencia
inmediata es adormecer la efectividad de algunas de
las cautelas garantizadoras que al efecto estableció
la regulación general de dicha ley, como sabemos, su
pletoriamente aplicable al procedimiento de los arts.
133 y 55.) al que nos venimos refiriendo.
Hay quien opina, cuando menos sorprendentemente, que
la vigente LPA "es una norma que dota al interesado de
las principales garantías que éste puede desear y que
está... a un nivel técnico homologable con las leyes
que sobre esta materia rigen en la inmensa mayoría de
los países europeos"33. Sin embargo, aunque resulta
indudable la regulación en aquélla de ciertas garan
tías no exentas de importancia36, la opinión generali
zada y mayoritaria que la LPA merece en dicho aspecto
es absolutamente negativa23"7. La parquedad del articu-
EiS! Vid. AL2AGA, 0: La Constitución Española de 1978 (Comentario sistemático), Madrid 1978, p. 651. s<£. vid. PARADA VÁZQUEZ, J. R: El poder sancionador de la Administración v la crisis del sistema judicial penal , en RAP nS 67/1978, p. 82. s-v Vid. las críticas, por ejemplo, de GARCÍA DE ENTE-RRIA-FERNANDEZ: op. cit., p. 172; SANZ GANDASEGUI, F: La potestad saneionatori a de la Administración: la Constitución Española y el Tribunal Constitucional, Madrid 1985, p. 19; y REYES MONTERREAL, J. M: Eniui-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
lado regulador de dicho procedimiento sancionadar hace
que en el mismo se detecten quiebras fundamentales en
el sistema de garantías que debe presidir el enjuicia
miento de todo hecho susceptible de punición» más aún
agravado por la omisión en la práctica de algunos de
sus trámites3'3.
Unas pocas palabras servirían para denunciar la de
fectuosidad de que adolece el procedimiento de irroga-
ción de sanciones. Bastaría predicar su inadecuación a
las exigencias del Estado de Derecho proclamada en el
texto de la vigente Constitución de 1978 para encender
la alerta que impulsase su reforma. Aún así, no nos
resistimos a reseñar aquí, aunque sea de forma muy
concisa, algunas de sus más acusadas imperfecciones.
La primera y principal de ellas ha de ser la mención
a la dependencia de la autoridad enjuiciadorae,?, rasgo
ciertamente fundamental pues determina la conversión
del intitulado "procedimiento sancionador" en otro
simplemente de "información y documentación" en punto
a que la decisión se adopte con el mayor número de e-
ciamiento criminal y enjuiciamiento administrativo, en PJ n2 ¿t'/ 1982, p. 95. s a Cfr. SANZ GANDASEGUI, F: op. cit., p. 26; y ALVAREZ PASTOR, D: op. cit., p. 674. '-• Cfr. PARADA VÁZQUEZ, J.R: Evolución y constitucional ización..., cit., p. 23; y SÁNCHEZ MORÓN, M: El derecho a la tutela judicial efectiva como límite a la e.jecut i vidad de los actos administrativos, en REDA n2
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lementos de juicio posibles a la disposición del órga
no administrativo; dependencia que conduce, asimismo,
•a la total imposibilidad de calificar como prpbator ia
la actividad del instructor (aunque así lo prevea el
art. 136.1 LPA), toda vez que falta, aparte de las ne
cesarias notas de contradicción e inmediación30, la
imparcialidad e independencia imprescindibles para e-
fectuar su correcta valoración.
La instrucción se realiza además sin intervención
directa del interesado que, no sólo no puede defender
se por desconocer el contenido concreto del expedien
te, sino que también tiene proscrito el proponer la
práctica de cualesquiera actividades propiciadoras de
su posible descargo o elevar, al final de la fase ins
tructora, un informe conclusivo a la autoridad admi
nistrativa que va a resolver su asunto 3 1.
Y otros muchos defectos tales como la dilación que
35/1982, p. 672. 3 0 Aunque la STS 3S 20 de marzo de 1962 declare que "en el sistema jurídico es consecutivo a la función del instructor el deber de presid ir y practicar las pruebas", constituyendo su ausencia un grave defecto formal insubsanable, la inmediación a que se refiere la misma no es la adecuada puesto que el principio a-lude, por supuesto, a la inmediación de la autoridad dec isora, no de la instructora. En el mismo error incurre el art. ¿*0 del RRDFAE al establecer que "La intervención del instructor en todas y cada una de las 'pruebas practicadas es esencial y no puede ser suplida por la del secretario...". 394 Vid. ALVAREZ PASTOR, D: op . cit., p. 67¿*.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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provoca la proteiforrae "información reservada" (art.
134.II LPA); la vinculación práctica de la propuesta
de resolución elevada a un órgano administrativo deci-
sor que, por no poder discurrir ante él una audiencia
contradictoria una vez concluida la instrucción, no
tiene más elementos sobre los que basar su decisión
que las posibles alegaciones defensivas del interesado
y todas las actuaciones realizadas por el instruc
tor/funcionario administrativo; la ausencia de plazo
legal para acometer dicha instrucción etc..
Todo lo dicho unido a la posibilidad de imposición
de sanciones de plano, que vamos a examinar a conti
nuación, conforma un procedimiento administrativo no
acorde con las necesidades de un enjuiciamiento a tra
vés del cual pueden imponerse sanciones de muy notable
gravedad.
O LA TÉCNICA DE LAS "SANCIONES DE PLANO".
El ejercicio de la potestad sancionadora de la Admi
nistración mediante la imposición de las denominadas
."sanciones de plano" supone la posibilidad de llevarla
a cabo sin necesidad de decretar la previa audiencia
del interesado, sin la exigencia de motivar la resolu
ción, sin mediación alguna de trámites preestablecidos
00281
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
legalmente, en definitiva, sin cumplir la observancia
de un procedimiento. Con arreglo a dicha técnica? asi
mismo, se permite,a, la Administración sancionar en ba
se a sus propias investigaciones» dando por probados
los resultados de las mismas, y determinando unilate
ral y secretamente la realidad y la ilegalidad de la
infracción, la culpabilidad del sujeto pasivo y la
licitud de la sanción a imponer33.,
Nuestro TC, en Sentencia 18/1981, de B de junio
(R.A. 101/1980), se ha ocupado del problema a propósi
to de unas sanciones impuestas en aplicación del art.
107.11.52 del antiguo Reglamento de Procedimiento del
Ministerio de la Gobernación, aprobado por Decreto de
31 de enero de 19^7, precepto que permitía aquéllas
"cuando de la denuncia o antecedente apareciere com
probada la infracción o extralimitac ion". Habida cuen
ta que el sancionar "de plano" implica una ausencia de
cauce procedimental previo, el Alto Tribunal estima
acertadamente que no resulta acorde con la Constitu
ción la imposición de "una sanción sin observar proce
dimiento alguno y, por tanto, sin posibilidad de de
fensa previa a la toma de la decisión, con la consi
guiente carga de recurrir para evitar que tal acto se
• • • • « • • • « • « • « • • • • • « • • • • • • • • • • • • « « • • • « • • • « • • • • • • • • • • • • i
a!S- Vid. GARCÍA DE ENTERRIA, E: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid 1981, pp.
0 0 2 8 2
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consolide y haga firme" <FJ 3 2 ) . Muy al contrario, la
garantía del orden constitucional exige que la resolu
ción sancionádafa se adopte a' través de un procedi
miento en el que queden salvaguardados los derechos de
defensa, posibilitando la aportación y proposición de
pruebas y la alegación de cuantos argumentos el inte
resado aduzca en su descargo <FFJJ 32, 42 y 5 2 ) .
Queda, pues, patentizada la voluntad del TC de in
constitucional izar aquellas disposiciones que permitan
la sanción administrativa sin procedimiento adminis
trativo de imposición. La necesidad del mismo, por o-
tra parte, ya aparece bien clara en el art. 105.c) CE;
pero el intérprete supremo de la Constitución, con muy
buen criterio, reputa insuficiente la garantía de "au
diencia del interesado" contenida en dicho artículo, y
avanza considerablemente en la predicada adecuación a
los fundamentos del Estado de Derecho del procedimien
to de irrogación de sanciones, considerando que "los
principios esenciales reflejados en el art. 24 de la
Constitución en materia de procedimiento han de ser
aplicables a la actividad sancionadora de la Adminis
tración en la medida necesaria para preservar los va
lores esenciales que se encuentran en la base del pre
cepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9
00283
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
de la Constitución" (FJ 82)33.
Con tal doctrina, nuestro TC se inclina decisivamen
te por el establecimiento de las. garantías constitu
cionales de incidencia procesal al procedimiento admi
nistrativo sancionador -una de cuyas premisas es la
propia necesidad del cauce procedimental y, por ende,
la imposibilidad de revivir la técnica de las sancio
nes de plano-, sin que razones fundadas en una hipoté
tica "eficacia" puedan hacer quebrar la estricta ob
servancia de las mismas (FJ 5 2 ) .
Sin embargo, pese a la temprana fecha de publicación
de la sentencia constitucional citada <8 de junio de
1981), la jurisprudencia posterior emanada del TS no
parece del todo punto fiel a su contenido literal; por
una parte ha mantenido la posibilidad de sancionar de
plano siempre que se respete el solo trámite de au
diencia del interesado (Ss. TS 4S 18 de mayo" de 1982 y
14 de julio de 1984)3'*, y por otra, ha hecho girar en
torno al concepto de "indefensión" una hermenéutica
posibi 1 itadora de tal técnica, argumentada en el radi-
253 y 254. 3 3 Sustenta el TC dicha aplicación en la afinidad entre el orden penal y el administrativo sancionador, con principios comunes a los mismos, y en una "interpretación finalista de la Norma Fundamental" (FJ 22). 3<- Vid-. ORTEGA ALVARE2, L: Necesidad de-la audiencia previa en las sanciones de plano, en RAP n2 79/1976, pp. 241 y ss.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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calismo que supone decretar automáticamente la nulidad
absoluta de una resolución sancionadora "sin atender a
las circunstancias concurrentes en cada casp" <STS ^5
20 de febrero de 1982). Para el TS, pues, todavía per
siste la posibilidad de la sanción irrogada "de pla
no"? eso sí» con unas notables limitaciones que se ex
presan en una dilatadísima serie de Sentencias de la
que es buen ejemplo la de 20 de octubre de 19S3 (Sala
¿t&) ? donde leemos que "la facultad de «sanción de pla
no» no supone posibilidad de sanción en que se prive
de cualquier garantía de defensa al inculpado? susti
tuyéndola por el mero ejercicio de un recurso jerár
quico sin vista» ni traslado de actuaciones? ni cons
tancia de audiencia; pues si bien en casos de notorie
dad indiscutible (sic) pudieran obviarse determinados
trámites (nombramiento de instructor, pliego de cargos
etc...) en todo caso deben constar en el expediente
testimonios directos y contradictorios de los hechos,
ya que de otra forma se llegaría a un resultado no co
rrecto, en cuanto que sin deposición de quienes inter
vinieron en los hechos, se sanciona sin suficiente co
nocimiento, con menoscabo de los derechos de defensa y
con la dificultad de la rehabilitación por las difi
cultades que entraña la aportación a posteriori de
testimonios o pruebas def ini t i vas"355.
00285
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
En conclusión, la idea a retener es, sin duda, la de
que resulta inexcusable, para sancionar en vía admi
nistrativa , -seguir .por todos sus trámites el pertinen
te procedimiento (STS 4S 5 de junio de 1981), y ade
más, el mismo ha de estar presidido por la observancia
de las garantías consagradas en el art. 2<+ CE (vid.
i nfra, Capítulo IV).
333, En idéntico sentido, Ss. TS ¿*s 28 de enero de 1975, 29 de diciembre de 1976, '18 de marzo de'1980, 28 de abril de 1981, 22 de enero de 1982, 7 de junio de 1982, 8 de junio de 1982, 8 de marzo de 1983, 18 de junio de 1984 y 24 de septiembre de 1984.
00286
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6 9. EL CONTROL DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA SAN
CIONADORA.
A) CONTROL ADMINISTRATIVO.
a) A la hora de plantearse la exposición del
control administrativo de la actividad de la Adminis
tración surgen, formalmente» dos vías a través de las
cuales puede hacerse efectivo el mismo: el control ex
officio, por una parte, y el que se produce a propósi
to de una oposición por parte del administrado, por o-
tra. Pero, sustancialmente, el primero carece de im
portancia en nuestra materia sancionadora toda vez que
se limita a la declaración de nulidad de pleno derecho
de los actos que evidencien algunos de los defectos
recogidos en el art. ¿*7 LPA (art. 109 LPA) (STS ^a IB
de octubre de 1982), así como a las disposiciones de
carácter general con esa tacha de nulidad (STS 3& 7 de
junio de 1982), y a la corrección, en cualquier mo
mento, de los errores materiales, de hecho y aritméti
cos de que pueda adolecer un determinado acto adminis
trativo (art. 111 LPA) 1.
00287
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Como quiera que dicho control endógeno no se prodiga
excesivamente en la práctica administrativa y» además»
habida cuenta de su-escasa operatividad, es preferible
centrar la argumentación en las vías impugnativas de
que dispone el afectado por un acto administrativo
sancionador, esto es» los recursos administrativos.
b) Los recursos administrativos son uno de los
medios que el Derecho positivo otorga a las adminis
trados para reaccionar» en general» contra la activi
dad ilegal de la Administración52. En materia sancio-
nadora específicamente» sin perjuicio de que el sujeto
pasivo de un procedimiento sancionador pueda impugnar
los diferentes actos interlocutor ios que determinen la
imposibilidad de continuar el mismo o produzcan inde
fensión» ante el órgano superior jerárquico y a través
del recurso de alzada (arts. 1SE y ss LPA), la reso
lución que pone fin al procedimiento» en la cual • se
dispone la imposición de una sanción» puede ser opues
ta por parte del sancionado mediante los trámites del
necesario recurso de reposición, como cauce válido pa-
1 La declaración de lesividad del art. 110 LPA y las excepciones en él contempladas no son aquí de interés ya que su virtualidad se reduce a los "actos declarativos de derechos" entre los que no se encuentran» desde luego, los que imponen una sanción. 82 ENTRENA CUESTA, R: Curso de Derecho Administrativo,
00288
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ra solicitar en cualquiera forma la alteración» modi
ficación o renovación del acto administrativo (STS 4£
2 de diciembre de 1988).
Necesario recurso de reposición, decimas, puesto que
dados los tenores de los artículos 106.1 CE ("Los tri
bunales controlan la potestad reglamentaria y la lega
lidad de la actuación administrativa, así como el so
metimiento de ésta a los fines que la justifican"),
1.1 LJCA ("La Jurisdicción Contencioso-administrati va
conocerá de las pretensiones que se deduzcan en rela
ción con los actos de la Administración Pública suje
tos al Derecho Administrativo y con las disposiciones
de categoría inferior a la Ley") y 52.1 del mismo
cuerpo legal ("Como requisito previo a la interposi
ción del recurso contencioso-administrativo deberá
formularse recurso de reposición en el que se expon
drán los motivos en que se funden"), dicho medio de
impugnación resulta ser vía de obligatoria utilización
con carácter previo al ejercicio de una eventual im
pugnación ante los jueces y tribunales conformadores
del Poder Judicial3. Así pues, el recurso de reposi-
Vol. 1/1, 8S edic, Madrid 1983, pp. E99 y 300. 3 Nos referimos, claro está, a los casos en que se a-plican los arts. 133 y ss. LPA. En caso de seguirse un procedimiento sancionador regulado en. la legislación especial, a ella también habrá de atenerse el régimen de impugnación del acto sancionador.
00289
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ción mencionado -junto al contencioso-administrativa-
es la manifestación por medio de la cual el Ordena
miento 'Jurídico instrumenta el citado control adminis
trativo exógeno*.
c) El régimen jurídico de la reposición, único
para todas las esferas administrativas, viene recogido
en los arts. l£ó LPA y 5£ y ss. LJCA.
Históricamente aparece -primero en la esfera local y
más. tarde en la central- como un medio para dar a la
Administración la oportunidad de reconsiderar sus ac
tos antes de que sean recurridos ante la Jurisdic
ción53. La propia Exposición de Motivos de la LPA ob
serva esta orientación al establecer que "con carácter
de requisito previo se instituye un recurso de reposi
ción, a fin de que el órgano administrativo que dictó
el acto pueda, si lo reconoce justo, acceder a las
pretensiones del demandante y evitar el proceso"6.
*" También puede el administrado servirse del recurso administrativo de revisión para formular su impugnación; pero siempre habrá de acomodarse su uso a las causas tasadas del art. 127 LPA las cuales, salvo la primera, son de difícil acaecimiento antes de que se formule el "recurso" jurisdiccional. 53 Vid. AMOROS RICA. N: El procedimiento administrativo español, en RGLJ 19¿+9, pp. £6, E7 y E9 de la separata. <** Vid. BUENO ARUS, F: El recurso de reposición en la Ley de Procedimiento Administrativo, en DA n2 £9/1960, p. £4; y ENTRENA CUESTA, R: op. cit . , p. 310.
00290
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
Como recurso administrativo ordinario» en líneas ge
nerales? puede ser interpuesto "por los titulares de
un derecha subjetivo a de un interés directo, personal
y legítimo en el- asunto" (art. 113.1 LPA), pudiendo
fundamentarse "en cualquier infracción del ordenamien
to jurídico, incluso la desviación de poder" (art.
115.1 LPA). Su deducción formal, por otra parte, habrá
de formularse con arreglo a los requisitos estableci
dos en el art. 114- LPA, y en su resolución, previo el
trámite de audiencia (art. 117 LPA y STS 3S 89 de oc
tubre de 1985), a la autoridad administrativa ocupará
la labor de decidir "cuantas cuestiones plantee el ex
pediente, hayan sido o no alegadas por los interesados
(art. 119 LPA y STS 5S EB de mayo de 1982).
En tal recurso, según la LJCA, se expondrán todas a-
quellas razones que lo fundamenten (art. 52.1) y se.
interpondrá en el plazo de un mes a contar desde la
notificación o publicación del acto administrativo ob
jeto de impugnación (art. 57.11), si bien la jurispru
dencia, en virtud del principio espiritualista que in
forma .aquel 1 a ley y la obligación de los jueces y tri
bunales de potenciar al máximo el derecho de acceso a
la Justicia, no se muestra muy proclive a interpretar
dicho plazo de forma rigorista (STS ¿tS 9 de marzo de
1987). La misma LJCA, además, recoge algunos supuestos
en que no es preceptiva su interposición previa al
00291
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
proceso contencioso-administrativo (art. 53)> aunque
en ellos es posible su utilización de forma potestati
va (art. 1E6.II LPA y STS 55 18 de noviembre de 1983)-.
Pero cuando la ley exige imperativamente su interposi
ción, el no agotamiento del recurso administrativo
origina la inadmisión del jurisdiccional <STS 55 15 de
junio de 19B3).
Por último, en cuanto a su regulación atañe, la LPA
dispone que "contra la resolución de un recurso de re
posición no puede interponerse de nuevo dicho recurso"
(art. 126.III).
d) Con el remedio de reposición sucede lo mismo
que con el resto de los recursos administrativos, los
cuales, a diferencia de los recursos jurisdiccionales,
no son resueltos por un órgano imparcial, ajeno a la
contienda, sino por \una autoridad/parte en la contro
versia, que actúa sin la necesaria independencia por
no ser más que un peldaño en la escalera jerárquica en
torno a la cual se organiza la Administración"7.
A tal deficiencia estructural se une también la im
portante desventaja que conlleva la no prohibición en
v Vid. GORDILLD, A.A: Teoría general del Derecho Administrativo, Madrid 198¿+, p. 703: y G0N2ALE2 PÉREZ, J: Los recursos administrativos en materia de orden público, en DA n° 39/1961, p. 8.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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este ámbito de la reformatio in peius -que se produce
al modificar en perjuicio del recurrente la precedente
situación jurídica más favorable al mismo 3- o el rigor
en lo referente a la legitimación d irecta , personal y
lea í t i ma**, cuestiones que, añadidas a la carestía y la
extrema lentitud del posterior proceso contencioso-ad-
ministrativo , genera un efecto psicológico en el admi
nistrado que le impele a resistirse al oportuno ejer
cicio de la impugnación.
Pero na sólo estos defectos contribuyen a la desa
creditación doctrinal y práctica del recurso adminis
trativo al que nos referimos. De la misma manera que
sucede con los remedios de reposición? reforma y sú
plica en los procesos civil y penal» cuya inutilidad
ha sido puesta de manifiesto incluso por el T C 1 0 , el
m Vid. STS 4S 15 de febrero de 1973, 30 de diciembre de 1975, 1¿* de julio de 1982, 2¿t de septiembre de 198¿t y 19 de septiembre de 1986. Sobre la reformatio in peius en materia sancionadora vid. infrai § 10. ** Respecto al "interés directo", exigido tanto por el art, 113.1 LPA cuanto por el 28.1.a) LJCA, el TC ha podido afirmar en STC 60/1982, de 11 de octubre (R.A. ¿tO/1982) que "en relación con la impugnación de actos de la Administración... basta con la exigencia de ün «interés legítimo» en el litigante para reconocerle legitimación... expresión ésta más amplia que la de... «interés directo»"; sobre el tema vid. NIETO, A: La discutible supervivencia del interés directo, en REDA n2 12/1977, pp. 39 y ss. 1 0 En su Auto 175/1983, de 20 de abril, el TC ha declarado respecto al remedio de súplica, de cuya naturaleza participan también los citados en el texto, "que en ocasiones tal recurso puede reputarse de esca-
0 0 2 9 3
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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recurso administrativo de reposición es igualmente
inservible15-. El que su resolución se atribuya al
mismo órgano que dictó el acto recurrido (art, 126.1
LPA), el corto tiempo de que dispone el sancionado
para su interposición -que revierte en la proximidad
del propio acto recurrido a efectos de una posible
modificación por la autoridad del que emana aquel
acto- (art. 52.11 LJCA) y la posibilidad de que su
resolución no sea expresa sino tácita por el juego del
silencio administrativals, son razones todas ellas que
abonan por la inutilidad del referido medio de impug
nación, hasta el punto de que el mismo TS ha reclamado
su naturaleza "instrumental, como presupuesto formal
de acceso a la vía contenciosa" (STS 4& 19 de abril de
19B3).
sa virtualidad... en cuanto vendría a implicar la reiteración de un pronunciamiento del mismo tribunal (a quo), al no intervenir nuevos elementos de juicio que permitieren modificarlo". Sobre el tema vid. nuestro trabaja El art. ^4.I.a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en JUSTICIA n2 III/1986, pp. 673 y 67¿+. xx En contra REYES MONTERREAL, J.M: Tutela judicial efectiva, presupuestos procesales y requisitos formales, en AA n2 36/1988, p. 2101. xsl "La desestimación por silencio administrativo de un recurso de reposición no constituye acto propio que impida a la Administración resolverlo posteriormente por acto expreso en sentido estimatorio, si así procediere' con arreglo a Derecho, porque el silencio administrativo no constituye una auténtica decisión sustantiva, sino una mera ficción legal establecida para posibilitar el acceso a la vía judicial" (STS ¿ti 30 de
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
Siendo así, cabría preguntarse si no sería mucho me
jor que ese control administrativo, al menos en lo re
lativo a la vía administrativa previa a la jurisdic
cional, desapareciera tal y como ha hecho en otras re
gulaciones (vgr. art. 7.1 de la Ley 62/1978, de 26 de
diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Dere
chos Fundamentales de la Persona)13 sin que los resul
tados hayan sido, ni mucho menos, desalentadores. No
obstante, aunque la respuesta positiva no andaría muy
desencaminada de cara a la potenciación de las garan
tías efectivas, de los administrados, ha de tenerse
bien presente la concepción -tributaria de la evolu
ción histórica del procedimiento administrativo- de
que la Administración/sujeto pasivo de un proceso tie
ne derecho, al igual que cualquier otro futuro liti
gante, a conocer previamente que va a adquirir el sta
tus de parte procesal y a poner los remedios para e-
lio1'*. De este modo no parecería muy, acertada una su-
septiembre de 1983). 1 3 Vid. sus ventajas en SALAS HERNÁNDEZ-TORNOS MAS: Comentarios a la Lev de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, en RAP . n2 93/1980, pp. 50 y ss; y CANO MATA, A: Comentarios a la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, Madrid 1985, pp. 123 y ss. 1/+ No se olvide que la vía administrativa previa, de la misma manera que el procedimiento administrativo en general, es la manifestación de una fórmula autocompo-sitiva de resolución de conflictos que podría cátalo-
00295
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
presión a radice de la vía administrativa. Más conve
niente resultaría configurarla como una opción para el
recurrente13, o' bien mantenerla como está .aunque in
troduciendo algunas correcciones técnicas y tempora
les: el plazo de resolución del recurso por parte de
la Administración debería reducirse considerablemente,
y si entra en juego la técnica del silencio adminis
trativo, cabría generalizar el positivo, acarta.r drás
ticamente el negativo o, en solución un tanto extrema,
erradicar dicha técnica de nuestro Derecho positivo,
respetando así la doctrina del TC según la cual "la
Administración debe resolver por modo expreso los pro
cedimientos que ante ella se promuevan, y este deber
se extiende a la decisión de los recursos, hasta el
punto de que puede calificarse como deber institucio
nal desde la perspectiva de la Administración como
ente servicial de la comunidad" (ATC 332/1982, de 27
de octubre). Ello redundaría, sin duda-, en un mayor
interés por parte de aquélla en resolver las impugna
ciones a su actuación por parte de los administra-
garse como una especie de "seudoconci1iación extrapro-cesal". Vid. CORDERO TORRES: Los primeros diez años de la Ley de lo Contencioso-administrativo, en RGLJ 1967, p. 18 de la separata. i S En el mismo sentido GUAITA MARTORELL, A: Control .judicial y responsabilidad de la.Administracion, en "Comentarios a las leyes políticas", Tomo VIII, Madrid 1985, p. 351.
00296
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
dos1*.
i
B) CONTROL* JURISDICCIONAL.
De la misma forma que ha sucedido a lo largo de o-
tros muchos pasajes de este estudio, en el presente
apartado también resulta obligado comenzar con la men
ción de un precepto constitucional. En este caso es,
concretamente, el art. 106.1 CE, a cuyo tenor "Los
tribunales controlan la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifican".
El control jurisdiccional que se contiene directamente
en el precepto es una de las grandes conquistas del
Estado Liberal, al introducir un régimen de organiza
ción política cqn postulados básicos tales como la ge
neralidad de la horma legal, la aplicación de ella a
%*' El Anteproyecto de Ley reguladora del Proceso Con-tencioso-administrativo, publicado en 1987, no parece tener muy clara la urgente reforma de dicho presupuesta, pues si bien en su art. 39 (cláusula general) dispone optativamente que "podrá interponerse, con carácter previo a cualquier recurso contencioso-administra-tivo, recurso de reposición...", el art. 52 determina la desestimación a 1imine del primero "cuando" constare: ... c) La falta de agotamiento de la vía administrativa, cuando legalmente proceda". Sobre el tema vid-nuestro trabajo Algunas cuestiones sobre la congruencia en el proceso administrativo ordinario, en JUSTI-
00297
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
todos por igual y el control jurisdiccional de la. ac
tividad pública1"7, lo que trae consigo, en aras de un
mayor aquietamiento de la misma a la Ley, el que, como,
actividad pútílica, la administrativa -toda ella- se
sujete a la fiscalización del Poder Judicial, sea su
autora la Administración, o sea proviniente de otros
poderes públicos en el ejercicio de funciones adminis
trativas1-3.
a) La tutela judicial del administrado.
La tutela judicial del administrada, encauzada a
CÍA n° IV/1987, esp. pp. 892, 895 y 904. 1-7 Vid. GUAITA MARTORELL, A: Administración de Justicia y Administración judicial, en RDP ib-fil nS 4/ 1968, pp. 11 y ss. ia- Vid. GUAITA MARTORELL, A: Control judicial . . . , cit., pp. 335 y 336; Sobre las actividades administrativas de los Poderes públicos, pueden verse aplicaciones concretas en DDL2 LAGO, M.J; Aspectos sobre la fiscalización jurisdiccional de los actos administrativos laborales, en PJ ne 10/1988, pp. 163 y ss; o en la STC 118/1984, de S8 de noviembre (R.A. 156/1984) o en el ATC 659/1987, de 87 de mayo. Vid. también, DE JUAN QRLANDIS, D:" Hacia el control jurisdiccional, en cuanto al fondo, del acuerdo de necesidad de ocupación en el procedimiento expropiatorio , en' LA LEY n? 1436 de 22 de abril de 1986, pp. 1-3.
El TC, en Sentencia 39/1983, de 16 de mayo (R.A. 208/1980), ha establecido, sin embargo, que el control jurisdiccional de la actividad administrativa permite ciertas limitaciones "en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico".
00298
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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través de los trámites del proceso contencioso-admi-
nistrativo ordinario, o del especial de la Ley 62/
1978, de 26 de' diciembre, es una manifestación del de
recho a la tutela judicial efectiva proclamado en el
art. 24.1 de la Constitución <ATC 332/1982, de 27 de
octubre) .
Una vez transcurrido el procedimiento administrativa
sancionador en todas sus fases, dictada la resolución
sancionadora y ejercitada y resuelto el correspondien
te recurso administrativo, se abre para el sujeto san
cionado la posibilidad -potestativa, eso sí- de repro
ducir su queja ante un órgano de la Jurisdicción pro
duciéndose, de este modo, un trasvase en el Poder pú
blico del' que se recaba la tutela: la insatisfacción
de las peticiones puestas de manifiesto ante el Poder
Ejecutivo buscan remedio adecuado ante los órganos
conformadores del Poder Judicial. \
La cadena de instancias tuteladoras en el Estado de
Derecho está tan asentada constitucionalmente que,
aparte de estar dominada su regulación por un princi
pio de flexibilidad y de hermenéutica favorable al
acceso jurisdiccional para la defensa de los derechos
y libertades LSs. TC 20/1981, de 11 de junio <RRAA 123
y.142/1980, acumulados), 23/1981, de 10 de julio <R.A.
135/1980), 14/1982, de 21 de abril <R.A. 373/1981),
21/1982, de 12 de mayo (R.A. 400/1981) y STS 4S 29 de
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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diciembre de 19813, ninguna norma puede prohibir que
el ciudadano acuda? cumpliendo los requisitos legales,
a la vía judicial CSTC 39/1983, de 16 de- mayo (R.A.,
208/1980)3.
Como de todos es conocido, además, el derecho a la
tutela judicial efectiva comprende el de obtener una
resolución fundada en Derecho, que podrá ser de inad
misión siempre que concurra una causa legal para ello
y así lo acuerde el juez o tribunal mediante resolu
ción motivada CSTC 61/1982, de 13 de octubre (R.A.
218/1982)3, sin que la decisión judicial tenga por qué
ser necesariamente favorable o acorde a las peticiones
del actor í Ss. TC 9/1981, de 31 de marzo (R.A. 107/
1980) y 68/1983, de 26 de julio (R.A. 445/1982)3. Así,
en el art. 24.1 CE se configura el derecho al segui
miento ;del proceso por los normales y legales cauces,
posibilitada la defensa y lograda una resolución final
fundada en Derecho (Aa. TC 373/1982, de 24 de noviem
bre y 266/1983, de 8 de junio), que no es un derecho
incondicional a la prestación jurisdiccional, sino a
obtenerla siempre que se ejerza por las vías procesa
les legalmente establecidas CSTC 19/1981, de 8 de ju
nio (R.A. 89/1980) y STS 3S 9 de diciembre de 19863.
Todo ello demuestra la configuración a nivel consti
tucional de un derecho a la tutela judicial efectiva
cuya primera, aunque no única manifestación, es, a los
00300
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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efectos que nos interesan, la plasmación a ese nivel
de un verdadero "derecho de acceso a la Jurisdicción"
o "derecho a promover una actividad jurisdiccional que
desemboque eh una decisión judicial sobre las preten
siones deducidas" CSs. TC 24/1981, de 14 de julio <R.
A. 6/1981) y 63/1985, de 10 de mayo (R.A. 353/ 1984)3,
plenamente aplicable al control jurisdiccional de la
actividad administrativa.
La denominación "recurso contencioso-administrati-
vo", por último, no debe inducir a errores. La protec
ción jurisdiccional que a través de sus trámites se
ejercita es, como hemos dicho, cristalización del de
recha a la tutela judicial efectiva y no, como puede
hacer pensar la denominación referida, del "derecho al
recurso jurisdiccional" también implícito en el art.
24 de la Const i tución1<5>. Lo regulado en la LJCA es un
• • • • • • • • • • • • • • • « • « « • • « • • • • • • a « • * • • • • • • « • • * • « • • • • • • • • • •
119 El derecho al recurso jurisdiccional, recogido en el art. 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el art. 2.III del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 y el art. 13 del CEDH de 4 de noviembre de 1950, ha sido también impostado en el art. 24 CE por obra de la doctrina del TC. Vid., por todas, la STC 19/1983, de 14 de marzo, FJ 22 (R.A. 278/1982). La interpretación y ' el sentido que del art. 13 del
Convenio de Roma ha hecho el TEDH, puede consultarse en las Sentencias de 6 de febrero de 1976 (Caso del sindicato sueco de locomotoras), 6 de septiembre de 1978 (Caso Klass y otros), 24 de octubre de 1979 (Caso Uinterwerp), 5 de noviembre de 1981 (Caso, X contra el Reino Unido) y 23 de noviembre de 1981 (Caso Van Droo-genbroeck).
00301
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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"auténtico juicio o proceso entre partes" -tal y como
se detalla en su Exposición de Motivos-; una primera
instancia jurisdiccional y no un propio medio de im
pugnación50 puesto que, como escribe CHIQVENDAS1 a
propósito de la naturaleza de los recursos, "habrá que
tener en cuenta la naturaleza del órgano que ha re
suelto en primera instancia, pues si éste tiene carác
ter jurisdiccional, debe tenerse también por jurisdic
cional la actividad de segundo grado", y no en otro
caso.
b) Fundamento.
Si bien es cierto que la clásica tripartición de Po
deres estatales -Ejecutivo, Legislativo y Judicial-
preside la configuración de la organización política
de la mayoría de los países democráticos, funcionando
efectivamente cada uno en su parcela respectiva de ac
tuación, a la luz de la experiencia diaria, de la for-
• • • • • • * • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • * • • • • • « • • . • • • • • * * • * •
!ao Vid. ALCALÁ-ZAMORA CASTILLO, N: Nueva Lev de la Jurisdicción Contencioso-administrati va en España, en "Estudios procesales", Madrid 1975, p. 478. El Anteproyecto de Ley del proceso contencioso-administrati-vo, al menos en su rúbrica aunque no en su articulado, subsana parcialmente el defecto terminológico. a i Instituciones de Derecho Procesal Civil, trad. E-milio Gómez Orbaneja, Vol. II, Madrid 1940, p. 13.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ma de desenvolverse dichos Poderes, de la complejidad
de la acción pública..., en suma, de la dinamicidad de
su.proceder .y de la existencia de áreas de poder inde
finidas, situadas a medio camino entre uno y otro, se
ha formulado una teoría que une esos tres Poderes en
tan sólo dos conjuntos: "poderes de decisión política
y el poder fiscalizador de la juricidad de tales deci
siones'"22 .
Como consecuencia de la estatalidad del Derecho que
ya evidenciara GOLDSCHMIDT en los albores del presente
siglo553, hemos asistido desde hace varias décadas al
fenómeno de la "juridificación de todo el actuar admi
nistrativo", tendente a reducir al máximo las técnicas
de la desviación de poder, la interdicción de la arbi
trariedad... y potenciando la tutela jurídica del ad
ministrado, fenómeno que ha conducido indefectiblemen
te a otro de "judicializacion" de la observancia de
dicha legalidad por parte de la Administración, en
forma de procedimientos jurídicos de control pleno2'*.
a 2 Vid. GARCIA-PELAYO, M: La división de poderes y su control .jurisdiccional, en RDPol. n2 18-19/1983, pp. 12 y 13. 883 Das Verwaltungstrafrecht, Berlín 1902, p. 583 Ccit. en MATTES, H: Problemas de Derecho Penal Administrativo. 1.Historia y Derecho Comparado,- trad. José María Rodríguez Devesa, Madrid 1979, p. 194). ÍB•'t,^ Sobre la evolución de dichos procedimientos en España, vid. MARTIN-RETQRTILLO BAQUER, L: Las sanciones de orden público en Derecho Español, Madrid 1973, pp.
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Como escribe WAl_INEas¡, poniendo de manifiesto la ratio
última de esa fiscalización? "si la Administración
quiere evitar un control demasiado profundo del juez,
debe someter sus actos a una crítica y control que no
le hagan temer aquél" y» por supuesto, a la más es
tricta legalidad.
En resumen, el principal bastión que fundamenta di
cho control jurisdiccional de la actividad administra
tiva, y entre ella la sancionadora, es la tutela del
administrado frente al desmedida poder de la Adminis-
tración36. A su alrededor pivotan otras argumentacio
nes tales como la naturaleza punitiva de la sanción
(vid- supra, § 5 ) , la subordinación de la potestad
sancionadora ejercida por la Administración a la auto
ridad judicial (vid. supra, § 3)<B'7... Y siendo cierto
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a i a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a B a a a
33 y ss. Cfr. también, MICHAVILA NUÑEZ, J. M: El principio de
legalidad en la potestad sancionadora de la Administración: nuevas aportaciones del Tribunal Constitucional, en PJ n° 6/1987, p. 83; y TORNOS MAS, J: Infracción y sanción administrativa; el tema de su proporcionalidad en la jurisprudencia contencioso-adminis-trativa, en REDA n2 7/1975, p. 608. ;as L'appreciation par le .iuqe administrat if de l'uti-lité d'un provect, en RDPSP, 1973, p. ¿t8<+ <cit. en SAINZ MORENO, F: Conceptos jurídicos, interpretación y discreccionali dad administrativa, Madrid 1976, p. 267). ,siA Vid. SAP0RIT0, G: Tutela cautelare e sanzione am-mi nistrat i ve, en "Le sanzione amministrati ve", Milán 1982, p. 531.. a 7 Cfr. MATTES, H: op.'cit., pp. 3 y 4; y Ss. TS 2a 3 de octubre de 1983 y 55 9 de febrero de 19B7.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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que "la Jurisdicción es siempre tanto más importante
cuanto más imperfecto es el Derecho"528 y el Derecho
Público? en especial, no es particularmente favorable
a la defensa de los derechos y libertades individua-
lesa'7) nadie puede cuestionar el que órganos indepen
dientes vigilen el cumplimiento administrativo de unas
normas jurídicas un tanto defectuosas por inadecuadas
al espíritu constitucional, en los términos del art.
106-1 CE.
c) Ámbito del control jurisdiccional.
El control por parte del Poder Judicial de la acti
vidad administrativa sancionadora parece claro a tenor
de lo expuesto hasta ahora. Lo que interesa en este
punto» entonces, es el precisar a qué extremos se pro
yecta el mismo. Trátase aquí también de una de las
vertientes del proceso de juridificación de la potes
tad sancionadora a la cual, resultando cada vez más
¡s.m £ S f r a s e d e STAIN: Handbuch des Verwal tunqslehre, 2a e d i c , p. 866 (cit.'en BARATTI , G: Contributo alio studio della sanzione amministrativa, Milán 198"+, p. 26) . í!í<* RUIZ VADILLD, E: Resumen del informe de síntesis sobre reforma penal y despenal izacion de las III Jour-neés Latines Ita1o-Luso-Franco-Españo1 as de Defense Sociale, en BIMJ n2 1316 de 5 de julio de 1983, p. 12.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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amplia y con "unas mayores dosis de discreccionalidad,
debe corresponderse con una fiscalización judicial
igualmente amplia,' aunque no discreccional.
Ante la impugnación jurisdiccional de una determina
da sanción administrativa, a los jueces y tribunales
le es dado, por supuesto y en primer lugar, examinar
la conformidad del acto sancionador al Derecho objeti
vo, es decir, la correcta subsunción en el precepto
jurídico que la Administración ha realizado respecto
de los hechos típicos (STS 5S 9 de diciembre de 1964).
Pero tal cosa es una obviedad, toda vez que el paso
previo a cualquier control especifico pasa, necesaria
mente, por el general de legalidad. Lo importante, en
cambio, es la proyección de esa fiscalización sobre
aspectos más concretos; así, se ha de controlar la ca
lificación de la infracción (Ss. TS 52 30 de mayo de
1975, 29 de diciembre de 1984 y 19 de abril de 1985),
la cuantía de la sanción (STS 3S 12 de noviembre de
1980; en contra STS 4S 14 de marzo de 1974) y la pro-,
porción entre aquélla y ésta (Ss. TS 59= EB de septiem
bre de 19S4 y 82 de mayo de 1987)3°, aspectos los ci
tados que han llevado a alguna doctrina a defender la
extensión del control jurisdiccional a todos y cada
i i a i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i K i i i i i i t a a
3 0 Vid. también, TOLEDO JAUDENES, J: Control judicial sobre la concreta sanción impuesta dentro de los lími-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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uno de los extremos del procedimiento saneionador31»
pudiendo incluso modificar la sanción sin necesidad de
"perturbadoras retroacciones del procedimiento" . (STS
5& 1 de abril de 19B6)r3Sí.
Puede decirse así» que el control jurisdiccional de
la actividad administrativa en España es lo suficien
temente completo como para predicar la efectividad
teórica de la tutela judicial constitucionalmente ase
gurada. Sin embargo» esto es cierto» como se apunta, a
los solos efectos teóricos; la práctica del proceso
contencioso-administrativo revela casi lo contrario
puesto que su regulación, puntualmente inconstitucio
nal» se haya salpicada de buen número de defectos que
impiden la veracidad de la afirmación antedicha, y en
los que vamos a detenernos a continuación.
tes legales, en REDA n2 6/1975, pp. 479-481. 3:1 Vid. PAREJO ALFONSO, L: La garantía .jurisdiccional frente a la actividad administrativa; a propósito de los artículos £4 y 104 del Anteprovecto de Constitución, en RAP 84/1977, p. 570; DE ASÍS ROIG, A.E: Plenitud del control judicial en la fase de apelación y calificación de infracciones administrativas., en PJ n2 6/1987, pp. 145 y ss; también, Ss. TS 5S 82 de julio de 1981, 22 de febrero de 1988, 1 de diciembre de 1984 y 12 de febrero de 1986. 3E2 La STC 125/1983, de £6 de diciembre (R.A. 379/ 1981), en su FJ 32 viene a decir que la fase de revisión jurisdiccional del acto administrativo sanciona-dor hace precluir.cualquier queja acerca de irregularidades en el procedimiento administrativo» pues convalida -cualquier defecto en este último.-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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6_tO. DEFICIENCIAS ESTRUCTURALES DEL CONTROL JURISDIC
CIONAL DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONADORA.
Dejando a una lado las deficiencias que presenta el
control administrativo de la potestad sancionadora de
la Admínistracion, tanto el endógeno como el exógeno
<ya apuntadas sintéticamente en el apartado anterior,
§ 9) , y dado el establecimiento del proceso contencio-
so-administrativo ordinario " para llevar a cabo el
constitucionalmente proclamado, control jurisdiccional?
nos vamos a ocupar en el presente epígrafe en intentar
desvelar los obstáculos que se oponen a que dicho con
trol pueda ser calificado de "efectivo".
El proceso contencioso-administrativo "revisor" de
la actividad administrativa sancionadora no presenta
ninguna especialidad respecto al que discurre en rela
ción con cualquiera otra parcela de la actuación admi
nistrativa. Por ello, referirse a las remoras de aquél
supone referirse, igualmente, a las generales del pro
ceso administrativo: solve e't repete, reformatio in
peius y suspensión de la ejecución del acto adminis
trativo impugnado.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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A) LA REGLA "SOLVE ET REFETE"1.
a) Concepto y regulación positiva.
Pese a la ubicación sistemática que hemos dado al
examen de la regla solve et repete, paso previo antes
de iniciar su exposición es advertir que el mismo no
sólo proyecta su virtualidad en el llamado "control
jurisdiccional" de la actividad administrativa, es de
cir» aquel la "fiscal izacion que se dilucida ante la Ju
risdicción y por medio de los trámites y fases del
proceso contencioso-administrativa. Muy al contrario?
la referida regla despliega también su operatividad en
el ámbito, anterior a dicho control, de los recursos-
administrativos contra la resolución emanada de la au
toridad sancionadora por lo que, como a continuación
vamos a intentar resaltar, su regulación positiva no
resulta ser privativa de la LJCA de 27 de diciembre de
1956 -reformada en esta materia por la Ley 10/1973, de
17 de marzo3-, sino que también aparece, con polémica
,*• En general, vid. el magnífico estudio que sobre dicha regla realiza el prof. L. MARTIN-RETORTILLQ BAQUER en su libro Las sanciones de orden público en Derecho Español, Madrid 1973, pp. 127 y ss-r- La reforma aperada por dicha ley no ha dado una nueva redacción al art. 57.11.e) LJCA, donde expresa-
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doctrinal incluida, en el articulado de la LPA de 17
de julio de 1958 y en alguna legislación administrati
va especial3.
Por el aforismo latino "salve et repete" (como "paga
y -después- reclama" podría ser traducido) se quiere
significar la necesidad de que, ante una decisión ad
ministrativa perjudicial para el administrado en la
que se le conmina al desembolso de una determinada
cantidad de dinero» éste cumpla con la obligación pe
cuniaria , ' total o parcialmente según los casos, ant'es-
de ejercitar cualesquiera géneros de impugnación con
tra esa resolución desfavorable'*.
Dicha necesidad, calificada por la jurisprudencia
como "privilegia de la Administración abiertamente
exhorbitante" (Ss. TS 4S 23 de marzo de 1981 y 8 de
mente se contiene la exigencia que comentamos. Ni siquiera lo ha modificado parcialmente. El cambio ha venido de la mano del nuevo enunciado del art. 13S.IV LJCA el cual, al incidir notoriamente sobre aquélla, ha dado lugar a una novedosa orientación interpretativa que sí la afecta de lleno. Vid. VÁZQUEZ DE PRADA, V.R: La interpretación jurisprudencial del "solve et repete" y la Lev 10/1973, de 17 de marzo, de revisión de la reguladora de la Jurisdicción Contencioso-admi-nistrativa, en RAP nS 75/1974, esp. pp. 176 y ss. 3 Así, vgr., en el Reglamento sobre incendios forestales aprobado por Decreto 3769/1978, de S3 de diciembre, cuyo art. 147 señala que "para interponer los recursos será condición indispensable el depósito de la multa en la Caja general de Depósitos, a disposición de la autoridad que la hubiese impuesto". •"• Cfr. MENDIZABAL ALLENDE, R: Significado actual del principio "solve et repete", en RAP nS 43/1964, p.
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mayo de 198^) y fundamentada en el principio de auto-
tutela administrativa <STS 4S 17 de enero de 1986),
tiene una amarga finalidad: la de-desanimar al admi
nistrado a recurrir la obligación pecuniaria impues
ta®, hasta el punto de que el prof. GARCÍA DE ENTE-
RRIA^ ha dicho de ella que es "una técnica tan tosca,
que hace que sólo los ricos puedan recurrir".
La regla solve et repete fue elevada al rango de
"presupuesto de la impugnación jurisdiccional" por
obra y gracia del artículo 57.11.e) L3CA, según el
cual se exige el acompañamiento, junto al escrito de
interposición del "recurso" contencioso-administrati —
vo,.del "documento acreditativo del pago en las Cajas
del Tesoro Público o de las Corporaciones Locales, en
los asuntos sobre contribuciones, impuestos, arbi
trios, muí tas y demás rentas públicas y créditos defi
nitivamente liquidados en favor de la Hacienda, en los
casos en que proceda con arreglo a las leyes, excepto
en el supuesto previsto en el artículo 132, párrafo B,
y cuando el pago se hubiere hecho durante el curso del
procedimiento administrativo y en él constare el docu-
107. 55 Vid. SANZ GANDASEGUI, F: La potestad saneionatoria de la Administración: la Constitución Española y el Tribunal Constitucional, Madrid 1985, p- 89. ¿' Curso de Derecho Administrativo, Vol. II (23 e-d i c ) , Madrid 1986, p. 185 (con T.R. FERNANDEZ).
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mentó que lo justifique? en cuyo caso se manifestará
así en el escrito de interposición". De este modo?
pues? el contenido del precepto se general izaba» amén
de a otras potestades» a toda la potestad sancionadora
de la Administración» ejercida en base a las leyes
formales que contemplaban la enunciada regla» con dos
solas excepciones: a) que al recurrente se le hubiera
concedido el beneficia de justicia gratuita, tal y co
mo dispone el párrafo cuarto del art. 132 LJCA"7» o b)
que el mismo ya hubiere realizado cumplidamente el pa
go en la vía administrativa previa a la jurisdiccio
nal; fuera de esos dos supuestos» la falta de presen
tación del documento o de subsanación de la falta en
el plazo de 10 días lleva aparejado el archivo de las
actuaciones (art. 5?.III LJCA)63.
En la LPA» por el contrario» la plasmación positiva
de la regla solve et repete no aparece de una forma
"" Dicho párrafo declara que "si el demandante solicitare la declaración de pobreza no estaré obligado a a-compañar el documento acreditativo del pago o consignación en las cajas públicas a que se refiere el art. 57» párrafo 2» apartado e)> cuando así lo exigiere expresamente otra ley» debiendo» en cambio, acompañar el escrito de interposición del recurso el documento a-creditativo de haber efectuado aquella solicitud. Si la pobreza fuere denegada, deberá efectuar el pago o consignación dentro del mes siguiente a la notificación de la resolución denegatoria» una vez firme". 63 Vid. MORENO CATENA, V (et alt.): Derecho Procesal, 2a edici Tomo I, Vol. 1, Valencia 1987, pp. 191 y 192.
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tan clara. Desde luego, su proclamación expresa no se
encuentra én ninguno de los preceptos integradores de
la misma,- pero indirectamente puede extraerse, al me
nos, de dos de ellos.
Por una parte tenemos que el art. 114.I.e) precisa,
como requisito previo a la incoación de cualquier re
curso administrativo, que en el escrito a través del
cual se interponga se expresen "las demás particulari
dades exigidas en su caso por las disposiciones espe
ciales"; al amparo de esa cláusula general en blanco,
puede introducirse -y de hecho se introduce- la regla
que comentamos siempre y cuando se contemple en las
normas especiales a que se refiere el precepto*9.
De otra tenemos el art, 116 LPA, objeto de la polé
mica doctrinal antes anunciada, a cuyo tenor "la in
terposición de cualquier recurso, excepto en los casos
en que una disposición establezca lo contrario, no
suspenderá la ejecución del acto impugnado, pero la
autoridad a quien competa resolverlo podrá suspender
• • • • • • • • • • • • • • « • « • • • • • « • • • « • • • • • • • • • • • • • « • « • • • « • • • • • • a
'* Vid. SANZ GANDASE6UI, F: op. cit., p. 29, donde se cita, enunciativamente, el art. 457 del Reglamento de Montes de 22 de febrero de 1962, según el cual "cuando se trate de resoluciones que impongan sanciones, no se tramitará recurso de alzada si no se acompaña el justificante que acredite el previo depósito de la multa en la Caja general de Depósitos, a disposición de la autoridad que la hubiese impuesto". También se recoge parecido enunciado en el art. 87 de la Ley de Montes de 8 de junio de- 1957.
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de oficio o a instancia de parte la ejecución del
acuerdo recurrido en el caso de que dicha ejecución
pudiera causar perjuicio de imposible o difícil repa
ración? o cuando la impugnación se fundamente en algu
na de las causas de nulidad de pleno derecho previstas
en el art. ^7 de esta Ley"10. En tal precepto se invo
lucran? aparte de la cuestión que examinamos, institu
ciones tales como la suspensión cautelar del acto san-
cionador impugnado o la inmediata ejecutividad de los
actos administrativos» encubierta esta última por la
presunción de legalidad de que gozan los mismos» cues
tiones ambas que serán tratadas en otro lugar. Pero»
sin perjuicio de ello» lo cierto es que la ubicación
de la regla solve et repete en la LPA» y de ahí la
discusión entre algunos administrati vistas» está fuer
temente subordinada a la importancia que se otorgue a
cada una de esas técnicas propias de la Administra
ción.
Con arreglo a la anterior afirmación» si considera
mos que el principio "salve et repete"» en su verdade
ro y estricto sentido, supone la incompatibilidad en
tre el procedimiento de ejecución y el procedimiento
1 0 Vid. el art. 12S LJCA -donde se contiene una previsión similar para el control jurisdiccional-, y el art. 7.II LPJDFP -donde» por tratarse del procedimiento de amparo ordinario de los derechos fundamentales,
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de impugnación, dado que en el última precepto trans
crito dicha incompatibilidad no se produce, toda vez
que se admite la simultaneidad de ambos como regla ge
neral, siendo la suspensión lo excepcional, cabe sos
tener con el profesar GONZÁLEZ NAVARRO13- la derogación
de aquel principio en la vía administrativa.
Otros, sin embargo, mantienen una opinión contraria
sustentada en la relación entre el art. 116 LPA y el
art. 45.1 del mismo cuerpo legal, que dispone que "los
actos de la Administración serán válidos y producirán
efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en
ellos se disponga otra cosa". Si esa automática ejecu-
tividad no es suspendida por causar perjuicios de di
fícil o imposible reparación o por razones de nulidad
absoluta del acto, parece claro que la misma únicamen
te puede ser evitada con el pago o consignación, en
tanto se sustancia la oportuna impugnación13.
Esta segunda tesis, a nuestro juicio, parece que es
la que mejor se adapta a la tradición administrativa
española (cosa poco importante, pues la regulación de
la suspensión de lo recurrido es la regla general-. 1 1 Procedimientos administrativos especiales, Madrid 1967, pp. 75 y 77, quien es consciente, pues asi lo expresa en la p. 77, de que esa interpretación no ha sido secundada jurisprudencialmente. i a En este sentido, por ejemplo, VÁZQUEZ DE PRADA, V.R: El pago previo de las multas en vía contenciosa; ¿inconstitucional?, en REDA n2 49/1986, p. 120.
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esta materia no es precisamente un modelo que sirva de
guía) y al derecho positi.vo. Debido a que la no sus
pensión administrativa del acto impugnado sigue siendo
lo cotidiano en la práctica, cabe deducir, con apoyo
ademes de todas aquellas disposiciones especiales que
así lo determinan13, la vigencia de la regla solve et
repete en el ámbito administrativo, salvo que en el
procedimiento administrativo se vulnere algún derecho
fundamental, en cuyo caso la vía adecuada es la de la
Ley 62/1978, de 26 de diciembre, vía que no exige la
interposición de recurso administrativo alguno (art.
7.1 LPJDFP).
Respecto del ámbito jurisdiccional, puede decirse
que tal regla está vigente en cuanto se utilice el
proceso contencioso-administrativo ordinario para sus
tanciar la impugnación por así establecerlo el art.
57.II.e) de su Ley reguladora.
La jurisprudencia, no obstante, a raíz de la reforma
del art. 132 LJCA operada por la ya mencionada Ley 10/
1973, de 17 de marzo, ha dulcificado la imperatividad
de la regla limitándola únicamente a los casos en que
viene exigida por una norma con rango de ley formal1".
x a Vid. a título de ejemplo el Decreto 1994/1972, de 13 de julio, aprobatorio del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, o la propia Ley de Montes ya citada, o el art. 34 del Decreto 1860/1975, de 10 de
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En este sentido, la importante STS ¿+S de 24- de abril
de 1985 señala que "lo mismo que para imponer sancio
nes administrativas resultan inidóneos los Reglamen
tos, conforme al art. 27 LRJAE, y es necesaria Ley
formal votada en Cortes, así también, por analogía y
convergencia teleológica, de máxima garantía en mate
ria sancionadora, el condicionamiento o restricción
del derecho a recurrir consistente en el pago previo
de la multa, habré de establecerse en el nivel de Ley
formal... sin que sea dable asignar a la expresión
«leyes», a estos concretos efectos, el sentido mate
rial o disposición de carácter general, toda vez que
su consecuencia sería la creación de un privilegio ad
ministrativa para el cobro de las multas con patente
desviación de la finalidad que justifica el reconoci
miento del derecho a recurrir" <en igual sentido Ss.
TS ¿f£ Ih y 27 de junio de 1973, 20 de noviembre de
1974, 15 y 25 de junio de 1976, 29 de septiembre de
1977, 3 de abril de 1979, 25 de enero, 22 de marzo y
27 de octubre de 1982, 5 de enero de 1983, 17 de octu
bre de 1986 y 3S 16 de abril de 1985 y 27 de noviembre
de 1987)1-'.
julio, de seguridad e higiene en el trabajo, e t c . . xe+ Vid. MORENO CATENA, V (et alt.): op. cit., p. 192. i» ¡vjuy interesantes exámenes jurisprudenciales sobre la regla "solve et repete" pueden consultarse en SAN-
00317
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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No obstante la corriente jurisprudencial apuntada,
abrumadoramente mayoritaria, aún se publican senten
cias contrarias a la misma, dp la que es ejemplo la
STS 4£ 7 de marzo de 1981, según la cual "una cosa es
que el principio solve et repete deba ser establecido
por una disposición de rango legal para poder consti
tuir requisito previo para acudir ante la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, y otra muy distinta que la
Administración pueda prescindir del cumplimiento de
disposiciones de rango inferior a la ley al resolver
los temas que ante ella se debatan, cuando dichas dis
posiciones exijan el requisito previo del depósito o
el afianzamiento de su importe".
En cualquier caso, la doctrina que establece la "re
serva de ley" para el establecimiento de la exigencia
del pago o consignación previos a la impugnación de la
resolución administrativa sancionadora -que aunque no
es unánime sí es lo suficientemente acogida por la ju
risprudencia, del TS para elevarla al rango de princi
pio general- queda un tanto desvanecida por otra si
multánea en el tiempo, si bien iniciada con la entrada
TAMARIA PASTOR, -J.A: Un paso adelante en la extinción del "solve et repete", en REDA n2 2/1974, pp. 311-31B; GDN2ALE2 PÉREZ, J: El depósito previo como presupuesto del recurso contra las sanciones de orden público, en REDA nS 6/1975, pp. 476-478; y SOSA WAGNER, F: El e-terno retorno del "solve et repete", en REDA n5 16/
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en vigor de la Constitución de 1978, que pone en tela
de juicio nada menos que la adecuación de la regla
solVe et repete a ese Texto Fundamental..
b) Su constitucionalidad.
El fundamento antes asignado a la regla que comen
tamos -fomentar el desánimo del administrado respecto
al ejercicio de los recursos- .nunca va a ser reconoci
do legislativamente ni tiene porqué serlo. Tampoco ca
be afirmar que la pr imera y principal función que en
el Estado.de Derecho cumplen las sanciones administra
tivas sea la de constituirse en instrumentos puramente
recaudatorios? toda vez que los Presupuestos Generales
del Estado y los de las diferentes Comunidades Autóno
mas han de estar? por imperativo legal? debidamente
consolidados (art. 5<4-.33: a» del Real Decreto Legisla
tivo 1091/1988? de S3 de septiembre? por el que se a-
prueba el Texto Refundido de la Ley General Presupues
taria). De ello puede inferirse? sólo provisionalmen
te? que la Administración Pública y el Estado mismo no
necesitan de las sanciones pecuniarias de naturaleza
administrativa para seguir funcionando adecuadamente?
00319
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
ni para prestar los diversos servicios públicos en in
terés de toda la comunidad1*'. Entonces, ¿porqué la ne
cesidad de coart,ar al administrado en su derecho a. la
impugnación imponiéndole la previa satisfacción de una
sanción que» si no puede afrontarse en su totalidad»
provoca la práctica elusión del control jurisdiccional
de la misma?.
A la pregunta formulada se contesta fácilmente» y
éste sí parece un fundamento atendible» arguyendo en
la necesidad de observancia de la ley, en la obliga
ción de hacer frente a las sanciones impuestas por los
poderes públicos, y en la exigencia de asegurar el
cumplimiento de las mismas sin que el administrado
pueda» mediante el uso de técnicas chicanosas, retar
dar en exceso dicho pago. Pero de ahí a afirmar que el
ejercicio de los diferentes recursos, administrativos
y jurisdiccionales» sea una técnica dilatoria con el
fin de justificar el principio "solve et repete", pa
rece algo que dista mucho de la realidad.
