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UNIVERSIDADE DO VALE DO SAPUCAÍ
MESTRADO EM EDUCAÇÃO
FELIPE BARBOSA FERRONATO
INTERFACES ENTRE AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL E
GESTÃO DE INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR: UM
ESTUDO A PARTIR DO SINAES
POUSO ALEGRE
2016
2
UNIVERSIDADE DO VALE DO SAPUCAÍ
MESTRADO EM EDUCAÇÃO
INTERFACES ENTRE AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL E
GESTÃO DE INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR: UM
ESTUDO A PARTIR DO SINAES
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em
Educação da Universidade do Vale do Sapucaí como
requisito parcial para a obtenção do título de Mestre
em Educação.
Linha de pesquisa: Práticas Educativas e Formação
do Profissional Docente.
Orientadora: Profª . Dra. Neide Pena Cária
POUSO ALEGRE/MG
2016
1
2
3
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho a meu grande amor Virgínia Gomes
Ferronato, que trouxe o tempero que me leva à harmonia, esta harmonia
que tem o perfume de Jesus Cristo . E a cada dia me faz ser grato e fiel a
um mundo bem melhor.
4
AGRADECIMENTO
Agradeço a meu filho João Gabriel M. F. Ferronato por ser essa pessoa
paciente e carinhosa que sempre está ao meu lado mesmo tão longe.
Agradeço a minha mãe Eleaci de Fá tima Barbosa Ferronato, essa mulher
de fibra e fiel à família.
A minha irmã, Juliana Barbosa Ferronato , por ser um símbolo de respeito
de filho a uma mãe.
A meu pai Rubens Ferronato, por ser o respeito e por pregar o respeito à
família enquanto esteve entre nós .
A minha afi lhada e sobrinha Isabela Ferronato de Souza , pela sua alegria
contagiante que nos encanta .
Obrigado Alessandra Zanchetta, por apresentar um ideal para minha vida.
Agradeço ao amigo Rafael Brajão , por mostrar a amizade e a paciência.
Minha avó Benedita Pereira Barbosa por ter sido doce como o mel e forte
como aço, enquanto esteve conosco.
A meu amigo José Sabino Neto que nos momentos de grande tensão
sempre esteve comigo.
Ao amigo Francisco de Assis Carvalho Arten que nos ensina com seus
atos que tudo que é realizado com honestidade é possível.
Grato ao meu amigo Jorge Abbud meu mestre das pis cinas e da vida.
Gratidão eterna a minha querida orientadora Neide Pena Cária, por me
ajudar a traçar o caminho deste trabalho, pela parceria nas orientações e
discussões.
Agradeço a Deus.
5
EPÍGRAFE
A medida de um ser é a responsabilidade que esse ser assume. A
quantidade e a qualidade de responsabilidade dão o peso de uma vida.
Você só estará integrado com o conhecimento d e algo quando você
manifestar responsabilidade em relação a esse algo.
Está integrado ao todo aquele que manifesta responsabilidade em
relação ao conhecimento do todo.
Dr. Celso Charuri.
6
FERRONATO, Felipe Barbosa. Interfaces entre avaliação institucional
e gestão de instituições de ensino superior: um estudo a partir do
Sinaes. 2016. 151 f. Dissertação (Mestrado em Educação), Univás, Pouso
Alegre, 2016.
RESUMO
A presente dissertação tem como título “Interfaces entre avaliação
institucional e gestão de instituições de ensino s uperior: um estudo a
partir do Sinaes” . Vincula-se à Linha de Pesquisa “Práticas Educativas e
Formação do Profissional Docente” e ao Grupo de Pesquisa em Educação
e Gestão (GPEG), cadastrado no Diretório Nacional de Pesquisa (CNPq).
Com a institucionalização do Sinaes pela Lei n.º 10.861 de 2004 e suas
adaptações posteriores, a avaliação passou a ocupar centralidade na
política de regulação da oferta, qualidade e expansão da educação
superior a partir de indicadores estabelecidos pelo MEC/SINAES , via
avaliação, trazendo em suas dimensões um modelo implícito de
administração destinado às instituições de ensino superior (IES), ao
indicar ações e estratégias para a gestão, compondo indicadores para a
avaliação final . A questão desta pesquisa se concentrou nesta
centralidade ocupada pela avaliação como fornecedora de indica dores
para fins de regulação. O objetivo central foi identificar e analisar as
interfaces das dimensões do Sinaes com as dimensões da Administração,
tomando como amparo teórico a teoria de gestão de Drucker (2012) . A
pesquisa é de natureza qualitativa e abordagem dialético-crítica, sem
desconsiderar os aspectos quantitativos no processo de análise e
discussão. Foi utilizada a pesquisa documental (LAVILLE; DIONE,
2009), considerando como material de análise instrumentos legais,
impressos e eletrônicos , informações e dados consultados no MEC/INEP
e outros, cujo material gerou protocolos de pesquisa que, somados ao
amparo teórico, sustentaram a análise e discussão proposta . Dentre os
teóricos destacam-se: Dias Sobrinho (2003, 2008), Ristoff (2011),
Dourado (2003, 2009). Demonstrou-se que há uma nítida e forte relação
do modelo avaliativo proposto pelo Estado/MEC, por meio do Sinaes,
com a dimensão administrativa das instituições de ensino superior. As
dimensões do processo de avaliação vão encontro das caracte rísticas do
modelo de gestão (DRUCKER, 2012), principalmente, pelo foco das
ações e estratégias no planejamento e nos resultados, sendo a avaliação
inerente à administração, mas evidenciando a preocupação com o caráter
humano que perpassa essas entidades, sejam elas organizações ou
instituições educacionais , pois a realização de qualquer administração
depende de resultados e são os resultados que transformam a gestão.
Palavras-chave: Administração. Avaliação. Gestão. SINAES. Regulação.
7
FERRONATO, Felipe Barbosa. Interfaces between institutional
evaluation and management of higher education institutions : a study
from sinaes . 2016. 151 f. Partial Report of Master 's Thesis - Master of
Education, UNIVÁS, Pouso Alegre , 2016.
ABSTRACT
This research is titled "Interfaces between institutional evaluation and
management of higher education institutions: a study from Sinaes". The
Sinaes (Brazilian National Higher Education Evaluation System -
Sistema de Avaliação da Educação Superior Brasileiro – SINAES) Act
brings in its dimensions an implicit management model for higher
education institutions (HEIs), indicating actions to be taken in its
management. The objective of this work was to identify and analyze
Sinaes interfaces with the Administratio n. The central question of this
research refers to the centrality that the evaluation policy has taken in
the management of higher education institutions as a quality control
instrument of education and the educational setting, imposing to the term
"evaluation" meanings much more related to the categories of the
administration than to the didactic pedagogical teaching of any and all
higher education institutions (Dias Sobrinho, 2008). Opting for the
dialectical critical (1991), the research methodology used was the
documentary research, based on Laville and Dione (2009). The analysis
material consisted of paper and electronic documents found on the
website of MEC / INEP and others that were necessary for proposed
discussions. Thus, the legal instruments on t he topic researched also
became material of analysis. Among the authors who gave theoretical
support to this work, stand out Dias Sobrinho (2003, 2008), Ristoff
(2011), Dourado (2003). In the case of the theoretical foundations of
Administration and Management, the theoretical support is given to
Drucker (2012) on the administration of any and all institution that
thereby theorizes: every institution has a mission to society, even those
that are not profit oriented. In this sense, the work is structured in six
sections in order to include the theoretical framework on evaluation of
the HEIs, its expansion in the neoliberal context of the education quality
regulation, and the Sinaes as the beacon device between evaluation and
administration. The analysis of th e interfaces between these two
phenomena is found exposed and analyzed in this study.
Keywords: Administration; Evaluation; College education; Management;
SINAES ; Regulation.
8
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Evolução de cursos superiores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Figura 2: Evolução de Matrículas em Cursos Superiores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Figura 3: Evolução dos Ingressos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Figura 4: Evolução dos Concluintes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Figura 5: IES Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Figura 6: IES Privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Figura 7: Fluxo de qualidade da Administração (DRUCKER)... . . . . . . . . . . 133
Figura 8: Fluxo de qualidade para a educação .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
9
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: As dez dimensões do Sinaes ------------------------------------82
Quadro 2: Dimensões do Sinaes em Eixos --------------------------------102
Quadro 3: As dez dimensões da Administração ------------------------- 103
Quadro 4: As dez dimensões da Admin istração em Eixos 104
Quadro 5: Interfaces entre as dimensões do Sinaes e as da Administração
- Eixo1 ----------------------------------------------------------------------- 108
Quadro 6: Interfaces entre as dimensões ---------------------------------111
Quadro 7: Interfaces entre as dimensões do Sinaes e as da Administração
- Eixo 3 ---------------------------------------------------------------------- 118
Quadro 8: Interfaces entre as dimensões do Sinaes e as da Administração
- Eixo 4 --------------------------------- ------------------------------------123
Quadro 9: Interfaces entre as dimensões do Sinaes e as da Administração
- Eixo 5 --------------------------------------------------------------------- 129
10
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACE.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Avaliação das Condições de Ensino
ACO.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avaliação das Condições de Oferta
Andifes. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Associação
Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior
BM... .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Banco Mundial
CEA.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Comissão Especial de Avaliação
CNPq...Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CONAES.... . . . . . . . . .Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior
CPA.. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Comissão Própria de Avaliação
ENADE.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
ENC.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exame Nacional de Cursos
ENEM..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exame Nacional do Ensino Médio
FHC.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fernando Henrique Cardoso
FIES.... . . . . . . . . . . .Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior
GPEG... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grupo de Pesquisa em Educação e Gestão
IBGE.. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Instituto Brasileiro de Geografia e Estatíst ica
IES.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Instituição de Ensino Superior
Ifes... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Instituições Federais de Educação Superior
INEP.. .. . . . Insti tuto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira
LDB.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ministério da Educação
OCDE.. .. . . .Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico
11
PAIUB.... . . . . . . . . . . . .Programa de Avaliação Institucional das Universidades
Brasileiras
PDE.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Plano de Desenvolvimento da Educação
PDI... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Plano de Desenvolvimento Institucional
PDRAE.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
PNE.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Plano Nacional de Educação
PPC.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Projeto Pedagógico do Curso
PPI.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Projeto Pedagógico Institucional
PROUNI... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Programa Universidade para Todos
REUNI... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Programa de
Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais
RI.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Relato Institucional
SINAES.... . . . . . . . . . . . . . . . .Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior
UNIVAS.. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Universidade do Vale do Sapucaí
12
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.1 ABORDAGEM E PERCURSO METODOLÓGICO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.2 ESTRUTURA DO TEXTO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2 SISTEMA DE AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL (SINAES):
FUNDAMENTOS E TRAJETÓRIA ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.1 ALGUNS FUNDAMENTOS TEÓRICOS ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.2 O SINAES E A AVALIAÇÃO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2.3 RETOMANDO A HISTÓRIA DA AVALIAÇÃO: ANTECEDENTES
DO SINAES ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2.4 NOVAS REGULAÇÕES E NOVAS POLÍTICAS PARA O ENSINO
SUPERIOR ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
3 EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL: EXPANSÃO -
DIVERSIFICAÇÃO E REGULAÇÃO NO CONTEXTO NEOLIBERAL
... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.1 EXPANSÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL ... . . . . . . . . . . . 41
3.2 MUDANÇAS NO ENSINO SUPERIOR: NASCE UM NOVO
PROJETO PEDAGÓGICO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
3.3 O PROCESSO DE AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL ... . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3.3.1 Avaliação interna ............................................................................................................. 53
3.3.2 Avaliação externa ............................................................................................................. 54
3.3.3 ENADE.............................................................................................................................. 56
3.3.4 Censo da educação superior ............................................................................................ 57
3.3.5 Cadastro de cursos e instituições .................................................................................... 59
3.3.6 O Relato Institucional (RI) .............................................................................................. 60
3.4 NOVOS MODELOS DE GESTÃO EM PAUTA ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3.4.1 Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) .............................................................. 65
3.4.2 O Projeto Pedagógico Institucional (PPI) ...................................................................... 66
3.4.3 O Projeto Pedagógico de Curso (PPC) ........................................................................... 68
4 AVALIAÇÃO E GESTÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO
CONTEXTO DE REFORMAS ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
4.1 ASPECTOS HISTÓRICOS DA ADMINISTRAÇÃO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
4.1.1 Fundamentos da Administração e a sociedade em evolução ........................................ 74
13
4.1.2 O olhar necessário para a Administração atual ............................................................ 80
4.2 O PLANO DA REFORMA: ASPECTO JURÍDICO E
ADMINISTRATIVO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
4.3 A POLÍTICA DA AVALIAÇÃO NOS GOVERNOS ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
4.3.1 O Governo Fernando Collor de Mello (1990 –1992) ..................................................... 90
4.3.2 Governo Itamar Franco (1992 – 1994) ........................................................................... 91
4.3.3 Pressupostos da proposta de Governo de FHC (1995 – 2003) ..................................... 93
4.3.4 A reforma da educação superior: Governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003 – 2011) 95
4.3.5 A reforma em andamento no Governo Dilma Rousseff (2011 – 2016) ........................ 98
5 INTERFACES ENTRE AVALIAÇÃO E GESTÃO: O SINAES
COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO DA QUALIDADE ... . . . . . . . . . . . . 100
5.1 O TRABALHO DE ANÁLISE E DISCUSSÕES ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
5.2 VISÃO E DIMENSÕES DA ADMINISTRAÇÃO NO OLHAR DE
PETER DRUCKER ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
5.3 ANÁLISE E DISCUSSÃO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
5.3.1 Eixo 1- Categoria em convergência: Planejamento .................................................... 108
5.3.2 Eixo 2 - Categoria em convergência: Missão, objetivos, responsabilidade social .... 111
5.3.3 Eixo 3 - Categorias em convergência: Informação, atendimento, relação com o cliente
.................................................................................................................................................. 118
5.3.4 Eixo 4 - Categorias em convergência: Políticas de gestão .......................................... 123
5.3.5 Eixo 5: Infraestrutura física x infraestrutura física e recursos para desenvolver
tarefas ....................................................................................................................................... 129
5.4 QUALIDADE: UM REFERENCIAL PARA A ANÁLISE ... . . . . . . . . 130
5.5 QUALIDADE DE EDUCAÇÃO: AMPLIANDO OLHARES ... . . . . . 134
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
REFERÊNCIAS ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
14
1 INTRODUÇÃO
Esta dissertação vincula-se à Linha de Pesquisa Práticas
Educativas e Formação do Profissional Docente do Mestrado em
Educação da Universidade do Vale do Sapucaí (Univás) e ao Grupo de
Pesquisa em Educação e Gestão (GPEG), certificado por esta instituição
e cadastrado no Diretório Nacional de Pesquisa (CNPq). Aborda o tema
“Interfaces entre avaliação institucional e gestão de instituições de
ensino superior”, tomando como objeto de estudo as dez dimensões do
Sistema Nacional de Avaliação do Ens ino Superior (Sinaes), as quais são
comparadas com as dimensões da Administração propostas por Peter
Drucker (2012).
Desde as últimas duas décadas do século anterior e,
particularmente, a partir do século XXI, a avaliação vem ganhando
centralidade em um cenário de grande crescimento econômico, de grande
expansão da oferta, bem como de grande diversificação de cursos e
aumento positivo do acesso ao ensino superior , com predomínio do setor
privado. Porém, tudo isso não garantiu a qualidade do ensino, que
caminhou em sentido inverso , o que gerou a necessidade de políticas de
acompanhamento e controle, tendo em vista indagações que emergiram
sobre a questão da qualidade dos resultados educacionais.
