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Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
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ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 11
I.1.ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN ....................................................................................... 11
I.2. OBJETIVOS Y ALCANCE DEL TRABAJO ....................................................................................... 11
I.3. NORMATIVA APLICABLE ........................................................................................................... 13
I.4. LIMITACIONES AL ALCANCE ...................................................................................................... 14
II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN CONTRACTUALES ......... 14
III. ENCOMIENDAS FORMALIZADAS EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA EN EL EJERCICIO 2013 .......................................................................................................... 18
IV. ANÁLISIS DE LA TRAMITACIÓN Y GESTIÓN DE LAS ENCOMIENDAS ..................... 23
IV.1. ELEMENTOS SUBJETIVOS ......................................................................................................... 23 IV.1.1. Entidades encomendantes ................................................................................................................ 23 IV.1.2. Entidades encomendatarias .............................................................................................................. 26
IV.2. ELEMENTOS OBJETIVOS .......................................................................................................... 31 IV.2.1. Justificación de la idoneidad de la encomienda y de la necesidad de la prestación ............................. 31 IV.2.2. Determinación del objeto ................................................................................................................. 32 IV.2.3. Régimen económico de las tarifas ..................................................................................................... 34
IV.3. ASPECTOS PROCEDEMENTALES .............................................................................................. 38
IV.4. EJECUCIÓN Y CONTROL DE LAS ENCOMIENDAS ..................................................................... 40 IV.4.1. Mecanismos de control ..................................................................................................................... 40 IV.4.2. Incidencias en la ejecución. Cumplimiento de plazos y precio. Modificaciones y prórrogas .................. 42 IV.4.3. Contratación con terceros. Subcontratación ...................................................................................... 44 IV.4.4. Contratación de personal ................................................................................................................. 46
V. CONCLUSIONES ...................................................................................................... 48
VI. RECOMENDACIONES ............................................................................................. 50
VII. ALEGACIONES ...................................................................................................... 53
VIII. RÉPLICAS ........................................................................................................... 101
ANEXOS .................................................................................................................... 111
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
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ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Detalle de encomiendas agrupadas por encomendante y tipo de prestación. (Euros) .................................... 19
Cuadro 2: Evolución del gasto en encomiendas con las empresas del grupo TRAGSA y con SEAGA 2005-2014. (Millones de euros) ..................................................................................................................................................... 21
Cuadro 3: Número e importe de las encomiendas por centro gestor y selección para análisis. (Euros) ........................... 22
Cuadro 4: Peso de las encomiendas por centro gestor. (Euros) ..................................................................................... 24
Cuadro 5: Encomiendas por entidad encomendataria. (Euros) ...................................................................................... 27
Cuadro 6: Agrupación de las justificaciones más habituales ......................................................................................... 31
Cuadro 7: Encomiendas de actividad y de resultado en las prestaciones de servicios .................................................... 33
Cuadro 8: Expedientes de encomendas de actividades típicamente administrativas ...................................................... 34
Cuadro 9: Comparación de tarifas en servicios profesionales similares. (Euros) ............................................................. 37
Cuadro 10: Comparación presupuesto aprobado por la Administración y presupuesto del encargo. (Euros)................... 38
Cuadro 11: Omisiones más significativas en los expedientes ........................................................................................ 40
Cuadro 12: Ejecución de los trabajos. Cumplimiento de plazos y precios de las encomiendas. (Euros) ........................... 42
Cuadro 13: Encomiendas con subcontratación de actividades ...................................................................................... 45
Cuadro 14: Elementos de riesgo de cesión de trabajadores .......................................................................................... 47
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
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ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Encomiendas por tipo de prestación ............................................................................................................ 20
Gráfico 2. Evolución del gasto en encomiendas con las empresas del grupo TRAGSA y con SEAGA 2005-2014. (Millones de euros) ..................................................................................................................................................... 21
Gráfico 3. Encomiendas analizadas por tipo de prestación ........................................................................................... 23
Gráfico 4. Importe de las encomiendas por entidad encomendante .............................................................................. 24
Gráfico 5. Importe de las encomiendas por entidad encomendataria ............................................................................ 27
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
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ÍNDICE DE ANEXOS
Anexo I. Relación de encomiendas analizadas ........................................................................................................... 113
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
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ABREVIATURAS
AMTEGA Axencia para a Modernización Tecnolóxica de Galicia AXI Axencia Galega de Infraestruturas BOE Boletín Oficial del Estado CA Comunidad Autónoma CETMAR Fundación Centro Tecnolóxico do Mar EX Encomienda de gestión FOGGA Fondo Galego de Garantía Agraria IFECO Fundación Instituto Feiral de A Coruña IXCA Intervención General de la Comunidad Autónoma LCSP Ley de Contratos del Sector Público LOFAXGA Ley de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico LRXAP Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas PAC Política Agraria Común PCAG Pliego de cláusulas administrativas generales PDR Programas de Desarrollo Rural PEM Presupuesto de Ejecución Material RD Real Decreto RXLCAP Reglamento General de la Ley de Contratos das Administraciones Públicas TCu Tribunal de Cuentas TRLCSP Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público UE Unión Europea
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I. INTRODUCCIÓN
I.1.ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN
1.1. El Pleno del Consello de Contas, por acuerdo del 22.12.2014, aprobó el plan anual de trabajo
para el año 2015 correspondiente a la fiscalización selectiva del ejercicio 2013, en el que se
contempla la realización, a iniciativa del propio Consello, de las presentes actuaciones relativas a la
fiscalización de las encomiendas de gestión en la Administración de la Comunidad Autónoma.
Las directrices técnicas a las que debía sujetarse la fiscalización fueron incluidas en el programa
aprobado por el Pleno.
Esta fiscalización sobre la utilización de la encomienda de gestión contractual por las entidades del
sector público autonómico durante el ejercicio 2013 se desarrolló a iniciativa de la Comisión de
Coordinación de Comunidades Autónomas del Tribunal de Cuentas y de los órganos de control
externo de las Comunidades Autónomas. El trabajo se realizó en colaboración con el Tribunal de
Cuentas y con otros nueve órganos de control externo autonómicos.
En el Consello de Contas la fiscalización se elaboró conjuntamente por el Área de Cuenta General y
el área Institucional mediante el análisis por cada una de las Áreas de las encomiendas que le
afectan a su ámbito competencial de fiscalización.
I.2. OBJETIVOS Y ALCANCE DEL TRABAJO
1.2. La fiscalización aborda aspectos de regularidad en la tramitación, seguimiento y ejecución de
las encomiendas materializados con esta figura de la encomienda de gestión, así como la
adecuación del recurso a esta fórmula al principio de eficiencia en la utilización de los recursos
públicos. Los objetivos principales de la fiscalización fueron los siguientes:
• Verificar el cumplimiento de las normas y procedimientos que resulten de aplicación en orden a la
formalización, tramitación, ejecución y gasto de las encomiendas examinadas. En especial, los
requisitos sustantivos establecidos en los artículos 4.1.n) y 24.6 del TRLCSP y en los artículos 47 a
50 de la Ley 16/2012, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración
general y del sector público autonómico.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
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• Comprobar si el régimen económico de las encomiendas se ajusta a la legalidad vigente y si
existen estudios de costes que avalen la utilización de esta figura como la más eficiente entre las
alternativas de que dispone la Administración.
• Analizar los sistemas previstos para el control de la ejecución de las encomiendas, así como su
implementación y desarrollo.
• Verificar la adecuada justificación de la ejecución y de la recepción del objeto de encargo y la
liquidación de la misma.
• Constatar que la encomienda no incluye irregularmente la realización de funciones públicas y se
adoptan las suficientes previsiones de cara a evitar que las encomiendas de actividad puedan
constituir supuestos de cesión irregular de trabajadores.
• Comprobar las previsiones adoptadas por los encomendantes en relación con la disponibilidad
efectiva de medios por los encomendatarios para la ejecución de la encomienda y para el control de
las subcontrataciones.
El ámbito objetivo de la fiscalización está constituido por las encomiendas de tipo contractual
formalizadas durante el ejercicio 2013. A efectos de esta fiscalización, se entiende por encomiendas
todas aquellas cuya realización está incluida dentro de los supuestos contenidos en los artículos
4.1.n) y 24.6 del TRLCSP o se realizaron a su amparo, cualquiera que sea la forma que adopten.
El ámbito subjetivo de la fiscalización se extendió a encomiendas formalizadas por la Administración
general y por las entidades instrumentales del sector público autonómico.
El alcance temporal de la fiscalización se extendió a las formalizadas en el ejercicio 2013 y su
ejecución, sin perjuicio de las comprobaciones de documentos y antecedentes de ejercicios
anteriores y de hechos posteriores al ejercicio fiscalizado que se estimaron necesarias para el
adecuado cumplimiento de los objetivos propuestos.
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I.3. NORMATIVA APLICABLE
1.3. La normativa principal aplicable en este ejercicio 2013 y que debe tenerse en cuenta para la
fiscalización de los expedientes es la siguiente:
Normativa estatal:
- Real decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, Texto refundido de la Ley de contratos del
sector público (TRLCSP).
- Real decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley
de contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP).
- Real decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la LCSP sobre
clasificación de empresas, mesas de contratación y aplicación de criterios que dependan de un juicio
de valor.
- Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre, por el que se aprueba el Pliego de Cláusulas
Administrativas Generales para la contratación de obras del Estado (PCAG).
- Orden de 8 de marzo de 1972, por la que se aprueba el Pliego de Cláusulas Administrativas
Generales para la contratación de estudios y servicios técnicos competencia del Ministerio de Obras
Públicas.
- Decreto 2572/1973, de 5 de octubre, por el que se aprueba el Pliego de Cláusulas Administrativas
Generales para la contratación de equipos y sistemas de tratamiento de la información y de
mantenimiento, arrendamiento y programas.
Normativa autonómica:
- Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y
del sector público autonómico.
- Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico.
- Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2013 (artículo 36).
- Orden de 4 de enero de 2010 por la que se da publicidad al acuerdo del Consello da Xunta de
Galicia de 30 de diciembre de 2009 por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 97.2º del
Texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, se aprueba el régimen
de fiscalización limitada previa para determinados expedientes de gasto.
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I.4. LIMITACIONES AL ALCANCE
1.4. Los trabajos de fiscalización se desarrollaron con la correcta colaboración de la Intervención
General de la Comunidad Autónoma y demás departamentos de la Xunta de Galicia y de la
Administración instrumental.
II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN CONTRACTUALES
2.1. La encomienda de gestión es una técnica que se vino generalizando en las Administraciones
Públicas, unas veces como marco de colaboración de las relaciones interadministrativas (auxilio de
los elementos materiales y de gestión sin alteración de competencias) y otras como forma de
provisión de bienes y servicios (contractual).
La encomienda contractual es un instrumento jurídico en virtud del cual un órgano administrativo,
un organismo público o una entidad del sector público –encomendante– encarga a un ente
instrumental que tiene atribuida la condición de medio propio –encomendatario– la realización de
una determinada actividad o prestación cuya aceptación y ejecución resulta obligatoria para la
entidad que recibe el encargo, sin cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos
sustantivos de su ejercicio.
Esta forma de gestión administrativa, que se encuentra entre la actuación directa por parte de la
Administración y la contratación externa para la provisión de bienes y servicios, se fundamenta en la
capacidad autoorganizativa de la Administración para obtener una mayor eficiencia en los
procedimientos de contratación.
El uso de este tipo de encomienda se consideró una excepción a las reglas generales del Derecho
comunitario en materia contractual, cuya finalidad es garantizar los principios de igualdad,
transparencia, no discriminación y concurrencia en los procedimientos de licitación pública. La figura
fue paulatinamente perfilada por la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en
aplicación de las Directivas Comunitarias reguladoras de la contratación pública, lo que, a su vez,
provocó sucesivas modificaciones de nuestra legislación para adaptarse a las exigencias
comunitarias a este respecto. Así, en la actualidad, España debe abordar la transposición de la
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
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Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consello, de 26 de febrero de 2014, sobre
contratación pública por la que se deroga la Directiva 2001/18/CE, aunque la normativa actual debe
ya interpretarse de acuerdo con las previsiones de la citada Directiva 2014/24/UE.
La consolidación de esta modalidad de encargos a medios propios cómo técnica de gestión
administrativa contrasta significativamente con su escasa regulación substantiva.
Ni el TRLCSP ni ninguna otra norma aclaró el problema de la diferenciación entre el tipo de
encomiendas de gestión administrativas previstas en el artículo 15 de la LRXAP y PAC y las de
naturaleza contractual reguladas en la legislación de los contratos públicos. El contenido
materialmente contractual de las encomiendas; la posibilidad de realizarlas con personas jurídico-
privadas, aunque formen parte del sector público; y el carácter obligatorio del mandato, son las
notas que diferencian las encomiendas contractuales de las del artículo 15 de la LRXAP y PAC.
La regulación básica de las encomiendas de gestión de contenido contractual se encuentra en los
artículos 4.1.n) y 24.6 del TRLCSP. El artículo 4.1.n) del TRLCSP excluye del ámbito de aplicación de
esta ley los negocios jurídicos en cuya virtud se encargue la realización de una determinada
prestación a una entidad que, conforme a lo señalado en el artículo 24.6, tenga atribuida la
condición de medio propio y servicio técnico del poder adjudicador.
El artículo 24.6 del TRLCSP denomina encomiendas a los citados negocios jurídicos en cuya virtud
un poder adjudicador encarga a una entidad que tiene la condición de medio propio y servicio
técnico del mismo la realización de una determinada prestación:
“A los efectos previstos en este artículo y en el artículo 4.1.n), los entes, organismos y entidades del sector
público podrán ser considerados medios propios y servicios técnicos de aquellos poderes adjudicadores para
los que realicen la parte esencial de su actividad cuando estos ostenten sobre los mismos un control análogo
al que pueden ejercer sobre los suyos propios servicios. Si se trata de sociedades, además, la totalidad de su
capital tendrá que ser de titularidad pública.
En todo caso, se entenderá que los poderes adjudicadores ostentan sobre un ente, organismo o entidad un
control análogo al que tienen sobre sus propios servicios si pueden conferirles encomiendas de gestión que
sean de ejecución obligatoria para ellos de acuerdo con instrucciones fijadas unilateralmente por el
encomendante y cuya retribución se fije por referencia a tarifas aprobadas por la entidad pública de la que
dependan.
La condición de medio propio y servicio técnico de las entidades que cumplan los criterios mencionados en
este apartado deberá reconocerse expresamente por la norma que las cree o por sus estatutos, que deberán
determinar las entidades respecto de las cuales tienen esta condición y precisar el régimen de encomiendas
que se les puedan conferir o las condiciones en que podrán adjudicárseles contratos, y determinará para ellas
la imposibilidad de participar en licitaciones públicas convocadas por los poder adjudicadores de los que sean
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medios propios, sin perjuicio de que, cuando no concurra ningún licitador, pueda encargárseles la ejecución
de la prestación objeto de las mismas”.