Desde esa perspectiva teórica puede asi cuestionarse
la virtualidad de la regla referida, proponiendo de
leqe ferenda la mera' consignacion, previa a la impug
nación» de una cantidad porcentual respecto al montan-
1978, pp. 86-88. 1 6 En contra .MENDIZABAL ALLENDE, R: op. cit.» p. 153.
00320
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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te económico de la sanción -nunca la misma en su tota
lidad- porcentaje, además, que no ha de ser muy eleva
da.
Pero ni aun dicha interpretación sería aceptable to
da vez que, si bien no es del todo punto interpolable,
se debe recordar al respecto la doctrina del TC sur
gida a propósito de las consignaciones exigidas por la
Ley de Procedimiento Laboral, de 13 de junio de 1980,
para la interposición de los recursos de suplicación
(arts. 154.1 y 165 LPL) y. casación (art. 170.1 LPL),
declaradas inconstitucionales por vez primera en la
STC 3/1983» de 25 de enero (cuestión de inconstitucio-
nalidad 222/1982> 1 V.
Sin embargo, ni la doctrina ni la jurisprudencia de
nuestros más Altos Tribunales han reparado en la ante
rior argumentación. Ambas se han mostrado proclives,
en cambio, a basar- la inconst i tuc ional idad de¡l so 1 ve
et repete e'n un fundamento, desde luego, más sólido:
su afrenta al contenido esecial del art. 24.1 de la
Constitución10.
x"7' Vid. AVILA ROMERO, M: Los depósitos para interponer los recursos de casación y suplicación en el orden jurisdiccional laboral. Su const i tuc ional idad , en "Jornadas sobre la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil", Madrid 1985, pp. 185 y ss. x& En este sentido, dicha inconstitucionalidad ya fue reclamada en la doctrina procesal por el prof. MONTERO en su libro Introducción al Derecho Procesal, 22 e-
00 321
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Una cosa es, por una parte, que alguna jurispruden
cia del TS, minoritaria eso. sí, se contente simplemen
te con manifestar que la regla referida debe ser in-J
terpretada restrictivamente "al carecer de todo funda
mento científico y constituir un privilegio de la Ad
ministración" (Ss. TS 4& 26 de marzo de 1981, 85 de
enero de 1982 y 8 de mayo de 1984), y otra muy distin
ta, de otra, que la postura mayoritaria se manifieste
señalando la flagrante inconstitucionalidad de la mis
m a " . .• -
Un buen ejemplo de esa última corriente lo consti
tuye la STS 4& de 26 de noviembre de 1985, que por su
importancia merece ser aquí parcialmente transcrita.
En ella, el TS se decanta por entender derogado "el
condicionamiento del recurso de- alzada a la consigna
ción de la multa contra la cual precisamente se recu
rre» por la disposición derogatoria tercera de la
Constitución, ya que al ser dicho recurso administra
tivo previo y condicionante del acceso a la revisión
jurisdiccional sobre el fondo del acto impugnado, la
exigencia en cuestión implica de hecho una remora,
d i c , Madrid 1979, p. 172; y por el prof. GIMENQ en su monografía Fundamentos del Derecho Procesal, Madrid 1981, pp. 148 y 149. 1<5> Vid. GI MENO SENDRA, V: Los procedimientos penales simplificados (principio de oportunidad y proceso penal monitorio, en JUSTICIA n2 2/1987, p. 358.
0 0 3 2 2
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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obstáculo o restricción impuesto al derecho fundamen
tal de tutela judicial «efectiva», garantizado por el
art. 24.1 de la Constitución? toda vez que, con la su
sodicha exigencia, queda indirectamente, pero de modo
efectivo, cerrado el acceso al ámbito judicial...; y
como quiera que el art. 53 de la citada Ley Fundamen
tal del Estado (sic) vincula a todos los poderes pú
blicos a tutelar los derechos y libertades consagrados
en los arts. 14 a 29 de la misma, forzoso es calificar
de derogada por la Constitución la restricción de re
ferencia; máxime cuando, de conformidad con el art.
106.I de dicha Ley Fundamental no sólo es la legalidad
del acto impugnado el objeto.de la revisión contencio
sa, sino también el sometimiento de la entera activi
dad administrativa a los fines que la justifican, y la
finalidad de la exigencia de consignación previa de la
multa, en cuanto condicionante del ejercicio del dere
cho de recurrir, no se concreta en otra cosa que el
aseguramiento de su pago a costa, como se ha visto, de
un derecho fundamental del administrado, es decir, co
mo nuevo y radical privilegio... que incluso puede e-
vitar los trámites'del apremio administrativo, de suyo
independiente y compatible respecto del condiciona
miento del derecho de recurrir y que tiene en cuenta
la posible insolvencia del apremiado;... acreditándose
así, con todo ello, la finalidad del acusada privile-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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gio del referido condicionamiento para recurrir? tan
contradictorio con el principio de Justicia? consus
tancial al Estado de Derecho (art. 1.1 de la.Constitu
ción) como lesivo del antes citado derecho fundamen
tal i lo que obliga a concluir que el mismo ha sido de
rogado por la Constitución" (igualmente STS 43 15 de
marzo de 1985)'~°.
Además? también ha apuntado la jurisprudencia la
franca contradicción entre el principio solve et re-
pete y el art. 132.IV LJCA? en cuanto que el mismo se
muestra "fuertemente obstaculizador al pleno juego del
principio pro actione" <STS 33 15 de enero de 1986).
Por vulnerar el valor superior "Justicia" del art.
1.1 CE? por ir en contra del principio de igualdad del
art. 14- CE521 y, sobre todo, por presentar una remora a
la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE -en cuan
to impide el 1ibre acceso a la Jurisdicción23- ya no
;ao También existen posturas contrarias como la sostenida por la STS 43 17 de enero de 1986 según la cual la regla solve et repete "es interpretada por la doctrina científica (?) y la jurisprudencia? no como un principio general de necesario acatamiento? sino como una excepc ion opuesta a la norma básica? establecida en la CE? de libre acceso a la Justicia? de donde se deduce la ineficacia de la regla sove et repete exigida por medio de Reglamento". «* MORENO CATENA, V: op. cit., p. 192. *«* Vid. además, Ss. TC 22/1982, de 12 de mayo <R.A, 383/1981) y 61/1984, de 16 de mayo (R.A. 550/1983); y ALMAGRO NOSETE, J: Protección procesal de los Derechos Humanas en España, en RDP ib 1/1973, p. 51.
00324
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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puede decirse que la regla solve et repete venga a
constituir una deficiencia del control jurisdiccional
de la actividad administrativa) puesto que la misma se
muestra contraria a la CE y así parece entenderse por
la jurisprudencia de nuestros Tribunales» no dando
virtualidad a aquellas disposiciones administrativas
que lo contemplen de forma admonitiva.
B) LA "REFORMATIO IN PEIUS".
a) Limitación al ámbito administrativo.
En el campo jurisdiccional y a propósito del ámbito
de la segunda instancia y de las facultades del tribu
nal ad quem, la alusión a la técnica de la reformatio
in peius se refiere a la eficacia que conserva la re
solución impugnada, en cuanto a la parte recurrente,
en lo que le favorece53. La prohibición de la misma,
como señala el profesor RAMOS'3'-> supone la imposibi
lidad de que se agrave la condena en perjuicio del
«=» PRIETO-CASTRO, L: Derecho Procesal Civil, Val. H» Zaragoza 1958, p. 307. **<• RAMOS MÉNDEZ, F: Derecho Procesal Civil, Vol. H» Barcelona 1985, p. 718.
OQ325
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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apelante único, y se fundamenta en la obligación de
congruencia del órgano jurisdiccional que conoce de la
referida segunda instancia respecto a la pretensión
impugnativa ante él deducida por la parte gravada en
primera instancia (STS 42= Si de octubre de 1981), como
manifestación directa del principio dispositivo8-' y,
en su nivel más general, de la propia tutela judicial
efectiva elevada a rango de derecho fundamental por el
art. 24. I CE3**. En consecuencia, la posibilidad de
"reformatio in peius" en el ejercicio de los medios de
impugnación se encuentra, como técnica de aplicación
general, claramente desterrada en la esfera procesal
(salvo, claro está, que se produzca la adhesión a la
apelación) CAa. TC 304/1984, de 23 de mayo, FJ 32,
521/1985, de 17 de julio, 929/1985, de 18 de diciembre
y 648/1987, de 27 de mayo, FJ 32, Ss. TC 54/1985, de
18 de abril, FJ .82 (R.A. 349/1984) y 20 de junio de
1988 y STS 6S 4 de marzo de 19823.
Dada, además, la inescindible implicación entre la
técnica aludida y los dichos medios de impugnación
a» vid. FAIREN GUILLEN, V: Doctrina mineral de_jos. medios de impugnación y parte general del D ° ' - p r h o orQZL cesal , en "Estudios de Derecho Procesal", Madrid 1955, p. 361. as*, Vid. nuestro trabajo Algunas cuesta nnes sobre__L¿. congruencia en el proceso administrativo ordinarj_g_> ^n JUSTICIA n2 IV/1987, pp. 886-890; y, últimamente, £TC 186/1987, de 23 de noviembre (R.A. 24/1986).
0 0 3 2 6
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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CSTC 84/1985, de 8 de julio <R.A. 774/1984) y ATC 701/
1984, de 21 de noviembre, FJ 323» resulta por demás
evidente que en el "recurso" contencioso-administrati-
vo -instrumento a través del cual se articula el con
trol jurisdiccional de la actividad de la Administra
ción- no tiene sentido alguno referirse a aquélla al
menos en primera instancia, aunque sí opera tal prohi
bición en el ejercicio de los recursos regulados en el
Capítulo II del Título 42 de la LJCA_. Y ello porque,
como quiera que la denominación otorgada-por el Dere
cho positivo a ese tipo de proceso no genera en modo
alguno vinculaciones en lo relativo a su naturaleza,
tal "recurso" contencioso resulta ser una verdadera
primera instancia jurisdiccional, con su objeto proce
sal delimitado por las pretensiones y resistencias de
las partes en conflicto, sobre el que habré de dar
cumplido pronunciamiento el órgano judicial enjuicia-
dor, constituyendo éste la primera toma de postura que
sobre el litigio debatido emana de la Jurisdicción.
No ocurre lo mismo en el ámbito de los recursos ad
ministrativos (a través de los cuales se articula el
control exógeno de la actividad administrativa por Ia
propia Administración) donde sí se ha producido si de
bate acerca del posible despliegue de la rpfnrmatiq—lü
peius amparado en la mención al contenido del art. iL '
LPA y cuya finalidad, al igual que sucedía con la ""e"
00321
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
gla solve et repete. estriba en el efecto de desánimo
al ejercicio de los recursos? presentándolos en la
psicología del administrado como un "riesgo adicio
na l"*"'.
En dicho ámbito administrativo, la reformatio in
peius supone la modificación de un acto administrativo
que reduce sus efectos favorables o que» en otro caso»
agrava los efectos desfavorables que el acto producía.
Pero no sólo eso; también se encuadran bajo esa cali
ficación aquellas alteraciones de un acto que consis
ten en extender sus efectos onerosos a personas no
afectadas originariamente, o bien en agravar la situa
ción de las personas que no recurrieron contra el acto
reformado213. Y toda esa concepción dual se ha basado
en el tenor del antes citado art, 119 LPA -que por ser
"principio general" (sección ÍS del Capítulo II del
Título 52 LPA) es aplicable a todos los recursos admi
nistrativos que regula la LPA- según el cual "la auto
ridad que resuelva el recurso decidirá cuantas cues
tiones plantee el expediente, hayan sido o no algaidas
por los interesados. En este último caso se les oiré
e*7 Cfr. GARCÍA DE ENTERRI A-FERNANDEZ: op . cit., 9' 185; y SAN2 GANDASEGUI, F: op. cit., p. 29. Hay ejemplos legislativos donde ambas técnicas se yuxtaponen» como sucede en el Decreto de 9 de diciembre de 1948. íaia SAINZ MORENO, F: La «reformatio in peius>>_ejn__matsj; ria de contrabando, en RAP n2 76/1975, p. 182.
00 3 28.
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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previamente".
Pero como apunta el profesor SAINZ MORENO22'*, "admi
tir que la decisión de un. recurso pueda extenderse a
cuestiones distintas de las planteadas no significa,
por sí solo, admitir también que esa decisión pueda
empeorar la situación del recurrente... más aún cuando
se trata de un acto administrativo sancionador, porque
en estos casos las normas en virtud de las cuales se
aplican tienen que ser interpretadas restrictivamente"
(en idéntico sentido, STS 4-5 5 de diciembre de 1987).
Además, deducir la posibilidad de reformar el acto en
perjuicio del recurrente es una argumentación merece
dora de crítica por cuanto olvida, como declara la STS
¿*S 16 de abril de 1975 y, antes de ella, las de 22 de
junio de 1972 y 15 de febrero de 1973, a) que el sis
tema de recursos administrativos no se ha establecido
para proteger a la Administración, sino como una ga
rantía jurídica para los ciudadanos, b) que la exclu
sión de la reformatio se funda en la vinculación de la
Administración a sus propios actos (STS 33: l¿+ de junio
de .1982), c) que la potestad revocatoria de la misma
no puede extenderse más allá de sus límites legales a-
provechando la existencia de un recurso, y d) que l a S
cuestiones relacionadas con el acto impugnado que no
0032
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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son objeto de especial impugnación deben por ello que
dar consentidas (STS 65 26 de noviembre de 1981)3°.
Por todas esas razones se ha impuesto en la juris
prudencia la postura contraria? es decir, la que aboga
por la inexistencia de base legal para el acomodo del
control administrativo a dicha técnica (vid. Ss. TS 34
20 de noviembre de 1974, 5 de mayo de 1980 y 4S 5 de
diciembre de 1987)3:I-.
b) Su relación con el derecho a la tutela judi
cial efectiva.
Teniendo en cuenta lo hasta ahora expuesto, parece
que el estudio de la reformatio in peius ciñe su ope-
ratividad al ámbito administrativo, y, como fenómeno
^ Ibidem. p. 183. 3 0 SAIN2 MORENO, F: La eliminación de la «rpfnrmatU in peius» en los recursos administrativos, en REDA n-6/1975, pp. 488 y 489; GONZÁLEZ PÉREZ, J: CojnejntarlS^-a la Ley de Procedimiento Administrativo, Madrid 1977, pp. 758 y 759; LORCA NAVARRETE, A.M: Sobre la prohibid ción de la «reformatio in peius», en LA LEY n2 656 de
15.de abril de 1983, pp. 3 y 4; y TOLEDO JAUDENES, _J!
El fin de la «reformatio in peius» en la vía pconónñcg-administrativa, en RAP n2 103/1984, pp. 251 y ss. Sil Expresamente se afirma en la Proposición oe
Alianza Popular sobre la Potestad Sancionadora de Ia
Administración, citada ya anteriormente, que la reso lución de los recursos administrativos "no podrá agrá var la sanción impuesta ni imponer otras nuevas" <ar
34. III)-
0033
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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incardinado únicamente en los medios de impugnación,
no afecta a la primera instancia de lo que hemos deno
minado "control jurisdiccional" de la sanción adminis
trativa» cuyas deficiencias son el objeto del presente
parágrafo» por lo que hubiera parecido más adecuado
haberla tratado a propósito de la impugnación adminis
trativa de la resolución sancionadora.
Sin perjuicio de que tal opción fuera aceptable, lo
cierto es que resulta preferible examinarla aquí, toda
vez que alguna doctrina ha involucrado su eficacia en
el campo de la "tutela judicial" a que se refiere
nuestra Constitución.
Asi» por ejemplo, el propio SAINZ MORENO 3 3 -uno de
los administrativistas que más ha profundizado en el
tema que tratamos-» se refiere al "temor a que el re
curso administrativo agrave en contra del recurrente
el contenido del acto impugnado" lo que» en sus pala
bras "coacciona, sin duda, la libre voluntad de acudir
a los Tribunales de Justicia", por "el. hecho de que la
interposición de un recurso contencioso-administrativo
no suspenda por sí sola la ejecutoriedad del acto im-
pugnado" cosa que, en definitiva, supone que la ejecu
ción del mismo, inter im la impugnación en vía adminis
trativa, puede resultar más perjudicial para el recu-
00331
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
rrente con arreglo a la reformat 10 , por haberse aumen
tado el gravamen 3 3.
Sin embargo» lo que sí acontecía con la'regla sol ve
et repete -que efectivamente oponía remoras a tal ac
ceso por constituirse legalmente como un presupuesto
del proceso contencioso-administrativo-, no sucede con
la reformatio in peius. Una cosa es, desde luego, que
la misma se revele como inadecuada por ir en contra de
las garantías jurídicas del administrado y del princi
pio de seguridad jurídica, y otra'muy distinta que se
exponga como pretexto al libre acceso a la prestación
de tutela por parte de la Jurisdicción.
Como reconoce el profesor GARCÍA DE ENTERRIAa"+, para
que tenga lugar una efectiva tutela judicial se hace
necesario que la impugnación jurisdiccional contra el
acto sancionador permita al juez o tribunal un "enjui
ciamiento directo (y no meramente revisor del juicio
previo de la Administración y sobre las solas pruebas
aportadas por ésta) de la infracción y de su sanción
correlativa", una cognición del objeto procesal, Por
tanto, que en manera alguna se encuentre mediatizada
•as La «reformatio..., cit., p. 1BB. 33 E n parecido sentido, SANZ GANDASEGUI (op. cit., P-15¿+) opina que la aplicación de esa técnica "supone una traba no justificada para acceder a la Jurisdic ción". »*» GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDEZ: op. cit., p. I 5 5'
0033
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
por actuaciones administrativas anteriores a ese cono
cimiento, y cuyo resultado pueda ser la anulación de
la sanción, su confirmación o, por supuesto, también
su modificacion <Ss. TS 35 5 de mayo y 26 de septiem
bre de 1980; en contra, STB 45 14 de octubre de 19B0).
Pero tal tesis parece susceptible de revisión a te
nor de lo regulado en las leyes generales que sobre
infracciones y sanciones administrativas se han pro
mulgado en los países de nuestro entorno cultural y
jurídico, donde sí se aprecia la" vigencia de la prohi
bición de reformatio in peius en la fase de control
jurisdiccional de la sanción administrativa: así, y
muy expresamente, lo declara el § 72 OWiG, que disci
plina la impugnación jurisdiccional, a cuyo tenor "el
juez decidiré si absuelve al sancionado, si le irroga
una pena pecuniaria administrativa, si le aplica una
sanción accesoria o si archiva el procedimiento. El
juez no puede separarse de lo dispuesto en la resolu
ción administrativa sancionadora en sentido desfayora-,
b_le al sancionado", o en el art. 23 de la Ley Italiana
689/1981, que dispone en su párrafo XI que "con la
sentencia, el juez puede rechazar la oposición, impo
niendo a cargo del recurrente las costas del procedi
miento, o aceptarla, anulando en todo o en parte Ia
providencia, o modificando 1 a asimismo hasta P! 11 QiH—
del montante de la sanción debida". El Decreto-Ley
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
portugués 433/1982, de 27 de octubre? por último, se
muestra menos explícito que su modelo alemán» puesto
que únicamente expresa la posibilidad que el órgano
jurisdiccional tiene de "ordenar el archivo de la cau
sa, absolver al sancionado o mantener o alterar la
condena", supuestos estos dos últimos en los que ten
drá la obligación "de fundamentar sumariamente su de
cisión, tanto en lo que concierne a los hechos como al
derecho aplicado, y a las circunstancias que determi
naron la medida de la sanción" <art. 64).
Por todo ello, parece evidente que la total erradi
cación de la posibilidad de reformatio in peius, tan
to en el procedimiento administrativo sancionador como
en la etapa de control jurisdiccional, y como conclu
sión, no reportaría más que ventajas para el conjunto
total de la revisión de la resolución administrativa
sane ionadora.
C) LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUTIVIDAD DEL ACTO ADMI
NISTRATIVO.
Otro de los obstáculos estructurales con que tropie
za la oposición del administrado disconforme con una
resolución sancionadpra adoptada por la autoridad &°~
ministrati va, es el constituido por la posibilidad d e
0 0 3 3 4
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
que? ante la ausencia en la voluntad de aquél en 1Q
referente al cumplimiento de la prestación nacida con
ocasión de la medida gravatoria impuesta,- ésta se lle
ve a cabo -se ejecute- antes de que alcance firmeza
dicha resolución, y en tanto se sustancia la oposición
a la misma por los trámites del proceso contencioso-
administrativo.
Tal y como se adoctrina por parte del TS, la facul
tad de suspender la ejecución de los actos administra
tivos recurridos supone la posibilidad de interrumpir
la iniciación o procedencia de cualquier trámite ten
dente a que tales actos tengan efectividad o, dicho en
otras palabras, la paralización de la eficacia del ac
to manteniéndose la situación inicial afectada por a-
quél (ATS 5a 15 de junio de 1983)- Por tanto, el régi
men jurídico temporal de la suspensión del acto admi
nistrativo se materializa en tres aspectos, la dura"
ción de la suspensión el uno (que se extiende desde el
momento en que se va a irrogar la sanción estando pen
diente un juicio que pone en duda su legitimidad, has
ta que la misma alcanza la fuerza de cosa juzgada p°r
no poder producirse contra ella ningún género de i"1"
pugnación) 3 3, el momento oportuno para solicitarla, eí
=»» Cfr. SAPORITO, G: Tutela cautelare e sanzioXig-.3-mi ni strati ve, en "Le sanzione amministrati ve"> Mi*
00335
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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segundo (que puede- realizarse "en cualquier ocasión,
tanto en primera como en segunda instancia" como dis
pone el art. 123.1 LJCA -vid. ATS 4* 24 dé abril de
1985-, aceptándose "tanto la reiterabi1idad de la
petición denegada, como la revocación de la concedida
-ATS 4& 4 de mayo de 1982-) y, por último, la imposi
bilidad de que se decrete la anulación de la e.iecucián
total o parcial realizada legítimamente antes de que
la suspensión se acuerde <ATS 3& 18 de octubre de
1982).
Concretando ya su régimen jurídico general, antes de
abordar su problemática, requisitos y posible reforma,
la suspensión de la ejecución del acto administrativo
objeto de impugnación, como medida "común" aplicable a
cualquier proceso contencioso-administrativo, viene
expresada en los arts. 122 y ss, de la LJCA.
El art. 122 es el lugar donde, precisamente, se
sientan las bases de la regulación posterior y es,
1982, pp. 531 y 537. La STS 5a 24 de abril de 1984 estima, en cambio, que la suspensión estará vigente "hasta que se dicte sentencia, con cuya decisión se mantendrá definitivamente la suspensión si se estima el recurso, o habrá de levantarse si es desestimato-ria"; pero habida cuenta de que el proceso contenCi°~ so-administrativo tiene por objeto declarar la nulida o anulabilidad del acto, o su legalidad, y que contra la sentencia de instancia pueden ejercitarse los dife
rentes medios impugnatorios previstas en la LJCA, n
parece del todo punto acertado el pronunciamie^ transcrito. En este último sentido, por ejemplo, vid.
00336
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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además? el precepto donde se involucran la mayoría de
las cuestiones que a los efectos de nuestra tesis ad
quieren un mayor interés. Según su tenor literal:
"1. La interpo.sición del recurso contencioso-ad-ministrativo no impedirá a la Administración ejecutar el acto o la disposición objeto del mismo, salvo que el tribunal acordare» a instancia del actor, la suspensión.
2. Procederá la suspensión cuando la ejecución hubiere de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil".
Sobre el precepto reseñado, en su calidad de trámite
-entre otros muchos- a través del cual se ejercita el
control jurisdiccional de la actividad de la Adminis
tración, va a girar toda la argumentación del presente
apartado. Sin embargo, hay que tener muy presente que
el problema de la ejecución de los actos administrati
vos, objeto de recurso, se da también en un momento
anterior, cual es el del ejercicio del que hemos deno
minado "control administrativo exógeno". A este res
pecto, conviene citar los arts. 116 LPA y 35 LRJAE, en
los que se prevé expresamente la posibilidad de sus
pensión en vía de recurso administrativo -cuya conce
sión o no es revisable ante la Jurisdicción <Ss. TS 3-
23 de junio de 1980 y 11 de diciembre de 1982)- cuando
acontezcan "perjuicios de imposible o difícil repara
ción" o "cuando la impugnación se fundamente en alguna
el ATS 4S 16 de enero de 1985.
00337
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en
el art. 47" LPA. Con ello, las remoras inherentes a
esos controles se agudizan, toda vez que la ejecución
impremeditada del acto, mientras se sustancia el pro
cedimiento administrativo, hace quedar vacio de conte
nido al citada art. 122 LJCA3^.
Por si lo expuesto hasta ahora no tuviese excesiva
relevancia para dar a conocer una regulación defectuo
sa, a lo dicho hay que sumar una muy dilatada corrien
te jurisprudencial que interpreta- los enunciados pre
ceptos considerando la ejecutividad como la regla ge
neral y la suspensión como "lo excepcional" (Ss. TS 35
17 de junio de 1980, 7 de noviembre de 1984, Aa. TS 35
24 de septiembre de 1983 y 4S 28 de septiembre de
1983, 20 de marzo de 1984, 16 de julio de 1984, entre
otros muchos), y otra no menos continuada según la
cual -dada la excepcionalidad de la suspensión-, su;
adopción siempre ha de practicarse e interpretarse de
"modo restrictivo" (Aa. TS 4S 23 de mayo y 30 de sep
tiembre de 1983), un tanto atemperada por algunos pro
nunciamientos escasamente significativos que imponen
una hermenéutica de la medida que tratamos acorde con
s* Cfr. MARTIN RETORTILLO, C: Suspensión de los acta*. administrativos por los Tribunales de lo Contencioso* en "Colección de Estudios Jurídicos", Madrid 1963» passim.
0033»
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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lo establecido en el art. 3.1 CC (vgr. STS 3S 7 de
noviembre de 1984).
En línea de principio, pues» nos encontramos ante
una medida de dificultosa adopción» adornada con la
nota de excepcionalidad, cuya generalizada aplicación
devendría una quiebra del dogma de la inmediata ejecu-
tividad de los actos administrativos (arts. 44, 45 y
101 LPA y 33 LRJAE) y cuya aplicación restringida pue-
'de pugnar con el contenido esencial del art. 24.1 CE.
a) Su naturaleza cautelar.
Sabido es que el principio de ejecutividad, que in
forma el régimen jurídico de los actos dictados por la
Administración Pública» supone que el contenido de los
mismos puede ejecutarse indiscriminadamente aunque so
bre ellos esté recayendo la tacha o reparo de una im~
pugnación. Dicho principio» según la STS 4& £4 de oc
tubre de 1986, "no sólo es consecuencia de la presun
ción de legalidad del acto, sino también de la nece
sidad de que la actuación pública se produzca con con
tinuidad y regularidad. No es, pues, la ejecutividad
una nota meramente formal, sino que tiene "también un
origen o fundamento material:, las exigencias del inte
rés público" Ctambién STC 22/1984, de 17 de febrera
00339
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(R.A. 59/1983)3. Por esa justificación» tal nota puede
implicar» en supuestos nada esporádicos, la total
frustración de la oposición del administrado cuando de
la ejecución se derivan unos daños o se modifica una
situación jurídica cuya restitución, bien es irrever
sible, o bien podría no serlo por poder arbitrarse el
cauce de las indemnizaciones a modo de sustitutivo e-
conómico de dicha situación anterior. En lo que a este
apartado afecta, la ejecutividad puede ocasionar,
mientras - se dilucida el control, jurisdiccional, un
cambio o alteración de las circunstancias que concu
rrían en el momento de dictar el acto, circunstancias
que pueden producir, como se ha reseñado, importantes
vinculaciones en el resultado final de ese control
(vid. ATS ¿+S SI de septiembre de 1983). En resumen, la
suspensión de dicha ejecutividad supone una quiebra al
principio general que la impone respecto de los actos
administrativos <ST5 4S 4 de marzo de 1987), y de ahí
la excepcionalidad, también secundada por el TC, de la
tal medida de suspensión CSTC 66/1985, de 83 de mayo
(recurso previo de inconstitucionalidad 878/198^)3.
En este contexto, el propio TC ha fundamentado la
medida contenida en el art. 56.1 LOTC -semejante a Ia
recogida en el art. 133 LJCA- en "criterios racionales
de equilibrio entre los intereses del recurrente, 1°
intereses generales de la sociedad y los derechos °e
0 0 3 4
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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los terceros < ATC ¿vll/1982, de 22 de diciembre, FJ
12), lo que sin duda pone de manifiesto la ponderación
de dichos intereses en punto a que ninguno de ellos'
quede afectado en mayor grado que otros, tarea reali
zable mediante la introducción de algunas correcciones
en el funcionamiento ordinario del régimen de los ac
tos jurídico-administrati vos. Tal intervención se con
sigue en nuestro Derecho a través de la suspensión de
la ejecutividad de los mismos que, ante determinadas
circunstancias perturbadoras del equi1ibrio apuntado
por el'TC, subordina los "intereses de la Administra
ción", en su conjunto considerada, privilegiando los
del administrado, e instaurante una situación transi
toria interpretada como anticipación del éxito de la
oposición3''7 .
Debido a que las medidas cautelares obedecen al in
tento de no frustrar los fines del proceso que puedan
originarse por 1 a•inevitable duración del mismo, la
finalidad enunciada denota claramente la naturaleza
cautelar de la medida de suspensión que comentamos3
por estar encaminada a proteger los efectos que pueden
producirse en el curso del proceso garantizando su e-
a' Cfr. SAPORITO, G: op. cit., p. 533. sao En el mismo sentido, vid- ATS' 4s 9 de febrero 1987; y TORNOS MAS, J: La suspensión judicial de__l^ ficacia de los actos en la Ley de Jurisdicción Cg_n¿
00341
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ficacia (ATS 49: 22 de septiembre de 1983) y como tal,
en ella concurren marcadamente cada uno de los carac
teres propios de las medidas cautelares3"5':
a') Instrumental idad » por cuanto la misma es
tá implementada a un "proceso principal" -el conten-
cioso-administrativo-, donde se discutirá acerca de la
legalidad o no del acto administrativo sancionador
impugnado, y cuya decisión se preocupa de proteger la
cautela" referida;
b') Provisional i dad, toda vez que su vigencia
en el tiempo se encuentra subordinada a la pendencia
del proceso del que trae causa; en cuanto éste conclu
ya» la suspensión seguirá sus pasos**0;
c') Jurisdiccionalidad» por necesitar de una
resolución judicial» en forma de auto motivado» para
desplegar su completa virtualidad. En este sentido» el
art. 122 LJCA es claro al expresar que la suspensión
cioso-administrat i va , en RJC n2 4/1986, passim . :a<5> Vid. BERRA DDMINGUEZ, M-RAMQS MÉNDEZ, F: Las_jnediz. das cautelares en el proceso civil, Barcelona 1974» pp. 14 y ss. **° El prof ..• SERRA DOMÍNGUEZ <op. cit.» p. 17.) distingue entre "provisionalidad", en el sentido de que ^ medida cautelar nunca es definitiva, y "temporalidad > en cuanto que la medida depende de la duración °e
0034
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procederá cuando el Tr ibunal lo acuerde; por ello, no
resulta factible que asuma ese pronunciamiento ni el
Secretario, ni el personal al servicio de la Adminis
tración de Justicia'4-1; y
d' ) Su.iección a la regla "rebus sic stanti-
bus", por último, al obedecer su vigencia al manteni
miento de las circunstancias que motivaron su adop
ción^ 3 por lo que, ante determinados cambios circuns
tanciales, la suspensión puede y debe ser reformada, o
estimada caso de no haberse hecho anteriormente, tanto
de oficio cuanto a instancia de parte <ATS 4& 4 de ma
yo de 1982).
Dada, entonces, dicha naturaleza cautelar, la adop
ción de la medida de suspensión tiene que dejar de ser
"lo excepcional" para compartir el mismo lugar que\ es
cupa su contrapunto, esto es, la ejecutividad de los
proceso principal. **x Aunque sí podría llevar a cabo esa tarea el personal auxiliar si consideráramos a las medidas cautelares en tanto que "actividad administrativa" o, al ^e" nos, zona intermedia entre el ejercicio por parte d e
jueces y tribunales de la potestad jurisdiccional y l 3
administrativa. Sobre el tema vid. CALAMANDREI, P: IS2Z-troduzione alio studio dei provvedimenti rautelarij Padua 1936, p . 44 . <•« Vid. FAIREN GUILLEN, V: La reforma dei _pxoceso_ cautelar civil español, en RDP ib-fil n2 4/1966» P* 54.
0 0 3 4
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actos administrativos. Para ello, ante la solicitud de
aquélla por la parte actora en el proceso contencioso-
administrativo, los órganos jurisdiccionales deben
ponderar con criterios flexibles el acaecimiento de
los motivos que condicionan su adopción, para que en
ningún momento puedan producirse situaciones irresti
tuibles que originen una prestación económica adicio
nal por parte de la Administración.
b) Requisitos.
A tenor de la dispuesto en el art. 122.II LJCA,
"procederá la suspensión cuando la ejecución hubiese
de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposi~
ble o difícil". De otra parte, la Exposición de Moti
vos de dicha Ley precisa, en orden a la suspensión,
que "al juzgar sobre su procedencia se debe ponderar,
ante todo, la medida en que el interés público exija
la ejecución..." Por último, el párrafo 12 del merita-
do art. 122 exige, para poder decretarse la suspen
sión, que se solicite "a instancia del actor".
De esa normativa se deducen los requisitos necesa
rios para que se suspenda la ejecución de un acto ob
jeto de "recurso" contencioso-administrativo, requisi
tos sin cuya concurrencia la misma no puede acordarse
0 0 3 4 4
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(ATS 4S 20 de octubre de 1982), y de, cuya interpreta
ción por parte de los Tribunales depende, en última
instancia, la propia virtualidad y eficacia de la me
dida cutelar referida.
Sucintamente expresados serían: a) que la ejecución
del acto objeto de recurso hubiese de ocasionar a
quien la insta, es decir, al recurrente, daños o per
juicios, b) que los mismos sean valorados con un jui
cio de irreversibi1idad, y c) un juicio de ponderación
én orden a .valorar la medida o intensidad con que el
interés público exija la ejecución <Aa. TS 5S 15 de
junio de 1983 y 42= 7 de octubre de 1986).
a') Los "dafíos o perjuicios de reparación im
posible o difícil".
a*') Significado.
La suspensión, como expresa el art. 122.II LJCA,
procederá si se aprecia la posibilidad de que ante su
inadopción se irroguen los daños o perjuicios que s e
mencionan en el mismo.
Dicho criterio -el de la irreparabi 1idad imposible o
no 34-5
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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dificultosa del daño- es el único que la LJCA arbitra
como parámetro de ponderación a la hora de enjuiciar
la solicitud del administrado recurrente respecto- a la
medida cautelar de suspensión. No pueden, por tanto,
trasladarse a esta esfera jurisdiccional otro tipo de
criterios tales como los contemplados en el art. 116
LPA -en el ámbito de los recursos administrativos- re
ferentes a la posible nulidad del acto administrativo,
en tanto que causa justificativa o fundamentadora de
la petición de- suspensión'*3, toda vez que no aparecen
plasmados en el texto de la LJCA. Además, como quiera
que el juicio de ponderación centrado sobre los "daños
o perjuicios" puede ser considerablemente más aproxi-
mativo que el juicio sobre la posible nulidad del acto
-que, en definitiva, no es sino el objeto procesal del
"recurso" contencioso, por lo que su decisión se des
conocerá hasta el momento en que se emita la senten
cia-, tampoco parece muy acertado reclamar de ipge fe-
renda la introducción de esas causas en el art. i£c-
L JCA-"-'-, con el consiguiente peligro de pre juzgamiento
<** Cfr. SASTRE LEGIDQ, R: La suspensión de los efegjl tos del acto administrativo objeto de recurso, en RAp
nS 79/1976, pp. 254 y E55. Respecto de la enunciada problemática, el prof.
SAPORITO (op. cit., p. 533) estima que la suspensión acordada en base al fumus boni iuris (apariencia ilegitimidad de la sanción) es muy rara; los casos m numerosos de suspensión obedecen al daño grave e irre
00346
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sobre la legalidad del acto en una fase procesal tan
temprana, por ser el mismo órgano judicial decisor el
que debe pronunciarse sobre la cautela suspensiva co
mentada.
Asi, pues, únicamente se accederá a la suspensión
ante la acreditación de ese daño o perjuicio -moral o
económico^"1-; en otro caso no procederá la misma <ATC
411/1982, de 22 de diciembre, STS 4S 23 de abril de
1981 y Aa. TS 49= 20 de mayo de 1981 y 17 de enero de
1984). Tales circunstancias -la dañosidád y la p'erju-
dicialidad esenciales a la ejecutividad-, en cuanto a
su significado atañe, deberán deducirse, en concepción
jurisprudencial inconcusa, de la propia naturaleza del
acuerdo recurrido o la concurrencia de otros hechos o
circunstancias concomitantes que resulten acreditadas
(Aa. TS 4S 2 de junio y 27 de octubre de 1982, 21 de
enero, 29 de enero, 15 de febrero, 25 de abril y 12 de
mayo de 1983, y 26 de marzo de 1984), aunque no se de
be partir de un criterio único y absoluto, sino pres
tar atención preferente a las singularidades del caso
debatido (que habrán de contenerse en la fundamenta-
ción de la pretensión), lo que implica un relativismo
parable que se puede causar con aquélla. 4*5S Ibidem, donde se distinguen los supuestos de saI? ción pecuniaria <daño patrimonial) y di seip1i n a r i a
(daño moral) .
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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reñido con concepciones dogmáticas y con criterios rí
gidos y uniformes <ATS 4S 20 de febrero de 1985)^.
b'*) Los daños patrimoniales.
En lo que a nuestra tesis interesa más específica
mente, resulta importante resaltar la problemática, en
relación con las sanciones pecuniarias administrati
vas, que suscita uno de los párrafos de la Exposición
de Motivos de la LJCA según el cual, en orden a la
suspensión, y "respecto de la dificultad de la repara
ción, no cabe excluirla sin más por la circunstancia
de que el daño o perjuicio que podría derivar de la
ejecución sea valorable económicamente" < V, n2 7, pá
rrafo 2°) .
De dicho enunciado se infiere, como inmediata conse
cuencia, la posibilidad de que se decrete la medida de
suspensión basada en la irreparabi 1idad difícil o im
posible de un daño susceptible de cuantificacion en
dinero (STS 3S 17 de junio de 1980). Sin embargo, la
jurisprudencia emanada en torno al mismo ha ido más a-
*•*» Sobre la "dañosidad" e " irreparabi 1 idad del daño" vid. también COSCULLUELA MQNTANER, L: Suspensión de la ejecución de los actos administrativos en sede jurisdiccional , en REDA n21/1974-, esp. pp - 143 y ss.
00348
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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llá de su tenor literal exigiendo, en estos supuestos
de obligaciones de tipo económico, la concurrencia de
una serie de.circunstanci as relativas, sobre todo, al
concepto de "solvencia", que podrían ser resumidas en
función de su atribución, bien al administrado, o bien
a la Administración.
En lineas generales, el TS ha estimado que "la mera
falta de liquidez no es causa suficiente para, por sí
sola, determinar la suspensión de la ejecución del ac
to" porque, "si -bien es cierto que el pago de una can
tidad disminuye el patrimonio de cualquier persona,
física o jurídica, sin embargo, esa disminución no
puede ser elevada de rango considerándola siempre y en
todo caso como causante del daño de reparación imposi
ble o difícil" <ATS 39= 12 de mayo de 1980). En este
sentido y en cuanto a la autoridad administrativa se
refiere, no puede la ejecución de una sanción pecunia
ria alzarse como causa dé suspensión "pues ello seria
tanto como presuponer la insolvencia de (la Adminis
tración)... ya que cort la devolución del importe de la
sanción, pagada en caso de prosperidad del recurso, se
restablece la situación anterior (ATS 39: 17 de abril
de 1985); ahora bien, "el hecho de que el Estado sea
solvente no puede ser elevado a causa determinante de
la.no suspensión" (ATS 39: 10 de diciembre de 1983),
aunque bien es verdad que otra línea jurisprudencial
00349
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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reconoce la fácil reparabi 1idad de los perjuicios de
naturaleza meramente económica "ya que no puede dudar
se de la solvencia de la Administración" . <ATS•45'27 de
enero de 19S7). Del lado del administrado, debe éste
probar su indisponibi 1idad económica para que pueda
suspenderse la ejecutividad de la sanción impuesta
(ATS 45 17 de enero de 1984) o, en caso contrario» de
be apreciarse la irreparabi 1idad "en relación con la
valoración del esfuerzo o perjuicio que se desprende
del hecho de tener que hacer .frente a un desembolso
anticipado y que por su importante monto en relación
con la solvencia económica del deudor» puede ocasionar
u ocasiona un desequilibrio suficiente para entender
que se da el presupuesto del art. 122 LJCA" (ATS 45 16
de abri1 de 1984).
A toda esa argumentación, por último, resulta inde
pendiente el que el perjuicio por la adopción o no de
la suspensión sea irrogada a la Administración o al
administrado (vid. ATS 45 12 de mayo de 1981). Así lo
revela el ATS 35 23 de febrero de 1983 al decir que el
recurrente, de prosperar la impugnación de un acto no
suspendido, recibiría la devolución administrativa del
ingreso indebido por un valor económico menor del que
inicialmente pagó, por razones de inflación monetaria;
pero tal cosa también puede suceder al revés, ya que
"si en vía jurisdiccional se declarase la procedencia
00350
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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del acto administrativo impugnado» y se hubiera sus
pendido la ejecución de éste, (la Administración)...
recibirá un valor económico inferior al resultante de
la ejecución inmediata". La inflación, por tanto, "es
una mera e inevitable consecuencia del principio nomi
nalista consagrado por el art. 1170 CC... par lo que
no puede tenerse en cuenta en orden a declarar irre
parable el perjuicio por la devolución hipotética de
una suma dineraria pasado cierto tiempo" <ATS 3S 11 de
octubre de 1980).
Sin embargo, no puede predicarse de toda la argumen
tación expuesta el que constituya, precisamente, una
linea de doctrina firme y asentada; antes al contra
rio, tales pronunciamientos obedecen, en buena parte,
a una casuística jurisprudencial oscilante que no re
fleja realmente ninguna directriz estable a seguir.
No ocurre lo misma, empero, con el establecimiento
por parte del TS del criterio de la valuabi1idad eco
nómica del perjuicio en tanto que condicionante de la
suspensión47. Con arreglo al mismo, "cuando la cuantía
de los daños derivados de la ejecución improcedente de
*"7 Durante el régimen político anterior, la jurisprudencia no admitía que la reparación fuera difícil cuando pudiera traducirse en una indemnización económica. Vid. la jurisprudencia citada en CANO MATA, A: Limitaciones al principio de ejecutividad administrativa, en "El control de garantías por el Tribunal
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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los actos administrativos recurridos está definida le-
galmente y su pago tiene también cauce legal» no se
está- en la situación excepcional necesaria para acor
dar la suspensión de tal ejecución" <Aa. TS 39= 22 de
junio de 1982 y 42; 25 de marzo de 19B3) . De igual mo
do» si los daños no pueden ser evaluadas, ni a priori
ni a poster iori , por existir ocasiones en que es impo
sible fijar el quantum de aquéllos, ha de decretarse
la suspensión (Aa. TS 4^ 21 de septiembre de 1981 y 7
de julio de 1983)^®. Mas a pesar del firme asentamien
to de tal concepción, también ha declarada el TS, en
Auto de 23 de septiembre de 1977> que procederá la me
dida que comentamos ad cautelam cuando la reparación,
aun siendo valuable económicamente, resulte más onero
sa que la suspensión.
Para finalizar con la interpretación jurisprudencial
del requisito contenido en. el art. 122.11 LJCA, cabe
también afirmar que no resulta suficiente para acredi
tar la irreparabi 1idad de los daños la simple ennume-
ración de los mismos (ATS 44 25 de abril de 1983), si
no que resulta imprescindible "una adecuada y sufi
ciente determinación cualitativa y cuantitativa, que
« • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « « • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • a *
Constitucional y otros estudios", Madrid 1984, p. 233. **<* Sobre el tema, vid. FONT I LLOVET, T: Huevas consideraciones en torno a la suspensión judicial de los actos administrativos, en REDA nS 34/1982, pp. 483 y
00352
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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permita ponderar lógicamente y con criterio de recta
razan la procedencia o improcedencia de excepcionar...
la regla general de la inmediata ejecutividad de los
actos administrativos" (ATS 45 17 de junio de 1984),
así como el nexo causal entre los daños y la referida
ejecutividad < ATS 42: 22 de septiembre de 1983).
b*) El juego del interés público»
Aunque bien es verdad que en la adopción de la medi
da cautelar de suspensión juegan dos tipos de intere
ses -privado el uno, del recurrente a que no se le
ejecute un acto de gravamen que estima contrario a De
recho, público el otro,, de la Administración, empeñada
en que se cumplan los actos de ella emanados en aras
de la consecución de los fines que constitucionalmente
le vienen asignados'*9-, vamos a ocuparnos únicamente
de la virtualidad del interés público, no sólo porque
en un sistema político democrático los "intereses" de
la Administración son, en definitiva, los de la gene
ralidad de los ciudadanos30, sino también porque el
484. «• Cfr. SANZ GANDASEGUI, F: op . cit., pp . 179 y 180. :so Revalor izándóse, de este modo, la apreciación por parte de nuestros Tribunales del concepto de "menosca-
00353
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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privado se sübsume en los daños o perjuicios examina
dos en el apartado anterior, en tanto que el "interés
público"' viene referido en la Exposición de Motivos de
la LJCA y también en su art, 123.11 ("solicitada la
suspensión... si el Abogado del Estado se opusiera a
la misma, fundado en que de ésta puede seguirse grave
perturbación a los intereses públicos, que concretará,
no podrá el Tribunal acordarla sin que previamente in
forme el Ministerio o autoridad de que procediere el
acto o la disposición objeto de recurso").
Conceptuado como requisito de la suspensión, el jue
go del interés público supone la no adopción de la
misma cuando el daño que trata de prevenirse con su
decretamiento sea menor.que el perjuicio de difícil o
imposible reparación que la no ejecución puede produ
cir a dichos intereses <ATC 73/1982, de 27 de enero y
Aa. TS ¿*fi 12 de diciembre de 1962, 21 de enero de
1975, 7 de julio de 1978 y h de mayo de 1982); en otro
caso, es decir, cuando de la suspensión no se les de
riva menoscabo alguno, ésta habrá de acordarse (ATC
411/1982, de 22 de diciembre, FJ 2 2 ) .
La doctrina relativa a la medida con que el interés
bo al interés público"; vid. R0DRIGUE2-ARANA MUÑOZ, J: La suspensión del acto administrativo en vía contenciosa, Santiago de Compostela 1986, p. 11 (del extracto) .
00354
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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público opera en orden a la quiebra de la ejecutividad
de los actos administrativos aparece? pues? suficien
temente precisada por el TS. No obstante? en esta ma
teria se ha gestado una problemática ceñida al grado
con que el predominio del interés público exija la
ejecución (vid. ATS ¿tS 28 de mayo de 1984); en este
sentido? se aprecian claramente dos encontradas líneas
jurisprudenciales: por una parte, la que considera la
necesidad de privilegiar al interés público frente al
simplemente particular cuando ambos se encuentren en
situación conflictiva (ATS 4S £9 de septiembre de 1983
y STS 3S 7 de noviembre de 1984), por otra? la que es
tima que en la materia tratada? el interés públi-co
queda en segundo plano respecto de la reparabi1idad
del daño que la ejecución puede causar, que aparece
siempre como causa principal determinante salvo? ob
viamente? que el perjuicio al interés público resulte
desproporcionado o exorbitante <Aa. TS 44 17? 1S y 19
de febrero de 1987).
En cualquier caso? y a la espera de una doctrina
uniforme? las tendencias divergentes no obstaculizan
la posibilidad de acceder a la suspensión del acto; lo
que sucederá es que? según el criterio que se acoja?
el motivo condicionante de tal medida será? bien la
•irréparabi 1 idad del daño? o bien el perjuicio a los
intereses públicos.
00355
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
c') Otros.
Por último? para que proceda la toma de una medida
cautelar como la de suspensión? la cual, a tenor de lo
expuesto» tiene su área de operatividad considerable
mente plagada de dificultades, se precisa también la
concurrencia de otros requisitos. En síntesis, serian
los siguientes: - • •
a'') La acreditación del daño o perjuicio
que se invoca, de forma que hay que denegar la suspen
sión si no se alegan, justifican y prueban los daños
que la harían procedente <AA. TS -S 22 de marzo y 30
de septiembre de 1983, 21 de febrero de 1984-, 6 de
junio de 1987, 3S 17 de enero de 1984, 2 de abril de
1984 y STS 3S 13 de abril de 1983). Ello origina' el
que la- Jurisdicción no pueda basar su decisión caute
lar en motivos no alegados por quien la inste <ATS 4S
14- de febrero de 1987) y también la estimación de esa
solicitud cuando las alegaciones que la fundamentan no
han sido contradichas por la representación del Estado
(ATS 3S 10 de diciembre de 1983).
Dicha acreditación corresponde en todos y cada uno
de los casos, como es evidente, al administrado/actor
00358
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
en el proceso contenci oso—administrativo. No puede ser
la Administración sancionadora quien solicite del ór
gano jurisdiccional 1 a "suspensión del acto restrictivo
de derechos que la misma ha dictado. Por ello, tiene
una excepcional importancia el ATS 4S 29 de noviembre
de 1983, en cuyo texto leemos que "salvo en el caso de
materia sancionadora, es al actor a quien incumbe el
onus probandi al pretender que se aplique una excep
ción al principio general de eficacia o ejecutividad
del acto administrativo recurrido", lo que a contrar io
sensu interpretado, supondría la suspensión automática
de la sanción administrativa impuesta con la simple
petición del sancionado, a no ser que su contraparte
en el proceso -la propia Administración- alegue, jus
tifique y pruebe las circunstancias que impliquen la
no suspensión. Esta, desde luego, sería la mejor fór
mula interpretativa de la Sección 25 del Capítulo V de
la LJCA, con la finalidad, abiertamente declarada, de
potenciar las garantías jurídicas de los administra
dos .
b'') Que el acto administrativo contenga
una sanción "activa", es decir, que no afecte a una
"omisión" porque dicho tipo de obligaciones negativas
no pueden ejecutarse, sus efectos sólo podrían ser
diferidos mediante un acto positivo contradictorio de
00357
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
la omisión o denegación impugnadas y, por ende» la
suspensión se muestra como algo absolutamente inope
rante (ATS 3S Í2 de mayo de 1985)»
c ' ' ) La prestación de caución por el bene
ficiario de la suspensión cuando de ella pudiera re
sultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos
o de tercero (art. 124.1 LJCA). Si ésta no se consti
tuye en forma, la suspensión no será admitida <Ss. TS
43:21 de mayo de 19B1- y -3a 18 de enero de 1983, y .ATS
45 21 de marzo de 1984). En todo caso, la apreciación
de esa dañosidad es facultad exclusiva del Tribunal
ante quien se impugna el acto <Aa. TS 45 21 de marzo
de 19B4 y 24 de abril de 1985), del que también es
competencia la determinación de la cuantía de la cau
ción que no ha de exceder, en ninguna manera, de la
cifra a la que hipotéticamente pudieran ascender los
antes enunciados daños <STS 45 22 de septiembre de
1984).
c) Posible reforma.
A la luz de toda la problemática evidenciada en tor
no a la suspensión cautelar del art. 122 LJCA, cual-'
quiera reforma de la misma pasa necesariamente por la
00358
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
relación que en ella puede encerrarse con el derecho a
la tutela judicial efectiva. De continuar sustancián
dose el control jurisdiccional de la actividad admi
nistrativa sancionadora por las diferentes fases del
proceso CDntencioso-administrativo, la regulación de
tal cautela ha de mutarse siguiendo la estela que
nuestro TC ha dejado al interpretar el art. 24 de la
Consti tución.
Desde luego, el art. 122 LJCA no parece inconstitu
cional si se interpreta de forma acorde con el espíri-,
tu protector de los derechos individuales que subyace
en la totalidad de nuestro Texto Fundamental. En línea
de principio, pues, hay que afirmar la compatibilidad
entre los arts. 122 LJCA y. 24.1 CE, siempre que ésta
sea traducida en un bien ponderado análisis de los in
tereses en juego, en cada caso concreto, huyendo de
maximalismos y de posturas radicales (ATS 45 29 de ma
yo de 1964). Ahora bien, si el art. 24 -CE proclama la
«efectividad» de la tutela jurisdiccional del adminis
trado, tal derecho fundamental quedaría gravemente
erosionado si la sentencia judicial fuera precedida,
no sólo por la declaración de su derecho por la Admi
nistración, sino de la ejecución del derecho declara
do, obligándole, en el caso de obtener una sentencia
favorable, total o parcial, en su recurso, a tener que
mantener otro largo proceso para poder resarcirse de
00359
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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los perjuicios que esa ejecución pudo causar, si es
que ello fuera posible <ATS 3a 12 de julio de 1985).
Por tanto, la suspensión ad cautelam del acto adminis
trativo, aunque no se enfrenta, sí observa una estre
cha relación con el derecho a la tutela judicial.
El TC también ha tenido ocasión de pronunciarse so
bre la adecuación del art. 122 LJCA al texto constitu
cional. En este sentido, ha podido afirmar el Alto
Tribunal que "la rigurosidad de la regla de la no sus
pensión de los actas administrativos impugnados, arbi
trando para las hipótesis estimatorias del recurso
difíciles fórmulas reintegrativas o permitiendo situa
ciones irreversibles, o generando de una u otra forma
1imi tac iones carentes de justificación respecto al ac
ceso a la Jurisdicción, podrán dañar el derecho a la
tutela judicial y justificarán que, desde la idea del
art. £4.I CE, se reinterpreten los preceptos aplica
bles (entre ellos el art. 122.11 LJCA). Sin embargo,
no se podrá acudiendo a la mención de aquel precepto
constitucional, entenderse desaparecida la ejecutivi-
dad, o poniendo más el acento en uno de aquellos inte
reses que en otro, relegar o despreciar otros, tanto
generales como de terceros. El derecho a la tutela se
s §'t i sface, pues, facilitando que la ejecutividad pueda
ser sometida a la decisión de un Tribunal V que éste,
con.la información y contradicción que resulte menes-
00360
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tery resuelva sobre la suspensión CSTC 66/1984, de 6
de junio (R.A. 487/1983)3.
También en la importante STC 115/1987» de 7 de ju
lio, en la que se enjuiciaba la constitucionalidad de
algunos preceptos de la L.O. 7/1985, de 1 de julio, de
Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, se
contiene la opinión del Letrado del Estado en ese pro
ceso constitucional, según la cual "el art. 24 CE...
no consagra explícitamente la garantía de la suspen
sión del acto impugnado como parte integrante de ese
derecho fundamental, ni tampoco deriva de los instru
mentos internacionales" <FJ 4 2 ) , a la que da cumplida
respuesta el TC, en una argumentación susceptible de
elevación a principio general, estimando que "la efec
tividad de la tutela judicial que el art. £4 CE esta
blece no impone en todos los casos la suspensión del
acto administrativo recurrido, pues dicho precepto lo
que garantiza es la regular y adecuada prestación ju
risdiccional en un proceso con todas las garantías,
por parte de los órganos judiciales. Sin embargo, ello
no quiere decir que cuando la legislación ha estable
cido esa posibilidad para la protección de los dere
chas fundamentales, esta decisión legislativa no inci
da también sobre la configuración de la tutela judi
cial efectiva... de forma que la supresión de esa po
sibilidad de suspensión para ciertos casos o grupos de
00361
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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personas no afecte a este derecho a la tutela judicial
efectiva» al margen de que también pueda afectar al
derecho a la igualdad del art. 14 CE" <FJ 42).
Por ello, el TC declara inconstitucional el inciso
22 del art. 34 de la precitada L.O. de Extranjería,
cuya redacción originaria disponía que "en ningún caso
podrá acordarse la suspensión de las resoluciones ad
ministrativas adoptadas de conformidad con lo estable
cido en la presente Ley", al igual que debiera ocurrir
con'preceptos semejantes tales como el , art. 33.II.£2
de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre» del Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas31. Sin embargo,
dichas regulaciones tan radicales» que no se aquietan
a la suspensión en ningún caso» no se prodigan en ex
ceso por la legislación administrativa española. Ante
esa constatación, lo importante va a resultar ser la
averiguación de lo que el TC quiere significar cuando
afirma en la Sentencia transcrita últimamente, que el
art. 24 "no impone en todos ios casos la suspensión".
™vt Según el mismo, en el específico supuesto de investigación administrativa de operaciones bancarias, "la liquidación girada por la Administración como consecuencia de esta investigación, no se suspenderá en ningún caso, aunque sea recurrida". Sobre el tema vid. GUIO MONTERO, F: Una excepción al principio de suspen-sión del acto administrativo impugnado: el art. 33» párrafo £2 de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en LA LEY Tomo i /1983, pp. 120-9 y ss.
00362
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Desde luego, parece claro que no basta para satisfa
cer las exigencias del art. 24 con la posibilidad de
someter a un Tribunal la suspensión del acto sancio-
natorio aunque ello, como se desprende de las Ss. TS
3i 7 de abril y 9 de diciembre de 1986, es lo mínimo
exigible-'1--; ha de imponerse, en cambio, una interpre
tación judicial amplia de los supuestos de suspensión
en punto a que la posible sentencia estimatoria de las
pretensiones ejercitadas tenga un efecto real sobre la
situación jurídica para la que se demanda la tutela
judicial^3.
En esa averiguación, lo primero a reseñar es la e-
xistencia de modélicos ejemplos legislativos como el
del art. 7.V LPJDFP, que decreta la automática suspen
sión de la resolución administrativa en materia de
sanciones de orden público"'3^, o el contenido en el
art. 44.III de la L.Q. 1/1979, de 26 de septiembre,
SSía Vid. el comentario a dichas resoluciones en VILLA-GOMEZ CEBRIAN, A.F: Ratificada la vigencia del principio de ejecutividad de los actos saneionadores, e n REDA n2 53/1987, pp. 147 y ss. S 3 Cfr. HERRERO TEJEDOR, F: Tutela judicial y efectividad de las sanciones, en PJ nS 1/1986, p. 114; y RUBIO, M: De nuevo sobre la potestad saneionatoria: la STC de 6 de junio de 1984, en REDA n° 42/1984, p. 482. «^ Cfr. Aa. TS 3& 26 de enero y 13 de julio de 1983. Vid. su comentario en LINDE PANIAGUA, E: La instauración del principio de igualdad entre Administración Pública y- particulares en el proceso contencioso-adroi-nistrativo: la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona de 26 de diciem-
G 0 3 6 3
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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General Penitenciaria y 124 de su Reglamento <R.D.
1201/1981, de 8 de mayo), que también ordenan la sus
pensión de la resolución sancionadora impuesta por la
Administración Penitenciaria en algunos supuestos.
Asimismo» lejos ya del Derecho positivo» debieran
establecerse jurisprudencialmente criterios que llena
ran de contenido la expresión aludida del TC, y en los
cuales la suspensión de la ejecutividad fuera obliga
toria como regla general. Así ha de ocurrir, por ejem
plo» cuando en las sanciones administrativas se invo
lucren cualesquiera derechos fundamentales33) cuando
los perjuicios que pueden derivar de su ejecución ado
lezcan de la nota de irreparabi 1 idad23*", en el supuesto
en que dicha sanción resulte extremadamente grave o
desproporcionada atendidas las circunstancias del caso
en ese momento'5"7, o ante sanciones de las denominadas
de "autotutela" o disciplinarias (Ss. TS 5S 17 y 21 de
julio de 1982 y 13 de mayo de 1 9 B 5 ) s a .
bre de 197B, en REDA n2 23/1979, pp. 561 y ss. ="' Cfr. BARCIA DE ENTERI A-FERNANDEZ: op . cit.» p. 156; y SAN2 GANDASEBUI, F: op. cit., p. 184. 53 *• Cfr. CANO MATA, A: op . cit., pp . 231 y 232; y ATS 42= IB de abril de 1983. JS"-' Cfr. GARCÍA DE ENTERI A-FERNANDEZ: op. cit., p. 184. >sm Al menos ese es el criterio, aparentemente generalizado de las Ss. TS 5£ 17 y 21 de julio de 19S2 y 13 de mayo de 1985', según las cuales en el régimen disciplinario es doctrina jurisprudencial asentada la de prevalencia de la suspensión frente a la ejecutividad.