Assim, em 2004, foi instituído pelo Ministério da Educação (MEC)
o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) pela
Lei, n.º 10.861, de 14 de abril de 2004 (BRASIL, 2004), que
institucionalizou a avaliação dentro das instituições de ensino superior
(IES). Nesse cenário, intensificou-se a discussão a respeito da avaliação
da qualidade da educação superior brasileira e, nessa esteira, também as
crí ticas aos mecanismos de avaliação. Desde então, a avaliação passou a
ocupar o centro das discussões no ambiente acadêmico das IES por
diversos vieses: ora na implementação de ações para atender às
exigências do MEC, ora na discussão de propostas para amenizar e para
enfrentar as resistências e as críticas por parte dos docentes, dos
15
discentes e dos técnicos, ora discutindo mecanismos para tornar a
avaliação viável , mais eficiente e mais levada a sério, inclusive pelos
gestores.
Passados dez anos do Sinaes, em nossa experiência em docência e
gestão do ensino superior, observamos que entre apologias e críticas,
apoio e resistências e, cada vez mais exigências e aprimoramento dos
instrumentos de avaliação, os gestores e demais profissionais das IES,
gradativamente, passam a tomar consciência da importância da avaliação
para a instituição. Já se percebe, atualmente, uma compreensão posit iva
por parte dos gestores e dos demais atores das instituições de ensino de
que a avaliação tem sido util izada como principal instrumento
regulatório da qualidade da educação, tendo como foco o caráter
formativo. É possível ressaltar que os resultados da avaliação,
juntamente com outros mecanismos, se transformaram no principal
indicador de qualidade dos serviços educacionais prestados pela IES,
sendo utilizados para credenciamento e para recredenciamento de cursos.
Isso tem levado a certa mudança de comportamento relativo à avaliação
institucional.
O Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior (Sinaes) foi
instituído pela Lei n.º 10.861, de 2004, e se organiza em dez dimensões
que congregam os indicadores de qualidade propostos pelo Ministério da
Educação (MEC), no contexto da regulação da qualidade e da oferta
educação superior , (BRASIL, 2004), a saber:
I – a missão e o plano de desenvolvimento institucional;
II – a política para o ensino, a pesquisa, a pós -graduação, a extensão e as
respectivas formas de operacionalização, incluíd os os procedimentos
para estímulo à produção acadêmica, as bolsas de pesquisa, de monitoria
e demais modalidades;
II – a responsabilidade social da instituição, considerada especialmente
no que se refere à sua contribuição em relação à inclusão social , ao
desenvolvimento econômico e social , à defesa do meio ambiente, da
memória cultural , da produção artíst ica e do patrimônio cultural;
16
IV – a comunicação com a sociedade;
V – as políticas de pessoal, as carreiras do corpo docente e do corpo
técnico-administrativo, seu aperfeiçoamento, desenvolvimento
profissional e suas condições de trabalho;
VI – organização e gestão da instituição, especialmente o funcionamento
e representatividade dos colegiados, sua independência e autonomia na
relação com a mantenedora, e a participação dos segmentos da
comunidade universitária nos processos decisórios;
VII – infraestrutura física, especialmente a de ensino e de pesquisa,
biblioteca, recursos de informação e comunicação;
VIII – planejamento e avaliação, especialmente os pr ocessos, resultados
e eficácia da autoavaliação institucional;
IX – políticas de atendimento aos estudantes;
X – sustentabilidade financeira, tendo em vista o significado social da
continuidade dos compromissos na oferta da ed ucação superior.
Rapidamente foi disseminado no cenário acadêmico com a sigla
“Sinaes”e, desde então, a avaliação tem se tornado fator balizador de
políticas de educação superior e, gradativamente, os instrumentos de
avaliação vêm sendo aprimorada a fim de se obter resultados mais
objetivos e eficientes. Nessa direção, no ano 2012, as dez dimensões do
Sinaes foram organizadas pelo MEC em cinco eixos: Eixo 1:
Planejamento e Avaliação Institucional; Eixo 2: Desenvolvimento
Insti tucional; Eixo 3: Políticas Acadêmicas; Eixo 4: Políticas de Gestão;
Eixo 5: Infraestrutura Física (BRASIL, 2012).
O Sinaes é , portanto, um dispositivo legal composto por três
elementos principais que são: avaliação das instituições; avaliação dos
cursos e avaliação do desempenho dos estudantes. Ou seja , a avaliação
envolve todos os aspectos que estão relacionados com o ensino, com a
pesquisa, com a extensão, com a responsabilidade social, com o
desempenho dos discentes, com a gestão institucional, com o corpo
docente, com as instalações.
17
Neste trabalho, o Sinaes é tomado como um marco na história da
gestão da qualidade da educação superior, sendo expressão das
necessidades políticas e econômicas do desenvolvimento nacional e de
demandas também globais, como destacado por Ristoff (2011) , mas
também como mecanismo de regulação da educação superior . Esse
processo de regulação ocorre em três momentos distintos: a) a regulação
pelo poder público nas etapas iniciais da autorização e do
credenciamento; b) a avaliação; c) a aplicação pelo poder público dos
efeitos regulatórios da avaliação.
Parte-se do pressuposto de que o Sinaes, em suas dez dimensões,
funciona como instrumento de gestão e de regulação, seja para atingir a
qualidade dos serviços educacionais prestados à sociedade, seja para que
a instituição tenha organização competente, eficiência financeira e
administrativa, o que pode ser também entendido como sustentabilidade
da IES. Uma das prerrogativas do Sinaes é avaliar de forma integrada as
instituições, os cursos e o desempenho acadêmico, orientado por uma
visão multidimensional que busca integrar sua natureza formativa e de
regulação (BRASIL, 2010).
Ancorado nesse contexto e nas prerrogativas do Sinaes, tendo em
vista a gestão como condição de sustentabilidade da IES, bem como
fundamentado em minha trajetória acadêmica e profissional, com grande
experiência em gestão de educação superior, foi possível vislumbrar
conceitos de administração e de gestão, se integrando nos eixos e
dimensões do Sinaes para garantir a qualidade dos serviços educacionais
prestados pela IES à sociedade, bem como a sua sustentabil idade
financeira e administrativa. Assim , aguçou-se o olhar deste pesquisador
para algumas questões que podem ser consideradas como lacunas nas
discussões até então debatidas e analisadas referentes à avaliação como
instrumento de gestão, as quais são tomadas neste trabalho como
questões de pesquisa, a saber: Quais são as interfaces entre avaliação e
gestão? No caso da educação, como a avaliação pode contribuir para uma
gestão mais eficiente e, assim, repercutir na melhoria da qualidade da
educação?
18
Essas questões se amparam na hipótese de que a avaliação é um
processo inerente à Administração de qualquer instituição (DRUCKER,
2012), formalmente ou não, e que funciona no sentido de fornecer dados
e indicadores que contribuam para a gestão positiva da instituição,
enquanto entidade e, por isso, poderia ser mais bem util izad a pelos
gestores, evitando a construção de consensos negati vos em torno desta
política.
Diante das questões apresentadas, são objetivos propostos nesta
pesquisa: a) identificar as interfaces entre avaliação institucional e a
gestão da instituição de ensino superior ; b) analisar essas interfaces a
partir do comparativo analítico descritivo das dez dimensões do Sinaes
(agrupadas em cinco eixos ), e das dimensões da Administração
teorizadas por Peter Drucker (2012), utilizando -se o critério de
convergência.
Considerada, ainda, em processo constante de aprimoramento por
meio de dispositivos legais, a implantação do Sistema Nacional de
Avaliação Superior e seus desdobramentos em novos instrumentos
regulatórios (resoluções, portarias e notas técnicas), políticas e
programas no âmbito das instituições de ensino , coloca a avaliação no
centro das polí ticas públicas para a melhoria da qualidade da educação
no Brasil , tornando-se “política de Estado”. Nesse sentido, é possível
observar que a avaliação da educação vem se desvelando no sentido de
ser um esforço do MEC de tornar efetivo um sistema de avaliação que
funcione como mecanismo de melhoria e de desenvolvimento das
atividades educacionais da IES e, consequentemente, mais sustentáveis.
Na forma como vem sendo reformulado o Sinaes ao longo de uma
década de existência, i sso tem sido revelado diante do aprimoramento
constante do instrumento de avaliação externa, como é exemplo a
publicação da portaria n.º 92, de 2014. Esse ato legal instituiu o Relato
Insti tucional (RI) , tendo por objetivo evidencia r como os processos de
gestão insti tucional se desenvolvem a partir das avaliações externas e
das avaliações internas . Ou seja, o MEC pretende que os gestores relatem
19
as ações de melhorias realizadas pelos gestores a partir dos resultados da
avaliação materializados no relatório da Comissão Própria de Avaliação
(CPA).
Nesta pesquisa, é considerado como proposta do Sinaes constituir
uma forma integrada de avaliação das instituições, dos cursos e do
desempenho dos estudantes , de modo a desenvolver uma “cultura da
qualidade” (CARPINETTI, 2008) por meio de processos avaliativos
confiáveis (BRASIL, 2004).
Na direção dos objetivos propostos nesta pesquisa , considerou-se a
avaliação como polít ica pública e polí tica de Estado, sendo seu conceito
e legalidade vinculados às prerrogativas do Sinaes (BRASIL, 2004), mas ,
a priori , à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), nº
9394, de 1996, e à Constituição Federal (CF) de 1988, que estabelece
como competência do Estado o processo nacional de avaliação da
educação (BRASIL, 1988), cabendo a este estabelecer as prioridades e a
melhoria da qualidade da educação. Esses dispositivos legais
constituíram-se material de análise documental e teórico e deram amparo
às discussões na busca dos objetivos desta pesquisa.
1.1 ABORDAGEM E PERCURSO METODOLÓGICO
A metodologia da análise documental se apresentou como a mais
adequada diante das questões e dos objetivos que orientam este trabalho,
amparando-se nos conceitos de documentos propostos por Laville e
Dione (2009). Segundo os autores, o termo “documental” designa toda
fonte de informações já existente que pode fornecer ao pesquisador os
dados necessários na tarefa, muitas vezes árdua, de coleta de
informações.
A pesquisa documental , portanto, “engloba todas as forma s de
traços humanos”, ou seja, refere -se “a tudo que se pode extrair dos
resultados audiovisuais em todo o vestígio deixado pelo homem”. E
ainda enfatizam: “as pesquisas nas quais as pessoas são atingidas
20
indiretamente, a part ir de documentos são as mais n umerosas no campo
das ciências humanas” (LAVILLE; DIONE, 1999, p. 166). Nesse sentido,
um documento pode ser muito mais do que “um pergaminho poeirento” ,
como ressaltam os autores (p. 166), porém, habitualmente, quando se
pensa em documentos, normalmente a referência se dá na direção de
documentos impressos, mas as fontes de informação para uma pesquisa
podem ser pessoas e documentos de várias naturezas.
Nesta pesquisa, foram utilizados como documentos os microdados
e informações disponíveis em bancos de d ados eletrônicos, como E-
MEC, MEC e demais sites e portais eletrônicos necessários para obter
informações. Foram utilizados os seguintes instrumentos legais: Lei
10.861, de abril de 2004, que insti tucionalizou o Sistema Nacional de
Avaliação do Ensino Superior - conhecido como Sinaes - e suas
respectivas regulamentações, tais como a Portaria 40 de 2007,
republicada em 2010; a Portaria 92 de 2014; a Nota Técnica n.º 062 de
2014; Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, n.º 9 .394, de
1996; Constituição Federal de 1988. Também se recorreu a resultados de
pesquisas publicadas em material impresso, periódicos e revistas
científicas, enfim, contando com a colaboração de pesquisadores que têm
se dedicado ao estudo da avaliação institucional .
Como toda pesquisa ou produção de conhecimento científico exige
uma cuidadosa fundamentação epistemológica, neste trabalho, optamo s
pela abordagem dialético-crítica, na perspectiva da pesquisa qualitativa,
por se tratar de um objeto de estudo que ainda não s e encontra
totalmente definido, possibili tando diversas interpretações,
questionamentos, críticas e também posicionamentos divergentes no
campo acadêmico.
Diante dessa opção metodológica , entende-se que as questões
propostas só podem ser compreendidas no cenário mais amplo, no qual se
estrutura e se desenvolve o processo de reconfiguração da educação
superior, sendo a política de avaliação um espaço permeado por políticas
e por interesses contraditór ios, bem como relações de poder . Nesse
21
sentido, essa abordagem se apresentou como mais adequada para analisar
as respectivas dimensões do Sinaes, agrupadas em eixos e, ao mesmo
tempo, colocando-as face a face com as dimensões da administração,
propostas por Drucker (2012), a fim de identificar suas aproximações ou
convergências no contexto da regulação, da avaliação e da supervisão da
qualidade da educação superior pelo MEC.
Cabe ressaltar que a crítica, neste trabalho, é tomada como uma
atitude reflexiva, com relação às informações e dados coletados, num
esforço de manter a neutralidade e a objetividade, características
fundamentais de toda pesquisa, mesmo concordando com Chizzotti
(2008) de que não existe neutralidade na pesquisa e de que a
subjetividade é inerente a todo e qualquer processo de pesquisa.
Considerando que o trabalho de análise, em primeiro momento, se deu a
partir das convergências ent re as dimensões do Sinaes e as dimensões da
Administração, também se fez necessário considerar a perspectiva
histórica, tomada como imprescindível para compreender as art iculações
entre a política de avaliação e a regulação da qualidade da educação nas
últimas décadas, bem como o caráter histórico da educação na sua
relação com a sociedade.
Também não foram desconsiderados os dados quantitativos ,
apresentados no trabalho de análise, no que se refere à expansão da
educação superior nas últ imas décadas. Os dados foram coletados no
portal do MEC, além de informações qualitativas sobre a evolução do
processo de avaliação. Dessa forma, a análise documental somou-se à
profunda pesquisa bibliográfica, na abordagem qualitativa.
Essa metodologia foi a que melhor atendeu aos propósitos desta
pesquisa. Segundo teorização de Creswell (2010), o emprego da
combinação de metodologias quantitativas e quali tativas nas ciências
sociais e humanas ganhou popularidade devido ao fato de que a
metodologia da pesquisa continua a evoluir e a se desenvolver, e os
métodos mistos são outro passo adiante, utilizando os pontos fortes das
pesquisas qualitativa e quantitativa . Para o autor, a pesquisa de métodos
22
mistos desenvolveu um conjunto de procedimentos que os autores podem
utilizar no planejamento de um estudo ou de suas propostas de pesquisa,
que envolvem o aspecto quanti tat ivo e qualitativo.
É importante considerar que o desenvolvimento de recursos
tecnológicos, via internet, possibilita o uso de dados, atualmente, ricos e
disponíveis em bancos de dados públicos, como é o caso do E-MEC;
IBGE, entre outros, o que muito contribuiu com esta pesquisa e com o
pesquisador. No entendimento de Creswell (2010), os dados são números
frios constituindo a matéria rústica da informação, porém o caráter
quantitativo dos dados pode ampliar as possibilidades de análi se e a
discussão da temática de pesquisa no contexto em que se situa. Nesta
pesquisa, isso ficou evidente, pois foi possível entrar em contato com
uma variedade de dados, muito ricos, com grandes possibilidades e
contribuições para as pesquisas.
Assim, para a análise do material selecionado , optou-se pelo uso
da técnica de análise de conteúdo (BARDIN, 2004), com foco nas
convergências, considerada por nós como propícia para sistematizar as
ideias centrais em quadros e, a seguir, levantar as categorias de análise.
Graças a este trabalho, foi possível identificar as interfaces entre as
dimensões do Sinaes e as dimensões da Administração, fundamentadas na
teoria de Administração proposta por Drucker (2012).
Uma vez identificadas essas interfaces , levantou-se as categorias
e, para a discussão e análise, elas foram agrupadas em eixos. Utilizou-se
a técnica interpretativa-descritiva na interpretação e na discussão das
mesmas, art iculadas aos referenciais teóricos selecionados para este
estudo, quais sejam: os documentos do S inaes/MEC, Lei 10.861, de abril
de 2004, e suas respectivas regulamentações, tais como a Portaria 40 de
2007, republicada em 2010; a Portaria 92 de 2014; a Nota Técnica n.º
062 de 2014; Dias Sobrinho (2003, 2008), Ristoff (2011), Dourado
(2003). No caso dos fundamentos teóricos da Administração, o amparo
teórico se dá, fundamentalmente, no que teoriz a Drucker (2012) sobre a
23
ciência da Administração de toda e qualquer insti tuição , contando com o
apoio de outros referenciais .