La Disposición adicional 25 del TRLCSP, relativa al régimen jurídico de TRAGSA y sus filiales,
establece para estas entidades a consideración de medios propios instrumentales y servicios técnicos
de la Administración general del Estado, las comunidades autónomas y los poderes adjudicadores
dependientes de ellas, estando obligadas a realizar, con carácter exclusivo, los trabajos que estos les
encomienden en las materias señaladas en los apartados 4 y 5 de esta disposición, dando una
especial prioridad a aquellos que sean urgentes o se ordenen como consecuencia de las situaciones
de emergencias que se declaren.
2.2. En el ámbito autonómico, la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y
funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico, determina la diferente
tipología de encomiendas de gestión, clasificándolas en intrasubjetivas, intersubjetivas y a otras
entidades (artículos 8 a 10), y regula los medios propios y servicios técnicos del sector público
autonómico, su control, organización y tarifas (artículos 47 a 50).
Como novedad, distingue esta ley entre las encomiendas de gestión intrasubjetivas (realizadas entre
órganos integrados en la misma persona jurídica) e intersubjetivas (realizadas entre personas
jurídicas distintas) para la ejecución de actividades de carácter material, técnico o de servicios dentro
del sector público autonómico. Las encomiendas intersubjetivas comprenderán las realizadas por la
Administración general de la Comunidad Autónoma a favor de las entidades instrumentales y por
las entidades instrumentales a favor de la Administración general, así como las realizadas por las
entidades instrumentales entre ellas.
Por último, regula como encomiendas a otras entidades los encargos para la realización de tareas a
entidades de derecho privado que reúnan la condición de medio propio de la Administración o
entidad pública encomendante mediante resolución unilateral del órgano que se determine
conforme el artículo 47 de la propia ley.
Tanto estas últimas encomiendas como las intersubjetivas con entidades públicas que tengan el
carácter de medio propio de la Comunidad Autónoma de Galicia, en virtud de las cuales se les
encargue la realización de una determinada prestación a cambio de una tarifa, se sujetarán a lo
establecido en el artículo 24.6 del TRLCSP y en el 47 y siguientes de esta ley, que establecen las
siguientes pautas:
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
17
En primer lugar, la ley establece: a) el carácter de medios propios de todas las entidades del sector
público determinadas en el artículo 45 de la misma respecto de los poder adjudicadores para los
cuales realicen la parte esencial de su actividad cuando estos ejerzan sobre aquellas un control
análogo al que pueden ejercer sobre sus propios servicios; b) el carácter obligatorio de las
encomiendas y el carácter instrumental y no contractual de los encargos que les realicen dentro del
ámbito de su objeto social y en los términos fijados nos sus estatutos; c) la imposibilidad de
participar en licitaciones públicas convocadas por los poderes adjudicadores.
En segundo lugar, dispone: a) la supervisión de su realización por parte de la consellería de
adscripción del medio propio que tenga atribuida su tutela funcional; b) la necesidad de autorización
de esta cuando las encomiendas sean efectuadas por otros medios propios que no estén bajo la
tutela funcional; c) la exigencia de que el medio propio disponga de la estructura y de los servicios
técnicos suficientes para hacerse responsable de la organización y gestión de los trabajos que
desarrolle; d) la justificación de este aspecto por la entidad encomendante en el expediente
tramitado para la realización de la encomienda; e) la consideración de poder adjudicador en los
contratos que realice el medio propio a los efectos de la legislación de contratos del sector público.
En tercero lugar, y por último, establece: a) la necesidad de adecuación de las encomiendas a un
sistema de tarifas aprobado por una comisión mixta paritaria constituida por representantes de la
consellería que tenga atribuida su tutela funcional y de la Consellería de Facenda, y de manera
excepcional, mientras este sistema no se apruebe o para encomiendas ocasionales, a las fijadas para
cada encomienda por la consellería que tenga atribuida su tutela funcional contando con el informe
favorable de la Consellería de Facenda; b) límites generales a los anticipos (máximo 50%) y los
gastos generales y corporativos de las entidades encomendantes (máximo del 6% en el caso de
obras y 10% en el caso de servicios).
La Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, también
contempla esta figura como un instrumento de colaboración y asistencia recíproca dentro del sector
público autonómico.
El principio de autoprovisión de bienes y servicios dentro del sector público (innovación de esta ley)
implica la ejecución de las competencias y funciones del sector público autonómico con los medios
disponibles en éste. Este principio, que invoca el in house providing avalado por el propio Tribunal
de Justicia de la UE, considera que la Administración no está obligada a acudir al mercado cuando
tenga la posibilidad de realizar tareas de interés público con sus propios medios, en la medida en
que esta forma de colaboración interna contribuye al uso eficiente de fondos públicos, extendiendo
esta posibilidad mismo a los supuestos de colaboración de distintas entidades públicas.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
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De acuerdo con este principio (autoprovisión), las entidades del sector público autonómico
realizarán sus funciones con los medios de que dispongan, y recurrirán, cuando estos no sean
suficientes, en primer lugar al propio sector público autonómico y finalmente al mercado.
La preferencia por este mecanismo de gestión entre los distintos instrumentos alternativos de que
dispone la gestión pública, en especial frente a la licitación pública, descansa tanto en la
racionalización del sector público autonómico como nos principios generales de eficiencia del gasto
público y mejora de la gestión pública, también invocados por la Ley 14/2013.
Por último, el artículo 36 de la Ley de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para
2013, en relación con la contratación de personal vinculado a encomiendas de gestión establece
que “durante el año 2013 las encomiendas de gestión que realicen la Administración de la Xunta de
Galicia, sus organismos autónomos o las agencias públicas a las entidades a que se refieren las
letras f), h) e i) de la línea Seis del artículo 13 de esta ley no podrán suponer la contratación de
personal temporal por parte de dichas entidades con cargo a las cuantías recibidas como
contraprestación de la realización de las encomiendas de gestión. Quedan exceptuadas de lo
dispuesto en el párrafo anterior las contrataciones de personal temporal que estuviesen previstas en
el programa de actuación, inversión y financiación. Esta limitación no será aplicable a proyectos
financiados con fondos finalistas del Estado y de la Unión Europea”.
III. ENCOMIENDAS FORMALIZADAS EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA EN EL EJERCICIO 2013
A) ENCOMIENDAS FORMALIZADAS
3.1. Con el fin de determinar los órganos y expedientes de los encargos tramitados susceptibles de
ser fiscalizados, el Consello de Contas solicitó a la Intervención General de la Comunidad Autónoma
la remisión de la relación de todas las encomiendas de gestión formalizadas por los distintos
órganos y unidades administrativas en el ejercicio 2013. De esta relación pudo constatarse la
formalización de 177 encargos de naturaleza contractual a medios propios en dicho ejercicio, por un
importe total de 70,6 millones de euros.
Al margen de estas encomiendas de tipo contractual, de la información remitida por la IXCA
también consta la formalización de otras encomiendas suscritas al amparo del artículo 15 de la
LRXAP y ajenas, por lo tanto, al ámbito de la fiscalización. Dos de estas encomiendas fueron
formalizadas por la CMATI con el objeto de encargarle a la Agencia Gallega de Infraestructuras la
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dirección de obra de determinadas actuaciones de la consellería (DG de Movilidad), sin mediar
ningún tipo de contraprestación ni compensación de gastos. Otras fueron formalizadas en el ámbito
de la Consellería de Sanidad (dos encomiendas) y del SERGAS (tres encomiendas) con el siguiente
objeto: en la Consellería de Sanidad, una encomienda de gestión con MUFACE para asesoramiento,
y otra del Consello da Xunta con la propia Consellería para la inspección de la incapacidad temporal
en Galicia en el período 2014-2015; en el SERGAS, tres encomiendas de gestión de la Dirección de
Recursos Económicos con distintas gerencias de Área Sanitario para la contratación y suministro de
material sanitario.
El importe de las encomiendas de naturaleza contractual representa un 0,7% de los compromisos de
gasto no financiero de la Comunidad Autónoma y el 11,26% del gasto de inversiones en el ejercicio
2013.
Sobre estas encomiendas se efectuó una circularización a las principales encomendatarias (SEAGA,
TRAGSA y TRAGSATEC) para conciliar la información recibida de los encomendantes, sin que el
contraste de estos datos pusiera de manifiesto diferencias significativas en los encargos declarados
por las distintas partes intervinientes en la formalización de aquellas.
En el siguiente cuadro se exponen el número y el importe de las encomiendas formalizadas en el
ejercicio 2013 según la información remitida por la Intervención General de la Comunidad
Autónoma, agrupadas por encomendante y tipo de prestación.
Cuadro 1: Detalle de encomiendas agrupadas por encomendante y tipo de prestación. (Euros)
Centro
Obras Servicios Suministros Totales
Nº Importe Nº Importe Nº Importe Nº Importe
PRESIDENCIA XUNTA 2 1.556.342,85 2 1.556.342,85
CONSELLERÍA MATI 10 1.508.747,74 15 7.289.501,03
25 8.798.248,77
CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA 1 1.616.195,22 1 1.616.195,22
CONSELLERÍA DE TRABALLO 1 130.696,15 1 130.696,15
CONSELLERÍA DE MEDIO RURAL 69 12.629.000,81 49 23.059.993,99
118 35.688.994,80
SUBTOTAL ADM. GENERAL 79 14.137.748,55 66 32.096.386,39 2 1.556.342,85 147 47.790.477,79
AMTEGA 4 7.464.220,35
4 7.464.220,35
CONSORCIO GALEGO SERV. IG. 4 6.465.132,35
4 6.465.132,35
AUGAS DE GALICIA 5 1.960.395,86 5 3.741.633,89
10 5.702.029,75
AXENCIA GALEGA DE INNOVAC.. 1 1.315.776,36
1 1.315.776,36
PORTOS DE GALICIA 5 1.051.063,08
5 1.051.063,08
FOGGA 1 719.178,73
1 719.178,73
A.G. SEGURIDADE PÚBLICA 1 69.395,98
1 69.395,98
AGADER 2 49.419,44 2 49.419,44
CESGA 1 25.033,12 1 25.033,12
INEGA 1 15.140,83
1 15.140,83
SUBTOTAL ADM. INSTRUMENTAL 14 9.476.591,29 16 13.399.798,70 0 0,00 30 22.876.389,99
Total 93 23.614.339,84 82 45.496.185,09 2 1.556.342,85 177 70.666.867,78
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
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Como puede advertirse en la cuadro anterior, del total de las encomiendas formalizadas destacan
por el importe del presupuesto ejecutado aquellas que tienen por objeto la prestación de servicios,
que totalizan el 64,38% del importe total (82 encomiendas celebradas), seguidas de las que tienen
por objeto a ejecución de obras (que representan un 33,42% de ese importe con 93 encomiendas)
y, finalmente, las de suministros, que suman el 2,20% del presupuesto total (2 encomiendas).
El siguiente gráfico muestra esa importancia relativa del importe de las encomiendas por tipo de
prestación.
Gráfico 1. Encomiendas por tipo de prestación
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
B) EVOLUCIÓN DE LAS ENCOMIENDAS
3.2. Una aproximación a la evolución del gasto en encomiendas de gestión puede realizarse a partir
del gasto ejecutado por la Comunidad Autónoma en los trabajos encargados a las principales
entidades encomendatarias de los distintos centros de la misma, como son las empresas del grupo
TRAGSA y SEAGA, que, como se verá más adelante, absorben más del 80% del presupuesto de las
encomiendas formalizados en 2013.
El cuadro y el gráfico siguientes establecen una comparativa de la evolución de las obligaciones
reconocidas por la Comunidad Autónoma a favor de estas empresas, ambas medios propios de la
Comunidad Autónoma de Galicia. Como se puede observar, el gasto gestionado en estas
33,42%
64,38%
220,24%
Obras
Servicios
Suministros
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encomiendas se incrementa de manera notable desde el año 2005 al año 2008, pasando de 77,8
millones a 121,2 millones de euros. El inicio de la actividad de SEAGA –medio propio creado por la
Comunidad Autónoma con unas competencias muy similares a las de TRAGSA– a partir de 2007
marca una senda ascendente hasta el año 2009, pasando de los 27 millones de euros iniciales a los
50 millones en los dos ejercicios siguientes.
A partir de 2010 el impacto de la crisis económica irrumpe en la senda de incrementos paralelos del
gasto en encomiendas de gestión con ambos medios propios, de manera que el gasto conjunto de la
Comunidad Autónoma asumido a través de estos encargos en los últimos ejercicios se encuentra por
debajo de lo que suponía en los años 2006 y 2007.
También a partir de ese ejercicio 2010 el peso que había adquirido SEAGA en la ejecución de las
encomiendas se ve sustituido por el mayor protagonismo de las empresas del grupo TRAGSA.
Cuadro 2: Evolución del gasto en encomiendas con las empresas del grupo TRAGSA y con SEAGA 2005-2014. (Millones de euros)
AÑO G. TRAGSA SEAGA TOTAL Peso SEAGA
2005 77,80 --- 77,80 ---
2006 66,40 --- 66,40 ---
2007 61,51 27,37 88,88 30,79%
2008 70,98 50,31 121,29 41,48%
2009 67,50 49,33 116,83 42,22%
2010 23,07 27,27 50,34 54,17%
2011 33,69 27,00 60,69 44,49%
2012 41,17 15,69 56,86 27,59%
2013 39,12 17,29 56,41 30,65%
2014 20,23 12,20 32,43 37,62%
Gráfico 2. Evolución del gasto en encomiendas con las empresas del grupo TRAGSA y con SEAGA 2005-2014. (Millones de euros)
Fuente: Cuenta General de la Comunidad Autónoma 2005-2014
0
20
40
60
80
100
120
140
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
G TRAGSA
SEAGA
TOTAL
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C) SELECCIÓN DE ENCOMIENDAS PARA REVISIÓN
3.3. Con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa aplicable a las encomiendas de
contenido contractual formalizadas en el año 2013, se seleccionó entre las encomiendas
comunicadas inicialmente, una relación de aquella lo suficientemente amplia y representativa para
conseguir los objetivos de la fiscalización1, atendiendo a criterios que permitieran incluir la mayoría
de los órganos de la Administración general y las demás entidades y la distinta tipología de
prestaciones. La muestra de encomiendas seleccionada representa el 22,60% del número de
encomiendas celebradas y el 40,17% del importe total adjudicado, tal y como se muestra en el
siguiente cuadro. La relación de todos los expedientes seleccionados se incluye en el anexo I de este
informe.