00364
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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La situación ideal, en conclusión) sería la explici-
tada en el ATS ¿*& ai de octubre de 19B3> según el cual
debieran invertirse'los términos del principio de eje-
cutividad "cuando se trate de decisiones de carácter
punitivo o sancionador, inclinándose entonces por el
mantenimiento de la suspensión". En tal sentido» el
ATC 395/1982, de 15 de diciembre, realiza, a nuestro
juicio, una importantísima labor al establecer la ne-
cesaria aplicación analógica del art. 7.V de la LPJDFP
a todos los supuestos en que se imponen administrati
vamente sanciones de tipo pecuniario, con lo que la
suspensión del acto impugnado pasa a convertirse, de
ese modo, en la regla general85'9.
• • • « • « * • • • • • • • • • • • • • . • • • • • • * • • • • * • • • • • • • • « • • • • • • • • > • • • •
Cfr. también, MIGUEZ BEN, E: Suspensión provisional del funcionario versus presunción de inocencia: última jurisprudencia, en RAP n2 108/1985, pp. 2¿t3, 2^4 y 252. 85<* Vid. otros ejemplos jurisprudenciales en SANTAMARÍA PASTOR, J.A: Tutela judicial efectiva y no suspensión en vía de recurso, en RAP n2 100-102/1983, Vol. II, pp. 1609-1627; y MARTIN PÉREZ, P.A: Resoluciones de expedientes disciplinarios a funcionarios de la Administración Loral v su conexión con el art. 2^.1 de la Constituc ion Española <Derecho a la tutela juris-diccional efectiva), en LA LEY nS 170S de 12 de mayo de 1987, pp. 1-3.
003G5
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§ ti. LA VIGENCIA DEL PRINCIPIO "NON BIS IN ÍDEM".
A lo largo del presente trabajo se han abordado un
buen número de materias relacionadas, en mayor o menor
grado? con el principio de la no duplicidad de sancio
nes por los mismos hechos, encuadrado bajo él aforismo
latino "non bis in idem". En este apartado, nos vamos
a referir tan sólo a una de las manifestaciones de
dicho principio, en su vertiente material, y las con
secuencias que en los planos procesal y procedimental
tiene la misma: la concurrencia entre las leyes pena
les y las administrativas sancionadoras, y la de estas
últimas entre sí 1, de forma que no ha de importar úni
camente el que una conducta resulte tipificada en el
ordenamiento penal y en el administrativo sancionador,
sino también, y por ende, el que se entable un proceso
penal y un procedimiento administrativo para enjuiciar
aquélla, o dos o más procedimientos administrativos
para el caso de que la misma se contemple en otras
tantas disposiciones del Derecho Administrativo san-
1 Cfr. COBO DEL ROSAL, M-VIVES ANTÓN, T.S.: Derecho Penal. Parte General, Valencia 1987, p. 57. No se va a tratar, por tanto, la duplicidad de sanciones penales o procesos penales por un mismo hecho.
0 0.3 6 6
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donador'2 .
A) SIGNIFICADO DEL PRINCIPIO.
a) El non bis in idem se conecta sólidamente a
la defectuosidad del enjuiciamiento de la infracción
administrativa en España, y a la propia potestad san-
cionadora de la Administración, ya que al proscribir,
en principio, que los órganos administrativos actúen
sobre una infracción cuando la misma está siendo o ha
sido objeto de conocimiento por los órganos del orden
jurisdiccional penal, funciona claramente como un 1í -
mi te a dicha potestad (vid. supra § 6 ) . También su
existencia se encuentra relacionada con la problemáti
ca que expusimos a propósito de la naturaleza del in
justo administrativo (supra\§ 5 ) , y ello porque al am-
a La jurisprudencia ha declarado, aunque no era estrictamente necesario dado el texto de nuestra Constitución,, que el principio non bis in idem es aplicable al campo de las infracciones y sanciones administrativas. Vid. Ss. TS ¿*£ ¿* de julio y 20 de octubre de 1983, E de febrero de 1984 y 6£ a de febrero de 1985. En dicho ámbito, como escribe MUKQZ QUIROGA, A: El
principio non bis in idem (STC de 3 de octubre de 19831, en REDA nS 45/1985, p. 133, el principio "consiste en el derecho público subjetivo del ciudadano a no ser castigado por el mismo hecho con una pena y una sanción administrativa <o dos sanciones administrativas), siendo indiferente que éstas operen en el tiempo de forma simultánea o sucesiva".
00 3 6T
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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paro de la pretendida sustantividad del mismo, admiti
da -como ya se examinó- únicamente en sus aspectos
formales y de magnitud y nunca en el plana•ontológico,
ha crecido y se ha justificado la posibilidad del bis
i n i dema.
Precisamente por esas relaciones con los límites de
la potestad sancionadora y con la naturaleza del ilí
cito y la sanción administrativa, el estudio del prin
cipio non bis in idem resulta difícil de encuadrar
sistemáticamente. Pero dando más relevancia a lo que
de "adjetivo" implica, a las dificultades que plantea
la vinculación que el proceso penal despliega respecto
del procedimiento administrativo por el mismo compor
tamiento infractor, y a la preferencia de la Jurisdic
ción para conocer de una conducta doblemente incrimi
nada, todo ello traducido en una importante disfuncio
nalidad en el tratamiento procesal de la misma, parece
preferible tratarlo en este punto, bajo la rúbrica ge
neral del "enjuiciamiento del ilícito administrativo".
3 Cfr. COBO DEL ROSAL-VIVES 'ANTÓN: op. cit., p. 36; PRIETO SANCHIS, L: La jurisprudencia constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de Derecho, en REDC n° ¿+/1982, p. 115; COBO DEL ROSAL, M-BOIX REIG, J: Garantías constitucionales del Derecho Sancionador , en "Comentarios a la legislación penal", Vol. I: "Derecho Penal y Constitución", Madrid 1982, p. 213; y LOPEZ-NIETO Y MALLO, F: Las san-
00368
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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b) En su sentido material y más general? el
principio non bis in idem resulta vulnerado cuando,
como consecuencia de la comisión de un único hecho, se
impone a la persona responsable del mismo una duplici
dad de sanciones (Ss.TS 2S 8 de junio de 1988, 20 de
octubre de 19B3, 35 ES de mayo de 1986, 45 10 de mayo
de 1983 y 18 de junio y 10 de diciembre de 1984,); por
tanto, para que tenga lugar dicha vulneración se pre
cisa lo que la doctrina denomina muy acertadamente
"coincidencia fáctica"^, con menos fortuna explicitada
jurisprudencialrnente -en fórmula parecida a la reseña
da en el art. 1252 CC para la cosa juzgada, que tam
bién' se hace extensiva a la 1 itispendencia- en la exi
gencia de una "identidad del su jeto, hecho y fundamen
to CSTC 2/1981, de 30 de enero <R.A. 90/1980) y BTS 5S
18 de julio de 1984-3, términos que pugnan con la con
siderable inexactitud del principio en su formulación
tradicional <"nadie puede ser castigado dos veces por
los mismos hechos") ya que, en algunos supuestos, un
mismo hecho puede lesionar intereses distintos, pro
tegidas en normas diferentes y sancionados varias ve
ces sin que se vulnere principio alguno3.
ciones municipales, Madrid 1984, p. 50. "* Vid. BARCIA DE ENTERRIA, E:- La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid 1981, p. 247.
00369
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Como apuntan los profesores COBO y VIVES*1, resulta
preferible no hablar de "identidad táctica" sino de
"idéntica infracción" -y "mismo contenido de injusto".
Con arreglo a estos dos últimos requisitos, no podrán
reputarse infracciones al non bis in idem supuestos
tales como la doble sanción a un hecho cuando del mis
mo hayan surgido "dos resultados independientes corre
gibles por entidades distintas" (STS 4a B de julio de
19B1) o "susceptibles de integrarse en esferas o cate
gorías jurídicas concurrentes pero diferenciadas, pu
diéndoles corresponder distintos pero simultáneas as
pectos de responsabi 1 idad""*'. De igual modo, tampoco lo
serán en los casos en que una acción sea sancionada y,
a la vez, se aplique sobre el incumplimiento de la
sanción una medida restrictiva, de distinta naturaleza
por su carácter teleológico, como lo son las medidas
coercitivas <STS 4S 10 de julio de 1984).
Sin embargo, el respeto al principio non bis in idem
se torna problemático en el supuesto en que la • potes-
-> Vid. AGULLO AGÜERO, A: El principio «ne bis in i-dem» en materia tributaria, en LA LEY n2 1355 de 26 de diciembre de 1985, pp. 4 y 5. A Op. cit., p. 57. En parecido sentido, vid. DE V., V: Bis in idem: dualidad de calificación jurídica y dualidad de relato táctico <STS 45 de 5 de noviembre de 1974), en REDA n° 4/1975, p. 107. "'' ALONSO COLOMER, F: El poder de la Admi ni strac i ón saneionadora: hacia una limitación, en DA n2 141/1971, p. 88.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tad sancionadora de la Administración opera sobre un
hecho que, habiendo sido objeto de diligencias penales
-en tanto que constitutivo de delito o falta-» ha re
caído sobre él resolución de archivo o sobreseimiento
total (art. 634 LECrim). En tal caso, la jurispruden
cia estima que no se opone obstáculo alguno a la sub
siguiente punición de tal hecho por parte de los órga
nos de la Administración, toda vez que dichas decisio
nes adoptadas por la Jurisdicción no se pronuncian,
enjuiciándolo, sobre un hecho típico CSTC 36/1985, de
8 de marzo (R.A. 473/1983) y STS 44 35 de octubre de
19823; todo lo más, suponen la constatación de que el
hecho no es constitutivo de delito, o que el procesado
nd es autor del mismo, o que, en definitiva, no hay
indicios de su perpetración (art. 637 LECrim). Además,
aunque el sujeta sobreseído haya de ser tenido como
inocente -dado que no se ha producido una decisión
condenatoria en forma de sentencia- CSTC 34/1983, de 6
de mayo (R.A. 145/1983)3, dicha inocencia lo es tan
sólo a los efectos de la comisión de un del i to ; puesto
que en lo referente al supuesto de hecho de la norma
administrativa que con su conducta ha podido transgre
dir, su culpabilidad o no habrá de evidenciarse en el
procedimiento administrativo correspondiente siempre
que concurran dos requisitos: que la conducta se quie
ra sancionar, por un lado, y por otro que la tipifica-
00371
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ción de la infracción administrativa no contemple la
sanción -como ocurre habitualmente en el Derecho dis
ciplinario- por el mero hecho de haber sido condenado
el administrado en un proceso penal» puesto que en tal
caso* al no haber recaido condena alguna, el efecto
prejudicial de la cosa juzgada penal impide que pueda
sancionarse a título de ilícito administrativo la sim
ple participación, en calidad de imputado, de dicho
administrado.
Lo que } desde luego, ya no es de recibo, en conclu
sión, es la posibilidad de que se permita el bis in
idem en lo casos en que venga tal fenómeno contemplado
en una Ley o disposición asimilada. No debiera así
prosperar el enunciado del art. 133.22.VI del Proyecto
de reforma de la LPA*'3, según el cual "Salvo que auto
rice lo contrario una norma con fuerza de Ley, la mis
ma conducta no podrá ser objeto de sanción por los
Tribunales de Justicia y por alguna de las Administra
ciones Públicas", y ello porque, pese al rango de ley
formal que requiere -con mayorías parlamentarias in
cluidas-, un enunciado así iría contra principios
constitucionales de mayor valor que aquélla.
3 Vid, sobre el mismo PRIETO SANCHIS, L: op. cit., p. i 16.
00372
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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B) FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL.
La prohibición de duplicidad de sanciones por el
mismo hecho, como enunciado del principio general non
bis in idem, no aparece descrito expresamente en el
texto de la CE de 1978. No por ello puede afirmarse
que la misma no lo contemple puesto que esa duplicidad
referida atenta, en su más primitiva concepción, a
principios tales como el de seguridad .jurídica del
art. 9. III CE**.
Nuestro TC aún ha sido más explícito. En STC 2/1981,
de 30 de enero <R.A. 90/1980), el Alto Tribunal ha po
dido afirmar que, "si bieri no se encuentra recogido
<el principio) en los arts. 14 a 30 de la Constitu
ción, que reconocen los derechos y libertades suscep
tibles de amparo (art. 53.11 de la Constitución y art.
41 de la L O T O no por ello cabe silenciar que, como
entendieron los parlamentarios en la Comisión de Asun
tos Constitucionales y Libertades Públicas del Congre
so al prescindir de él en la redacción del art. 9 del
Anteproyecto de Constitución, va íntimamente unido a
<"> Vid. Ss. TC 62/1984, de 21 de mayo (R.A. 362/1983) y 158/1985, de 26 de noviembre <R.A. 676/1984). Cfr., también, SANZ GANDASEGUI, F: La potestad sancionato-ria de la Administración: la Constitución Española y
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los principios de legalidad y tipicidad de las infrac
ciones recogidos principalmente en el art. 25 de la
Constitución" <FJ 42)'rerr igual•sentido Ss. TC 159/
1985, de 27 de noviembre '< R. A - 821/1984) y 66/1986, de
23 de mayo (R.A. 860/1984), y Aa. TC 526/1987, de 6 de
mayo y 21 de noviembre de 1988 (R.A. 1439/1988)l*0,
aparte de la vulneración del derecho al juez legal
<art. 24.11 CE) que puede conllevar el que una conduc
ta antijurídica, por aplicación del bis in idem, re
sulte castigada por un.órgano público diferente a los
que tienen constitucionalmente atribuida la potestad
punitiva según el art. 117.III CE.
La sentencia transcrita se muestra muy rica en con
secuencias jurídicas. De entrada, la contención del
non bis in idem en el art. 25.1 CE configura a éste
como un derecho público subjetivo de los catalogados
como "fundamentales" lo que implica, como de todos es
sabido, que su desconocimiento o transgresión por. par-
• • • • • • • « • « • • • • • • • • • • • • « • • « • • • • • • « • • • • • « « • • • • • • • • • • • • a i
el Tribunal Constitucional, Madrid 1985, p. 126. 1 0 También es secundada tal postura por la doctrina, vid. MUÑOZ QUIROGA, A: op. cit., p. 133; SERRANO AL-BERCA, J. M: Articulo 25.1, en GARRIDO FALLA <Dir.) et alt. "Comentarios a la Constitución Española", 2& e d i c , Madrid 1985, p. 514;. y BOIX REIG, J: El principio de legalidad en la Constitución, en "Repercusiones de la Constitución en el Derecho Penal. Semana de Derecho Penal en memoria del Prof. Julián Pereda", Universidad de Deusto, Bilbao 19S3, p. 72.
Para el desarrollo parlamentario al que alude la STC citada, vid. COBO DEL ROSAL-BOIX REIG: op. cit., p.
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te de los poderes públicos es susceptible de poner en
funcionamiento una tutela judicial reforzada.: la ordi
naria establecida en la" Ley 6E/1978, de 20 de'diciem
bre (vid- Disp. Transit. £S.11 LOTO, vía "sumaria" y
"preferente"11, y la consti tucional, materializada en
el recurso de amparo, según los dictados del art. 53.
II CE3-22, tutela dual de la que carecería si se contu
viera en el reseñado art. 9.III CE.
Pero la variada gama de efectos jurídicos apuntada
no se agota ahí. También supone .que el principio tra
tado > al igual que los que se desprenden del art. £5,
es de aplicación directa e inmediata;, no precisando de
desarrollo legislativo» que su reconocimiento y respe
to ha de vincular a todos los poderes públicos (art.
53.1 CE) y que -lo más importante- tras la publicación
de la CE deben considerarse abrogados todos los pre
ceptos legislativos que, de una u otra manera, lo con
traríen.
Así, pues, una determinada actuación activa u omisi
va podré ser tipificada, siguiendo el tenor del art.
214; y GARCÍA DE ENTERRIA, E: op. cit., p. £¿*6." 11 Sobre la correcta intelección de ambos términos, vid. FAIREN GUILLEN, V: El procedimiento preferente y sumario y el recurso de amparo en el art. 53.11 de la' Constitución, en RAP n2 89/1979, pp. E07-E49. 1<B Cfr. MANZANO MORENO, E. C: El ilícito penal y el administrativo, el principio non bis in ídem y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en BIMJ n2
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25.1 CE, como delito, como falta o como infracción ad
ministrativa, pero no como todas o varias de esas fi
guras a un tiempo; de este modo, la infracción admi
nistrativa -en palabras del profesor GARCÍA DE ENTE-
RRIA13- , ha dejada de ser con ella un tipa super
puesto a un tipo penal y mucho menos un tipo de fun
cionamiento independiente al penal y hasta contradic
torio con él".
C) OBSERVANCIA E INOBSERVANCIA DEL PRINCIPIO EN LA
LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA ESPAFSOLA.
Si la aplicación práctica de una dualidad de sancio
nes, por error de un funcionario administrativo o ju
dicial, es algo grave que inmediatamente debe subsa
narse, tal gravedad se agudiza de forma muy considera
ble cuando dicha duplicidad viene expresada, en cuanto
posibilidad teórica para la Administración, en una
norma jurídica.
Tal cosa acontece en la legislación española, inclu
so en la promulgada con posterioridad a la entrada en
vigor de la CE, y de ello existen una variedad de
1386 de 15 de junio de 1985, p. 14. 1SB Dp. cit., p. E47.
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ejemplos. Sin embargo, la posibilidad del bis in idem
es una práctica "reciente" ya que el anterior CP de
1988, en su' art. 853, lo prohibía de- forma expresa3'-4-,
algo que no ocurre con el art. 603 del vigente, tal y
como ha reconocido la doctrina1-3, al establecer el
mismo que "las disposiciones de este Libro no excluyen
ni limitan las atribuciones que por las leyes munici
pales o cualesquiera otras especiales competan a los
funcionarios de la Administración para dictar bandos
de policía y buen gobierna y para corregir gubernati
vamente las faltas en los casos en que su represión
les esté encomendada por las.mismas leyes"1*.
'1* Vid. MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L: Sanciones penales y sanciones gubernativas, en "Problemas actuales de Derecho Penal y Procesal", Salamanca 1971, p. 16. xs¡ Vid. ALONSO C0L0MER, F: op . cit.,p. S?, entre otros. XA La Propuesta de Anteproyecto de nuevo Código Penal de 19S3, aunque parece que en alguna dependencia administrativa duerme ya el sueño de los justos, no seguía, felizmente, la tradición del vigente CP que estaba llamado a sustitutir ya que, en su art. 610.11, establecía lo siguiente:
"No se podrán imponer conjuntamente sanciones administrativas y penales por unos mismos hechos. Conforme a este principio corresponderá exclusivamente a los Juzgados y Tribunales el enjuiciamiento de las faltas previstas en este Código, Las autoridades administrativas se abstendrán de todo procedimiento, remitiendo a la autoridad judicial competente los antecedentes necesarios y las actuaciones practicadas, en cuanto tengan conocimiento de la apertura del proceso penal por los mismos hechos de que vinieren conociendo, aún en el caso de que hubiere recaído resolución sanciona-dora firme, si lá sanción no hubiere llegado a ejecutarse. Si ya se hubiese ejecutado, el Juez o Tribunal,
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Ya centrados en la legislación administrativa, se
aprecian también en ella multitud de preceptos que de
una forma ur otra consagran el bis in idem. A título
ejemplificativo, pueden citarse el art. 408.11 del
Decreto 485/1968, de 28 de febrero, aprobatorio del
Reglamento de Montes 1 7, el art. 6 de la Ley 57/1968,
de 27 de julio, reguladora de percepción de cantidades
anticipadas en la construcción y venta de viviendas153,
el art. 225 del Texto Refundido de la Ley del Suelo
(R.D. 1346/1976, de 9 de abril )*••», o el art. 9.VI del
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • ( « • • • • • • • • • • • • a
en la sentencia o resolución definitiva que dictare, se pronunciará sobre la sanción impuesta, computándola .para el cumplimiento de la pena si fuere asimilable, y ordenando en otro caso la restitución del exceso, si pronunciare condena, o de la totalidad, si la resolución fuere absolutoria". x"7 "Cuando cualquiera de los hechos determinantes de sanción con arreglo a lo dispuesto en este artículo pudiera? revestir caracteres de delito o falta, o en el caso de' otros que se estimara pudieran merecer esta calificación, la Administración forestal, sin perjuicio de aplicar la sanción que corresponda, pondrá los hechos en conocimiento de la Jurisdicción ordinaria para que exija la responsabilidad criminal a que, en su caso, hubiere lugar". i S "El incumplimiento para el promotor de lo dispuesto en esta ley será sancionado con una multa por cada infracción , sin perjuicio de la competencia de los Tribunales de Justicia". i<s> »|_a vulneración de las prescripciones contenidas en esta Ley, o en los Planes, Programas, Normas y Ordenanzas tendrán la consideración de infracciones urbanísticas y llevarán consigo la imposición de sanción a los responsables, asicomo la obligación de resarcimiento de daños e indemnizaciones de los perjuicios a cargo de los mismos, todo ello con independencia de las medidas previstas en los arts. 184 a 187 de la presente ley y de la responsabilidad de orden penal en
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R.D. de 22 de junio de 1983? regulador de las infrac
ciones y sanciones en materia de defensa del consumi
dor y de la producción agroalimentariaao, amén, de
otros muchos 5 1.
El art. 18 de la Ley de Orden Público de 30 de julio
de 1959 establecía que "las autoridades gubernativas
podrán sancionar los actos contra el orden público a
que esta Ley se refiere, cualquiera que sea la forma
de comisión, en la cuantía señalada en el articulo si
guiente» sin per-juicio de la competencia de los Tribu
nales o Autoridades de otra jurisdicción". Dicho arti
culo fue derogado por R.D.L. 6/1977, de 25 de enero,
cuyo art. 2 es considerado por buena parte de la doc
trina como la primera manifestación legal del respeto
al principio non bis in ídem88» y en cuya Exposición
que hayan podido incurrir los infractores". a o "La responsabilidad administrativa por las infracciones a que se refiere el presente Real Decreto, será independiente de la responsabilidad civil, penal y de otro orden que, en su caso, pueda exigirse a los interesados" . '&% Podrían citarse también aquí el art. 66 de la Ley de 18 de marzo de 1966 de Prensa e Imprenta, el art. 155 de la Orden de 9 de marzo de 1971 de Higiene y Seguridad en el Trabajo, el art. 2 de la ya derogada Ley de Costas de 10 de marzo de 1980 etc... SE2 Cfr. MANZANO MORENO, E.C: op. cit., p. 7; y COBO DEL R0SAL-B0IX REIG: op. cit., p. 213. Y ello pese a las correcciones que del mismo realiza la Disposición Transitoria de dicho R.D.L. porque, como ha evidenciado suficientemente el prof. BOIX REIG, la misma no tiene virtualidad alguna. Vid. BOIX REIG, J: Algunos aspectos de la responsabilidad personal subsidiaria,
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de Motivas se explica que con el mismo se trata de po
ner fin a un principio de compatibilidad entre sancio
nes administrativas y penas judiciales.que vulneraba
el principio referido (vid. STS 4& 25 de octubre de
1982).
El art. 2 del citado R.D.L., dispone:
"No se impondrán conjuntamente sanciones gubernativas y sanciones penales por unos mismos hechos. Cuando los actos contrarios al orden público puedan revestir caracteres de delito, las Autoridades gubernativas enviarán a la judicial competente los antecedentes necesarios y las actuaciones practicadas para que ésta proceda a su enjuiciamiento.
En el caso de que el órgano jurisdiccional a-cordase el archivo o el sobreseimiento de la causa iniciada por no justificarse que los hechos sean constitutivos de delito, remitirá de inmediato a la Autoridad gubernativa los testimonios oportunos, por si aquéllos pudieran ser objeto de sanción como actos contrarios al orden público.
De igual modo actuará cuando, sin declaración de responsabilidad, termine los procedimientos penales iniciados de oficio o a instancia de parte" .
Sin embargo, ya antes de su promulgación -continuada
por el R.D.L. 16/1977, de 25 de febrera, sobre aspec
tos administrativos y fiscales del juego823-, el art.
276.1 del Código de la Circulación, en redacción dada
por Decreto 3268/1968, de 26 de diciembre, contemplaba
la prohibición que entraña el principio comentado3**, y
en CPC n2 3/1977, pp. 51 y 52. íaa Desarrollado por RR. DD. ¿+44/1977, de 11 de marzo y 1067/1981, de 24 de abril. Vid. su interpretación en STC 101/1988, de 8 de junio y en las Ss. TS 45 18 de
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aun antes de él,'la propia Exposición de Motivos de
nuestra más que centenaria LECrim, en su párrafo 27,
abogaba por la interdicción absoluta del bis•in idem.
Pero con posterioridad al misma R.D.L. 6/1977 y a la
promulgación de la CE de 1978, parece que, con excep
ciones, se va abriendo camino en la legislación admi
nistrativa española la tendencia, aún no del todo fir
me, de consagrar normativamente el non bis in idem,
arbitrando los diferentes preceptos soluciones de muy
diversa índole para corregir las posibles situaciones
de duplicidad sancionadora por un mismo comportamiento
infractor que puedan producirse en la práctica. Asi,
por ejemplo, el art. 9.IV.b) de la Ley ¿tO/1979, de 10
de diciembre, sobre Régimen Jurídico de Control de
Cambios, modificada por L.O. 10/19S3, de 16 de agos-
toSí*5S el art. 112 de la Ley de Aguas de 2 de agosto de
octubre y 1¿* de diciembre de 1982. s'<' "La infracción de los preceptos de este Código será sancionada conforme a las normas contenidas en el presente Capítulo, salvo si el hecho constituyese delito o falta, en cuyo caso su represión se ajustará a lo establecido en.las leyes penales y sólo podrá ser castigado por la Autoridad gubernativa cuando el proceso penal termine por sentencia absolutoria u otra resolución que le ponga fin, provisional o definitivamente, sin declaración de responsabilidad penal, siempre que estén basadas en motivo que no sea la inexistencia del hecho". ¡a¡a "Mientras estuviera conociendo de un hecho la Autoridad judicial, la Administración se abstendrá de toda acción sancionadora en relación con las conductas origen del mismo. La actividad sancionadora de la Ad-
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1985a!*, o el art. 3S.II de la Ley 14/1986, de E5 de
abril» General de • Sanidad'-7 se5.
En resumen, la legislación mencionada, ante una con
ducta antijurídica sancionada en normas penales y
ministracion, en virtud de las infracciones administrativas previstas en esta ley, sólo podrá iniciarse o continuarse cuando el procedimiento penal termine por sentencia absolutoria u otra resolución que le ponga fin, provisional o definitivamente, sin declaración de responsabilidad penal siempre que estén basadas en motivo que no sea la inexistencia del hecho, la.declaración expresa de no haber participado en él el acusado o la extinción de responsabilidad penal del mismo. Sin embargo, en estos dos últimos supuestos la Administración podrá sancionar las infracciones administrativas relacionadas con el hecho y cometidas por tercero no sujeto al procedimiento penal". ¡=>.¿» .i£n j o s supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito o falta, la Administración pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente y se abstendrá de proseguir el procedimiento sanciona-dor mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado. La sanción de la autoridad judicial excluirá la imposición de multa administrativa. De no haberse estimado la existencia de delito o falta, la Administración podrá continuar el expediente sancionador en base a los hechos que los tribunales hayan considerado probados" . 83v "En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, la Administración pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la Autoridad judicial no dicte sentencia firme. De no haberse estimado la existencia de delito, la Administración continuará el expediente sancionador tomando como base los hechos que los Tribunales hayan considerada probados". S£a También en la Proposición de Alianza Popular, ya citada, se dice que "no podrán imponerse por los mismos hechos penas y sanciones administrativas, siendo vinculante para la Administración la declaración judicial firme de hechos probados. En todo caso, la sanción administrativa sufrida será de abono para el cumplimiento de la pena" (art. 13).
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administrativas, se inclina por paralizar el procedi
miento administrativo, esperar a que discurra el pro
ceso penal y, una' vez finalizado, éste, apoderar de
nuevo a la Administración para sancionar siempre que
se den unos determinados supuestos, enucleados siem
pre, aunque con matices, en torno a la absolución del
acusado por los hechos presuntamente constitutivos de
del i t a a falta.
Pero en las soluciones conducentes a mitigar en lo
posible la duplicidad- saneionadora, no existe aún en
el Derecho positivo un cuerpo de doctrina homogéneo.
Algunos de los preceptos citados dan también amplio
juego al sobreseimiento libre y provisional en el pro
ceso penal; en ocasiones aluden al respeto del plan
teamiento fáctico jurisdiccional por la Administra
ción, y en otros casos no etc... La práctica totalidad
de ellos, sin embargo, coinciden en la preferencia de
la Jurisdicción para enjuiciar primero el hecho y lue
go, en su caso, sancionarlo administrativamente2'9; pe-
sac? Una importantísima excepción a tal corriente legislativa lo constituye el muy reciente art. 8.III de la L.ü. E/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, según el cual "La iniciación de procedimiento penal contra miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no impedirá la incoación y tramitación de expedientes gubernativos y disciplinarios por los mismos' hechos. No obstante, la resolución definitiva del expediente sólo podrá producirse cuando la sentencia recaída en el ámbito penal sea firme, y la decía-
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ro) en todo caso, no contemplan la variada gama de su
puestas que de tal situación pueden derivarse y ello,
a nuestro juicio, es e.l auténtico punctum dolens de la
problemática contenida en el principia non bis in i -
dem.
D) LA PREFERENCIA DE LA JURISDICCIÓN EN EL ENJUI
CIAMIENTO DE LAS CONDUCTAS ILÍCITAS.
Como se ha podido ya apreciar, el principio non bis
in idem tiene un doble significado30: de una parte es
un principio material, según el cual nadie debe ser
castigado dos veces por la misma infracción y, de o-
tra, es un principia procesal, en virtud del cual na
die puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos.
Ambas manifestaciones, sin embargo, resultan insepara
bles por la necesariedad del proceso penal para impo
ner válidamente una pena (vid. supra § 7) -en cuanto a
la materia penal se refiere- y por la vigencia, tam
bién, del principio de legalidad procedimental en el
ámbito del procedimiento administrativo sancionador
(art. 133 LPA). Así se recoge, además, en los precep-
ración de hechos probados vinculará a la Administración" <vid. también el art. 28.VI de la misma L.O.).
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tos del Derecho positivo que? aunque pueden intentar
una acentuación de la vertiente material del princi
pio 3 1 o de la procesal 3 3, bajo sus enunciados se, en
tienden implicadas las dos manifestaciones.
Pues bien, ante la tipificación de un comportamiento
infractor por las normas pertenecientes al Derecho Pe
nal y, al mismo tiempo, por las del Derecho Adminis
trativo Sartcianador, con la posibilidad de que se in
coen, de ese modo, un proceso penal y un procedimiento
administrativo, las tendencias doctrinal, jurispruden
cial y legislativa se muestran partidarias, absoluta
mente, de la preferencia de la Jurisdicción y, por en
de, la subordinación de la Administración a la prime
ra, en lo atinente al enjuiciamiento del hecho o los
hechos doblemente tipificados33.
a3° Vid. COBO DEL- ROSAL-VIVES ANTÓN: op. c i t. , p. 57. 3 1 Asi, por ejemplo, el art. 103.III de la Ley Fundamental de Bonn de 23 de marzo de 19¿*9 establece: "Nadie puede ser penado más de una vez por el mismo acto en virtud de las leyes penales generales". 3 3 También a título de ejemplo, el art. 4- del Protocolo Séptimo al CEDH -todavía no ratificado por España-, según el cual "Nadie puede ser perseguido o cas-t iqado penalmente por las Jurisdicciones de un mismo Estado por una infracción por la que ya hubiera sido absuelto o condenado en virtud de sentencia definitiva según la Ley de Procedimiento Penal de ese Estado". Sobre el mismo vid. MORENILLA RODRÍGUEZ, J. M: Las garantías del proceso penal según el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en PJ n2 especial II "Justicia Penal", Madrid 19BS, p. 19B. 353 Vid. vgr, STS 42 25 de octubre de 1982. También, PARADA VA2QUE2, J. R: Evolución y constituciona1 iza-
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También milita en esta concepción el TC español?
quien ha tenido oportunidad de desarrollar una impor
tante doctrina sobre la materia'en la no menos impor
tante STC 77/1983, de 3 de octubre <R.A. 368/1988),
tantas veces citada.
Según la misma, y a propósito de un recurso de ampa
ro contra una sanción administrativa pecuniaria por un
hecho, aparentemente idéntico, del que el recurrente
había sido absuelto tras un proceso penal, el Alto
Tribunal establece lo siguiente: "La subordinación de
los actos de la Administración de imposición de san
ciones a la Autoridad judicial exige que la colisión
entre una actuación jurisdiccional y una actuación ad
ministrativa haya de resolverse en favor de la prime
ra. De esta premisa son necesarias consecuencias las
siguientes: a) el necesario control a posteriori por
la Autoridad judicial de los actos administrativos me-
ción de las infracciones administrativas, en PJ n2 4/ 1988, p. 86; y GIMENQ SENDRA, V: Los procedimientos penales simplificados (principio de oportunidad y proceso penal monitorio, en JUSTICIA nS 8/1987, p. 359.
Para el problema que acontece cuando es la propia Jurisdicción quien, en uso de sus facultades gubernativas o disciplinarias, sanciona por un hecho que también es enjuiciado penalmente, vid. REBOLLO PUIB. M: A propósito de la potestad disciplinaria de los Jueces sobre Abogados y Procuradores (Comentario a la STC 38/ 1988, de 9 de marzo, en PJ n2 10, pp. 83 y ss, aunque adelantamos que en dicha sentencia se establece el criterio de la preferencia de la sanción administrativa en detrimento de la- penal.
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diante el oportuno recurso; b) la imposibilidad de que
los órganos de la Administración lleven a cabo actua
ciones o procedimientos saneionadores en aquellos ca
sos en que los hechos puedan ser constitutivos de de
lito o falta según el Código Penal o las leyes espe
ciales» mientras la Autoridad judicial no se haya pro
nunciado sobre ellos; c) la necesidad de respetar la
cosa juzgada" (FJ 3 2 ) .
Con dicha sentencia, el TC sienta las bases primor
diales sobre las que el principio non bis in idem ape
ra en el Estado de Derecho: el control jurisdiccional
de la actividad administrativa sancionadora (ya ex
puesto supra > § 9 ) , la imposible simultaneidad de pro
cedimientos sancionadores y la vinculación a la Admi
nistración de lo actuado por la Jurisdicción» objeto»
estas dos últimas» del presente apartado.
a) La inconstitucional duplicidad procedimental.
Con anterioridad a esa Sentencia» aunque referido a
la acción civil» el art. 11*4- LECrim ya contemplaba la
imposibilidad de tramitar dos procedimientos simultá
neamente por -el mismo hecho3'*. Del mismo modo» por lo
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que de quiebra supone al principio de seguridad jurí
dica y al de legalidad, y también por imperativos de
economía procesal 3 3, la CE proscribe el que la Admi
nistración pueda acometer su actuación sancionadora
sobre hechos que pueden constituir delito o falta,
mientras la Jurisdicción no se haya pronunciado. De lo
que se trata, en definitiva, es de evitar que unos
mismos hechos, apreciados con las garantías propias
del Derecho Procesal Penal, determinen la absolución
por los Tribunales, en tanto que la Administración,
aplicando sus propias normas y privilegios, imponga
una sanción 3 6.
No obstante esa garantizadora finalidad, de muy le
jos viene una corriente jurisprudencial contraria que
3^ "Promovido juicio criminal en averiguación de un delito o falta, no podrá seguirse pleito sobre el mismo hecho; suspendiéndole, si le hubiere, en el estado en que se hallare, hasta que recaiga sentencia firme en la causa criminal". Sobre dicho precepto vid. Ss. TS 2S 10 de noviembre de 198E y 13 de julio de 1984.
Una excepción a dicha regla general de suspensión del proceso es la constituida por el art. 77.1 LPL, según el cual "En ningún caso se suspenderá el procedimiento por seguirse causa criminal sobre los hechos debatidos", precepto que no vulnera el principio non bis in idem, tal y como ha recordado el TC en multitud de ocasiones Cvid. Ss. TC 24/1984, de E3 de febrero <R.A. 96/1983) y 62/1984, de 21 de mayo <R.A. 362/ 1983)3. aas Vid. ALONSO COLOMER, F: op . cit., p. 88.
Los profs. VIVES y COBO involucran, sin embargo, esta duplicidad procedimental en el art. 24 CE y no en el 23 (op. cit., pp. 57 y 5 8 ) . a * Cfr. MUÑOZ OUIROGA, A: op. cit., p. 130.
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sitúa su nacimiento en las Ss. TS 25 30 de marzo y 27
de noviembre de 1917, a cuyo tenor "las atribuciones
de la Administración para corregir gubernativamente
las faltas no excluyen ni limitan la aplicación ju
risdiccional de las disposiciones penales; la sanción
administrativa no crsa cosa juzgada que excluya el
proceso y la pena por los mismos hechos, porque las
multas y correcciones en que consisten no se reputan
penales", y continuada hasta la actualidad como de
muestra, por ejemplo, la SAN 2& 29 de mayo de 1981 que
afirma que "la existencia de un proceso penal sobre
los mismos hechos contenidos en un expediente adminis
trativo de sanción no conlleva la nulidad de éste, al
ser ambas situaciones procesales perfectamente compa-
tib les...". También en la legislación administrativa
ha calado dicha doctrina, de la que son buenos ejem
plos los arts. 225 de la Ley del Suelo y 9.VI del R.D.
de 22 de junio de 1983,. ya citados, o el art. 232 del
Decreto 2038/1975, de 17 de julio, según el cual pue
de, por un mismo hecho, producirse proceso penal "sin
perjuicio para la tramitación del expediente discipli
nario hasta su decisión, e imposición de sanción si
procediere" [vid/ STC 50/1983, de 14 de junio (R.A.
10/1983)3, esta última sobre materia disciplinaria a
cuya especificidad nos referiremos más adelante.
Sin embargo, dichas regulaciones adolecen de una
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clara inconstitucionalidad por cuanto contravienen lo
dispuesta en la doctrina constitucional transcrita.
Como en la misma se afirma, el respeto absoluto a.l
principio non bis in idem y a la preferencia jurisdic
cional en este tema, requiere de la paralización, sus
pensión o interrupción de la actividad administrativa
en tantD no se pronuncie la Autoridad judicial sobre
el hecho enjuiciado 3 7, tal y como se establece en pre
ceptos tales como el art. £ del R.D.L. 6/1977, de £5
de enero, £7¡b.I del Código de la Circulación, 9.IV. b)
de la Ley 40/1979, de 10 de diciembre, ya citadas, o
en el propio art. 415.11 LOPJ, a propósito de la res
ponsabilidad disciplinaria de Jueces y Magistrados,
que ordena la suspensión del expediente en curso "si
después de su iniciación se incoara causa penal por el
mismo hecho" 3 3. También en el Proyecto de Reforma de
la LPA, art. 133.29, se contempla igual supuesta al
preceptuar la paralización del procedimiento desde el
instante en que la Autoridad administrativa "tuviese
conocimiento de haberse iniciado un procedimiento ju
dicial penal"3'''*.
301 Cfr. BOIX REIG, J: El principio , cit., p. 71. 3® V i d # MONTERO AROCA, J-ORTELLS RAMOS, M: Derecho Jur isdicc ional. Vol. I: Parte General, Barcelona 1987, p. aie. 3 9 Vid. sobre el mismo PRIETO BANCHIS, L: op. cit., p. 117.
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En el caso en que tal autoridad desconozca esta doc
trina admonitiva, se produce una incompetencia mani
fiesta la cual, como preceptúa el art. 47-1 ' LPA, de
termina la nulidad absoluta del acto administrativo
sancionador, que podrá ser denunciada en cualquier
momento, pudiendo incluso apreciarse de oficio por la
Jur i sdice i ón'+°.
b> La vinculación del pronunciamiento jurisdic
cional sobre el procedimiento administrativo sancio
nador .
La STC 77/1983, de 3 de octubre, antes reseñada, no
sólo se contenta con establecer las consecuencias que
la preferencia de la Jurisdicción en el conocimiento
del hecho doblemente tipificado genera. Tras esa argu
mentación, el TC continua apreciando las implicaciones
inherentes a la misma y, entre ellas, se refiere a las
vinculaciones entre proceso penal y procedimiento ad-
mi nistrat i vo.
Así, establece que "el principio non bis in idem de
termina una interdicción de la duplicidad de sanciones
administrativas y penales respecto de unos mismos he-
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chos? pero conduce también a la imposibilidad de que?
cuando el ordenamiento permite una dualidad de proce
dimientos, y en cada uno de'ellos ha de producirse un
enjuiciamiento y una calificación de unos mismos he
chos? el enjuiciamiento y la calificación que en el
plano jurídico puedan producirse) se hagan con índe-
pendenci a si resultan de la aplicación de normativas
diferentes? pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo
que se refiere a la apreciación de los hechos? pues es
•claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar
de existir para los órganos del Estado"; así? cuando
la Administración actúe a posterior i > deberé respetar
en todo caso "el planteamiento fáctico" que los Tribu
nales hayan realizado <FJ AS).
De ese enunciado extrae el profesor GARCÍA DE ENTE-
RRIA'-'J- la derogación de lo que él había denominado "la
doctrina de las dos verdades", según la cual lo que e-
r<3 verdad para la Jurisdicción podía no serlo para la
Administración? o viceversa. Y» ciertamente? la situa
ción era grave; con la permisión del bis in idem se
quebrantaban los más elementales postulados de seguri
dad jurídica? al producirse un doble enjuiciamiento
cuyo resultado era? en cuanto conociera la Autoridad
«° Vid. MUÑOZ QUIROGA, A: op. cit., p. 138. ^J Curso de Derecho Administrativo, Vo 1 . II <• 2.- e-
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judicial o la administrativa» absolutamente aleatorio;
incluso de la propia doctrina administrativa provi-
niente del régimen anterior se había denunciado esa
incoherencia y otra, aún de mayor gravedad? que se po
día producir si un Tribunal penal fallaba en un senti
do? y uno perteneciente al orden jurisdiccional con-
tencioso-administrativo, al conocer del "recurso" de
esa índole presentado contra la sanción administrati
va, resolviera en sentido contrario4*3.
Tras la promulgación de la CE y de la STC citada,
tales fenómenos.han de entenderse erradicados de nues-\
tro Derecho: el juicio jurisdiccional del juez penal
es vinculante para la autoridad sancionadora adminis
trativa en lo relativo al planteamiento fáctico reali
zado por él mismo, es decir, que si su decisión se
produce en forma de Auto, vinculará lo encuadrado bajo
la rúbrica "hechos", mientras que si lo es en forma de
sentencia, la vinculación comprenderé lo que se esta
blezca bajo las rúbricas "antecedentes de hecho" y
"hechos probados" íart. E¿t8. 11 y III LDPJ).
Dada la imposibilidad, entonces, de tramitar dos
procedimientos sane leñadores -penal y administrativo-
d i c ) , Madrid 1986, p. 172 (con T.R. FERNANDEZ). '*** Cfr. MARTIN RETORTILLO-BAQUER, L: Sanciones penales. . . , cit., p. 19; ' y BQIX REIG, J: Algunos aspectos. . . , cit., p. 46.
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simultáneamente, -la traslación de la doctrina consti
tucional a la práctica cotidiana supone, únicamente,
el'diferenciar los varios supuestos que pueden desen
volverse cuando, iniciado, desarrollado y concluido un
proceso penal, la Administración, en ese momento, asu
me de nuevo el desempeño de las facultades sancionato-
rias que había suspendida al incoarse aquél, para dis
currir por todas sus fases el procedimiento adminis
trativo ulterior.
Ahora bien, como la STC 77/1983, en su FJ 3S, esta
blece como una de las consecuencias de la "preferencia
jurisdiccional" en el enjuiciamiento del hecho doble
mente tipificado la de la necesidad de que la Adminis-
tración respete la cosa juzgada, tanto en su efecto
posi t ivo "de manera que lo declarado por sentencia
firme constituye la verdad jurídica", cuanto ejiel ne
gativo "que determina la imposibi1idacTde que se pro
duzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema", parece
evidente que, por imperativo constitucional, en los
supuestos de sentencia penal condenatoria no quedará a
la Administración la posibilidad de sancionar la con
ducta de nuevo puesto que, tal actuación, infringiría
claramente el principio non bis in idern^3.
•"3 En este sentido, MUÑOZ QUIROGA, A: op. cit., p. 139. De igual forma, el § 86.I de la OWiG, establece
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En los supuestos de sentencia penal absolutoria o de
sobreseimiento libre na ocurre lo mismo. En tales ca
sos la Administración, respetando el "planteamiento
fáctico" realizado por la Jurisdicción, puede sancio
nar al sujeto penalmente absuelto o libremente sobre
seído, por la responsabilidad en que pueda haber incu
rrido al transgredir una disposición normativa de ca
rácter administrativo'-^. Sin embargo, esta última a-
firmación conservará su validez en tanto en cuanto
dicha sentencia absolutoria o dicho auto de sobresei
miento no se pronuncien sobre la inexistencia del he
cho o sobre la ausencia de participación del procesado
en el mismo, ya que en ambos supuestos, por causa de
la "vinculación fáctica" aludida, la autoridad admi
nistrativa no podrá tomar el testigo de la jurisdic
cional y sancionar esa conducta'*3.
que "si en contra de un sujeto se pronuncia una decisión administrativa de condena y, sucesivamente, dicho sujeto resulta condenado por el mismo hecho en un proceso penal, la decisión administrativa de condena es nula".
Para la materia disciplinaria, doctrina y jurisprudencia se manifiestan contrarias a esa solución, tal y como vamos a examinar en el siguiente apartado. **** Siempre que, desde luego, el tipo sancionador administrativo no imponga-la sanción por el mero hecho del procesamiento o de la participación en el proceso penal, en calidad de acusado, del administrado en cuestión. «•» En este sentido, MANZANO MORENO, E. C: op. cit., p. 12; y MUÑOZ QUIROGA, A: op. cit., p. 140. Siguiendo estas argumentaciones, una enmienda del Grupo Sacia-
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De esa forma, la sentencia penal de condena debe ex
cluir cualquier instrucción administrativa del hecho
(en contra ATS 3& ' 84 de enero de 1985) dejando, pues,
a las autoridades gubernativas la sola posibilidad de
actuar en los supuestos en que, constatado el hecho o
la participación del sujeto por la Jurisdicción, ésta
no condene por no apreciar género alguno de responsa
bilidad criminal.
E) LA DUPLICIDAD DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR
UNA MISMA INFRACCIÓN.
Como ha apuntado el TC, en Sentencia 94/1986, de 8
de julio (cuestión de inconstitucionalidad 845/1983),
"el principio non bis in ideen impone, por una parte,
lista al art. 133.22 del Proyecta de Reforma de la LPA, propone que si la sentencia judicial "no impusiese pena por haberse acreditado en el proceso penal la no participación del inculpado en los hechos o por haberse apreciada alguna de las causas eximentes de la responsabilidad criminal, la autoridad- administrativa ordenará el archivo de las actuaciones".
Una sentencia pre-constitucional absolutamente contraria a la posición aquí mantenida, la puede encontrar el lector en la del TB 4& 5 de noviembre de 1974, cuyo texto y comentarios pueden verse en DE V., V: op. ci t., pp. 107 y ss.
Ejemplos de vulneración del principio non b i s .in i-dem, según la orientación expuesta» también se encuentran en las Ss. TS 52= 13 de mayo de 1985, 4S 30 de a-bril de 1986 y 39= 35 de septiembre de 1985.
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la prohibición de que, por autoridades d.e un mismo or
den y a través de procedimientos distintos, se sancio
ne • r-epetidamente una misma conducta, por entrañar esta
posibilidad una inadmisible reiteración en el ejerci
cio del ius puniendi del Estado, y, por otro lado, una
prohibición de duplicidad de sanciones administrativas
y penales respecto de unos mismos hechos..." [en igual
sentido, Ss. TC 159/1985, de 27 de noviembre (R.A.
821/1984) y 23/1986, de 14 de febrero (R.A. 746/
1984)1. Por tanto, solapando ahora lo expuesto hasta
el momento, el principio tratado también despliega su
eficacia estableciendo la interdicción de dos sancio
nes administrativas (o dos penales) por una misma con
ducta y, por ende, de dos procedimientos administrati
vos saneionadores sobre ella.
Un ejemplo legislativo de dicha prohibición lo tene
mos en el art. 82.IV del R.D. 2816/1982, de 27 de a-
gosto , por el que se aprueba el Reglamento General de
Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recrea
tivas, donde se establece que "con objeto de evitar la
doble imposición de sanciones por los mismos hechos,
las Autoridades municipales darán cuenta a las guber
nativas provinciales de la incoación y resolución de
expedientes sancionadores, y las Autoridades guberna
tivas llevarán a cabo las notificaciones que sean ne
cesarias, en los expedientes sancionadores que instru-
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yan a través de las Autoridades municipales".
Ahora bien, una cosa es lo dicho y otra, muy dife
rente? la posibilidad de que a la Administración, ante
una misma accion-vulneradora de dos o más disposicio
nes administrativas, le quepa la facultad de elegir la
sanción en base a una u otra norma, por supuesto, al
ternativa y r>o simultáneamente Cvid. STC 18/1981, de 8
de junio, FJ 82 (R.A. 101/1980)3 ya que, en otro caso,
ello "supondría un tratamiento más severo que el esta
blecido por el Código Penal, según'su art. 71, cuando
un solo hecho constituye dos o más delitos o cuando
uno de ellos sea medio necesario para cometer el otro,
se impondrá la pena correspondiente al delito más gra
ve en su grado máximo hasta el limite que represente
la suma de las que pudieran imponerse penando separa
damente ambos del i tos"'-*6 .
F) LA APLICACIÓN DEL "NON BIS IN ÍDEM" AL DERECHO
DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACIÓN.
Aunque no han faltado quienes justifican la posibi-
'•••*• STS 13 de junio de 1986, citada por SORIA FERNAN-DE2-MAY0RALAS, P: Derecho Administrativo Sancionador y Derecho Penal: principios comunes, en AA n2 5/1988, p. 271. Vid. también Ss. TS ¿+S ¿+ de julio de 1980 y 55 18
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lidad del bis in ideen refiriéndose a la potestad san-
cionadora de la Administración -en su globalidad con
siderada- con argumentos más que discutibles -tales
como que -la responsabilidad administrativa se funda
más en la transgresión del ordenamiento jurídico que
en los subjetivos de dolo y culpa? o que la Jurisdic
ción opera con técnicas y criterios diversos a los
que? sobre los mismos hechos-, han de servir de funda
menta a las actuaciones administrativas''*"7-, lo cierto
es que dicha posibilidad se ha fraguado en torno a
sólo una de sus manifestaciones: la "disciplinaria",
también llamada "autotutela", en contraposición a la
"he tero tu te la"'*®.
a) El planteamiento del problema.
de julio de 198¿*. ^ Vid. MUwOZ QUIRDGA, A: op. cit . , pp. 129 y 130. /HG! Wo se olvide que uno de las cauces tendentes a la erradicación del bis in idem consiste en la separación ontológica entre ilícito pernal e ilícito disciplinario. Al igual que ocurría con la general distinción entre injusto y sanción penal e injusto y sanción administrativa (vid. § 5 ) , la separación en base a una diferente naturaleza jurídica tampoco se ha esbozado con la suficiente contundencia, tal y como ha puesto de manifiesto el prof. Alejandro NIETO en su trabajo Problemas capitales del Derecho disciplinario, en- RAP nS 63/1970, pp. 39-83. Para el problema del non bis in idem, vid., especialmente, p. 60.
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En las Cortes Constituyentes Españolas y a propósito
de la originaria redacción del art. 9 del Anteproyecto
de Constitución -donde se incluía.la formulación gené
rica del principio non bis in idem— se produjo un in
teresante debate acerca de la posibilidad de limitar
su ámbito de aplicación a las sanciones que la doctri
na administrativista había denominado "de protección
general", no operando el mismo, entonces, cuando la
potestad sancionadora de la Administración se ejerci
taba sobre .las llamadas."relaciones especiales de su-
jección". En dicho debate, el diputado Sr. PECES BARBA
replicaba la opinión contraria del también diputado
Sr, MEILAN BIL, afirmando lo siguiente: "Nosotros en
tendemos que esta existencia del principio de exclu
sión de la doble sanción por los mismos hechos no ex
cluye, primero, las sanciones disciplinarias a los
funcionarios que no sean constitutivas al mismo tiempo
de delito (sic). Segundo, que si esas sanciones son al
mismo tiempo constitutivas de delito (sic)» la conde
na, en el caso de que se produzca, lleve aparejada, o
deba llevar, el consiguiente reflejo en su condición
de funcianario'"*9.
Una vez entrado en vigor el Texto Constitucional» no
» • • • • • • • • • • • • • » » • • • • • » » » • • • • • • • • • • • • • • » • • • • • • » • • • • • • » •
"••=? Diario de Sesiones, Comisión Constitucional» Sesión del 16 de mayo de 1978, nS 67, p. 2385.
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aparece en ninguno de los preceptos que lo componen el
reflejo normativo de dicho debate. Ha tenido que ser
el TC quien ponga sobre el tapete de la realidad jurí
dica española la problemática esencial al principio
non bis in ídem en los supuestos en que en el mismo se
inmiscuye el vidrioso e impreciso concepto de "rela
ción especial de sujección"30.
En efecto, la STC 2/1981, de 30 de enero <R.A. 90/
1980) -que no hace sino continuar una dilatada co
rriente jurisprudencial preconstitucional <vid. Ss. T5
3S 13 de octubre de 1958, £1 de octubre de 1960, £7 de
junio de 1961 o 3 de julio de 1965)s31-, aunque lo que
aquí interesa fuese puesto de manifiesto por el TC "o-
biter dicta,,SiE!, establece la prohibición del bis in
idem salva en los casos en que exista "una relación de
supremacía especial de la Administración -relación de
funcionario, servicio público, concesionario etc...-
que justificase el ejercicio del ius puniendi por los
• • • « « • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • « • • • « • • • • « « • • • • • « • • • « • • • • « • i
rao Vid. RUBIO, M: De nuevo sobre la potestad sancio-natoria: la STC de 6 de junio de 1984, en REDA n2 42/ 1984, p. 479; y GIMÉNEZ BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, A: Notas en torno a las relaciones de sujección espe-c jal: un estudio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en LA LEY n2 1968 de 13 de mayo de 1988, pp . 1 y ss. 81 * Citadas todas ellas por G0N2ALEZ PÉREZ, J: Independencia de la potestad sancionadora de la Jurisdicción penal, en. RAP n2 47/1965, pp. 130 y ss. ae Así lo estima GARCÍA DE ENTERRIA, E: La Constitución como norma..., cit., p. 248.
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Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de
la Administración".
Tal doctrina» lejos de ser aislada- en el pronuncia
miento reseñado, ha sido continuada en jurisprudencia
posterior, coma evidencia, vgr., la STC 66/1984, de 6
de junio (R.A. 487/1983), los Aa. TC 150/1984, de 7 de
marzo, 781/1984, de 21 de noviembre, 781/1985, de 13
de noviembre y 21 de noviembre de 1988 <R.A, 1439/
1988) y las Ss. TS 4S 14 de diciembre de 1982, 2 de
febrero de 1984, 13 de diciembre de 1985, 7 de octubre
de 1986, 35 18 de febrero de 1985 y 5S 19 de abril de
1985, y también secundada por la doctrina jur ídicara3.
b) Su justificación.
Las relaciones especiales de sujección son aquellas
que se producen entre la propia Administración y los
administrados que se sitúan en una posición más vincu
lada a su organización que el resto de los ciudadanos.
"i3 • Vid. SORIA FERNANDEZ-MAYORALAS, P: op . cit., p. 271; y PARADA VÁZQUEZ, J.R: Evolución..., cit., p. 26, quien también se muestra partidario del bis in idem en las sanciones administrativas mínimas por hechos que, además, tienen una superior y grave relevancia penal. También el TC alemán sostiene la misma opinión en su resolución 21-378-391, citada por STRATENWERTH, 6: Derecho penal; Parte general. El hecho punible, trad.
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por trabajar para ella, por realizarle obras encarga
das? por prestar un servicio en su nombre, por osten
tar en algunas materias su representación, incl.uso por
estar interno en alguno de sus Centros penitencia-
rioss<> etc... Tanto el concepto de "Derecho Adminis
trativo Disciplinario" como el de "sanción disciplina
ria" giran en torno a este tipo especial de relación
jurídica? así? dicha rama del Derecho Administrativo
suele definirse como la proyección de las potestades
administrativas sancionadoras frente a quienes se en
cuentran ligados a la Administración por una relación
estatutaria o» en todo caso, no ordinariaa!5. Las san
ciones disciplinarias, de igual modo, han sido catalo
gadas como las que "se imponen a las personas que es
tán en una relación de sujección especial con la Admi
nistración, por infracciones cometidas a la disciplina
Gladys Romero, Madrid 19B2, p. 27. «*- Vid. STC 74/1985, de 18 de junio <R.A. 669/198*0, FJ 22. HV.S Cfr . CANO MATA, A: Las infracciones administrativas en la doctrina del Tribunal Constitucional, Madrid 1984, p. 203. Sobre la distinción entre Derecho Disciplinario y Derecho Penal, aparte de lo expuesto en el § 5, pueden consultarse ZANGBINI, G: Rapporti fra il Diritto Amministrativo e il Diritto Pénale, en "Scrit-ti vari di Diritto Pubblico", Milán 1955, p. 140; STRATENWERTH, G: op. cit., pp. 26 y ss; MOR, G: Le sanzioni disciplinari ed il principio nullum crimen sine leqe, Milán 1970; y CEREZO MIR, J: Límites entre Derecho Penal y Derecho Administrativo, en "III Jornadas de profs. de Derecho Penal", Universidad de Santiago de Compostela, 1976, pp. 89 y ss.
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interna por la que se rige dicha relación"3-41.
En este ámbito, pues, es donde el TC incardina la
compatibilidad 'entre sanción penal y sanción discipli
naria administrativa, no entendida esta última como
gravamen impuesto por la condena penal a un sujeto con
el que mantiene una "relación especial"™1'7, sino como
posibilidad de que una conducta, al vulnerar preceptos
penales y preceptos pertenecientes al ordenamiento
disciplinario de la Administración, pueda ser doble
mente reprimida.
Las justificaciones que se han esgrimido para funda
mentar la, cuando menos criticable, compatibilidad e-
nunciada, son de muy diverso sesgo.
Desde que James GOLDSCHMIDT"'53 configurara teórica
mente la naturaleza dual de la persona -como individuo
capaz de cometer crímenes, y como miembro social, en
** GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDEZ: op. cit., pp . 148 y 149. •s"7 No hablamos, pues, de uno de los requisitos que suelen exigirse para acceder, por ejemplo, a la función pública. Vid. vgr., art. Eó.I.f) del R.D. 2003/ 1986, de 19 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los Cuerpos de Oficiales, Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia, o art. 14.32 del R.D. 489/1908, de 29 de abril, por el que se a-prueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales, ambos en desarrollo del art. 457 LOPJ. :s& Das Verwaltunqstrafrecht, Berlín 1902, pp. 550 y 553 <citado en MATTES, H: Problemas de Derecho Penal Administrativo. 1.Historia y Derecho Comparado, trad. José Maria Rodríguez Devesa, Madrid 1979, p. 191).
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tanto que órgano auxiliar y colaborador de la Adminis
tración-» la doctrina jurídica ha sido consciente de
la especificidad que guarda el concepto de "adminis
trado" y, más aún, el de "administrado vinculado por
una relación de sujección"159. Asi, por ejemplo, la ju
risprudencia se ha referido al significado eminente
mente ético del Derecho Disciplinario "en cuanto que
su objetivo primordial, más que el restablecimiento
del orden social quebrantado, es la salvaguarda del
prestigio o dignidad corporativa" (Ss. TS 5& 8 de mar
zo, 28 de septiembre, 8 de octubre, S3 de octubre y 29
de diciembre de 1984-), lo que hace a la Administración
poseer un derecha a sancionar a las personas que la
han perjudicado o que han menoscabado el "ordenado y
decoroso desenvolvimiento de los intereses públi
cos " i a ° .