1.2 ESTRUTURA DO TEXTO
Buscando atingir os objetivos propostos neste trabalho, tendo em
vista as questões apresentadas optou-se por estruturar o texto em cinco
seções, incluindo a introdução como seção 1.
Na introdução, apresenta-se o objeto de pesquisa em seu contexto
atual; são delineadas as questões e os objetivos; descreve-se a
metodologia, o amparo teórico, o recorte temporal, a justificativa, o
cenário e a motivação que impulsionou a escolha do tema.
Na seção dois, procuramos delinear a estrutura e os
funcionamentos da avaliação no cenário nacional, traze ndo o histórico da
avaliação, sua evolução transformação em contínuo processo de
aprimoramento. Na seção três , é abordado o histórico da Administração
como ciência, seus fundamentos e aspectos históricos, trazendo as
dimensões da Administração preconizadas por Peter Drucker. Também,
procuramos contextualizar o processo de avaliação da educação no
contexto das Reformas, como suas tendências e enfoques na gestão da
educação superior, por períodos de governos.
A seção quatro contempla o histórico da avaliação , descreve as
políticas de expansão da educação superior no Brasil, aborda os
programas de avaliação implementados nas últ imas décadas e apresenta
perspectivas de novos modelos de gestão no ensino superior.
Na seção cinco, são apresentadas e discutidas as interfaces entre as
dimensões do Sinaes e as dimensões da Administração, reveladas a partir
da análise de conteúdo. As interfaces são apresentadas e discutidas por
eixos na busca de responder às questões propostas nesta pesquisa e
atingir os objetivos planejados . Por fim, são apresentadas as
considerações finais.
24
SEÇÃO 2
SISTEMA DE AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL (SINAES):
FUNDAMENTOS E TRAJETÓRIA
Nesta seção, procuramos descrever como se deu o percurso da
introdução da avaliação institucional no cenário educacional, a sua
trajetória no sistema de ensino superior pós-reforma de 1968 e
compreender os seus fundamentos a partir de atos legais e de reflexões
de pesquisadores que têm se debruçado a discutir o tema avaliação da
educação no ensino superior, tendo em vista a democratização, a
expansão e a regulação e a supervisão da qualidade dos serviços
educacionais no contexto neoliberal globalizado.
2.1 ALGUNS FUNDAMENTOS TEÓRICOS
As últimas duas décadas do século XX, em nível global, são
descritas por Burbules e Torres (2004) como um cenário dominado pelo
avanço do neoliberalismo, do desenvolvimento das tecnologias e da
globalização com profundas alterações nas relaçõ es sociais, políticas e
econômicas, que afetaram di retamente o cenário educacional. Nesse
cenário, ganha ênfase a avaliação com novas dimensões, inserida no
contexto de novas políticas educacionais, pautadas por princípios
economicistas, passando a ser supervalorizada, aliada a fatores
associados à qualidade do ensino a partir de uma lógica do mercado
mundial (DOURADO, 2003).
No caso do Brasil , a formalização da avaliação das instituições de
ensino superior tem como instrumento l egal as diretrizes emanadas do
Sistema Nacional de Avaliação do Ensino S uperior (SINAES/MEC), por
meio da Lei 10.861, de 14/4/2004. Desde então, a avaliação institucional
se tornou o instrumento central de regulação da qualidade do ensino,
sendo apontada por alguns pesquisadores como Dias Sobrinho (2003),
25
Ristoff (2011) e outros como instrumento de gestão e administração das
IES, tendo em vista a melhoria da qualidade da educação .
Essa fase em que a avaliação ganha cada vez mais espaço no
cenário educacional é caracterizada por Ristoff (2011) com as seguintes
característ icas: 1) Expansão; 2) Privatização; 3) Diversificação; 4)
Centralização; 5) Desequilíbrio regional; 6) Ampliação das
oportunidades de acesso; 7) Desequilíbrio da oferta; 8) Ociosidade de
vagas; 9) Corrida por titu lação e 10) Lento incremento da taxa de
escolarização.
Nesse contexto, multiplica ram as propostas e as experiências de
avaliação, como afirma Sguissardi (2006), fundadas nas mais diversas
concepções de sociedade e de desenvolvimento social , de uma
universidade e também do próprio mecanismo avaliativo . Essas
experiências foram extremamente diversificadas quanto à sua
abrangência (instituições, níveis de ensino, cursos, atividades -fim,
atividades-meio), à sua concepção e à forma de sua implantação. Como
ressalta Sguissardi (2006), neutralidade político -cientifica da instituição
universitária e também no sistema de avaliação, diante da política de
descentralização da educação que vem se desenvolvendo.
Após descentralizar para os municípios e para os estados membros
a responsabilidade pela educação básica, o Estado também passou a
implementar políticas de incentivo à educação superior por meio de
mecanismos de políticas públicas em um processo de descentralização da
educação superior para o setor privado, por meio de políticas de
financiamento, como o FIES1, e políticas sociais, como o PROUNI
2.
Porém, a expansão e a diversificação do ensino superior trouxe a
necessidade de mecanismos para garantir a qualidade do ensino , dando
origem a ferramentas e a processos de regulação e de controle que podem
1 FIES: fundo de f inanciamento estudanti l é um programa do Minis tér io da Educação
des t inado à concessão de financiamento a es tudantes regularmente matr iculados em
cursos superiores presencia is não gratuitos e com aval iação posi t iva nos processos
conduzidos pe lo ME C (BRASIL, 2011) .
2 PROUNI: Programa Universidade para Todos, é uma inic iat iva do governo federa l
para faci l i tar o acesso de alunos carentes ao ensino supe rior . O ProUni o ferece
bolsas de es tudos em faculdades par t iculares (BRASIL, 2011) .
26
ser considerados como auditoria3 nas IES para se adequarem às regras e
aos dispositivos legais estabelecidos pelo Estado, por meio de
mecanismos de avaliação. Cabe observar a ênfase ao ENEM4 como
seleção para o ingresso no ensino superior e o ENADE5 como avaliação
do aluno egressante.
Um dos principais autores que embasam es sa reflexão é Valdemar
Sguissard (2006, p. 42), que, com diversos trabalhos publicados sobre o
tema, analisa que o setor empresarial brasileiro, depois de ter germinado
no terreno fértil do milagre japonês, do neoliberalismo thatcheriano do
fim da Guerra Fria, com foco a Filosofia da Qualidade Total quebra
fronteiras do mercado e invade o sistema educacional brasileiro e é
recebido como “panaceia” para os males hi stóricos do sistema de
educação.
Desde então, como analisa Sguissard (2006), a Filosofia da
Qualidade Total torna-se uma espécie de metodologia usada globalmente,
tanto no mercado como na educação , que foi se transformando em dogma
científico. No caso do ensino superior, tal pensamento (o da qualidade
total) remete-nos para um processo de avaliação universitária g lobal ou
tão somente de avaliação, como interpretado por Dias Sobrinho (2003)
que chama a atenção para a introdução de novos significados à expressão
“qualidade total” que, aos poucos, foi se incorporando ao cotidiano das
IES apenas como qualidade .
A partir das últimas décadas do século anterior, a avaliação
tornou-se uma palavra comum no cotidiano de toda insti tuição de ensino,
dentro e fora do cenário educacional, seja de maneira espontânea ou de
modo formal, mas este processo tem origem nos últimos quarenta anos .
Os programas de bem-estar em larga escala ampliados, sobretudo nos
3. Audi tor ia : é uma revisão das demonstrações de uma entidade Lisboa (2014) .
4 ENEM: Exame Nacional do Ensino Médio, é uma prova e laborada pelo Minis tér io
da Educação para ver i ficar o domínio de co mpetências e hab il idades dos es tudantes
que concluíram o ensino médio Bras i l .
5 ENADE Exame Nacional de Desempenho de Estudantes , que ava lia o rend imento
dos a lunos dos cursos de graduação, ingressantes e concluintes , em relação a os
conteúdos programáticos dos cursos em que es tão matr iculados.
27
países centrais e, em seguida, em grande parte em função dos grandes
problemas econômicos globais, a avaliação ganhou destaque na agenda
política dos Estados , de organismos e de agências dedicadas à
estruturação e à gestão do setor público, especialmente no que tange ao
sistema educacional global (SGUISSARD, 2006).
No entendimento de Dias Sobrinho (2003), o campo conceitual da
avaliação é essência da história, que se adequou aos eventos de cada
sociedade com suas respectivas peculiaridades . Para o autor, avaliar é
um ato estritamente l igado a decisões , mas é na educação que a avaliação
encontrou seu lugar de grande destaque , não apenas como prática
política, mas relacionada ao pedagógico .
O referido autor ainda argumenta que a avaliação produz
resultantes dentro e fora do âmbito propriamente educacional, sendo
também um importante campo de pesquisa. Entretanto, na história da
educação, estão arraigados os princípios de seleção, de medida e de
classificação nos processos avaliativos que, no entendimento do Dias
Sobrinho, reafirmam essa necessidade de regulação . De tais princípios
são originados o conceito negativista da academia sobre o processo de
avaliação, pois não se avalia para melhorar , mas, sim, para punir por
meio da medição ou da classificação (DIAS SOBRINHO, 2003).
Como frisa Dias Sobrinho (2003, p. 97), a concepção de qualidade
de educação superior sofre influência da avaliação desde a reforma de
1968, que é considerada um marco referencial para as transformações
que ocorreram nos anos seguintes: "A avaliação é um instrumento
fundamental da reforma do Estado. Nenhum Estado moderno
desenvolvido pode abrir mão da avaliação". No entanto, o autor
caracteriza a década de 1990 como “década d a Reforma” devido à
importância crescente atribuída à avaliação neste período.
Nesse contexto, a avaliação institucional , amparada na Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional ( LDB), nº 9.394, de 1996, e nas
prerrogativas do Sinaes (BRASIL, 2004), pas sa a ocupar lugar de
centralidade nas polí ticas de gestão da IES, tornando -se, assim, um tema
28
recorrente, principalmente nas últimas duas décadas , considerado por
alguns pesquisadores como algo relativamente novo. No entanto, fo i por
meio do Sinaes que se consolidou a ideia de avaliação como mecanismo
para aferir a qualidade dos serviços educacionais prestados pelas IES,
nos termos do Artigo 9, VI, VII e IX da Lei 9.394/96 Brasil (2004).
2.2 O SINAES E A AVALIAÇÃO
A avaliação constitui , atualmente, uma política de Estado, graças à
instituição do Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior,
comumente chamado Sinaes. Seus resultados são utilizados como base
para o diagnóstico, para a gestão e para aprofundamento de questões da
educação superior, bem como para a implementação de políticas
educacionais em um cenário de reconfiguração do ensino superior,
orientado por ideais neoliberais globais.
Esse mov imento tem sido denominado de “R eforma” e se insere em
um contexto mais amplo que é o da Reforma do Aparelho de Estado
(PDRAE, 1995). A proposta dessa chamada Reforma é introduzir uma
grande mudança na administração pública – passando de administração
burocrática para uma administração de caráter gerencial - cujas
principais características são a descentra lização e a flexibilização
(BRASIL, 1995). Os princípios e pressupostos do movimento da reforma
preconizam que a regulação des sa qualidade deve ser dinamizada pela
participação dos diferentes segmentos institucionais e da sociedade civil
(entendida como mercado), com a combinação de critérios científicos de
avaliação.
Conforme defendido por Bresser -Pereira (1998), a reforma trata -se
de uma administração com olhar para o monitoramento de resultados e, a
posteriori, de controle, com estimulação da competição administrativa
entre entidades por meio das quais foi garantida a autonomia as IES.
Para Bresser-Pereira (1998, p. 147), o novo modelo de administração
29
pública significa que “na administração pública gerencial, o controle de
resultados substitui o controle de procedimentos legais”.
Após dez anos de Sinaes, é possível dizer que a avaliação ocupa
atualmente, no Brasil, seguindo tendências internacionais, a centralidade
do processo de gestão educacional das IES , uma vez que o MEC se
baseia nos resultados da avaliação para a autorização e para o
recredenciamento de cursos nos últimos anos, bem como credenciamento
de novas instituições de ensino superior . O novo ciclo avaliativo ,
voltado à instituição como um todo, vislumbrando todos os mecanismos
de ensino de uma IES, considera a missão e a visão da IES, as relações
que se estabelecem no processo educacional, a estrutura e a dinâmica das
IES, além da participação da comunidade externa. Portanto, a avaliação
institucional pode ser considerada um elemento estrutura nte e
estruturador da administração acadêmica.
Considerada um marco na história da educação superior brasileira,
mas ainda em processo constante de atualização , a trajetória da avaliação
institucional consti tuiu fator de análise importante, podendo ser
entendida como parte estruturante do processo de gestão da qualidade da
educação superior . Trata-se de um movimento contínuo e constante de
aprimoramento, até mesmo de difícil compreensão, pois vem se dando
via um emaranhado de instrumentos legais, tais co mo leis, resoluções,
portarias, notas técnicas, entre outros.
O Sinaes (2004) estabelece que a qualidade da educação superior
seja verificada, dentre outros procedimentos, via auto avaliação e
avaliação externa das IES, estabelecendo como escopo dez dimensões
que devem ser realizadas em duas etapas: a auto avaliação, também
caracterizada como avaliação interna, que é coordenada por uma
comissão própria de avaliação (CPA), e a avaliação externa , que é
realizada por uma comissão de professores especialistas designad os pelo
Ministério da Educação (MEC) e devidamente capacitados. De acordo
com o Decreto n .º 5.773, de 9 de maio de 2006 (BRASIL, 2006), três
categorias identificam o Sinaes: regulação, supervisão e avaliação.
30
No caso da regulação da educação, trata-se de um processo
realizado por meio dos atos autorizativos de IES e de cu rsos de
graduação, tais como: credenciamento, recredenciamento, autorização,
reconhecimento e renovação de reconhecimento. No que se refere ao
credenciamento dos atos regulatórios de entrada no sistema , eles são
feitos em acordo com as mesmas etapas citadas anteriormente. Esses atos
são analisados em três dimensões, a saber: 1) Organização Didático -
Pedagógica; 2) Perfi l do Corpo Docente; 3) Instalações físicas.
Relativamente à Supervisão, o objetivo é zelar pela qualidade da oferta
de educação superior nacional no S istema Federal, e, na avaliação, trata-
se do processo formativo e referencial para a regulação e para a
supervisão da educação superior, a fim de promover a melhoria de sua
qualidade.
Como já mencionado neste trabalho, a implantação do Sinaes visa
à melhoria da qualidade da educação no Brasil e , porque não dizer , da
veiculação de programas sociais educacionais no Estado, como PROUNI,
FIES, entre outros . Portanto, a avaliação está no centro das políticas
públicas como elemento balizador d a discussão a respeito da qualidade
do ensino superior. De acordo com a Lei n.º 10.861 (2004), os objetivos
do Sinaes são: 1) - Melhoria da qualidade da educação superior , orientar
a expansão da oferta; 2) Identificação do mérito e valor das instituições ,
áreas, cursos e programas nas dimensões de ensino, pesqui sa, extensão,
gestão e formação; 3) Promoção da responsabilidade social das IES,
respeitando a identidade ins titucional e a autonomia (BRASIL, 2004).
Informações veiculadas pelo Inep, no ano de 2004, revelavam que
o Estado adotou procedimentos para provocar um amplo processo de
diálogo com a sociedade e, assim, alimentar a elaboração dos
instrumentos legais. Esse mecanismo de convocar a participação das
entidades representativas do sistema de educação levou o governo a
promover audiências públicas com representantes da sociedade,
organizadas com depoimentos de estudiosos e de membros da
comunidade acadêmica, que contribuíram com a elaboração de políticas
31
de avaliação da educação superior no Brasil , como analisado por Ristoff
(2011).