Cuadro 3: Número e importe de las encomiendas por centro gestor y selección para análisis. (Euros)
Centro/entidad
Total encomiendas Total encomiendas analizados
Núm. Importe Núm. Importe % núm. % importe
Administración general 147 47.790.477,79 34 22.715.036,89 23,13% 47,53%
CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR 118 35.688.994,80 21 12.615.976,74 17,80% 35,35%
CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS 25 8.798.248,77 10 7.618.157,93 40,00% 86,59%
CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIÓNS PÚBLICAS E XUSTIZA 1 1.616.195,22 1 1.616.195,22 100,00% 100,00%
PRESIDENCIA XUNTA. SECRETARÍA XERAL DE MEDIOS 2 1.556.342,85 1 734.010,85 50,00% 47,16%
CONSELLERÍA DE TRABALLO E BENESTAR 1 130.696,15 1 130.696,15 100,00% 100,00%
Administración instrumental 30 22.876.389,99 6 5.675.042,92 20,00% 24,81%
AXENCIA PARA A MODERNIZACIÓN TECNOLÓXICA DE GALICIA (AMTEGA) 4 7.464.220,35 1 1.450.000,00 25,00% 19,43%
CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR 4 6.465.132,35 1 1.121.745,08 25,00% 17,35%
ENTE PÚBLICO EMPRESARIAL AUGAS DE GALICIA 10 5.702.029,75 2 2.034.211,30 20,00% 35,68%
AXENCIA GALEGA DE INNOVACIÓN 1 1.315.776,36
ENTE PÚBLICO EMPRESARIAL PORTOS DE GALICIA 5 1.051.063,08 1 349.907,81 20,00% 33,29%
FOGGA 1 719.178,73 1 719.178,73 100,00% 100,00%
ACADEMIA GALEGA DE SEGURIDADE PÚBLICA 1 69.395,98
AXENCIA GALEGA DE DESENVOLVEMENTO RURAL (AGADER) 2 49.419,44
FUNDACIÓN CENTRO DE SUPERCOMPUTACIÓN DE GALICIA (CESGA) 1 25.033,12
INSTITUTO ENERXÉTICO DE GALICIA 1 15.140,83
Totales 177 70.666.867,78 40 28.390.079,81 22,60% 40,17%
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
1 Según criterios comunes establecidos con el Tribunal de Cuentas
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El siguiente gráfico muestra la importancia relativa del importe de las encomiendas seleccionadas
por tipo de prestación.
Gráfico 3. Encomiendas analizadas por tipo de prestación
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
IV. ANÁLISIS DE LA TRAMITACIÓN Y GESTIÓN DE LAS ENCOMIENDAS
IV.1. ELEMENTOS SUBJETIVOS
IV.1.1. ENTIDADES ENCOMENDANTES
A) ENCOMIENDAS POR ENTIDAD ENCOMENDANTE
4.1. Una agrupación de las encomiendas por entidad encomendante permite comprobar que la
mayor parte de las mismas fueron formalizadas por las distintas Consellerías de la Administración
general, frente las suscritas por las distintas entidades de la Administración instrumental. Dentro de
las primeras, la Consellería do Medio Rural e do Mar concentra el 66,67% del número total de
encomiendas y el 50,50% de su importe.
12,83%
84,59%
258,55%
Obras
Servicios
Suministros
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Cuadro 4: Peso de las encomiendas por centro gestor. (Euros)
Centro/entidad Núm. Importe % núm. % importe
Administración general 147 47.790.477,79 83,05% 67,63%
CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR 118 35.688.994,80 66,67% 50,50%
CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS 25 8.798.248,77 14,12% 12,45%
CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIÓNS PÚBLICAS E XUSTIZA 1 1.616.195,22 0,56% 2,29%
PRESIDENCIA XUNTA. SECRETARÍA XERAL DE MEDIOS 2 1.556.342,85 1,13% 2,20%
CONSELLERÍA DE TRABALLO E BENESTAR 1 130.696,15 0,56% 0,18%
Administración instrumental 30 22.876.389,99 16,95% 32,37%
AXENCIA PARA A MODERNIZACIÓN TECNOLÓXICA DE GALICIA (AMTEGA) 4 7.464.220,35 2,26% 10,56%
CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR 4 6.465.132,35 2,26% 9,15%
ENTE PÚBLICO EMPRESARIAL AUGAS DE GALICIA 10 5.702.029,75 5,65% 8,07%
AXENCIA GALEGA DE INNOVACIÓN 1 1.315.776,36 0,56% 1,86%
ENTE PÚBLICO EMPRESARIAL PORTOS DE GALICIA 5 1.051.063,08 2,82% 1,49%
FOGGA 1 719.178,73 0,56% 1,02%
ACADEMIA GALEGA DE SEGURIDADE PÚBLICA 1 69.395,98 0,56% 0,10%
AXENCIA GALEGA DE DESENVOLVEMENTO RURAL (AGADER) 2 49.419,44 1,13% 0,07%
FUNDACIÓN CENTRO DE SUPERCOMPUTACIÓN DE GALICIA (CESGA) 1 25.033,12 0,56% 0,04%
INSTITUTO ENERXÉTICO DE GALICIA 1 15.140,83 0,56% 0,02%
Totales 177 70.666.867,78 100,00% 100,00%
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
El siguiente gráfico muestra la importancia relativa del importe de las encomiendas por entidad
encomendante.
Gráfico 4. Importe de las encomiendas por entidad encomendante
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
50,50%
12,45%
2,29%
2,20%
0,18%
10,56%
9,15%
8,07% 1,86%
1,49% 1,02%
0,10% 0,07%
0,04%
CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
CONSELLERIA DE MEDIO AMBIENTE TERRITORIO EINFRAESTRUTURAS
CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIÓNSPÚBLICAS E XUSTIZA
PRESIDENCIA XUNTA. SECRETARÍA XERAL DE MEDIOS
CONSELLERÍA DE TRABALLO E BENESTAR
AXENCIA PARA A MODERNIZACIÓN TECNOLÓXICA DEGALICIA (AMTEGA)
CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE EBENESTAR
ENTE PÚBLICO EMPRESARIAL AUGAS DE GALICIA
AXENCIA GALEGA DE INNOVACIÓN
ENTE PÚBLICO EMPRESARIAL PORTOS DE GALICIA
FOGGA
ACADEMIA GALEGA DE SEGURIDADE PÚBLICA
AXENCIA GALEGA DE DESENVOLVEMENTO RURAL(AGADER)
FUNDACIÓN CENTRO DE SUPERCOMPUTACIÓN DEGALICIA (CESGA)
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25
B) PESO DE LAS ENCOMIENDAS EN LOS DISTINTOS CENTROS GESTORES
4.2. Como ya quedó indicado, en el ejercicio 2013 el departamento que de forma diferenciada
concentró mayor volumen de gasto en encomiendas fue la Consellería do Medio Rural e do Mar,
seguida de lejos por la Consellería de MATI y, dentro de las entidades instrumentales, por la
AMTEGA .
Por tipo de prestación, es necesario reseñar que, excepto en dos centros (Consorcio Galego de
Benestar y Portos de Galicia), el mayor peso de las encomiendas recae en aquellas que tienen por
objeto la prestación de servicios frente a las referidas a la ejecución de obras, que ocupan el
segundo lugar (vid. cuadro 1).
Desde el punto de vista cuantitativo, de estas encomiendas de ejecución de obras sobre el gasto en
inversiones totales en los respectivos centros (en el que se registra la mayoría de este gasto) no es
significativo, salvo contadas excepciones como en la Dirección General de Desarrollo Rural, que
gestiona en el ejercicio 2013 más del 60% de su capítulo VI de inversiones a través de encomiendas
de gestión y en la que se formalizó toda la nueva ejecución de obra a través de este sistema, sin
acudir a la licitación pública.
Mayor significación tiene, no obstante, el recurso a las encomiendas que tienen por objeto la
prestación de servicios dentro del funcionamiento de algunas unidades administrativas (aunque se
impute al capítulo de inversiones) en las que la recurrencia sistemática a esta figura y el peso del
personal incorporado para su realización pueden cuestionar la operatividad de las unidades sin la
utilización de esta figura. Ese carácter recurrente parece indicar además la existencia de carencias
estructurales de personal atendidas mediante esta fórmula, constatada de forma especial en algunos
casos como los siguientes:
• En la Secretaría General de Calidad y Evaluación Ambiental, sólo entre cuatro de las
encomiendas analizadas suponen ya la prestación de servicios de 80 trabajadores durante todo el
ejercicio 2013. La amplitud de los cometidos de los encargos realizados por la adjudicataria de estas
encomiendas –TRAGSATEC–, junto con el carácter recurrente de las mismas y la naturaleza de las
tareas de apoyo administrativo objeto de aquellas, son características indicativas de ese déficit
estructural de personal ordinario de la unidad, que se palía por el personal de esos medios propios.
• En la unidad de coordinación y seguimiento del PDR, el gasto y el número de efectivos vinculados
a la prestación de servicios a través de encomiendas, significativamente superiores al gasto de
personal de la unidad y al número de empleados públicos de que dispone la misma, y también el
recurso sistemático de estos encargos para el desarrollo de apoyo administrativo, muestra esa fuerte
dependencia de las encomiendas para atender los cometidos propios de esta unidad.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
26
• Del mismo modo, en distintas unidades de la Dirección General de Producción Agropecuaria el
significativo peso del gasto de las encomiendas en el capítulo VI en relación con el gasto del
capítulo I a lo largo de distintos ejercicios anteriores al fiscalizado, y en menor medida en el año
2013, viene a poner de manifiesto que el funcionamiento de algunas unidades de este centro
directivo se vería seriamente comprometida si se prescindiera de este recurso.
• Dentro de las encomiendas de las entidades instrumentales, aun cuando el peso del gasto en
encomiendas de gestión no fue relevante en los presupuestos de aquellas, el carácter recurrente de
las formalizadas por el FOGGA para la prestación de servicios de apoyo administrativo, o por la
AMTEGA para la gestión de determinados programas propios de esta agencia, evidencia déficits
estructurales (ya iniciales en el caso de la AMTEGA) para el ejercicio de las competencias asignadas
a estas entidades. Como ha manifestado el TCu, no parece adecuado en términos de lógica jurídica
que un ente instrumental, creado y dotado para el cumplimiento de unos fines concretos, necesite
acudir a otro ente instrumental para el cumplimiento de los fines que justifican su creación, ya que
puede poner de manifiesto que estos organismos no cumplen por lo menos parte de los fines
encomendados.
IV.1.2. ENTIDADES ENCOMENDATARIAS
A) ENCOMIENDAS POR ENTIDAD ENCOMENDANTARIA
4.3. En el siguiente cuadro se exponen el número y el importe de las encomiendas formalizadas en
el ejercicio 2013 por entidad encomendataria, agrupadas por su naturaleza y por la pertenencia o en
el sector público autonómico:
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
27
Cuadro 5: Encomiendas por entidad encomendataria. (Euros)
Centro/entidad Importe Núm. % importe % núm.
CENTROS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL 850.000,00 1 1,20% 0,56%
SECRETARÍA GENERAL DE CALIDAD Y EVALUACIÓN AMBIENTAL 850.000,00 1 1,20% 0,56%
ENTIDADES PÚBLICAS INSTRUMENTALES 902.591,97 3 0,16% 1,69%
AMTEGA 84.550,00 1 0,12% 0,56%
INSTITUTO DE ESTUDIOS DEL TERRITORIO 25.062,38 2 0,04% 1,13%
OTRAS ENTIDADES INSTRUMENTALES 32.446.529,38 81 47,03% 45,76%
EMPRESA PÚBLICA DE SERVIZOS AGRARIOS GALEGOS S.A. (SEAGA) 20.869.147,70 67 29,53% 37,85%
REDES DE TELECOMUNICACIÓN GALEGAS (RETEGAL S.A.) 7.195.410,10 5 10,18% 2,82%
CENTRO TECNOLÓXICO DO MAR (CETMAR) 792.979,59 6 1,12% 3,39%
FUNDACIÓN PARA O FOMENTO DA CALIDADE INDUSTRIAL E D.T. 2.765.776,36 2 3,91% 1,13%
FUNDACIÓN FERIAL DE A CORUÑA (IFECO) 1.616.195,22 1 2,29% 0,56%
ENTIDADES FUERA DEL SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO 36.467.746,43 92 51,61% 51,98%
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA S.A. (TRAGSA) 15.813.828,05 52 22,38% 29,38%
TECNOLOXÍAS E SERVICIOS AGRARIOS S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 20.653.918,38 40 29,23% 22,60%
Total 70.666.867,78 177 100,00% 100,00%
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
El siguiente gráfico muestra la importancia relativa del importe de las encomiendas por entidad
encomendataria:
Gráfico 5. Importe de las encomiendas por entidad encomendataria
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
29,53%
29,23%
22,38%
10,18% 3,91%
2,29%
1,20%
1,12%
0,12%
0,04%
EMPRESA PÚBLICA DE SERVIZOS AGRARIOSGALEGOS S.A. (SEAGA)
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS S.A(TRAGSATEC, S.A)
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIAS.A. (TRAGSA)
REDES DE TELECOMUNICACIÓN GALEGAS(RETEGAL S.A.)
FUNDACIÓN PARA O FOMENTO DACALIDADE INDUSTRIAL E D.T.
FUNDACIÓN FEIRAL DA CORUÑA (IFECO)
SECRETARÍA XERAL DE CALIDADE EAVALIACIÓN AMBIENTAL
CENTRO TECNOLÓXICO DO MAR (CETMAR)
AMTEGA
INSTITUTO DE ESTUDOS DO TERRITORIO
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
28
Esta agrupación de las encomiendas por entidad encomendataria permite comprobar, en primer
lugar, que la mayor parte de las mismas fueron formalizadas con entidades que, integradas en el
sector público, tienen personificación jurídico-privada, es decir, son sociedades y fundaciones del
sector público. Dentro de las mismas destaca SEAGA, que acumula el 37,85% del número de
encomiendas formalizadas y el 29,53% del importe total de las mismas.
En segundo lugar, destacan cuantitativamente las formalizadas con entidades que no están
encuadradas en el sector público autonómico sino que pertenecen al sector público estatal, como
son TRAGSA y TRAGSATEC, que conjuntamente acaparan el 51,61% del importe total y el 51,98%
del número de las formalizadas. El relevante peso de las encomiendas formalizadas con estas
entidades desdibuja la utilización de esta figura como instrumento de articulación de los principios
de cooperación, colaboración y asistencia recíproca en el ámbito interno del sector público
autonómico por el carácter estatal de aquellas, y mismo también su justificación en el principio de
autoprovisión de bienes y servicios dentro de este sector público.
En relación con las encomiendas realizadas con estas últimas entidades (TRAGSA y TRACSATEC),
hay que señalar que resulta claro que tanto la Disposición adicional 25 de la LCSP como la
normativa reguladora de estas empresas atribuyen a las mismas la condición de medio propio y
servicio técnico de las CCAA. También, que la jurisprudencia comunitaria (Sentencia TSX de la UE
del 12.12.2012) vino confirmando este carácter, aunque siempre condicionado a que “cada
Administración participe tanto en el capital como nos órganos de dirección de la entidad en tela de
juicio”.
Se sabe, no obstante, que la participación de la Comunidad Autónoma de Galicia (1 acción en el
grupo TRAGSA) no permite concluir de forma consistente que disponga de un control efectivo sobre
las mismas ni de una influencia dominante en una empresa pública que es de ámbito estatal.
También es cuestionable defender que estas empresas realice la parte esencial de su actividad para
el poder adjudicador Comunidad Autónoma de Galicia cuando la cifra de negocios que proviene de
esta Comunidad supone, según las cuentas anuales consolidadas del grupo TRAGSA del ejercicio
2013, sólo el 7,5% de su cifra de negocios total (46,3 millones sobre 613,6 millones de euros). Por
último, tampoco existe constancia de que la determinación de las tarifas aplicadas por estas
entidades se realice con la participación de la Comunidad Autónoma de Galicia, y, en cualquier
caso, resulta llamativa la existencia constatada de diferencias significativas de las tarifas de estas
entidades con las de servicios similares aprobadas por la Comunidad Autónoma para las empresas
de su sector instrumental (en particular, en SEAGA).