Todo lo anterior se refiere a la presunta sustanti-
Hi':? Dicha postura fue después sustentada por E. WOLF, Pie Stellunq der Verwaltunqsdelikte in-Strafrechtsys-tem, Tubinga 1930, Vol. II, p. 58<5. Nuestro TC también ha incidido en un argumento similar en STC 81/1983, de 10 de octubre <R.A. ^2/1983), en la que afirma que, según el art. 103 CE, "la Administración actúa de a-cuerdo con el principio de jerarquía, y" este principio institucional se convierte en deber de respeto y obe-d iencia a las autoridades y superiores jerárquicos". A O Vid. SILVA MELERO, V: El llamado Derecho Penal Administrativo en las direcciones contemporáneas, en ADP y CP, Tomo 13/1960, fase. 12, pp. 30 y 31; MUÑOZ GUI-ROGA, A: op. cit., p. 133; y SANZ 6ANDASEGUI, F: op. ci t. , p. 139.-
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vidad del Derecha Disciplinaria Administrativo. De tal
sustantividad es de donde se ha extraído la posibili
dad del' bis in idem en dicho área administrativa?
también justificada en el atentado que una misma ac
ción puede conllevar a parcelas jurídicas diferencia
das -penal y disciplinaria-'5'1 , o en la voluntad libre
mente aceptada del sujeto que decide incorporarse a e-
sa relación especial de sujección, aquietándose a to
dos sus contenidos negocíales y disciplinarios*a, ra
zones todas ellas que no parecen muy de recibo por las
motivos que se van a exponer a continuación.
c) Posible solución.
En primer lugar hay que decir que la excepción al
principio non bis in idem que se intenta englobar en
el Derecho Disciplinario Administrativo no se justifi-
*-1 Cfr. STS 4S 23 de marro de 1982; STC 66/1984, de 6 de junio (R.A. 487/1983); CANO MATA, A: op. cit., p. 214; y RODRÍGUEZ MOURULLO, 6: Derecho penal. Parte general, Madrid 197B, p. 30. *«* Cfr. STS 3S 7 de abril de 1986. También, ALVAREZ PASTOR, D: El procedimiento sancionador en las infracciones monetarias, en "Homenaje a J.A. García-Trevija-no Fos", Madrid 1982, pp. 673 y 674; GIMÉNEZ BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, A: op. cit., p. 1; GUERALT, J. ^: Coacción directa y justificación, en Rev. Jca. Cataluña, nS 3/198-3, p. 46; RUBIO, M: op. cit., pp. 480 y 481; y PARADA VÁZQUEZ, J.R: Derecho Administrativo
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ca de ninguna de las maneras. Ya que la "vinculación
fáctica" en el procedimiento administrativo de lo ac
tuado por l'a Jurisdicción no admite excepciones (STC
77/1983, de 3 de octubre, FJ 42 y STS 55 15 de junio
de 1984), pues los efectos de la cosa juzgada penal
alcanzan a todo procedimiento administrativo sanciona-
dor por los mismos hechos, siendo indiferente que en
el sujeto concurra o no una relación especial con la
Administración**3, y que los principios del Derecho Pe
nal, entre ellos el non bis in idem, han de informar
el ejercicio de la potestad disciplinaria administra
tiva (SAN 2& 9 de febrero de 1982), no puede afirmarse
llanamente que la vigencia de la duplicidad sanciona-
dora entre delito o falta e ilícito disciplinario se
justifica en el Estado de Derecho.
Cierto es que en el Derecho Comparado también se ha
otorgado una sustantividad especial al Derecho Disci
plinario, como lo ha hecho, por e-jemplo, la Ley Ita
liana 689/1981, de 24 ríe noviembre, cuyo art. 12 esta
blece que la misma no se aplica a las infracciones
d isc ipl inar ias6i*. Pero no lo es menos que tal tipo de
(Organización y empleo público), Madrid 1987, p. 365. '"ía MUÑOZ GUIROGA, A: op. cit., p. 141. *•** La Proposición de Alianza Popular, de igual forma, dispone en su art. 2.II: "Quedan excluidas las sanciones disciplinarias que, en los ámbitos de la Administración Civil y Militar, puedan imponerse a aque-
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ilícitos se rigen por disposiciones especiales? habida
cuenta de sus peculiaridades en cuanto a las sanciones
se refiere -ya que éstas, frecuentemente? no consisten
en multas pecuniarias-, y que otras regulaciones, como
la contenida en la OWiG alemana, no hacen distingos63.
La solución, entonces, que debe adoptarse ante la
inaceptable compatibilidad de sanciones es, sin duda,
la propuesta por el profesor OCTAVIO DE TOLEDO***, se
gún la cual los supuestos de doble punición -penal y
disciplinaria- deben resolverse por aplicación de las
reglas penales sobre el concurso de delitos y normas.
En nuestro caso, el injusto penal suele comprender
también al administrativo, con lo que será de obser
vancia lo dispuesto en el art. 68 CP, traducido en una
relación de consunción de uno y otro67.
Así lo ha entendido, por ejemplo, la SAN 14 de mayo
de 1984, en cuya virtud "la potestad disciplinaria de
• • « • • • « . • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • * • • • • • « • « • • • • « • « • « • • « * • • « •
lias personas que se encuentran en una relación de su-jección especial respecto a la Administración Pública". Vid. su comentario en SUAY RINCÓN, J: El Derecho Administrativo sancionador: perspectivas de reforma, en RAP n° 109/1986, p. 192. ¿>--5 Así, su § 21 preceptúa que en caso de concurso entre un ilícito penal y un ilícito administrativo se a-plicará sólo la ley penal, pudiendo punirse el último únicamente cuando del primero no resulte condena penal a 1 guna. á"s* La prevaricación del funcionario público, Madrid 1980, pp. 263 y ss. **"7 Vid. también GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANDE2: pp. cit . , p. 172.
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la Administración en relación con sus funcionarios
tiene su razón de ser en los deberes específicas inhe
rentes a las funciones desempeñadas por aquéllos, y en
el supuesto como el que ahora nos ocupa, en el que? el
incumplimiento de dichos deberes específicas ha sido
la razón determinante de la condena impuesta por la
Jurisdicción ordinarias es claro que desaparece dicha
razón de ser de la potestad disciplinaria de la Admi
nistración» por lo que es obligado concluir que ésta,
al imponer al' funcionario recurrente la cuestionada
sanción, ha conculcado el principio general del Dere
cho non bis in idem, que tiene hoy respaldo constitu
cional " .
.00409
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C A P I T U L O IV
L A R E E O R M A DEL. E N jr U I O I A M I E N X O
D E L I L I C I T O
A D M I N I S X R A X I V O
00410
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CAPITULO IV
El articulo 24 de la Constitución ha sido? es y? sin
duda» seguirá siendo el precepto constitucional más
comentado» más interpretado y» por qué no decirlo? más
debatido por parte de la doctrina jurídica. Si se
cuentan ya por cientos las decisiones en las que nues
tros más altos Tribunales -Constitucional y Supremo-
se han referido directa o tangencialmente» o incluso
de soslayo, a dicha precepto» no menos son los estu
dios jurídicos que sobre el mismo han ensayado los au
tores de las más variadas disciplinas del Derecho Pú
blica (constitucionalistas, administrativistas» pena
listas y» sobre todo» procesalistas).
Será quizás que en él se contiene uno de los mayores
logros del ciudadano frente al Estado; o, también puede
suceder que la influencia que despliega se proyecta
hasta los más recónditos confines del Estado de Dere
cho. Será, en definitiva» que el art. 24 se muestra
como el más firme asidero al que el ciudadano puede
recurrir para la defensa de sus derechos y sus liber
tades .
Su importancia, por tanto, va más allá de su tenor
literal. Los constituyentes, y justo es reconocerlo,
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plasmaron en dicho art. 24 una aspiración que, de asu
mirse a rajatabla por parte de los poderes públicos en
la práctica social .cotidiana,. constituiría una garan
tía de libertad y. democracia; pero, desde luego, una
más minuciosa regulación constitucional de ese "dere
cho a la tutela judicial efectiva" no podía haber sido
prevista en aquel momento de la historia política es
pañola. Por ello, ha tenido que ser .la Jurisprudencia
Constitucional, y a ella corresponde exclusivamente el
"mérito de los descubridores", la que, a través de una
muy depurada línea hermenéutica, haya diseñado el ver
dadero significado, contenido, implicaciones, conse
cuencias y ámbito de aplicación de una garantía cons
titucional tan controvertida en cuanto al "cómo" (for
ma de constitucionali zar la), nunca en cuanto al "sí"
(constitucionali zar la), cual es la de "tutela judicial
efectiva".
Según el tenor del art. S4- CE, exceptuando su último
inciso -relativo al secreto profesional- que no es ob-
jeto de nuestra exposición:
"1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión. E. Asimismo, todos tienen derecho al Juez or
dinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no decía-
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rar contra si mismos? a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia".
No es el momento ahora de entrar en- la interpreta
ción que el TC ha realizado respecto de la aplicación
de este precepto en el ámbito jurisdiccional. Baste
decir únicamente y a modo de introducción, que por su
ubicación sistemática en el Texto Constitucional, en
el mismo se configuran auténticos derechos subjetivos
encuadrados en la categoría de "reaccionales", según
la famosa clasificación de JELLINECKx,- es decir, aque
llos para cuyo desenvolvimiento correcto resulta im
prescindible una actuación determinada de los poderes
públicos Cvid. STC 116/1986, de 8 de octubre, FJ 32
(R.A.•1021/1985) y STS 2S 25 de junio de 19863, que
vinculan a todos ellos (art. 53.1) siendo, además, un
precepto de aplicación directa e inmediata, sin que
para su ejercicio sea necesario un desarrollo a nivel
de legislación orgánica CSTC 18/1983, de 14 de marzo
<R.A. 221/1982) y STS 5S 17 de julio de 1982, entre o-
tras muchas].
Sin embargo, de cara a la exposición posterior de
este Capítulo IV, reviste una excepcional importancia
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a B a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
J- Sería, concretamente, lo que él denomina "status positivo o civitatis". Vid. Sistema dei Diritti Pub-blici subiettivi, Milán 1912, p. 154 <cit. en GIMENO SENDRA, V: Fundamentos del Derecho Procesal, Madrid 1981, p. 130).
00413
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el examen de la pretendida dualidad del "derecho a la
tutela judicial efectiva", dividida en una concepción
amplia -que incluye formalmente la totalidad del art.
£4 CE- y una estricta o restringida -que considera co
mo tal derecho tan sólo al contemplado en su inciso
primero-. A los efectos perseguidos con nuestro estu
dio, la referencia al contenido esencial del derecho a
la tutela se ha revelado necesario a la hora de con
cretar la tutela judicial del administrado (vid. su-
pra, § 9)'; ahora bien, si, como el TC ha declarado
desde los mismos inicios de su andadura (vid. supra, §
10) el derecho a la tutela judicial efectiva no se sa
tisface posibilitando únicamente el acceso a la- Juris
dicción CSs. TC 13/1981, de 22 de abril (R.A. 202/
1980) y 24/1981, de 14 de julio (R.A. 6/1981)3s -que
no es sino un prius lógico a la obtención de la rei
terada resolución judicial fundada en derecho-, parece
claro que dicho objetivo sólo puede lograrse a través
de unos cauces procesales donde se respeten todos y
cada uno de los derechos incardinados en el párrafo
segundo del art. 24. Por ello, como apunta VIVES 3, "el
'- Que, recuérdese, coincide con la concepción "abstracta" del derecho de acción. Vid. FAIREN GUILLEN, V: .La 'acción, Derecho Procesal, Derecho Político, en "Estudios de Derecho Procesal", Madrid 1955, pp. 62 y ss; y- GIMENO SENDRA, V: Fundamentos..., cit., pp. 130 y 5 5 .
00414
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uso amplio del concepto de derecho a la tutela es per
fectamente legítimo, pues las garantías contenidas en
el número 2 del art. 2<4- no tienen» respecto de la tu
tela efectiva, sino un carácter instrumental, que per
mite abordarlas como elementos necesarios de ésta".
Materializada, pues, la tutela judicial del adminis
trado, comprensiva de una fiscalización jurisdiccional
de la actuación administrativa sancionadora, en torno
a losarts. 24.1 y 106.1 CE, y habida cuenta de que la
reforma del procedimiento administrativo de irrogación
de sanciones pasa ineludiblemente por la conexión del
mismo con el tantas veces citado art. 24.11 CE, proce
de ahora referirse a la extensión del ámbito de apli
cación del mismo y, posteriormente, a la reforma del
control jurisdiccional de dicha actividad administra
tiva sancionadora.
§ 12. LA APLICACIÓN DE LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES
DE INCIDENCIA PROCESAL AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIÓNADOR; DOCTRINA GENERAL DEL TRIBUNAL CONSTITU-
CIONAL.
53 VIVES ANTÓN, T.S.: Doctrina Constitucional y reforma del proceso penal, en PJ n2 especial II "Justicia
00415
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En el § 2 del presente trabajo se expusieron los di
ferentes criterios que la doctrina jurídica del Dere
cho Administrativo y del Derecho Procesal había dise
ñado en la búsqueda de una nítida distinción entre Po
der Ejecutivo <Administración) y Poder Judicial <Ju
risdicción)» agrupados en tres clasificaciones: crite
rios de índole objetiva, criterios subjetivos y crite
rios formales. Respecto de los citados últimamente,
allí también se recogía sucintamente el pensamiento de
CALDGERO^, según el cual la distinción aludida se ci
menta en que "el método administrativo se caracteriza
por una mayor rapidez y una menor seguridad, mientras
que el procedimiento jurisdiccional vendría caracte
rizado por su menor rapidez y sus mayores garantías";
tal postura se refutaba con la existencia en el dere
cho positivo de "procesos rápidos" (vgr. los sumarios)
y "procedimientos administrativos lentos" (vgr. los
que dan amplia cabida al juego del silencio adminis
trativo), aunque la alusión al binomio garantía proce
sal/inseguridad procedí mental- administrativa quedaba,
en cierto modo, en el aire por cuanto, si bien una
• • « • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • a
Penal", Madrid 1988, p. 103. . ** Etica jurídica e política, Turín 1946, pp. 278 y
00416
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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apreciable tendencia legislativa se inclinaba por la
aceleración del proceso y el robustecimiento de las
garantías del procedimiento administrativo, la misma,
aún en ciernes, no podía ser elevada al rango de prin
cipio general que hiciera quebrar ese segundo aspecto
de la teoría de CALOGERO.
De este modo, la potenciación de las cautelas pro
tectoras en el ámbito administrativo se muestra hoy en
día como una manifestación más del fenómeno general de
"judicialización" de la potestad sancionadora de la
Administración53. Consecuencia de ello debe ser el
abandono de las concepciones defensoras de la renuncia
del procedimiento administrativo a las formas y a la
solemnidad del proceso, en aras de una pretendida efi
cacia de la potestad de sanción, concepciones que han
de ceder ante las garantías procesales para evitar que
en todo momento pueda generarse una posible indefen
sión <STS 5a 17 de julio de 1982)^. Así pues, y en
palabras del prof. SÁNCHEZ MÜRONv, "contraponer global
• a a a k a « a . « a a a « a a a a a a a a a « B a a a a * a a a a * * . a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
S S .
•"•í Vid- TORNOS MAS, J: Infracción y sanción administrativa: el tema de su proporcionalidad en la .jurisprudencia contenc ioso-administrativa, en REDA n2 7/ 1975, pp. 608; y CANO MATA, A: Las infracciones administrativas en la doctrina del Tribunal Constitucional, Madrid 198¿*, p. l¿+8. &' Vid. también NOBILI, M: Osservazioni di carattere processuale pénale sulla leqqe 689/1981, en Pol. del Diritto, na 3/1982, p. 375.
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y automáticamente eficacia administrativa y garantías
jurídicas no es exacto ni en la realidad ni, aún me
nos, a la luz de los principios constitucionales",
opinión reforzada, si cabe, por la doctrina que sobre
el tema ha emanado del TC en el sentido de entender
las garantías del art. 54.11 CE en tanto que aplica
bles al referido procedimiento administrativo sancio-
nador.
A> ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ARTICULO 24.11 DE LA
CONSTITUCIÓN.
La referencia a los "jueces y tribunales" que adje
tiva en el párrafo primero del art. £4 a la expresión
"tutela efectiva", junto a las menciones al "Juez or
dinario", "procesa público" etc... del apartado segun
do, demuestran bien a las claras cuál es el ámbito
donde queda residenciada la observancia de los dere
chos fundamentales que en dicho precepto se enumeran.
En principio, pues, el enunciado general del art. E4
va referido a la Jurisdicción y, por consecuencia ló
gica, a los miembros que la componen cuando ejerciten
"•* El derecho a la tutela judicial efectiva como límite a la ejecutividad de los actos administrativos, en
00418
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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la potestad jurisdiccional que constitucionalmente y
en régimen de exclusividad les viene conferida.
Sin embargo, la claridad con que la consecución de
la tutela judicial efectiva queda circunscrita al ám
bito jurisdiccional, en todo tipo de procesos, no a-
contece en la misma intensidad con los derechos consa
grados en el art. £4.11. La referencia a términos como
"acusación", "defensa" o "confesarse culpables" -como
eslabones de la cadena de garantías que se detallan en
el mismo- hizo pensar, en un primer momento y en una
lectura no excesivamente atenta, que dicho art. 24.11
se orientaba únicamente a la esfera del "procesa pe
nal". Pero de la lectura completa y minuciosa del mis
mo, se aprecia que algunos de esos derechos, como por
ejemplo el del Juez ordinario predeterminado por la
ley son aplicables a todo tipo de procesos, sean pena
les o civiles, sean laborales o administrativos, y
otros, cuyos perfiles podían presentar cierta impreci
sión, como ocurre con el derecho a la presunción de
inocencia, también participan de ese segundo ámbito,
no limitándose, por tanto, al proceso penal, sino tam
bién, al resto de las procesos reseñados Casi lo expre
sa, vgr., la STC '13/1982, de 1 de abril (R.A. 179/
1981 ) 3.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Pero el TC ha ido aún mucho más allá en la interpre
tación de dichas garantías procesales? incardinándolas
también e n e l ámbito del procedimiento administrativo
sancionador, en sus vertientes más generales y, con
algunos límites y matices, en el procedimiento disci
plinario ante la Administración Militar, fruto los
mismos, de la propia sustantividad -ya evidenciada en
otros pasajes de nuestro trabajo- de esa parcela de la
Administración Pública, .
Con ello, el TC español se separa, por ejemplo, de
la Corte Costituzionale Italiana -la cual ha entendido
que las garantías de incidencia procesal que se reco
gen en la Constitución Italiana se refieren exclusiva
mente al campo jurisdiccional3- y milita activamente
en la doctrina del TEDH favorecedora de la ampliación
del ámbito de aplicación del art. 6 del CEDH, cuyas
garantías ocupan un lugar tan eminente que no pueden
ser interpretadas de forma restrictiva'51, y cuya opera-
tividad debe respetarse no sólo en el conjunto del
REDA n2 35/1982, p. 672. <a Así lo expresa en Sentencias 32/197-4-, de 13 de febrero o 189/1974, de 26 de junio. Sobre el tema vid. SANDULLI, M. A: Le sanzioni amministrat i ve pecuniarie, Principi sostanziali e procedimentaii, Ñápales 1983, p. 161. '" Vid. Ss. TEDH 9 de octubre de 1979 nS 24 (Caso Ai-rey), 13 de mayo de 1980 n2 33 (Caso Ártico), 9 de a-bril de 1984 n2 28 (Caso Good) y 12 de febrero de 1985, n2 26 (Caso Colozza).
00420
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procedimiento, sino también en cada una de sus fases
CSTC 118/1984, de 5 de diciembre (R.A. 62/ 1984n 1 0.
B) EL ARTICULO £4.II DE LA CONSTITUCIÓN Y EL PROCE
DIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIDNADOR: DOCTRINA GENERAL
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Ha hace mucho tiempo, el profesor italiano BÜRGHE-
SI*x-' declaraba .la tendencia doctrinad al estudio del
fenómeno procesal visto en todas sus manifestaciones?
incluso las ajenas al sector jurisdiccional. Lo impor
tante -señalaba- no era» tanto el resultado de esos
estudios, cuanto el método seguido, basado primordial-
mente en la aplicación de normas constitucionales y
textos internacionales que sancionan garantías funda
mentales a las que debe adecuarse cualquier tipo de
• • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • « « • « • B « a a a « « i
1 0 Garantías que se reconocen en esos arts. 24.11 CE y 6 CEDH, y que son necesarias y suficientes, aunque bien es verdad que, como ha declarado la Comisión Europea de Derechos Humanos en Decisión 343/57, de S de septiembre de 1959 (Asunto Nielsen contra Dinamarca), no son exhaustivas ya que "un proceso podría no desarrollarse de conformidad con los principios generales del proceso justo y, sin embargo, resultar garantizados los derechos expuestos en el art. 6". Similar pronunciamiento puede consultarse también en la SIS 64 SE de septiembre de 1986. 1 * BORGHESI, D: Procedimento in materia di sanzioni depenal izzate e Diritto Processuale «comune», en Pol. del Diritto, n2 3/1988, pp. 403 y 404.
00421
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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proceso: "de la existencia de un núcleo unitario de
garantías válidas para todos los procedimientos? y del
consiguiente reconocimiento al ciudadano de su derecho
a un proceso justo, nace la exigencia de individuali
zar las líneas directrices de un Derecho Procesal Ge
neral o Coman que sea la síntesis de los principios
que gobiernan las diferentes parcelas del proceso".
En esa misma línea, la profesora SANDULLIxm escribía
que el Derecho de las sanciones penales se informaba
por unas singulares reglas procedimentales plasmadas
en la Constitución, operando las mismas como garantía
del individuo frente al poder incriminatorio de la au
toridad judicial. En este punto, y a la luz del fenó
meno despenalizador, "se trata de verificar si la par
ticular posición reconocida al sujeto pasivo de la
sanción administrativa -en virtud de la homogeneidad
funcional del poder sancionador- implica que también
frente a él deben operar reglas características co
rrespondientes a las fijadas para el imputado en el
proceso penal".
Los citados profesores, sin embargo, en una Italia,
en donde desde 1981 regía la Ley n2 689, de 24 de no
viembre, general sobre infracciones y sanciones admi
nistrativas, por así decirla, jugaban con la ventaja
0 0 4 2 2
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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que supone el atenerse al Derecho positivo a la hora
de elaborar una doctrina común sobre el Derecha- San-
cionador. En nuestro país? en cambio» la situación
parece un tanto más complicada a raíz de la promulga
ción de la Constitución, ya que en la misma se contem
pla a las infracciones administrativas en tanto que
informadas por el principio de legalidad material
(art. 25.1 CE), mas no se realiza desde su letra refe
rencia alguna a esta materia en relación con las ga
rantías procesales del art. SV. II.
Bien pudieran haberse configurado las mismas como
una opción legislativa» promulgando al efecto una ley
general sobre infracciones y sanciones donde, en la
parcela procedimental, se recogieran las más sobresa
lientes, disciplinando también las posibles especiali
dades del control jurisdiccional de dichas sanciones
administrativas. Pero tal cosa, a diferencia de los
países de nuestra órbita cultural, no tuvo lugar en
España, país en el que el único intento de poner en
práctica aquella opción fue el de la Proposición de
Ley Orgánica sobre Potestad Sancionadora de la Admi
nistración, presentada por el Grupo Popular en 1985 y
que, por las razones que fueren -aparte de su defec
tuosidad-, no llegó a materializarse en norma jurídi-
00423
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ca .
Ante tales hechos? que aún perduran, el TC inicia en
19B1 una doctrina que se prolonga hasta hoy -suscepti
ble de calificarse como transí tor ia y coyuntural- fa
vorecedora de la observancia de las garantías procesa
les en el ámbito del procedimiento administrativo san-
c ionador.
Como decimos» dicha jurisprudencia se inicia en el
año 1981 en sus aspectos más generales. La STC 18/
1981, de 8 de junio (R.A. 101 /1980) iS», es a la que le
cabe el honor de abrir brecha en las concepciones pre-
constitucionales de dicho género de procedimiento; en
ella se resuelve un recurso de amparo contra unas san
ciones decretadas por el Gobierno Civil de Barcelona a
unos funcionarios del Servicio de Correos que ocupaban
un cargo de representación sindical, sanciones que? se
impusieron "sin seguir procedimiento alguno y sin ob
servar siquiera el elemental trámite de audiencia y
defensa" (Antecedente 12), Para el TC, la posibilidad
de sancionar de plano puede ge-nerar la indefensión ex-
lffl SANDULLI, M.A: op . cit., p. 154. A 3 Comentarios a la misma realizan CANO MATA, A: op. cit., pp. 133 y ss; GARCÍA DE ENTERRIA, E: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid 1981, pp. 248 y ss; y PRIETO SANCHIS, L: La jurisprudencia constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de Derecho, e n REDC nS 4/198E, pp. 110 y ss.
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plicitada en el art. £4 CE; "delimitada asi la cues
tión? la solución que se dé a la misma -en términos
constitucionales y no de legislación ordinaria- depen
derá de la medida en que se entiendan o no aplicables
a la Administración, en materia sancionadora, los
principios establecidos en el art. 24 de la Constitu
ción" <FJ 22) .
A tales efectos, el Alto Tribunal estima que, a pe
sar de la omisión del art. 24 CE en la referencia a la
potestad sancionadora de la Administración, las garan-'
tías en él contenidas son aplicables a ese orden puni
tivo "en la medida necesaria para preservar los valo
res esenciales que se encuentran en la base del pre
cepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9
de la Constitución"1^.
• • • • • • • • • • • • • « • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • ( « • « • • • « • • • « • • • • I I *
1,e* "el mencionado precepto contempla de forma directa e inmediata, como indica su propio tenor literal, el derecho a la tutela efectiva de los jueces y tribunales y a determinadas garantías de tipo procesal, con especial referencia al orden penal, sin aludir de forma expresa al ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración. Por ello es necesario determinar su ámbito teniendo en cuenta que la Constitución incorpora un sistema de valores cuya observancia requiere una interpretación finalista de la Norma Fundamental. Para llevar a cabo dicha interpretación, ha de re
cordarse que los principios inspiradores del orden pe-nal son de aplicación con ciertos matices al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia
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Del pronunciamiento, pues, se extrae la cláusula de
aplicación del art. 24.11 al procedimiento administra
tivo sane ionador, mas no a cualquier otro tipo de pro
cedimiento administrativo; únicamente a los trámites
de que la Administración se sirve para irrogar una
sanción de ese carácter Cvid. STC 125/1983, de 26 de
diciembre (R.A. 379/1981) y Aa. TC 887/1986, de 29 de
octubre y 966/1987, de 29 de julio, entre otros].
de nuestro Tribunal Supremo (Sentencia de la Sala Cuarta de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, entre las más recientes), hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el limite que establece el propio art. 25.3 al señalar que la Administración Civil no podrá imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Debe añadirse que junto a las diferencias apuntadas en la aplicación de los principios inspiradores existen otras de carácter formal en orden a la calificación (delito o falta, o infracción administrativas), la competencia y el procedimiento (penal o administrativo con posterior recurso ante la jurisdicción contencioso-administrati va); ello además del límite ya señalado respecto al contenido de las sanciones administrativas.
Las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la norma fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento <sic) han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución. No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional" <FJ 22).
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C) JUSTIFICACIÓN.
El pronunciamiento transcrito» al igual que ya lo
hicieran los constituyentes al incluir en el art. 25-1
CE la mención a las infracciones administrativas) abre
una nueva orientación en el régimen jurídico de la po
testad sancionadora de la Administración.
Ahora bien» si la aplicación de los principios pena
les al ejercicio de dicha potestad se realizaba -en
palabras del TC- "con ciertos matices"? de los cuales
nos ocupamos en el § ¿, la de los principios procesa
les también es objeto de restricciones en el pensa
miento del Alto Tribunal al afirmar que ha de hacerse
"en la medida necesaria para preservar los valores
esenciales" del art. S^ y de la "seguridad jurídica"
del art. 9, ambos de la Constitución, todo ello po
niendo de manifiesto una "interpretación finalista de
la Norma Fundamental". De este modo, el TC se sustrae
al estricto método de interpretación literal mostrán
dose proclive a una hermenéutica de índole teleológi-
ca.y priorizando el sistema de valores superiores con
sagrados en el art. 1.1 CE y, entre ellos» especial
mente la justicia y la igualdad» en busca del reforza
miento de la protección de los derechos individuales
que lleve, en suma» a la instauración de unas mayores
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
dosis de seguridad jurídica. Se trata» pues, de la
adopción de una técnica excepcional para dar respuesta
a una situación también excepcional, cual es la de que
la Administración asuma cometidos sancionadores, en-
ocasiones? de muy considerable gravedad.
Mucho más rica en consecuencias jurídicas se mues-
tra» en cambio, la argumentación del TC relativa a la
unidad funcional del Derecho Sancionador que implica,
de forma decisiva, la necesidad de que todas sus par
celas resulten informadas por "unos mismos principios
rectores1'5. No es sólo, pues, reprobable que la Admi
nistración sancionadora carezca de las garantías del
proceso1*»; son, además, exigencias de garantía indivi
dual las que virtualizan la aplicación referida en una
concepción de la función administrativa tendente a ser
más afín respecto a la JurisdiccióniV.
Asimismo, también <zo'r\ciirrBr> motivos históricos íen
apoyo de aquélla. En el paso del Estado absoluto al
Estado liberal -como ya se expuso en el § 5- se produ-
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
%~¡ Vid. PRIETO SAIMCHIS, L: op. cit., pp. 102 y 103. ** Vid. PRIET0-CASTR0 Y FERRANDIZ, L: Derecho de Tribunales. Organización, funcionamiento, gobierno, Pamplona 1986, p. íai. ^ Cfr. DOLCINI, E-PALIERO, C. E: L'illecito amminis-trativo (Ordnunqswidriqkeit) nel1'ordinamento della Repubblica Fedérale di Germania: disciplina, sfera di aplicazione, linee di política legislativa, en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. 1980, p. 11V7; y BARATTI, G: Contributo alio studio della sanzione amministrati va,
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ce una evolución tendente a una progresiva jurisdic
cional izac ion de los ilícitos de policía, con la con
siguiente reducción del ámbito reservado al poder re
presivo de la Administración Pública. Al nacer el Es
tado de Derecho, por el contrario, dichos ilícitos de
orden son reabsorvidos por el Derecho Penal; pero, co
mo quiera que por razones de muy diversa índole al Po
der Ejecutivo se le vuelven a conceder normativamente
competencias de carácter punitivo, la separación entre
ambas categorías saneionadoras -penales y administra
tivas- vuelve a producirse y, con ella, la gestación
del grave atentado a la Justicia que supone el que al
gunos comportamientos infractores se enjuicien respe
tando las más rigurosas garantías jurídicas, en tanto
que otros son enjuiciados y sancionados con técnicas
utilitaristas y de conveniencia, en aras de una nunca
conseguida eficacia en su represión 1 8.
Mucho mejor lo ha expresado el TEDH en su Sentencia
de 8 de junio de 1976 (Caso Engel y otros) al decla
rar, respecto de la aplicación de las garantías del
Milán 198¿>, p. 33. x& Cfr. SANDULLI, M.A: op- cit., p. 41; PARDDI GILÍSIMO, M - MILITELLO, V: Le modifiche al sistema pénale: bilancio e prospettive deiia leqqe 689 del 1981 <Seminario I.S.I.S.C, Siracusa 14-17 Aprile 1983), en Riv. It. Dir. e Proc. Pen. 1983, p. 1058; y GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Madrid 1977, p. 902.
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CEDH al derecho disciplinario administrativo» que "si
los Estados contratantes pudieran discreccionalmente
calificar una infracción de disciplinaria en lugar de
criminal... el juego de las cláusulas fundamentales de
los arts. £ y 7 se encontraría subordinado a su volun
tad soberana... y conllevaría el riesgo de llevar a
resultados incompatibles con el fin y el objetivo del
Convenio" (n2 81) o, en el mismo sentido» la STEDH de
SI de febrero de 1984 (Caso oztürk) cuando considera»
respecto ya del procedimiento sancionador general , que
"si los Estados contratantes pudieran a su gusto» ca
lificando uña infracción como «administrativa» en lu
gar de penal» prescindir de las normas fundamentales
de los arts. 6 y 7> la aplicación de éstas se subordi
naría a su voluntad soberana" < n2 49)1C?.
En resumen» pues» los caminos a seguir para el ade
cuado logro de esas demandas de seguridad jurídica y
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
x'9 Sin embargo, la Comisión Europea de Derechos Humanos se ha mostrado, a través de sus resoluciones» un tanto más restrictiva en esa concepción extensiva de los arts. 6 y 7 del CEDH. Así, en varias de sus Decisiones se ha decantado por no encontrar aplicables dichos preceptos a los procedimientos de expulsión de extranjeros CDD. 7729/1976 (Caso Agge contra el Reino Unido) y 9174/1980 (Caso Zamir contra el Reino Unido ) D , a los procedimientos tendentes a imponer sanciones de "escasa gravedad" CDD. 8249/1978 (Caso X contra Bélgica) y 8317/1978 (Caso Me. Feeley contra el Reinó Unido)1 o a los procedimientos para adoptar medidas de seguridad CDD. 7034/1975 (Caso X contra Austria) y 8575/1979 (Caso X contra el Reino Unido)3.
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garantía- individual podrían ser, bien la penalización
o criminalizacion de los ilícitos administrativos -a-
tribuyendo su conocimiento> al igual que los delitos y
las faltas, a la Jurisdicción—, o bien introducir en
ese ámbito administrativo las cautelas y principios
propios del proceso. Sin embargo, la primera de las
enunciadas opciones, no sólo es desechable por no ser
secundada por el TC, sino porque además contraría la
tendencia legislativa despenal izadora, siendo también
inconveniente desde la óptica político-criminal. La
segunda, entonces, se convierte en la senda adecuada
para conseguir una eficaz tutela del administrado des
de los mismos inicios de la actuación sancionadora de
la Administración.
D) DETERMINACIÓN DE LAS GARANTÍAS.
Una vez reseñada la doctrina general del TC sobre el
tema .que nos ocupa, surgen inmediatamente una serie de
preguntas, todas ellas interconectadas entre sí: ¿qué
garantías procesales son aplicables al procedimiento
administrativo saneionador?, ¿cuáles no lo son? o ¿son
aplicables en su totalidad a dicho ámbito administra
tivo?...; en su respuesta parece existir una cierta
disparidad en la jurisprudencia constitucional poste-
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rior a la STC 18/1981, de 8 dé junio, o, cuando menos,
una utilización no excesivamente precisa de los térmi
nos reflejados en el art. 24.IIso„
En efecto, por una parte el TC ha estimado incardi-
nables únicamente los "derechos de defensa reconocidos
en el art. 24 CE" CSTC 77/1983, de 3 de octubre <R.A.
368/1982)3, sin éxplicitar cuáles son éstos. Una in
terpretación conjunta del párrafo 22 del art. 24 per
mite apreciar que los mismos no son tan sólo la defen
sa y asistencia de letrado, sino que también podrían
formar parte de esa expresión los derechos a ser in
formado de la acusación -en cuanto posibi1 itador de
una defensa reactiva a la imputación-, a utilizar los
medios de prueba pertinentes, y también los de no de
clarar contra sí mismos y no confesarse culpables. Por
ello, de otra parte, resultan más completos y exactos
enunciados como los de la STC 125/1983, de 26 de di
ciembre <R.A. 379/1981), referentes a la posibilidad
de "que el presunto inculpado tenga oportunidad de
«ao ¡sj0 c a D e aludir aquí a opiniones absolutamente minoritarias negadoras de la aplicación de cualesquiera garantías procesales al sector administrativo sancio-nador como, por ejemplo, el Voto Particular del Sr. MAT5CHER a la STEDH de 21 de febrero de 1984, según el cual "las garantías procesales que el Convenio prevé en el art. 6 son típicamente las que se proporcionan a los asuntos que en consideración a su importancia para el' individuo y para la sociedad se encomiendan a los tribunales" (nS i).
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aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes
y alegar lo que a su derecho convenga" (FJ 32).
También la doctrina se ha pronunciado sobre dicha
problemática, si bien escasamente, oscilando las posi
ciones entre una aplicación amplia, de todas las ga
rantías constitucionales'7-1, y otra de carácter res-
tr ict i vo3**3 .
Sin embargo, lo importante no es crear enunciados
generales sino examinar, casuísticamente, qué garan
tías son incardinables y cuáles no lo son y, en ambos
casos, en qué medida se" pueden o no aplicar. Dicha
finalidad es el objeto del parágrafo siguiente.
ÍSí Así, el prof. GIMENO SENDRA (en Los procedimientos penales simplificados (principio de oportunidad y proceso penal monitorio, en JUSTICIA n2 2/1987, pp. 358 y 359) afirma que un futuro procedimiento administrativo simplificado debe ser informado por el art. "24 CE y ser escrupuloso, por tanto, con el derecho de defensa y demás garantías constitucionales; "por consiguiente, la autoridad administrativa habrá de ser celosa con la puesta en conocimiento de la información, en una lengua que comprenda, al presunto infractor, informándole de todas las consecuencias desfavorables que le puede reportar el incumplimiento de la sanción y, de modo especial, de los recursos existentes contra ella". s s RUI2 VADILLO, E: Resumen del informe de síntesis sobre reforma penal y despenal izacion de las III Jour-neés Latines I talo-Luso-Franco-Españolas de Defense Sociale, en EilMJ n2 1316 de 5 de julio de 1983, p. 11, por ejemplo, se refiere a la igualdad de armas y a la presunción de inocencia, mientras que SAN2 GANDASEGUI, F: La potestad saneionatoria de la Administración: la Constitución Española y el Tribunal Constitucional, Madrid 1985, p. 162 estima que, entre otros, no resul-
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E) GARANTÍAS P R O C E S A L E S Y P R O C E D I M I E N T O DISCIPLINA
R I O MILITAR.
Para finalizar esta parte introductoria hay que re
ferirse a una importante limitación que de la doctrina
del TC, antes expuesta, se produce en el seno de la
Administración Militar.
Como ya es conocido, en dicho sector de la Adminis
tración, no proyectan su vigencia preceptos tales como
el art. 25.111 CE, lo que suponía que en el mismo sí
podían imponerse, a titulo de sanción administrativa,
verdaderas privaciones de libertad (vid. supra § 7).
Pues bien, la limitación aludida tiene mucho que ver
con ese determinado tipo de sanción, lo que podría, en
cierto modo, justificarse, pero que implica otras de
rivaciones, como poco, difíciles de explicar.
Efectivamente, en la STC El/1981, de 15 de junio
<R.A. 92/1980), el TC resuelve un recurso de amparo
contra unas sanciones disciplinarias impuestas por el
Capitán General de la Primera Región Militar a un Ca
pitán de Caballería, recurridas ante el Consejo Supre
mo de Justicia Militar que desestima la impugnación;
el amparo se fundamenta, ante todo y sobre todo, en
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presuntas irregularidades formales acaecidas en los
expedientes saneionadores. El Alto Tribunal, en res
puesta a esa queja constitucional, es'tima que los
principios de subordinación jerárquica y disciplina
impiden, de suyo, la aplicación de las meritadas ga
rantías constitucionales de incidencia procesal al ám
bito del procedimiento disciplinario militar*23, reco
giendo así la opinión de la CoEDH plasmada en multitud
de decisiones2".
ta aplicable el derecho a la asistencia letrada. ías3 "Una vez establecido el carácter disciplinario de la sanción impuesta, es preciso determinar, desde el punto de vista constitucional, si esa acción disciplinaria cabe dentro del marco constitucional y si la acotación de un campo de acción denominado disciplinario lleva consigo restricciones a los derechos de- carácter procesal reconocidos constitucionalmente.
La Constitución reconoce la singularidad del régimen disciplinario militar. Del art. 25.111 se deriva a sensu contrario que la Administración Militar puede imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad, en los casos y en la forma previstos por la ley. De ambos artículos se deduce la posibilidad de sanciones disciplinarias que impliquen privación de libertad y la remisión a la ley para la fijación de los supuestos <FJ 8 2 ) .
La acotación legal de este campo de acción disciplinaria tiene evidentes repercusiones en el sistema de garantías procesales. En el ámbito militar, en el que la subordinación jerárquica y la disc iplina constituyen valores primordiales, el procedimiento de carácter disciplinario no puede, por su propia naturaleza, quedar sometido a las garantías procesales generalmente reconocidas para los procesos .judiciales, pues su razón de ser reside en la pront i tud y rap idez de la reacción frente a las infracciones de la disciplina militar <FJ 92)» . £í'<- Entre ellas, la Decisión 8778/1979 (Caso X contra Suiza) y el Informe 7341/1976 (Caso Eggs contra el
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Hasta aquí el TC elabora su doctrina sobre la ina
plicación de las garantías procesales al procedimiento
disciplinario militar, arguyendo como fundamentacion
de su tesis a una supuesta celeridad que, en el pare
cer del intérprete supremo de la Constitución, menos
cabaría los valores de jerarquía y disciplina inheren
tes a la Administración Militar. Lo que sucede es que
en otras parcelas de la Administración, la Civil sin
ir más lejos, también se prioriza la eficacia como ar
gumento justificador de su propia- potestad sancionado-
ra.; y si a ello unimos que también dicho sector admi
nistrativo se organiza, al igual que los demás, jerár
quicamente, no se entiende, entonces, muy bien cuál es
la "medida de la disciplina" o "el peso de la jerai—
quía" necesario para que esas magnitudes excluyan la
observancia de principios garantizadores de índole
procesal en los trámites de sus procedimientos respec
tivos. El TC, consciente de tal problemática, acude a
una argumentación que ya utilizó el TEDH en su Senten
cia de 8 de junio de 1976 -reproducida anteriormente-.
Así, estima que:
"La separación entre Derecho disciplinario y Derecho penal militar adquiere así un relieve especial, pues, dada la dificultad de establecer
Reino Unido), en las que se declara que el art. 6 del CEDH no es aplicable al procedimiento de disciplina mili tar .
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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una linea divisoria nítida entre la acción disciplinaria y la acción penal» bastaría con calificar una infracción de disciplinaria para así sustraerla a la obligación fundamental de seguir un procedimiento con las debidas garantías. De aquí la preocupación que se manifiesta en la doctrina y se refleja en las más recientes reglamentaciones disciplinarias militares» por restringir el campo de la acción disciplinaria» bien reduciendo los supuestos sometidos a dicha acción» bien limitando el tipo de sanciones que a través de ella pueden imponerse» bien exigiendo para determinadas sanciones un procedimiento en que se observen las normales garantías procesales (FJ 92>"a=s.
Por último, el'TC deniega el amparo solicitado en
base a la meritada inaplicación de los derechos cons
titucionales de matiz procesal 2 6, pero realiza una
importante salvedad:
"No cabe desconocer» sin embargo, que los derechos fundamentales responden a un sistema de valores y principios de alcance universal que subyacen a la Declaración Universal y a los diversos convenios internacionales sobre derechos •humanos ratificados por España, y que, asumidos
SíS3 En ese mismo FJ 92, el TC expone, acogiéndola, la distinción» por nosotros rechazada, que realizaba el TEDH entre "restricciones de libertad" (arrestos simples y agravados) y "privaciones de libertad" (arrestos estrictos), de dudosa bondad y que, como poco, carece de base constitucional. 3 6 "En el caso español, el art. 2¿+. 11 de la Constitución, al estar orientado hacia el proceso judicial penal» no es de aplicación inmediata al régimen disciplinario y tampoco puede aplicarse como derecho interno el art. 6 del Convenio Europeo en la interpretación dada por el TEDH sobre la base de la remisión del art. 10.11 de la Constitución, como pretende el recurrente. España al ratificar dicho Convenio y de conformidad con el art. ¿¿t del mismo, se ha reservado la aplicación de los arts. 5 y 6 en la medida en que fueran incompatibles con las disposiciones (del)... régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas" (FJ 102).
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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como decisión constitucional básica? han de informar todo nuestro ordenamiento jurídico. Por ello, una vez aprobada la Constitución, el régimen disciplinaria militar ha de incorporar este' sistema de valores y, en consecuencia, en aquellos casos en que la sanción disciplinaria conlleva una privación de libertad, el procedimiento disciplinario legalmente establecido ha de responder a los principios que dentro del ámbito penal determinan el contenido básico del derecho a la defensa, de modo que este derecho no se convierta en una mera formalidad produciéndose, en definitiva, indefensión" (FJ 102).
Esta es, literalmente, la doctrina del TC sobre el
tema, continuada, además, en posteriores decisiones
CSs. TC 44/1983, de' 24 de mayo <R.A. 247/1982), 97/
1984, de 19 de octubre (R.A. 459/1982) y ATC 631/1984,
de 31 de octubre!. En otras, sin embargo, el TC ha
sustituido con buen criterio la expresión, un tanto
imprecisa por su contenido, de "derecho a la defensa",
por derecho a interponer los oportunos recursos, dere
cho de defensa, derecho a la presunción de inocencia,
derecho a utilizar los medios de prueba; pertinentes,
"y en general todas las garantías que reconoce el art.
24 de la Constitución" CSTC 22/1982, de 12 de mayo, FJ
22 (R.A. 383/1981)3, aunque siempre ceñida a las san
ciones de disciplina militar que impliquen privación
de libertad. Por ello, no dejan de sorprender resolu
ciones tales como el ATC 598/1984, de 17 de octubre
donde, ante una sanción de separación y baja definiti
va impuesta en un procedimiento disciplinario militar
(concretamente de la Policía Armada), el TC afirme que
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
dicha sanción "desde el punto de vista de las garan
tías procesales, no reviste características especiales
que puedan derivar de la singularidad del régimen dis
ciplinario militar".
Ante tales oscilaciones, puede constatarse la dispa
ridad de la jurisprudencia constitucional en esta con
creta problemática, disparidad que .impide pronunciar
una doctrina general o una crítica consistente a la
misma, más aún cuando algún autor se ha manifestado a
favor de la inclusión de las sanciones disciplinarias
militares, no dentro del Derecho Administrativo San-
cionador, sino dentro del Derecho Penal Militar'-"7.
Quizás fuera mejor, desde el punto de vista interna
cional, adicionar un nuevo Protocolo al CEDH que deja
ra asentada definitivamente la aplicación de las ga
rantías del art. ó a la potestad sancionadora de la
Administración, indicando, asimismo, su amplitud y li
mitaciones. Y en cuanto a nuestro país, dada la onero-
sidad de una reforma de la Constitución, pudiera aco
gerse la doctrina mencionada, ya sea ratificando el
futuro protocolo al CEDH, ya sea promulgando una ley
general sobre infracciones y sanciones administrativas
que contemplara normativamente todos esos aspectos.
*'•-'• Así, vgr., GARCÍA DE ENTERRIA, E-FERNANDEZ, T. R: Curso de Derecho Administrativo, Vo1. II <B- edic.),
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Madrid 1 9 8 6 , p . 1¿*9.
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g 13. LA APLICACIÓN DE LQS DERECHOS RECONOCIDOS EN EL
ARTICULO 54.11 DE LA CONSTITUCIÓN AL PROCEDIMIENTO AD-
MT NISTRATIVQ SANCIONADOR.
A la hora de ensayar una argumentación sobre la a-
plicación de los diferentes derechos contemplados en
el art. £4.11 CE al procedimiento administrativo san
cionados la misma ha de cimentarse) casi forzosamen
te, en una construcción de sesgo jurisprudencial» al
menos en lo referente a esa estricta aplicación? por
cuanto en la actualidad se aprecia una ausencia casi
absoluta de estudios sobre el tema por parte de la
doctrina jurídica; además? y de otra parte» los pro
nunciamientos de los Tribunales Constitucional y Su
premo no son» ni mucho menos, abundantes. Por ello, la
labor a realizar ha de ser de reíac ion de una juris
prudencia que, orientada al campo jurisdiccional en su
inmensa mayoría, podría también desplegar su operati-
vidad en el ámbito administrativo.
Como ha de verse inmediatamente, en el art. £4.11 se
contemplan una serie de garantías, fruto de un acarreo
histórico de varias siglos, de las cuales sólo algunas
tienen virtualidad en el procedimiento sancionador,
mientras que otras pueden ser calificadas como "es-
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trictamente procesales". Y como los términos proceso/
procedimiento no son sinónimos» ni existe más activi
dad jurisdiccional que la reconducida a través del
proceso, algunas de aquéllas no van a poder ser objeta
de la interpolación aludida.
En cualquier caso, merecen ser traidas a colación
las palabras de la STC 16/1981, de 18 de mayo (R.A.
124/1980) donde, intercambiando los términos "proceso
penal" por "procedimiento administrativo sancionador",
cabe afirmar que la finalidad de la exigencia de un
procedimiento con todas las garantías como condición a
la imposición de una sanción es doble. De una parte,
el procedimiento supone-dar a los sujetos pasivos de
un expediente la plena posibilidad de exponer sus ra
zonamientos y de defender sus derechos. La segunda fi
nalidad es que la Autoridad disponga de todos los ele
mentos de juicio necesarias para dictar su resolución.
Ambas finalidades, por último, se muestran íntimamente
unidas entre sí, formando el núcleo de la garantía
constitucional: el administrado debe tener plenas o-
portunidades de defensa; la Autoridad pública debe te
ner más amplio conjunto de elementos de juicio a la
hora de emitir su decisión (cfr. FJ 22).
A> DERECHO AL JUEZ ORDINARIO PREDETERMINADO POR LA
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LEY.
a) Inaplicación al procedimiento administrativo
sancianador.
En el presente apartado no vamos a aludir al Juez
natural» legal u ordinario estatuido según las normas
de competencia legalmente establecidas para conocer de
la impugnación jurisdiccional de las sanciones admi
nistrativas. Ello por diversas razones: primero,
porque ese es un tema incardinado en el control de la
actividad de la Administración consagrado constitucio-
nalmente en el art. 106.1, al que nos referiremos en
el siguiente parágrafo y cuya concrección ha de encon
trarse, todavía, en la LJCA; y segundo, porque de lo
que aquí se trata es de incardinar esa garantía proce
sal en un paso anterior al reseñado, esto es, en el
propio procedimiento administrativo.
Este derecho al "Juez legal", reconocido además en
los textos internacionales sobre derechos humanos
(arts. ó.I CEDH y 14.1 PIDCP), de aplicación directa e
inmediata en tanto que incluido en las diferentes le
yes procesales -por lo que no da al legislador una pa
tente de corso para una. determinación arbitraria de
las normas de competencia1- atendido su tenor literal
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("Juez, ordinario...") no resulta en absoluto de apli
cación a ningún género de procedimiento administrativo
y., por' supuesto, tampoco al encaminado a la irrogación
de sanciones3, precisamente por la referencia a uno de
los componentes -junto a los Tribunales- que conforman
la Jurisdicción, denominaciones éstas que el ordena
miento jurídico, con excelente criterio, ha reservado
en exclusiva para dicho poder del Estado3.
1 Cfr. MORENO CATENA, V (et alt.): Derecho Procesal, Tomo II, Vol. 1, Valencia 1987, p. 111; y ATC 147/ 1983, de 13 de abril. .Sobre esta materia, la CoEDH, en Decisión 7360/1978 (Caso 2and contra Austria), ha advertido de la necesidad de que las leyes creadoras de órganos enjuiciado-res expliciten también sus respectivas competencias objetiva y territorial. De igual modo, en Decisión 8692/1979 (Caso Piersack contra Bélgica), ha declarado que el derecho al Juez legal se refiere no sólo a las .normas institucionales (fundamento legal de la existencia del Tribunal), sino también a las disposiciones de carácter orgánico (organización y funcionamiento de ese órgano). Si Y ello, aunque, '.'dado el valor central, que tienen los derechos fundamentales en nuestro sistema jurídico toda restricción ha de estar justificada CSTC 62/1982, de 15 de octubre (RR.AA. 185/1980 y 402/1981, acumulados)!, sí resulta de aplicación al proceso civil CSTC 101/1984, de 8 de noviembre, FJ 22 (R.A. 769/1983)3. 3 Así lo estima también el TS quien, en Sentencia de la Sala 5S de 30 de junio de 1986, ha declarado que: "La invocación, en un expediente disciplinario, del derecho fundamental al Juez ordinario predeterminado por la ley, con base en el art. 24.11 CE resulta carente de fundamento, en cuanto tal precepto contempla la tutela de las personas por los jueces y tribunales, sin que sea posible extender su ámbito de aplicación a un procedimiento sancionador, ya que el instructor de un expediente disciplinario no es titular de jurisdicción alguna ni cabe asimilarlo a los jueces de instrucción"
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Así» pues, desde ese estricto entendimiento del de
recho tratado, se reafirma su inaplicación a la potes
tad sáncionadora de la Administración. Tal inaplica
ción se refuerza aún más si atendemos a la verdadera
finalidad de aquél, que no es sino la garantizacion de
la independencia e imparcialidad del personal que os
tenta la potestad jurisdiccional CSTC ^7/1983, de 31
de mayo, FJ 22 (R.A. l¿+8/1981) 3 ; y si, como quedó ra
zonado en el § S, el funcionariado administrativo no
es en modo alguno independiente ni,, per se, imparcial,
el procedimiento que ante ellos discurre no precisa
tampoco del respeto a una garantía procesal, elevada a
rango de derecho fundamental por la Constitución, que,
por mucho que se pretenda, no puede de ninguna forma
quedar en él instaurada.
Ahora bien, esa meridiana claridad de la inaplica
ción no puede ni debe conducir a la dejación completa
de tal derecho, en lo que de garantía para el recto
funcionamiento del sistema sancionatorio, tanto penal
como administrativo, supone. Si tomamos el término
"Jurisdicción" en una de sus acepciones vulgares, es
decir, como conjunto de atribuciones de una autori-
dad", la exposición puede reconducirse a otra denomi-
* • « • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • * • * • > • « • • • • • •
** MONTERO AROCA, J-ORTELLS RAMOS, M: Derecho Juris-dicc ional. Vol. I: Parte General» Barcelona 1987, p.
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nación» utilizada tanto en el campo jurisdiccional
cuanto en el administrativo, como es la de "competen
cia"» con lo • cual vendría transformado ' aquél derecho'
en otro que impediría ser sancionado sino por la auto
ridad administrativa cuya competencia sancionadora
venga predeterminada por la ley»
b") La competencia administrativas manifestacio
nes en materia sancionadora (especial referencia al
Derecho comparado).
El Estado es un ente complejo en el que se incluyen
una pluralidad de órganos» y aunque en determinados
aspectos actúa como una unidad y como tal constituye
una persona jurídica» reparte y distribuye entre sus
distintos órganos las también distintas funciones a
cumplir» de modo tal que no puede ser indiferente que
una competencia estatal sea ejercida por cualquiera de
los órganos centrales del Estado, sino que la natura
leza misma de la competencia en cada caso discutido
puede implicar que deba ser ejercida por un órgano del
Estada y, en principio, sólo por él CSTC 32/1983, de
28 de abril (Conflictos positivos de competencia 9k y
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95/198S, acumulados)].
Dicha exclusividad competencial en determinadas ma
terias no tiene lugar en la sancionadora. Al ser ésta
una competencia incardinada en las denominadas "concu
rrentes", es decir, que pueden ejercitarla tanto los
órganos de la Administración Central del Estado cuanto
los poderes ejecutivos de las Comunidades Autónomas y
las Autoridades Municipales, en la LRJAE, en el Capí
tulo 12 del Título I de la LPA y en las diferentes le
yes autonómicas y legislación y ordenanzas municipales
se recoge, en cada caso, la instancia competente para
irrogar una sanción. Otra cosa es, desde luego, que el
esquema sancionador de un sector susceptible de regu
lación jurídica sobre el que el Estado tenga competen
cia exclusiva y excluyente, o la tengan, también en
régimen de monopolio, las Comunidades Autónomas, co
rresponda, también exclusivamente, a la Administración
estatal o autonómica. Pero, en línea de principio,' la
legislación otorga a cada órgano administrativo un
concreto haz de competencias que ha de asumir y ejer
cer con arreglo a derecho.
A tenor de lo dispuesto en el art. 4 LPA, "la compe
tencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por
los órganos administrativos que la tengan atribuida
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como propia» salvo los casos de delegación» sustitu
ción o avocación prevista por las leyes" (vid. STS 4S
1 de junio de 198a)55. No obstante, tal y como reconoce
la STS AS l¿f de julio de 1981, el principio de irre-
nunciabi1idad de la competencia "no es tan absoluto
como algunos piensan", debiendo tenerse en cuenta, no
sólo las excepciones establecidas en el propio precep
to donde aquél se proclama, sino los cada vez mayores
casos de exceptuación del mismo mediante las modernas
fórmulas de participación o colaboración en los actos
administrativos, no sólo por parte de otras Adminis
traciones, sino incluso de los particulares.
Sin embargo, a los.efectos de nuestro estudio, cual
quiera interpolación del derecho al "Juez legal" en el
ámbito administrativo pasa necesariamente por la irre-
nunciabi 1idad absoluta de la competencia, toda vez
55. -' La posibilidad de avacacion de la competencia de un órgano inferior por otro superior es una muestra palpable de la "dependencia" en la Administración, pu-diendo también incidir en la "imparcialidad" de un funcionario administrativo temeroso de que se le sustraiga por su superior jerárquico un determinado asunto. Sobre el tema vid. la STS 3S 26 de octubre de 1981.
Además, con la permisión de esa injerencia, si es que el órgano superior que conoce de un asunto en manos del inferior ocupa la cúspide de un determinado sector administrativo, puede producirse una efectiva denegación de la tutela administrativa endógena ya que con esa politica de intervención se limitaría la utilización para el administrado del recurso administra-
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que, si tal cosa no sucediera, irremediablemente se
perdería el componente garantizador y el verdadero al
cance del derecho fundamental enunciado.
De otra parte, relacionando el precepto transcrito
con el art. 40 LPA, que alude a los requisitos de los
actos administrativos y a la necesidad de que su emi
sión corresponda al órgano competente al efecto y por
el procedimiento que tengan establecido, se comprende
perfectamente que el art. 47.1 del mismo cuerpo legal
sancione con la tacha de nulidad los actos de la Admi
nistración "dictados por órgano manifiestamente incom
petente" <STS 49: 17 de diciembre de 1984) de tal modo
que, en nuestra materia saneionadora, ha de reputarse
en todo caso nula la sanción impuesta por órgano que
carezca de la habilitación normativa imprescindible
para decretarla (STS 3£ 13 de febrero de 1987).
La competencia para imponer sanciones se suele arbi
trar en el ordenamiento administrativo, dada su gene
ralizada naturaleza pecuniaria, en función de la cuan
tía de la sanción procedente*, y pueden encontrarse en
el mismo multitud de ejemplos. Por citar uno sólo, el
art. 332 del Reglamento de la- Ley 29/1985, de 2 de
tivo de alzada. A FERNANDEZ, T. R: Manual de Derecho Urbanístico, 4S edic, Madrid 1984, p. 241; y GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios a la Lev de Procedimiento Administrativo,
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agosto, de Aguas, de fecha 11 de abril de 1986, detei—
mina el siguiente esquema competencial para sancionar:
= Infracciones leves y menos graves = Organismo de
Cuenca Hidrográfica.
s Infracciones graves = Ministro de Obras Públicas y
Urbanismo.
= Infracciones muy graves = Consejo de Ministros.
En la legislación comparada que venimos analizando a
lo largo de este estudio, en cambio, la determinación
de la competencia sancionadora es infinitamente más
precisa, habida cuenta de las pretensiones de genera
lidad a las que obedece su promulgación. De todos e-
llas, la que mejor regula la materia competencial es,
sin duda, la Ordnungswidriqkei tenqesetz, y le sigue
muy de cerca el Decreto-Ley portugués ^33/1982, de 27
de octubre, el cual, como ya se dijo, no es sino una
copia de la OWiG adaptada al sistema administrativo
del vecino país7.