Sobre essas ações, Ristoff (2011) ressalta a proposta da CEA6,
sinalizando algumas das suas partes para fins de análise das ideias sobre
avaliação da educação superior contidas no então documento. (I)
finalidade do Sinaes; (II) dimensões da avaliação; (III) princípios e
cri térios; (IV) procedimentos metodológico s; (V) avaliação externa; (VI)
processo de avaliação integrado do desenvolvimento e ducacional e da
inovação da Área. Os fundamentos do Sinaes são assim expressos no
texto da CEA (BRASIL, 2003, p.61):
Busca assegurar, entre outras coisas, a integração das
dimensões internas e externas, part ic ular e global,
somativo e formativo, quanti tat ivo e qual i tat ivo, e os
diversos objetos e objetivos da avaliação . O sistema de
avaliação deve art icular, de forma coerente, concepções,
objetivos, metodologias, práticas, agentes da comunidade
acadêmica e de instâncias do governo . Resguardadas as
especificidades, os graus de autoridade e as
responsabil idades de cada grupo de agentes, o sistema de
avaliação é uma construção a ser assumida coletivamente,
com funções de informação para tomadas de decisão de
caráter polí t ico, pedagógico e administrativo, melhoria
insti tucional, autorregulação, emancipação, elevação da
capacidade educativa e do cumprimento das demais
funções públicas.
Na análise de Ristoff (2011), o processo da criação do Sinaes
indica que a avaliação institucional existe num campo de luta, de
contestações, porque ela não se dá num vazio concei tual. Para Ristoff, a
avaliação evidencia novos objetivos para a educação na
contemporaneidade, o que pode ser observado com a publicação da Lei
do Sinaes, n.º 10.861/2004. Nesse documento, está posto que o interesse
da avaliação é:
[ . . .] Assegurar processo nacional de avaliação das
insti tuições de educação superior, dos cursos de
graduação e do desempenho acadêmico de seus estudantes
6 CEA: a Comissão Especial de Avaliação, tem como ideias centrais a articulação de um sistema de
avaliação com autonomia, que é próprio dos processos educativo-emancipatórios, e as funções de
regulação, que são inerentes à supervisão estatal, para o fortalecimento das funções e dos compromissos
educativos. (BRASIL, 2011).
32
para fins de promover a melhoria da qualidade da
educação superior (BRASIL, 2004, p. 3).
Os propósitos do Sinaes devem ser compreendidos no cenário de
forte expansão e de diversificação do ensino superior brasileiro, como
expressão das necessidades políticas e econômicas do desenvolvimento
nacional e de demandas também globais (RISTOFF, 2011). Nesse
contexto, trata-se de entendê-lo como um sistema de avaliação dos
serviços prestados pelas IES, com a finalidade de gerenciar a qualidade
desses serviços educacionais, inserindo-o no contexto da Reforma do
Aparelho de Estado, a qual tem como meta principal uma mudança de
modelo de administração pública para um modelo gerencial (BRASIL,
1995).
Está regimentado na Lei 10.861 e reforçado no art . 33, da Portaria
n.º 40/2007, republicada em 29 de dezembro de 2010 , que o ciclo
avaliativo compreende a realização periódica de avaliação de instituições
e de cursos superiores, com referência nas avaliações trienais de
desempenho de estudantes, as quais subsidiam, respectivamente, os atos
de recredenciamento e de renovação de reconhecimento. Os entes
avaliados, conforme estabelecido na Lei do Sinaes são instituições,
estudantes e cursos.
Relativamente à abrangência do Sinaes , o texto legal preconiza a
avalição na totalidade da IES por meio da autoavaliação – coordenada
pela Comissão Própria de Avaliação (CPA) de cada IES – e avaliações
externas – realizadas por comissões designadas pelo INEP, segundo
diretrizes estabelecidas pela Conaes. Incluem -se, ainda, a Avaliação de
Cursos de Graduação (ACG) e Enade (BRASIL, 2014).
A gestão do Sinaes para a coleta de informações, conforme
regimentado no próprio dispositivo legal da Lei 10.861, assim prevê:
A) Censo da Educação Superior (integrado ao Sinaes , incluindo
informações sobre atividades de extensão) ;
B) Cadastro de cursos e de Instituições (integrado ao Sinaes) ;
C) CPA: Comissão Própria de Avaliação – Relatório Anual.
33
Diante do apresentado, ressalta -se a necessidade e a importância
de retomar alguns antecedentes e aspectos históricos da avaliação, os
quais são tratados a seguir.
2.3 RETOMANDO A HISTÓRIA DA AVALIAÇÃO: ANTECEDENTES
DO SINAES
Em sua reflexão descritiva sobre avaliação, Dias Sobrinho (2008)
apresenta seu histórico por períodos . O primeiro período da avaliação,
conhecido de pré-Tyler, situa-se nos últimos anos do século XIX e nas
primeiras três décadas do século XX, com grande evidência na
elaboração e na aplicação de testes, favorecida por linhas de
conhecimentos adquiridos em outras áreas. Naquele período, a avaliação
tratava-se quase que exclusivamente da avaliação de aprendizagem,
mediante processos de testes, de provas e de exames aplicados a alunos,
para medir rendimentos, não havendo preocupação com dimensões mais
amplas do processo ensino-aprendizagem.
O segundo período, segundo Dias Sobrinho (2008), trata-se dos
objetivos educacionais que constituem aquele período centro da
avaliação. Se antes ela se limitava basicamente a processos técnicos de
quantificação de rendimento dos alunos, em seguida, o foco era na gestão
científica e no desenvolvimento curricular e nas instituições, tendo em
vista os objetivos previamente planejados.
Como relatado pelo autor, o papel essencial da avaliação era ver o
atingimento dos objetivos educacionais traçados , se estavam sendo
alcançados pelo currículo e por que práticas pedagógicas , ou seja,
determinava o grau em que mudanças comportamentais aconteciam . Dias
Sobrinho (2008) descreve que a avaliação, naquele período, se
desenvolvia de acordo com a racionalização científica que caracterizava
o ensino por seus objetivos, compromissada com a ideo logia util itarista
bastante uti lizada nas indústrias norte-americanas. A avaliação
objetivava as intenções mercadológicas daquela época , ou seja, o
34
currículo educacional seria montado de acordo com a necessidade
industrial .
O terceiro período, como afirma Dias Sobrinho (2008), foi rico em
produção de trabalhos com grande importância na área . Nesse período,
houve desenvolvimento de alguns instrumentos usados em testes com
objetivo nacional ou estadual , dando prosseguimento à
instrumentalização do segundo período.
O quarto período, chamado de realismo , como salienta Dias
Sobrinho (2008), trouxe clamor ao campo da avaliação, sobretudo em
virtude do desenvolvimento de polít icas sociais. A ideia que justifica
esse período seriam os baixos rendimentos das escolas que estavam
sendo culpadas por ineficiência e, assim, o financiamento público estava
sendo mal empregado. Diante disso, os pais, em especial os de baixa
renda, deveriam saber das realizações das escolas e, quanto a isto, os
educadores deveriam prestar contas aos pais dos alunos.
O quinto período marca-se pela teorização mais consistente da
avaliação ou da profissionalização da avaliação. Conforme relatado por
Dias Sobrinho (2008), na década de 1970, a avaliação passa a ser um
importante objeto de pesquisa e ganha uma vasta produção teórica , sendo
consolidada em revistas específicas e livros.
Como destacado pelo autor, a contribuição essencial desse
momento foi caracterizar a avaliação como pontos que dão valores à
prestação de serviço. Nesse período, a avaliação se torna cada vez mais
completa à medida que considera insuficientes os procedimentos
meramente descritivos , trazendo à tona as considerações de aspectos
humanos psicossociais, culturais e polí ticos, nos quais não há consensos
prévios e, desta forma, os entendimentos precisam ser construídos. Nesse
período, se dá o atual e rico cenário avaliativo global . Na conjuntura
atual, a avaliação não é mais vista apenas como um componente
curricular presente no contexto educativo, como ressalta Dias Sobrinho
(2008).
35
A elaboração de políticas de avaliação, aqui entendidas com a
finalidade de avaliar as IES e de estreitar a relação delas com o Estado, a
partir de então, adquiriu espaço privilegiado nas agendas dos governos ,
ao ser articulada com as intenções reformistas dos Estados em função da
crise do capitalismo globalizado (BRASIL, 2011) , como polít ica de
gestão da qualidade da educação.
Entretanto, Rocha (2012) ressalta que a avaliação no cenário
educacional foi por muito tempo, e ainda é, vista como algo negativo,
que serve apenas para medir algo, sob o aspecto unilateral, visando à
promoção ou à retenção de um processo. Nesse entendimento , Rocha
(2012, p. 55) também afirma que:
Visto pela ótica posit iva, o tema avaliação no cenário
educacional se estende aos domínios de toda produção
social , especialmente nas polí t icas públicas. Na
educação, os resultados da avaliação servem não só para
repensar reformas e inovações no currículo e práticas
pedagógicas, mas também nas configurações dos modelos
das escolas e sistemas de ensino. Os efeitos sociais que
produz a avaliação colocam-na em posição de destaque e
credibil idade crescente na sociedade.
Esse ranço histórico negativo a respeito da avaliação pode ser
ainda observado no cenário atual , o que leva a diversas interpretações
sobre as tendências da avaliação no final do século XX e do início do
século XXI. No caso da avaliação no ensino superior, Ristoff (2011, p.
157) argumenta que a marca registrada das polí ticas avaliativas oficiais
tem sido:
[ . . .] a f iscalização, o controle, a responsabi l ização; a sua
lógica que é do mercado; o seu propósito que é a
eficiência; a sua preocupação com lucro e com o impacto
imediatos; a sua arma materializada na ameaça ao
descredenciamento.
Como analisado pelo autor, trata -se de um processo de regulação
mais de natureza mercadológica. Nesse contexto, cabe descrever , na
sequência, como vêm se dando essas novas regulações e polí ticas para a
educação superior.
36
2.4 NOVAS REGULAÇÕES E NOVAS POLÍTICAS PARA O ENSINO
SUPERIOR
A regulação do ensino superior tem sido analisada no contexto de
sua expansão e diversificação. No caso, Ristoff (2011), a nalisando a
expansão da educação superior brasileira, suas tendências e desafios,
retoma o ano de 2001, dando destaque à lei que aprovou o primeiro Plano
Nacional de Educação (PNE), Lei n.º 010172, de 9 de janeiro de 2001 e
dá outras providências. Segundo Ristoff (2011), primeiro, defendiam a
necessidade da expansão da educação superior e, na sequência, havia o
temor de que a expansão e a baixa qualidade de ensino viriam juntamente
com a expansão.
Ao interesse deste estudo, cabe lembrar que, à época, o Brasil
tinha uma das menores taxas de escolarização da América Latina (em
torno de 9% dos jovens de 18 a 24 anos de idade). A Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional (LDB), n.º 9.394, de 1996, em seu art . 46 ,
cria o ato legal para instituir o processo de regulação com o objetivo de
gerar qualidade de ensino:
Art. 46. A autorização e o reconhecimento de cursos, bem
como o credenciamento de insti tuições de educação
superior, terão prazos l imitados, sendo renovados,
periodicamente, após processo regula r de avaliação
(BRASIL, 1996) .
Na análise de Ristoff (2011), as dez principais tendências da
educação superior brasileira podem ser observad as nos anos pós-LDB:
expansão; privatização; diversificação; centralização; desequilíbrio
regional; ampliação das oportunidades de acesso; desequilíbrio de oferta;
ociosidade de vagas; corrida por titulação; lento incremento da taxa de
escolarização. No que se refere à regulação, cabe observar que, nas
últimas três décadas, o tema tem sido tratado a partir de diversos
enfoques por diversos pesquisadores e em diversas abordagens.
Relativamente ao tema, Dourado (2009) analisa as mudanças na
educação superior a partir de 2004, período em que ocorreu a mudança
de gestão do MEC, o que levou a alte rações na proposta de Governo,
37
dando origem a novos documentos e projetos para a reforma da educação
superior . Entre os projetos ou subprojetos, Dourado (2009) destaca uma
discussão que pode ser considerada determinante na nova política de
gestão da educação superior , qual seja, o novo olhar para qual será a
função social da educação superior, as novas políticas de financiamento
do ensino público, a expansão das instituições públicas , materializadas
no chamado Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) .
O PDE é considerado por Dourado (2009) como principal pilar que
alicerça as polít icas no campo educativo para o futuro e para o presente.
Segundo o autor , o PDE traz a importância da expansão da oferta de
vagas das IES (até o início do século com somente 11% de jovens, entre
18 e 24 anos com acesso ao nível superior), contudo deveria se garantir a
qualidade da educação que geraria uma inclusão social por meio da
educação.
Caminhando para a segunda década do século XXI , é possível
dizer que a expansão e a qualidade sugeridas por mecanismos
internacionais e nacionais para a educação superior no país vêm sendo
realizadas e controladas por mecanismos avaliativos , da expansão das
universidades federais, denominado “Reuni7”; da ênfase no Plano de
Desenvolvimento Institucional (PDI) e dos processos de avaliação, com
destaque para a implementação do Sinaes (2004), entre outros. Mais
adiante, Dourado (2009, p. 159) analisa que, no Governo do então
presidente Luiz Inácio Lula da Silva, houve um redesenho da proposta do
(PDI) de educação para o nível superior . Com essas mudanças , o
Governo procura envolver as bases científicas, como Andifes e outros e,
assim, o andamento de reformas do ensino superior por meio de decretos,
anteprojetos, portarias, resoluções , mudam as atividades acadêmicas e de
gestão das IES.
7 O REUNI: “[ . . . ] mediante invest imento maciço na educação superior , pretende
melhorar os indicadores das ins t i tuições federa is de educação superio r , projetando
alcançar um milhão de matr ículas de graduação” (BRASIL, 2007 , p . 27) . C om o
Reuni, visa -se à expansão democrá tica do acesso ao ensino super ior , à universidade
pública.
38
Entretanto, como analisado por Sguissard (2006 ), o período
expansionista da educação superior vai se dar mesmo a partir da segunda
década de 1990, com a supremacia da expansão do setor privado
mercantil , cabendo ressaltar , fazendo um contraponto, o que observa
Dias Sobrinho (2003, p. 105): “[. ..] houve a diminuição do erário e
aumento do poder controlador do Estado relativamente às instituições
públicas” .
Como analisa Dias Sobrinho (2003) sobre este período de
efervescência, entre 1996 e 2000, fo i aprovado o funcionamento de 2.016
novos cursos. Nos três primeiros meses de 2001 , foram autorizados 2,5
cursos em média por dia, em sua quase totalidade, privados. Segundo o
autor, essa expansão do mercado educacional é um elemento da
reconfiguração da educação superior , que tem como característica central
o que se conhece como “quase -mercado8”.
Como explica Dias Sobrinho (2003 , p. 105)
A educação superior deixa de ser um direito humano
fundamental e um bem público e social , portanto, um
dever do Estado, e passa a pertencer ao campo dos
serviços não-exclusivos do Estado, inscri ta nos
fenômenos de “liberal ização”, de caráter mercadológico,
“diversificação das fontes de financiamento” e
“flexibil ização administrativa” .
Com base em Dias Sobrinho (2008), compreendemos que o Estado
liberaliza as condições de criação e expansão de instituições de ensino
(flexibilidade aos processos, aos meios, à administração, às relações
contratuais, outros) . Com isso, permite-se que elas se tornem mais livres
e flexíveis para desenvolver serv iços e atividades para atender às
demandas do mercado, tenham uma gestão eficiente, com aumento da
produtividade, e ass im, ampliando as liberdades para a expansão privada.
Essa liberdade/flexibilidade dada pelo Estado exige cada vez mais a
implementação de formas de controle por meio da avaliação, embora
usando como retórica o sentido “formativo” de avaliação.
8 Quase-mercado: in trodução de valores de mercado no inter ior do si stema público
es tatal (AFONSO JANELA, 2010) .