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
29
B) CUMPLIMIENTO DE LAS EXIGENCIAS DE MEDIO PROPIO Y COMPATIBILIDAD CON SU OBJETO SOCIAL
4.4. A los efectos previstos en los artículos 4º.1.n) y 24º.6 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de
contratos del sector público, todas las entidades instrumentales determinadas en el artículo 45
tienen la consideración de medios propios y servicios técnicos de aquellos poderes adjudicadores
para los cuales realicen la parte esencial de su actividad cuando estos ejerzan sobre aquellas un
control análogo al que pueden ejercer sobre sus propios servicios. Si se trata de sociedades, además,
la totalidad de su capital tendrá que ser de titularidad pública. En la revisión realizada destacan los
siguientes aspectos:
• En general, las entidades encomendatarias reúnen los requisitos para la realización de los
encargos, cumpliendo con las exigencias establecidas por la normativa reguladora y por sus normas
estatutarias, y sólo una de las entidades que recibieron encargos (IFECO, encomienda 34) no cumple
con la exigencia de que sus estatutos reconozcan de forma expresa la condición de medio propio o
servicio técnico de la Administración de la Comunidad Autónoma.
También, en la totalidad de los expedientes se aporta algún tipo de justificación respecto de la
exigencia de medios suficientes en la encomendataria para realizar los trabajos encargados, sin
perjuicio de que no se haga con la amplitud necesaria o se realice por la propia encomendataria y
no por la entidad encomendante como exige la ley (encomiendas 2, 3 y 16). El artículo 49 de la
LOFAXGA establece que el medio propio deberá disponer de la estructura y de los servicios técnicos
suficientes para hacerse responsable de la organización y gestión de los trabajos que desarrolle y de
las prestaciones encargadas, y además que este aspecto se justifique por la entidad encomendante
en el expediente tramitado para la realización de cada encomienda.
En la encomienda 35, la Fundación para el Fomento de la Calidad Industrial y Desarrollo
Tecnológico de Galicia presenta una memoria económica y de solvencia técnica que no puede
entenderse como acreditativa y justificativa de encomienda concreta, ya que se limita a afirmar que
posee la capacidad necesaria y que dispone de recursos humanos y medios materiales y técnicos
adecuados, pero sin especificar el número de trabajadores, calificación o experiencia; y en cuanto a
los medios materiales, hace una remisión genérica a la disposición de medios técnicos y una
indicación expresa la que “dispone de instalaciones en Santiago de Compostela con fácil acceso en
el caso que fuera requerido para reuniones de seguimiento y de trabajo desde la AMTEGA”. Resulta
dudoso que esa sea una justificación idónea acerca de la disposición de los medios suficientes y
adecuados para desarrollar la encomienda.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
30
Por otro lado, en alguna de las encomiendas analizadas el nivel de contratación con terceros por
parte de las encomendatarias de la prestación encargada (superior al 50%) puede cuestionar que
estas entidades cuenten con los medios necesarios para la realización de los trabajos
encomendados: es el caso de las encomiendas nº 32, 34 y 35.
• Dentro de las encomiendas formalizadas con entidades de la Administración instrumental es
necesario hacer una referencia a la encomienda por la que la Secretaría General Técnica del Medio
Rural encarga a la AMTEGA (encomienda nº 13) las actuaciones relativas a la adquisición de 112
equipos de impresión móviles y 14 equipos de trabajo para el desarrollo del plan de control vitícola
sobre el terreno en Galicia. La adquisición se financia con créditos de la Consellería de Medio Rural.
La motivación aducida en el expediente para la formalización de esta encomienda, señalando que
todas las actuaciones de la Xunta de Galicia en materia de tecnologías de la información son
competencia de la AMTEGA (Decreto 252/2011), parece indicar que se trata de una actuación más
propia del ámbito de una relación de colaboración que de una orden obligatoria a un medio propio
para la realización de un encargo en las condiciones determinadas por la consellería encomendante,
como es característico de las encomiendas.
Sin perjuicio de la existencia de competencias concurrentes en ambas partes, desde el punto de vista
organizativo a AMTEGA está ejerciendo funciones propias cuya competencia le fue otorgada
mediante una descentralización funcional, que precisaría no obstante que se acompañara de la
adecuada asignación de créditos para su ejercicio.
• Existen dos encomiendas con un contenido que no resulta plenamente encajable en el objeto
social de la entidad encomendataria o en su área de especialización funcional, a pesar de que la
descripción genérica de ese objeto social permite que sean utilizadas para cualquier tipo de
actividad. En este sentido, no resulta fácil incluir en el ámbito social de TRAGSATEC la encomienda
para la realización de los trabajos encargados por la Dirección General de Juventud y Voluntariado
(encomienda 33 para el control de los programas de voluntariado 2013), referidos a tareas
administrativas que resulta forzado asociar objetivamente a los ámbitos funcionales propios del
medio rural o del medio ambiente en el que se enmarca la mayor parte de la actividad de esta
entidad, y sólo la cláusula genérica de “tareas complementarias” incluida nos sus estatutos podría
permitir el encuadre de esas actividades en el mismo.
Del mismo modo, tampoco la prestación de la ejecución de obra de TRAGSA en la encomienda
formulada por el Consorcio de Igualdad para la construcción de dos escuelas infantiles (encomienda
nº 38) tiene una cabida pacífica en el ámbito de actuación de esa empresa2.
2 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
31
IV.2. ELEMENTOS OBJETIVOS
IV.2.1. JUSTIFICACIÓN DE LA IDONEIDAD DE LA ENCOMIENDA Y DE LA NECESIDAD DE LA PRESTACIÓN
4.5. Considerando la encomienda de gestión como un mecanismo más para la gestión pública,
parece necesario que los expedientes de gasto justifiquen tanto la necesidad pública a satisfacer
como las razones del empleo de este negocio jurídico.
La justificación de este segundo aspecto, aun cuando no hay ninguna norma que la exija
expresamente, deriva a nuestro entender de la aplicación de los principios de eficiencia y economía
que rigen la actuación administrativa.
Sólo en uno de los expedientes analizados (encomienda 34) consta una memoria económica,
aunque escasamente documentada, con el fin de justificar la opción por este recurso como la
solución económicamente más ventajosa entre las alternativas posibles.
En la generalidad de los expedientes examinados, la justificación aducida sobre la necesidad de la
prestación versa sobre la insuficiencia de medios por parte del encomendante para el desarrollo de
las actividades objeto de la encomienda o sobre la especialización y experiencia de la entidad
encomendataria, cuando no en la mera existencia de un medio propio para acometerlas. Las
principales causas aducidas y los expedientes en las que figuran fueron las siguientes:
Cuadro 6: Agrupación de las justificaciones más habituales
Justificación de la encomienda Número de encomienda
Insuficiencia de medios personales o materias 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 14,, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 29, 30, 33, 35, 36, 37, 39, 40
Especialización de la encomendataria 16, 35
Existencia de medio propios 12, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 31, 33
Competencia de la encomendataria 13
Razón de eficacia y operatividad 32, 35
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
En los expedientes analizados, esta insuficiencia de medios está expresada de forma genérica, sin
respaldo documental mediante informes o estados de carga de trabajo que justifiquen esa carencia
de medios en los órganos encomendantes. En cualquier caso, entendemos que esta insuficiencia de
medios, que tiene cabida para justificar la encomienda para una actividad concreta y puntual, no
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
32
puede entenderse adecuada cuando el objeto de aquella consiste en la prestación de forma
recurrente de servicios para funciones comunes de las distintas unidades administrativas.
Entendemos que tampoco puede aceptarse como una justificación razonable la mera especialización
de la entidad encomendataria cuando se trata de la tramitación de expedientes administrativos,
porque esta especialización debe en origen ser intrínseca a aquellas unidades administrativas y no
conseguirse en las entidades encomendatarias con forma de personificación jurídico-privada, a las
que algunas veces se recurre para estos encargos.
IV.2.2. DETERMINACIÓN DEL OBJETO
A) PRECISIÓN Y DETERMINACIÓN DEL OBJETO
4.6. Con carácter general, el objeto de la encomienda está correctamente definido en los casos de
contratos de obras al estar detallado en los correspondientes proyectos, que en todos los casos
figuran aprobados por el órgano competente y son objeto de la correspondiente supervisión y
replanteo.
No existe, no obstante, el mismo grado de determinación en la definición de las actividades a
desarrollar en algunas encomiendas que tienen por objeto contratos de servicios, de forma particular
cuando vienen referidas a tareas de apoyo administrativo, que singularmente van a estar asociadas
a atender necesidades estructurales de las plantillas.
De forma particular, esta indefinición queda plasmada en la descripción de las encomiendas en las
que, para definir el objeto, se acude a términos como “gestión, control y análisis” asociadas a
funciones concretas (encomiendas número 2, 3 y 4 de la Secretaría General de Calidad); “tareas de
apoyo” en esas funciones (encomiendas número 12 y 15); “trabajos técnicos de colaboración”
(número 30 de la Secretaría General Técnica de Medio Rural); y “consultoría en la evaluación,
control y gestión” de programas públicos (encomienda número 33 de la Dirección de Juventud y
Voluntariado).
Vienen a coincidir todas ellas con el prototipo de encomienda de actividad recurrente o estructural
como fórmula para suplir necesidades de personal o materiales de carácter permanente, frente a
aquellas de resultado que deberían constituir el prototipo adecuado de esta figura para atender
concretas actividades de carácter técnico.
En el cuadro siguiente se distinguen, dentro de las encomiendas que tienen por objeto la prestación
de servicios, las encomiendas de resultado y las de actividad:
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
33
Cuadro 7: Encomiendas de actividad y de resultado en las prestaciones de servicios
Tipos de encomiendas de servicios Número de encomienda
Encomiendas de actividad 1, 2, 3, 4, 11, 10, 12,13, 14, 15, 29, 30,31 30, 33, 37, 39
Encomiendas de resultado 9, 16, 17, 18, 35, 36
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
B) ACTUACIONES QUE IMPLICAN PARTICIPACIÓN DIRECTA O INDIRECTA EN POTESTADES PÚBLICAS
4.7. Entre las encomiendas analizadas existen casos en los que se aprecia un solapamiento entre las
funciones objeto de la encomienda y las tareas ordinarias propias de las unidades administrativas y,
en todo caso, el encargo de actividades vinculadas al ejercicio de potestades administrativas.
A este respecto, los Tribunales de Justicia están declarando la nulidad de pleno derecho de los
acuerdos u órdenes de encomienda llevadas a cabo con medios propios cuando estos incluyeron el
ejercicio de potestades públicas. Y dentro de este concepto entienden comprendidas las tareas de
valoración o tratamiento de documentos administrativos y las tareas organizativas de los
expedientes, ya que consideran que estas tareas "implican actos de ordenación e instrucción de
carácter claramente administrativo y que pueden comportar -normalmente así será- el ejercicio de
potestades de esta orden", lo cual excede del concepto de "mera actividad material", pues este tipo
de actos "aunque sean de trámite en muchos casos suponen el ejercicio de potestades
administrativas" (STS 258/2013, Sala de lo contencioso-administrativo , de 22 de enero de 2013,
confirmatoria de la Sentencia (recurso nº 113/2009) del TSJ de Andalucía).
En el cuadro siguiente se exponen, de manera sucinto, la descripción de las funciones encargadas al
medio propio que pueden referirse a tareas encuadradas en los supuestos anteriores (tratamiento de
documentos administrativos y tareas organizativas de los expedientes) en relación con la tramitación
de expedientes de concesión de dominio público, tramitación de expedientes de ayudas, control de
actuaciones públicas, o seguimiento de líneas estratégicas, y que podrían entrañar el riesgo de
realización de funciones públicas.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
34
Cuadro 8: Expedientes de encomendas de actividades típicamente administrativas
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
IV.2.3. RÉGIMEN ECONÓMICO DE LAS TARIFAS
A) REGULARIDAD EN LA APROBACIÓN DE LAS TARIFAS
4.8. Según establece el artículo 24.6 del TRLCSP, para que opere la presunción de que los poderes
adjudicadores ostentan sobre las entidades encomendatarias un control análogo al que tienen sobre
los propios servicios, la retribución debe quedar fijada por referencia a tarifas aprobadas por la
entidad pública de la que dependan.
El artículo 50 de la LOFAXGA dispone que las encomiendas de gestión deberán adecuarse a un
sistema de tarifas aprobado por una comisión mixta paritaria constituida por representantes de la
consellería o del departamento a que esté adscrita la entidad o que tengan atribuida su tutela
funcional y de la Consellería de Facenda; y de manera excepcional, mientras no se apruebe este
sistema, o cuando se trate de encomiendas ocasionales, las tarifas serán fijadas por la consellería a
que esté adscrita la entidad o que tengan atribuida su tutela funcional, contando con el informe
favorable de la consellería competente en materia de hacienda.
Los resultados del análisis realizado sobre la aprobación y aplicación de las tarifas son los siguientes:
• Las tarifas aplicadas para los encargos a SEAGA (sociedad encomendataria del sector público
autonómico que mayor número de encargos recibe) fueron aprobadas por la Comisión
interdepartamental constituida al efecto el 27 de julio de 2010. Las limitaciones establecidas por la
normativa presupuestaria de la CA (ley de presupuestos) no permitieron la aplicación de
actualizaciones de los honorarios de los servicios profesionales aplicados a las tarifas.
Encargo Descripción
2 Apoyo a la gestión, implantación y seguimiento de líneas estratégicas
3 Control, gestión y análisis de proyectos de evaluación ambiental
4 Análisis y gestión de expedientes productores y gestores de residuos
10 Evaluación de proyectos conservación de la naturaleza
29 Apoyo en las labores de control actuaciones PDR
30 Trabajos técnicos de colaboración con la autoridad de gestión PDR
33 Control y gestión de los programas de voluntariado
37 Tramitación de expedientes de dominio público hidráulico
39 Gestión de ayudas al programa de actuaciones para la aplicación de la PAC en Galicia
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
35
• Las tarifas correspondientes a los trabajos que se encargan a empresas del grupo TRAGSA
(TRAGSA y TRAGSATEC) se calcularon a partir de las tarifas aprobadas en 2011 (según establece el
RD 1072/2010, de 20 de agosto) con la aplicación de un coeficiente de actualización.
• En determinadas encomiendas de SEAGA (encomiendas 24 y 27) y de TRAGSA (encomiendas 19,
20, 21, 22 y 23) constan precios para unidades de obra o servicios a la margen de las tarifas
aprobadas, sin que se justifique suficientemente en el expediente su importe ni su procedencia.
• En los restantes casos de las encomiendas realizadas por entidades del sector público instrumental
de la Comunidad Autónoma, las tarifas vienen determinadas por el procedimiento excepcional a que
se refiere el artículo 50 de la LOFAXGA. En el caso de las encomiendas a IFECO y al IET se fijan por
la consellería de tutela funcional, contando con el informe favorable de la Consellería de Facenda.