Para su correcta exposición, que bien pudiera fijar
los parámetros orientadores de leqe ferenda para una
futura regulación española de la materia, cabe aludir
a la ya clásica trilogía de manifestaciones objetiva,
Madrid 1977, pp. 899 y. 900. "" La Ley italiana 689/1981 elude cualquiera mención al tema de la "competencia" por lo cual, en este punto y para ciertas materias, ha sido complementada con el
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funcional y territorial3.
a') Qb je't'i va:' La competencia objetiva para
sancionar corresponde a las diferentes autoridades ad
ministrativas que en las leyes extranjeras citadas se
detallan estableciéndose» además? un régimen supleto
rio en caso de indeterminación normativa de aquéllas
(art. 3<=+ DL 433/1982 y § 36 OWiG). De igual modo, se
introduce en este punto un sistema criticable que en
tronca con la competencia funcional y que confiere» en
todo caso» la punición de la infracción administrativa
a la misma autoridad facultada para instruirla <§ 35
DWiB). En esta opción, sorprendentemente, se muestra
más acertado el esquema diseñado por la española LPA
que separa» como es sabido, las funciones de instruc
ción y decisión del ilícito objeto de conocimiento por
las autoridades administrativas (arts. 134 y 135
LPA) *».
En los casos de conex ion de ilícitos administrati
vos, que se produce cuando un mismo sujeto aparezca
inculpado'de varios de ellos» o cuando varias personas
Reglamento de 22 de julio de 1982, n2 571. sa No podemos referirnos a la. Proposición del Grupo Popular sobre Potestad Sancionadora de la Administración, puesto que su articulada obvia absolutamente cualquier alusión a la competencia administrativa. ~? Cfr. GONZÁLEZ PÉREZ, J: op. cit.» p. 899.
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lo sean en razón de un mismo hecho <§ 3B.I I OWiG), el
DL portugués le confiere la competencia a una sola de
todas las autoridades . facultadas para sancionar acu
diendo» para su designación, a los criterios de prio
ridad que disciplinan la competencia territorial a la
que luego aludiremos íart. 36 DL 433/1982). La OWiG,
en cambio? aún declarando la competencia de todos los
órganos que resultarían facultados para sancionar en
el caso de una punición individualizada» la confiere
únicamente a aquella que por vez primera interroga al
administrado o a la que en primer lugar recibe las ac
tas remitidas por la policia (§ 39.1 OWiG) 1 0.
b') Func ional; La mención a la misma es en. el
Derecho Comparado muy sucinta. Se limita tan sólo a
designar a la autoridad que ha sancionado también com
petente para proceder a su ejecución forzosa <§ 92
OWiG y art. 27 de la Ley italiana 689/1981) o conce
derla» en otro caso, a un órgano diferente -bien al
juez que ha conocido de la impugnación jurisdiccional»
bien al Ministerio Fiscal- (art. 89 DL 433/1982).
Al no contemplarse en sus articulados género alguno
1 0 También la OWiG regula la competencia en lo que denomina "procedimiento para la admonición"» que no es sino un procedimiento monitorio administrativo» que se atribuye al funcionario policial de rango más elevado
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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de impugnación administrativa, y no proceder la refe
rencia aquí a la oposición ante los órganos conforma
dores de la Jurisdicción» la mención a la competencia
funcional no tiene, pues, otro alcance que el expues
to .
C ) Territorial : La Ley italiana 689/1981 HD
se refiere en ninguno de sus preceptos a dicha mani
festación de la competencia. La, regulación contenida
en las leyes generales alemana y portuguesa, por el
contrario, se muestra, amén de minuciosa, idéntica,
puesto que en ambas se recogen dos fueros principales,
que funcionan alternativamente (lugar de comisión o de
descubrimiento del ilícito y domicilio del administra
do infractor) y otro especial para el caso en que la
infracción se hubiere realizado a bordo de navio o ae
ronave (lugar donde esté sivtuado el puerto o aeropuer
to en el que por primera vez se hiciese escala después
de cometerse la infracción) <art. 35 DL ¿*33/1982 y §
37 I y IV OWiG), regulando, además, la ley alemana de
2¿+ de mayo de 1968 los supuestos de cambio o ausencia
de domicilio del infractor.
d') Conflictos de competencia: Para los que
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puedan producirse entre dos o más autoridades adminis
trativas» ambas normas regulan unos baremos de priori
dades cuya aplicación determinará, en definitiva» cuál
de ellas ha de conocer (art. 37 DL 433/1982 y § 39.11
y III OWiG).
Toda la anterior normativa debiera el legislador es
pañol tenerla muy presente a la hora de confeccionar
una norma general al estilo de las del Derecho Compa
rado. Pero, se acometa o no la misma, una regulación
más o menos pormenorizada de la competencia adminis
trativa -estableciéndose también su irrenunciabi 1idad-
es una ineludible premisa para poder adaptar al proce
dimiento administrativo el resto de consecuencias que
derivan del derecho contemplado en el art. 24.II CE.
c) Derivaciones del Derecho al órgano adminis
trativo predeterminado por la Ley.
Caso de aceptarse la virtualidad de ese pretendido
derecho, como incardinacion algo forzada del derecho
al Juez legal en el procedimiento administrativa san-
cionador, dicha aceptación produciría, en la medida de
00454
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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lo posible, la implantación de la doctrina del TC so
bre aquel derecho a este ámbito. En tal sentido, la
observancia de las consecuencias que .la Jurisprudencia
Constitucional ha estimado como inherentes al mismo,
vendrían a configurar un régimen competencial cuya fi
nalidad directísima sería el garantizar una imparc i a—
1idad de la que carece institucionalmente la Adminis
tración, en .el sentido dado al término por la doctrina
del TEDH (vid. supra, § S.B.b), ya que la consecución
de la nota de i ndependenc i a se muestra en el jerárqui
co Poder Ejecutivo poco menos que imposible de lograr
CSTC 47/1983, de 31 de mayo, FJ 22 j n fine (R.A. 148/
1981)3. La operatividad de aquella nota de imparciali
dad, ínsita en el "derecho al juez ordinario predeter
minado por la ley" podría, en cierta manera, paliar
los muy graves inconvenientes que conlleva atribuir
garantías de naturaleza procesal a los conductores de
un procedimiento administrativo no informado por di
chos principios.
Como corolario del derecho que tratamos y conectado
al tema de la imparcialidad administrativa, debiera,
así, operar en el ámbito sancionador de la Administra
ción el derecho a recusar al funcionario en el que
concurra alguna de las causas que originan dicha recu-
00455
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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sación -y que han de predeterminarse en la ley-, como
circunstancias de privación de la idoneidad subjetiva
o de las condiciones de imparcialidad y neutralidad
necesarias para ejercitar cualquier actividad enjui-
ciadora CSs. TC 47/ 19B2, de 12 de marzo (R.A. 35/
1988), 44/1985, de 28 de marzo <R.A. 591/1984) y Aa.
TC 383/1982, de 1 de diciembre y 799/1985, de 13 de
noviembre] 1 x .
• LLevando a cabo la transformación de la referencia a
la Jurisdicción que realiza el TC en sus Autos y Sen
tencias por la alusión al sector administrativo, en él
habrían de tomarse en consideración, para dar vigencia
al derecho a la autoridad administrativa competente,
las siguientes directrices:
o al oficial que éste designe. Vid. §§ 56 y 58 OWiG. 1 1 La Jurisprudencia Constitucional no es en este punto unánime. Contra la postura citada se pronuncia, vgr., el ATC 111/1982, de 10 de marzo, a tenor del cual el derecho a recusar al juez no forma parte de las garantías procesales constitucionalizadas, ya que el derecho al "Juez predeterminado por la ley se refiere exclusivamente a la certeza e inamovilidad del Juez legal, que evite designaciones orgánicas que alteren normas competenciales de conocimiento, y que no acoge en absoluto dentro de su ámbito las abstenciones y recusaciones. . . porque la carga y deber de abstenerse del conocimiento de un proceso, ante la presencia de causa legal, la aprecia el Magistrado en quien concurra, apartándose del conocimiento del mismo y, de no hacerlo, la parte tiene a su disposición la recusación en vía compun que, de no ejercitar, impide toda reclamación posterior en pro de su abstención"...
0045
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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a') El órgano administrativo competente para
conocer de una infracción administrativa ha de ser
creado por la norma jurídica antes-de la comisión del
comportamiento infractor CSs. TC 101/1984, de 8 de no
viembre (R.A. 769/1983), 23/1986, de 14 de febrero (R-
A. 746/1984) y Aa. TC 382/1984, de 27 de junio, 332/
1985, de 22 de mayo y 799/1985, de 13 de noviembre!,
por lo que se prohibe su conformación ex post facto,
ad hoc o ad personan ya que tal cosa vulneraria el
principio de igualdad del art. 14 CE CAa. TC 54/1981,
de 3 de junio, 115/1981, de 12 de noviembre y 652/
1986, de 23 de julio3 l s.
b') También ha de estar predeterminado su ré
gimen orgánico y procedimental, de modo que en ningún
caso pueda ser calificado el órgano como especial o
excepcional CSTC 44/1985, de 22 de marzo <R.A. 591/
1984)3. En este sentido, merecería tal calificación a-
quel órgano cuya composición pudiera alterarse de for
ma arbitraria ESTC 47/1983, de 31 de mayo (R.A. 148/
1981)3, aquel otro en el cual su titular pudiera ser
desposeido del cargo por otra autoridad superior en
i a Vid. también GIMENO, SENDRA, V: Los derechos de acción penal, al íuez legal y de defensa, y sus derechos instrumentales, en "Comentarios a la legislación penal", Madrid 1982, Vo1. 1, pp. 157 y 158.
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función de una determinada infracción CSTC 102/ 1984,
de 12 de noviembre (R.A. 688/1983)3 o, por último, el
órgano previamente creado cuya provisión personal se
realizara con manifiesta irregularidad CSTC 31/1983,
de 87 de abril <R.A. 14/1988)3.
c') La determinación de la competencia de las
diferentes entidades administrativas ha de realizarse,
en todo caso, en una norma con rango de ley formal
CSTC 101/1984, de 8 de noviembre, FJ 42 <R.A. 769/
1983)3. .
d') Para finalizar, debe prohibirse de forma
absoluta la existencia de órdenes de órganos adminis
trativos separados del orden general u ordinario, a
los que se atribuyan competencias sin respetar las no
tas de legalidad o asignándoles un distinto régimen
orgánico CSTC 75/1982, de 13 de diciembre, FJ 12 <R.A.
245/1981)3.
B) EL DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PU
BLICO.
En el ámbito jurisdiccional, la instauración del
principio de publicidad fue una clara conquista del
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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pensamiento liberal que se oponía al proceso inquisi
tivo» cerrado» secreto y escasamente garantista de los
defechos del acusado 1 3. Tal instauración perseguía él
logro de dos principales fines: por un lado» la segu
ridad de los ciudadanos contra la posible arbitrarie
dad judicial y contra eventuales manipulaciones guber
namentales en la creación» composición y funcionamien
to de los órganos jurisdiccionales, y» de otro, el
fortalecimiento de la confianza del pueblo en sus tri
bunales, en tanto que instrumento de control popular
sobre la justicia1'*.
Dichos logros del pensamiento liberal no han perdido
su vigencia. En la actualidad» se constituyen también
como las verdaderas motivaciones de la consecución de
la publicidad procesal. El propio TEDH» en este sen
tido, en sus Sentencias de 8 de diciembre de 1983 (Ca
sa Pretto y otros) y 26 de junio de 1984 (Casos Cambel
y Fell) ha declarado que Mla publicidad del procedi-
1 3 En España» el primer texto constitucional que recoge dicho principio es el de Cádiz de 1812» en cuyo art. 302 se proclamaba la publicidad del proceso a partir del interrogatorio del tratado coma reo (vid. GÓMEZ ORBANEJA, E: Comentarios a la Lev de Enjuiciamiento Criminal, Barcelona 1947, Vol. 1» p. XXI), aunque la primera manifestación del mismo tiene lugar en el Derecho anglosajón por obra del juez COKE (vid. su referencia en MUÑOZ MACHADO, S: Lipertad de prensa y procesos por difamación, Barcelona 1988» p. 123). 1£<- Vid. GIMENO SENDRA, V (et alt.): Derecho Procesal..., cit.» p. 93.
0 0 4 5 9
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miento ante los órganos judiciales... protege a los
justiciables contra una justicia secreta que escapa al
control del púb1 ico; •constituye también" uno de los me-*
dios de promover la confianza en los tribunales"» am
bas en aplicación del art. 6.1 CEDH donde, al igual
que se refleja en el art. 14.1 PIDCP y 11 de la DUDH
de 1948» se consagra al más alto nivel la publicidad
del proceso» tan sólo susceptible de restricción por
razones de moralidad» orden público, seguridad nacio
nal, protección de la vida privada de las partes, in
terés de la justicia y respeto debido a la persona del
ofendido o su familia1-53.
La aplicación del referido derecho constitucional a
la esfera administrativa sancionadora no se presenta»
en línea de principio» excesivamente dificultosa» toda
vez que los arts. 46 LPA, £9 LRJAE (publicación de los
acatos administrativos) y 87 LPA (información pública)
aseguran la publicidad general de los actos dictados
por la Administración.
Sin embargo, la vigencia del mismo no sólo ha de
1 S Vid. art. 6B0 LECrim, BTC 63/1982, de 15 de octubre <RRAA 185/1980 y 402/1981, acumulados) y STS ES 4 de octubre de 1986.
Las restricciones al derecho a un proceso público, además» por estar éste informado por el principio de proporcionalidad, han de observar una adecuación con el fin perseguido con su adopción y estar, en todo caso, motivadas <vid. GIMENO SENDRA, V: op. ult. cit.,
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presidir la emisión del acto saneionador, sino que
también ha de desplegar su eficacia desde los inicios
del procedimiento administrativo, siendo pública, en
tonces, tanto la fase de instrucción, como el pliego
de cargos y la propuesta de resolución16.
De igual modo, pueden ser aplicadas las restriccio
nes antes reseñadas al principio en ese ámbito, pero
siempre y cuando se ajusten a los siguientes requisi
tos: a) ennumeración taxativa de ellos en el marco de
una ley formal, b) motivación.detallada de la resolu
ción que, en su caso, las acuerde, y c) sujección ab
soluta a las exigencias del principio de proporciona-
1idad.
C) EL DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SIN
DILACIONES INDEBIDAS.
p. 95). ±¿= El TC, contrariamente a tal orientación, ha estimado en Ss. a/1987, de 21 de enero <RRAA 940"y 949/ 1985, acumulados) y 190/198?, de 1- de diciembre (R.A. 576/1986) que el derecho a un proceso público "no es aplicable en su integridad a los procedimientos administrativos disciplinarios", sin matizar el Alto Tribunal las razones que le han movido a adoptar dicha posición. En igual sentido, vid. las Decisiones 8686/ 1979 (Caso X contra Italia) y 8903/1980 (Caso X contra
QQ^tl
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a) Contenido: la celeridad del procedimiento.
Si bien es cierto que,- como escribió en el año 1954
el profesor CDUTURE17, "en el procedimiento el tiempo
es algo más que oro: es justicia. Quien dispone de él
tiene en su mano las cartas del triunfo. Quien no pue
de esperar, se sabe de antemano derrotado", la necesi
dad de que los procesos se ventilen en el espacio de
tiempo más corto posible se agudiza con especial in
tensidad cuando de lo que se trata es de la, aplicación
de las normas .y preceptos jurídicos que conforman el
Derecha sancionador.
La posibilidad de que los ilícitos prescriban por el
transcurso de un periodo dilatado de tiempo, la desa
parición de vestigios y piezas de convicción, la impo
sibilidad de mantener largamente la vigencia de medi
das cautelares y, lo más importante, la pérdida de los
efectos disuasorio y de prevención inherentes a la
sanción punitiva, son todos ellos inconvenientes deri
vados de la alta longevidad que llegan a alcanzar los
enjuiciamientos de tales ilícitos en nuestro país13.
Austria) de la CoEDH. 1 7 Provecto de Código de Procedimiento Civil, Buenos Aires 1954, p. 37 (cit por MONTERO AROCA, J: Introducción al Derecho Procesal, £S edic., Madrid 1979,,p. 165) . i a Vid. GIMENO SENDRA, V: Los procedimientos penales
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Por ello, y porque la aceleración del procedimiento es
una de la más urgentes reformas en las que ha insisti
do la doctrina procesal19', se impone un cambio de óp
tica que acoga tal fenómeno, dividido en tres vertien
tes3'3: a) a nivel de legalidad ordinaria, con la po
tenciación de los principios de preclusión, eventuali
dad y concentración, b) a nivel consti tucional, con el
acatamiento a ultranza de las implicaciones esenciales
del derecho a un proceso sin indebidas dilaciones, y
c) a nivel poli'tico-legislativo, informando las suce
sivas reformas a los futuros Códigos procésales por
los referidos principios.
De lo que aquí se trata, en cambio, es de valorar la
posible aplicación del derecho fundamental enunciado
al ámbito administrativo sancionador. No obstante, al
simplificados (principio de oportunidad y proceso penal monitorio, en JUSTICIA n2 2/1987, p. 356; y VIVES ANTÓN, T.S.: Doctrina Constitucional y reforma del proceso penal, en PJ n2 especial II "Justicia Penal", Madrid 198B, pp. 95 y 96. %*? No se olvide que las exigencias de celeridad en el ensuciamiento fueron, entre otros, el factor determinante de la dejación del solemnis ordo iudiciarium en beneficio de los procesos civiles plenarios rápidos y ejecutivos. Sobre el tema, es ya clásica la obra del prof. FAIREN El juicio ordinario y los plenarios rápidos, Barcelona 1953; pueden consultarse también, MONTERO AROCA, J: Análisis crítico de la Ley de Enjuiciamiento Civil en su centenario, Madrid 1982, pp. E2 y ss; y GI MENO SENDRA,' V: Causas históricas de la ineficacia de la Justicia, en JUSTICIA II1/1987, pp. 582 y ss. so GIMENO SENDRA, V <et alt.): Derecho Procesal...,
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igual que ha sucedido en anteriores apartados, la au
sencia de doctrina del TC 'sobre dicha interpolación
determina de forma obligatoria la necesidad de aludir'
a la interpretación realizada por ese. Alto Tribunal
respecto de la proyección del derecho a un proceso sin
dilaciones indebidas en el campo que le es propio, es
decir, el jurisdiccional, para de ahí extraer las con
secuencias oportunas a los fines del presente trabajo.
Como punto de partida, el derecho a un proceso sin
dilaciones indebidas puede ser definido, con el prof.
GIMENCF1, como un "derecho "subjetivo constitucional,
de carácter autónomo, aunque instrumental del dere
cho a la tutela, que asiste a todos los sujetos del
derecha privado que hayan sido parte en un procedi
miento judicial y que se dirige frente a los órganos
del Poder Judicial, aun cuando en su ejercicio han de
estar comprometidos todos los demás poderes del Esta
do, creando en él la obligación de satisfacer dentro
de un plazo razonable las pretensiones y resistencias
de las partes o de realizar sin demora la ejecución
de las sentencias" 8 3.
c i t. , p. 95. *2t El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, en JUSTICIA 11/1986, p. 395 (también publicado en Constitución y proceso, Madrid 1988, pp. 137-150, y en PJ n2 especial I "Derechos Humanos", Madrid 1988, pp. 47-60).
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Sin embargo, no procede traer aquí a colación todos
y cada uno de los aspectos del desarrollo jurispruden
cial y doctrinal del derecho a un proceso sin dilacio
nes indebidas, salvo los.que guarden una relación -si
quiera sea lejana- con el procedimiento sancionador
ante la Administración en punto a efectuar la aplica
ción aludida. En este sentido, merecen destacarse las,
siguientes líneas directrices:
a') El concepto de proceso sin dilaciones in
debidas o en "plazo razonable" es un concepto indeter
minado o abierto que ha de ser dotado de contenido
concreto en cada caso, atendiendo a criterios objeti
vos congruentes con su enunciado genérico CSTC 5/1985,
de 23 de enero (R.A. 720/1983)3. Para ello, la remi
sión que el art. 10.11 CE hace para la interpretación
de los derechos fundamentales, autoriza y aconseja re
ferirse a la jurisprudencia del TEDH en función de in
tegrar y dotar de contenido a esas expresiones CSTC
í:-'~ Obedeciendo a iguales finalidades, también los arts. l^.III.c PIDCP y 6.1 CEDH, consagran a un nivel internacional el meritado derecho. Respecto de este último precepto, el TC ha declarado que "por dilación indebida no se está diciendo cosa distinta de lo que dice el art. 6.1 de la Convención Europea" CSTC 5/ 1985, de 83 de enero, FJ 52 (R.A. 780/1983)3, por lo que la doctrina del TEDH, en este punto, ha de constituir un mínimo a la hora de aplicar nuestros jueces, tribunales y TC tal derecho constitucional.
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36/1984, de 14 de marzo (R.A. 395/1982)3.
b') Tales criterios objetivos -cuya concu
rrencia, en principio, impide la comisión de una vul
neración al art. 24.11 CE- son, según la doctrina de
los Tribunales Europeo de Derechos Humanos y Constitu
cional, la complejidad del asunto objeto de enjuicia
miento, el comportamiento de los demandantes y el de
las autoridades judiciales CSs. TEDH 10 de marzo de
1980 (Caso Künig), 15 de julio de 1982 (Caso Eckle),
10 de diciembre de 1982 (Caso Foti) y 13 de julio de
1983 (Caso Zimmermann y Steiner)3, las consecuencias
que del litigo presuntamente demorado se siguen para
las partes y los rendimientos normales en el servicio
de justicia, atendido el volumen de asuntos CSs. TC
21/1981, de 14 de julio (R.A. 6/1981), 36/1984, de 14
de marzo (R.A. 395/1982) y 5/1985, de 23 de enero
(R.A. 720/1983)3«=».
c') El derecho a un proceso sin dilaciones
indebidas no se circunscribe a la órbita del proceso
23s» Sobre la interpretación de todos esos criterios y su aceptación o no como parámetros de valoración de una posible violación del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, vid. GIMENO SENDRA, V: El derecho . . . , cit., pp. 404 y ss; y el Voto Particular del Magistrado Sr . Tomás y Valiente a la STC 5/1985, de 23
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penal, sino que también es de aplicación a cualesquie
ra otros tipos procesales CSs. TC 18/1983, de 14 de
marzo <R-A. 221/1982), 26/1983, de 13 de abril <R.A.
292/1982), 119/1983, de 14 de diciembre <R.A. 262/
1983) y 36/1984, de 14 de marzo (R.A. 395/1982)3, y
también a los actos de la jurisdicción voluntar i a!-^.
d') La operatividad de dicho derecho se ex
tiende a todas las fases del procedimiento, sin excep-
ciónaa.
b) Su aplicación al Derecho Administrativo San-
cionador.
La aplicación del-supuesto derecho a un procedimien
to sancionador sin dilaciones indebidas ofrece la sin
gularidad de resultar, al igual que su homónimo proce
sal, mediatizado y valorado en orden a una magnitud
general sobre la que apreciar su vulneración o no. La
misma no es otra que la propia duración del procedi
miento administrativo de imposición de sanciones; lue-
de enero ya citada. «•'•'* GIMENO SENDRA,' V: El derecho. . . , cit., p. 398. ™'s Vid. GIMENO SENDRA, V: Los derechos de acción , cit., p. 182; y STC 26/1983, de 13 de abril (R.A. 292/
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go, una vez establecida la duración de sus diferentes
trámites» la actividad sancionadora de la Administra
ción incurrirá en esa precitada vulneración si se pro
duce por un tiempo superior al cifrado por el conjunto
de dichas fases procedimentales» siempre y cuando la
irregularidad temporal pueda ser calificada como "in
debida". A este respecto» resulta de plena aplicación
la Decisión 6323/1973 de la CoEDH (Caso Bocchieri con
tra Italia)» en cuya virtud para examinar una dilación
indebida ha de contarse, desde el día en que el sujeto
es inculpado» hasta que la autoridad pública se pro
nuncia sobre el fondo de la imputación.
El procedimiento sancionador de los arts. 133 a 137
LPA no sólo no contiene una disposición relativa a la
duración máxima del mismo, sino que» atendidos los te
nares de esos preceptos» resulta imposible averiguar»
ni siquiera aproximativamente» cuál puede ser aquélla.
Es verdad que» formulado el pliego de cargos, el inte
resada dispone de 8 días para contestarlo» y también
lo es que el periodo para alegar lo que proceda una
vez notificada la propuesta de resolución es» igual
mente» de 8 d ías; pero ningún otro dato suministra la
LPA respecto a la dimensión temporal de la información
reservada (art, 134.II), del plazo para nombrar ins-
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tructor y secretario (art. 135,1)» del tiempo en que
han de practicarse cuantas pruebas y actuaciones con
duzcan al esclarecimiento de los trechas y a determinar
las responsabilidades susceptibles de sanción (art.
136.1), ni siquiera, en definitiva, el plazo en que ha
de decidirse la resolución del expediente (art. 137.
II) .
Ante tal ambigüedad temporal, y ante la imposibili
dad de que la Administración pueda sostener una impu
tación a titulo de ilícito administrativo contra un
interesado permanentemente -con la posibilidad, inclu
so, en caso de funcionarios, de mantener durante la
sustanciacion del expediente costosas medidas de sus
pensión provisional de empleo y sueldo-, lógico resul
taría recurrir a otros preceptos que delimitaran ese
espacio de tiempo concretamente. En la propia LPA se
encuentran disposiciones que versan sobre el tema.
Así, el art. 29 impone que la actuación administrativa
-toda ella- se desarrolle con arreglo a las normas de
economía, celer idad y eficacia. Más específicamente,
el art. ¿>1 dispone lo siguiente:
"1. No podrá exceder de 6 meses el tiempo que transcurra desde el día en que se inicie un procedimiento administrativo hasta aquel en que se dicte resolución, a no mediar causas excepcionales, debidamente justificadas,, que lo impidie
r a s ) .
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ren, las cuales se consignarán en el expediente por medio de diligencia firmada por el Jefe de la Sección correspondiente. .2. Si la resolución del expediente se dictare
transcurridos los 6 meses desde el día de su i-niciación, sin estar debidamente justificado dicho retrasoj los interesados podrán hacerlo constar al interponer el recurso procedente? en cuyo caso la autoridad que conozca el recurso podrá ordenar la incoación del oportuno expediente disciplinario para determinar el funcionario o funcionarios responsables a fin de imponerles, si -procede, las oportunas sanciones. Si se tratase de recurso contencioso-administrati-vo, o bien de acciones civiles y laborales, el tribunal respectivo lo pondrá en conocimiento del Ministro competente"36.
Al estar el art. 61 LPA incluido en- el Título IV
-procedimiento general-, supletorio de los procedi
mientos especiales en todos aquellos extremos no con
templados expresamente en ell-os, y al referirse el
mismo al tiempo desde que se inicia "un" procedimiento
hasta que finaliza, sin especificar cuál sea éste, pa
rece lógico reclamar la aplicación del plazo del art.
61 al procedimiento administrativo sancionador, más
aún dada la benignidad del precepto que se contenta
solamente con marcar una duración máxima del procedi
miento sin introducir plazos preclusivos para cada una
de sus fases que pudieran atentar contra el principio
-arraigado, por demás, en la práctica administrativa-
de flexibilidad procedimental .
SÍ, Este precepto fue desarrollado por la O.M. de 22 de octubre de 1958, introduciendo matizaciones que no
00470
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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La jurisprudencia contencioso-administrativa, en
cambio, nunca ha secundado tal tesis. Al efecto, se
muestra conclúyente la STS de 19 de diciembre de
1961a2"7, conforme a la cual las disposiciones citadas
"se refieren a los procedimientos administrativos de
carácter general, pero no a los especiales" entre los
que se incluye, evidentemente, el sancionador.
Ahora bien, si partimos del presupuesto consis
tente en la imposibilidad de apreciar o no el derecho
a un procedimiento sin dilaciones indebidas sin tener
conocimiento de la duración del mismo, por cuanto en
una situación de indeterminación temporal resulta muy
improbable descubrir una dilac ion, debida o no, no se
puede por menos que constatar la efectiva supletorie-
dad del antes transcrito art. 61 LPA, a falta, por su
puesto, de algún otro precepto corrector de dicha
atemporalidad. La primera conclusión de la aplicación
del derecho constitucional, pues, ha de ser la necesi
dad imperiosa de marcar, en una norma con rango de
ley, el tiempo máximo que puede discurrir entre la
iniciación y la terminación de un procedimiento admi
nistrativo sancionador.
• • • • • • • • • • • • • • * • • « « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • * • * • < * •
son del caso reproducir aquí. <~~7 Citada en BASSOLS COMA, M: Algunas consideraciones sobre el procedimiento sancionador, en DA n2 68/ 1963, pp. 7¿t y 75.
00471
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Pero la variada gama de consecuencias jurídicas que
dimanan de la vigencia del derecho que tratamos no se
detienen ahí. Su observancia en el procedimiento de
imposición de sanciones ha de implicar además:
a') La instauración en el mismo de los pará
metros objetivos anteriormente reseñados (complejidad
del asunto, comportamiento del interesado...), en fun
ción de dilucidar si la dilación evidenciada resulta o
no indebida. A tales efectos, no podría afirmarse que
el mero incumplimiento de los escasos plazos que pre
vén los arts. 133 a 137 LPA sea constitutivo de un
dilación indebida1213, sino fuera porque, precisamente,
una de las politicas legislativas tendentes a la ace
leración procedimental ha acometido su tarea mediante
el sólo acortamiento de los mismos <vid. STS 3S 10 de
febrero de 19S1). Dicho incumplimiento, pues, a menos
que obedezca a causas excepcionales, difícilmente pre
visibles, ha de merecer el calificativo de dilación
jndeb ida.
s?.3 £ este respecto, la STC 5/1985, de E3 de enero, ha afirmado que "el art. 24.11 no ha constitucionalizado el derecho a los plazos" ni, por tanto, el incumplimiento de los plazos es circunstancia que, por sí sola, pueda generar una dilación indebida, aunque si, en todo caso., una d i lac ion .
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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b') La necesidad de que el respeto al referi
do derecho constitucional informe todas y cada una de
las fases del procedimiento administrativo.
c') La preferencia de los procedimientos don
de» inicialmente, se ha decretado algún género de me
dida cautelar Ccfr. ATC 24/1981, de 18 de febrero, FJ
82.a3.
•d') El nacimiento de un derecho a ser indem
nizado por causa de la dilación indebida imputable a
la Administración59, puesto que la vulneración al de
recho consagrado en el art. £4.11 CE no se resarce ni
se satisface por el simple hecho de cumplir aquélla
con la obligación activa u omisiva causante de la tal
violación. Aparte de asumir dicha obligación -por otra
parte inexcusable- es imprescindible, también, que se
indemnice al sujeto interesado por los daños efectiva
mente generados por el irregular comportamiento admi
ni strat i vo 3°.
Í2<-? }vj 0 f sin embargo, si, como puede ser frecuente, el origen de la dilación se debe a un comportamiento del administrado interesado, probablemente, en que se retrase lo máximo la aplicación efectiva de la sanción. 30 Respecto del derecho a ser indemnizado por una dilación indebida, el TC, refiriéndose al ámbito procesal, ha ofrecido una doctrina oscilante. En un primer momento, encuadró el derecho a un proceso sin dilacio-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
D> EL DERECHO DE DEFENSA Y SUS DERECHOS INSTRUMEN
TALES .
En su acepción más estricta, por derecho de defensa
puede entenderse el derecho público constitucional que
asiste a toda persona física a quien se le pueda atri
buir la comisión de un hecho punible -ya sea a título
de delito o falta, ya lo sea a titulo de infracción
administrativa-, mediante cuyo ejercicio se garantiza
al inculpado la asistencia técnica de un abogado de
fensor y se les concede a ambos la capacidad de postu
lación necesaria para oponerse eficazmente al ejerci-
i i i i i i i u i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i a i i i i i i i i i i u i i i i i
nes en la órbita del derecho a la tutela, con lo que la violación a los mismas se subsanaba con la realización por parte del órgano judicial de la actividad causante de la dilación CSTC 2^/1981, de l¿t de julio (R.A. 6/1981)3- Sin embargo, poco después, reconoció la autonomía de ambos CSs. TC 26/1983, de 13 de abril <R.A. 292/1982), 5/1985, de 23 de enero <R.A. 720/ 1983) y 155/1935, de 12 de noviembre (R.A. 600/198^)3 afirmando que "no se desvanece la violación cuando se pone fin a la situación de paralización, sino que habrá de buscarse el medio de reparar las consecuencias de la acción u omisión de la autoridad judicial" C STC 5/1985, de 23 de enero (R.A. 720/ 1983)3.
Sin embargo, en la esfera del procedimiento administrativo, el incumplimiento del art. 61 no genera, per se, derecho a indemnización. Así, la STS ¿tS de 26 de abril de 1985, establece que "la duración del expediente administrativo más allá de los seis meses expresados en el art. 61 de la LPA, no comporta más e-fectos que los previstos en el mismo, o sea, la impo-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ció del ius puniendi estatal y poder hacer valer den
tro de cada instancia sancionadora los derechos afec
tados por la imputación31. Se trata, como establece el
art. 6.III.0 del CEDH, del derecho "a disponer del
tiempo y de las facilidades necesarias para la prepa
ración de su defensa" Cvid. Decisión de la CoEDH n5
8^03/1978 (Caso Jespers contra Bélgica)!.
En la realidad jurídica, sin embargo, es lo cierto
que el derecho de defensa nunca se ejerce dé forma ge
nérica, esto es, valiéndose solamente de una contrao
fensiva unívoca, o en un único sentido, de forma que
se actúe utilizando un sólo trámite general o una sola
oportunidad defensiva. Antes al contrario, se materia
liza en multitud de vertientes que, unas con mayor
sustantividad y otras con menos, coadyuvan, cada una
en su ámbito determinado, al logro de una defensa ade
cuada, posibilitando entre todas ellas^un papel irnple-
men'tador en la configuración del general, derecho de
defensa.
En tal sentido, la defensa reactiva a la imputación
puede reconducirse, además de a la exculpación en las
diversas oportunidades que de alegación tenga el suje
to pasivo de aquélla, a su instrumentación en torno a
sición de la oportuna sanción disciplinaria". 3 1 Cfr. GIMENO SENDRA, V: Los derechos de acción pe-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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otros mecanismos de que se dispone a lo largo del pro
ceso o procedimiento correspondiente. Según la inter
pretación hecha del art. 24.11 CE por la doctrina' ju
rídica, en tanto que aplicable al ámbito jurisdiccio
nal, se incluirían en la comprensión del derecho de
defensa -en su acepción más amplia- los derechos a la
asistencia de letrado, por supuesto, a la utilización
de los medios de prueba pertinentes para desvirtuar la
imputación, a no declarar contra sí mismos y a no con
fesarse culpables, presupuesto del ejercicio de los
cuales habría de ser el derecho a conocer los términos
de la misma3*-.
Sin embargo, aún antes de la puesta en práctica de
todos ellos, . se impone la concurrencia de otros dos
presupuestos anudados al concepto de "interdicción de
la indefensión" contenido en el párrafo 12 del art.
E¿t, que no son otros que el principio de audiencia y,
vinculado a él, la instauración del principio de con
tradicción-
Asi pues, ante el nacimiento de cualesquiera proce
dimientos destinados a actuar el ius puniendi que a-
• • • • • • * • « • • » • • • * • • • • » • « • • • • • • • • • • « • « « • « • • • « » • • • • • • • • • •
nal..., cit., p. 163. 3s . cfr. VIVES ANTÓN, T.S.s Doctrina Constitucional. . . , cit., p. ll¿t; GI MENO SENDRA, V: Los procedimientos penales simplificados..., cit., p. 369; MORENO CATENA, V: op. cit., p. 178; y SANDULLI, M. A: Le san-zioni amministrati ve pecuniarie. Principi sostanziali
00476
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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siste al Estado, sólo podrá hablarse de "defensa Bcar-
de con la Constitución" cuando en ellos se posibilite
el ejercicio de todos los derechos subjetivos arriba
enunciados? cada uno en su momento oportuno? desde que
nace la imputación y en todas y cada una de sus fa-
ses a a.
a) Indefensión y derecho de defensas aplicación
al procedimiento administrativo sancionado!-.
Tienen declarado reiteradamente nuestros, más altos
Tribunales que por indefensión ha de entenderse con-
ceptualmente la situación en la que quedan los titula
res de derechos e intereses legítimos cuando se ven
imposibilitados para ejercer las acciones legales su
ficientes para la defensa CSTC 38/1981, de 23 de no
viembre <R.A. 189/1981) y STS 6S 22 de septiembre de
1986].
e procedimentali, Ñapóles 1983, p. 156. 3 3 Vid. STC <=+¿t/1985, de 22 de marzo <R.A. 591/1984); y GIMENO SENDRA, V: Los derechos de acción penal..., c i t., p. 165.
Respecto del genérico derecho de defensa la CoEDH, en Decisión 8083/1977 (caso X contra el Reino Unido), ha declarado que el sujeto absuelto en un procedimiento sancionador no puede quejarse de una pretendida parcialidad del juzgador ni de dificultades encontradas en la preparación de su defensa.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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No menos reiterada es la doctrina constitucional que
alude al contenido de la indefensión:
"En el contexto del art. 24.1 CE, la indefensión se caracteriza por suponer una privación o una limitación del derechos de defensa, que si se producé por vía legislativa» sobrepasa el límite del contenido esencial prevenido en el art. 53 CE, y si se produce en virtud de concretas actos jurisdiccionales entraña mengua del derecho a intervenir en el proceso en el que se ventilan intereses concernientes al sujeto, respecto de los cuales la sentencia debe suponer modificación de una situación jurídica individualizada así como del derecho a realizar los alegatos que se estimen pertinentes para sostener ante el juez la situación que, se cree preferible y de utilizar los medios de prueba para demostrar los hechos alegados y, en su caso y modo, utilizar los recursos contra las resoluciones judiciales" CSTC 48/1984, de 4 de abril <R.A. 182/1983); en igual sentido, Ss. TC 116/1983, de 7 de diciembre (R.A. 109/ 1983), 9/1984, de 30 de enero (R.A. 245/1983) y 89/1986, de 1 de julio <R.A. 731/1985)3.
De este modo, para que una situación de indefensión
pueda considerarse constitucionalmente relevante no
basta ck<n que se haya producido la vulneración de una
norma fundamental, sino que es preciso que esa vulne
ración lleve aparejadas consecuencias prácticas que
supongan la privación del derecho de defensa, así como
perjuicios reales e indebidos para los intereses del
afectado por ella CSTC 48/1986, de 23 de abril (R.A.
186/1985)3.
LLegados a este punto, procede recordar la jurispru-
dencia constitucional expuesta en el parágrafo ante
rior que abogaba por la implantación en el ámbito ad
ministrativo sancionador de "los derechos de defensa
00478
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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reconocidos en el art. 24.11" ESTC 77/Í983, de 3 de
octubre], materializados en la "oportunidad de aportar
y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar
lo que a su derecho convenga" CSTC 125/1983, de 26 de
diciembre}. A ella hay que adicionar la que contempla
la primera vertiente del general derecho de defensa en
el art. 24, esto es, la prohibición de indefensión:
"El Derecho a la tutela efectiva de jueces y tribunales se garantiza por el art. 24.1 CE de modo que se evite la indefensión a toda persona en la defensa de sus derechos e intereses legítimos, por lo que dicha norma, por su rango básico del ordenamiento jurídico, ha de apiicarse a cualquier procedimiento administrativo" CSTS 3S 23 de marzo de 1984; en parecido sentido, STC 4/1982, de 8 de febrero (R.A. 112/1981)3.
De ese modo, y en linea de principio, la aplicación
del derecho de defensa al procedimiento sancionador
ante la Administración resulta ineludible, interpolan
do también los derechos instrumentales que la hacen
posible y evitando que se pueda producir en el mismo
cualquier género de indefensión. Pero si se quiere
realmente virtualizar la declarada doctrina del TC, se
precisa primariamente del respeto a los principios que
subordinan? en suma, su efectiva implantación: la au
diencia y -su derivación- la contradicción.
a') El principio de audiencia3**.
00479
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
El respeto al generalmente denominado principio de,
audiencia se revela de excepcional importancia en
cualquier tipo de proceso ante la Jurisdicción o de
procedimiento ante la Administración» importancia que
resulta aún mucho más ensalzada cuando de lo que se
trata es de aplicar en esos enjuiciamientos las normas
del Derecho sancionador (STS 42: 28 de. marzo de
19B3) 3 ! S. Buena prueba de ello lo constituyen ejemplos,
legislativos como el de la derogada Ley de Delitos
Monetarios de 24 de noviembre de 1938, en cuyo art. 16
se permitía al juez "una libertad procesal absoluta,
con la única limitación de no condenar al que no fuera
oido salvo que mediare declaración de rebeldía" 3 6, o
el recogido en el vigente'R.D. 1346/1984, de 11 de ju
lio, sobre régimen disciplinario del Cuerpo Superior
3A- Sobre la aplicación de tal principio al Derecho Administrativo Sancionador, vid. MARTIN-RETQRTILLO BA-GUER, L: Las sanciones de orden público en Derecho Español, Madrid 1973, pp. 199 y ss. 383 Una jurisprudencia ya caduca se inclinaba por la implantación del principio de audiencia únicamente en el ámbito procesal. La STS 85 2 de febrero de 1929 declaraba, en tal sentido, que su proyección se produce "siempre con un denominador común que es la naturaleza procesal de cuantos conceptos se viertan sobre aquél" (citada por DE VEGA RUIZ, J. A: El principio de audiencia, en BIMJ n'e 1343 de 5 de Abril de 1984, p. 4 ) . 3 A Citado por ALVARE2 PASTOR, D: El procedimiento sancionador en las infracciones monetarias, en "Homenaje a J.A. García-Trevijano Fos", Madrid 1982, p. 670.
00480
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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de Policia, al establecer que la sanción por faltas
leves podrá imponerse sin necesidad de previa instruc
ción del expediente, aunque deberá ser oido el afecta
do <vid. STS 5a ao de junio de 1986). También la le
gislación comparada que venimos tratando se refiere al
principio de audiencia; así, por ejemplo, el art. 50
del D.L portugués 4-33/1988, de 27 de octubre, estable
ce que "Na será permitida la aplicación de una multa
sin antes haber asegurado al acusado la posibilidad de
pronunciarse sobre el caso"3"7.
Dicha trascendencia llevó en su día al brocardo "na
die puede ser condenado sin ser previamente oido" a
ser incluido en los más importantes textos internacio
nales de Derechos Humanos (art. 10 de la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre, art. 13 PIDCP y
art. 6 CEDH) y a ser catalogado como "garantía elemen
tal" CSTC 69/1983, de 86 de julio (R.A. 584/1988)1 o
"exigencia esencial de todo procedimiento" (Ss. TS 49=
3'7 Sin embargo, en algún procedimiento sancionador del Derecho comparado, como \ el de los "mandamientos penales" de la República Federal Alemana (Strafbefhe-len), se permite la condena sin previa audiencia del inculpado. Concretamente, en el § 407.III de la Straf-prozeAordnunq, no reformado en este punto por la reciente e importante reforma de 1 de abril de 1987, se establece que " 3. No se requerirá la audiencia precedente del inculpado por el Tribunal" (traducción amablemente cedida por el Dr. Asencio Mellado).
Sobre el tema, vid. BACIGALUPO, E: Descriminaliza-c.ión y prevención, en PJ n5 especial II "Justicia Pe-
00481
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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£2 de enero y 8 de junio de 1982), pues implica las
notas de efectiva comparecencia de los sujetos pasivos
de un procedimiento sancionador y posibilidad de re
solver el conflicto producido mediante la ordenada ex
posición de argumentos o alegaciones esc 1arecedoras,
ambas tomadas en lo que de garantía para el ciudadano
llevan impl íc i ta3'3 .
Nuestra Constitución de 1978, en su art. 105 letra
c) establece que la ley regulará "el procedimiento a
través del cual deben producirse los actos administra
tivos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado". La utilización del tiempo futuro que hace
el precepto ("regulará...") así como su carácter admo-
nitivo, supone que en el mismo se encierra un mandato
al legislador ordinario para que promulgue una ley en
nal", Madrid 1988, p. 16. 3o Cfr. CANO MATA, A: Las infracciones administrativas en la doctrina del Tribunal Constitucional, Madrid 1984, pp. 158 y 153; DE VEGA RUI2, J.A: op. cit., p. 3; CREMADES, B. M: La sanción disciplinaria en la empresa, Madrid 1969, p. 245; y SANZ BANDASEGUI, F: La potestad saneionatoria de la Administración: la Constitución Española y el Tribunal Constitucional, Madrid 1985, p. 165. Tan es así que la LECrim se preocupa de conceder al acusado el "derecho a la última palabra" (art, 739) por si en momentos anteriores del proceso no estimare realizada cumplidamente su defensa, derecho que es también aplicable a los procedimientos administrativos saneionadoras tal y como ha podido afirmar el TC en Sentencias 4-8/1983, de 31 de mayo <R.A. 412/1988) y 69/1983, de 26 de julio (R.A. 524/1982) y el TS en Sentencias 25 2 de junio y 12 de noviembre de 1981 y 8 de julio de 1982 [citadas por GIMENO SENDRA,
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ese sentido, promulgación, que al igual que sucede en
otros preceptos constitucionales tales corno el art.
125, a 10 años vista de la CE es sistemáticamente in
cumplida por los diferentes Parlamentos constituidos
desde aquella fecha. Lo que sucede es que la mención
en el art. 105 a la expresión "cuando proceda" puede
implicar una regresión respecto del panorama legisla
tivo vigente, toda vez que el art. 91 LPA, salvo en su
párrafo 32, ordena poner de manifiesto los expedientes
a los interesados para .que "aleguen y presenten los
documentos y justificaciones que? estimen pertinentes",
precepto, por supuesto, aplicable a fortiori en el
procedimiento sancionador.de los arts. 133 y ss. de la
LPA3"7, y del que son manifestaciones la contestación
al pliego de cargos (art. 136.III) y la deducción de
alegaciones a la propuesta de resolución del instruc
tor" 0.
V (et alt.): Derecho Procesal..., cit., p. 583. 3 9 El prof. REYES MGNTEREAL hace una interpretación de la expresión aludida -que compartimos totalmente-en el sentido de que la misma no es aceptable porque la garantía de audiencia "siempre procede... cuando de condenar a una persona se trata". Vid. REYES MONTE-RREAL, J. M: Enjuiciamiento criminal y enjuiciamiento administrativo, en PJ nS 4/ 1982, p. 97. En contra. vid.'STC 68/1985, de 27 de mayo <R.A. ¿18/1984), FJ 42. <e*° Vid. GONZÁLEZ PÉREZ, J: op . cit., pp . 915 y 916; y. BASSOLS COMA, M: op. cit., pp. 6 2 y 63.
De modo similar, la Ley Italiana 689/1981, de 24 de noviembre, prevé la existencia de "escritos de defensa
00483
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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La regulación del trámite de audiencia de los inte
resados sería un paso procedimenta1 más -con importan
cia eso sí- y no conllevaría la obligación normativa
de contemplarlo inexcusablemente, pudiendo el legisla
dor obviarlo en los supuestos en que le pareciere o-
portuno» si no fuera porque su vulneración o ausencia
atenta también al contenido del art. 24 CE.
Efectivamente, debido a que "los derechos fundamen
tales son, al propio tiempo que derechos subjetivos de
los individuos, elementos esenciales de un ordenamien
to objetivo de la comunidad nacional en cuanto que és
te se configura como marco de convivencia humana, jus
ta y pacifica, plasmada históricamente en el Estado de
Derecho" CSTC 25/1981, de 14 de julio <R.A. 25/1981)3,
la tutela a que se refiere el art. 24 CE presupone que
los interesados sean oídos tanto en el conjunto del
procedimiento como en cada una de sus fases CSTC 13/
1981, de 22 de abril (R.A. 202/1980) y Ss. TS ¿a 21 de
diciembre de 1983 y 3a 19 de julio de 19843; además la
referencia al ámbito jurisdiccional de dicho precepto
-en palabras del prof. GARCÍA DE ENTERRIA^3-- "no puede
volatilizar el «contenido esencial» (art. 53.1) de ese
y documentos" (art. 18) que vienen a ser,,formalmente, la "contestación al pliego de cargos y a la propuesta de resolución" de la española LPA. t*1 Curso de Derecho Administrativo, Vo 1 . II (2a
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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derecho inderogable que se enuncia desde la perspecti
va del ciudadano, para el cual lo importante es el
contenido saneionatorio y no el procedimiento seguido
para llegar al mismo o la autoridad que lo impone".
Todo ello, en definitiva, es directa consecuencia de
la transgresión al concepto de "indefensión" que supo
ne cualquiera elusión del principio de audiencia. En
franca oposición con la indiscriminada prepotencia ad
ministrativa que dominaba la etapa política anterior y
que conducía a estimar inaplicable tal principio en
algunos supuestos'*13, hoy por hoy su inobservancia lle
va irremediablemente a producir la constitucionalmente
impedida indefensión (Ss. TS 35 23 de enero de 19B0 y
25 17 de abril de 19B6) y, con ella, la total nulidad
del acto sancionador decretado sin cumplir la audien
cia de los interesados (arts. 47.c y 48.11 L P A ) ^ 3 . Di
cha aseveración conlleva, además, que deben subsistir
los derechos del que no fue parte en el procedimiento
e d i c ) , Madrid 1986, p. 173 (con T.R. FERNANDEZ). *.«s p o r ejemplo, en materia de orden público. Vid. LD-PEZ-FQNT MÁRQUEZ, J.F.: Procedimiento administrativo sancionador y derecho de extranjería (comentario a la STS de 22 de enero de 1985), en REDA n2 38/1983, p. 435; MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L: Sanciones penales y sanciones gubernativas, en "Problemas actuales de Derecho Penal y Procesal", Salamanca 1971, pp. 12 y 13; y REYES MONTEREAL, J.M: op. cit., p. 97. '+3 Vid. Ss. TS 45 2 de junio de 1981 y 2 de junio de 1982. Cf'r. también, SANZ GANDASEBUI , F: op. cit., p. 164; y CANO MATA, A: op. cit., p. 152.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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sancionado!-^'* y, también, la no producción de aquella
tacha de nulidad cuando el administrado, motu proprio ,
decida voluntariamente no intervenir en los momentos
en que tenga oportunidad para ello (Ss. TS 32: 5 de ma
yo de 1980, 6á es de septiembre de 1983 y ATC 126/
1982, de 24 de marzo).
b*) El principio de contradicción-
Debido a que la virtualidad del principio de audien
cia provoca la inmediata conformación del principio de
contradicción, ambas directrices están íntimamente li
gadas: "El art. 24 de la Constitución... comprende...
el derecho de audiencia bilateral configurado por el
principio de contradicción, el cual se convertiría en
inútil e imposible sin el deber judicial previo de ga
rantizar esa audiencia" CSTC 114/1986, de 2 de octubre
<R.A. 1197/1985)3.
El antiguo brocardo audiatur et altera pars, pues,
se encuentra en la actualidad consagrado en los núme
ros 1 y S del art. 24 CE, produciéndose, de esta for
ma, una cuádruple interconexión entre los conceptos e~
xaminados hasta ahora: "indefensión", "derecho de de-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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fensa", "principio de audiencia" y "principio de con
tradicción". Así lo entiende también nuestro TC, el
cual ha estimado que "la prohibición de indefensión a
que se alude en el inciso final (del art. 24.1)... en
sentido amplio implica el respeto del esencial princi
pio de contradicción, de modo que los contendientes,
en posición de igualdad, dispongan de las mismas opor
tunidades de alegar y probar cuanto estimaren conve-9
niente con vistas-al reconocimiento judicial de sus
tesis" CSTC 48/1986, de 23 de abril (R.A. 126/1985)3;
como quiera que el derecho a la defensa "se traduce en
la exigencia de un juicio contradictorio en el que las
partes puedan hacer valer sus derechos e intereses le
gítimos" CSTC 52/1984, de 2 de mayo (R.A. 473/1982)3,
en el art. 24 no sólo se contiene el mandato al legis
lador de promover la defensión CSs. TC 22/1983, de 23
de marzo <R.A. 402/1982), 48/1983, de 31 de mayo (R.A.
412/1982) y 115/1983, de 6 de diciembre (R.A. 406/
1983)3, sino también la obligación de promocionar la
propia contradicción CSs. TC 9/1981, de 31 de marzo
(R.A. 107/1980) y 38/1981, de 23 de noviembre (R.A.
189/1981)3 en busca de unas mayores dosis de acierto
en la resolución de la autoridad enjuiadora'*5.
**'- DE VEGA RUIZ, J.A: op. cit., p. 7. '-!i5 Vid. FERRI , C: Sul 1 ' ef f ett i vi tá del contradd i tto-
00 4 87
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
Sin embargo, a poco que nos percatemos del sentido
dado por el TC a los pronunciamientos anteriores, re
sulta muy claro que los mismos sé orientan exclusiva
mente al campo jurisdiccional- En definitiva, como a-
punta el profesor GIMENO'-*^, la f undamentac ion del de
recho de defensa en el principio de contradicción "re
sulta ser consustancial a la idea de proceso". Con
arreglo a tal sentido, si bien es cierto que extraju-
risdiccionalmente también debe reconocerse la necesi
dad de la garantía del contradictorio -cuando menos en
todos los casos en los que un sujeto deba soportar un
juicio de la autoridad que suponga un perjuicio sobre
un bien de la vida jurídicamente garantizado'^'''—, esa
aspiración nunca podrá tener virtualidad en un proce
dimiento administrativo de naturaleza estrictamente
autocompositiva, ante funcionarios cuya regulación or
gánica se muestra marcadamente jerarquizada, pertene
cientes a una Administración que hace gala del tópico
comportamiento como juez y como parte en dicho proce
dimiento.
rio, en Rev. It. Dir e Proc. Civ. n2 3/1988, p. 780. **'*' Los derechos de acción penal..., cit., pp. 162 y 163. •^ Cfr. SANDULLI, ¡i. A: Le sanzioni amministrati ve pecuniarie. Principi sostanziali e procedimentali, Ñapóles 1983, p. 157; y BARATTI, G: Contributo alio studio- della sanzione ammi nistrat i va , Milán 198¿*, p. 35.
00488
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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La interpolación, entonces, del general derecho de
defensa del art. 24 CE al procedimiento administrativo
sancionador queda únicamente posibilitada en la garan
tía de audiencia del administrado, y no en otra de sus
premisas insoslayables cual es la de la contradicción.
Esta disfuncionalidad, que no es sino consecuencia de
los criterios diferenciadores de independencia e im
parcialidad <vid. supra, § 2 ) , se muestra como la pri
mera quiebra de la doctrina general del TC favorecedo
ra de la impostación de los derechos del art. 24.11 al
ámbito administrativo. Examinemos ahora cuál es el
comportamiento en dicho ámbito de los derechas instru
mentales del de defensa.
b) Derecho a la asistencia letrada.
El derecho a ser defendido valiéndose de un letrado
-como garantía esencial de un proceso equitativo CDe-
cisión 8386/1978 de la CoEDH (Caso X contra el Reino
Unido)3- aparece consagrado en el art. 24.11 CE .y en
el art. 6. III. c) CEDH, derecho, además, reforzado
por la obligación para el Estado de contemplar en las
diversas leyes de enjuiciamiento los supuestos en que
resulta necesaria la asistencia jurídica gratuita"*13.
00489
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Parece, sin embarga, que en la jurisprudencia consti
tucional el "derecho a la asistencia de letrado" se
encauza en el Derecho sancionador sólo a la esfera del
proceso penal por delito CSTC 74/1985, de 18 de junio
(R.A. 669/1984)3, opinión que es también secundada por
la doctrina jurídica^'9. Ni siquiera el juicio de fal
tas de los arts. 962 y ss- LECrim se configura con la
preceptiva representación y defensa técnicas en razón,
sin duda, "de la escasa gravedad de la infracción en
el sentir del legislador y, correlativamente, de la
pena que ha de imponerse"30.
Tal motivación aboga, en principio, por la no obser
vancia de este derecho en el ámbito de la Administra
ción sancionadora, opinión por la que se ha decantado
el TC en los procedimientos sancionadores de índole
disciplinaria, al afirmar que la no presencia personal
de letrado en los mismos no infringe el art. 24.11 CE
CSTC 192/1987, de 2 de diciembre (R.A. 791/1986)3; in-
A*13 Vid. Decisión 6946/1975 de la CoEDH (Caso X contra la República Federal Alemana). Cfr., también, MORENI-LLA RODRÍGUEZ, J. M: Las garantías del proceso penal según el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en PJ n2 especial II "Justicia Penal", Madrid 1988, pp. 212 y 213. ^ Cfr., entre otros, GIMENO SENDRA, V: La naturaleza de la defensa penal a la luz de la Constitución Española y el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en La Ley, n2 2013 de 15 de Julio de 1988, p. 3. M O MORENO CATENA, V: La defensa en el proceso penal, Madrid 1982, p. 24.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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cluso la CoEDH, ha declarado que el Convenio no con
templa el derecho a imponer abogado como un obligado
"sistema de defensa" CDecisión 9127/1980 <X contra
Sui za)3.
Sin embargo, en la OWiG alemana no sólo se contempla
la participación necesaria de un Abogado en la fase de
impugnación jurisdiccional de la sanción administrati-
va, sino que también se prevé su intervención en el
propio procedimiento administrativo. Así, el § 60 de
dicha ley afirma lo siguiente: "En el caso en' que- sea
solicitada la participación de un defensor en el pro
cedimiento ante la Autoridad administrativa, ésta lo
designará". De igual forma, el DL portugués 433/1982,
determina que "El acusado de la práctica de una con
traordenación tiene el derecho de hacerse acompañar
por un abogado, escogido en cualquier fase del proce
dimiento. Las Autoridades nombrarán defensor de oficio
siempre que la inactividad del acusado o la gravedad
de la infracción y de la sanción lo justifiquen".
Potestativamente, pues, pudiera tal derecho informar
tamban el procedimiento administrativo español -más
aún cuando de la inasistencia de letrado se siguiera
un perjuicio para la parte CSTC 161/1985, de 29 de no
viembre \R.A. 457/1984)3- preceptuando, eso sí, que la
designación ir !•* idual i zada ha de .corresponder al ad
ministrado, quien podrá hacerlo en persona de su con-
00 491
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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fianza s l.
c> Derecho a ser informado de la acusación fot—
mulada por la autoridad pública.
a*> Su instrumentalidad respecto del derecho
de defensa.
De igual modo que sucede en los procesas civil y la
boral» en los cuales el demandado no puede oponerse e-
ficazmente a la pretensión del actor sin que previa
mente se le traslade la demanda (arts. 525 LEC y 71 ijn
sst No obstante, como ha declarado la CoEDH en Decisión 8295/1978 (Caso X contra Reino Unido), el derecho a nombrar abogado de confianza no es absoluto puesto que la prohibición hecha sobre un profesional determinado de representar a un inculpado, visto su interés personal en el pleito, no supone violación del art. 6-III.c del CEDH Cen igual sentido, Decisión 8339/1978 (caso Schertenleib contra Suiza)]. En cualquier caso, el mecanismo de la exclusión del
abogado de confianza -únicamente regulado de forma especial en la República Federal Alemana (§ 138.a StPO)-resulta una medida de extraordinaria dureza, atendida la complejidad de la determinación de los supuestos en que procede, por lo que su adopción ha de estar presidida por multitud de cautelas en punto a que en ningún caso pueda generarse la constitucionalmente vedada indefensión. Sobre el tema, vid. GÓMEZ COLOMER, J.L: La exclusión del abogado defensor en el proceso penal alemán, en Justicia n2 1/1988, pp. 199-S27. Contrario a dicha institución se manifiesta GIMENG SENDRA, V:
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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fine LPL) , o en el proceso contencioso-administrativo>
en el cual el administrado tiene derecho a tener a su
disposición el expediente administrativo para redactar
la demanda (art, 61.1 LJCA), de la cual se dará entre
ga a "las partes legitimadas como demandados o coadyu
vantes" (art. 68.1 LJCA), en el proceso penal, y en
cualquier otro tipo de procedimiento a través del cual
pueda irrogarse una restricción de derechos en forma
de pena o sanción, ninguna defensa puede resultar efi
caz si el inculpado desconoce antes de su ejercicio
qué hechos se le imputan y qué razones fundamentan el
castigo de los mismos, hasta el punto de que la ausen
cia de tal información conformaría un procedimiento
autocompositivo mudo ante las demandas de garantía y
seguridad jurídica proclamadas en nuestra Constitu-
ción s a. Es, en suma, como apunta el TC, una "garantía
en favor del equilibrio entre acusador y acusado" CSTC
9/1982, de 10 de marzo (R.A. 825/1981)3.