39
Sobre o funcionamento dessa lógica, que Dias Sobrinho (2003)
considera incentivada e exigida pelo Banco Mundial (BM), ele assim, se
expressa:
Segundo a lógica de mercado e a competit ividade
incentivada pelos Estados, os processos têm de ser l ivres;
as insti tuições educacionais, como as empresas
comerciais, precisam de l iberdade para se estabelecerem
e aumentarem sua eficiência e produtividade. P orém, seus
resultados precisam ser objetivamente demonstrados e
comparados, para efeito de medida de competit ividade. A
isso se chama – com graves consequências e
indevidamente – de avaliação (DIAS SOBRINHO, 2003,
p. 105-106).
Esse é o novo perfi l da educação superior, com as políticas daí
originadas, com destaque para as políticas de avaliação para a gestão , a
qual tem sido pesquisada, incansavelmente, a partir da chamada
“Reforma” . Por sua vez, a Reforma tem sido entendida e justificada a
partir da crise do capitalismo, da consolidação do neoliberalismo, bem
como da intensificação do processo de globalização do capital ,
especialmente do capital financeiro , entre outros. A reforma do si stema
educativo no Brasil , que vem se efetuando subjacente a esse processo,
tem se dado em sintonia com os organismos multi laterais, em
contraposição ao alargamento dos direitos sociais que marcou a segunda
metade do século XX (DOURADO; OLIVEIRA; CATTANI, 2009, p. 17).
Considerando as repercussões do processo de regulaçã o do ensino
superior no contexto neoliberal e, principalmente, após a instituição do
Sinaes, na seção seguinte, procuramos descrever a partir de referenciais
teóricos como vem se dando a expansão, a diversificação e a regulação
da educação superior.
.
40
SEÇÃO 3
EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL: EXPANSÃO -
DIVERSIFICAÇÃO E REGULAÇÃO NO CONTEXTO NEOLIBERAL
A expansão da educação superior no Brasil tem sua história, porém
não é intenção deste trabalho e nem há espaço, neste texto, para
caracterizar toda a história da educação superior. Nesta seção, a intenção
é apresentar alguns dados que revelam os progressos no ensino superior a
partir das últimas três décadas do século XX , diante do processo de
diversificação das instituições de ensino, e também delinear o cenário de
reconfiguração das relações entre Estado e educação , sendo este
considerado o cenário que gerou a necessidade de se instituir o processo
de avaliação e de regulação no cenário educacional.
Como afirma Torres (2004), a partir de uma perspectiva histórica,
as relações entre o Estado e a educação têm uma conexão complexa e
precisa ser compreendida, tanto na perspectiva histórica, econômica e
social como no contexto de um processo em transformação que vem se
dando a partir das últimas décadas do século XX. Nesse contexto, o autor
argumenta que é importante dar atenção ao papel da educação para ajudar
a moldar as atitudes, os valores e os entendimentos de um cidadão
democrático multicultural e que tal cidadão fará parte de um mundo cada
vez mais globalizado e tecnologizado.
Refletindo sobre a influência da globalização para as universidades
no modelo capitalista, Torres (2004) afirma que, em sociedades
altamente desenvolvidas, o impacto mais severo da globalização sobre a
política educacional ocorreu em contextos em que o desafio real ou
imaginado da globalização se tornou realidade com implicações na
reestruturação fundamental das IES. Tal processo de reestruturação
ocorreu em diversos países e recebeu o nome de “Reforma”.
No cenário educacional brasileiro, considerando-se que as
reformas universitárias tiveram como grande direcionador o capitalismo
41
(CUNHA, 2007), procurou-se compreender a expansão da educação
superior no contexto do processo de implementação do neoliberalismo.
Tal expansão ocorreu nas últimas três décadas do século anterior pela via
do setor privado, mas, paradoxalmente, graças a algumas políticas
sociais implementados no país em favo r da democratização, tais como: a
multiplicação dos campi das IFEs, a criação recente de mais
universidades federais em diversos estados do Brasil e, particularmente,
o ProUni, o REUNI e o FIES, como apresentado a seguir.
3.1 EXPANSÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL
As políticas públicas implementadas nas últimas décadas tiveram
importantes impactos nos números referentes às instituições e às
matrículas do setor público federal, como demonstram dados do Censo
2013, coletados no Portal do MEC e analisados nesta seção e também
beneficiaram importantes regiões metropolitanas, mas, especialmente, do
interior do país . Entretanto, como ponderado por Sguissar d (2006),
infelizmente, seu efeito sobre a participação percentual do setor público
no total de IES e de matrículas ainda é muito pequeno diante do
expressivo crescimento do setor privado, especialmente representado
pelo subsetor particular ou privado/mercantil.
Alguns dados pesquisados no portal do MEC/INEP, que ora
passamos a apresentar, revelam estatisticamente a grande expansão da
educação superior no Brasil , no período compreendido entre 2003 e
2013, principalmente, após a LDB de 1996. Na figura 2 , é possível
observar a evolução de cursos superiores, ou o aumento da oferta destes
ao longo de uma década, de 2003 a 2013.
42
Figura 1: Evolução de cursos superiores
Fonte : MEC/INEP (2014)
Podemos observar que a diversificação e a criação de cursos para
atender à demanda mundial , e ainda diante das polít icas de incentivo à
educação, contribuíram para a grande expansão de oferta de cursos
superiores no Brasil, atingindo um número que evoluiu de 15.544 mil a
um aumento de 94,18%, num intervalo de dez anos.
A partir dos dados, é possível observar que t rata-se de uma
evolução considerada significativa para a educação nacional , o que tem
sido analisado por alguns pesquisadores como fruto da abertura de
capital estrangeiro, que possibil itou à educação superior se transformar
em um grande negócio. Assim, assistimos nas últimas décadas, a diversas
empresas estrangeiras9 investindo em universidades brasileiras e, até
mesmo em educação básica, em material didático, em aparelhos
eletrônicos e em tecnologias voltadas para a educação . Cabe observar
que a fusão entre Kroton e Estácio, líder e vice-l íder no mercado de
ensino superior no país, em 2015, resultou em uma empresa com quase
1,6 milhão de universitários , consolidando o grupo como maior empresa
educacional do mundo.
9 São exemplos: Grupos Kroton, Posi t ivo , La ureate Internacional Universi t ies, Unip,
Uninter , Uninter , Uninove, Anima Educação.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
16.505 18.751 20.596 22.450 23.896 25.366 28.671 29.507 30.420 31.866 32.049
EVOLUÇÃO DE CURSOS SUPERIORES
Figura 2: Evolução dos cursos superiores
Fonte: MEC
16.50518.751
20.59622.450 23.896
25.36628.671 29.507 30.420 31.866 32.049
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolução de cursos superiores
Série1
43
Na figura 3 , é apresentado o aumento das matrículas em cursos
superiores no intervalo de dez anos , entre os anos de 2003 a 2013:
Figura 2 Evolução de Matr ículas em Cursos Superiores
Fonte : MEC/INEP (2014)
Observamos um aumento exponencial de matrí culas em cursos
superiores , sendo que o grande aumento se dá entre os anos de 2010 e
2013, correspondentes a 22% do total . Esse aumento tem sido analisado
por alguns pesquisadores como reflexo do novo FIES (BRASIL/MEC,
2014). Com relação aos dados apresentados, é possível observar que, nos
dez anos que se passaram, houve um aumento de matrículas de
3.369.044, ou seja, de 85,58%.
A busca por novas oportunidades na sociedade e no mercado de
trabalho fica evidente, diante das novas exigências do mundo produtivo.
O conhecimento, como fonte de informação, torna-se fundamental na
sociedade cotidiana (RISTOFF, 2011). Portanto, consideramos, com os
números apresentados , uma quebra de paradigma social , em que, para o
indivíduo conseguir um espaço no mercado de trabalho , são necessários
conhecimentos específicos e uma formação melhor. Também cabe
destacar que a oferta à demanda de cursos aumentou , gerando novas
possibilidades em regiões em que muitas vezes não existia nem um curso
para o cidadão se profissionalizar.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
3.936.933 4.223.344 4.567.798 4.883.852 5.250.147 5.808.017 5.954.021 6.379.299 6.739.689 7.037.688 7.305.977
EVOLUÇÃO DE MATRÍCULAS EM CURSOS SUPERIORES
Figura 3: Evolução de Matrículas em Cursos Superiores
Fonte: MEC
3.936.933 4.223.3444.567.798 4.883.852
5.250.1475.808.017 5.954.021
6.379.2996.739.689 7.037.688 7.305.977
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
EVOLUÇÃO DE MATRÍCULAS EM CURSOS SUPERIORES
Série1
44
A seguir, é apresentada nas figuras 4 e 5 a situação de alunos
ingressantes e de alunos concluintes. Pretende-se evidenciar, a partir dos
dados apresentados, que houve em uma década o aumento do número de
ingressantes, porém ainda inferior ao número de alunos matriculados , o
que leva a observar que a tomada de decisão de se matricular ou de fazer
o vestibular não resulta , muitas vezes, no aluno dentro da universidade ,
como indicam esses números coletados no site do MEC.
Figura 3 Evolução dos Ingressos
Fonte : MEC/INEP (2014)
Figura 4: Evolução dos Concluintes
Fonte : MEC/INEP (2014)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
1.554.664 1.646.414 1.805.102 1.968.314 2.138.241 2.336.899 2.065.082 2.182.229 2.346.695 2.747.089 2.742.950
EVOLUÇÃO DOS INGRESSOS
Figura 4: Evolução dos Ingressos
Fonte: MEC
1.554.664 1.646.4141.805.102
1.968.3142.138.241
2.336.8992.065.082 2.182.229
2.346.695
2.747.089 2.742.950
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
EVOLUÇÃO DO INGRESSOS
Série1
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
532.228 633.363 730.484 762.633 786.611 870.386 959.197 973.839 1.016.713 1.050.413 991.010
EVOLUÇÃO DOS CONCLUINTES
Figura 5: Evolução dos Concluintes
Fonte: MEC
532.228633.363
730.484 762.633 786.611870.386
959.197 973.839 1.016.713 1.050.413991.010
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
EVOLUÇÃO DOS CONCLUINTES
Série1
45
De acordo com a Declaração Universal de Direitos Humanos10
da
qual o Brasil é signatário, a admissão à educação superior deve ser
acessível a todos e baseada no mérito. Como consequência, o ingresso e
a permanência na educação superior não admite qualquer discriminação
com base em raça, sexo, idioma, religião ou em condições econômi cas,
culturais e sociais, ou incapacidades físicas. O único cri tério admissível
é o mérito do candidato, seu esforço e sua determinação pessoal em
integrar a universidade.
Mesmo sendo esses números inferiores ao das matrículas , temos
um aumento de 1.188.286 ingressantes , um percentual de 76,44%, que
podem ser números consideráveis para a educação. Os resultados
demonstram o interesse dos alunos, porém, quando estes entram porta
adentro da universidade e, consequentemente, das salas de aula, é que
decidem se vão permanecer ou não na IES, pois razões para a saída são
diversas, tais como, a financeira, a social , a adaptação, entre outras.
Comparando os números de ingressantes (figura 4) e de
concluintes (figura 5), ou o número de egressos, é possível observar se
os alunos que ingressaram com um sonho obtiveram sucesso no decorrer
do curso de graduação ou se eles se frustraram, precisando abandonar o
curso no meio da trajetória. Por isso, é tão importante o olhar da
universidade para o aluno, pois , para alguns, esta talvez seja sua única
oportunidade para o tão sonhado curso superior, o que poderia lhe
possibilitar melhores chances no mercado de trabalho e,
consequentemente, melhoria do nível social .
Observando os dados mais detalhadamente, é possível observar o
registro de 991.010 estudantes concluintes ao final de 2013 contra
2.742.950 estudantes ingressantes no mesmo ano. É importante notar
que, comparativamente ao ano de 2012 , o número de instituições, o
número de estudantes ingressantes , continuou a crescer , enquanto que o
número de estudantes concluintes teve uma leve redução. Desde o ano de
2003, esta é a primeira vez em que ocorreu queda nesse indicador como
10
Deline ia os d ire i tos humanos básicos ; foi adotada pela Organização das Nações
Unidas em 10 de dezembro de 1948 (MARTINS, 2013) .
46
mostram os dados . No entanto, o número total de matrículas teve um
aumento de 3,8%, se comparado ao ano de 2012.
É importante destacar que , no sistema de educação superior
brasileiro, o acesso aos cursos é limitado por vagas ofertadas e cada
estudante ingressante corresponde a uma vaga prevista e autorizada para
o funcionamento do curso. Assim, é preciso levar em consideração que
os concluintes passaram por um processo de dois, três, quatro, cinco ou
seis anos de estudo, portanto, essa queda representada no ano de 2013,
como revela a figura 5, pode ter diversos fatores, desde endividamento
até incompatibilidade com o curso. Diante dessa realidade, o que nos
traz estranheza é que neste ano – 2013 - já existia o novo Fies que, se
bem utilizado pelas universidades, poderia ser uma grande ferramenta
para reduzir a evasão. Contudo, em dez anos, no número de alunos
concluintes, numericamente, houve um crescimento de 458.782 mil , o
que representa um aumento de 86,20%, um crescimento exponencial que
deverá ter reflexos na sociedade como um todo.
Relativamente às universidades públicas no Brasil, o s dados
encontram-se representados na figura 6, revelando a pretensão clara do
Estado em investir em políticas de educação, mas reforçando as IES
privadas, como revelam os dados ilustrados na figura 7 .
Figura 5: IES Públicas
Fonte : MEC/INEP (2014)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
207 224 231 248 249 236 245 278 284 304 301
IES Pública
Figura 6: IES pública
Fonte: MEC
207224 231
248 249 236 245278 284
304 301
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IES PÚBLICA
Série1
47
Figura 6: IES Pr ivada
Fonte : MEC/INEP (2014)
Diante dos dados, não podemos deixar de considerar que houve um
aumento no número de IES públicas nesses dez anos - um aumento de 94
IES públicas, ou seja, 45,42%, o que pode ser considerado números
razoáveis e importantes , em face do histórico descaso da educação no
Brasil . Entretanto, com esses números alinhados aos dados referentes às
instituições privadas, figura 7 , é possível observar a expansão do número
de instituições privadas bem superior ao das instituições públicas , com
um aumento de 970 IES privadas, ou seja, 27,62% em dez anos, os quais
são resultados consideráveis , se comparados a outros setores da
economia, o que tem sido analisado por alguns autores como um grande
nicho do mercado, um negócio chamado educação bastante rentável.
Como analisado por Ristoff (2011), diante de uma expansão que
não priorizou qualidade de serviços, exigiu -se a interferência do Estado
na regulação, por meio da avaliação e da proposição de indicadores de
qualidade. Daí, o autor destaca a necessária consolidação do Sinaes para
garantir que as nossas insti tuições possam efetivamente contribuir para
com a sociedade, colocando-as a serviço da melhoria na qualidade e na
gestão das IES, até mesmo devido às exigências de organismos
internacionais.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
3.511 3.802 4.099 4.292 4.313 4.268 4.383 4.478 4.446 4.528 4.481
IES Privada
Figura 7: IES privada
Fonte: MEC
3.5113.802
4.099 4.292 4.313 4.268 4.383 4.478 4.446 4.528 4.481
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IES PRIVADA
Série1
48
Nesse sentido, cabe enfatizar que o eixo norteador deste trabalho
são as dimensões da qualidade legisladas pelo dispositivo do Sinaes,
podendo ser este documento – o Sinaes – o balizador da qualidade da
educação superior bem como o elemento estruturante e estruturador do
processo de gestão da IES. Não são poucos os autores que afirmam que
estamos em um processo de uma nova governabilidade da educação,
tendo a avaliação como indicador de controle e de regulação da
qualidade dos serviços prestados pelas instituições de ensino superior
como política central, por meio do Sinaes. Esse posicionamento está em
sintonia com o argumento teórico de Dias Sobrinho (2003, p. 181) que
assim se expressa: “a avaliação deve sem dúvida produzir conhecimentos
objetivos e constatações acerca de uma realidade”.
Entre seus objetivos, o Sinaes preconiza a melhoria da qualidade
da educação superior e a expansão da sua oferta. Para atender a esses
objetivos, a avaliação assume importante papel, conforme texto legal,
que se dá em dois momentos: o desempenho dos estudantes e a avaliação
da própria IES. Cabe, a seguir, delinear características que imprimem ao
cenário do ensino superior brasileiro um novo perfi l em um contexto de
reformas. A seguir, procuramos delinear como e por quais mecanismos
vêm se dando essas mudanças na gestão universitária a partir da década
de 1990.