En la encomienda firmada con RETEGAL no hay constancia de que las tarifas hayan sido aprobadas
por AMTEGA, como exige la asesoría jurídica en su informe, ni consta tampoco el informe de la
Consellería de Facenda.
En el caso de la encomienda a AMTEGA (en la que no hay contraprestación) el presupuesto de la
actuación no se formula en base a un sistema de tarifas sino al presupuesto de los contratos que se
van a financiar por la Consellería de Medio Rural, pero sin una justificación adecuada del importe
previsto para las licitaciones.
• En las encomiendas 1, 2, 4, 9, 17, 29, 30 y 31 se incluyeron en los presupuestos aprobados o en
los proyectos presentados determinadas partidas cualificadas como gastos a tanto alzado, como
asistencias a reuniones, gastos en coordinación, replanteos, o mismo partidas referidas a dietas y
desplazamientos, que debieron tener siempre ese carácter de gastos a justificar, pero que finalmente
fueron abonadas por el importe inicialmente presupuestado sin esa justificación adicional3.
• Con la excepción de la encomienda número 32 (encargo a RETEGAL), en los restantes expedientes
no se contempla la incidencia que pueden tener las subcontrataciones sobre el precio de la
encomienda, y tampoco figuran, en los casos en los que se detectó esta subcontratación,
comunicaciones de la entidad encomendataria diferenciando los gastos ejecutados con medios
propios y los gastos subcontratados, lo que impide comprobar si las tarifas se ajustan a los costes
reales de esas subcontrataciones.
B) GASTOS GENERALES REPERCUTIDOS
4.9. La normativa autonómica limita los gastos generales y corporativos de la entidad
encomendataria a un máximo del 6% del importe del encargo en las relativas a ejecuciones de
3 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
36
obras, y al 10% nos demás casos, excepto autorización expresa del Consello da Xunta, luego del
informe preceptivo de la consellería competente en materia de hacienda.
Del análisis de este tipo de gastos repercutidos en los diferentes expedientes destacan los siguientes
aspectos:
• No existe un criterio uniforme en el porcentaje de gastos generales repercutidos por las distintas
entidades encomendatarias, ni existen estudios en los respectivos expedientes que justifiquen el
porcentaje aplicado: SEAGA repercute un 6%; TRAGSA y TRAGSATEC, un 4%; AMTEGA y el
Instituto de Estudios del Territorio no repercuten gastos generales; RETEGAL repercute a la
Secretaría General de Presidencia los gastos reales subcontratados más un 3% en concepto de
gastos generales y corporativos.
• En las encomiendas 24 y 25 existe la aplicación de un porcentaje adicional entre el 1% y el 3% en
concepto de medios auxiliares cuya indefinición puede estar, según vienen indicando los informes de
la intervención delegada, a atender mayores costes indirectos que los explícitamente indicados en el
presupuesto.
• En la encomienda 39 no pudimos verificar la aplicación de las tarifas de TRAGSATEC, puesto que
todas las facturas indican 1 unidad de realización de cada trabajo pero con diferentes importes, de
lo que se deduce que realmente no se están aplicando los precios unitarios sino que se factura por el
global realizado. Los trabajos se distribuyen en diez conceptos, y las cantidades facturadas
presentan ligeras desviaciones respecto de lo inicialmente presupuestado, aunque sin superar el
importe global.
• En la encomienda 35 se comprobó que los gastos generales suponen un 18% sobre el total
justificado, superando así el límite del 10% establecido en el artículo 50 de la LOFAXGA.
C) CONTRASTE CON PRECIOS DE MERCADO
4.10. En los expedientes analizados pudo constatarse la existencia de diferencias significativas entre
las tarifas euros/hora aprobadas por los diferentes entes instrumentales correspondientes a
profesionales de perfiles similares por titulación y experiencia profesional. El siguiente cuadro refleja,
para las distintas categorías profesionales, el coste horario plasmado en el sistema de tarifas de
SEAGA y TRAGSA, con diferencias notables en alguna de ellas.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
37
Cuadro 9: Comparación de tarifas en servicios profesionales similares. (Euros)
CATEGORÍA PROFESIONAL TRAGSA SEAGA DIFERENCIA
Capataz Desde 21,46 a 26,81* 16,79 4,67
Oficial 1ª 18,38 11,35 7,03
Oficial 2ª 17,12 11,16 5,96
Titulado superior Desde 21,45 a 45,96* Desde 19,48 a 22,76 1,97
Titulado medio Desde 16,56 a 31,85* Desde 17,42 a 20,71 -0,86
Peón 15,70 10,44 5,26
Peón especialista en régimen general 15,92 Desde10,61 a 13,57 5,31
Oficial administrativo 1ª 20,34 14,93 5,41
Auxiliar administrativo 14,36 10,76 3,60
*Tramo de tarifas según experiencia. Diferencia con la tarifa de partida
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
Es necesario destacar que SEAGA presenta junto con estas tarifas otro cuadro de precios de la mano
de obra para encomiendas de gestión donde las tarifas aparecen fijadas por día en vez de por hora
de trabajo. No se detectaron encomiendas en las que se hayan aplicado estas tarifas, que resultan
más económicas para la entidad encomendante.
4.11. En las encomiendas que tienen por objeto a ejecución de obras consta el proyecto redactado
por un técnico de la consellería, en el que figura un presupuesto elaborado de acuerdo con los
precios del mercado.
El presupuesto de las encomiendas se determina aplicando a las unidades de obra de ese proyecto
las tarifas vigentes aprobadas para las encomiendas, que incluyen los costes directos e indirectos.
Este presupuesto se incrementa en un porcentaje de un 4% (caso de TRAGSA) o 6% (caso de
SEAGA) en concepto de gastos generales y corporativos.
El contraste entre el presupuesto del proyecto redactado por la consellería y el presupuesto
finalmente aprobado para las encomiendas permite destacar los siguientes aspectos:
• En seis de las diez encomiendas analizadas en el cuadro siguiente, el presupuesto de ejecución
material que resulta de la aplicación de las tarifas fue sustancialmente superior al establecido en el
proyecto, lo que pone de manifiesto unas tarifas por unidad de obra superiores a los precios de
mercado determinado en el proyecto elaborado por la Administración (ver columna 7 del cuadro).
• En estos casos analizados, el presupuesto final del encargo (PEM más gastos generales y
corporativos limitados a un 6%) resultó de forma generalizada más económico que el presupuesto
de la contrata establecido en el proyecto (con la correspondiente aplicación del 19% de gastos
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
38
generales y beneficio industrial) como consecuencia de la aplicación en la encomienda de un
porcentaje inferior de gastos generales y de la no repercusión de beneficio industrial (ver columna 8
del cuadro siguiente). Si bien una eventual baja en el caso de licitar estos proyectos podría
desvirtuar este ahorro en la mayoría de las encomiendas, la ausencia de modificados en los casos
analizados aporta ventajas económicas a esta figura frente a la licitación pública.
Los resultados del trabajo se muestran en el siguiente cuadro:
Cuadro 10: Comparación presupuesto aprobado por la Administración y presupuesto del encargo. (Euros)
Expte Encomendante
Pem
proyecto
consellería
Pem
encomienda s/
tarifas
Presupuesto
contrata
consellería
Presupuesto
encomienda
s/ tarifas
Diferencias
pem
Diferencias
presupuestos
Relación
pem prox.
precio enc.
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
X-11385 TRAGSA 68.133,00 70.961,18 81.078,27 73.799,63 4,15% -8,98% 8,32%
X-11453 TRAGSA 30.772,78 35.159,92 36.619,61 36.566,32 14,26% -0,15% 18,83%
X-11490 TRAGSA 35.558,32 39.617,69 42.314,40 41.202,40 11,42% -2,63% 15,87%
X-11622 TRAGSA 28.451,29 31.691,46 33.857,04 32.959,12 11,39% -2,65% 15,84%
X-11626 TRAGSA 82.676,13 79.496,28 98.384,59 82.676,13 -3,85% -15,97% 0,00%
X-11352 SEAGA 26.356,86 25.512,13 31.364,66 27.042,86 -3,20% -13,78% 2,60%
X-11353 SEAGA 31.739,71 29.905,38 37.770,25 31.699,70 -5,78% -16,07% -0,13%
X-10765 SEAGA 215.186,36 247.207,21 256.071,77 262.039,64 14,88% 2,33% 21,77%
X-11334 SEAGA 136.192,42 136.192,47 162.068,98 144.364,02 0,00% -10,92% 6,00%
X-11392 SEAGA 148.006,97 152.250,36 176.128,30 161.385,38 2,87% -8,37% 9,04%
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
IV.3. ASPECTOS PROCEDEMENTALES
4.12. Ni el TRLCSP ni ninguna otra norma autonómica establece de forma expresa el procedimiento
para la tramitación de las encomiendas contractuales a medios propios. No obstante, el Tribunal de
Cuentas 4 viene sosteniendo que les resulta de aplicación de forma directa determinados preceptos
del TRLCSP (como los artículos 4.1, letra n) y 24.6) y de forma supletoria los principios del TRLCSP.
En las pruebas realizadas sobre el procedimiento seguido por los órganos encomendantes de la
Comunidad Autónoma para la formalización de estos encargos, se verificó que los expedientes 4 Vid, entre otros, su Informe nº 1088, del 30 de abril de 2015, sobre encomiendas de gestión de determinados
ministerios, organismos y otras entidades públicas.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
39
administrativos habían comprendido todos los documentos, informes y actuaciones que exigen los
artículos 109 y siguientes del TRLCSP, que podrían completar las lagunas de regulación del
procedimiento administrativo de encomiendas.
Los resultados pusieron de manifiesto que los órganos y entidades de la Comunidad Autónoma que
formalizan encomiendas con medios propios no aplican en su totalidad los preceptos de la
legislación de contratos del sector público relativos a los expedientes de contratación y su
procedimiento de tramitación y aprobación.
En este sentido, la Orden de 4 de enero de 2010 por la que se da publicidad al Acuerdo del Consello
da Xunta de Galicia de 30 de diciembre de 2009 por lo que, en aplicación del dispuesto en el
artículo 97.2º del TRLRFOG, se aprueba el régimen de fiscalización limitada previa para
determinados expedientes de gasto, detalla los aspectos a verificar en las encomiendas de gestión,
que refieren un número de cuestiones significativamente inferior a las contempladas para la revisión
de los expedientes de contratación administrativa5.
El contenido de los expedientes presenta una elevada heterogeneidad en función de la unidad
administrativa gestora, y tampoco el contenido de los acuerdos es uniforme para las distintas
encomiendas, si bien consta con carácter general el objeto, el presupuesto, la aplicación
presupuestaria, el plazo de ejecución y la dirección de los trabajos, así como un pliego de
prescripciones técnicas que completa su régimen jurídico.
El acuerdo de encomienda se formaliza mediante orden de ejecución o resolución de la entidad
encomendante en consonancia con la naturaleza obligatoria que reviste para el medio propio. En las
encomiendas dirigidas a TRAGSA, TRAGSATEC o SEAGA consta la aceptación de la encomendataria,
a pesar de que ya en la orden se hace constar ese carácter de obligatoria que tiene para estas
entidades.
Dentro de la documentación que integra los expedientes, se constataron como omisiones más
significativas, por su reiteración, las siguientes:
5 Estos aspectos sobre los que versa esta comprobación se refieren, en primer lugar, al propio encargo: previsión estatutaria de medio propio, coherencia del encargo con el objeto social, informe de la Oficina de Supervisión de Proyectos y acta de replanteo previo, pagos anticipados conformes con la normativa vigente, tarifas determinadas regularmente, y gastos generales y corporativos dentro de los límites establecidos; en segundo lugar, a las modificaciones: que exista un proyecto informado por la Oficina de Supervisión de Proyectos, así como acta de replanteo previo y justificación del presupuesto; en tercero lugar, a los abonos durante la ejecución de los trabajos: que exista certificación o documento acreditativo de la realización de los trabajos y su correspondiente valoración y que se aporte
factura de la empresa adjudicataria; por último, a la liquidación: que se adjunte certificación o acta de conformidad de la recepción de las obras, bienes o servicios y que se aporte factura de la empresa adjudicataria.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
40
Cuadro 11: Omisiones más significativas en los expedientes6
Descripción Número encomienda
Pliego de prescripciones técnicas 32
Informe de la Asesoría Jurídica 1, 2 ,3,4, 5,6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 36, 37, 38, 40
Justificación de medios en la encomendataria 1, 2, 3, 4, 15, 49
Certificado de disponibilidad de los terrenos 19, 21, 22, 38
Recepción de las obras o servicios 6, 7, 8, 9, 10, 17, 18, 24, 26, 31, 32
Liquidación de la encomienda 24, 28
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
Desde el punto de vista presupuestario, en 37 de los 40 expedientes analizados los gastos de las
encomiendas examinadas se imputaron al capítulo VI, mientras que en las tres restantes se
registraron en el capítulo II. Esta imputación como inversiones resulta cuestionable en las
encomiendas de carácter estructural y permanente que tuvieron por objeto suplir insuficiencias de la
plantilla, porque dada la naturaleza del gasto debieron haberse registrado como gasto corriente, sin
perjuicio de algunos trabajos que podrían reunir las condiciones necesarias para activarlos en alguno
de los conceptos de ese capítulo VI.
IV.4. EJECUCIÓN Y CONTROL DE LAS ENCOMIENDAS
IV.4.1. MECANISMOS DE CONTROL
Seguimiento de la ejecución
4.13. Con carácter general, los documentos de formalización de las encomiendas contienen una
cláusula específica para regular las condiciones de ejecución.
En la práctica, no se establecen mecanismos específicos de seguimiento de las encomiendas durante
lo proceso de ejecución (memorias o informes con el detalle del avance de las actividades realizadas
y grado de cumplimiento respecto de lo previsto en el encargo), limitándose a fijar la obligación de
designación por el órgano encomendante de un responsable de la dirección y supervisión de los
trabajos.
6 Cuadro modificado como consecuencia de las alegaciones.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
41
Tampoco se prevé con carácter general la constitución de comisiones de seguimiento con funciones
específicas en esta materia ni la elaboración de memorias periódicas o al final de las actividades
realizadas.
En las encomiendas en las que el objeto es propio de un contrato de obras, el seguimiento queda
plasmado por el director de la obra en las certificaciones emitidas y en la ulterior recepción que
viene a garantizar que la ejecución responde a los trabajos encargados. Este modelo de seguimiento
es el utilizado en todas las obras contenidas en un proyecto, o en los servicios específicos (de
resultado), en los que la encomienda viene perfectamente delimitado.
No obstante, un importe significativo del gasto en encomiendas se refiere a servicios cuyo objeto no
presenta un grado de concreción suficiente de los resultados a conseguir que puedan verificarse de
forma tangible, o tienen carácter permanente de cara a atender las insuficiencias de la plantilla, en
los que el seguimiento es más complejo y se reduce por lo general, como ya se indicó, a la
designación de un responsable de los trabajos por parte del órgano encomendante para el control
de la ejecución de los mismos y la interlocución con la entidad encomendataria.