Nuestra decimonónica LECrim, por su origen liberal,
es plenamente respetuosa con el derecho a ser informa
do de la acusación, estableciendo en sus arts. E y
38¿+, y también en el reformado 520, la obligación de
ilustración a la persona detenida o presa de forma in-
Const i tuc ion- y proceso, Madrid 1988, pp. 114- y 115. HEÍ Cfr. GIMENO SENDRA, V: Los derechos de acción pe-
00493
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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mediata, de las-hechos que se le imputan y las razones
motivadoras de su privación de libertad. También en la
legislación administrativa encontramos ejemplos de ob
servancia de ese derecho; así, el art. 44.11 de la
L.Q. 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitencia
ria, tras referirse a las sanciones disciplinarias a
los internos, establece que- "Ningún interno será san
cionado sin ser previamente informado de la infracción
que se le atribuya y sin que se le haya permitido pre
sentar su defensa, verbal o escrita".
Tal y como se refleja claramente en el último pre
cepto transcrito, el ejercicio del derecho de defensa
es en todo caso posterior a la información de la impu
tación al sujeto pasivo de un procedimiento sanciona-
dor, comportándose la misma, pues, no como un presu
puesto del derecho de defensa, sino como presupuesto
de una defensa eficaz. Por ello, se le suele catalogar
como un "derecho instrumental, junto a otros, del ge
neral derecho de defensa" CSs. TC 34/1985, de 7 de
marzo (R.A. 411/1984), 54/1985, de IB de abril (R.A.
349/1984), 156/1985, de 15 de noviembre <R.A. 613/
1984) y STS 2S 4 de noviembre de 19863, imprescindible
para salvaguardar una puntual, completa, oportuna y
comprensible información sobre la que fundamentar la
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c o n c r e t a d e f e n s a 1 5 3 .
b*) Requisitos.
Tanto nuestro TC cuanto el TEDH CSentencia de 10 de
febrero de 1983 (Caso Albert y Le Compte)3^ entienden
el derecho que tratamos aplicable al ordenamiento ad
ministrativo sancionador. El TC, concretamente, ha po
dido afirmar en. Sentencia 31/1986, de SO de febrero
(R.A. 18/1985) que "el derecho a ser informado de la
acusación, como principio establecido en el art. £4 de
la Constitución, no es exclusivo del orden penal, sino
que tiene su vigencia frente a todas las instancias
publicas, represivas", como manifestación puntual del
principio de que "nadie puede ser condenado sin haber
sido acusado" CSs. TC 10^/1985, de h de octubre <R.A.
262/1985) y 10¿+/1986, de 17 de julio <R.A. 909/1985)3.
Su observancia, entonces, en el procedimiento san
cionador ante la Administración ha de conllevar el
respeto a una serie de garantías que, en suma, tienden
a evitar que en algún momento pueda generarse indefen-
nal...» cit., pp. 163 y 177. 5 3 MORENO CATENA, V: Garantía de los derechos fundamentales en la investigación penal, en PJ n2 especial II "Justicia Penal", Madrid 1988» p. 169.
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sión para el administrado como consecuencia de una i-
lustración defectuosa, incompleta o inoportuna de los
términos de la imputación Ccfr. ATC 907/1987, de 15 de
julio 3.
En este sentido, tales garantías podrían reducirse
al respeto a las siguientes directrices:
a'') La información al administrado/sujeto
pasivo de un procedimiento sancionador ha de realizar
se tan pronto como se haya ' determinado el hecho in
fractor, se forma que al mismo se le otorgue tiempo
suficiente para que, si asi lo desea, presente las a-
legaciones conducentes a su descargo CSTC 15/1984, de
b de febrero <R.A. 84/1983)11.
b'') La ilustración ha de realizarse en u-
na lengua que comprenda el presunto infractor; en otro
caso, nace el inexcusable derecho de ser asistido por
un intérprete cuyos emolumentos serán sufragados por
el Estado CSTEDH SI de febrero de 1984 XCaso 6ZTÜRK) y
STC 74/1987, de E5 de mayo] (art. 6. III.a CEDH).
c'M Por último, el objeto de la informa
ción ha de ser la acusac ion, término comprensivo no ú-
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nicamente la sanción que pueda en su caso imponerse»
sino -como estima el prof. GIMENOíSsi- del hecho punible
cuya comisión se atribuye al administrado, para lo
cual las autoridades habrán de transmitirle, al menos,
una breve relación circunstanciada y su respectiva
calificación legal 3 6.
Respecto de este último extremo, supondría una fla
grante vulneración del derecho a la defensa y de su
instrumental derecho a ser informado de la acusación
el cambio de calificación jur.ídica o la ampliación de
la acusación a nuevos hechos punibles, en una fase
procedimental donde al sujeto pasivo de aquélla no le
quedara la oportunidad de ejercitar una defensa ten-
83 ** Vid. ar ts. 6. 111, a) CEDH y l^.III.d) PIDCP. ss GIMENO SENDRA, V <et alt.): Derecho Procesal. . . , cit., p. 57; idem. Los derechos de acción penal..., cit. , pp. 178 y 179. a * Vid. Decisión 76E8/1976 de la CoEDH (Caso X contra Bélgica). En la Decisión 4080/1969 (Caso X contra Austria), la Comisión ha declarado que la información de la imputación debe contener los elementos necesarios para que pueda prepararse una adecuada defensa, sin necesidad de mencionar expresamente todos los elementos de prueba sobre los que es susceptible de fundarse aquélla. Y en Decisiones 8098/1977 (Caso X contra la República Federal Alemana) y 8361/1978 <X contra Holanda), ha estimado que el derecho a ser informado de la acusación no supone que la ilustración haya de hacerse de una forma particular ni comporta, tampoco, tana ennumeración completa de los elementas de cargo.
Por último, en Decisión 8231/1978 (Caso X contra el Reino Unido), estima la Comisión Europea que también ha de comprender la información los extremos relativos a la fecha y lugar donde va a realizarse el procedimiento.
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dente a la exculpación de los nuevos hechos o la nueva
calificación realizada por la autoridad sancionadora
[Decisión 8490/19.79 de la CoEDH (Caso X contra Aus
tria) 3 -
Tales comportamientos han de merecer el calificativo
de inconstitucionales» per se, por atentar al valor
"Justicia" del art. 1.1 CE CSTC 20/1987, de 19 de fe
brero, FJ 423 y al derecho de defensa del art. 24.11
CE CSTC 97/1984, de 19 de octubre <R.A. 459/1982)3, a
no ser que en la condena se respete el límite de no
sancionar por una infracción más grave que la que hu
biese sido objeto de acusación y que ambas guarden re
lación de homogeneidad CSTS ES 28 de febrero de 1984 y
BTC 104/1986, de 17 de julio (R.A. 909/1985)3. En o-
tros casos diferentes, la sanción impuesta habrá de
reputarse nula por infracción de los derechos consti
tucionales enunciados» aunque para los mismos podrían
arbitrarse soluciones como la contenida en el § '266 de
la StPO, según el cual la nueva acusación se someterá
a la conformidad del acusado y su defensor, y si éstos
no se mostraran de acuerdo, se suspenderá el juicio
para realizar una acusación adicional que podrá con
testar el acusado y practicar la prueba sobre los nue
vos hechos 3 7.
00498
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Por supuesta que el procedimiento sancianadar de la
LPA no contempla supuestos semejantes; pero en su des
cargo hay que decir que tampoco lo hacen las leyes
generales sobre infracciones y sanciones administrati
vas del Derecho Comparado. Únicamente la OWiG, en su §
81 intitulado "paso del procedimiento, administrativo
al proceso penal"» establece que "en el procedimiento
para la irrogación de la pena pecuniaria administrati
va» el juez no está vinculado a la calificación del
hecho como ilícito administrativo. Por tanto» podrá
decidir en base a una ley penal siempre que el incul
pado haya sido previamente advertido del cambio de la
calificación jurídica del hecho y se le haya dado la
posibilidad de defenderse". En cualquier caso, una fu
tura normativa sobre el tema debiera recoger los meca
nismos procedimentales necesarios para que no se vul-
nere el derecho a ser informado de la acusación, en su
calidad de derecho complementario del de defensa,
cuando aparezcan nuevos hechos una vez comenzado el
procedimiento, que bien pudiera articularse en torno a
una instrucción preparatoria» aprovechando en la medi
da de lo posible las pruebas realizadas, con carácter
urgente y previa la suspensión del procedimiento (vid.
ssv GIMENG SENDRA, V (et alt.): Derecho Procesal..!, ci t. , p. 68.
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art. 76.11 DL portugués 433/1982).
d) Los derechos a no declarar contra sí mismo y
a no confesarse culpable.
Tanto el derecho a no declarar contra uno mismo -que
no es otra cosa que el derecho al silencio contemplado
en nuestra LECrim de forma algo opacaaa- cuanto el de
recho a no confesar la culpabilidad -cuya consagración
hace incidir en una reiteración al art. 24.11 CE pues
to que el meritado derecho al silencio es comprensivo
del mismo- son instrumentales del general derecho de
defensa prestando cobertura a su manifestación pasiva,
es decir» la que se ejerce precisamente con la inacti
vidad del sujeto sobre el que recae una imputación.
La aplicación de ambos al Derecho administrativo
sancionador ha de conllevar las siguientes exigencias:
a') La imposibilidad de que el administrado
sea obligado o mediatizado a confesar la comisión de
los hechos antijurídicos que se le imputan? ni siquie-
• • • • • • » • • • • • • • • • • • * « • • • * • ( • • • • • • • • • • • • • • • • • • • > • * • * • • * •
";e>. GIMENO SENDRA, V: Los derechos de acción > cit., p. 185; y RUIZ-JARABO COLOMER, D: El derecho del inculpado a no declarar y a no decir verdad; en PJ n2 6/ 19B3, pp. 27 y ss.
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ra a declarar en tal sentido (cfr. STS ES 7 de diciem
bre de 1984)®"*.
b') La necesidad de que los órganos adminis
trativos competentes ilustren al interesado, desde el
mismo momento en que se incoe el expediente? de la po
sibilidad de ejercitar tales derechos.
c') Por último, el incumplimiento de la ante
rior exigencia ha de conllevar la no toma en conside
ración de las declaraciones realizadas por el adminis
trado/desconocedor de la vigencia de aquéllas garan
tías 6 0.
"•"" El TC, en este sentido, ha declarado que "el deber de someterse al control de alcoholemia no puede considerarse contrario al derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable, pues no se obliga al detectado a emitir una declaración que exteriorice su contenido, admitiendo su culpabilidad, sino a tolerar que se le haga objeto de una especial modalidad de pericia, exigiéndole una colaboración no equiparable a la declaración comprendida en el ámbito de los derechos proclamados en los arts. 17.III y 24.11 de la Constitución".
Sobre el tema vid. 61MENO- SENDRA, V: Constitución y proceso, Madrid 1988, pp. 127 y 128. ¿,° Tal exigencia convertiría esas declaraciones en "pruebas de valoración prohibida" (Beweiswürdiqunqver-boten). Sobre las mismas vid. Ss. TC 114/1984, de 29 de noviembre (R.A. 167/1983), 107/1985, de 7 de octubre <R.A. 20/1985) y 64/1986, de 21 de mayo <R.A. 452/
00501
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e) Derecho a utilizar los medios de prueba per
tinentes para la defensa.
Recordando de nuevo la doctrina general del TC enun
ciada en el anterior parágrafo, la STC 125/1983, de 26
de diciembre (R.A. 379/1981), antes citada, declara
que la aplicación del art. 24.11 CE al procedimiento
administrativo sancionador supone que "el presunto in
culpado tenga oportunidad de aportar y proponer las
pruebas que estime pertinentes".
Tal derecho constitucional resulta ser inseparable
del derecho de defensa al que une una relación de ins
trumental idad , por cuanto, mediante la utilización de
los diferentes medios probatorios que reconoce el or
denamiento jurídico, pueden acreditarse los extremos
que fundamentan la pretensión y que conducen, en suma,
a la prueba de la exculpación de una imputación infun
dada, lanzada por un órgano público CSs. TC 51/1985,
de 10 de abril <R. A. 781/1983), 89/1985, de 19 de ju
lio (R.A. 824/1984) y 31/1986, de 20 de febrero (R.A.
18/ 1985)3.
Dejando de lado en este punto la vinculación de lo
probado por la Jurisdicción al ámbito administrativo
cuando se enjuician los mismos hechos <vid. supra § 11
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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y BTS 5S 18 de julio de 1984) y la relativa irrelevan-
cia que en el proceso ante los órganos judiciales tie
ne lo efectuado ante los funcionarios administrati
v o s 6 1 ; a los fines aquí buscados es imprescindible re
ferirse a la actividad probatoria que» a tenor de lo
dispuesto en los arts. 88 a 90 LPA, puede desarrollar
se en dicho procedimiento administrativo sancionador.
a*) La "prueba" en el procedimiento adminis
trativo sancionador de la LPA.
Tal y como se tuvo ocasión de examinar en el § 8, el
1985). *''*• En este sentido, la LECrim otorga a los atestados y las manifestaciones realizadas por la policia el valor de una mera "denuncia" CSs. TC 31/1981, de 28 de julio (R.A. 113/1980) y 9/1984, de 30 de enero <R.A. £45/ 1983)3, no poseyendo valor probatorio alguno a no ser que sean reiterados y ratificados ante el órgano judicial, normalmente mediante la declaración testifical de los agentes policiales firmantes del atestado CSTC 100/1985, de 3 de octubre (R.A. 798/1984)3. El TC ha declarado, además, que la simple lectura en el juicio oral del atestado no puede, por sí misma, servir de fundamento a un fallo condenatorio CSTC 148/1985, de 30 de octubre (R.A. 647/1983)3.
Contra esta doctrina constitucional, a nuestro juicio la más adecuada a las exigencias del Estado de D e recho, se pronuncia PARADA VÁZQUEZ, J. R: Evolución y constitucionalizacion de las infracciones administrativas, en PJ nS 4/1982, pp. 24 y 25, quien atribuye a ese nulo valor probatorio un efecto de "desánimo para que las Administraciones acudan a los procesos penales".
00503
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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art. 136 LPA establece que el instructor del expedien
te? nombrado por el órgano administrativo competente»
"ordenaré la práctica de cuantas pruebas y actuaciones
conduzcan al esclarecimiento de los hechos y a deter
minar las responsabilidades susceptibles de sanción".
Sin embargo» ante la ausencia en la regulación del ré
gimen jurídico que ha de presidir dichas actuaciones y
probanzas» en el procedimiento administrativo sancio-
nador de los arts. 133 y ss. LPA, resulta obligada la
remisión al procedimiento general del Título IV de di
cho cuerpo legal donde, de forma del todo punto incon
creta e incluso interesada, se contiene una sección
intitulada "prueba"63.
<i>ía La STS de S2 de mayo de 1964 se pronuncia, en cambio» contra la supletoriedad del art. 88 LPA al procedimiento sancionador (vid. GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios. . . , cit.» p. 513).
Otra.s regulaciones sane ionadoras especiales se muestran más precisas que la LPA. Asi, por ejemplo, el art. 34.11 del R.D. 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, dispone que "el instructor» como primeras actuaciones, procederá a recibir declaración al presunto inculpado y a evacuar cuantas diligencias se deduzcan de la comunicación o denuncia que motivo la incoación del expediente. .." , o el art. 7 de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, de Potestad Sancionadora de la Administración Pública en materia de Juegos de suerte, envite o azar, según el cual, una vez iniciado el procedimiento, "b) El interesado dispondrá de un plazo de 8 días para presentar pliego de descargos, en. el que podrá solicitar el recibimiento a prueba del expediente, expresando los puntos de hecho sobre los que ha de versar y articulando la prueba de que intenta valerse, c)
00504
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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La tal Sección 35 del Capitulo III del citado Título
IV se integra únicamente de tres preceptos? de los
cuales podemos prescindir, ya de entrada, del último
de ellos (art. 90) -que se orienta exclusivamente a
dejar bien a las claras que la Administración no está
dispuesta a sufragar los gastos originados por las
pruebas que solicite el interesado- y también del art.
89, donde se establece la obligatoria notificación al
mismo del lugar, fecha y hora en que se practicarán
aquéllas, advirtiendo, asimismo, de la posibilidad que
tiene el administrado de asistirse de "técnicos" para
esa fase procedimental. Es del art. 88 LPA, por tanto,
del que interesa conocer su verdadero alcance e impli
caciones .
Dicho artículo preceptúa lo siguiente:
"1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba.
S. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el ins-
El instructor podrá acordar, de oficio o a instancia de parte, la apertura de un periodo de prueba por un plazo no superior a 30 días, cuando exista disconformidad en los hechos o éstos fueran de trascendencia para la resolución del expediente...".
Sin embargo, la tónica general en la legislación administrativa es la marcada por la LPA: vid., vgr,, art. ¿tO.I L.O. 12/1985, de 27 noviembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas; art. 281 del Código de la Circulación o art. 5.1 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones de Orden Soc i al.
00505
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tructor del expediente acordará la apertura de un periodo de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10» a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes".
Así pues» la regulación general de la LPA sobre es
tos extremos se reduce tan sólo a precisar: a) la po
sibilidad de que se acrediten los términos de la impu
tación en una fase procedimental determinada, y b) las
facultades del funcionario instructor para proponer de
oficio tales medios de acreditación o para decidir,
discreccionalmente» sobre los propuestos por los inte-
resados 6 3.
A primera vista» parece un contrasentido la poca im
portancia que se otorga a una fase como la probatoria»
de esencial importancia para la posible sanción de
cualesquiera tipos de ilícito -puesto que se ausencia
puede en nuestro campo conllevar la indefensión del
administrado^'"--, sobre cuyos resultados» nada menos,
se va a fundamentar el pliego de cargos, contrasentido
<£>.-3 >i£rn orc(en a las pruebas que los particulares soliciten» el instructor posee una amplia facultad dis-creccional «para discernir acerca de si las pruebas propuestas cumplen o no la expresada finalidad y si guardan la debida pertinencia» (Sentencia de 19 de noviembre de 1962)" (citada en BASSOLS COMA, M: op. c i t. > p. 72) . *'* GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios. . . , cit.» pp . 916 y 917. Vid. también la STS 3S 1¿+ de junio de 1985 y la SAN 2S 28 de septiembre de 1981, en las cuales se expresa la prohibición de trasladar al expediente datos obtenidos en información reservada que» por ello, no pueden haber sido objeto de prueba.
00506
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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que pierde toda relevancia y se desvanece con la cons
tatación, a la que se aludirá posteriormente» de la
imposibilidad de que en el procedimiento administrati
vo se genere lo que en la doctrina procesal es común
mente entendido como "prueba".
a'*) La "pertinencia" de la prueba.
Aunque la jurisprudencia contencioso-administrativa
no se ha mostrado muy concluyente a la hora de confor
mar la pertinencia o no de la prueba propuesta» esti
mando tan sólo que incidirá en esa cualidad la que re
caiga sobre los hechos relevantes para la decisión del
asunto6"> parece claro que la misma puede describirse
en atención a su homónima en el campo jurisdiccional.
En este sentido, "prueba pertinente" en el proceso pe
nal lo será aquella que recaiga sobre el tema refleja
do en los escritos de calificación provisional 6 6; pe
ro» en.un nivel más general aplicable también al ámbi
to administrativo sancionador, la pertinencia debería
reclamarse de las pruebas solicitadas que sean apro-
•^ Vid. GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios. . . , cit., p. 516. 6 6 GIMENO SENDRA, V: Los derechos de acción..., cit., p. 185.
0050^
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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piadas para obtener la convicción del juzgador con re
lación a hechos concretos, con la finalidad de aclarar
la cuestión litigiosa, contribuyendo con decisiva in
fluencia a la más segura investigación de la verdad
material CSTS 6S 19 de noviembre de 19B¿*. En igual
sentido, Ss. TC 51/198^, de 25 de abril (R.A. 580/
1983), 51/1985, de 10 de abril (R.A. 781/1983) y 89/
1986, de 1 de julio (R.A. 731/1985)3.
El problema, sin embargo, se encuentra en otro lu
gar-; precisamente, en la autoridad encargada de valo
rar si la prueba instada por el interesado es o no
pertinente, que no es otra que un funcionario adminis
trativo perteneciente, cuando menos, al mismo orden de
la gestión administrativa que el órgano ulteriormente
decisor sobre la procedencia de la sanción, en base,
solamente, a los hechos probados por el instructor en
el expediente.
b'') Carga de la prueba.
Pese a que algún autor se ha decantado por'la apli
cación a la fase probatoria en el procedimiento admi
nistrativo de las reglas generales del Código Civil*1'7,
00508
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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en el sentido de que la carga de la prueba ha de co
rresponder a quien invoca su presupuesto fáctico (STS
3S 30 de mayo de 1981)» es lo cierto que en materia
sancionadora -siguiendo al profesor PRIETO SANCHISM 3~
el interesado no tiene que probar la no comisión de
los hechos antijurídicos que se le imputan; antes al
contrario, es la Administración quien debe acreditar
en el procedimiento administrativo -al igual que lo ha
de hacer ante la Jurisdicción si se acude al proceso
contencioso-administrat-ivo- que el sujeto es autor de
los referidos hechos, sin que "sea para nada relevante
en el tema de la carga probatoria la presunción de le
galidad de que gozan los actos administrativos (tam
bién, STS 4S 24 de septiembre de 19BS).
El tema de la carga de la prueba, sin embargo, queda
aquí únicamente apuntado, toda vez que, por motivo de
la virtualidad de la presunción de inocencia también
en este área de la acción pública, volveremos sobré el
mismo al tratar de dicho derecho (vid. infra, E ) .
*-'7 Vid. CREMADES, B. !i: La sanción disciplinaria en la empresa, Madrid 1969, p. E79. •••>G> PRIETO SANCHIS, L: La jurisprudencia constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de Derecho, en REDC n2 4/198E, pp. 113 y 114.
00509
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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c*') Supuestos de innecesariedad de la ac
tividad probatoria en el procedimiento administrativo
(principalmente, las actas de la Inspección de Traba
jo).
De la misma forma que sucede en cualquier enjuicia
miento de cualquiera otra rama del ordenamiento jurí
dico, en el procedimiento administrativo no es necesa
ria la prueba de los hechos admitidos por quien" resul
ta perjudicado por ello (Ss. TS 3& ¿*- de noviembre de
1980 y 14 de junio de 1985)> con lo que? en ese con
creto supuesto» la regulación administrativa no se se
para ni un ápice del régimen jurídico general sobre la
prueba vigente en el ámbito procesal.
No obstante? algo muy diferente sucede en otros as
pectos tales como la valoración otorgada a ciertas ac
tuaciones administrativas, inexplicablemente investi
das de un valor prohatorio por el mero hecho de haber
sido realizadas por el órgano competente. Asi aconte
ce» vgr.» cuando un agente de policia especialmente
encargado del servicio de tráfico formula una denuncia
(vid. art. 883.11 CCir y STS 4& 15 de diciembre de
1981).
Pero el ejemplo por excelencia de esos casos anun
ciados» evitando caer en el casuismo» lo constituyen
las actas de la inspección administrativa en materia
00510
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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laboral, las cuales, al amparo de lo dispuesto . en el
art. 38 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio (regula
dor del procedimiento sancionador por infracción de
leyes sociales y para liquidación de cuotas de la Se
guridad Social) y en el art. 1 de la Ley 40/1980, de 5
de julio (de inspección y recaudación de la Seguridad
Social), gozan de una presunción iuris tantum de vera
cidad que otorgan valor y fuerza probatoria a los ex
tremos fácticos en ellas plasmados con la debida cla
ridad y minuciosidad, aunque tal alcance no incluye a
las consecuencias jurídicas que el inspector corres
pondiente debe concretar en dichas actas <Ss. TS 4a 22
de marzo de 1982, 14 de febrero de 1983, 21 de abril
de 1986, 3a 20 de junio de 198-4-, 17 de octubre de
1984, 29 de noviembre de 1985, 27 de febrero de 1986,
12 de noviembre de 1986 y 30 de enero de 1987)'&':?.
•'-" De igual modo, el art. 4.1 del D. 1552/1974, de 31 de mayo, sobre pruebas, presunciones y normas procedi-mentales en materia de disciplina de mercado, atribuye presunción de veracidad al acta de inspección levantada por el funcionario competente a ese efecto, y, de igual forma, el art. 62 del R.D. 939/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el Reglamento general de la Inspección de los Tributos, y el 145.III L6T, en redacción dada por Ley 10/1985, de 26 de abril.
También existen ejemplos en el ámbito del Derecho autonómico. Así, el art. 35 de la Ley madrileña de 10 de febrero de 1984 sobre Medidas de Disciplina Urbanística, otorga, también presunción de veracidad en favor de las actas de inspección. Sobre su constitucional i dad vid. FERNANDEZ, T. R: Manual de Derecho Urbanístico, 4S e d i c , Madrid 1984, pp. 243 y 244.
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La nueva Ley 8/198S, de 7 de abril, sobre Infraccio
nes y Sanciones de Orden Social, ha venido a continuar
con esa línea legislativa al establecer en su art. 52
un régimen jurídico idéntico al contenido en las 'nor
mas anteriormente citadas. Dispone dicho precepto lo
siguiente:
"1. En las actas de Inspección de Trabaja y Seguridad Social se reflejarán:
a) Los hechos constatados por el Inspector actuante, destacando los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y graduación de la sanción.
b) La infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado.
c) La propuesta de sanción, su graduación y cuantificación.
2. Las actas de Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se extiendan con arregla a los requisitos establecidas en el apartado anterior estarán dotadas de presunción de certeza respecto de los hechos reflejadas en la misma, que hayan sido constatados por el Inspector actuante, salvo prueba en contrario".
Del sentido dado por tal normativa es lógica conse
cuencia la inversión de la carga probatoria de los he
chos inscritos en el correspondiente acta, la cual
vendrá a recaer en el sujeto inspeccionada; así se es
tablece en una corriente jurisprudencial, como poco,
criticable, de la que es buen ejemplo la STS ¿+S 23 de
mayo de 1986, según la cual "la presunción de certeza
de las actas levantadas por los inspectores de trabajo
en materia de infracciones a la normativa laboral...
no sólo releva a la Administración de probar las afir
maciones del inspector, en cuanto a los hechos y no a
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las calificaciones jurídicas o juicios de valor, sino
que pone a cargo del denunciado infractor (sic) no só
lo la alegación sino la prueba de que lo que el ins
pector reflejó en el acta no se corresponde con la
realidad, prueba que ha de ser eficiente, precisa y
plenamente convincente".
Como decimos, tal corriente puede conducir a resul
tados incompatibles con las garantías procesales del
art. 24-. 11 CE. Y como de su aplicación se trata, las
sanciones administrativas no pueden acordarse privile
giando el valor de los datos suministrados por órganos
de esa naturaleza, utilizándose los mismos como un ar
ma arrojadiza en manos de la Administración imponiendo
a los administrados la carga de acreditar su inocen
cia'70 y disminuyendo asi, ostensiblemente, sus posibi
lidades defensivas'7'1.
Por ello debe imponerse una nueva doctrina legal,
aún'no asentada, como la que se inclina por considerar
que la presunción de certeza de esas actuaciones admi
nistrativas "no puede eximir a la Administración de
~'a Cfr . GARCÍA FERNANDEZ, M: La lev sobre infracciones y sanciones de orden social, en LA LEY n2 £083 de 21 de octubre de 1988, p. 6; y MU30Z QUIRDGA, A: El. principio non bis in idem (STC de 3 de octubre de 1983), en REDA n° 45/1985, p- 131. ~?->- Cfr. BORGHESI, D: Proced'imento in materia di san-zioni depenal izzate e Diritto Processuale «comune», en Pol. del Diritto, nS 3/1982, pp. 395 y 396.
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evidenciar en el ámbito del procedimiento administra
tivo los supuestos fácticos que justifiquen la imposi
ción de la sanción" <SAT Cáceres 13 de marzo de 1985),
acreditación que también deberá realizarse, en su ca
so, ante la Jurisdicción, para el supuesto en que se
haya procedido a la impugnación jurisdiccional de la
sanción administrativa73.
De nuevo nos encontramos ante una problemática invo
lucrada en el derecho a la presunción de inocencia al
que se aludirá más adelante.
-?:= Muy recientemente» el TC ha arremetido contra otro supuesto de inversión de la carga, probatoria administrativa. Concretamente el contenido en el art. £78.11 CCir, a cuyo tenor "Si el conductor responsable de la infracción no fuese conocido las primeras medidas del procedimiento se dirigirán a su identificación, a cuyo efecto se notificará la denuncia al titular del vehículo o al propietario de los animales, interesando los datos de dicho conductor, con la advertencia de que podrá verse obligado al pago de la sanción pecuniaria que en su caso corresponda a la infracción si aquélla no se lograse".
La STC 219/1988, de 82 de noviembre (R.A. 78¿+/1987), estima el amparo solicitado por el propietario de un automóvil "víctima" del cinemómetro, es decir, de la actuación sancionadora de la policía de tráfico fundada tan sólo en fotografías del vehículo con el que se comete una infracción. Y ello porque, habida cuenta de que en el caso concreto la Administración de Tráfico no había realizado diligencia alguna para identificar al conductor y, consecuentemente, sancionaba al propietario del automóvil, tal actuación represiva vulneraba el derecho a la presunción de inocencia al no ofrecerse a dicho titular la posibilidad de defenderse
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b') Su aplicación al procedimiento adminis
trativo sancionadors exigencias.
Gráficamente ha declarado la STS ¿*a 17 de febrero de
1981 la imposibilidad de que "el administrado pueda
hallarse en posición peor a la del delincuente, y por
ello, si para condenar a éste es necesaria la aporta
ción de una prueba demostrativa de la realidad del i-
lícito penal del que es acusado, para sancionar a a-
quél es también necesario acreditar la constatación
plena del fundamento fáctico de la sanción" (en el
mismo sentido, vid. STS ¿+S 30 de marzo de 1983).
a'') En esa línea, la doctrina jurídica"73
y la jurisprudencia de nuestros tribunales exigen que
la válida imposición de una sanción administrativa ha
ya sido ineludiblemente precedida de la prueba conclu-
yente e inequívoca de los elementos de hecho antiju
rídicos sobre los que se asienta, sin que la Adminis
tración pueda prevalerse en este campo de la presun-
• • • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • * • « « « • « • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • •
ni practicarse actividad de comprobación alguna. "'=> Vid. CANO MATA, A: Las infracciones administrativas , cit., p. 161; REYES MONTERREAL, J.M: op. cit., p. 97; TORNOS MAS, J: Infracción y sanción administrativa: el tema de su proporcionalidad en la jurisprudencia contencioso-administrativa, en REDA n2 7/1975, p. 610; y GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios , cit., p. 898.
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ción de legalidad de los actos administrativos, enten
diéndose por tal una exoneración en la realización de
las necesarias probanzas (Ss. TS AS 23 de marzo de
1982, 29 de noviembre de 1982, 8 de noviembre de 1983,
26 de diciembre de 1983, 3& 9 de mayo de 1983 y 5a 7
de noviembre de 1984); y, en consecuencia, determina
la imposibilidad de sancionar cuando, por falta de esa
actividad acreditativa, resulta inviable apreciar la
específica antijuricidad del hecho (Ss. TS A-a 1 de fe
brero y 6 de mayo de 1982).
De ese modo, pues, la potestad sancionadora adminis
trativa no puede prescindir de los grandes principios
que rigen el ejercicio de toda facultad represiva del
Estado, cuales' son "la legalidad, el carácter típico
del injusto, la concurrencia del elemento culpabilista
y la prueba de la realidad de la conducta reprobable,
que son componentes de la infracción elaborados por la
teoría técnica jurídica (sic), aplicables con peculia
ridades y adecuaciones al ilícito administrativo, como
hoy deriva de los arts. 24 y 25 de la Constitución"
<SAT Cáceres 13 de marzo de 19B5). Con ello, la apli
cación del derecho a utilizar los medios de prueba
pertinentes para la defensa del art. 24.11 al procedi
miento administrativo sancionador, quedaría cumplida
mente satisfecho posibilitando al administrado la pro
posición y aportación de los elementos probatorios ne-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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cesarios para efectuar su descargo.
b ' ' ) Ahora bien, si como tuvimos ocasión
de exponer a propósito del estudio del principio de
culpabilidad <vid. supra, § 6 ) , un futuro procedimien
to administrativo simplificado debe enjuiciar tipos de
carácter objetivo que excluyan la culpabilidad del
agente» la prueba de tal elemento subjetivo sería in
necesaria. De cualquier forma» como antes se apuntó»
todo el problema resulta supérfluo puesto que en los
trámites del procedimiento administrativo no puede en
ningún caso generarse "prueba" .
Efectivamente, para que una actividad pueda ser ca
lificada como probatoria resulta preciso que la misma
esté presidida por los principios de contradicción e
inmediación"'"*; en cuanto al primero, ya se constató en
otro lugar su ausencia en dicho tipo de procedimiento
(vid. supra, § 13.D.a.b'), por lo que procede referir
se aquí a la segunda de las enunciadas garantías.
Si es cierto que la inmediación necesita de la pre
sencia de la autoridad decisora en la práctica y valo
ración de la prueba, sin que pueda delegarse esta ta
rea en persona alguna'73, parece claro que tal reque-
--"* Vid. GIMENO SENDRA, V: Fundamentos del Derecho Procesal, Madrid 1981, pp. 182 y 227; y Ss. TS 23 7 y
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rimiento no se da cita en el procedimiento administra
tivo sancionador. Aunque el srt. 136.1 LPA preceptué
la intervención del instructor en la práctica de todas
y cada una de las "pruebas" por él ordenadas 7 6, no por
ello puede afirmarse, como lo hace, por ejemplo, el
prof. BASSOLS"7"7, que el sistema jurídico administrati
vo sobre dicha materia sea idéntica al que tiene lugar
en el seno del proceso. Muy al contrario, la inmedia
ción del instructor -que, por otra parte, sí existe-
no tiene decisiva relevancia ya que no va a ser ese
funcionario el competente para imponer la sanción, si
no que ésta corresponde a otro órgano ante el cual no
se realiza acreditación alguna -al menos no se prevé
tal extremo legalmente-, limitándose su rol a recibir
la propuesta de resolución formulada por el instruc
tor .
Esta ausencia probatoria va a determinar importantes
£9 de diciembre de 1984. 7 3 En este sentido, en el proceso penal, salvo los supuestos de prueba' anticipada <arts. 657 y 799 LECrim), el art. 741 LECrim se cuida de prohibir al tribunal la valoración de pruebas no realizadas en el acto del juicio oral. Asi, la STC 80/1986, de 17 de junio (R.A. 679/1985) determina que "los únicos medios de prueba válidos para desvirtuar la presunción de inocencia son los utilizados en el juicio oral y los preconstituidos que sean de imposible o muy difícil reproducción, siempre que en todo caso se hayan observado las garantías necesarias para la defensa". "-•''-> GDNZALE2 PÉREZ, J: Comentarios. . . , cit., p. 918. '?••? BASSDLS COMA, M: op. citv, pp. 72 y 73.
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consecuencias en la aplicación al procedimiento san-
cionador ante la Administración del derecho constitu
cional a la presunción de inocencia» tal y como vamos
a examinar inmediatamente.
E> EL DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.
El art. £4.1 de la Constitución, donde s-e proclama
el derecho a la tutela efectiva de .jueces y tribuna
les, es, como antes se expuso, uno de los derechos
fundamentales que más juego ha dado a la doctrina ju
rídica y a la jurisprudencia en punto a su interpreta
ción, significado y consecuencias jurídicas; pero en-
la órbita del párrafo II .del art. 24, el derecho a la
presunción de inocencia no le va, ni mucho menos, a la
zaga» ya que ha sido y es objeto de estudio continuo
por los autores del Derecho Procesal y por la doctrina
jurisprudencial del TC y del TS, principal aunque no
exclusivamente.
LLegados a este punto de la tesis, y precisamente
por la causa arriba apuntada» no se va a proceder aquí
a un examen minucioso del derecho constitucional cita
do» en tanto que aplicable al ámbito jurisdiccional'70.
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Únicamente, a modo introductorio, cabe afirmar que es
un derecho de aplicación directa, sin necesidad de de
sarrollo en la legislación orgánica <STS 2& 22 de no
viembre de 1983), vinculante a todos los Poderes pú
blicos CSTC 31/1981, de 28 de julio (R.A. 113/1980)3 y
con vigencia no sólo en el orden penal, sino también
en el laboral (STS 6S 17 de febrero de 1986) y en el
civil CSTC 13/1982, de 1 de abril (R.A. 179/1981 ) 3v>v.
Además, una vez entrado en vigor nuestro Texto Cons
titucional de 1978, la presunción de inocencia se
constituye en un verdadero y auténtico "derecho"00,
• • • • • « • « • • • • • « « • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • « • • • • « i
7 0 Nos remitimos para ello a las obras generales sobre el mismo, como las de JAÉN VALLEJQ, M: La presunción de inocencia en la -jurisprudencia constitucional, Madrid 1987, o la de ROMERO ARIAS, E: La presunción de inocencia? Pamplona 1985» y muy especialmente al magnifico trabajo del prof. J.L. VÁZQUEZ SOTEL0, Presunción de inocencia e intima convicción del Tribunal, Barcelona 1984. "•"^ Contraviniendo la propia jurisprudencia constitucional, la STC 73/1985,. de 14 de junio (R.A. 281/ 1984), ha estimado que "al no estar en presencia de un proceso penal o sancionador, resulta improcedente la referencia a la presunción de inocencia", colisionando frontalmente con la STC 56/1982, de 26 de julio (RRAA 60 y 110/1982, acumulados), según la cual la aplicación de este derecho fundamental informa el ordenamiento jurídico, lo que obliga a que las normas tengan que interpretarse a la luz de esta presunción. a o En la esfera del art. 6.II del CEDH, en cambio, no tiene tal naturaleza de "derecho", sino de "principio informador" del ius puniendi de los Estados parte en el Convenio, ya que dicho párrafo, a diferencia de los que le preceden y los que le.siguen, establece de manera inicial que "Toda persona acusada de una infracción se presume (no tiene derecho a ser presumida) i-nocente hasta que su culpabilidad haya sido legalmente
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dejando de ser un mero "principio informador" cuyo a-
cogimiento o no -en la anterior etapa política españo
la- dependía» en gran medida, del arbitrio judicial
CSs. TC 31/1981, de 28 de julio <R.A. 113/1980), 103/
1985, de 4 de octubre (R.A. 855/1984), 105/1986, de El
de julio <R.A. 1106/1985) y 109/1986, de 24 de sep
tiembre <R.A. 664/1985)3, enucleado en esa fase histó
rica en torno a los principios de "no aceptación de
presunciones en contra del reo", "interpretación favo
rable en materia penal" y, el más general, "in dubio
pro reo" (STS 2& 3 de noviembre de 1983). En este sen
tido, la STS ES de E5 de junio de 1985, ha declarado
que el párrafo II del art. . 24 al que nos referimos
constituye una "norma presuntiva que no deja de tener
entronque con los viejos principios del favor rei o
favor delinquentis o con la conocida regla in dubio
pro reo, enunciados de benignidad que ya hacen acto de
presencia en el derecho romano, pero que no resultan
confundibles con aquéllos o con ésta, al suponer el
art. 24 CE un derecho al reconocimiento de inocencia
en tanto no venga una actitud o resultado probatorio a
actuar en contra de la presunción, recortando su fuer
za o llegando hasta su destrucción, en tanto que aque-
declarada". vid. M0RENILLA RODRÍGUEZ, J.M: op. cit., p. 208.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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líos principios, con fuerza meramente inspiradora, se
cundan la función interpretativa del órgano jurisdic
cional al tiempo de enfrentarse con el material proba
torio, orientando sus posiciones cuando el estado psi
cológico de la duda asalta la conciencia del juzga
dor..." (en igual sentido, Ss. TS 2a 12 de marzo de
1983 y 14 de octubre de 19B5).
a) Aplicación al Derecho sancionado!-.
Inconcusa es, hasta ahora, la doctrina constitucio
nal que entiende la presunción de inocencia aplicable
a todos los procedimientos de los cuales se sirven los
Poderes públicos para imponer válidamente una medida
restrictiva de derechos con naturaleza de sanción.
"El derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución, tanto administrativa como -jurisdiccional, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancio-natorio o limitativo de sus derechos" CSs. TC 36/1985, de 8 de marzo (R.A. 473/1983) y 37/ 1985, de 8 de marzo <R.A. 174/1984). En idéntico sentido, Decisión 9895/1981 de la CoEDH (Caso X contra Austria), STC 13/1982, de 1 de abril <R. A. 179/ 1981) y Ss. TS ¿a- 26 de mayo de 1983 y la 26 de julio de 1985)3.
Así pues, dicho derecho constitucional resulta
observable en todo el ámbito de las facultades puniti
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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vas del Estado CSTS 55 12 de mayo de 1986 y STC 66/
1984, de 6 de junio <R.A. 487/1983)3 de forma que,
cuando se ha de proceder a la investigación y enjui
ciamiento de un problema que se cuestiona como causan
te de determinadas ilicitudes, la presunción de ino
cencia ha de persistir en el tiempo cuando la actua
ción del inculpado haya sido valorada dentro de un
proceso judicial o administrativo, en los que se arbi
tran todos los trámites pertinentes y regulan las ac
tuaciones procedimentales encaminadas a enjuiciar los
hechos con todas las garantías <STB 35 4 de octubre de
1985. Igualmente, STS 4* 28 de septiembre de 19B2)531.
En este sentido, pues, el. derecho que tratamos es
plenamente observable en la esfera del procedimiento
administrativo sancionador, con una importancia tal
que, vgr., el profesor GARCÍA DE ENTERRIA83*2 ha podido
afirmar que la finalidad perseguida con la interpola
ción de las garantías procesales al referido procedi
miento, no es otra que "destruir la presunción de ino-
cenc ia" .
ai- También la doctrina ha secundado tal tesis jurisprudencial. Después de promulgada la Constitución, vid. GIMENO SENDRA, V: Los derechos de acción penal..., cit., p. 189; antes de esa fecha, y respecto de la jurisprudencia del TS, vid. GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios..., cit., p. 892. a;;:-- Curso. . . , cit., p. 163 (con T.R. FERNANDEZ). También en La Constitución como norma y el Tribunal Cons-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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b) Contenidos las implicaciones derivadas del
"derecho a la presunción de inocencia".
Como es de todos conocido, la "presunción de inocen
cia" posee una doble vertiente: erradicada la vigencia
del principio in dubio pro reo, el derecho constitu
cional que ha venido a sustituirlo implica, en primer
lugar,- una regla de contenido interpretativo semejante
a la sustituida, puesto que únicamente las separa el
carácter discreccional que poseía el principio ante
rior y el admonitivo, por contra, del art- £4.11; ade
más, y en una segunda vertiente, el derecho público
subjetivo a la presunción de inocencia, que asiste a
todo sujeto pasivo de una inculpación, opera en el
ámbito estrictamente procesal determinando, al igual
que sucede con el resto de las "presunciones jurídi
cas", una específica variedad del régimen probatorio
general, y de específico tratamiento del inculpado03.
titucional, Madrid 1981, p. 251. 0:3 Magistralmente lo ha expresado la STC 109/1986, de £4 de septiembre <R.A. 664/1985), conforme a la cual: "El derecho a ser presumido inocente, que sanciona y consagra el apartado 22 del artículo £4 de la Constitución, además de su obvia proyección como límite de la potestad legislativa y como criterio condicionador de las interpretaciones de las normas
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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De este modo, abundando en la doctrina del TC, el
derecho a la presunción de inocencia comportaría las
siguientes exigencias:- a) toda condena debe ir siempre
precedida de una actividad probatoria, impidiendo la
condena sin pruebas, b) las pruebas tenidas en cuenta
para fundar la decisión de condena han de merecer tal
concepto jurídico, y ser constitucionalmente legíti
mas, y c) la carga de la actividad probatoria pesa so
bre los acusadores, no existiendo nunca carga del acu
sado sobre la prueba de su inocencia o no participa
ción en los hechos [vid. STC 109/1986, de 24 de sep
tiembre -ya citada—, y también, en igual sentido, la
STC 66/1984, de 6 de junio <R.A. 487/1983), ATC 84/
1981, de 82 de julio y Ss. TS .29= 9 de junio y 19 de
noviembre de 19863.
Examinemos, entonces, la proyección de las mismas en
el procedimiento administrativo sancionador, como ya
vigentes, es un derecha subjetivo público que posee una eficacia en un doble plano.
Por una parte, opera en las situaciones extraproce-sales y constituye el derecho a recibir la consideración y el trato de no autor o no partícipe en hechos de carácter delictivo o análogos a éstos y determina, por ende, el derecho a que no se apliquen las consecuencias o los efectos jurídicos anudados a hechos de tal naturaleza en las relaciones jurídicas de todo tipo .
Opera, el referido derecho, además y fundamentalmente en el campo procesal, en el cual el derecho y la norma que lo consagra determinan una presunción, la denominada «presunción de inocencia», con influjo de-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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sabemos, fuertemente condicionada por "la inexistencia
en el mismo de "prueba", procesalmente dicha.,
a") La necesidad de la prueba para sancionar
válidamente.
La puesta en marcha del instrumento sancionador por
parte de la Administración tiende a reprimir unos he
chos tipificados por una norma perteneciente a la le
gislación administrativa, en cuya transgresión ha po
dido incurrir la conducta de un sujeto. Para imponer
una sanción administrativa se precisará, pues, de unos
hechos antijurídicos atribuibles al comportamiento de
un administrado.
Según lo expresado, nos encontramos en la misma di
námica que acontece en el proceso penal: hechos, al
parecer constitutivos de delito o falta, se imputan a
una persona. Si ello es así, por el juego de la pre
sunción de inocencia también el procedimiento adminis
trativo exigirá una actividad probatoria de cargo -mí
nima o amplia- que esclarezca la cuestión en punto al
correcto ejercicio de la potestad administrativa san-
cionatoria CSTC 31/1981, de 2B de julio (R.A. 113/
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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1980) y Ss. TS 2a 9 de junio, 5 y 29 de noviembre y 19
de diciembre de 1984, 12 de junio de 1985, 5S 25 de
febrero de 1983 y 6S 20 de febrero y ,11 de marzo de
Lógicas consecuencias de esa ineludible necesidad
probatoria lo han de ser, en primer lugar, la cobertu
ra de inocencia o de inculpabilidad por falta de la
prueba de los hechos imputados <STS 2a 25 de marzo de
1983), y en segundo, la destrucción de esa presunción
constitucional cuando exista certeza de la culpabili
dad , es decir, cuando se haya producido la prueba ob
jetiva de los hechos antijurídicos imputados CSs. TC
29/1981, de 2¿t de julio (R.A.. 25/1980) y 55/ 1982, de
2¿> de julio <R.A. 30/1982) y Ss. TS 2a 2 de abril y 21
de junio de 19853 a 3, prueba que, además, ha de obte
nerse regularmente, sin menoscabo alguno de los dere-
cisivo en el régimen jurídico de la prueba". a¿* Incluso alguna jurisprudencia ha estimado, a este respecto, que el derecho a la presunción de inocencia "no tiene más operatividad que la de comprobar si ha habido o no una actividad probatoria de índole acusatoria" <STS 2a 17 de febrero de 1986. En idéntico sentido, vid. Ss. TS 2a 26 de abril y 3 de noviembre de 1982, 16 de junio de 1983, 13 de diciembre de 1984 y 19 de febrero de 1985). as Vid., asimismo, ASENCIO MELLADO, J. M: Hacia la reforma de la prisión provisional, en JUSTICIA n2 1/ 1988, p. 71. En este sentido, la Decisión 9077/1980 de la CoEDH <Caso X contra Austria), prohibe a los Poderes públicos el declarar a una persona culpable de un ilícito antes de la culpabilidad sea establecida por un Tribunal.
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chos fundamentales (STS 2S 28 de junio de 1986). Así,
la sanción administrativa ha de justificarse, al igual
que.la penal 3 6, en una prueba contrastada de los he
chos, sin que sea hacedero acudir, en el ámbito del
Derecho administrativo sancionador, a los hechas pre
suntos, conjeturas, apreciaciones subjetivas o presun
ciones de culpabilidad (STS 3S 19 de enero de 1984 y
^a E de febrero de 1982, 20 de mayo de 1983 y 9 de no
viembre de 1983; en contra, STS ¿t& 26 de diciembre de
1983).
No podrá entonces la Administración, a la vista de
toda esa doctrina jurisprudencial, imponer a título de
sanción la expulsión de un extranjero del territorio
nacional, una determinada cantidad de dinero, la baja
de un funcionario en la prestación de sus servicios,
el cierre de un establecimiento o comercio, etc...,
sin la constatación objetiva, mediante la actividad
probatoria suficiente, de la veracidad de los hechos
antijurídicos, toda vez que a los titulares de los de
rechos subjetivos restringidos por la resolución admi
nistrativa sancionadora asiste el de presunción de i-
nocenc i a.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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b*) La carga de la prueba.
Como se tuvo ocasión de examinar en el anterior a-
partado, la carga de la prueba en el procedimiento ad
ministrativo, según orientaciones doctrinales, podía
recaer en quienes invocaren unos hechos determinados,
que deberán probarlos, o, en todo, caso, a las partes
acusadoras <vid. supra, D). Sin embargo, en el Derecho
administrativo sancionador y en el procedimiento jurí
dico llamado a aplicarlo, únicamente puede prosperar
la segunda de las mencionadas opciones, esto es, quien
acusa ha de probar la acusación.
La jurisprudencia del TC y del TS en materia penal
es tajante: la presunción de inocencia comporta el
desplazamiento de la carga de la prueba en las partes
acusadoras, quienes habrán de probar los hechos cons
titutivos de la pretensión punitiva aportando al pro
ceso los elementos probatorios suficientes para demos
trar la culpabilidad del acusado CSTC 64/1986, de SI
de mayo (R.A. 452/1985) y Ss. TS 2S 20 de junio de
1983 y 13 de mayo de 19B53ov. También en el procedi-
a¿< Cfr. COBO DEL ROSAL-VIVES ANTÓN: op. cit., p. 60. a-7* Vid. también GI MENO SENDRA, V: Los derechos de acción. . . , cit., p-. 188; y, del mismo autor, Los procedimientos penales simplificados..., cit., p. 367.
La CoEDH, sin embargo, en Decisión 8803/1979 (Caso Lingens y Leitgeb contra Austria), estima que la lia-
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miento administrativo sancionador opera la presunción
de inocencia y, por ello, a efectos de la carga
probatoria la conclusión ha de ser la misma que en el
proceso penal.
Siendo unánimemente aceptado por la doctrina admi
nistra t i vi sta que la "presunción de legalidad de los
actos administrativos" no incide en el régimen proba
torio» no produciendo una inversión de su carga sino
un desplazamiento de la "carga de accionar o de impug-,
nar la decisión para destruir la presunción de validez
de que se beneficia" a a, al ámbito del procedimiento
administrativo ha de llegar la necesidad de la prueba
de los hechos ilícitos por las partes acusadoras, en
nuestro caso, por la Administrac iónf3<5'.
La jurisprudencia secunda en un porcentaje mayorita-
rio esta opción CSTC 108/1984, de 26 de noviembre (R.
A. ¿+59/1983) y Ss. TS 3a 27 de diciembre de 1980, 1 de
junio de 1981, 25 de septiembre de 1985 y les de di
ciembre de 1986, ¿+S 16 de febrero y 23 de marzo de
1982, 5 de julio de 1985 y 11 de febrero de 1986 y 5S
mada "prueba de la verdad" como medio de exculpación de una persona acusada de difamación no es contraria a la presunción de inocencia. a° Vid., por todos, GARCÍA DE ENTERRIA-FERNANEZ: op. c i t . , p. 170. »* Vid. SANZ GANDASEGUI, F: op. cit-, p. 169; y SORIA FERNANDEZ-MAYORALAS, P: Derecho Administrativo Sancionador y Derecho Penal: principios comunes, en AA n9 5/
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29 de abril de 1981, 16 de febrero, 2¿> de marzo -y 28
de septiembre de 1982 y 21 de mayo de 19873. Mayorita-
riamente, decimos, porque, aun después de promulgada
la Constitución, del TS han emanado Sentencias como la
de 30 de noviembre de 1981 (Sala ¿t&) , en virtud de la
cual "en Derecho administrativo sancionador, a dife
rencia de lo que ocurre en los ámbitos civil y penal,
basta con un hecho que sea objeto de sanción imputable
a un titular, responsable ante la Administración, para
presumir la culpabilidad, invirtiéndose la carga de la
prueba, que habrá de realizar quien se presume que fue
el causante del hecho".
No obstante, la tendencia jurisprudencial predomi
nante es la contraria, en mayor medida desde que el TC
se ha decantado, por supuesto, por aquella primera op
ción.
c') Valoración critica.
Resulta ciertamente loable que la doctrina del TC
sobre el. ámbito de aplicación del art. 24.11 CE obli
gue a presumir la inocencia del sujeto pasivo de un
procedimiento administrativo sancionador. Ello ha de
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implicar la imposibilidad de sancionar administrativa
mente en todos aquellos supuestos en que no quede, a
juicio de la autoridad administrativa competente, su
ficientemente acreditada la comisión de los hechos an
tijurídicos por parte de la persona o personas sujetas
a un expediente sancionatorio.
Sin embargo, como en esa parcela del ordenamiento
punitivo del Estado deben predominar absolutamente los
"tipos objetivos" que hagan innecesario un pormenori
zado análisis de los' elementos subjetivos del -injusto
(dolo, culpa, error...), y, unido a ello, la dificul
tad .de hacer "prueba" en ese ámbito de ningún extremo
fáctico que haya de ser objeto de valoración por un
órgano administrativo que no ha presenciado la prácti
ca de la misma, en un procedimiento, además, no presi
dido por el principio de contradicción, la presunción
de inocencia ha de acarrear, como únicos efectos: a)
la absolución del sujeto expedientado en los casos en
que no resulten constatados o acreditados los datos
objetivos que ha de contemplar el tipo sancionador, y
b) la carga de la prueba de tales datos por parte de
la Administración.
Desde ese estricto entendimiento, no podrán conside
rarse acertados pronunciamientos tales como el de la
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STC 66/1986, de 6 de junio <R.A. 487/1983), conforme
al cual "la propia legitimidad de la potestad sancio-
nadora y la sujección a un procedimiento contradicto
rio abierto al juego de la prueba, excluyen toda idea
de confrontación con la presunción de inocencia" <i-
gualmente, STS 3S t* de octubre de 1985).
c> Presunción de inocencia y medidas cautelares
en el procedimiento administrativo sancionador.
En un plano más general, la adopción de medidas cau
telares que supongan una restricción de derechos, en
aras de la consecución de una indispensable y eficaz
garantía para los posibles perjudicados o para los in
tereses públicos que puedan resultar dañados a resul
tas de un procedimiento sancionador, puede implicar un
atentado a la presunción de inocencia en lo que de a.r\-
ticipación de la condena suponen'70. Ni la doctrina ju
rídica, empero, ni la jurisprudencia se manifiestan
por este mecanismo de causa (medida cautelar)/efecto
(vulneración del art. £¿t. I I CE) , ya que es perfecta
mente plausible una adecuación entre las finalidades
1988, p. S69. «=?© ASENCIO MELLADO, J.M: La prisión provisional, Ma-
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buscadas con el decretamiento de una determinada cau
tela y las exigencias derivadas del derecho a la pre
sunción de inocencia"71.
Nuestro TC ha podido afirmar sobre dicha adecuación*
la siguiente línea dogmática:
"La presunción de inocencia es compatible con la adopción de medidas cautelares siempre que se adopten por resolución 'fundada en derecho» que cuando no es reglada» ha de basarse en un juicio de razbnabi1idad acerca de la finalidad perseguida y las circunstancias concurrentes» pues u-na medida desproporcionada o irrazonable no sería propiamente cautelar» sino que tendría un carácter punitivo en cuanto al exceso" CSTC 108/ .' 1984, de 86 de noviembre (R.A. 459/1983), FJ 82; en el mismo sentido, Ss. TS 3S 15 y S5 de abril, y 30 de mayo de 1985, y 6S 85 de enero de 19863.
Según la misma, la adopción de las medidas cautela
res ha de recogerse en una resolución fundada razona
blemente, y obedeciendo a motivaciones acordes con las
exigencias del principio de proporcionalidad.
En la órbita del procedimiento sancionador general
de la LPA, aunque sus arts. 133 a 137 no hacen refe
rencia ninguna a este tema, el supletorio art. 78 de
termina la posibilidad de que la Autoridad administra
tiva competente, una vez iniciado el procedimiento»
pueda disponer las medidas provisionales que estime
drid 1987, p. 136. ">*• Incluso la CoEDH ha podido afirmar en Decisión 9167/1980 (Caso X contra Austria) que la presunción de inocencia no resulta violentada cuando un juez se pronuncia sobre el carácter peligroso de un sujeto.
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oportunas para asegurar la eficacia de la resolución
que en su día pudiera recaer» medidas que no podrán
causar perjuicios irreparables -a tenor de lo dispues
to en su párrafo ES- ni violar derechos amparados por
las leyes (en igual sentido, vid. art. 8.111.32 del
R.D. 971/1983, de ló de febrero, por el que se desa
rrolla el titulo 22 de la L.O. 7/1982, de 13 de julio,
relativo a las infracciones administrativas de contra
bando). Tales medidas, siempre que sean adoptadas por
resolución motivada y respondan a una proporción entre
el aseguramiento que persiguen y el sacrificio de los
derechos a los que afecta, no podrán ser tachadas de
inconst i tucionales.
En lo que a la potestad sancionadora de la Adminis
tración se refiere, la problemática de las medidas
asegurativas se ha planteado con especial intensidad
en el ámbito del Derecho disciplinario y, concretamen
te» en la medida de suspensión provisional de funcio
nario públ ico"''''-, contemplada en diversas normas regu
ladoras de los aspectos orgánicos de la función públi
co £n g e neral, vid. MIGUE2 BEN, E: Suspensión provisional del funcionario versus presunción de inocencia: última jurisprudencia, en RAP n2 108/1985, pp. 235-253; y L0PE2-F0NT MÁRQUEZ, J.F: El régimen disciplinario de los funcionarios públicos v el principio constitucional de presunción de inocencia (Comentario a la Sentencia de 8 de julio de 1981, en REDA nS 33/19B2, pp . 331-334.
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ca, tales como, sin ánima de exhaustividad, los arts.
47 a 49 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado
de 7 de febrero de 1964, 33.11 del R.D. 33/ 1986, de
10 de enero, aprobatorio del Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administración
del Estado, 37.III.c del R.D. £003/1986, de 19 de sep
tiembre, que aprueba el Reglamento de los Cuerpos de
Oficiales, Auxiliares y Agentes de la Administración
de Justicia, o el art. 108 del R.D. 429/ 1988, de 29
de abril, " aprobatorio del Reglamento Orgánico del
Cuerpo de Secretarios Judiciales, todas ellas -reite
ramos- en función de asegurar la eficacia de la reso-
lución que en el futuro pudiera recaer.
No han faltado autoresque reclaman la total erradi
cación de la suspensión provisional de los funciona
rios sujetos a expedientes disciplinarios, atendida la
larga duración de los mismos y -(porqué no decirlo- los
efectos desacreditativos que para aquél tiene dicha
medida en el contexto de la función pública, a la que
ha de sumarse la "presunción de culpabilidad" que lle
va implícita la medida cautelar enunciada93.
La jurisprudencia, en cambio, no se muestra conforme
con dicha aislada postura doctrinal, aunque la suspen
sión provisional pueda comportar, en la fase inicial
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del procedimiento, la privación temporal del ejercicio
de las funciones y de los derechos y prerogativas ane
jos a la condición de funcionario (STS ¿*S 8 de julio
de 1981). Así, en línea con la argumentación del TC,
ha estimado que no contraviene derecho fundamental al
guno la suspensión acordada con una suficiente motiva
ción y proporcionada al hecho que se imputa al funcio
nario CSs. TS 26 de noviembre de 198A- y 25 de abril de
1985'"/':'-3 , aunque no se ha quedado ahí, sino que también
ha exigido que tal adecuación observe el denominado
-principio de excepcionalidad (STS 3a 1 de abril de
1985), el cual aconseja decretar únicamente la sus
pensión cuando, tomando en consideración la naturaleza
de los cargos y los hechos imputados, "resulte necesa
rio o muy conveniente para el servicio donde el fun
cionario presta sus servicios" (STS 3S 11 de noviembre
de 1985)''^.