3.2 MUDANÇAS NO ENSINO SUPERIOR: NASCE UM NOVO
PROJETO PEDAGÓGICO
Sobre as reformas e mudanças da educação no ensino superior, foi
tomada como recorte temporal a década de 1990 até o momento atual ,
tendo em vista que esta década tem sido considerada como “década da
reforma” (DIAS SOBRINHO, 2008). Cabe frisar que, no Brasil , a
Reforma do Estado foi desencadeada a partir de 1995, produzindo uma
transformação na estrutura do aparelho estatal , visando a inserir o Brasil
49
na nova ordem mundial , propiciando a expansão do livre merc ado e a
introdução de sua lógica mercantil na esfera pública.
Conforme Ferreira (2015), o Governo de Fernando Henrique
Cardoso (FHC) (1995-2002) levou avante o processo de “modernização”
conservadora (racionalidade administrativa e eficác ia quantitativa) ,
iniciado pelo Governo de Fernando Collor de Mello (1990-1992) e de seu
então sucessor Itamar Franco (1992 -1994). Corroborando Ferreira
(2015), na visão de Cunha (2007), a proposta de Governo de FHC para a
educação superior destacou-se pela preponderância do papel econômico a
ela atribuído, como base do novo estilo de desenvolvimento, cujo
dinamismo e sustentação provém de fora dela mesma – do progresso
científico e tecnológico.
De acordo com Cunha (2007), o Plano Plurianual do Governo FHC,
referente ao período 1996-1999, reconhecia a posição desvantajosa do
Brasil em relação aos outros países no quesito Ciência & Tecnologia e
defendia que o país deveria preparar -se para a abertura da economia e a
para sua inserção no processo de globalização. Porém, a despeito dessas
diretrizes políticas integrantes dos discursos oficiais, os dispêndios do
MEC com a educação superior, em especial aqueles destinados à
manutenção da rede federal, foram sistematicamente contingenciados ao
longo da década de 1990.
Nesse contexto, Ferreira (2015) analisa que houve a necessidade
de se estabelecer uma verdadeira parceria entre o setor privad o e
Governo, entre universidade e indústria, tanto na gestão quanto no
financiamento do sistema brasileiro de desenvolvimento científico e
tecnológico. A polít ica para o ensino superior deveria promover uma
revolução administrativa, cujo objetivo seria uma administração mais
racional dos recursos e a utilização da capacidade ociosa, visando a
generalizar os cursos noturnos e aume ntar as matrículas, sem despesas
adicionais. Para isso, as universidades deveriam ter uma efetiva
autonomia, como afirma Ferreira, mas que condicionasse o montante de
verbas que viessem a receber à avaliação de desempenho.
50
Como relatado por Ferreira (2015), na década de 1990, a reforma
promovida na educação superior caracterizou -se por uma reorganização
das universidades a qual seguiu uma orientação polít ica originada de
princípios neoliberais, sob os auspícios de organismos internacionais,
que se subordinava às regras do mercado mediante a competitividade por
autofinanciamento, e por uma racionalidade técnica que l evava a uma
especialização das instituições de ensino s uperior (IES) em áreas de
competência que visavam a potencializar os recursos para alcanç ar maior
eficiência e competit ividade.
Essa nova lógica levou à transformação das instituições de ensino
superior (IES) para atender às polít icas de mercado e, assim, nasce u um
projeto de educação para o Brasil. Diante desse cenário de novas
exigências e expectativas para a educação no Brasil , particularmente no
ensino superior , desenhou-se um novo projeto pedagógico para educação
nacional, consonante com as novas demandas do capital internacional e
com as recomendações de organismos multilaterais , conforme descrito
por Ferreira (2015).
Em dezembro de 1996, foi promulgada a Lei nº 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDB), a qual possibilitou um novo ordenamento jurídico para a
educação e introduziu inúmeras modificações no campo da educação
superior. Dentre tais modificações, é possível ressaltar as seguintes: a
existência de instituições de ensino superior, públicas ou privadas, com
variados graus de abrangência ou especialização (art. 45 da LDB); a
distinção entre as IES públicas, IES privadas sem fins lucrativos
(Decreto nº 2.306, de 19 de agosto de 1997); a diversificação das IES, ao
mudar sua organização acadêmica para universidades, centros
universitários, faculdades integradas, faculdades, institutos sup eriores ou
escolas superiores (art. 4º do Decreto n .º 2.306/1997).
Essas alterações se deram mediante as mudanças na legislação
educacional, ao se relegar ao segundo plano o setor público, no incentivo
para diversificar as fontes de financiamento e para a diferenciação
51
institucional, na expansão do acesso na esfera predominantemente
privada, na precarização da qualidade e na redução da autonom ia
universitária , conforme analisa Cunha (2007). A polí tica para a educação
superior , delineada nesse período, propôs a redução de recursos
destinados à educação, no contexto da lógica neoliberal de contenção dos
gastos públicos. A redução drástica do financiamento das instituições
públicas, mediante o fundo público, no Governo FHC, levou as
universidades federais a se voltarem para as atividades de prestaç ão de
serviços, oferecendo cursos, assessorias e consultorias remuneradas e ,
assim, passaram a enfrentar dois polos de controle: o estatal e o do
mercado, afirma Ferreira (2015).
A instituição pública passou naquele contexto a depender
sutilmente da avaliação que o mercado faz da qualidade de seus
“serviços” e se efetivou uma verdadeira vinculação entre avaliação do
mercado e volume de recursos financeiros que a instituição pública
consegue captar, em geral, utilizand o-se das fundações de apoio de
caráter privado, conforme descreve Ferreira (2015).
Nesse período, no Governo de FHC, as diretrizes políticas
passaram, então, pela tentativa da caracterização da educação superior
como um serviço público não estatal; da dim inuição significativa do
financiamento estatal na manutenção das universidades federais; da
mudança do papel do Estado, de financiador para regulador; da
privatização; do incentivo de fontes alternativas de financiamento; das
parcerias público-privadas; da diferenciação e da competitividade entre
instituições; da expansão de baixo custo; do ensino a distância; dos
sistemas de avaliação; da formação para atender ao mercado de trabalho.
Nessa perspectiva e, principalmente, a partir de processos de
avaliação cada vez mais elaborados, as universidades passaram a ser
vistas a partir de uma visão mais pragmática e utilitária dos seus
serviços, seja na formação profissional, seja na produção d a ciência e da
tecnologia, modificando expressivamente os referenciais da sua
finalidade e de sua relevância social. Entender as novas finalidades e
52
concepções propostas para as universidades no cenário da sociedade
globalizada, marcada pela acirrada compe titividade e pela reestruturação
produtiva do capital , frente às novas exigências impostas ao seu modus
operandi, sobretudo na sua forma de atuar, de produzir e de se organizar,
tornou-se imprescindível no atual momento histórico, principalmente
para os interessados na defesa da universidade como bem público. Na
subseção seguinte aborda-se como o processo de avaliação evoluiu e se
consolidou, chegando à institucionalização do Sistema Nacional de
Avaliação do Ensino Superior (Sinaes) e, ainda, como se realiz a este
processo de avaliação.
3.3 O PROCESSO DE AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL
No momento atual, o processo de avaliação institucional se dá em
três momentos distintos, mas que se integram ao final para compor um
indicador de qualidade da IES: Avaliação Interna, por meio da
autoavaliação, realizada pela Comissão Própria de Avaliação (CPA);
Avaliação Externa, realizada pelo MEC por meio do Instrumento de
Avaliação próprio, contendo dez dimensões e com visita in loco; Exame
Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade), que avalia o rendimento
dos alunos dos cursos de graduação, ingressantes e concluintes, em
relação aos conteúdos programáticos dos cursos em que estão
matriculados. Nessa direção, passa-se a apresentar cada um desses
processos que compõem a avaliação institucional, inclusive sendo aqui
inserido o Relato Institucional (RI) .
O RI é um dos mais recentes instrumentos, publicado em 2014,
instituído pelo MEC, para complementar o círculo de avaliação da IES ,
visando à melhoria da qualidade da educação , uma vez que o RI é uma
inovação relacionada ao Instrumento para Avaliação Institucional
Externa (modalidade presencial) para o exercício 2014, sendo também
para atos de recredenciamento e/ou de transformação de organização
acadêmica.
53
3.3.1 Avaliação interna
A avaliação interna da IES se dá por meio da Comissão Própria
de Avaliação a (CPA), organismo responsável pela autoavaliação, esta
que é orientada por diretrizes e pelo roteiro da autoavaliação
institucional da CONAES (BRASIL/MEC, 2016). A comissão é formada
por integrantes da comunidade acadêmica interna e externa que trata da
avaliação interna da IES (ROCHA, 2012). Como analisa o autor, para
garantir a excelência dos serviços ofertados , é necessário que a CPA
esteja vigilante e aponte os pontos de estrangulamento, com sugestão de
ajustes ou reinvenção da ação e acompanhamento do ritmo previsto para
o alcance dos objetivos .
Em continuidade, Rocha (2012) ressalta a necessidade de
registros oficiais da CPA, uma vez que os integrantes , normalmente, são
funcionários de carreira, ou com cargos de confiança e chefia, estão
envolvidos no processo, são cúmplices das ações desenvolvidas e das
art imanhas usadas pelos acionistas ou seus representantes legítimos para
maquiar os resultados . No processo de avaliação, a CPA deve funcionar
em defesa da clientela que busca um serviço, confia na instituição e quer
ver o resultado do serviço ali ofertado; como se trata de educação,
acrescentam-se, o conhecimento, a convivência harmônica entre os
homens, os preceitos éticos e morais, o respeito ao outro e a formação
profissional com responsabilidade social e ambiental. A CPA na IES
trabalha para garantir o processo avaliativo interno, para manter
vigilância na excelência do processo das atividades desenvolvidas ,
visando preparar a IES para as avaliações externas (ROCHA, 2012).
Existem três categorias destacadas por Abramowicz (2010) no
processo da avaliação coordenada pela CPA: a regulação, a ética e
políticas de gestão. Os resultados permitem aos componentes d a CPA
selecionar ou filtrar dados para compor o relatório, bem como escolher
as formas de divulgação. Para as divulgações , cada IES define seus
mecanismos de acordo com intencionalidades diversas , o que enseja
atender a exigências e a parâmetros legais apontados pelo Sinaes
54
(ABRAMOWICZ, 2010). Segundo a autora, apontar, portanto, a
importância da intencionalidade nesse contexto de categorias de
regulação, de ética e de polít icas de gestão institucional significa
evidenciar a possibilidade da utilização dos dados produzidos para
redirecionamentos ou para mudanças institucionais ou sociais, a serviço
da humanização do ser humano e da sociedade, ou não.
Desse modo, a terceira atribuição do MEC, a supervisão,
realizada via fiscalização da educação superior, a no va etapa do Sinaes,
conforme apontado na categoria regulação, se satisfatória e ,
responsavelmente exercida, com vistas à oferta de ensino de qualidade,
poderá provocar consequências positivas para a sociedade, pois implica
em formação profissional competen te e promoção de pessoas.
Esse instrumento tão importante que é utilizado pelo MEC para a
supervisão da própria IES e pela IES, por meio da CPA, pode olhar para
dentro da própria organização e tentar observar os seus pontos fortes e
fracos a fim de identificar o que se deve melhorar. Portanto, a CPA é
instrumento criado para a busca da qualidade das IES e garantia da
qualidade de serviços prestados aos alunos/clientes .
3.3.2 Avaliação externa
O Ministério da Educação (MEC) é um órgão da Administração
Federal direta, tendo como área de competência a política nacional de
educação, desde a educação infantil e, daí, permeando toda a linha
educacional brasileira. Conhecido como MEC, Fundado por Getúlio
Vargas, esse ministério não cuidava apen as da educação, também era
responsável pela saúde pública naquele Governo. O MEC tem como
missão promover ensino de qualidade para o Brasil (BRASIL/MEC,
2016).
A concepção do instrumento de avaliação externa subsidia atos de
credenciamento e de recredenciamento presencial de instituições de
educação superior e a transformação da organização acadêmica de
55
faculdade para centro universi tário e, deste, para a universidade
(BRASIL/MEC, 2014). Sua idealização busca atender à diversidade do
sistema de educação superior e respeitar a identidade das instituições que
o compõem. Nesse sentido, é preciso considerar as especificidades das
diferentes organizações acadêmicas, a part ir do foco definido no Plano
de Desenvolvimento Institucional (PDI) e também nos processos de
avaliação institucional (interna e externa) (BRASIL/MEC, 2014).
Não se pode ignorar que o avaliador externo, pelo fato de estar
distanciado do contexto a ser analisado, age com maior imparcialidade ,
estando aliado à experiência dos avaliadores e contribuindo para a
observação dos limites institucionais apontados pelos procedimentos
utilizados na avaliação. O olhar externo poderá identificar alguns limites
existentes na instituição que, possivelmente, não seriam percebidos por
quem está envolvido no processo. Isso porque os interesses tendem a
acobertar problemas de ordem pedagógica, estrutural e administrativa.
Assim, a proximidade do avaliador pode ser um fator limitador na
identificação de possíveis problemas insti tucionais (EYNG, 2007).
A avaliação in loco é realizada, no presente momento, conforme o
seguinte processo: primeiramente, são atribuídos conceitos de 1 a 5, em
ordem crescente de excelência, a cada um dos indicadores de cada um
dos cinco eixos: Planejamento e avaliação institucional , desenvolvimento
institucional, políticas acadêmicas, polít icas de gestão e infraestrutura
física. Esses cinco eixos contemplam as dez dimensões do Sinaes. O
avaliador deverá justificar os conceitos atribuídos a cada um dos
indicadores de forma contextual izada, abrangente e coerente
(BRASIL/MEC, 2014).
No processo de avaliação, o avaliador deverá a nalisar o PDI da
instituição e os demais documentos regimentais e também o relatório de
autoavaliação da IES, o relato insti tucional e os relatórios de avaliaçõ es
externas, quando for o caso (BRASIL/MEC, 2014). Ainda deverá ser
observado o cumprimento das exigências registradas na fase de despacho
saneador do processo no sistema e -MEC e confirmar a sua leitura. O
56
despacho será saneador, pois a IES que será avaliada deverá ter
preenchido um relatório eletrônico identificando e cumprindo diversas
exigências que são: nome da mantenedora; base legal da mantenedora;
nome da IES; base legal da IES; dados socioeconômicos da região; breve
histórico da IES; número de cursos que ascenderam nos seus conceitos
nos últimos três anos; planos de melhoria acadêmica, protocolos de
compromissos, termos de saneamento de deficiência, medidas cautelares
e termo de supervisão, quando houver; planos de valorização
profissional, abordando condições de trabalho; processos de gestão que
possam identificar a trajetória de melhorias ou não das instituições;
política de atendimento para alunos estrangeiros; quantidade de alunos e
de professores estrangeiros na IES e disciplinas ofertadas em lín gua
estrangeira; existência de programas de bolsas e de financiamento
estudantil e número de beneficiados; existência de projetos e de ações
para a promoção da sustentabil idade socioambiental na gestão da IES e
nas atividades de ensino, de pesquisa e de extensão (BRASIL/MEC,
2014).
Após serem recebidas as inform ações, estas serão verificadas in
loco e avaliadas qualitativamente por uma comissão de avaliação , como
já mencionado anteriormente. Essa avaliação tem uma grande
responsabilidade social , pois é a partir dela que se possibilita o
credenciamento e/ou o recredenciamento, ou seja, se o curso pode
funcionar ou não; se a IES pode continuar a realizar suas atividades ou
não.