En los expedientes analizados quedó formalmente acreditada la correcta ejecución de los encargos,
si bien los procedimientos de justificación se limitan en muchos casos únicamente a la emisión de
certificados genéricos o a la conformidad de las facturas por los responsables de los trabajos, sin
detallar las tareas ejecutadas o el período en el que se realizaron y la fecha efectiva de entrega y
verificación de los mismos.
Recepción y liquidación
4.14. En 12 de los expedientes de encomiendas revisados no consta un acta de recepción de las
obras o el documento equivalente en los casos de encomiendas que tienen por objeto la prestación
de servicios. De forma especial, en los servicios referidos a un trabajo concreto, la conformidad con
las facturas presentadas no puede suplir la recepción de la prestación realizada.
Sólo se constató un documento de liquidación final en 9 de los expedientes revisados, todos ellos
referidos a encargos que tienen por objeto a ejecución de obras.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
42
IV.4.2. INCIDENCIAS EN LA EJECUCIÓN. CUMPLIMIENTO DE PLAZOS Y PRECIO. MODIFICACIONES Y PRÓRROGAS
4.15. En general, en la ejecución de las encomiendas formalizadas en el ejercicio 2013 no se
constataron desviaciones del presupuesto aprobado ni del plazo previsto de ejecución. En el cuadro
siguiente se presenta el detalle de la ejecución referida a estos parámetros.
Cuadro 12: Ejecución de los trabajos. Cumplimiento de plazos y precios de las encomiendas. (Euros)
Nº Objeto
Presupuesto
encomienda
Desviación
presupuesto
Plazo previsto
(meses)
Plazo ejecución
(meses)
Otros
incidencias
1 SERVICIOS 3.209.692,85 NO HAY 7 7
2 SERVICIOS 900.916,21 NO HAY 8 8
3 SERVICIOS 1.331.667,90 NO HAY 9 9
4 SERVICIOS 641.709,62 NO HAY 9 9
5 OBRAS 617.569,61 NO HAY 28 14 (1), (2), (3)
6 OBRAS 256.999,99 NO HAY 6 6 (1), (4)
7 OBRAS 107.863,01 NO HAY 5 2
8 OBRAS 106.500,23 NO HAY 3 3
9 SERVICIOS 274.954,07 NO HAY 3 3
10 SERVICIOS 170.284,44 ACTUALIZ. TARIFAS 12 12 (3)
11 SERVICIOS 150.000,00
12 SERVICIOS 19.102,38 NO HAY 16 16
13 SERVICIOS 84.550,00 NEGATIVA 3 3
14 SERVICIOS 7.257.680,84 NO HAY 12 12 (2)
15 SERVICIOS 216.000,00 NO HAY 10 10
16 SERVICIOS 9.670,49 NO HAY 2 2
17 SERVICIOS 1.219.809,59 -379.502,59 12 12
18 SERVICIOS 322.943,45 NO HAY 2,5 2,5
19 OBRAS 89.297,55 NO HAY 6 4
20 OBRAS 44.245,25 NO HAY 12 2 (1)
21 OBRAS 49.854,90 NO HAY 3 1 (1)
22 OBRAS 39.880,54 NO HAY 3 2
23 OBRAS 100.038,12 NO HAY 2 2
24 OBRAS 317.067,96 NEGATIVA POR IVA 14 14 (1), (2)
25 OBRAS 174.680,48 NEGATIVA POR IVA 24 2 (2), (3), (4)
26 OBRAS 32.721,86 NO HAY 12 3 (1)
27 OBRAS 38.356,64
12 3 (1), (2)
28 OBRAS 195.276,31 NO HAY 24 18 (1), (4)
29 SERVICIOS 273.000,03 20
30 SERVICIOS 237.380,81 NEGATIVA POR IVA 24
31 SERVICIOS 1.744.419,54 NO HAY 3
(3)
32 SUMINISTROS 734.020,85 NO HAY 12
33 SERVICIOS 130.696,15 NO HAY 12
34 SERVICIOS 1.616.195,22 NEGATIVA 10 10 (3)
35 SERVICIOS 1.450.000,00 NO HAY 6 6
36 SERVICIOS 750.017,70 NO HAY 6 6 (1)
37 SERVICIOS 1.284.193,50 NO HAY
38 OBRAS 1.121.745,00 NO HAY RESUELTO --
39 SERVICIOS 719.178,70 NO HAY 12 12
40 OBRAS 349.907,80 NO HAY 6+1,5 6 (3)
Otras incidencias: (1) suspensión inicio; (2) modificado sin coste adicional; (3) prórroga; (4) reajuste de anualidades
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
43
Algunos de los aspectos destacados en la ejecución de los trabajos objeto de las encomiendas
seleccionadas para revisión son los siguientes:
• En un número relevante de encomiendas que tienen por objeto a realización de obras
(encomiendas 5, 6, 20, 21, 24, 26, 27, 28 y 36) se produjeron suspensiones de su ejecución por
causas que ponen de manifiesto una deficiente preparación del expediente, entre otras, la ausencia
de aprobación del plan de seguridad y salud y la necesidad de realizar los trabajos de
amojonamiento y replanteo de los caminos. Además, son habituales las certificaciones con importe
cero, sin que conste ninguna motivación de la paralización de la obra. A modo de ejemplo, en la
obra con número de expediente X-11392 constan certificaciones sin importe a lo largo del período
febrero a septiembre de 2014, sin que en el expediente conste la causa de la no ejecución. También
en la obra X-11334, iniciada en noviembre de 2013, durante lo primero semestre del año 2014 las
certificaciones se emitieron sin importe.
• En las encomiendas 5, 7, 19, 20, 21, 25, 26, 27 y 28, referidas la ejecución de obras, existen
desfases importantes entre los amplios plazos de ejecución que se prevén en el encargos (a veces
superiores a los plazos del mismo proyecto de obras) y los plazos –mucho más cortos– de ejecución
real, lo que denota un escaso rigor en la fijación de esos plazos.
• En las encomiendas 5, 14, 24, 25 y 27 existen modificados del proyecto sin gasto adicional que
conllevan variaciones sustanciales en las unidades de obra inicialmente previstas y sugieren una
adaptación del proyecto a las necesidades advertidas por la encomendataria en el curso de su
ejecución.
En la encomienda 27, los costes en concepto de desbroces de las primeras certificaciones exceden
en un 88% de los presupuestados en el proyecto. Con posterioridad a estas certificaciones, el día 9
de diciembre de 2013 se aprueba una modificación del proyecto alegando causas imprevistas con un
incremento de los costes en ese concepto a costa de eliminar el referente a obra de fábrica,
modificando también el plazo de ejecución e imputando al ejercicio 2013 el coste total de la obra,
previsto inicialmente para las anualidades 2013 y 2014.
• En la encomienda 35, con un ámbito temporal que abarca desde el mes de junio a diciembre del
año 2013, se imputaron gastos de personal y arrendamiento de oficina desde el mes de enero a
diciembre, por lo que la encomienda de gestión sirvió para financiar los gastos de la encomendataria
a lo largo del año, y como consecuencia los fondos no se aplicaron exclusivamente a la realización
de las actividades encomendadas.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
44
• La encomienda 36 fue objeto de 3 prórrogas sin que la orden de ejecución, en la que consta un
plazo de realización de 6 meses, contemplara la posibilidad de modificaciones. El importe total del
presupuesto para la encomienda ascendió a 1.694.121,35 euros sobre un inicial de 750.017,71
euros, justificándose finalmente un total de 1.667.690,29 euros, lo que supone que el presupuesto
inicial se multiplicó por 2,2.
• En la encomienda 39 constan trabajos facturados por el concepto “Refuerzo y apoyo instrumental
a la gestión en el ámbito de las oficinas agrarias comarcales con mayor intensidad de trabajo de 1
de junio a 15 de octubre” que corresponden a meses anteriores y posteriores a los indicados. En
esta encomienda no pudimos verificar la realidad en la aplicación de las tarifas de TRAGSATEC,
puesto que todas las facturas indican 1 unidad de realización de cada trabajo pero con diferentes
importes, de lo que se deduce que realmente no se están aplicando los precios unitarios sino que se
factura por el global realizado.
IV.4.3. CONTRATACIÓN CON TERCEROS. SUBCONTRATACIÓN
4.16. En los términos del TRLCSP, uno de los requisitos habilitantes para llevar a cabo una
encomienda con un medio propio es la idoneidad de este para ejecutar la encomienda, lo que
significa que debe disponer de los medios personales, materiales y técnicos necesarios para
ejecutarla por sí mismo.
Por otro lado, este criterio general de la ejecución con medios propios debe hacerse compatible con
la admisión de la subcontratación en los casos específicos en los que la normativa establece límites
a la subcontratación (para las empresas del grupo TRAGSA, según la disposición adicional 25 del
TRLCSP, límite del 50% del importe total del proyecto). No obstante, la ausencia en la actualidad de
un límite general a la subcontratación (fuera del supuesto específico mencionado) hace que esta
cuestión no resulte pacífica.
Según la circular 4/2015, de 20 de mayo, de la Intervención General de la Administración del
Estado, sobre diversos aspectos relacionados con las encomiendas de gestión reguladas en los
artículos 4.1.n) y 24.6 del TRLCSP, coincidiendo con el criterio de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa (informe13/12, de 27 de septiembre de 2012), si una entidad declarada
medio propio no puede ejecutar al menos el 50% del encargo, en base a la doctrina y a la
normativa aplicable a los medios propios debe considerarse qué dicha entidad no reúne los
requisitos de idoneidad y de aptitud necesarios para realizar la prestación, por lo que no cabría
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
45
realizar el encargo o encomienda de gestión a dicha entidad y debería tramitarse el correspondiente
expediente de contratación.
Al margen de los posibles debates sobre donde debe situarse el límite cuantitativo a la
subcontratación para considerarlo relevante, el Tribunal de Cuentas viene considerando que, en
cualquier caso, para que esta sea posible dentro de los límites legales establecidos debe
necesariamente estar expresamente contemplada en los pliegos de prescripciones reguladores de la
encomienda y debe ser comunicada, y en su caso autorizada, por la Administración encomendante,
titular de la competencia que se trata de gestionar y a quien le corresponde dictar las instrucciones
oportunas para la adecuada ejecución de aquella.
Los resultados de los trabajos de revisión de los expedientes seleccionados pusieron de manifiesto
los siguientes aspectos:
• Salvo en la encomienda 32 de la Secretaría General de Medios a RETEGAL, en los documentos de
formalización de los restantes encargos no consta ninguna referencia a la posibilidad de
subcontratación de las actividades encargadas ni al establecimiento de un límite para su realización,
ni tampoco en los pliegos de prescripciones técnicas.
• De las visitas realizadas a los gestores tampoco consta que hayan desarrollado controles
específicos que permitan conocer el grado y alcance de la subcontratación realizada para la
ejecución de la prestación, mismo si aquella se ha realizado o no.
• La información que obra en los expedientes analizados permitió constatar las subcontrataciones
que se indican en el cuadro siguiente, todas ellas con un porcentaje que, al exceder del 50% de las
prestaciones objeto del encargo, puede cuestionar la idoneidad exigible en medio propio para la
realización de aquellas:
Cuadro 13: Encomiendas con subcontratación de actividades
Nº Encomienda
%
subcontratación
13 Encomienda de gestión para la adquisición de 112 equipos de impresión móviles para el levantamiento de actas de inspección y de 14 equipos de trabajo de campo para el desarrollo del plan de controles vitícolas (*)
100%
32 Resolución de la S.X. Medios por la que se acuerda encomendar a Retegal el programa de inversiones necesarias para la gestión del equipamiento electrónico y mejora de la red de extensión de cobertura de la televisión digital terrestre
100%
34 Gestión de desarrollo de las sesiones del juicio oral del "Prestige” 59%
35 Servicios de gestión de determinadas actuaciones relacionadas con la promoción y desarrollo de la sociedad de la información de Galicia
59%
(*) Por su naturaleza de suministro, sólo cabe subcontratación
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
46
Según el artículo 49 de la LOFAXGA, a los efectos de la legislación de contratos del sector público el
medio propio siempre tendrá la consideración de poder adjudicador en los contratos que deba
celebrar para la realización de las prestaciones objeto del encargo.
En relación con el cumplimiento de las exigencias derivadas de esta condición, pudo constatarse que
en la encomienda 35 las adjudicaciones correspondientes a las asistencias técnicas licitadas por
AMTEGA mediante procedimiento abierto supusieron sólo un 31% de los importes facturados por
terceros, mientras el restante 69% de las asistencias técnicas fueron realizadas a través de un
contrato menor o negociado sin publicidad, por un importe total de 587.387 euros.
Entre las facturas justificativas se observa la existencia para la misma prestación y respecto de un
mismo proveedor de importes próximos a los 18 mil euros (mismo de 17.999 euros) o a los 50 mil
euros –límites para el contrato menor y procedimiento negociado sin publicidad–, lo que pone de
manifiesto una apariencia de fraccionamiento que evita las normas de publicidad y libre
concurrencia.
IV.4.4. CONTRATACIÓN DE PERSONAL
4.17. Como se señaló anteriormente, en un número significativo de encomiendas que tienen por
objeto a contratación de servicios, la prestación tiene carácter estructural y recurrente en los centros
que formalizan el encargo.
Esta prestación continua de actividad, unida a la naturaleza de los trabajos, ligados al ejercicio de
competencias propias de las unidades administrativas, puede asociarse al riesgo de cesión ilegal de
trabajadores, que se produce cuando la dirección y organización sobre el personal de la
encomendataria es en realidad ejercido por el órgano que encarga la encomienda, situación que
viene siendo sancionada reiteradamente por los tribunales con la atribución de la condición de
personal laboral no fijo de la Administración encomendante de este personal.
Los informes de las asesorías jurídicas vinieron informando favorablemente en todos los casos
analizados la fórmula de la encomienda para la materialización de los encargos realizados, aunque
haciendo hincapié en la necesidad de definir con mayor precisión las características de las
prestaciones encomendadas, así como los medios para realizarlas, y también en la necesidad de
adoptar todas las medidas precisas para evitar que pudiera incurrirse en una cesión ilegal de
trabajadores. El riesgo mencionado no queda eliminado por la previsión formal en todos los pliegos
de las encomiendas de distintos aspectos que tratan de desvincular a este personal de toda relación
de subordinación o independencia con la Administración encomendante.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
47
Hay que advertir que la doctrina jurisprudencial viene incidiendo en la existencia de dos indicios de
cesión de trabajadores: que los servicios sean prestados en las dependencias de la Administración, y
la continuidad de los mismos trabajadores en las sucesivas encomiendas.