De esta forma, y • como conclusión, puede afirmarse
que la adopción de medidas cautelares en el procedi
miento administrativo no vulnera la presunción de ino
cencia cuando su acogimiento responde y está ordenado
-/a LOPEZ-FQNT MÁRQUEZ, J.F: op. cit., p. 33¿». "<"* Citadas en MIGUEZ BEN, E: op. cit., p. 2¿t8. ">-' Un estudio jurisprudencial sobre esta materia, u-til izado por nosotros, es el de MONTERO Y CASADO DE A-MEZUA, F: Jurisprudencia sobre régimen disciplinario de la Administración Pública, Madrid 1987, esp. pp.
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conforme a los requisitos aludidos'5'*; en otro caso?
como apunta nuestro TC, la cautela podría tener el ca
rácter de una "sanción encubierta", carácter absoluta
mente proscrito en un Estada, como el nuestro» Demo
crático y de Derecho <ATC de 3 de diciembre de 1986).
156 y ss. "*•** Vid. LÓPEZ RAMÓN, F: Límites constitucionales de la autotutela administrativa, en RAP n2 115/1988, pp. 80-82.
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§ 1¿». LA SIMPLIFICACIÓN DEL ENJUICIAMIENTO DE LOS ILÍ
CITOS MENORES.
A) INTRODUCCIÓN; LA RECOMENDACIÓN (87) IB DEL COMI
TÉ DE MINISTROS DEL CONSEJO DE EUROPA SOBRE LA SIMPLI
FICACIÓN DE LA JUSTICIA PENAL.
Del examen de'la aplicación de las garantías consti
tucionales de incidencia prbcesal al ámbito del proce
dimiento administrativo sancionador, se aprecia con
claridad la verdadera magnitud de un cauce enjuiciador
respetuoso con las mencionadas garantías.
No cabe duda de que un procedimiento que contemplara
todas ellas? en el sentido dado a las mismas en el
apartado anterior» constituiría un conjunto de actua
ciones un tanto dilatadas en el tiempo, con la 'obser
vancia, además, de formas que, a la postre, pudieran
resultar inocuas atendido el auténtico cariz del deba
te entre Administración y administrado en el marco de
un expediente sancionador, cuando menos, poco proble
mático. Por ello -en aras de una mayor virtual izacion
del principio de eficacia proclamado en el art. 29 LPA
y del de economía procedimental-, junto al "Procedi
miento General" deben regularse otro u otros especia-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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les que tuvieran en cuenta determinados términos de
dicho expediente, tales como, por ejemplo, las trans
formaciones procedimentales necesarias para el supues
to en que aparezca una voluntad de cumplimiento de la
sanción por parte del infractor no reincidente, o en
aquellos otros en los que la comisión de la infracción
se realiza de modo flagrante o, en suma, en los casos
de ilícitos de muy escasa relevancia sancionatoria,
con levísimo atentado a los bienes jurídicos protegi
dos y al interés social1.
De la simplificación del procedimiento para enjui
ciar los ilícitos de escasa entidad se ha ocupado el
Consejo de Europa, cuyo "Comité para los problemas
criminales", a través del "Comité restringido de ex
pertos sobre los procedimientos simplificados y suma
rios en materia penal", redactó en 1987 un informe
convertido ya en Recomendación (8?) 19 del Comité de
Ministros a los Estados miembros sobre la simplifica
ción de la Justicia penal25. Dicho documento, sin em
bargo, atendiendo a la importante circunstancia de que
en algunos países pertenecientes al Consejo de Europa
* Cfr. VINCIGUERRA, S: La riforma del sistema punitivo nella L. 84 Novembre 1981, NS 689 (Infrazione ammi-nistrativa y reato), Padua 1983, p. 104. Si Adoptada por dicho Comité el 17 de septiembre de 1987, en la '410 reunión de los Delegadas de los Ministros, y reservada por la República Federal Alemana en
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no se diferencia normativamente entre infracciones pe
nales e infracciones administrativas -estando penali-
zad,a toda la represión de los ilícitos menores- y en
otros, por el contrario» sí aparece nítidamente tal
distinción -al menos a nivel legislativo-, no se cir
cunscribe a la sola estructuración de un procedimiento
administrativo simplificado, sino que, asimismo, acon
seja la instauración del proceso penal monitorio, como
cauce procesal adecuado y necesario para enjuiciar las
infracciones de leve repercusión social que en algunos
Estados siguen "criminalizadas".
Así, ante la consideración de que una acción común
que tenga por objeto la aceleración y simpl if icaci'ón
de la Justicia penal -principalmente para aquellos
asuntos en los que la sanción a imponer es muy leve-
debe tener en cuenta los derechos previstos en los
arts. 5 y ó CEDH, y constatando, de igual modo, que el
retraso en el enjuiciamiento de las causas penales
desacredita el Derecho Penal-y atenta contra una buena
Administración de Justicia, el Consejo de Europa reco
mienda, además de la instauración del principio de
oportunidad y la potenciación de las transacciones ex
tra judiciales, la regulación por los diferentes Esta
dos miembros de procedimientos sumarios administrati-
00541
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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a) Los procedimientos administrativos simplifi
cados.
La Recomendación que tratamos, antes de acometer las
directrices de tratamiento procedimental de los ilíci
tos administrativos aconseja, como paso previo, que
"los sistemas jurídicos que hacen la distinción entre
infracciones administrativas e infracciones penales...
(procedan) a la descriminal ización de infracciones,
especialmente las de carácter masivo, en el campo del
Derecho de tráfico de vehículos a motor, fiscal y
aduanero, a condición de que se trate de infracciones
«menores por su naturaleza»".
Precisamente en función del cumplimiento de esa po
lítica legislativa, se establecen las líneas generales
para la represión de dichas contravenciones, "en las
que el elemento material prima sobre el elemento moral
(intención culpable)", líneas que pueden así sistema
tizarse :
a') El procedimiento de represión ha de ser
00542
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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escrito, sin precisar la intervención judicial, no só
lo porque ello supondría sobrecargar de trabajo a la
Jurisdicción,, si.no también porque • la imposibilidad de
adoptar en el mismo medidas coercitivas físicas, espe
cialmente la de privación de libertad, excluye de raiz
la necesidad de acudir al ejercicio de la potestad del
juez .
b') A través de tales procedimientos única
mente resulta factible -la imposición de una sanción de
naturaleza pecuniaria, ya sea en cuantía fija o a tan
to alzado (proporcional), aunque también se permite la
restrictiva de derechos exceptuándose, claro está, la
privación de libertad.
c') El procedimiento se reduce a una "pro
puesta de sanción" formulada por el agente de la auto
ridad, cuya operatividad se condiciona a su aceptación
expresa o tácita por parte del sujeto pasivo. Si tal
anuencia se produce -satisfaciendo el importe de la
multa o cumpliendo como proceda la sanción- dicha cir
cunstancia determina la eliminación de un posible pro
ceso penal por los mismos hechos (imposibilidad de bis
in idem) .
00543
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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d') Por último, la utilización de este proce
dimiento no obsta el -derecho del denunciado para plan
tear el asunta ante un órgano judicial.
b) Los procesos penales monitorios.
El Consejo de Europa también se muestra proclive a
la introducción en los ordenamientos de los Estados
miembros del proceso penal monitorio, sin perjuicio de
que, en el país de que se trate, esté reconocida o no
la potestad sancionadora de la Administración. Se tra
ta, por tanto, de un especial y simplificado cauce
procesal que transcurre ante la autoridad judicial, en
el que, utilizando la técnica monitoria3, se prescinde
del debate oral "cuando los hechos aparecen claramente
establecidos y parece cierto que el denunciado es el
autor de la infracción", dictando en el periodo de
tiempo más breve posible una decisión equiparable, ba
jo ciertas condiciones, a una sentencia firme.
Las prescripciones elementales contenidas en la Re
comendación (87) 18, en lo que afecta al proceso penal
los párrafos II.a.3 y II.a.4. =» Vid. LORCA NAVARRETE, A.M: El procedimiento monito-
00544
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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monitorio? pueden resumirse en las siguientes conside
raciones:
a') La resolución que se dicte debe contener
los elementos necesarios para que el denunciado quede
suficientemente informado de las consecuencias de su
aceptación a la sanción propuesta, debiendo ser noti
ficada aquélla de manera fehaciente, clara y terminan
te, otorgando al particular un plazo razonable para
que pueda consultar con un letrado.
b') Las sanciones susceptibles de proponerse
en dicho procedimiento han de tener naturaleza pecu
niaria, o bien, otra naturaleza distinta de la priva
ción de libertad.
c') La voluntad del particular de acatar los
extremos contenidos en la resolución penal habrá de
prestarse libre y espontáneamente, una vez ilustrado
de las consecuencias que acarrea la aceptación, así
como de su derecho a formular oposición a la misma.
d') La aceptación equipara la orden penal a
una sentencia, con todos los efectos jurídicos propios
00545
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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de tales definitivas resoluciones judiciales (imposi
bilidad de bis in idem, posibilidad de ejecución for
zosa, inscripción en el Registro de antecedentes pena
les...).
e') Por último, la oposición del imputado a
la orden penal determina su anulación, operándose a
continuación la apertura del procedimiento ordinario
para delitos.
B) LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO EN DERECHO
ESPASOL.
Acometer un estudio acerca de la aplicación de los
mecanismos de simplificación reseñados en el vigente
Derecho español no- es tarea grata. Respecto al ámbito
administrativo, se impone una ardua labor de búsqueda
entre los cientos de normas que contemplan, de una
forma u otra, instrumentos para la represión de las
infracciones, toda vez que la norma principal en mate
ria de procedimiento -la LPA- ignora absolutamente ta
les sistemas simplificados. Y respecto al ámbito penal
nada puede analizarse al carecer de forma total núes-
00546
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tro actual Derecho Procesal Penal de cauces que me
rezcan denominarse "monitorios"^.
Sin embargo, antes de. abordar dicho estudio? se hace
necesario aludir de forma somera a una de las premisas
contenidas en la Recomendación antes examinada -la
despenal ización de algunos de los tipos recogidos en
el CP- dado que España se encuentra entre los Estados
que hacen la distinción normativa entre infracciones
administrativas e infracciones penales.
a) El proyecto de Ley Orgánica de actualización
del Código Penal3.
En la tradición española de las instituciones pena
les» las infracciones de menor relevancia social, don
de el reproche jurídico se decanta más a la salvaguar
da del principio de autoridad que a tutelar un bien
rio civil, San Sebastián 1988, pp. 17 y ss. ** Para la represión de los ilícitos menores? la LECrim tal sólo regula el "Juicio de Faltas" de los arts. 962 y ss, cuya estructuración no responde en ningún caso a la celeridad y economía procesal que preside el proceso penal monitorio. Asimismo, tampoco mereció tal calificación el derogado procedimiento de la L.O. 10/1980, de 11 de noviembre, ni, por supuesto, el nuevo proceso para "delitos menores" regulado en la reciente L.O. 7/1988, de 28 de diciembre. 53 Publicado en el BOCG, Congreso de Diputados, III Legislatura, Serie A, nS 100-1, de 27 de octubre de
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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determinado, han constituido desde siempre infraccio
nes administrativas o han sido recientemente despena
lizadas. Por ello -como escribe el profesor GIMENO.^-
en el ordenamiento material no cabe abrigar excesivas
esperanzas en lo que a «descriminal ización» se refie
re"'"' .
No obstante, en el mes de octubre de 1988 ha visto
la luz un Proyecto de L.O. de modificación del Código
Penal que, tal y como se establece en su Exposición de
Motivos, procede a vaciar en parte de contenido el Li
bro III del CP -relativo a las faltas- siguiendo los
dictados establecidos por el principio de intervención
penal mínima3.
A los efectos que aquí interesan, podría afirmarse
que tal Proyecto no realiza exclusivamente una labor
de despenal izacion, sino que, antes al contrario, aco
mete una reforma de las actuales faltas, a las que se
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • l i a *
1988. *" Los procedimientos penales simplificados (principio de "oportunidad" y proceso penal monitorio), en JUSTICIA n° E/1987, p. 357. v Sobre dicho fenómeno vid., principalmente, PERIS RIERA, J.M: El proceso despena 1 izador, Valencia 1983; LAGGSTENA. BASSI, A -.RUBINI, L: La depenal izzazione , Milán 1969; y DE MIGUEL ZARAGOZA, J: Criminalización y descriminalización en el periodo de transición política en España, en BIMJ nS 13l¿+ de 15 de junio de 1983, pp. 3-19. a Vid. sobre el mismo MARTOS N U Ñ E Z , J.A: El principio de intervención penal mínima, en ADPCP n21/1987, pp. 99-134.
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asigna destinos bien diferenciados:
a')-. Algunas faltas- continúan siéndolo? mante
niendo su redacción vigente o, en ocasiones, reforman
do la misma. Es el caso de las faltas contra el orden
público (Cap. II del Título I del Libro III del vigen
te CP), profanación de cadáveres o suelta peligrosa de
animales (Título II), lesiones (Título III), etc... La
represión de tales tipos de ilícitos continuará, de
este modo, en manos de la Jurisdicción y en trámites
del juicio de faltas.
b' ) Otras faltas son elevadas por el Proyecto
a la condición de delito Casi, por ejemplo, la utili
zación de menores para ejercer la mendicidad (Título
111)3. En este supuesto, la Jurisdicción enjuiciará
dicho comportamiento por los trámites del nuevo proce
so penal establecido en la L.O. 7/1988, de 88 de di
ciembre.
c') También aparecen faltas nuevas (hurto de
uso, defraudación de fluido eléctrico...), que segui
rán el tratamiento procesal de las restantes clases de
fal tas.
d') La persecución de algunos comportamientos
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anti -jur ídicos, sin dejar de merecer la condición de
faltas, queda subordinada a una iniciativa del parti
cular ofendido (vgr. daños a bienes), a diferencia del
sistema actual donde la ofic ialidad de la acción penal
contribuye decisivamente a una innecesaria acumulación
de causas penales.
e') Y por último, algunas faltas desaparecen
Cfaltas de imprenta (Cap. I del Título I del Libro III
C P ) , paso por viñedos (Título IV), o el bañarse inde
centemente (Título 11)3, desprendiéndose, así, de
cualquiera connotación punible, en tanto que otras son
reabsorvidas en tipos del Derecho Penal Administrativo
ya existentes Cpor ejemplo, celebración de espectácu
los sin licencia (Título II)].
Aunque sobre este último extremo el Proyecto guarda
silencio, parece presumible que los ilícitos despena
lizados pasarán a dilucidarse a través del procedi
miento administrativo sancionador de los arts. 133 a
137 LPA, salvo que la regulación administrativa mate
rial en la que se encuadren contenga alguna especiali
dad procedimental, en cuyo caso se atendrán a ella.
Se produce así un. importante problema -que se
adentra de lleno en los temas de la "sobrecarga de la
Administración de Justicia" y "economía procesal"-
cual es el constituido por el tratamiento que' el Pro-
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yecto otorga a la indemnización de daños y perjuicios
ocasionados con motivo de la circulación de vehículos
de motor? cuya represión pasa a ser? en determinados
casos? competencia de la Administración? problema que
se da? en general? para todas las faltas que pasan a
constituirse en ilícitos administrativos.
Según la Disposición Adicional primera del mismo?
los. procesos civiles que por tal causa se incoen? ha
brán de acomodarse? "cualquiera que sea su cuantía"? a
los trámites del juicio verbal. Con ello? se produce
una no necesaria proliferación de procedimientos -ad
ministrativo, para imponer la sanción de esa naturale
za? civil? para reclamar la indemnización por daños y
perjuicios que? en su caso? se hayan ocasionado y con-
tencioso-administrativo? en el supuesto de que se re
curra la resolución administrativa de condena-? proli
feración que no acontece en-la actualidad ya que? si
el comportamiento es constitutivo de falta penal? el
propio juez de. distrito? o el de instrucción cuando
desaparezcan dichos juzgados? conoce del ilícito penal
y también? salvo que sea reservada por la parte ofen
dida? de la acción civil.
A ello ha de añadirse la inconveniencia del actual
juicio verbal? de casi tanta duración como el resto de
declarativos civiles? y dominado por el principio de
la escritura -a pesar de su denominación- lo que moti-
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va que se configure como un tipo procesal menos propi
cio para el descubrimiento de la verdad material que
el- vigente juicio de faltas, el cual, al menos, con
tiene un debate oral que transcurre ante la presencia
del juez.
El Proyecto, pues, de actualización del CP cumple,
al menos parcialmente, la primera indicación de la Re
comendación (87) 18 del Consejo de Europa -la despena-
lización de conductas leves-; en cuanto a la segunda
indicación -instauración de procedimientos administra
tivos simplificados- veamos ahora si tiene o no reper
cusión y manifestaciones en el Derecho español.
b) La simplificación procedimental en la vigente
Ley de Procedimiento Administrativo.
Nuestra LPA es absolutamente ajena a la política de
simplificación procedimental. A lo más que alcanza en
su regulación es a disciplinar un mal tildado "proce
dimiento de urgencia" o "sumario", puesto, que no se
trata de ningún tipo especial sino, antes al contra
rio, una mera modalidad del procedimiento general con
templado en su Título IV.
Así, en su art. 58 dispone:
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"1. Cuando razones de interés público lo aconsejen» el Ministro o el Subsecretario podrán a-cordar, de oficio o a instancia del interesado» la aplicación del procedimiento de urgencia? en el cual se reducirán a 1.a mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de instancias y recursos.
S. Contra la resolución que acuerde o deniegue el carácter urgente del procedimiento no se dará recurso alguno".
A la vista, pues» de dicho precepto» no puede de
cirse que nos encontremos ante una específica tipolo
gía procedimental» ya que a lo único que se limita el
mismo es a proceder a una reducción de plazos a la mi
tad, sin eliminar, de este modo, trámite alguno, sea
supérfluo o no. Si a ello añadimos la notable ambigüe
dad de la expresión "razones de interés público", pue
de observarse la escasa o nula operatividad del artí
culo 58 LPA a los fines de nuestro trabajo, aún más
cuando se descubre la práctica ausencia de mención a
"plazos" en el procedimiento especial de los arts. 133
y ss. de la LPA"9.
La simplificación del procedimiento sancionador debe
pasar, entonces, por una nueva regulación que acoja
las forzosas especialidades que se derivan de una po
sible aceptación de la sanción por parte del sujeto
<9> Y ello a pesar de que tal art. 58 sí resulta supletorio del procedimiento sancionador regulado en la LPA. Vid, GONZÁLEZ PÉREZ, J: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Madrid 1977, p. 374.
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contra el que se inicia un expediente» a fin de no
agotar todos y cada uno de los trámites preestableci
dos legalmente en una situación atípica, y» en defini
tiva, por una carrscta asunción del principio de eco
nomía procedimental10.
c) Intentos puntuales de simplificación procedi
mental en la legislación administrativa especial espa
rto la.
Como acaba de examinarse, en la vigente LPA no se
contemplan mecanismos de simplificación procedimental.
Ello no obstante, en alguna legislación administrativa
especial, junto a los aspectos materiales de la regu
lación propia en cada caso, suele también hacerse men
ción de los trámites del procedimiento sancionador pa
ra las infracciones a lo dispuesto en la misma, sepa
rándose, así, del procedimiento general de los arts.
133 y ss LPA (vid. supra § B).
Tal fenómeno acontece más significativamente con los
a o El Proyecto de Ley de Bases sobre Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial establece en su Base Novena» párrafo 12, que en el futuro Texto Refundido "se regularán las especialidades tendentes a garantizar la celer idad y sumariedad del... (procedimiento sancionador)" (publicado en el BOCG III Legislatura, Serie A,
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procedimientos saneionadores contenidos en el Código
de la Circulación, en la parcialmente modificada Ley
sobre Régimen Jurídico de Control de Cambios, y con la
institución de la "condonación" del Derecho Tributa
rio.
a') El articulo 2B7 del Código de la Circula
ción.
Conforme a la redacción dada al Decreto de 25 de
septiembre de 1934 por Decreto 3268/1968, de 26 de di
ciembre, el art- £87 del vigente Código de la Circula
ción dispone:
"Los infractores de preceptos contenidos en el presente Código, siempre que el hecho no esté previsto en las Leyes penales o pueda dar origen a la suspensión del permiso de conducción prevista en el art. 289, o al cierre temporal o definitivo de la escuela a que hace referencia el apartado IV del £75, podrán hacer efectivo en el acto, o dentro' de los diez días siguientes a la notificación de la denuncia, el importe de la multa correspondiente, con una reducción del £0 por 100 de su cuantía. Cuando la infracción tenga señalada multa en cuantía graduable, la reducción se aplicará sobre la mínima prevista. A efecto del cobro en el acto, los Agentes denunciantes irán provistos del correspondiente talonario» especialmente destinado a tal finalidad".
Al igual que sucede -como veremos- en la OWiG alema-
N2 104-1 de 9 de enero de 1989).
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na-y a diferencia de lo regulado en la ley italiana
689/1981, en nuestro CCir se permite la extinción del
procedimiento'1'1, en el primer " momento después de ser
éste incoado, a instancias del sujeto pasivo del expe
diente y mediante la satisfacción por el mismo del im
porte de la sanción establecida por los agentes de
tráfico reducida porcentualmente.
El contraste, sin embargo, con aquella legislación
estriba en la automaticidad del pago porcentual. Salvo
las dos excepciones contempladas en el propio art. 287
CCir, el mecanismo de la reducción del importe de la
multa opera automáticamente, no siéndole dada a la Au
toridad administrativa la facultad de discriminar su
puestos en los que merece ser aplicada dicha "rebaja"
de aquellos otros en los que la misma no procedería.
Pero tal distinción es perfectamente explicable aten
dida la especificidad de la materia regulada por el
CCir y la generalidad, en cambio, pretendida por la
DW i G *s.
b') La condonación de la sanción tributaria.
11 Vid. BOLAÑO DÍAZ, J.L: Multas municipales de circulación, Madrid 1987, p. 51. '•'- Por lo demás, nos remitimos, infra, al comentario a la Verwarnungen mit Verwarnunasgeld del Derecho Ale-
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En el ámbito de la Hacienda Pública, el enjuicia
miento de las infracciones tributarias previstas" en
los arts. 77 y ss LBT se realiza a través de los trá
mites regulados en el R.D. 2631/1985, de 18 de diciem
bre, sobre procedimiento para sancionar infracciones
tributar ias. La propia sustantividad de ese tipo de
ilícitos, fundamentada en la especialidad del bien ju
rídico que mediante su comisión se vulnera, no alcan
za, sin embargo, a la materia procedimental, puesto
que el referido R.D., pese a su no muy lejana fecha de
publicación, incide en parecidos defectos que el pro
cedimiento sancionador -ya estudiado- de la LPA de
1956 (vid. § 8 ) .
No obstante, en el vasto campo de las infracciones
contra la Hacienda Pública, de cara a la simplifica
ción procedimental, sí se aprecian algunas muestras de
ese fenómeno, enucleadas, principalmente, en torno a
la figura de la condonación graciable 1 3, como forma de
man. 1 3 La condonación automática de sanciones tributarias fue suprimida de la L6T por la Ley 10/1985, de 26 de abril; vid. PÉREZ ROYO, F: Los delitos y las infracciones en materia tributaria, Madrid 1986, p. 420. Sobre la condonación y su influencia en el procedimiento tributario sancionador vid., ampliamente, LOZANO CU-TANDA, B: Procedimientos abreviados para la represión de los ilícitos menores, tesis doctoral inédita, Madrid 1988, pp. 272 y ss.
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"extinción" de la deuda tributaria (arts. 69 LGT y 70.
II RGR), mas no porque de la misma se deriven abrevia
ciones en el procedimiento administrativo» sino porque
su utilización acarrea la renuncia a la oposición ju-
r isdiccional.
En efecto, el régimen jurídico general de la condo
nación en materia sancionadora se produce una vez im
puesta la sanción tributaria -previos los trámites
procedentes- tal y como se recoge en Ips arts. 89.11
LGT y 125 RPREA, en los cuales se contempla únicamente
el efecto .automático de renuncia a la "impugnación"
jurisdiccional del acto administrativo, efecto implí
cito y anudado a la simple solicitud de condonación1*".
Así, pues, sin perjuicio de su virtualidad como ven
taja patrimonial para el sujeto sancionado y también
para la Administración tributaria -dado que no tendrá
que acudir al procedimiento de apremio para el cobro
de la sanción- la posibilidad de condonar la sanción
tributaria, a los efectos de política legislativa que
Xí* Art. 89.11 LGT: "Las sanciones tributarias sólo podrán ser condonadas de forma graciable, lo que se concederá discreccionalmente por el Ministro de Economía y Hacienda, el cual ejercerá tal facultad directamente o por delegación. Será necesaria la previa solicitud de los sujetos infractores o responsables y que renuncien expresamente al ejercicio de toda acción de impuqnac ion • correspondiente al-' acto administrativo..."; vid. MARTÍNEZ LAFUENTE, A: La condonación de las sanciones tributarias, Madrid 1980, p. £63.
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aquí nos interesan, provoca la elusión del proceso
contencioso-administrativo y, asimismo, la eliminación
de los recursos administrativos1^, por lo que se mues
tra como un vehículo normativo a través del cual con
ducir la acción represiva de las autoridades fiscales
con el menor "esfuerzo procesal".
A ello ha de unirse, con las debidas reservas, la
posibilidad de "negociar" el montante de la deuda tri
butaria constatada por la Inspección de los Tributos,
en función de obtener la firma del sujeto inspecciona
do en el correspondiente "acta de conformidad" (arts.
145.I.d y 146.1 LGT y 55 RGIT), con el importante lo
gro, actuando de tal modo, de la eliminación de algu
nas actuaciones procedimentales posteriores10.
c*> El art. 14 de la Ley 40/1979, de 10 de
diciembre» sobre Régimen Jurídico de Control de Cam-
153 Art. 127.11 RPREA: "Cuando dicho acto (sanciona-dor) no agotase la vía administrativa el interesado, en el mismo escrito, deberá renunciar expresamente a todo ulterior recurso, y en cualquier caso al contencioso -administrativo" . !<;=. Puesto que el art. 61 RGIT determina que la liquidación contenida en un acta de conformidad es recurrible en reposición, como vía previa a una posible reclamación económico-administrativa. Ahora bien, como dispone el párrafo segundo del número primero de dicho art. 61, "No podrán impugnarse las actas de conformidad sino únicamente las liquidaciones tributarias, de-
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bios.
La modificación de la Ley de Control de Cambios ope
rada por la L.O. 10/1983, de 16 de agosto, no ha afec
tado para nada al instrumento de la reducción de la
sanción en ciertos casos, regulado en su art. 14.
En dicho precepto se contempla un especial supuesto
de aminoración de la cuantía de la sanción pecuniaria
establecida como consecuencia de la transgresión de
alguno de los preceptos conformadores del régimen pu
nitivo del control de cambios, que opera ante la con
currencia- de los requisitos explicitados, también, en
el mismo precepto.
Según lo dispuesto en el primer apartado del art. 14
de la Ley 40/1979:
"1. Si el infractor reconociera ante la Administración en el curso del procedimiento sancio-nador, y en todo caso antes de que se formule propuesta de resolución su responsabilidad por una infracción administrativa de control de cambios, cuya cuantía no exceda de 20 millones de pesetas, podrá solicitar de la Administración que interrumpa la tramitación del expediente ordinario, siempre que concurran las siguientes circunstanc i as:
a) Que el responsable ponga de manifiesto ante la Administración los antecedentes que permitan el total esclarecimiento de los hechos.
b) Que no sea reincidente. c) Que el daño causado sea debidamente repa
rado a juicio de la Administración".
finitivas o provisionales, resultantes de aquéllas".
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Según los dictados del apartado transcrito, el admi
nistrado sujeto a un expediente sancionador va inicia
do tiene la facultad .de interrump irlo siempre que con
curran los requerimientos de las letras a ) , b) y e ) ,
que el sujeto libre y voluntariamente se declare res
ponsable y que la cantidad imputada en concepto de in
fracción no supere los 20 millones de pesetas.
Tenemos, pues, un comportamiento del administrado
que incide decisivamente en la simplificación del pro
cedimiento. Siempre y cuando no se supere el límite
temporal máximo constituido por el momento de la emi
sión de la propuesta de resolución por parte de la au
toridad administrativa instructora, aquél tiene en sus
manos la exorbitante facultad de poner fin al procedi
miento realizando una conducta activa consistente en
facilitar a la Administración los datos que conduzcan
al esclarecimiento del asunto, así como ofrecer los
medios para que los daños que de su acción pudieran
haberse derivada sean debidamente reparados.
Los efectos que se anudan a tal decisión graciable
del administrado vienen recogidos en los apartados se
gundo y tercero del mismo art. 1-4-:
"£. Constatada la concurrencia de las circunstancias expuestas en el.número anterior, el instructor acordará la interrupción del expediente ordinario y elevará al órgano competente propuesta de resolución para la imposición de la multa, cuyo importe no podrá, superar- el cincuenta por ciento de la cuantía de la infracción.
El órgano competente resolverá en el plazo de
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treinta días sobre la imposición de la multa o la prosecución del expediente ordinario. 3. A estos efectos la Administración valorará
las circunstancias previstas en el número cinco del artículo diez de esta Ley, y tendrá especial consideración que el interesado haya puesto de manifiesto la infracción espontáneamente ante la misma con anterioridad a cualquier actuación administrativa, comunicación o denuncia relacionada con aquél la".
A efectos de la facultad del administrado antes re
señada, teniendo en cuenta los criterios de graduación
de la sanción contenidos en el art. 10.V1'7', tenemos
que el hecho de "conformarse" cuanto antes con la in
fracción imputada, dejando transcurrir los menores
trámites procedimentales posibles, se constituye en un
parámetro de graduación de la sanción. Dicha circuns
tancia, aunque no obvia la anterior consideración re
lativa a la exclusiva facultad del administrado de pa
ralizar el procedimiento, deberá ser tomada en cuenta
por éste en función de obtener una ventaja patrimonial
de la mayor magnitud. l
En cualquier caso, la automaticidad' de la decisión
del sujeto infractor vincula únicamente a la autoridad
administrativa instructora, pudiendo la decisora acor
dar la sanción por un montante igual a la mitad de la
sanción'prevista, una vez aplicados sobre ella los pa-
x"7 A saber: "las circunstancias que concurran en los hechos y en las personas responsables de los mismos, debiendo tomarse en consideración, en su caso, la re-
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rámetros de graduación, o bien desechar la postura del
administrado ordenando la continuación del procedi
miento sancionador por todos sus. trámites13.
d) El proceso contencioso-administrativo.
a*) El "proceso debido" en materia adminis
trativa.
Conforme a lo dispuesto en el art. 106.1 de la Cons
titución, como de todos es sobradamente conocido, se
concede a "los Tribunales" el control jurisdiccional
de la Administración, constituyéndolos en garantes de
"la legalidad de la actuación administrativa" y del
"sometimiento de ésta a los fines que La justifican".
En el vigente Derecho positivo español, dicho con
trol se encauza mediante la utilización del proceso
contencioso-administrativo ordinario, a través del
cual, como es igualmente sabido, se enjuician las pre
tensiones que se deduzcan en relación con los actos de
patriación del capital". 163 Vid. ALVAREZ PASTOR, D: El procedimiento sancionador en las infracciones monetarias, en "Homenaje a J.A. García-Trevijano Fos", Madrid 1982, pp. 675 y
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la Administración Publica sujetos al Derecho Adminis
trativo1"* y con las disposiciones de categoría infe
rior a ia Ley*30 (art- 1 .1 LJCA). Es, por tanto, el
proceso contemplado en la vigente Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de di
ciembre de 1956 el "proceso debido" en materia de fis
calización de la actividad de la Administración? en
funciones acomodadas a la rama del Derecho pública co
nocida como "Derecho administrativo".
De idéntica manera, y respondiendo al reparto compe-
tencial de las materias del Derecho sustantivo suscep
tibles de fundamentar una pretensión procesal, la or
ganización judicial española cuenta entre sus órdenes
jurisdiccionales con uno denominado, indebida aunque
tradicionalmente, "contencioso-administrativo", al que
se atribuye el conocimiento de aquellas pretensiones
deducidas respecto de actos administrativos y disposi-
676. a-,:? Con algunas excepciones como, por ejemplo, las constituidas por la impugnación de las sanciones disciplinarias impuestas por las autoridades penitenciarias, las cuales se residencian, al amparo de lo dispuesto en el art. 9^.1 LDPJ, ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria Cvid. STC 73/1983, de 30 de julio <R.A. 300/1982)3. s o También esta última sujeta a excepciones tales como la recogida en los apartados d) y f) del art. 27 de la L.O. 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, que atribuyen a dicho órgano 1.a competencia para fiscalizar la constitucionalidad de los Reglamentos de las Cámaras Legislativas estatales
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ciones normativas sin rango de Ley (art. 9.IV LQPJ).
Son únicamente los órganos que lo conforman -sólo
ellos- la sede a.decu.ada donde se .producirán las perti
nentes fases del proceso debido al que antes se hacía
referencia.
Competencia, entonces? para los órganos integrados
en el Poder Judicial pertenecientes al orden jurisdic
cional contencioso-administrativo, y proceso, el regu
lado» en general» en la LJCA.
Ocurre» además, que la Administración, como parte
del Poder Ejecutivo/Poder público, puede en su funcio
namiento violentar alguno o algunos de los derechos
fundamentales que nuestro Texto Constitucional consa
gra, en cuyo caso, el proceso debido que enjuicie tal
extralimitación será, alternativamente, bien el con-
tencioso-administrativo ordinario, bien el especial
regulado en la Sección 2& de la Ley 6E/1978, de 2¿> de
diciembre.de Protección Jurisdiccional de los Derechos
Fundamentales, de necesaria utilización a fin de cum
plimentar el requisito del agotamiento de la vía judi
cial procedente dispuesto admonitivamente por el pá
rrafo 12, in fine, del art. 43 LOTC (Disposición Tran
sitoria 2s.11 LOTC), agotamiento cuya realización de
terminará, en su caso, la apertura del correspondiente
00565
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proceso ante el TC mediante la oportuna interposición
del recurso de amparo constitucional (arts. 161.I.b CE
y Al y . ss. LOTO .
b*) El control jurisdiccional de la actividad
administrativa sancionadora.
La imposición de una sanción de naturaleza adminis
trativa) previo el procedimiento sancionador corres
pondiente» se realiza a través de una resolución que,
ontológicamente» responde al concepto de "acto admi
nistrativo". Siendo esto así, según lo expresado en el
anterior apartado, la revisión jurisdiccional de esa
actuación sancionadora por parte de la Administración
correspondería, y de hecho corresponde, a los órganos
del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y
por los trámites del proceso de ese nombre.
No se presenta, pues, especialidad alguna en el con
trol judicial de la materia que venimos tratando en el
presente trabajo; el proceso contencioso-administrati -
vo a que da lugar una oposición, del administrado a la
sanción impuesta, resulta ser idéntico al que se pro
duce con ocasión del control de cualesquiera otras
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parcelas de la actividad administrativa. Por tanto,
tal administrado deberá proporcionarse abogado y pro
curador, y acudir' a la Audiencia Territorial competen
te <o al futuro Tribunal Superior de Justicia o Juzga
do de lo Contencioso-administrativo -arts. 74, 90 y 91
L0PJ-) a interponer su queja ante la Jurisdicción.
Sin embargo, el funcionamiento cotidiano del proceso
contencioso-administrativo deja tanto que desear, ani
dan en él tantas deficiencias estructurales y tantos
privilegios y prerogativas para la Administración, que
se impone una reforma profunda del mismo -en el senti
do que vamos a examinar-, reconduciéndolo a unos trá
mites más abreviados y potenciando, sobre todo, el
principio de igualdad de armas, a la espera de que el
legislador español tenga a bien introducir un proceso
penal abreviado para el conocimiento de la oposición a
la sanción administrativa de condena, que no "desani
me" tanto al administrado a ejercitar su derecho a la
tutela judicial efectiva, y no retarde demasiado el
cumplimiento de la sanción ajustada a derecho, como lo
hace el actual proceso contencioso-administrativo.
e) La reforma del proceso de oposición español.
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En línea de principio, el antes citado art. 106.1 CE
alude a los "tribunales"- ante los que residenciar el
control de la actuación administrativa.
La alusión únicamente al aspecto orgánico, y no al
procesal, posibilita -en principio, decimos- el que np_
sea inexcusable que esa función la ejerciten los órga
nos pertenecientes al orden jurisdiccional contencio
so—administrativo, no siendo, pues, inconstitucional
que una futura Ley encomendara el control de ciertas
potestades administrativas a Tribunales de otros órde
nes de la Jurisdicción y, por supuesto, disciplinara
un proceso diferente al contencioso-administrativo or-
dinariQ a i.
Llegados a este punto, cabría proceder a un examen
del resto de los procesos españoles -civil, laboral y
penal- en punto a indagar en sus ventajas e inconve
nientes de cara a asumir alguno de ellos la tarea de
revisar la actuación sancionadora de la Administra
ción. Pero muy poderosas razones, que vamos a exponer
a continuación, abonan porque dicho cometido sea ejer
cido por los órganos del orden penal, por los cauces
y los de las Asambleas Autonómicas. Six En este sentido, GUAITA, A: Control judicial y responsabilidad de la Administración, en "Comentarios a las leyes políticas", Tomo VIII, Madrid 1985, p.
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de un procedimiento abreviado que tuviera en cuenta
las garantías propias del proceso penal, a cuya apli
cación al procedimiento administrativa nos hemos refe- •
rido con anterioridad (vid. supra, § 1 3 ) s a .
a*) La inconveniencia del proceso contencio-
so-administrativo.
Una de las primeras y más importantes razones justi
ficativas de la reforma del enjuiciamiento revisor de
la actividad administrativa es la constituida por la
defectuosa regulación del actual proceso administrati
vo. Aunque en algunos ordenamientos extranjeros (vgr.
Francia) también se hace uso del mismo para ordenar
jurídicamente la oposición a la sanción administrati
va, es absolutamente cierto que esas regulaciones obe
decen a esquemas y principios jurídicos y a concepcio
nes políticas muy distantes a las que presidieron la
etapa histórica en la que nuestra vigente LJCA fue
promulgada.
3E9. ssa La elección del proceso penal para el enjuiciamiento de la legalidad de la actuación sancionadora de la Administración fue una de las conclusiones adoptadas por el Pleno de la "Unión Progresista de Fiscales" en su último Congreso, celebrado en la ciudad de Ali-
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Recuérdese que en el año 1956 España se encontraba
en la órbita de los Estados totalitarios, con un régi
men político dictatorial y autocr.ático surgido de una
rebelión militar; con un Jefe de Estado en manera al
guna representativo de la voluntad popular, un Parla
mento que obedecía sus órdenes a rajatabla y un "Poder
Judicial" sujeto al modelo bonapartista, fuertemente
jerarquizado y sin demasiados visos de independencia.
En este contexto político se promulga la LJCA, la cual
responde a tales esquemas de poder y. deja en buena
parte exentas de control muchas de las parcelas de ac
tuación del Poder Ejecutivo concediéndole, además» no
pocas prerrogativas y privilegios.
Es verdad que dicha ley supuso un avance considera
ble respecto de la situación anterior a ella; pero tal
avance, más que fruto de una determinada política le
gislativa, lo fue por su calidad técnica, al interve
nir en la redacción de la misma uno de los más ilus
tres tratadistas del Derecho administrativo español,
el profesor GONZÁLEZ PÉREZ.
Buena prueba de la escasa aclimatación de la vieja
Ley de 1956 a las exigencias del Estado de Derecho, lo
es.la abundantísma jurisprudencia constitucional que
reputa contrarios a la CE algunos de sus preceptos553.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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Además» los artículos que aún mantienen su vigencia
resultan inadecuados para efectuar el control antes
referido. • Como, principales obstáculos .a un control
judicial efectivo) podrían citarse: a) la sobrecarga
de trabajo que en el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo se produce como consecuencia de la
asunción de cometidos mayor itariamente reconocidos en
la doctrina como de naturaleza penala£*, con la consi
guiente vulneración teórica del art. ¿v LJCA, extrali
mitándose en este punto al conocer de materias péna-
lesaa, sobrecarga que se acentúa aún más con el fenó
meno de la "inflación de recursos de amparo ordina
rios" de la Sección 25 de la LPJDFP, cuyo conocimiento
también corresponde a los Tribunales de lo contencio
so; b) la dudosa vigencia de la regla solve et repete
(art. 57.II.e LJCA); c) las amplias posibilidades de
inmunidad de la Administración; d) el necesario agota
miento de los recursos administrativos previos a la
• • • • « • • • • • • • • • • « • • « • « • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • « • • • • i t i
cante los días 9 a 12 de junio de 1988. 813 Vid. un examen de esa doctrina del TC en CANO MATA» A: Ley reguladora de la Jurisdicción Contencio-so-administrati va de £7 de diciembre de 1956? Madrid 1985. l-<* Vid. PARADA VÁZQUEZ. J.R: op. cit., p. 98; MUF50Z QUIROGA, A: El principio non bis in idem (STC de 3 de octubre de 1983) , en REDA' n2 ¿t5/1985, p. 130; y RIVERO YSERN, E: La represión de las infracciones sanitarias en materia de alimentación; en "Homenaje a J.A. García Trevijano Fas", Madrid 1982, pp. 770 y 771, entre o-tros que se citan a continuación.
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"impugnación" jurisdiccional26; e) el privilegio de la
auto-ejecución de las sentencias; d) la ausencia de
eficaces medidas cautelares y de ejecución contra la
Administración; f) la lentitud generalizada del proce
so contencioso; g) el predominio del principio de la
escritura, poco propicio para el descubrimiento de la
relación jurídico-material etc...
b') Razones justificativas de la atribución
del conocimiento de la oposición a las sanciones admi
nistrativas al orden jurisdiccional penal.
Dado que el proceso de oposición a la sanción admi
nistrativa es el que operativiza el control judicial
de la Administración sancionadora, tiene el TC decla
rado -aunque no refiriéndose directamente al concreto
tema que tratamos- que "el mandato contenido en el
art. £<+,! CE encierra el derecho a escoger la vía ju
dicial que se estime más conveniente para la defensa
•* MUÑOZ QUIROSA, A: op. cit., pp. 130 y 131. **** MONTES REYES, A: Control jurisdiccional de la actividad de la Administración, en PJ n2 13/198<+, p. 57; MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L: Sanciones penales y sanciones gubernativas, en "Problemas actuales de Derecho Penal y Procesal", Salamanca 1971, p. 13; y PRIETO SANCHIS, L: La -jurisprudencia constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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de los derechos e intereses legítimos* aunque sólo sea
porque no puede decirse que sean los mismos los efec
tos y las consecuencias' jurídicas que ofrecen los dis
tintos tipos de procesos previstos en nuestro ordena
miento para la defensa de tales derechos e intereses"
CSTC 90/1985, de 22 de julio <R.A. 112/1984)3.
Conforme a dicha doctrina constitucional, se impone
la búsqueda del proceso más adecuado para el enjuicia
miento del proceder sancionador administrativo y, pen
samos, que el mismo ha de ser un proceso del que co
nozcan los órganos del orden jurisdiccional penal,
breve, rápido y procedimentalmente simplificado, al
modo del procedimiento de oposición a la orden penal
contenido en algunos Códigos Procesales extranjeros37.
Razones que abonan dicha orientación no faltan, pu-
diendo incluso esgrimirse dos tipos de motivaciones:
Derecho, en REDC n2 4/1982, p- 104. a 7 Algunos autores, también favorables a la opción del conocimiento de la materia sancionadora por los jueces penales, acogen la solución alternativa que puede ofrecer un nuevo proceso contencioso-administra-tivo especial que suponga "el carácter inicialmente suspensivo del recurso y .la posibilidad por el juez de un enjuiciamiento directo (y no meramente revisor del juicio previo de la Administración y sobre las salas pruebas aportadas por ésta) de la infracción y de su sanción correlativa", intentando, sin duda, obviar una futura reforma de la LOPJ que no atribuye aquella función al orden jurisdiccional penal. Vid. GARCÍA DE EN-TERRIA, E-FERNANDEZ, T. R: Curso de Derecho Administrativo, Vol. II <2S e d i c ) , Madrid 1986, p. 155; y MUKOZ QUIROGA, A: op. cit., p. 134.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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político-legislativas y procesales.
a'') Razones de política legislativa.
Siguiendo un orden sistemático acorde con los prece
dentes capítulos, cabe afirmar, en primer lugar, que
la potestad sancionadora de la Administración no se
justificaba en un sistema político regido estrictamen
te por el principio de la división de poderes, lo que
obligaba a concebirla coma "una potestad auxiliar de
la Administración de Justicia, en general, y de la
Justicia penal en particular" <vid. supra § 3). En se
gundo lugar, dado que por imperativo constitucional
íart. 25-1) los principios penales han de regir el e-
jercicio de aquella potestad, lo más conveniente re
sultaría residenciar la "impugnación" jurisdiccional
de las sanciones administrativas en los órganos judi
ciales del Estado que cotidianamente los utilizan para
actuar la actividad procesalf~a. Y en tercer y último
lugar, la naturaleza esencialmente punitiva de la san
ción impuesta por la Administración aconsejaría, de i-
s© V i d # CEREZO MIR, J: Límites entre Derecho Penal y Derecho Administrativo, en "III Jornadas de profs. de Derecho Penal", Universidad de Santiago de Compostela, 197.6, pp. 88.
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gual forma, un mayor respeto hacia el principio del
monopolio jurisdiccional, atribuyendo el conocimiento
de la oposición a-la sanción a los órganos originaria
mente destinados a decretarlas, competencia que, por
razones de pretendida eficacia en la gestión o necesi
dad para conseguir los fines administrativos, ha sido
tradicionalmente hurtada al Poder Judicial, así como
la atribución de la fase de ejecución en la realiza
ción de los derechos de crédito, con exclusión del
llamado "apremio administrativo", a dicho Poder Judi
cial .
• • • • • • • • • • • • • • • « • • • • « • • • • « • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • i
ss> La actual regulación del procedimiento de apremio administrativo <Libro III del RGR, arts. 93 y ss) atenta contra el art. 117.III CE por atribuir a órganos administrativos tareas ejecutivas propias de la Jurisdicción, por la via, además, de una norma sin rango de Ley. El art. 93 RGR, al ampara en la cláusula general del
art. 43 del mismo texto, establece que "El procedimiento de apremio será exclusivamente administrativo, siendo privativa de la Administración la competencia para entender del mismo y resolver todas sus incidencias, sin que los Tribunales de cualquier grado y jurisdicción puedan admitir demanda o pretensión alguna en esta materia, a menos que se justifique que se ha agotado la vía administrativa o que la Administración decline el conocimiento del asunto en favor de la jurisdicción ordinaria", conteniendo, de este modo, un mandato a los Tribunales vía reglamentaria que no es en absoluto de recibo (sobre la exclusividad administrativa vid. MUÑOZ DOMÍNGUEZ, J: Procedimiento recaudatorio municipal, Madrid 1982, pp. 149 y ss.). Además, inexplicablemente, el propio RGR atribuye a los títulos administrativos que posibilitan el apremio "la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos de los deudores" (art. 94.11); se equipara, entonces, la resolución
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b'*) Razones de índole procesal.
Dado que en ningún proceso, salvo genéricamente en
el penal, se aplican los principios penales y que nin
gún género de órganos del Estado, salvo los del orden
jurisdiccional penal, son competentes para imponer pe-
dictada por una autoridad independiente, después de un debate contradictorio donde se ha salvaguardado el derecho de defensa y se ha practicado la actividad probatoria, a una resolución administrativa dictada por un funcionario sujeto al principio de jerarquía tras un procedimiento escasamente garantizador.
Si a lo dicho unimos la posibilidad de que el Delegado de Hacienda "ordene" al juez de primera instancia que emita una autorización de entrada en domicilio privado <art. 103.IV RGR), o que el recaudador administrativo correspondiente pueda dictar providencia de embargo de bienes (art. 108 RGR), practicar el embargo (arts. U S y ISO RGR) y subastar los mismos (art. 134-RGR), es fácil constatar la inconstitucionalidad de que adolece tal normativa.
A pesar de ello, el R.D. 1178/1986, de 11 de septiembre, de reforma del CCir, residencia en el RGR la norma en la cual sustentar el cobro de multas en material de tráfico vial, dado el elevado nivel de sanciones impagadas en ese ámbito sancionador (en el año 1979 se cobraron el 79'90 % de las denuncias formuladas; pero en 1987, dicho porcentaje descendió hasta el 52'95 '/.) y la inconsti tuc ional idad del "apremio judicial de las multas administrativas". Sin embargo, con esa remisión se sigue produciendo la consiguiente quiebra del principio de legalidad, dado que la citada norma no tiene rango de ley.
En el Proyecto de Ley de Bases sobre Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial, se establece que "los procedimientos de cobro de las multas serán los establecidos en la legislación aplicable para las Administraciones que los hayan impuesto" (Base novena, parra-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ñas, la lógica impone que sea el proceso penal? y no
el contencioso-administrativo, el trámite debido en
materia de oposición -a la resolución administrativa de
condena.
Y no sólo eso. En dicho proceso penal se encuentran
fuertemente robustecidos los principias de oralidadj
inmediación y concentración30 y se aplican, necesaria
mente, las garantías constitucionales del art. 24.11;
es un proceso considerablemente más rápido y barato
que el contencioso-administrativo; en él, a diferencia
del tradicional proceso civil, se actúa intentando en
contrar la verdad material; queda absolutamente asegu
rado el principio de audiencia; se plantearían menos
problemas en los supuestos de doble tipificación -pe
nal y administrativa- de unos mismos hechos31, etc...
Además, y por último, no parece descabellada tal so
lución, toda vez que en la historia jurídica española
han existido, con éxito, ejemplos legislativos de pro
ceso penal de oposición a sanciones administrativas323.
fo IV).. a o Vid. BORGHESI, D: Procedimiento in materia di san-zioni depenaiizzate e Diritto Processuale «comune», en Pol. del Diritto, n2 3/1982, p. 400. »* Vid. MUÑOZ QUIROGA, A: op. cit., p. 39. 3 S Así, vgr., el establecido en la Ley de Prensa de 26 de julio de 1883, donde se preveía un recurso suspensivo ante el juez penal que se tramitaba con arreglo a las normas del proceso de apelación de las faltas. Vid. PARADA VÁZQUEZ, J. R: Evolución y constitu-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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O. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SIMPLIFICADO EN
EL DERECHO COMPARADO.
Una vez examinadas las escasas manifestaciones que
el fenómeno de la simplificación y abreviación del
procedimiento tiene en el Derecho español, procede re
ferirse a las repercusiones en el Derecho comparado de
dicha política legislativa, tanto en la fase de cono
cimiento por las autoridades administrativas, como en
la eventual oposición del administrado ante los órga
nos de Jurisdicción, en punto a mostrar judicialmente
su desacuerdo ante.la actuación represiva de las auto
ridades del Poder Ejecutivo33.
Los procedimientos más significativos de esa orien
tación tendente a potenciar la acelaración del enjui
ciamiento de los ilícitos menores, son los contempla
dos en la OWiG alemana, en la Ley 689/1981 italiana? y
• • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « • I I *
cionalizacion de las infracciones administrativas, en PJ n9 ¿*/198E, p. 20. 3 3 Oposición que suele discurrir por los trámites de un proceso, distinto al proceso penal ordinario, pero de claros matices penales; vid. G5SSEL, K.H: Principios fundamentales de las formas procesales descrimi-nalizadoras, incluidas las del procedimiento por contravenciones al orden administrativo V las del proceso por orden penal, en el proceso penal alemán, en JUSTICIA nS IV/1985, p. 880; y PETERS, K: Strafprozeft , Hei-
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en los arts. 529 y 530 del CPPé francés.
a) El procedimiento administrativo sancionador
simplificado de la Ordnungswidrigkeitengesetz.
En la ya conocida OWiG se contiene, además del pro
cedimiento administrativo sancionador que pudiéramos
denominar "ordinario"» puesto que su ámbito de aplica
ción comprende la generalidad de las infracciones ad-
ministrativaS) un procedimiento simplificado? parca
mente regulado, que recuerda mucho al procedimiento
monitorio penal de los artículos 4-07 y ss- de la StPD
(Strafbefhelverfahren)> si bien no alcanza a reunir
todas y cada una de sus facetas procesales.
Los fundamentos a que responde dicho procedimiento
simplificado no son otros que los que en su día lleva
ron al legislador alemán a instaurar el procedimiento
monitorio penal, es decir, la economía procesal en
evitación de una sobrecarga de trabajo de las autori
dades enjuiciadoras como consecuencia del conocimiento
de una "pequeña criminalidad" consistente en ilícitos
de escaso relieve social, economía que, amén de agili
zar la tramitación de los procedimientos sancionado-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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res, también tiene un marcado matiz pecuniario» toda
vez que? aparte de que suele imponerse en los mismos
únicamente un porcentaje de la sanción» la inmed i atez
con que acontece el procedimiento simplificado se tra
duce en una ausencia de costas procesales y de gastos
tales como la utilización de un técnica en Derecho,
así como la elusión de las molestias derivadas de la
duración del procedimiento y del posible descrédito
social que puede conllevar la sujección al mismo,
siendo éste público3*1-.
a*) Fase administrativa-
Tal procedimiento, intitulado en la DWiG "apercibi
miento con multa de apercibimiento" (Verwarnunqen mit
Verwarnunqsqeld), aparece descrito en los §§ 56 a 58,
de los cuales resulta de verdadero interés , únicamente
el primero, puesto que los dos últimos se dedican a
establecer la competencia específica de los funciona
rios de policía, del servicio exterior (§ 57) y de las
delberg 1985, p. 566. a'* Vid. GIMENO SENDRA, V: Los procedimientos penales simplificados {principio de oportunidad y proceso penal monitorio, en JUSTICIA n9 2/1987, p. 363; y ASEN-CIQ MELLADO, J.M: Breve aproximación ai proceso penal moni torio, en prensa, Preámbulo y aptdo. 1.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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autoridades federales <§ 58.1), competencia adaptada
al sistema de la organización administrativa a-
lemana33,, aunque también contemplan alguna disposición.
a la que posteriormente se hará mención.
El primer apartado del § 56 OWiG dispone lo siguien
te :
"1. En los supuestos de infracción administrativa de exigua relevancia» la autoridad administrativa puede advertir al inculpado e imponerle el pago, a título de advertencia > de una suma de dinero de un mínimo de 2 .hasta un máximo, salvo que la ley no disponga otra cosa, de 20 DM3<!a. Se aplicaré una advertencia de este tipo cuando no
• sea suficiente una admonición que no" conlleve el pago de una suma de dinero"3"7.
De este modo, pues, reside en la autoridad adminis
trativa competente según los §§ 57 y 58.1 OWiG la fa
cultad de proponer al sujeto infractor el pago inme
diato de una determinada cantidad de dinero, en con
cepto de sanción, siempre que concurran los siguientes
presupuestos; \
a) Que la infracción administrativa sea reputada
a a a a a a a a a a a a a a a a B a a a a a a a a a a a a a a a B a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
3SS Sobre la misma vid. G5HLER, E: Drdnunqswidriqkei-tenqesetz, SS edic, Munich 1987, pp. 361 a 363. a,ib Dicha cuantía ha sido revisada en el año 1987, comprendiendo en la actualidad de un mínimo de 5 DM a una máximo de 75 DM. 3-7 Igualmente, el art. 51 del Decreto Ley portugués 433/1982, de 27 de octubre, establece:
"1. En caso de contraordenación leve las autoridades administrativas competentes podrán decidir imponer una amonestación acompañada de la exigencia del pago de
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de escasa pravedad: tal cualidad resulta ser un con
cepto indeterminado, de difícil interpretación? aun
que, dado el. carácter- pecuniario de la sanción a impo
ner, en cada momento histórico el legislador puede
guiarse por la cuantía, no excesivamente elevada, de
la misma, en orden a incluir la posibilidad de utili
zar el procedimiento simplificado según sea aquella de
onerosa30. A tales efectos, bien pudiera arbitrarse
legalmente, como Disposición Adicional, la facultad
del Ejecutivo de revisar periódicamente las cantidades
máximas que permitan la utilización del meritado pro-
ced imiento.
b) Que no puedan conseguirse las finalidades
perseguidas por la actividad pública sancionadora me
diante otras fórmulas punitivas que no acarreen, de
suyo, la necesidad del desembolso de una cantidad de
dinero por parte del administrado. En este sentido,
para las infracciones -valga la denotación- de escasí
sima gravedad, pudiera arbitarse un sistema registral,
según el cual dichas advertencias no pecuniarias re
sultasen acumulativas en punto a que la reincidencia
del sujeto en.la comisión de tales ilícitos originara,
a a a a a a a B a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a B B a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
una suma pecuniaria nunca superior a 500 escudos. 3 3 GóHLER, E: Qrdnunqswidr iakei tenqesetz , 89: edic,
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automáticamente, la imposición de una sanción pecunia
ria.
c) Dado que el procedimiento simplificado es» en
realidad, una fórmula autocompositiva presidida por el
más absoluto antiformalismo, y basada, únicamente, en
la apreciac ion de un ilícito por la autoridad sancio-
nadora y la sumisión, como veremos inmediatamente, del
sujeto infractor, la vía procedimental simplificada
tan sólo ha de recibirse en los casos de ilícitos fla
grantes y en aquellos otros en los que esté suficien-
temente clara la comisión del hecho y la participación
del autor39, es decir, como apunta el profesor ASEN-
CIO^°, en "supuestos simples, no complejos, casos de
prueba fáci1".
d) Por último, que la autoridad administrativa
competente promueva el procedimiento, puesto que al
administrado le está vedada la facultad de instar el
monitorio aunque sí puede, empero, advertir a la misma
de dicha posibilidad'*1.
Munich 1987, p. 350. ®* GIMENO SENDRA, V: op. cit., p. 36¿t. *° Op. cit., aptdo. 3.A, aunque refiriéndose al proceso monitorio penal. t*í También en el monitorio penal acontece esta imposibilidad del imculpado de instar el procedimiento
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Continuando con la legislación alemana, el § 56.11
OWiG establece, que:
"S. Se aplica la advertencia según lo dispuesto en el párrafo primero si el sujeto se declara de acuerdo después de ser informado de su derecho a oponerse y, en ese momento o en el plazo de una semana, satisface la suma de dinero fijada por la autoridad administrativa. Tal plazo debe ser acordado si el sujeto no puede pagar inmediatamente o en el supuesto en que la suma debida supere la cantidad de 5 DM"'*3.
Así ilustrado el sujeto presuntamente infractor de
su derecho a oponerse a la utilización del procedi
miento, puede el mismo elegir entre una de estas dos
alternativas opciones: la primera de ellas, por su
puesto, mostrar a la autoridad administrativa propo
nente el desacuerdo a que continúe tal procedimiento
monitorio; para ello bastará que el administrado no
acepte la "oferta" de sanción que se le ofrece, sin
necesidad de una exposición de los motivos que le han
conducido a tomar esa decisión negativa**3; en ese su-
• • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • •
(vid. ASENCIO MELLADO, J.M: op. cit., aptdo. ¿v.C). '+lp- Dicha cantidad es en la actualidad de 20 DM.
De la misma forma, aunque con una técnica menos depurada, el art. 51.11 del Decreto Ley portugués 433/1982 establece:
"2. Este procedimiento sólo tendré lugar cuando el acusado, informado del derecho a impugnarlo, se conformara con él y se dispusiera a pagar la respectiva suma pecuniaria inmediatamente o en el plazo de 5 días". * 3 Puesto que si se le obligara a evidenciar con precisión las razones que motivan el rechazo de la oferta
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puesto» se entenderá abierto el procedimiento sancio-
nador ordinario de los §§ 35 y ss. OWiG. La segunda,
consecuentemente, es la contraria: admitir la propues
ta de multa de la autoridad administrativa competente»
exteriorizando la voluntad de hacerse cargo del pago
de aquella sanción en ese momento o» si concurren los
requisitos legales, en el plazo marcado por el precep
to transcr i to.