3.3.3 O Exame Nacional de Desempenho de Estudantes - ENADE
O Exame Nacional de Desempenho de Estudantes, conhecido
como Enade, é um instrumento que tem como premissa avaliar o
rendimento dos concluintes dos cursos de graduação, em relação aos
conteúdos programáticos, às habilidades e à competências adquiridas em
sua formação. Atualmente, o Enade é obrigatório e a situação de
regularidade do estudante no Exame deve constar em seu histórico
57
escolar. A primeira aplicação do Enade ocorreu no ano de 2004 e a
periodicidade máxima da avaliação é trienal para cada área do
conhecimento (BRASIL/MEC, 2011). O objetivo do Enade é avaliar o
desempenho dos estudantes com relação aos conteúd os programáticos
previstos nas Diretrizes Curriculares dos Cursos de Graduação, ao
desenvolvimento de competências e habilidades necessárias a o
aprofundamento da formação geral e profissional, e ao nível de
atualização dos estudantes com relação à realidade brasileira e mundial ,
integrando o Sinaes (BRASIL/MEC, 2011).
O Sinaes é composto por processos de avaliação de cursos de
graduação e de avaliação institucional que, junto com o Enade, formam
um tripé avaliativo, o qual permite conhecer a qualidade dos cursos e das
instituições de educação superior de todo o Brasil (BRASIL/MEC, 2011).
Os resultados do Enade, aliados às respostas do questionári o do
estudante, constituem-se insumos fundamentais para o cálculo dos
indicadores de qualidade da educação superior : Conceito Enade, conceito
Preliminar de Curso (CPC) e Índice Geral de Cursos Avaliados da
Insti tuição (IGC), normatizados pela portaria número 40 de 2007,
republicada em 2010. Esses indicadores mensuram a qualidade dos
cursos e das insti tuições do país, sendo utilizados tanto para o
desenvolvimento de políticas públicas da educação superior quanto como
fonte de consultas pela sociedade (BRASIL/MEC, 2011).
3.3.4 Censo da educação superior
O Censo da Educação Superior, como um dos elementos
estruturantes do Sinaes, é feito anualmente, passando por um processo de
coleta de dados sobre a educação superior pelo Inep com o objetivo de
fornecer à comunidade acadêmica e à sociedade de forma geral
informações detalhadas sobre a situação e as tendências do setor
acadêmico (BRASIL/MEC, 2016).
Para atender às necessidades de organização e de sistematização
de diretrizes estatísticas da educação , o censo foi criado no ano de 1956,
por um decreto de número 38661, o Serviço de Estatística da Educação e
58
Cultura (Seec), com a finalidade de promover a definição dos
levantamentos sistêmicos anuais, em conjunto com o IBGE
(BRASIL/INEP, 2007). A partir do ano de 1997, foi instituída a Lei
número 9448, de 14 de março de 1997, a qual transformou o Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), em uma autarquia
da Federação, sendo estabelecido, em seu art. 1º, inciso I, que o Inep
seria o órgão responsável por organizar e por manter o sistema de
informações e de estatísticas educacionais (BRASIL/INEP, 2007).
Para a coleta de dados, com referências nas diretrizes previstas
no Decreto número 6425, de 4 de abril de 2008 , o Censo da Educação
Superior procura coletar informações sobre as diversas insti tuições de
ensino superior, sobre os cursos de graduação presenciais ou a distância,
as vagas ofertadas, as inscrições, as matrículas, os ingressantes e os
concluintes, além de dados sobre professores, nas várias formas de
organismos educacionais (BRASIL/MEC, 2016). Os dados são coletados
a partir de preenchimento dos questionários, por parte das IES e por
importação de dados do Sistema e -MEc (BRASIL/MEC, 2016).
Durante o período de preenchimento do qu estionário, o
pesquisador educacional institucional11
(PI) pode fazer, a qualquer
momento, alterações ou inclusões necessárias nos dados das respectivas
instituições. Após o período estabelecido, o Inep verifica a consistência
dos dados coletados. O sistema do Censo é então reaberto para
conferência e para validação dos dados pelas IES (BRASIL/MEC, 2016).
Na pratica, como orienta a lei , para o (PI) ter acesso ao
questionário eletrônico, a IES deverá estar com seus dados devidamente
atualizados e validados no Cadastro da Educação Super ior do Inep. Essas
informações são automaticamente transportadas para o cens o após a
validação no cadastro (BRASIL/INEP, 2007).
Caberá então ao gestor institucional indicar o (PI), sendo que este
será o interlocutor responsável, por coletar dados e por preencher os
11
O PI é o elo de inter locução entre o MEC e a IES e vice -versa.
59
questionários eletrônicos e por validar o Censo entre outras
responsabilidades deste colaborador institucional (BRASIL/INEP, 2007).
Após todo esse processo de alimentação do sistema e de
conferências, o Censo é finalizado. A seguir, os dados são divulgados e a
Sinopse Estatíst ica é publicada. Depois disso , não poderá mais haver
modificações nas informações, pois estas se transformarão em dados
estatíst icos oficiais (BRASIL/MEC, 2016) .
3.3.5 Cadastro de cursos e instituições
O Cadastro de Cursos e Instituições é um dos elementos chave
que completam o ciclo do Sinaes. Trata -se de um mecanismo estruturante
do Sinaes e constitu i uma base de dados oficial e única de informações
relativas às IES e aos cursos de graduação do Sistema Federal de Ensino.
Esses dados do Cadastro e -MEC devem guardar conformidade com os
atos autorizativos das instituições e dos cursos de educação superior ,
editados com base nos processos regulatórios compet entes (Portaria
Normativa MEC n.º 40/2007).
É opção das IES pertencentes a esse Sistema Estadual de Ensino,
regulada e supervisionada pelo respectivo Conselho Estadual de
Educação, fazer parte do Cadastro e -MEC. Entretanto, são declarações
das IES e de responsabilidade exclusiva das mesmas (BRASIL/MEC,
2016). Esse cadastro, instituído pela portaria MEC de número 1885 de 27
de junho de 2002, como vimos , tem como principal função o registro de
todas as IES vinculadas ao sistema federal , estadual e em processo de
credenciamento (BRASIL/INEP, 2007).
Os objetivos do cadastro são os de manter permanentemente
atualizadas as informações legais e administrativas referentes às IES e
aos cursos; manter o glossário da área de Educação Superior com nexo
entre o Censo da Educação Superior e a Diretoria de Disseminação de
Informações Educacionais; supervisionar a classificação dos cursos e das
habilitações; acompanhar diariamente as publicações pertinentes ao
60
credenciamento, ao recredenciamento de IES e também às autorizações,
reconhecimentos e renovação de reconhecimentos de cursos; contatar as
Secretarias Estaduais e Conselhos Estaduais de Educação para a
verificação de novas IES credenciadas; e fazer o levantamento e retirada
de documentos relativos às instituições de educação superior e seus
cursos junto ao Conselho Nacional de Educação (BRASIL/INEP , 2007).
Esse cadastro foi concebido não só para o MEC e para as IES,
mas, principalmente, por intermédio do portal do MEC, possibilitar aos
candidatos ter uma visão de vagas na educação superior. É uma
ferramenta de comunicação importante para a sociedade, pois , nesta,
podemos observar e localizar os dados dos cursos que o candidato
almeja.
3.3.6 O Relato Institucional (RI)
O RI é um dos mais recentes instrumentos, publi cado em 2014,
instituído pelo MEC, para complementar o círculo de avaliação da IES,
visando à melhoria da qualidade da educação, uma vez que o RI é uma
inovação relacionada ao Instrumento para Avaliação Institucional
Externa (modalidade presencial) para o exercício 2014, sendo também
para atos de recredenciamento e/ou de transformação de organização
acadêmica.
Concebido como uma inovação do instrumento para a avaliação
institucional externa (modalidade presencial), que subsidia o ato de
credenciamento e recredenciamento insti tucional e a transformação de
organização acadêmica (BRASIL, 2014), o RI se apresenta com a
seguinte finalidade:
[ . . .] fortalecer a relação entre os processos da avaliação e
os processos de gestão, bem como o às interfaces entre
autoconhecimento das IES e o consequente
aprimoramento das atividades de ensino, pesquisa e
extensão, o novo inst rumento de avaliação insti tucional
propõe o Relato Inst i tucional como uma inovação que
objetiva integrar as ações de avaliação Interna e de
avaliação externa a gestão das IES (BRASIL, 2014).
61
Conforme Nota Técnica n.º 062/2014, do relato institucional, a
instituição deve evidenciar a interação entre os resultados do conjunto de
avaliações (externas e internas) e suas atividades acadêmico -
administrativas, de forma a demonstrar as ações implement adas e as
melhorias da IES. Nesse relato devem constar como as avaliações
influenciaram ou modificaram o processo de gestão da IES e seus planos
de melhoria (BRASIL 2014).
Nos atos de recredenciamento e/ou de transformação de
organização acadêmica , a IES deverá apresentá-lo à equipe de avaliação
externa. Com mais esse instrumento de regulação vai fechando o leque
na linha de reflexão que liga o círculo da avaliação e da
gestão/administração. Isso porque, ao focalizar a evolução acadêmica da
IES com base na relação entre planejamento de gestão e de avaliações
institucionais, a elaboração do RI caracteriza uma fase de feedback
(retroalimentação) e avaliação do alcance dos objetivos propostos no
plano de desenvolvimento institucional (PDI) e das ações e metas a eles
relacionados.
Cabe ainda ressaltar que, de acordo com o referido documento, tal
proposta está em consonância ao disposto no inciso IV do Art. 3.º da Lei
do Sinaes, que define “a organização e gestão da instituição,
especialmente o funcionamento e r epresentatividade dos colegiados, sua
independência e autonomia na relação com a mantenedora, e a
participação dos segmentos da comunidade universitária nos processos
decisórios” como uma dimensão a ser considerada nos processos de
avaliação e de desenvolvimento institucional.
Nesse sentido, o relato Institucional (RI) foi concebido como uma
inovação do Instrumento para Avaliação Institucional Externa (Brasil,
2014), publicado na portaria nº 92, de 31 de janeiro de 2014 , como mais
um elemento de controle da qualidade. Segundo essa Portaria, o RI
subsidia o ato de credenciamento e de recredenciamento insti tucional e a
transformação de organização acadêmica. Conforme consta no
instrumento legal, o RI:
62
Consiste em um documento que deve ser organizado da
seguinte forma: relato avaliativo do PDI; síntese
histórica dos resultados dos processos avaliativos
internos e externos da IES e síntese histórica do
planejamento de ações acadêmico -administrativas
decorrentes dos resultados das avaliações.
De maneira distinta dos relatórios de autoavaliação institucional,
elaborados pela CPA, que materializam a avaliação interna, o RI tem por
objetivo evidenciar como os processos de gestão insti tucional se
desenvolvem a partir das avaliações externas e das avaliações internas .
Com isso, o RI pode ser tomado como mais um mecanismo de controle e
de regulação, voltado para a gestão das instituições de ensino.
Desse modo, no RI, a insti tuição deve evidenciar a interação entre
os resultados do conjunto de avaliações (externas e int ernas) e suas
atividades acadêmico-administrativas, de forma a demonstrar as ações
implementadas e as melhorias da IES. Assim, no relato deve constar
como as avaliações influenciaram ou modificaram o processo de gestão
da IES e seus planos de melhoria (BRASIL, 2014). Até mesmo a
elaboração do RI deve ser feita segundo os padrões técnicos ditados pelo
MEC (órgão de controle). O texto deve ser elaborado dentro da seguinte
estrutura: conter no máximo dez páginas, nas quais a IES deve apresentar
os processos de gestão desenvolvidos a partir da análise dos resultados
das avaliações.
Sua estrutura deve contemplar os seguintes elementos:
I – Breve histórico da IES: inclui a criação; trajetória; modalidades de
oferta da IES; número de docentes e discentes ; quantidade de cursos
oferecidos na graduação e na pós -graduação; áreas de atuação na
graduação, na extensão e áreas de pesquisa, se for o caso.
II – Conceitos obtidos pela IES nas avaliações externas Insti tucionais e
de curso: inclui Conceito de Curso; Conceito Preliminar de Curso ;
Conceito ENADE; Índice Geral de Cursos Avaliados e o Conceito
Insti tucional. Esse elemento deve contemplar, ainda, o histórico da
evolução desses conceitos, quando for o caso.
63
III – Projetos e Processos de autoavaliação: inclui breve apresentação do
desenvolvimento dos projetos e processos de autoavaliação (avaliação
interna), que culminaram na elaboração do relatório da CPA, desde o
último ato regulatório.
IV – Divulgação e análise dos resultados da autoavaliação: inclui
divulgação de um resumo de relatório da CPA desde o último ato
regulatório, seguido de análise sintética dos resultados.
V – Plano de melhorias a partir dos processos avaliativos: apresentação
de ações planejadas a partir dos resultados da autoavaliação e d as
avaliações externas.
VI – Processos de gestão: inclui apresentação dos processos de gestão
(ações acadêmico-administrativas), desenvolvidos a partir das avaliações
externas e das avaliações internas, que possam evidenciar a trajetória de
melhorias da IES e sua relação com as avaliações. Esse elemento deve
contemplar, ainda, o alcance dos objetivos propostos no PDI e das ações
e metas a ele relacionadas.
VII – Demonstração de evolução Institucional: inclui s íntese acerca da
relação entre processos de ges tão, processos de avaliação (interna e
externa) e evolução institucional.
Uma vez que o RI é uma inovação relacionada ao Instrumento para
Avaliação Institucional Externa (modalidade presencial) para o exercício
2014, a IES deverá apresentá-lo para atos de recredenciamento e/ou de
transformação de organização acadêmica, o que evidencia a sua
característ ica como mais um mecanismo de gerenciamento das IES,
utilizadas pelo Estado.
Isso posto, partindo do princípio de que o Sinaes indica mudanças
no modo de administração acadêmica, passa-se a apresentar os demais
instrumentos, considerados neste estudo, como regulatórios , atualmente
confeccionados e valorizados pelas IES em cumprimento às exigências
do MEC.
64
3.4 NOVOS MODELOS DE GESTÃO EM PAUTA
As políticas educacionais têm passado por profundas mudanças nas
últimas décadas, com maior agilidade a partir da segunda metade do
século XX até o presente , fundamentalmente influenciadas por
organismos internacionais , desenvolvimento das tecnologias e
globalização (BURBULES, 2004). Novas necessidades vão gerar novos
modelos de gestão, como explica o autor, pois a influência global na
sociedade se estende à educação, principalmente à educação superior e,
por consequência, na identificação e na construção de categorias de
qualidade. Pela força que os organismos internacionais, bem como o
Banco Mundial, exercem sobre a educação superior brasileira, com
desdobramentos em políticas de gestão , essa interferência não pode ser
desconsiderada.
Principalmente quando o que está em questão é a qualidade da
educação, é preciso considerar que se trata de uma categoria endógena,
tanto na avaliação como na gestão da IES, enquanto organização. No
entendimento de Drucker (2012), a missão da instituição não pode se
tratar apenas de uma carta com intenções positivas ; deverá ser um
compromisso com os resultados , com os objetivos e com o compromisso
no processo de tomada de decisões . Isso vai ao encontro do que afirma
Dias Sobrinho (2008, p. 47) ao definir a avaliação como “o processo de
delinear e subministrar informação válida para permitir a tomada de
decisões”.
No âmbito deste estudo, é considerado o conceito de organização
na perspectiva sociológica, baseada em Licí nio Lima (2011) e Peter
Drucker (2012). Segundo Lima (2011, p. 102):
O processo de ins t i tuc ionalização da organização -esco la
representa uma tendência universa l inscr i ta na longa duração,
profundamente normat ivizada e reproduzida nas formações
soc iais contemporâneas .
Nesses modelos normativistas, Lima (2011) inclui as teorias
organizacionais, as escolas de administração, as doutrinas gestionárias
65
ou sistemas de gestão. Para o autor, no caso da instituição de ensino, já
está dado como certa, ou óbvia, e naturalizada a dimensão organiz acional
da escola, em todos os níveis, “particularmente da escola pública num
contexto tradicionalmente centralizado do ponto de vista político
administrativo [.. .]” (LIMA, 2011, p. 102). Como “organização
educativa” (LIMA, 2011), a escola vem sendo reconc eptualizada,
simultaneamente, como locus de reprodução e locus de produção de
políticas, orientações e regras.