En las condiciones reguladas en los pliegos de prescripciones técnicas de algunas de las
encomiendas analizadas o en la propia prestación realizada advertimos algunas características
propias de una relación jurídica laboral que constituyen elementos de riesgo de cara a esa posible
cesión, como son los siguientes:
Cuadro 14: Elementos de riesgo de cesión de trabajadores
Descripción Número de la encomienda
Servicios prestados en las dependencias de la Administración 1, 2, 3, 4, 33, 37
Utilización de medios materiales de la Administración 1, 2, 3, 4 ,33, 37
Acceso a datos de carácter personal 1, 2, 3, 4, 33
Continuidad de los mismos trabajadores en la ejecución de las sucesivas encomiendas 1, 2, 3, 4, 33, 37
Previsión de subrogación del personal por futuras prestadoras de los servicios 1, 33
Pago mensual de los servicios de la Administración a la encomendataria 1, 2, 3, 4, 33
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
Como hechos posteriores, pudo constatarse que los tribunales de la jurisdicción social vinieron
reconociendo en la totalidad de esas encomiendas (después de declarar una cesión ilegal de
trabajadores) la condición de personal laboral indefinido no fijo en las entidades públicas
encomendantes de los trabajadores que solicitaron esa condición.
Los casos advertidos, todos ellos referidos a encomiendas de servicios formalizadas con la empresa
TRAGSATEC (del grupo TRAGSA y, por lo tanto, de ámbito estatal), y el número de trabajadores
declarados indefinidos no fijos fueron los siguientes: en las encomiendas 1, 2, 3 y 4 de la Secretaría
General de Calidad, 16 trabajadores; en la encomienda 10 de consultoría para la evaluación de
proyectos FEDER de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza, tres trabajadores; en la
encomienda número 33 para el control y gestión de los programas de voluntariado 2013 de la
Dirección General de Juventud y Voluntariado, tres trabajadores; y en la número 37 para la
tramitación técnica y administrativa de los expedientes de dominio público hidráulico de la cuenca
hidrográfica de Galicia-Costa de Augas de Galicia, siete trabajadores.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
48
V. CONCLUSIONES
5.1. Los departamentos y entidades instrumentales de la Comunidad Autónoma formalizaron en el
ejercicio 2013 un total de 177 encomiendas de contenido contractual por un importe total de 70,66
millones de euros (equivalente al 0,7% del gasto no financiero de la Comunidad Autónoma). El
departamento que celebró mayor número de encomiendas fue la Consellería do Medio Rural e do
Mar, con un 50,5% del importe total de aquellas.
5.2. De las 177 encomiendas aprobadas, 85 fueron formalizadas con ocho entidades pertenecientes
a la Comunidad Autónoma de Galicia (una secretaría general, dos entidades públicas
instrumentales, dos sociedades mercantiles y tres fundaciones autonómicas) y las restantes 92 con
dos sociedades mercantiles estatales (TRAGSA y TRAGSATEC). Dentro del sector público
autonómico, SEAGA acumula el 29,53% del importe total de las mismas.
El relevante peso de las encomiendas formalizadas con las entidades de ámbito estatal TRAGSA y
TRAGSATEC impide visualizar la utilización de esta figura como instrumento de articulación de los
principios de cooperación, colaboración y asistencia recíproca en el ámbito interno del sector público
autonómico, y mismo también el principio de autoprovisión de bienes y servicios dentro del sector
público como justificación para su utilización.
5.3. Sólo una de las diez entidades que recibieron encomiendas en el ejercicio 2013 (IFECO) no
cumple con el requisito de que sus estatutos le reconozcan de forma expresa la condición de medio
propio y servicio técnico de la Administración de la Comunidad Autónoma. En cuatro de las
encomiendas analizadas, las entidades encomendatarias subcontratan más del 50% de la
prestación, lo que puede cuestionar su idoneidad para llevar a cabo la prestación objeto del
encargo. En tres encomiendas, el cometido del encargo no resulta plenamente encajable en el
objeto social de las entidades encomendatarias ni en su área de especialización funcional.
5.4. Con carácter general, no consta en los expedientes de las encomiendas un análisis que
justifique la elección de este recurso de gestión como la solución económicamente más ventajosa
entre las alternativas posibles para la ejecución de las necesidades atendidas.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
49
5.5. En el conjunto de las encomiendas formalizadas en 2013 destacan aquellas que tienen por
objeto a prestación de servicios, que representan el 69,61% del importe total, y dentro de las
mismas, las encomiendas de actividad (no de resultado), que utilizan algunos centros de forma
recurrente (el 64% de las encomiendas de servicios analizadas), poniendo de manifiesto que tenían
como finalidad la satisfacción de necesidades de carácter permanente derivadas de insuficiencias
estructurales de las plantillas de las entidades encomendantes.
5.6. En nueve de las encomiendas de servicios analizadas, las funciones encargadas al medio propio
podrían entrañar el riesgo de que impliquen la realización de funciones públicas, por referirse a
tareas encuadradas en los supuestos de tratamiento de documentos administrativos y tareas
organizativas de los expedientes (tramitación de expedientes de concesión de dominio público,
tramitación de expedientes de ayudas, control de actuaciones públicas, o seguimiento de líneas
estratégicas).
5.7. En seis de las encomiendas de servicios analizadas, algunas características de la prestación,
advertidas en los pliegos de prescripciones técnicas de las encomiendas o en la propia realización de
la prestación, constituyeron elementos de riesgo de cara a apreciar indicio de cesión nos
trabajadores que las ejecutan. De hecho, en cuatro de estas encomiendas esta cesión fue reconocida
por los tribunales de justicia con declaración de los trabajadores como personal laboral indefinido de
los centros encomendantes.
5.8. En general, las encomiendas se adecúan la un sistema de tarifas aprobado por una comisión
mixta constituida segundo establece a LOFAXGA (o por el sistema determinado para las entidades
del grupo TRAGSA) o , en su caso, por la consellería que tiene atribuida la tutela funcional,
contando con el informe favorable de la consellería competente en materia de hacienda.
No existe un criterio uniforme en el porcentaje de gastos generales y corporativos repercutidos al
coste de las encomiendas por los encomendatarios, que oscila entre lo 2% y el 10%, sin que conste
ningún estudio que justifique el porcentaje aplicado por cada entidad.
Tampoco se han adoptado medidas para ajustar los precios tarifados a su coste real tanto en los
supuestos de subcontrataciones con bajas como en determinadas partidas para las que no existe
una tarifa aprobada, o en los casos en que estas se presupuestan a precio alzado o a justificar y sin
una ulterior acreditación justificativa de su coste.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
50
5.9. Desde un punto de vista presupuestario, la mayoría de las encomiendas analizadas se
imputaron al capítulo VI de inversiones reales. Sin embargo, en varias encomienda el citado capítulo
no resulta de aplicación atendiendo a la naturaleza del gasto.
5.10. Con carácter general, no se realizan controles por los encomendantes sobre la
subcontratación realizada por las entidades encomendatarias ni éstas comunican a los
encomendantes esta subcontratación, como resultaría conveniente.
VI. RECOMENDACIONES
6.1. Se recomienda la regulación y unificación de los procedimientos de tramitación, ejecución y
control de las encomiendas por parte de los diferentes órganos de la Comunidad Autónoma.
6.2. Se recomienda no utilizar las encomiendas como medio recurrente para suplir las carencias
estructurales de personal de los centros y de las entidades instrumentales de las Administraciones
públicas.
6.3. Se recomienda realizar una evaluación de las distintas alternativas posibles para la realización
de la prestación a partir de datos sobre costes, y dejar constancia de este análisis en una memoria
económica de los expedientes.
6.4. Resulta necesario constatar previamente a los encargos, y documentarlo adecuadamente en los
expedientes, que la entidad encomendataria cuenta con medios suficientes para ejecutar por sí
misma la encomienda sin necesidad de acudir, de modo relevante, a la subcontratación con terceros.
6.5. Se recomienda recoger expresamente en la resolución de ordenación de encomienda o en sus
pliegos reguladores la posibilidad o no de subcontratación, incluyendo la previsión de la necesidad
de autorización expresa del encomendante, y que aquella se limite a prestaciones accesorias del
objeto del encargo.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
51
6.6. Se recomienda retribuir las prestaciones subcontratadas por los encomendatarios de acuerdo
con el coste real del contrato celebrado con terceros, sin perjuicio de la inclusión de los gastos de
tramitación y gestión debidamente recogidos en las tarifas.
6.7. Se recomienda exigir en la liquidación la justificación documental y detallada por los
encomendatarios de los precios de determinados componentes de la prestación fijados en el
presupuesto inicialmente a precio alzado o “a justificar”.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
103
RÉPLICAS DEL CONSELLO DE CONTAS A LAS ALEGACIONES FORMULADAS POR LA
INTERVENCIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA, LA SECRETARÍA GENERAL
DEL PRESIDENTE Y LAS SECRETARÍAS GENERALES TÉCNICAS DE LAS CONSELLERÍAS AL
ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE ENCOMIENDAS DE GESTIÓN
CORRESPONDIENTE Al EJERCICIO 2013
Trámite de alegaciones
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento de régimen interior del Consello
de Contas, aprobado por la Comisión permanente no legislativa para las relaciones con el Consello
de Contas el día 2 de junio de 1992 (DOG nº 138, de 17 de julio de 1992), la intervención general
de la Comunidad Autónoma, la secretaría general de presidencia y las secretarías generales técnicas
de las consellerías, en el plazo señalado en el escrito de remisión del informe de fiscalización del
Consello de Contas, formularon las correspondientes alegaciones, que se adjuntan a este informe de
fiscalización.
Con relación a su contenido y tratamiento, independientemente de las aclaraciones y
puntualizaciones que en cada caso figuran en las réplicas, es necesario señalar con carácter general
que excepto en los casos concretos que así lo requieran, no se valoran las alegaciones que
confirmen deficiencias o irregularidades señaladas en el informe; que expongan criterios y opiniones
sin soporte documental o normativo o bien que no rebatan el contenido del informe, sino que se
trate de explicaciones o justificaciones sobre las actuaciones de la entidad fiscalizada. En los
supuestos en los que se modifica total o parcialmente el contenido de algún punto del informe, se
indicará este hecho expresamente mediante nota a pie de página.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
104
Réplicas a las alegaciones
Réplica a las alegaciones formuladas por la Intervención General al apartado IV del informe de
fiscalización, en relación con el “Análisis de la tramitación y gestión de las encomiendas”.
Se alega, en relación con el análisis de la tramitación y gestión de las encomiendas, que tal y como advierte el
propio Tribunal de Cuentas, la normativa estatal aplicable a las concretas encomiendas fiscalizadas –TRLCSP
y demás normas con rango de ley– no establece de forma expresa la sujeción de las encomiendas a medios
propios a concretos procedimientos para su tramitación, por lo que la exigencia en una encomienda de
gestión de determinados informes, trámites o contenidos concretos puede no estar amparada en una norma,
de manera que, a sensu contrario, la omisión del concreto trámite no supone vulneración de aquélla.
Tal sería el caso, entre otros, de la necesidad de justificación de la realización de una encomienda, dado que
los artículos 4.1.n) y 24.6. del TRLCSP no preceptúan como requisito para su tramitación que se acrediten
documentalmente las ventajas de la encomienda frente al contrato administrativo. Tampoco tendrían carácter
preceptivo, y por lo tanto no deberían de señalarse como omisiones, la falta del informe de la Asesoría
Jurídica, de la recepción, del documento de liquidación, del pliego de técnicas, del certificado de
disponibilidad de los terrenos o de la justificación de medios en la encomendataria, así como de los límites a
la subcontratación.
Como bien afirma el alegante y el informe también, la normativa estatal aplicable a las concretas
encomiendas fiscalizadas –TRLCSP y demás normas con rango de ley– no establece de forma
expresa la sujeción de las encomiendas contractuales a medios propios a concretos procedimientos
para su tramitación. No obstante lo anterior, es precisamente debido a esta ausencia de regulación
normativa de las actuaciones preparatorias y de ejecución de las encomiendas en sus vertientes
técnica, jurídico-administrativa y presupuestaria, por lo que resulta necesario acudir a la analogía
como procedimiento integrador previsto en el ordenamiento jurídico para la cobertura de las lagunas
que se puedan presentar (artículo 4 del Código Civil). En este sentido, el propio Tribunal de Cuentas
viene sosteniendo que les resulta de aplicación, de forma directa, determinados preceptos del
TRLCSP (como los artículos 4.1, letra n) y 24.6), y de forma supletoria los principios del TRLCSP.
Así, por ejemplo, el TRLCSP no ha establecido límites a la posibilidad de que las entidades
encomendatarias contraten el objeto del encargo de gestión con terceros. Sin embargo, tal y como
se señala en el informe, este Consello de Contas considera que la entidad encomendataria debe
contar con los medios propios necesarios para llevar el encargo por sí misma.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
105
En este supuesto, el recurso a la encomienda puede justificarse, al menos en parte, por razones de
economía y eficacia, sin que suponga una alteración de los principios de la contratación pública,
dado que la realización de la prestación permanece en el ámbito interno de la Administración.
Sin embargo, esta justificación no se produce en el supuesto de que el denominado medio propio
carezca de medios para ejecutar la prestación por sí mismo. Si como quiere la ley, el objeto del
encargo consiste en la realización de una determinada prestación, no puede considerarse que la
realice quien se limita a trasladar su ejecución a un tercero.
En esta línea se sitúa lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Publico, aplicable al sector público institucional estatal, que prevé que los medios
propios y servicios técnicos deben disponer de medios técnicos suficientes e idóneos para realizar
prestaciones en el sector de actividad que se corresponda con su objeto social; así como en el
artículo 49 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la
Administración general y del sector público autonómico de Galicia (LOFAXGA); y en el artículo 32.6.
del Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público que recoge que, con carácter general, el
importe de las prestaciones parciales que el medio propio puede contratar con terceros no podrá
exceder del 60% de la cuantía del encargo.
En todo caso, en las pruebas realizadas sobre el procedimiento seguido por los órganos
encomendantes de la Comunidad Autónoma para la formalización de estas encomiendas, se verificó
que los expedientes administrativos comprendieran todos los documentos, informes y actuaciones
que exigen los artículos 109 y siguientes del TRLCSP, que podrían completar las lagunas de
regulación del procedimiento administrativo de encomiendas.
Los resultados pusieron de manifiesto que los órganos y entidades de la Comunidad Autónoma que
formalizan encomiendas con medios propios, no aplican en su totalidad los preceptos de la
legislación de contratos del sector público relativos a los expedientes de contratación y su
procedimiento de tramitación y aprobación.
El contenido de los expedientes presenta una elevada heterogeneidad en función de la unidad
administrativa gestora, y el contenido de los acuerdos tampoco es uniforme para las distintas
encomiendas, si bien consta, con carácter general, el objeto, el presupuesto, la aplicación
presupuestaria, el plazo de ejecución y la dirección de los trabajos, así como un pliego de
prescripciones técnicas que completa su régimen jurídico.
Las alegaciones formuladas no contradicen lo expresado en el informe por lo que, en consecuencia,
no suponen su modificación.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
106
Réplica a las alegaciones formuladas por la Secretaría General Técnica de la Vicepresidencia y
Consellería de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza, al punto 4.4. del epígrafe
IV.1.2.B. y al punto 5.3. de las conclusiones del informe de fiscalización, en relación con la
Fundación Feiral da Coruña (IFECO).