En lo relativo a las condiciones de la "oferta" de
sanción, y en evitación de que la cuantía de la misma
pueda quedar absolutamente al arbitrio del funcionario
administrativo competente,. el § 58.11 OWiG contiene un
límite a dicha actuación, estableciendo al efecto que
"cuando respecto de determinados ilícitos administra
tivos sea oportuno un tratamiento lo más homogéneo po
sible en' atención a su frecuencia y uniformidad, las
disposiciones generales que permitan la aplicación de
la advertenc i a contendrán las más precisas determina
ciones, relativas a los casos, condiciones y presu
puestos de la misma y el montante de la suma que se ha
de proponer'""*.
El hecho de que se ponga en conocimiento del admi
nistrado la "oferta" de sanción previamente a que el
de sanción, se vulneraría el derecho de defensa (derecho al conocimiento previo de la imputación).
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mismo opte por la prosecución del procedimiento sim
plificado, siguiendo así un arden lógico ineludible,
ha llevado a la doctrina a criticar tal tipo procedi-
mental advirtiendo de la injusticia que puede conlle
var el que un sujeto, aun sabiéndose no culpable, en
función de evitar los efectos perjudiciales de un pro
cedimiento público, acepte la sanción propuesta preca
viéndose, de ese modo, de la posibilidad de ser san
cionado más gravemente si opta por la solución del
procedimiento ordinario'*5. En cualquier caso, aunque
quede constatada la veracidad de tal comportamiento,
la aceptación 1ibre y voluntar ia de la sanción por
parte del administrado, el dominio de la autonomía de
la voluntad que preside la elección enunciada, excluye
toda idea de atentado a la presunción de inocencia,
por lo que una Ley que contemplara regulación similar
habría de ser reputada constitucional.
Por último, conforme a lo dispuesto en los apartados
III y IV del § 56 QWiG:
"3. Se realizará un cert ificado relativo a la advertencia, al montante de la suma de dinero y a la avenencia de pago inmediato-o al plazo fijado para el mismo. No se exigirán costas.
4. Si se aplica la advertencia según lo establecido en el párrafo primero, el hecho no puede
'+^ Vid. G6HLER, E: op. cit., pp . 364 y ss. *** Vid. PETERS, K: Strafprozefl, Heidelberg 19S5, p. 563 (cit. por ASENCIO MELLADO, J.M: op. cit., nota 14) .
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ser perseguido de nuevo bajo la calificación de hecho y de derecho en relación al cual se ha aplicado la sanción"'*4'.
Con la . expedición del documento reseñado en el
apartado III y el subsiguiente pago de la multa» o el
aplazamiento de la misma» finaliza el procedimiento
simplificado. En dicho certificado habrá de constar
también el nombre del sujeto sancionado» la indicación
del hecho» tiempo y lugar de su realización y las dis
posiciones normativas aplicadas (vid. § 66 OWiG)» dado
que esos extremos van a ser» precisamente» los que ad
quiriendo la autoridad de cosa juzgada» impedirán que
pueda producirse en el futuro cualquiera vulneración
del principio non bis in idem.
Así pues» los efectos derivados de la aceptación de
la "oferta" de sanción en el procedimiento simplifica
do y de la emisión de la resolución sancionadora se
rían:
a) La finalización del procedimiento» a la espe
ra únicamente del pago de la multa aceptada;
z*«6* También el Decreto Ley portugués A-33/198S» se refiere a este último extremo. Concretamente, en virtud de lo dispuesto en el párrafo III de su art. 51, "3. En los casos referidos en los. números i y £ el hecho no puede volver a ser apreciado y sancionado como contraordenación".
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b) La producción de los efectos de la cosa juz
gada? tanto formal como material, de aquella resolu
ción j y . . .
c) La imposibilidad de castigar de nuevo el he
cho recogido y sancionado como ilícito administrativo
en la misma.
Con la regulación del procedimiento general sancio-
nador y la posibilidad de aplicar el procedimiento
simplificado en los supuestos de infracciones de poca
gravedad» la OWiG milita activamente en la política
legislativa de aceleración del procedimiento, estable
ciendo en este último un tipo procedimental muy a te
ner en cuenta en la futura regulación española del
procedimiento administrativo sancionador.
b*) Oposición jurisdiccional.
Un fuerte contrapunto a la parquedad con que las re
gulaciones del Derecho comparado que vamos a examinar
abordan el tema de la "impugnación" jurisdiccional de
las sanciones administrativas? lo constituyen los §§
67 y ss. de la Ordnunqswidr iqkeitenqesetz> los cuales
disciplinan el proceso de oposición que tiene lugar
00588
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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cuando un sujeto sancionado administrativamente expre
sa ante la Jurisdicción su disconformidad con la san
ción que le ha sido impuesta'*7.
La GWiG, en este punto, pese a remitirse directamen
te a algunos preceptos de la StPQ relativos a los me
dios de iüipugnación**63 y supletoriamente a los §§ ¿t07 y
ss. de la misma Ordenanza Procesal (reguladores del
procedimiento monitorio penal) t acomete una regulación
de la materia que tratamos susceptible» sin duda algu
na» de ser calificada como muy completa y minuciosa.
La oposición a una decisión administrativa de conde
na a. una sanción pecuniaria recibe en la OWiG un tra
tamiento que puede ser sistematizado en torno a las
siguientes líneas definidoras:
a') Juez competente: conforme al § 68» lo se-
**'' En el presente apartado no se va ha realizar una referencia singularizada a la regulación contenida en el D.L. portugués ¿t33/1982, de 27 de octubre, toda vez que la misma reitera el sistema de oposición diseñado por la alemana OWiG, por lo que únicamente se harán a-lusiones puntuales a aquellos aspectos en los que ambas normas puedan diferir. A'ra Concretamente a los §§ 297 (que permite al defensor interponer un recurso con la anuencia de su patrocinado), 298 (reconocedor de la autonomía del representante legal del inculpado para utilizar los medios de impugnación), 300 (subsanador de vicios formales en el escrito de interposición del recurso) y 302 (que regula el desistimiento del recurso en el plazo establecido para su interposición), todos ellos, como decimos, de la StPO.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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ré el Tribunal (Amtsgericht) en cuya circunscripción
tenga su sede la autoridad administrativa sancionado-
ra. Dicho Tribunal será quien decida acerca de la
elección del juez que ha de conocer del proceso de
oposición. En caso de que el sujeto sancionado haya
sido un menor? resultará competente el juez de meno
res* 9.
b' ) Inic iac ion; la fase en la cual comienza
el procedimiento se divide en dos sub-fases, una pri
mera en la cual la autoridad administrativa receptora
del escrito de oposición lo transmite al Ministerio
Fiscal» y una segunda en la que se produce el trámi te
de admisión con el examen del cumplimiento o no de los
requisitos de tiempo y forma de tal escrito. La no
admisión por parte del juez del escrito de iniciación
implica la inmediata ejecución de la sanción impuesta
(§ ¿til .1 StPO) .
En cualquier caso, hasta el momento en que la Admi
nistración envíe las actas al fiscal, puede la misma
revocar de oficio la impuesta decisión condenatoria al
• « • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • • a
'*'" También regula la OWiG en el apartada III del § 68 el supuesto en que haya sido impuesta la sanción por una autoridad administrativa de una región (Land) y en la misma existan varias circunscripciones judiciales. En ese' caso» resultará competente aquella en cuyo territorio ha sido cometida la infracción o la del lugar
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pago de una multa=°.
c ' ) Desarrollo: en este punto la ley alemana
permite una duplicidad de manifestaciones procedimen-
tales» a saber» la decisión por Auto sin vista oral (§
72) y la decisión por sentencia tras un debate oral
(§§ 73 y s s ) s l .
a'') Decisión por Auto: cuando el juez no
estime indispensable- el debate» puede decidir por Auto
si el opositor y el Ministerio Fiscal no se oponen.
Antes de recabar el consentimiento de ambos» la auto
ridad judicial les informará preventivamente de la po
sibilidad de decidir sin debate y» de igual modo» de
la posibilidad de oponerse a tal procedimiento» dando
a ambos la oportunidad de pronunciarse al respecto.
El juez decidirá» una vez examinadas las actas y do
cumentos que sobre el asunto obren en su poder» absol
ver al inculpado» irrogarle una sanción o archivar el
procedimiento. En todo caso» no podrá separarse de lo
dispuesto en la resolución administrativa sancionadora
en que el infractor tenga su domicilio. =° En el mismo sentido» vid. art. 62.11 D.L. portugués 433/1982. •*ai Ambas manifestaciones son también contempladas por el D.L. portugués 433/1982» en sus arts. 64 (decisión por resoluc ion) y 65 y ss (decisión mediante juicio o-
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en sentido desfavorable al sujeto opositor <§ 72.II).
a' ' ') Si se irroga una sanción? el Auto
indicará el ilícito administrativo y las disposiciones
aplicadas. La motivación del mismo contendrá los ele
mentos de hecho que se consideren probados, en los
cuales el juez, además, revisará los extremos legales
de la infracción. Cuando la prueba se base en otros
elementos de hecho, también éstos deberán ser indica
dos <§ 7E.III).
b''') Si la sanción es anulada, la mo
tivación del Auto indicará que no se ha probado la
culpabilidad del opositor o. si, por cualquier razón,
el hecho no puede ser calificado como infracción admi
nistrativa <§ 7E.IV).
b''> Decisión por Sentencia: pudiéramos
decir que este tipo procedimental es el ordinario, en
contraposición al anterior notablemente simplificado.
En el mismo no es necesaria la presencia del sujeto
sancionado salvo que el juez lo cite expresamente, en
cuyo caso habrá de comparecer no pudiendo suplirse su
ausencia con ningún representante (§ 73).
00592
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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En el supuesto en que el órgano judicial ordene su
personación y éste no se presentara al debate sin la
suficiente justificación de su desobediencia, el juez•
podrá rechazar la oposición por medio de Sentencia,
aunque también, si lo estima necesario, puede decretar
la detención del inculpado para asegurar la presencia
del mismo en el debate <§ 74.11 y § 41S StPO).
En dicho debate ante el juez, puede participar la
autoridad administrativa si el juez considera su tes
timonio relevante a los fines de la decisión; en caso
contrario, la autoridad judicial renunciará a tener
como parte a la Administración sancionadora si estima
que su participación aparece supérflúa para el escla
recimiento de la oposición <§ 76.1 y II)1352.
d') Impuqnac ion: respecto de los recursos
contra el Auto o la Sentencia que pongan fin al proce
dimiento, se permite la utilización del de casación,
aplicándose, en cuanto al régimen jurídico, las dispo
siciones reguladoras del recurso de casación penal de
la StPO y de la Ger ichtverfassunqsqesetz (GvG) s a.
ral ) . ssía ¡rn igUai sentido se expresan los arts. 67 a 70 del D.L. portugués 433/19B2. .•ría Vid., igualmente, arts. 73 a 75 del D.L. portugués
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b) El pago aminorado de la sanción en la Ley
italiana 689/1981, de 2** de noviembre.
a") Fase administrativa.
En el art. 16 de la Ley 689/1981 sobre modificación
del sistema penal, aparte de establecerse las disposi
ciones vigentes en materia de circulación rodada, se
regula la institución del pago reducido de la sanción
administrativa impuesta por la Autoridad competente?
por lo demás arraigada en el Derecho punitivo italia
no5»"- .
Concretamente» dicho precepto dispone:
"Se admite el pago de una cantidad en cuantía reducida igual a la tercera parte del máximo de la sanción prevista para la infracción cometida o, si es más favorable» al doble del mínimo de la sanción decretada, además de los gastos del procedimiento, dentro del plazo de 60 días desde la comunicación inmediata o, si ésta no se ha producido, desde la notificación de los detalles de la infracción.
El pago reducido se admite también en los casos en que las normas anteriores a la entrada en vigor de la presente ley no permitían la contribución voluntaria"
¿+33/1982. 53 "• Aunque- bajo el nombre de ob lazione, término que hoy ha quedado definitivamente reconducido al ámbito de las sanciones penales. Sobre ei mismo vid. LOZANO CUTANDA, B: op. cit., pp. 152 y ss.
00594
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De este modo, se permite al sujeto sancionado que
voluntariamente proceda al pago de una parte propor
cional de la sanción ya i.mpuesta, alzándose así lo'
contenido en el art. 1¿> como una ventaja para el admi
nistrado que, al saldar libremente la sanción evita,
no sólo el daño patrimonial que surgiría como conse
cuencia de una obligación a satisfacer totalmente el
importe de la multa, sino también los posteriores trá
mites de informe (art. 17) y fase decisora (art. 18).
De igual forma, la posibilidad del pago'reducido
también se muestra como una medida favorable a la Ad
ministración sancionadora, la cual, aunque no recibe
la totalidad de la sanción impuesta, se asegura en
esos supuestos el cobro de una parte de la misma elu
diéndose, así, cualquier recurso a la vía ejecutiva o
de apremio.
Sin embargo, la tardía ubicación procedimental de
tal medida confiere a la misma escasa operatividad en
aras de la simplificación y celeridad del procedimien
to. Dado que la posibilidad del pago voluntario en
cuantía reducida de la sanción se sitúa inmediatamente
antes de la emisión del informe por parte de la Auto
ridad administrativa instructora a la decisora, si
bien se obvian las fases posteriores ya anunciadas
produciéndose una abreviac ion del conjunto del proce
dimiento, no consiguen evitarse los trámites de ins-
00535
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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trucción y averiguación relativas a la infracción
(art. 13) ni tampoco la necesaria notificación al su
jeto • inculpado (art, 14J.
Por ello, la aplicación de la política legislativa
de simplificación del procedimiento queda, en la regu
lación italiana» incompleta? puesto que la institución
a que nos referimos debería haberse ofrecido al sujeta
desde los mismos inicios del expediente saneionador,
tal y como ocurre en la DWiG o en el DL portugués
433/1982.
b*) Oposición jurisdiccional.
El proceso de impugnación ante la Jurisdicción de la
sanción administrativa impuesta por la Administración
competente se dilucida ante un juez civil (Pretore).
Así, el párrafo 12 del art. 22 de la Ley 689/1981
establece que "contra la resolución sancionadora puede
proponerse oposición ante el pretor del lugar en que
ha sido cometida la infracción, en el plazo de 30 días
desde la notificación de la resolución". Dicho plazo
es ampliable a 60 días en el supuesto de que el sujeto
sancionado resida en el extranjero (art. 22.11) .
El hecho de la formal izacion de la oposición no sus
pende la inmediata ejecución de la sanción, amparada
00596
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en la presunción de legalidad de los actos administra
tivos, salvo que el pretor, concurriendo graves moti
vos, disponga de otro modo a través, de una. resolución
para' la que no se arbitra género alguno de recurso
(art. 2 S . V I D .
La propia ley 689/1981, regula un trámite de admi
sión en su art. 83.I al afirmar que "el pretor, si el
recurso es propuesto después del plazo previsto en el
párrafo 12 del art. 22, lo declarará inadmisible me
diante resolución susceptible de recurso de casación".
En otro caso, el juez señalará el día para la reali
zación de una comparecencia efectuando, al mismo tiem
po, un requerimiento a la Autoridad administrativa pa
ra que deposite en un plazo de 10 días, como mínimo,
antes de la fecha fijada para la audiencia, copia del
informe con las actas referentes a las averiguaciones
practicadas. Ambos-extremos (fecha de la audiencia y
copia del requerimiento) se notificarán al sujeto opo
sitor, estableciéndose que entre el día en que se rea
liza dicha notificación y la fecha fijada para la com
parecencia habrán de transcurrir, al menos, 3 días
(art. 83.III en relación con el art. 313 del Códice di
Procedura Civile).
La comparecencia ante el pretor viene regulada en
los párrafos IV a XI del art. 23 de la ley 689/1981, y
en la misma se aprecian claramente tres fases muy de-
00597
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fectuosamente expl ici tadas 3 3:
a') Iniciac ion: si' el opositor o su represen
tante no comparecen en la fecha preestablecida a la
llamada del juez sin alegar justa causa» éste puede
ratificar la sanción administrativa impuesta mediante
resolución recurrible en casación. En la misma» ade
más, se impondrán a cargo del sujeto administrativa
mente sancionado las costas procesales.
b') Desarrollo: personadas ambas partes» se
procederá a la práctica de la prueba propuesta por las
mismas, aunque el juez también puede proponer los me
dios probatorios que considere necesarios, incluso la
citación de testigos sin la formulación de requeri
miento55* .
c') Conclusión: finalizado el debate, el pre
tor invitará a las partes a que expongan las conclu
siones que consideren pertinentes. Terminada la expo
sición, el juez dictará sentencia pronunciando públi-
1355 Vid., ampliamente, VINCIGUERRA> S: La riforma del sistema punitivo nella Leqqe £4 Novembre 1981, N. 689. Infrazione amministrati va e reato, Padova 1983» esp. pp. 152 y ss. ^^ En idéntico sentido se expresa el art. 72 del D.L. portugués 433/1982.
00598
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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camente su parte dispositiva.
Con la sentencia, el juez puede rechazar la oposi
ción imponiendo a cargo.del•recurrente las costas del
procedimiento» o aceptarla -cuando no haya pruebas su
ficientes de la responsabilidad del recurrente-, anu
lando en todo o en parte la resolución administrativa
sancionadora> o modificándola hasta el límite del mon
tante de la sanción debida.
La sentencia no es apelable aunque sí susceptible de
casación.
El hecho de que el proceso de oposición italiano se
dilucide ante un juez civil y por los trámites de un
proceso sincrético, a medio camino entre el proceso
laboral y el civil15"7, ha merecido fuertes críticas por
parte de la doctrina penalista y procesal penalista.
Por citar una sola de ellas, es plenamente acertada
la esgrimida por el profesor BGRGHESIse, según la cual
la Ley 689/1981, de 2A de noviembre, delinea un proce
dimiento "destinado a resolver controversias muy di-
is-7 Cf r . SANDULLI, ti. A: Le sanzioni amministrat i ve pecuniarie. Principi sostanziali e procedimentali, Ñapóles 1983, p. E¿+4. s s BQRGHES1, D: Procedimento in materia di- sanzioni depenal izzate e Diritto Processuale «comune», en Pol. del Diritto, n° 3/1982, p. 389.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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versas respecto a las que normalmente '-son objeto de
conocimiento por un juez civil y que? contrariamente 5
presentan no' pocos puntos de contacto con los litigios
penales. Así» el juez debe asegurar el fundamento de
una pretensión saneionatoria, que se diferencia de la
propiamente punitiva por el carácter (administrativo y
no penal) de la sanción» ateniéndose, al formular el
juicio, a principios generales (arts. 1-12) que no son
sino trasposición al campo administrativo de garantías
fundamentales de clarísima matriz penal".
La crítica -nos parece- resulta de una consistencia
que la hace absolutamente convincente. Iguales ideas,
sin duda, en su día influenciaron al legislador alemán
y, posteriormente, al portugués -que no hizo sino pla
giar al primero— a la hora de impostar el régimen de
oposición a la sanción administrativa en los trámites
del proceso penal, tal y como se ha examinado. Eviden
cian dicha opción tanto el § 71 de la Ordunqswidriq~
kei tenqesetz de S^ de mayo de 1968 ("El procedimiento
subsiguiente a una oposición admisible se desarrolla,
salvo que esta ley no disponga otra cosa, según las
disposiciones de la Straforozeféordnunq relativas al
juicio de oposición a la orden penal de condena
<Strafbefehlenverfahren"), como el art. 66 del D.L.
portugués 433/1982, de 27 de octubre ("Salvo disposi
ción en contrario de esta norma, el juicio en primera
Q Q S Q Q
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instancia obedecerá a las normas del Código de Proce
dimiento Penal, relativas al proceso de faltas leves,
no habiendo lugar, sin -embargo-, a la presentación § de
la prueba por escrito").
c> La multa a tanto alzado del Derecho francés
(amende forfai taire).
Dado que en Francia la Administración Pública carece
de facultades sancionadoras, cuando el legislador del
vecino país se vio aquejado por el flujo cada vez más
creciente de infracciones penales de escasa relevancia
social, tuvo que idear instrumentos que remediaran una
situación de sobrecarga de las oficinas judiciales,
las cuales no podían absorver adecuadamente la tarea
de enjuiciar tan amplio número de ilícitos.
La solución al problema vino de la mano de la sim
plificación procedimental acometida por la Ley 5/1972,
de 3 de enero, que no se contentó con instaurar sola
mente un proceso monitorio penal -la procédure par or-
donnance pénale o procédure simplifiée-, sino que tam
bién estableció un sistema a través del cual pudiera
obviarse el procedimiento, en determinados casos,
constituido por el mecanismo de la multa a tanto alza
do -amerde forfai taire-, a cuyos preceptos reguladores
00601
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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dio una nueva redacción09.
La aplicación del sistema de la multa a tanto alzado
resulta justificada en una- conducta- del autor de la.
infracción acorde con la petición de multa realizada
por la autoridad administrativa que ha constatado el
hecho punible» comportamiento que posee la importante
virtualidad de excluir cualquier posterior conocimien
to del asunto en vía jurisdiccional60 -ya que en Fran
cia no existe, propiamente, procedimiento sancionador
de naturaleza administrativa-.
En síntesis, el mecanismo simplificado que contienen
los arts. 529 y 530 CPPé resulta únicamente aplicable
a las contravenciones menores previstas por la ley
(principalmente las originadas por el tráfico vial y
las producidas con ocasión del transporte público de
pasajeros) (art. 529 aptdo. 12), excepto en los taxa
tivos supuestos que recoge el art. 530; a tenor del
mismo, no procede la amende para las infracciones que
conlleven la obligación para su autor de reparar los
'•'s<:? Como tal, la multa a tanto alzado existe en el Derecho francés desde 1926, con posterior modificación por Ley de 6 de julio de 1966, hasta su redacción definitiva dada por la Ley de 3 de enero de 1972. *>a Vid. PARADA VÁZQUEZ, J.R: El poder sancionador de la Administración y la crisis del sistema judicial penal , en RAP n2 67/1972, p. 59; y ALEMÁN CANO, J: El procedimiento .simplificado francés v su posible introducción en el ordenamiento jurídico español, en Revista del Ilustre Colegio de Abogados de Alicante, n2
00602
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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daños causados a personas o bienes, ni tampoco es
\
aplicable cuando, cometidas simultáneamente una plura
lidad de .infrace iones, al menos para -una de ellas.no
resulte legalmente posible la imposición de una. multa
a tanto alzado .
Verificada la comisión de un ilícito susceptible de
sanción por este sistema, el agente de la autoridad
competente reclamará del particular el pago de una
multa a tanto alzado, calculada según los porcentajes
establecidos reglamentariamente (art. 530.11), que el
sujeta voluntariamente puede satisfacer, bien al fun
cionario en' el acto, o bien al organismo público seña
lado en el "aviso de contravención" (avis de contra-
vention), en el plazo de 15 días a contar desde la
constatación de la infracción o desde la fecha en que
es remitido al sujeto dicho "aviso" (art. 529 aptdos.
E y 3) .
Por último, habida cuenta de la absoluta facultati-
vidad del infractor para aquietarse o no a la sanción
que se le propone, en defecto de pago de la multa a
tanto alzado, la represión de la concreta contraven
ción se sujetará a las reglas prevenidas para el pro
ceso penal ordinario o para el proceso simplificado
(art. 530.I).
00603
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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D> EL PROCESO PENAL. MONITORIO EN EL DERECHO COMPA
RADO: CARACTERES ESENCIALES.
Pese a que la Recomendación < 87) 18 del Consejo de
Europa sobre la simplificación de la Justicia Penal se
dirige» en general? hacia la totalidad de los países
pertenecientes a dicha Organización Internacional? al
gunos de esos Estados cuentan hoy en día? y ya conta
ban mucho antes de que la Recomendación fuera aproba
da? con instrumentos normativos de simplificación pro-
cedimental tales como los procedimientos administrati
vos simplificados -que acabamos de examinar- y los
procesos penales monitorios -cuyas características
esenciales van a ser objeta del presente apartado-.
Las regulaciones más significativas? no sólo por su
bondad técnica, sino también porque al pertenecer a
países de nuestro más próximo entorno cultural? social
y político pueden constituirse en un modelo a seguir
en punto a una futura implantación de las mismas al
ordenamiento jurídico español? son el Strafbefhelver-
fahren de los §§ ^07 a-412 de la StPO alemana (según
redacción vigente desde el día. 1 de abril de 1987)? la
00604
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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procédure simplifiée de los arts. 52¿+ a 528 del CPPé
francés -según redacción dada por Ley 5/1972, de 3 de
enero- y el procedimiento per decreto- de los arts. 506
a 510 del vigente CPP italiano, incluida además, la
nueva disciplina del proceso penal monitorio italiana
acometida par las arts. ¿t59 a ¿+6*4- del nuevo CPP < en
adelante NCPP) de 22 de septiembre de 1988, aún no en
trado en vigor, a cuyas directrices esenciales nos va
mos a referir a continuación.
a) Ámbito de aplicación.
Siguiendo la sistemática trazada por el profesar
ASENCIO^1, el ámbito de aplicación del proceso monito
rio queda subordinado a la concurrencia de varios re
quisitos de índole objetiva y subjetiva.
a') Requisitos objetivos: tal tipo procedi-
mental es únicamente utilizable para la represión de
los "ilícitos menores" (arts. 407.1 StPO y 524.1
CPPé); sin embargo, dada la relatividad temporal y es-
1/1989, p. 14. <í>1 ASENCIO MELLADO, J.Mi Breve aproximación al proceso penal monitorio, en prensa, Apdo . III, con amplia bib1iografia.
00605
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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pacial de que adolece dicho concepto? puesto que no en
toda época histórica ni en todo lugar un comportamien
to antijurídico es reprochado con la misma intensidad-?
el baremo objetivo que condiciona la inclusión o no de
un ilícito en los trámites del monitorio viene deter
minado, concretamente, por el grado de penalidad. A
estos efectos, la pena reina a imponer es la de "mul
ta" (arts. 407.11 StPO, 506.1 CPP y 459.1 NCPP), sin
que sea posible en ningún caso enjuiciar conductas que
lleven aparejada una privación de libertad, a no ser
que aquélla tenga legalmente asignada una penalidad
pecuniaria alternativa. Sin embargo, en algunos países
como la República Federal Alemana <§ 407.11 StPO),
también se permite la imposición de sanciones tales
como el apercibimiento bajo condición, prohibición de
paso, comiso, privación del permiso de conducir hasta
2 años 6 3, etc.. .
Por último, tampoco resulta viable el proceso moni
torio en los delitos perseguibles a instancia de parte
(art. 506.1 CPP y 459.1 NCPP) -ya que la única parte
acusadora que puede intervenir en este proceso es el
Ministerio Fiscal-, ni en las infracciones previstas
<**>-• Vid., ampliamente, 66SSEL, K.H: Pie Strafprozefl-ordnunq und das Gerichtsverfassunqsqesetz. Gro^koromen-tar , <L6WE' - ROSEMBERG, §§ 407-448 StPO), 24 e d i c . Berlín-Nueva York 1989, pp. 20 y ss.
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por el Código de Trabajo francés (Code du Travail)
(art. 524-. I I CPPé).
b') Requisitos subjetivos: sucintamente, el
monitorio no procede cuando el sujeto pasivo de la
orden penal es un menor de edad -ya que se rigen estos
supuestos por la legislación de menores-, o un reinci
dente (art, 506.III CPP), o un ausente -puesto que el
desconocimiento del domicilio del particular frustra
la función del proceso al no poder notificarse perso
nalmente la orden penal'4'3-, ni cabe, por último, con
tra quienes pueda aplicarse una medida de seguridad
privativa de libertad (arts. 506.III CPP y ^59.IV
NCPP).
b) Iniciación del proceso.
La incoación del proceso se entiende realizada con
la propuesta de orden penal que recibe el juez compe
tente de manos del Ministerio Público (arts. 525.1
CPPé, ¿*07.I StPG y ¿t59.I NCPP), juez que tiene la op-
,fa3 El art. -4-60. IV del nuevo CPP italiano establece qué si el "imputado no es encontrado, no pudiendo, así, notificarse la orden por conducto personal, el juez la revocará.y enviará los autos al Ministerio Fiscal.
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ción, en el derecho italiano, de determinar su prose
cución facultativamente''-5'*. Como se aprecia con clari
dad, en el Derecho comparado .la solicitud del monito
rio queda centralizada en el fiscal, con la única ex
cepción del vigente derecho italiano, donde el CPP re
sidencia la labor de elección del procedimiento en la
figura del juez (Pretor), sistema que ha sido reforma
do en el NCPP dependiendo, entonces, la unificación de
los distintos ordenamientos en esta materia de la fe
cha de entrada en vigor de dicho novedoso texto.
En la propuesta de orden penal remitida por la fis
calía, deberán constar con precisión las consecuencias
de la acción antijurídica, equivaliendo la petición
realizada conforme a este requisito al ejercicio de la
acción penal pública (§ ¿+07. I StPD) .
Si el juez decide no dar cauce a la citada solicitud
-bien por no considerarla apropiada al caso, o bien
por no considerar al imputado suficientemente sospe
choso de la comisión del delito- puede dictar senten
cia absolutoria íart. 459.111 NCPP) o, caso de no ha
cerlo, devolver los autos al fiscal, asemejándose tal
decisión al auto que deniega la apertura del juicio
*"£* Vid. BELLAVISTA, G: II processo pénale monitorio, Sa e d i c , Milán 1952, pp. 54' y 55; y LEDNE, G: Tratado de Derecho Procesal Penal , trad. S. Sentís Melendo, Vol. II, Buenos Aires 1963, p. 467.
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•al en el proceso ordinario (§ 408.11 StPO).
Si, por el contrario, el árgana judicial decide
reptar la petición-, dictando, consiguientemente, la
-den penal, el mismo fiscal puede, en el derecho
-anees, oponerse a su contenido en ese mismo momento
-ocedimentai. En el supuesto de ausencia de oposi-
ión, al igual que en los ordenamientos alemán e i ta-
iano, la orden se notificará personalmente al sujeto
asivo (arts. 410.1 StPO, 527.11 y VI CPPé y 464
CPP), y también al Ministerio Fiscal (art. 460.III
CPP) y» cuando sea pertinente, al representante legal
el imputado <§ 409.11 StPO).
En cualquier caso, la adopción de la orden penal se
ealiza sin un previo debate oral y sin audiencia de
.a parte pasiva de la orden (art. 506.1 CPP, 525.11
;ppé y 407.1 y III StPQ)*>s.
c) Contenido de la orden penal.
El concreto contenido de la orden penal dictada por
si juez competente no difiere en mucho de unos Códigos
« • « • • • • • • • • • • • • • « • • • • • • • • « • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • i
<!a=5 Aunque, en ocasiones, también es permisible que el juez requiera de ese juicio oral, tal y como se prescribe en los arts. 525 aptdo. III CPPé y 408.11 y 408.a StPO).
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procesales Penales a otros. Tomando como modelo las
prescripciones reseñadas en el § 409 StPO, los extre
mos que a través d;e -la orden han d-e notificarse perso
nalmente al sujeto pasivo del procedimiento monitorio
son los siguientes: a) indicación del acusado (datos
personales), b) nombre de su defensor, c) la explica
ción sucinta del hecho imputado, tiempo y lugar de su
perpetración, así como la mención de los caracteres
legales del hecho penal, d) los preceptos aplicables
(artículo, párrafo, libro y Ley), e) los medios proba
torios, f) la determinación de las consecuencias jurí
dicas de la acción (penas), y g) la información sobre
la posibilidad de formalizar oposición a la orden pe
nal, plazo y procedimiento prescritos para ello, con
la advertencia de que dicha resolución devendrá firme
y ejecutiva si frente a la misma no se formula la opo
sición (igualmente, art. 526 CPPé).
En el derecho italiano, además, la orden habrá de
contener, en su caso, la condena en costas (arts. 506.
I CPP y 460.11 NCPP), la posibilidad de suspensión
condicional de la pena (arts. 506.11 CPP y 460.11
NCPP), y también un extremo de notoria importancia,
previsto en el art. 460.11 NCPP, cual es "la indica
ción de la entidad de la eventual disminución de la
pena", consecuencia de la utilización del procedimien
to simplificado.
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d) Posibles conductas del sujeto pasivo de la
orden penal.
El procedimiento de oposición es una fase coyuntural
del proceso penal monitorio66. Dictada la orden penal,
y notificada personalmente a los penal y civilmente
obligados, así como a todas aquellas personas que de
termina la ley, puede darse alguna de estas tres al
ternativas situaciones procesales 6 7:
a') Aceptación del contenido de la orden pe
nal , exteriorizada a través del no ejercicio del dere
cho a su impugnación u oposición. En este supuesto, la
resolución judicial devendrá firme produciendo, de ese
modo, todos los efectos de la cosa juzgada material,
*"** BELLAVISTA estima, a este propósito, que el proceso penal monitorio no vulnera el principio nu11 a poena sine iudicio porque en él se comprenden, a) el procedimiento para la emisión del decreto, b) el procedimiento de oposición (imouqnaz ione) , y c) el procedimiento de revocación; vid. BELLAVISTA, B: op. cit., pp . 45 y 46.
En cualquier caso, la doctrina r^o es pacífica. CORDERO, vgr., titula el estudio correspondiente al pro-cedimento per decreto como un supuesto de "condanna senza processo"; vid. CORDERO, F: Procedura pénale, 9£ e d i c , Milán 1987, p. 755. <&"7 Cfr . VANNINI, 0 - COCCIARDI, G: Manuale di Diri-tto Processuale Pénale Italiano, Milán 1986, pp.
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como si de una sentencia firme dictada en un proceso
penal ordinario se tratase (arts. 410.III StPO, 528
.aptdo. I CPPé, 507.III CPP y 461 .V. NCPP )*»« pudiéndose
proceder, entonces, a su ejecución (art. 527 aptdo. V
CPPé).
b') El mismo efecto produce la formal i zac ion
defectuosa de la oposición, aunque, por ejemplo, en el
derecho italiano se permite recurrir en casación la
resolución que inadmite el escrito de oposición (arts.
509.11 CPP y 461.VI NCPP). Así pues, la oposición in
tempestiva, o la realizada por persona no legitimada,
genera la firmeza de la orden penal (arts. 461.IV NCPP
y 411.1 StPO)**".
c') Interposición carrscta de la oposición.
En un determinado plazo a contar desde la notificación
fehaciente de la orden penal, que varía según los dis
tintos ordenamientos70, el destinatario de la resolu-
267 y 268. * a Vid. CORDERO, F: op. cit., p. 757; y LEONE, G: op. cit., pp. 473 y 474.
Cabe mencionar aquí una especialidad acogida por el NCPP italiano, cuyo art. 460.V establece que "Aunque devenga ejecutivo el decreto penal de condena, no tendrá eficacia de cosa juzgada en un proceso civil o ad-ministrat ivo" . *»** Vid. PISAN I, M: La revoca del 1 ' oppos i z i one a decreto pénale, en Riv. It. Dir. e Proc. Pen 1960, pp.
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cidn judicial de condena puede formular oposición a la
misma (arts. 527 aptdo. IV CPPé, 410.1 StPO, 507.11
CPP y 461.1 NCPP), aposición que puede no comprender
la totalidad de la orden? sino sólo alguno de sus ex
tremas <§ 410.11 StPO)^ 1.
Su formal izacion puede hacerse por escrito o a tra
vés de una comparecencia en la Secretaría del Juzgado
<§ 410.1 StPO), representado por procurador -salvo en
el derecho alemán- y asistido por letrado? señalando
las causas de oposición? solicitando el debate oral y
mencionando los términos de la orden, su fecha y el
juez que la ha emitido (arts. 509.1 CPP, 461.11 NCPP y
411.1 StPO).
El procedimiento de oposición, remitido por la StPO
(§ 410.1) y el CPPé (art. 528 aptdo. I) a los trámites
de la impugnación de sentencias y al procedimiento or
dinario, respectivamente, aparece, sin embarga, am-
1281 y ss. 70 5 días (art. 507.11 CPP), 15 días (art. 461.1 NCPP), 2 semanas (§ 410.1 StPO) a 30 días (art. 527 CPPé). "7X El CPP italiana regula también el supuesta de oposición a alguno o algunos de los imputados, en el supuesto de que sean varios (art. 508 CPP). El NCPP, siguiendo con dicha regulación, aunque mejorándola ostensiblemente, dispone en su art. 463 que "La ejecución del decreta de condena pronunciado contra varias personas imputadas por el mismo delito, se suspenderé para las personas que no han propuesto oposición hasta que el juicio consiguiente a la oposición propuesta por otros caimputados no sea resuelta por decisión
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pliamente regulado en el vigente y en el nuevo CPP
i taliano"2.
Admitida la oposición del'acusado, el juez señalará
inmediatamente la fecha del debate oral, citando para
ese día al mismo (509.III C P P ) 7 3 :
a'') Si éste no compareca, el juez dictará
sentencia en la cual ordenará.la ejecución de la orden
penal» imponiendo las costas a cargo del opositar no
comparecido (art. 510.1 CPP)? dado que la presencia
del particular en el debate oral es condición para la
eficacia de la oposición7".
b'') Si comparece al debate oral, aparte
de poder en ese momento desistir de la oposición) en
cuyo caso la orden alcanza firmeza (arts. 528 aptdo.
II CPPé y 411.III StPO) , se produce ipso iure la revo
cación del decreto de condena (arts. 510.11 CPP y 464.
III NCPP).
Transcurrido el debate oral, el juez dicta senten-
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a i
irrevocable". 7 3 Donde, además de regularse la oposición ordinaria, también se disciplina la "acción revocatoria del Procurador de la República", para los supuestos en que el decreto penal se pronuncia fuera de los casos- en que autoriza la ley la utilización del proceso monitorio. Sobre la misma vid. BELLAVISTA, G: op. c i t o pp. 78 y ss y £24 y ss; VANNINI-COCCIARDÍ: op. cit., pp. 277 y ss; LEONE, 6: op. cit., pp. 438 y ss; y CORDERO, F: op. cit., pp. 765 y ss. •"a Cfr. VANNINI-COCCIARDI : op. cit., pp . 270-277. •^ Vid. PISARÍA, G.D: Compendio di Procedura Pénale,
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cia, la cual podrá ser, por supuesto? estimatoria o
desestimatoria de la oposición? no estando el fallo
vinculado al dispositivo de la orden penal'(arts. ¿til.
IV StPO, 510-11 CPP y 46¿».IV NCPP).
Si el órgano judicial estima la oposición se revoca
la orden penal» afectando tal decisión incluso a los
coimputados que no se hayan opuesta (arts. 510.IV CPP
y A64.V NCPP). La sentencia absolutoria puede fundarse
en la inexistencia del hecho, en la consideración le
gal- de que el mismo no es constitutivo de -delito, o
bien, en la realización de la acción típica bajo una
causa de justificación.
Si, por el contrario, el juez rechaza la oposición,
impondrá la sanción que estime ajustada a derecho,
condenando en costas y decretando, si procediere, la
adopción de alguna medida de seguridad (art. 510.11
CPP) .
E) PROPUESTAS DE "LEGE FERENDA".
Hasta el momento presente, el legislador español no
ha sido muy proclive a la introducción en nuestro or
denamiento jurídico de procedimientos administrativos
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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simplificados y abreviados, a través de los cuales en
juiciar los comportamientos antijurídicos que no im
plican, de suyo5 una relevante lesión social.
Como hemos tenido ocasión de examinar en este apar
tado, la LPA es absolutamente ajena a la técnica sim
plificada; y, de igual forma que ocurre con la norma
básica, sucede con el resto de procedimientos sancio-
nadores regulados en la dispersa legislación adminis
trativa especial, salvo escasas excepciones -menciona
das en el texto- que no hacen sino corroborar la regla
general de desconocimiento de procedimientos de exac
ción de responsabilidad administrativa, aligerados de
trámites y presididas por el principio de aceleración
procedimental.
Idéntico fenómeno acontece en la esfera del enjui
ciamiento penal de los ilícitos menores. Derogado hace
ya mucho tiempo el proceso para delitos flagrantes por
la Ley de 1967 que introdujo los procedimientos de ur
gencia -hoy, a su vez, derogados por la importante ta
cha de inconstitucionalidad de que adolecían- y, muy
recientemente, el proceso de la L.O. 10/1980, de 11 de
noviembre, de enjuiciamiento oral de delitos dolosos,
menos .graves y flagrantes, subsisten en nuestro vigen
te Derecho Procesal Penal el proceso ordinario por de-
0 0 616
Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
1 i tos graves, el nuevo procesa introducido por la L-0.
7/1988, de 88 de diciembre, de reforma de la LOPJ y la
LECrim, y .el . juicio•de faltas -constantemente cuestio
nado en la doctrina del TC par las vulneraciones que
en el mismo se originan al principio acusatorio-, lo
que denota claramente la total ausencia en este siste
ma procesal de un procedimiento simplificado al estilo
de los monitorios que funcionan» eficazmente por cier
to, en el Derecho comparado.
Desde el punto de vista material, por último, parece
que el Proyecto de actualización del CP -también exa
minado- quiere revitalizar en España la política des
criminal izadora, la cual no es aconsejable hoy en día,
no sólo porque en el Derecho Penal español apenas se
encuentran figuras delictuales o faltas susceptibles
de convertirse en ilícitos administrativos, sino tam
bién debido a que la actual estructuración del enjui
ciamiento administrativo y contencioso-administrativo,
por las muy notables y abundantes imperfecciones evi
denciadas en el texto, deja mucho que desear.
Todo este cúmulo de razones parece imponer una modi
ficación de los esquemas del procedimiento administra
tivo sancionador y del proceso penal para los. ilícitos
de menor gravedad, en punto a descongestionar de asun-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tos a la Justicia penal con la introducción de nuevos
mecanismos de enjuiciamiento. Potenciando dicha intro
ducción» al mismo tiempo que mejoraría ostensiblemente
el sistema procesal penal? aprovecharía el legislador,
de paso? para dar una adecuada respuesta y un recto
cumplimiento a la Recomendación (87) 18 del Consejo de
Europa, al que España pertenece como miembro de pleno
derecho.
Las modificaciones aludidas, podrían orientarse en
torno a las siguientes propuestas:
a) En el ámbito de los procedimientos adminis
trativo y contencioso-administrativo.
Dado que nuestro país se encuadra en la órbita de
los Estados que reconocen, incluso a nivel constitu
cional, potestad sancionadora a la Administración, la
reforma legislativa ha de tender a modificar el actual
procedimiento administrativo sancionador, el cual debe
dejar de configurarse como un "procedimiento especial"
en la LPA para adquirir sustantividad propia.
Dicha reforma pasa ineludiblemente, a nuestro jui
cio, por la promulgación de una "Ley General sobre In-
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
fracciones y Sanciones Administrativas" que, dictada
por el Parlamento estatal y tomando la misma en consi
deración los derechos y garantías constitucionales de
incidencia procesal en el sentido dado por el TC, ins
tituya las bases materiales y procedimentales a las
que deba acomodarse toda punición administrativa.
En esa norma general ha de regularse un procedimien
to sancionador que» no siendo muy dilatada en el tiem
po, otorgue a los sujetos pasivos del expediente admi
nistrativo la plena posibilidad de exponer sus razona
mientos y defender sus derechos, a fin de que la Auto
ridad competente disponga de todos los elementos de
juicio necesarios para dictar su resolución? con la
absoluta observancia de los principios de audiencia
del administrado e inmediación del órgano decisor.
Junto a tal procedimiento ordinario, la futura Ley
General debiera contemplar un tipo procedimental siro-
p1ificado, al estila de .los estudiados en los diferen
tes ordenamientos jurídicos extranjeros? donde las
sanciones a imponer sean únicamente las de índole pe
cuniaria, y en el cual la Autoridad administrativa,
con arreglo a unos parámetros de graduación prefijados
en la norma y cambiantes según la entidad de la con
travención, tan sólo pueda disponer de una parte de la
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
totalidad de la sanción prevista, de modo tal que el
infractor ha de ser consciente (ilustrándole el fun
cionario -administrativo- al efecto) de que puede -elimi
nar el procedimiento mediante el pago del porcentaje
de multa propuesto por la Administración, o bien ejer
citar la oposición jurisdiccional correspondiente, con
la posibilidad de que triunfe su pretensión, pero con
el riesgo también de que el órgano judicial, aprecian
do su culpabilidad, le pueda imponer una multa más
onerosa'7'3. La promulgación de dicho tipo proced imental
monitorio, a nuestro juicio, potenciaría el cobro de
las multas impuestas, eliminándose, igualmente, el re
curso al "apremio administrativo" -necesitado de una
estructural reforma- o al inconstitucional "apremio
judicial de sanciones administrativas".
En el ámbito procesal, - el legislador debiera dar
cumplimiento a lo establecida en la Disposición Adi
cional 1S de la LOPJ, promulgando una nueva Ley regu
ladora del Proceso Contencioso-administrativo, en fun
ción de paliar o eliminar los graves inconvenientes
que presenta la actual LJCA, a fin de que el control
por los Tribunales de la actividad administrativa, no
presente fisuras y de que se posibilite la tutela ju-
3S e d i c , Padua 1932, p. 563. v» vid. GIMENO SEMDRA, V: Los procedimientos penales
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
dicial efectiva del administrado.
Independientemente de esta última consideración? por
1-as • razones expuestas- en los Capítul os • I I I y IV> repu
tamos desacertada la vía procesal contencioso-adminis-
trativa como instancia donde reconducir la fiscaliza
ción de la actuación sancionadora de la Administra
ción. Sería más conveniente, por el contrario, resi
denciar dicho control en un proceso simplificado ante
el juez penal, cuyo arquetípico ejemplo consideramos
que es el proceso de oposición contemplado en los §§
67 y ss. de la OWiG (vid. supra, aptdo. C.a. b ' ) .
b) En el ámbito del proceso penal.
Nuestro vigente sistema de enjuiciamiento penal está
falto de un proceso monitorio -por medio del cual en
cauzar el ius puniendi estatal sobre los delitos .meno
res que no lleven aparejada una pena privativa de li
bertad- y de una aplicación reglada del principio de
oportunidad -que posibilitara al órgano judicial de
cretar, en los casos donde la prisión se revele espe
cialmente inadecuada o en función de una pronta repa
ración a la victima, el sobreseimiento bajo condición.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 1989
Para solventar tal ausencia, la reforma legislativa
debiera instaurar» manteniendo los actuales procesos
penales por delitos graves y por delitos menores, aun-,
que otorgando la instrucción al Ministerio Fiscal, un
proceso para delitos flagrantes -que podrían enjui
ciarse en el plazo máximo de un mes a contar desde su
perpetración, justificándose tan escaso periodo de
tiempo en la circunstancia de flagrancia que rodea al
hecho punible- y un proceso monitorio en el que .sola
mente puedan imponerse penas pecuniarias o de priva
ción de derechos distintos a la privación de liber
tad •y*.
En el futuro proceso monitorio español, al igual que
sucede en el Derecho comparado, tras una breve inves
tigación del hecho antijurídico que constate su posi
ble punición con penas dinerarias, el juez penal habrá
de dictar una orden penal que sirva de título de eje
cución, una vez examinada la solicitud y la documenta
ción que sobre aquél le formule y remita el Fiscal. La
orden penal producirá todos los efectos materiales de
la cosa juzgada si, informado el sujeto de la posibi
lidad de impugnar la misma, decide no oponerse a su
contenido; encaso de ejercitar la oposición, la pre-
simplificados..., cit., p. 358. -^ Cfr. GI MENO SENDRA, V <et alt.): Derecho Procesal ,
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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tensión del particular se sustanciará por los trámites
del proceso penal contenido en la L-0. 7/1938, de £8
de diciembre.
Con la introducción en el Derecho positivo español
de la propuesta tipología procedimental se aceleraría
el enjuiciamiento de los ilícitos menores, eliminando
algunos trámites procedimentales en función de ejerci
tar prontamente el ius puniendi del Estada en benefi
cio de la víctima -cuya reparación de los daños cau
sados como consecuencia del ilícito se produce tempra
namente- y del infractor -pues se libera de la respon
sabilidad penal o administrativa con el pago de la
sanción, evitando los efectos desacredita/fc i vos que
puede generar la sujección a un procedimiento puniti
vo"-'"''-, todo ello sin menoscabo de su derecho de defen
sa -que queda amparado en la información fehaciente de
la posibilidad de promover oposición a la "oferta de
sanción" que se le propone, la cual se dilucidará en
un proceso contradictorio y con todas las garantías-.
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
Tomo II, Si e d i c , Valencia 1988, pp . 9¿+-9<b. '>'7 Vid. LEONE, G; op . cit., p. hbb.
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Garantías y simplificación del proceso sancionador. José Garberí Llobregat
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CONCLUSIONES
1) El análisis del contenido y manifestaciones del ius puniendi del Estado, desde una perspectiva metodológica que sitúe sus presupuestos en las garantías del ciudadano y en la limitación inherente a las potestades estatales, únicamente puede partir de la situación jurídica característica del Estado de Derecho, por ser dicho sistema po.lítico el que contempla normativamente las bases que posibilitan el cumplimiento de los mencionados presupuestos.
2) En un sistema político regido por el estricto respeto a la "Teoría de la división de Poderes", la atribución normativa de una potestad de sanción a los . órganos ejecutivos del Estado resulta injustificable.
3) No resulta posible realizar dogmáticamente un contraste nítido entre "Jurisdicción" y "Administración" valiéndose de un único parámetro diferenciador. Antes al contrario, sólo la asunción de un amplio abanico de criterios distintivos logra dar la verdadera dimensión del diagnóstico diferencial • entre la potestad jurisdiccional y las potestades administrativas. En este sentido, resultan válidos elementos de contraste la independencia característica de los miembros que constituyen el Poder Judicial, así como su imparcialidad.
h) La potestad sancionadora de la Administración no puede constituirse en ningún caso con independencia de la potestad jurisdiccional en materia penal, sino que ha de considerarse "auxiliar" de la Justicia Penal; y ello tanto para las infracciones y sanciones administrativas de heterotutela, cuanto para las denominadas de autotutela, ya que la distinción ontológica entre ambas carece de base constitucional.
5) La capacidad de imposición de sanciones por parte ,de la Administración adolece en nuestro país de una apreciadle sobredimensión, fruto de una evolución histórica que denota un progresivo intervencionismo esta-
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tal sobre las diversas áreas sociales? amparada en una concepción desenfocada del "servicio público", justificada en un aumento real de la actividad administrativa del Estado y un hipotético crecimiento necesario de la intervención publica.
6) No es aceptable basar la potestad sancionadora de la Administración en la "crisis" de la Justicia penal? toda vez que dicha situación es consecuencia de la carencia de medios humanos y materiales de la Jurisdicción -fácilmente remediable con la asignación de partidas presupuestarias suficientes- y a la inadecuación del sistema de enjuiciamiento penal -de posible corrección acometiendo una sustancial reforma de la legislación procesal penal, introduciendo en ella instituciones tales como el principio de oportunidad y el proceso penal monitorio, al estilo de .los ordenamientos jurídicos de los países de nuestro entorno cultural, social y política-.
7) Desde un plano estrictamente.ontológico, no existen diferencias entre los ilícitos penal y administrativo. Desde una óptica cuantitativa, en cambio, sí resulta posible su separación, siempre y cuando se respeten los principios de intervención penal mínima -en el ámbito del Derecho Penal- y de limitación de la gravedad de las sanciones administrativas -en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador-.
S) El expresado contraste, sin embargo, es de enorme transcendencia, no sólo porque la indeli mi tac ion de las fronteras de lo punible trae como resultado que un mismo hecho pueda resultar doblemente tipificado -como delito o falta, o como infracción administrativa- dando paso a una presumible infracción del principio non bis in idem, sino también parque, como ha apuntado reiteradamente el TEDH, las legislaciones nacionales, calificando como administrativa una conducta penal, procederían a una efectiva elusión de los derechos y garantías propios del Derecho Penal y Procesal.
9) La formulación del principio de legalidad del Derecho sancionador en el art. 25.I de la Constitución, conlleva la importante consecuencia de la equiparación
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de todas las conductas antijurídicas que en el precepto se contemplan, a efectos de la aplicación de los principios elaborados por la dogmática penal, enuclea-dos en torno a la "Teoría' general del delito".
10) La traslación a la esfera del Derecho Penal Administrativo de tales principios, determina la cobertura de la infracción y sanción administrativa en una norma con rango de Ley, la delimitación precisa de sus tipos objetivos en dichas normas, la prohibición del recurso a la analogía en punto a completar las posibles deficiencias tipológicas y la irretroactividad de las normas saneionadoras.
11) No.es aconsejable,. sin embargo, la introducción de las consecuencias jurídicas derivadas del principio de culpabi1idad. an el ámbito de los ilícitos administrativos, por la desacreditación doctrinal que sufre el mismo en la más autorizada doctrina penalista, parque su introducción contribuiría decisivamente a ralenti-zar el procedimiento sancionador y, en suma, porque resulta más conveniente el enjuiciamiento típico del hecho por la autoridad administrativa una vez determinada la participación de su autor, de tal suerte que el carácter objetivo del tipo excluyera la toma en consideración de la culpabilidad del agente infractor.
12) La aplicación del principio de proporcionalidad a la potestad sancionadora de la .Administración ha de suponer: a) la imprescindibilidad del acto sancionador para lograr el fin que motivó su adopción, b) la adecuación de la medida aplicada para obtenerlo, y c) el necesario establecimiento legislativo de baremos de dosimetría punitiva, cuya consideración por la autoridad enjuiciadora determine la proporcionalidad de la sanción impuesta.
13) Para conseguir la constitucionalmente proclamada seguridad jurídica, es ineludible la promulgación de 'una ley general sobre infracciones y sanciones administrativas, en cuya parte material se consagren los principios y garantías penales antes referidos.
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14-) La prohibición para la Administración de imponer sanciones privativas de libertad deriva de dos preceptos constitucionales: el art. 25.I I I , por un lado -el cual se ha interpretado- por el . TC en • el sentido de permitir dicho género de penalidad en el ámbito de la disciplina militar-, y el art. 11?.III, por otro -que consagra el principio del monopolio y exclusividad jurisdiccional en la imposición de cualesquiera clases de penas y, entre ellas, las de privación del derecho a la libertad. De igual forma, también le está vedado al Poder Ejecutivo la imposición de sanciones de naturaleza pecuniaria cuyo incumplimiento sea susceptible de originar responsabilidad personal subsidiaria.
15) El procedimiento sancionador regulado en los arts. 133 a 137 de la LPA es inadecuado a las exigencias dimanantes de la Constitución y de 'la doctrina del TC. Y no sólo respecto de la fases de instrucción y decisión, sino también —por las razones apuntadas en el texto- de la fase de impugnación administrativa.
16) Pese a que el proceso contemplado en la LJCA debe orientarse al control de la actividad administrativa de sanción, en todas y cada una de sus manifestaciones, su actual regulación tampoco se revela correcta en punto a satisfacer la "tutela judicial efectiva" proclamada en el art. 24.1 de la Constitución. Constituyen remoras a la obtención de ese derecho la regla solve et repete, la posibilidad de reformatio in peius, la lentitud del proceso contencioso y la inadecuada regulación de la ejecución de las sentencias.
17) El tratamiento que recibe la suspensión cautelar del acto impugnado en la LJCA debe ser objeto de reforma, en el sentido dado por la Ley 62/1978, de 2b de diciembre, convirtiendo su actual excepcionalidad en la regla general.
18) En un Estado de Derecho, como lo es el español, resulta inadmisible la duplicidad de sanciones o de enjuiciamientos por un mismo hecho antijurídico. Dada la preferencia jurisdiccional en el conocimiento de la acción típica, el resultado de dicha conocimiento debe
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vincular a la Administración saneionadora> la cual únicamente podrá procedería la punición del ilícito cuando la Jurisdicción, reconociendo el hecho como existente y la participación del acusado en el mismo» determina .que no es constitutivo de delito o falta? respetando absolutamente el planteamiento fáctico realizado por el órgano judicial.
19) Dicha prohibición de bis in idem no debiera soportar la excepción ' constituida por las infracciones en el ámbito de una "relación especial de sujección"? ya que los efectos de la cosa juzgada penal despliegan por igual en cualquier tipo de procedimiento sanciona-dor5 sea éste de la naturaleza que fuere. Sin embargo? sería aconsejable que los jueces y tribunales penales puedieran decretar? junto a la condena principal del sujeto a una relación de ese tipo? sanciones accesorias de carácter disciplinario.
20) Aunque nuestro Texto Fundamental no alude expresamente al ámbito de aplicación de los derechos constitucionales de incidencia procesal? la doctrina del TC > en una interpretación progresista y garantizadora de los mismos, los ha entendido aplicables al procedimiento administrativo de irro.gación de sanciones en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del art. 2<+ ? y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9? ambos de la Consti tuc ion.
21) Siguiendo la orientación política plasmada en el instrumento de ratificación de España al. CEDH, la doctrina anterior no resulta de inexcusable observancia en el ámbito del procedimiento disciplinario militar.
22) Para la aplicación al procedimiento administrativo del "derecho al juez legal", resulta imprescindible acudir al concepto de "competencia administrativa", a fin de consagrar un derecho a no ser sancionado- más que la autoridad cuya competencia sancionadora venga predeterminada en una Ley? siendo nula? por tanto, la sanción impuesta por órgano que carezca de dicha habilitación normativa.
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23) El derecho a un procedimiento administrativo público ha de desplegar su eficacia desde los inicios del mismo, siendo pública, entonces, tanto la fase de instrucción como la de decisión.
24) Para apreciar una eventual vulneración del derecho a un procedimiento administrativo sin dilaciones indebidas, en la Ley correspondiente debe marcarse el plazo máximo de duración del expediente, desde el día en que un sujeto es inculpado, hasta el momento en que la autoridad pública se pronuncie sobre el fondo de la imputación, surgiendo, en caso de un incumplimiento de dicho periodo de tiempo imputable a la Administración, un derecho a indemnización, cuyo titular será el sujeto pasivo del procedimiento.
25) En el procedimiento administrativo sancionador debe asegurarse, en todo caso, el respeto por el principio de audiencia, en función de fomentar en lo posible la contradicción en el mismo, contradicción de difícil logro en unos trámites autocompositivos como los del procedimiento sancionador de la Administración.
26) Debe otorgarse al administrado un derecho a nombrar abogado de su confianza, que puede ejercer potestativamente, para que le asista en el procedimiento administrativo sancionador.
27) La ilustración de los términos de la imputación al sujeto pasivo de un procedimiento sancionador ha de realizarse tan pronto como se haya determinado el hecho punible y en una lengua-que comprenda, articulando mecanismos procedimentales que eviten la indefensión ante una eventual modificación del título de imputa-c ion.
salvaguardarse en tal procedimiento declarar contra sí mismo y a no can-ilustrando la autoridad competente
de su ejercicio y no tomando en con-
28) También deben los derechos a no fesarse culpable, de la posibilidad
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sideración las declaraciones del inculpado que desconozca la vigencia de aquellos derechos.
S9> Dada la' imposibilidad de generar actos de prueba en el procedimiento administrativo, por faltar las necesarias notas de inmediación y contradicción en su práctica» la autoridad administrativa únicamente podrá sancionar en base a investigaciones propias, sin ningún valor probatorio, recayendo en ella la carga de su real i zac ion.
30) Precisamente por esa inexistencia de actividad probatoria en el ámbito administrativo, la sanción que en su caso se imponga vulnerará el derecho a la presunción de inocencia.
31) En aras del robustecimiento del principio de eficacia de la actividad administrativa sancionadora, junto al procedimiento ordinario de irrogación de sanciones, ha de coexistir otro especial, abreviado en el tiempo y simplificado en los trámites, donde se otorgue al infractor la posibilidad el eliminar el procedimiento • mediante el pago porcentual de la sanción desde el mismo momento en que es verificada por la autoridad la comisión de la infracción. De igual modo, en punto a descargar de asuntos al orden jurisdiccional penal, junto a los procesos solemnes por delitos graves y menos graves, debe instaurarse un proceso penal monitorio donde, con la mecánica procedi mental apuntada, se dicte con rapidez un título penal de ejecución que evite el proceso ordinario. En ambos supuestos debe respetarse escrupulosamente el derecho de defensa informando al particular, a ese efecto, de la posibilidad de formular oposición contra la propuesta de sanción que determine la autoridad administrativa o el juez penal.
32) Siendo España miembro de pleno derecho del Consejo de Europa, nuestro legislador debiera recibir el contenido de la Recomendación (87) 1S de ese Organismo Internacional, instaurando en el enjuiciamiento de los ilícitos menores procedimientos simplificados y disciplinando la aplicación reglada del principio de oportunidad .
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