Se alega, en relación con la afirmación contenida en el informe de que la Fundación Feiral da Coruña (IFECO)
no cumple con la exigencia de que nos sus estatutos reconozcan de forma expresa la condición de medio
propio o servicio técnico de la Administración de la Comunidad Autónoma, que esta exigencia formal
contenida en el artículo 24.6. del TRLCSP, se verifica en la Comunidad Autónoma de Galicia cuando
concurren los requisitos previstos en los artículos 47.1. de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de
organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia
(LOFAXGA), en relación con el artículo 45.b) segundo apartado, y en el artículo 113 de la misma, sin que sea
exigible esa referencia expresa en los estatutos de la entidad.
Este supuesto se cumple en el caso de IFECO, tal y como se justifica en el fundamento segundo de la
encomienda, que cuenta además, con los informes favorables de la asesoría jurídica y de la intervención.
El artículo 47 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la
Administración general y del sector público autonómico de Galicia (LOFAXGA), referido al carácter
de medios propios y servicios técnicos de la Comunidad Autónoma de Galicia de las entidades
instrumentales, señala en su punto 1 que “A los efectos previstos en el artículo 4.1.n) y 24.6 de la
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, todas las entidades instrumentales
determinadas en el artículo 45, tienen la consideración de medios propios y servicios técnicos de
aquellos poderes adjudicadores para los cuales realicen la parte esencial de su actividad cuando
estos ejerzan sobre aquellos un control análogo al que puedan ejercer sobre los suyos propios
servicios. Si se trata de sociedades, además, la totalidad de su capital tendrá que ser de titularidad
pública”.
No obstante la anterior normativa autonómica, el citado artículo 24.6 de la LCSP que tiene carácter
básico, exige una condición formal como es la del reconocimiento del carácter de medio propio del
ente instrumental –en este caso el IFECO– en su norma de creación o en sus estatutos.
Las alegaciones formuladas no contradicen lo expresado en el informe por lo que, en consecuencia,
no suponen su modificación.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
107
Réplica a las alegaciones formuladas por la Secretaría General Técnica de la Consellería de Política
Social, a la encomienda nº 38 analizada en el punto 4.4. del epígrafe IV.1.2.B. del informe de
fiscalización, en relación con el objeto de la misma.
Se alega, en relación con la encomienda nº 38 formulada por el Consorcio de Igualdad para la construcción
de residencias de la 3ª edad, la existencia de un error en el informe, dado que el objeto de la misma consistía
en la construcción de dos escuelas infantiles.
Comprobado el hecho alegado, se corrige el error señalado, modificando, en consecuencia, el
informe en el sentido de que la encomienda formulada por el Consorcio de Igualdad a la TRAGSA se
refiere a la construcción de dos escuelas infantiles.
Réplica a las alegaciones formuladas por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza,
por la Secretaría General de Calidad y Evaluación Ambiental, y por Augas de Galicia, al punto
4.17. del epígrafe IV.4.4. del informe de fiscalización, relativas todas ellas al riesgo de cesión
ilegal de trabajadores adscritos a las encomiendas de gestión.
Se alega que ante las sentencias de los tribunales de la jurisdicción social en las que, previa declaración de la
cesión ilegal de trabajadores, se reconoció la condición de personal laboral indefinido no fijo de parte del
personal adscrito a determinadas encomiendas, los referidos centros directivos y las entidades
encomendatarias han adoptado una serie de medidas de control referidas al sistema de ejecución de las
encomiendas –básicamente en lo relativo a la relación entre la Administración y la entidades
encomendatarias– para minimizar dicho riesgo de cesión ilegal de trabajadores y evitar que se repitan estas
situaciones.
Este Consello de Contas celebra la adopción de medidas tendentes a evitar estas situaciones. Las
alegaciones formuladas no contradicen lo expresado en el informe por lo que, en consecuencia, no
suponen su modificación.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
108
Réplica a las alegaciones formuladas por la Dirección General de Ordenación y Producción Forestal,
al punto 4.10. del epígrafe IV.2.3. del informe de fiscalización, en relación con la comparativa de
tarifas de SEAGA y TRAGSA en servicios profesionales similares.
Se alega, en relación con la comparativa de tarifas de SEAGA y TRAGSA en servicios profesionales similares,
que las tareas de los perfiles profesionales de TRAGSA están estructuradas teniendo en cuenta la experiencia.
La especificidad y complejidad del objeto de la encomienda nº 31 exigía una experiencia determinada de
cinco años para el titulado superior.
En el punto 4.10. del informe no se cuestiona la forma de estructuración de las tareas y perfiles
profesionales de TRAGSA, ni tampoco la necesidad de una determinada experiencia para el titulado
superior en la encomienda nº 31, sino que se ponen de manifiesto la existencia de diferencias
significativas entre las tarifas de TRAGSA y SEAGA correspondientes a profesionales de perfiles
similares por titulación y experiencia.
Las alegaciones formuladas no contradicen lo expresado en el informe por lo que, en consecuencia,
no suponen su modificación.
Réplica a las alegaciones formuladas por la Dirección General de Desarrollo Rural, al punto 4.11.
del epígrafe IV.2.3. del informe de fiscalización, en relación con las tarifas por unidades de obra
superiores a los precios de mercado en determinadas encomiendas.
Se alega, en relación con las tarifas por unidades de obra superiores a los precios de mercado en
determinadas encomiendas, que para la elaboración de los presupuestos de un proyecto se utilizan cuadros
de precios de referencia que intentan reflejar las condiciones de mercado en un momento y ámbito de
localización diferenciados. Las tarifas aprobadas de TRAGSA y SEAGA son tarifas aplicables a todo el
territorio nacional y a todo el ámbito gallego, respectivamente, y son tarifas aprobadas en un momento
determinado, aunque sujetas a modificaciones y actualizaciones. La rigidez de estas tarifas provoca
discrepancias con el importe de los presupuestos elaborados por el proyectista.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
109
La alegación no contradice el hecho señalado en el informe de que en seis de los diez encomiendas
analizadas, el presupuesto de ejecución material que resulta de la aplicación de las tarifas fue
sustancialmente superior a lo establecido en el proyecto, poniéndose de manifiesto unas tarifas por
unidades de obra superiores a los precios de mercado.
Las alegaciones formuladas no contradicen lo expresado en el informe por lo que, en consecuencia,
no suponen su modificación.
Réplica a las alegaciones formuladas por la Dirección General de Desarrollo Rural, al punto 4.15.
del epígrafe IV.4.2. del informe de fiscalización, en relación con las causas de suspensión de la
ejecución de obras.
Se alega, en relación con las causas de suspensión de la ejecución de obras, que a veces no es posible
redactar y aprobar el Plan de seguridad en el plazo de un mes desde la data de la encomienda, pero no por
falta de preparación del expediente sino porque es un plazo demasiado ajustado. Se alega también, que a
veces sin que se produzca la paralización de los trabajos, no existen partidas completamente finalizadas y
susceptibles de ser medidas y certificadas. Por esto, y por causas meteorológicas, o de otra índole las
certificaciones correspondientes son a cero.
El carácter reiterado de las suspensiones de las ejecuciones de las obras por la ausencia de
aprobación del plan de seguridad y salud, pone de manifiesto una falta de previsión de la
Administración encomendante relativa a la dificultad que tiene la entidad encomendataria para
realizar dicho plan en el plazo de un mes desde la orden del encargo. En este sentido, una adecuada
preparación del expediente debería tener en cuenta esta circunstancia, evitando, de este modo, las
reiteradas suspensiones para el inicio de las obras.
Con frecuencia en los expedientes de encomiendas figuran certificaciones con importe cero, en las
que únicamente consta que no se certifica importe por no ejecutar unidades significativas de obra o
por causas meteorológicas. Dichas causas recogidas en las certificaciones de obra, no se motivan
debidamente, ni justifican los largos períodos continuados en los que no se certifica obra.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
110
Como ya se señaló a modo de ejemplo en el informe, en algunos casos, como en las encomiendas
con número de expediente X-11392 y X-11334, figuran certificaciones mensuales sin importe,
correspondientes a nueve y a seis meses consecutivos, respectivamente. Estos largos períodos de
ausencia de certificación de ejecución de obra, no se pueden justificar de forma razonable, tal y
como se aduce en la alegación, en base al hecho de que no se habían llegado a medir o completar
determinadas partidas, o por el incidente de la climatología en la realización de la obra.
Las alegaciones formuladas no contradicen lo expresado en el informe por lo que, en consecuencia,
no suponen su modificación.
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
113
ANEXO I. RELACIÓN DE ENCOMIENDAS ANALIZADAS
(Euros)
Nº OBXECTO CONSELLERÍA CENTRO ENTIDADE ENCOMENDATARIA
DATA
FORMALIZ.
DATA
FINALIZACIÓN
ORZAMENTO
ENCOMENDA
COMPENSACIÓN
EXECUCIÓN
1 SERVICIOS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS SECRETARÍA XERAL DE CALIDADE
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 03-jun-13 31-dic-13 3.209.692,85 0,00
2 SERVICIOS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS SECRETARÍA XERAL DE CALIDADE
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 24-abr-13 31-dic-13 900.916,21 0,00
3 SERVICIOS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS SECRETARÍA XERAL DE CALIDADE
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 18-abr-13 31-dic-13 1.331.667,90 0,00
4 SERVICIOS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS SECRETARÍA XERAL DE CALIDADE
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 19-abr-13 31-dic-13 641.709,62 0,00
5 OBRAS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS
DIRECCIÓN XERAL DE CONSERVACIÓN DA NATUREZA
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 29-ago-13 31-dic-15 617.569,61 0,00
6 OBRAS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS
DIRECCIÓN XERAL DE CONSERVACIÓN DA NATUREZA
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 05-jul-13 31-dic-13 256.999,99 0,00
7 OBRAS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS
DIRECCIÓN XERAL DE CONSERVACIÓN DA NATUREZA
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 02-ago-13 30-dic-13 107.863,01 0,00
8 OBRAS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS
DIRECCIÓN XERAL DE CONSERVACIÓN DA NATUREZA
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 31-jul-13 30-nov-13 106.500,23 0,00
9 SERVICIOS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS
DIRECCIÓN XERAL DE CONSERVACIÓN DA NATUREZA
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 28-jun-13 15-oct-13 274.954,07 0,00
10 SERVICIOS CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS
DIRECCIÓN XERAL DE CONSERVACIÓN DA NATUREZA
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 27-may-13 30-jun-14 170.284,44 0,00
11 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE PRODUCIÓN AGROPECUARIA
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 29-oct-13 31-dic-13 150.000,00 5.760,61
12 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE PRODUCIÓN AGROPECUARIA INSTITUTO DE ESTUDOS DO TERRITORIO 01-jul-13 31-dic-14 19.102,38 0,00
13 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE PRODUCIÓN AGROPECUARIA AMTEGA 01-oct-13 31-dic-14 84.550,00 0,00
14 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE PRODUCIÓN AGROPECUARIA
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 31-dic-13 31-dic-14 7.257.680,84 278.724,38
15 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE PRODUCIÓN AGROPECUARIA
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 28-feb-13 31-dic-13 216.000,00 8.295,28
16 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO PESQUEIRO CETMAR 07-ago-13 30-dic-13 9.670,49 0,00
17 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO PESQUEIRO
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 31-dic-12 31-dic-13 1.219.809,59 57.062,67
18 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO PESQUEIRO
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 31-dic-12 31-dic-13 322.943,45 15.107,29
19 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 03-jul-13 02-feb-14 89.297,55 2.838,45
20 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 08-jul-13 04-oct-14 44.245,25 1.406,40
21 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 25-abr-13 22-ago-13 49.854,90 1.584,71
22 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 22-may-13 31-ago-13 39.880,54 1.267,66
23 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 25-abr-13 25-jul-13 100.038,12 3.179,85
24 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 21-ago-13 04-nov-15 317.067,96 14.837,43
25 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 21-ago-13 21-sep-15 174.680,48 8.171,55
26 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 21-ago-13 22-oct-14 32.721,86 1.530,73
27 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 21-ago-13 21-oct-14 38.356,64 1.794,32
28 OBRAS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR
DIRECCIÓN XERAL DE DESENVOLVEMENTO RURAL
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 21-ago-13 21-oct-15 195.276,31 9.135,02
29 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR (SXT) (PDR) - AUTORIDADE DE XESTIÓN DO PDR DE GALICIA 2007-2013 SECRETARÍA XERAL TÉCNICA
EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS AGRARIOS GALEGOS, S.A. (SEAGA) 14-nov-13 31-ago-15 273.000,03 12.770,94
Informe de Fiscalización de Encomiendas de gestión 2013
114
(Euros)
Nº OBXECTO CONSELLERÍA CENTRO ENTIDADE ENCOMENDATARIA
DATA
FORMALIZ.
DATA
FINALIZACIÓN
ORZAMENTO
ENCOMENDA
COMPENSACIÓN
EXECUCIÓN
30 SERVICIOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR SECRETARÍA XERAL TÉCNICA
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 17-jul-13 15-jul-14 237.380,81 7.545,48
31 SERVICOOS CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR SECRETARÍA XERAL DE MONTES
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 12-ago-13 25-nov-13 1.744.419,54 57.666,76
32 SUMINISTRAC. PRESIDENCIA XUNTA. SECRETARÍA XERAL DE MEDIOS
SECRETARÍA XERAL DE MEDIOS; AMTEGA
REDES DE TELECOMUNICACIÓN GALEGAS (RETEGAL, S.A.) 15-ene-13 31-dic-13 734.020,85 21.379,25
33 SERVICIOS CONSELLERÍA DE TRABALLO E BENESTAR
DIRECCIÓN DE XUVENTUDE; DIRECCIÓN XERAL
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 28-dic-12 31-dic-13 130.696,15 130.696,15
34 SERVICIOS CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIÓNS PÚBLICAS E XUSTIZA VICESECRETARÍA XERAL FUNDACIÓN FEIRAL DA CORUÑA (IFECO) 01-ago-12 15-jul-13 1.616.195,22 1.577.139,54
35 SERVICIOS AXENCIA PARA A MODERNIZACIÓN TECNOLÓXICA DE GALICIA (AMTEGA) VICESECRETARÍA XERAL
FUNDACIÓN PARA O FOMENTO DA CALIDADE INDUSTRIAL E D.T. DE GALICIA 14-jun-13 31-dic-13 1.450.000,00 0,00
36 SERVICIOS ENTE PÚBLICO EMPRESARIAL AUGAS DE GALICIA AUGAS DE GALICIA
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 19-feb-13 19-ago-13 750.017,71 0,00
37 SERVICIOS ENTE PÚBLICO EMPRESARIAL AUGAS DE GALICIA AUGAS DE GALICIA
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 15-jul-13 31-jul-14 1.284.193,59 0,00
38 OBRAS CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
CONSORCIO GALEGO DE IGUALDADE E BENESTAR
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 31-dic-13 31-dic-14 1.121.745,08 0,00
39 SERVICIOS OO.AA. FOGGA FOGGA
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A. (TRAGSATEC, S.A.) 03-dic-13 31-dic-14 719.178,73 21.575,36
40 OBRAS ENTE PÚBLICO EMPRESARIAL PORTOS DE GALICIA PORTOS DE GALICIA
EMPRESA DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA, S.A. (TRAGSA) 17-dic-13 18-jun-14 349.907,81 21.355,88
Fuente: Elaboración propia. Datos facilitados por los centros a través de la IXCA.
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