Analisando a educação nesse contexto organizacional, Tofik
(2013) afirma que t rabalhar num mercado de grande competitividade,
com constantes mudanças, é o grande desafio das organizações
modernas, inclusive as educacionais. No macroambiente da gestão
acadêmica das IES, a mudança , como foi possível observar nas
colocações de Tofik (2013), exige uma ruptura de paradigma em questões
relacionadas à produtividade, à concorrência, à liderança, à s estratégias
e aos comportamentos diferentes. Nesse sentido, pensar gestão
acadêmica requer conhecer os processos que configuram o modelo de
gestão concebido pela instituição acadêmica, os quais são apresentados a
seguir.
3.4.1 Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI)
O Ministério da Educação (MEC, 2002) divulgou documento
contendo orientações sobre a construção do PDI, o qual aborda alguns
pressupostos básicos, a saber: o texto do PDI deverá ser conciso e claro,
contendo apenas dados e informações relevantes para a aná lise de mérito
da proposta e que permitam também, tanto à IES como ao MEC,
identificar e monitorar o cumprimento das metas institucionais
estabelecidas. A construção do PDI poderá se fazer de forma livre, para
que a instituição exercite sua criatividade e liberdade no processo de sua
elaboração.
66
Devem integrar os anexos ao PDI os seguintes documentos:
projetos de cursos em fase de autorização; regimento ou estatuto (ou
proposta de), conforme a natureza da instituição; descrição detalhada da
estrutura organizacional; descrição da infraestrutura física disponível ou
a ser construída; e outros documentos relevantes e complementares ao
PDI que a IES entenda que devam fazer parte do mesmo. O MEC define,
ainda, os eixos temáticos que devem estar presentes, pois s ervirão de
referenciais das análises subsequentes, que se realizarão para esse fim
(BRASIL 2002).
Pode-se observar que os eixos temáticos estabelecidos para
elaboração do PDI, regulamentado pelo MEC, recomendam que a
instituição direcione seus esforços para desencadear o processo de
planejamento. Segundo Dourado (2009 ), o processo de planejamento traz
o “modus operandi da gestão da IES; um modo de pensar que envolve
questionamentos sobre o que será feito, como, quando, quanto, para
quem, por que será feito, por quem e onde será feito”. Tofik (2013)
ressalta a necessidade de estabelecer mecanismos de controle entre o que
se planejou com o que foi se realizou, no decorrer de todo o processo de
desenvolvimento do planejamento estratégico, buscando ações corret ivas
que reordenem os rumos de desenvolvimento e da busca da qualidade na
IES. É o que se denomina gerenciamento, na perspectiva da
administração aqui dentro de uma das dimensões dos Sinaes.
3.4.2 O Projeto Pedagógico Institucional (PPI)
O Projeto Pedagógico Institucional (PPI) é mais um instrumento de
planejamento institucional que se usado com responsabilidade e
planejamento será um grande aliado para o sucesso de uma IES, afirma
Eyng (2007). O projeto pedagógico é entendido sempre como processo,
resultante dos significados construídos socialmente. Ele se apoia no
conhecimento e na trajetória institucional , historicamente construídos , e
faz uma projeção de futuro , sendo assim, ao mesmo tempo, instituído e
instituinte, como salienta Eyng (2007). Diante do exposto, é importante
67
ressaltar que as identidades das instituições são delineadas e
consolidadas no processo de elaboração e de avaliação do PPI ao definir,
formular a intencionalidade educativa e estabelecer os princípios e
indicadores da ação institucional.
Quanto à sua elaboração, Tofik (2013) argumenta que o Projeto
Pedagógico Institucional (PPI) deve traçar a missão, delinear a vocação,
mostrar os objetivos, relatar os princípios e as diretrizes da instituição
educacional de ensino superior. Para a autora, o PPI tem como objetivos
mostrar as caraterísticas da instituição de tal modo que se torna um
instrumento permanente de recorrência da insti tuição educacional. Tem o
objetivo de ser um documento substantivo que delineie os caminho s da
instituição; tem caráter permanente, duradouro. Por isso, na construção
do PPI, a participação acadêmica é fundamental, conforme salienta Tofik
(2013). Corpos discente, docente e técnico-administrativo deverão
refletir os elementos constitutivos do PP I, criando possibil idade ao fazer
acadêmico e que este esteja alinhado às concepções estabelecidas.
Nesse aspecto, Eyng (2007) afirma que deve haver uma sintonia
entre a proposição e a operacionalização do PPI, que se desenvolva de
forma harmônica com contexto institucional e social no qual a instituição
está inserida, pois o PPI são as digitais de uma instituição. De acordo
com Eyng (data 2007, p. 163-164), no decorrer do processo art iculado de
planejamento, de efetivação e de avaliação do PPI, “é vital que se tenha
clareza da sua finalidade e funções na instituição ” . A partir das
contribuições de Antunes (1988, p. 22), o autor apresenta as funções do
projeto pedagógico institucional que possibilitam:
- Apresentar a inst i tuição à comunidade interna – gestores,
professores, funcionários e alunos, e à comunidade externa –
futuros alunos, organizações parceiras e empregadoras.
- Promover um consenso em torno dos pr incíp ios e dire tr izes
que fundamentam a ação ins t i tuc ional .
- Orientar a construção e a a tua lização dos projetos
pedagógicos dos cursos de Graduação e Pós -Graduação.
- Orientar e servir de guia para qualquer ação ind ividual ou
cole t iva de ensino, pesquisa, extensão e ges tão que se
desenvolva na inst i tuição ou em outros es paços da
comunidade por seus co laboradores.
- Ar t icular o conjunto das ações ins t i tuc ionais de ensino,
pesquisa, extensão e ges tão.
68
- Ser re ferênc ia nos processos de ava liação inst i tucional .
- Orientar o processo decisór io da gestão ins t i tucional .
Como afirmado por Eyng (2007), o PPI é uma ferramenta
norteadora da instituição, podendo até ser confundida com a missão ,
porém, de forma macro. Dentro dessa ferramenta institucional , está
previsto um planejamento e também uma carta de apresentação para a
sociedade. Para a autora, cada instituição de educação superior é
convidada a uma conversão de organização que absorve conhecimento
nas ações de ensino, de pesquisa de extensão e na gestão que realiza . As
instituições são marcos em que se realizam process os de educação
intencional, porém podem ser agentes que aprendem ao ensinar. Para a
autora, é esperado de uma instituição de ensino superior que ela seja
capaz de construir conhecimento e de aprender concomitantemente com a
sua atuação como agente formador, haja vista as múltiplas funções que a
sociedade contemporânea espera dessa instituição.
Por fim, cabe destacar que o PPI é um instrumento político, teórico
e metodológico que norteia as ações educacionais da IES par a a
consecução de sua missão, dos seus objet ivos e metas , conforme
preconiza Tofik (2013). O PPI é o documento central da ação
institucional e educativa; traz o compromisso compartilhado da
comunidade acadêmica insti tucional , pois visa atingir os fins a que a IES
se propõe.
3.4.3 O Projeto Pedagógico de Curso (PPC)
O Projeto Pedagógico do Curso (PPC) , segundo Dourado (2009),
para ser compreendido, deve-se recorrer ao sentido etimológico da
palavra projeto – projetare – que significa algo que se lança para a
frente, avança e pressupõe antecipação imaginária do futuro e de suas
possibilidades. Para o autor, essa é a ideia de projeto, como ação
planejada com vistas ao futuro ou de ação consciente com foco na
criação de uma realidade futura. Representa o desejo ou a necessidade de
69
se modificar o presente, com vistas ao futuro, portanto planejar a ação
do presente, com objetivo de transformação da futura realidade.
Com essa perspectiva, as IES não devem conceber o PPC
simplesmente como uma declaração de in tenções ou como um projeto
burocrático, explica Tofik (2013). A construção do projeto pedagógico
do curso está além de reformulação curricular. É uma construção
coletiva, que conta com participação dos corpos docente e discente, com
método de diálogo. É uma construção permanente, crescente,
desenvolvida na IES como uma cultura de projetos.
Tofik (2013) aponta diversas funções na construção do PPC , dando
destaque a duas: a) a função de avaliação do PPC: que identifica a real
situação de articulação do curso ; b) a função avaliadora: demonstra as
situações problemáticas e alternativas para correções de rumos , critica e
traz propostas. Na segunda função , seria identificadora, em qual
identidade que cada curso ou instituição deve ser trabalhado. O curso
poderá apresentar suas vantagens e peculiaridades, explicitando quais
seriam as decisões acadêmicas e administrativas. Segundo Tofik (2013),
as IES, em função do novo cenário competit ivo, estão readaptando seus
modelos de gestão de pessoas, mas são poucas as IES q ue estão buscando
a inovação e a profissionalização na gestão.
Também como destaca a autora , há muito que se fazer na gestão ,
no contexto dos processos gerenciais das IES , uma vez que exige
profissionalização da IES. Nesse sentido, vale observar que s omente
algumas IES estão no processo de profissionalização de sua gestão, com
o PDI, o PPI e o PPC bem estruturados e art iculados em um pensamento
sistêmico, que são fatores que contribuem para uma gestão acadêmica
mais positiva, de modo a garantir resultados efetivos. Como analisa
Tofik (2013), o corpo docente são macroprocessos que dão estrutura à
gestão acadêmica e visam alinhar as estratégias e políticas da IES nas
áreas acadêmico-administrativas.
Assim, pensar a gestão do corpo docente na IES e sua
profissionalização é sempre um grande desafio , além das inúmeras
70
implicações que vão além do especificamente pedagógico . A gestão
acadêmica deve buscar uma cooperação solidária ou negociada entre toda
a comunidade acadêmica, em suas diversas instâncias, estabelecendo uma
relação sujeito-sujeito; sujeito-processo, em que um interfere no outro,
transformando-se em novas ações institucionais. Como essas
transformações que se esperam da IES estão si tuadas em um contexto
maior, que é o Plano da Reforma do Esta do, a seguir, procuramos
abordar a avaliação da educação superior nes se cenário de reformas e
seus vínculos com a gestão da IES.
71
SEÇÃO 4
AVALIAÇÃO E GESTÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR
NO CONTEXTO DE REFORMAS
Se de um lado a gestão da IES deve atender ao processo de
regulação e de supervisão do Ministério da Educação, que estabelece
indicadores de qualidade para o ensino superior, por outro, esta deve
também alcançar os resultados organizacionais estabelecidos na busca,
cada vez maior, de se manter em um mercado educacional competitivo.
Ou seja, os gestores das IES devem atender aos indicadores de qualidade
oficiais estabelecidos por agentes governamentais, e também as disputas
existentes no próprio mercado .
Assim, ao longo da seção apresenta-se o histórico e a evolução da
ciência da Administração e as mudanças na gestão preconizadas pelo
plano da Reforma de 1990 (PEDRAE, 1995). Com foco na visão de Peter
Drucker sobre Administração, são abordados alguns fundamentos
históricos que marcaram a ciência da Administração, seus princípios
científicos (DRUCKER, 2012), por ser o autor selecionado como amparo
teórico na construção dessa dissertação. Como mencionado neste
trabalho, foram as dimensões da Administração pro postas por Peter
Drucker, tomadas como recorte teórico e analítico, selecionadas para o
estudo comparativo com as dimensões do Sinaes.
Peter Drucker é uma referência global da ciência da
Administração Moderna, daí a justificativa da sua escolha como amparo
teórico para as discussões e para a análise a serem apresentadas no
capítulo. Para isso, foi realizada uma explanação sobre os fundame ntos
da Administração, preconizados pelo autor, cujos fundamentos
embasaram a discussão e a análise das interfaces da avaliação e
Administração na educação superior.
Em seguida, procuramos mostrar como o Estado vem organizando a
educação superior desde as últimas décadas do século XXI, util izando
72
processos de avaliação como mecanismos de gestão da qualidade do
ensino, interferindo no mercado educacional. Ao longo desta seção, é
também delineada a trajetória e os rumos da avaliação a partir do
momento em que o Estado propôs o Plano da Reforma do Aparelho de
Estado (BRASIL, 1995), fazendo ajustes fiscais e administrativos e, ao
mesmo tempo, propondo a migração do modelo de administração pública,
considerada burocrática e ineficiente, para o modelo de administ ração
pública gerencial .
4.1 ASPECTOS HISTÓRICOS DA ADMINISTRAÇÃO
Parte do histórico da Administração, ora apresentado, se ampara
em Drucker (2012), justamente por ser o amparo teórico em que baseia
este trabalho. Drucker traz conceitos de administração que até hoje são
usados nesta Ciência, em sua vertente moderna, contudo não houve
grandes organizações que naquele momento se utilizaram do esboço da
invenção da Administração.
Conforme Drucker surgem os primeiros esboços da administração,
tanto na Europa quanto na América do Norte, especificamente, nos
Estados Unidos, onde essa ciência , desde cedo, foi considerada central ,
como força separada e distinta, capaz de atuar independentemente dos
fatores de produção, assim como das leis da história. Para o autor, o
“Reporto Manufactures”, de Alexander Hamilton (1757 -1804), começa
com Adam Smith, mas em seguida, desloca a ênfase para o papel
construtivo, intencional e sistemático da administração.
Analisando a evolução histórica da Administração, Drucker
(2012) afirma que o motor do desenvolvimento econômico e social era a
administração, não as forças econômicas; e o indutor do avanço
econômico era a organização. Acompanhando -o, Henry Clay (1777-
1852), com seu famoso “sistema americano”, produziu o que pode ser
considerado o primeiro projeto para o desenvolvimento econômico
sistemático. Mas foram os franceses – e, principalmente, Saint -Simon –
73
que, com efeito, lançaram as abordagens básicas e os conceitos
fundamentais sobre os quais se desenvolveu toda a economia socialista,
embora Marx tenha denunciado com veemência os socialistas franceses,
dando-lhes o epíteto depreciativo de “utópicos”.
Na percepção de Drucker (2012), pouco depois, Robert Owen
(1771-1858), industrial escocês, realmente se tornou o primeiro ge stor.
Em sua manufatura de produtos têxteis, em Lanark, Owen, na década de
1820, primeiro tratou do problema da produtividade e da motivação, do
relacionamento dos trabalhadores com o trabalho, dos trabalhadores com
a empresa e dos trabalhadores com a ger ência – até hoje questões
fundamentais em administração. Com Owen, o gestor surge como pessoa
real , em vez de mera abstração, como na tradição de Say, Fourier, Saint -
Simon, Hamilto e Clay. Mas demorou muito para que surgissem os
sucessores de Owen.
No entendimento de Drucker (2012, p. 15-16), alguns autores
parecem acreditar que o “surto da administração” do pós -segunda Guerra
Mundial inventou, ou ao menos descobriu, a administração, o que não é
real , pois, a administração, como prática e como campo de refle xão e de
estudo, tem uma longa história. Suas raízes têm quase duzentos anos,
explica o autor. Seria possível afirmar que a Administração foi
descoberta antes de haver qualquer administração do que se falar.
Os grandes economistas ingleses, de Adam Smith (1723-1790),
passando por David Ricardo (1772 -1823), até John Stuart Mil (1806 -
1873), inclusive seu sucessor e antagonista, Karl Marx (1818 -1883), não
conheciam a Administração. Para eles, a economia era impessoal e
objetiva. Como disse o expoente moderno da tradição clássica, o anglo-
americano Kenneth Boulding (nascido em 1910), a economia trata do
comportamento das mercadorias, não do comportamento dos homens .
Assim sendo, aos seres humanos restava apenas adaptar -se. Como analisa
Drucker (2012), as pessoas, na melhor das hipóteses, otimizam o que a
economia torna possível; na pior das hipóteses, inibem as forças da
economia. O último dos grandes economistas clássicos ingleses, Alfred
74
Marshall (1842-1924), efetivamente acrescentou a administração aos
fatores de produção, de terra, de trabalho e de capital. Mas essa foi uma
concessão não muito convicta. A administração ainda era, mesmo par a
Marshall , um fator periférico, em vez de central .
Segundo Drucker (2012), desde o começo, houve uma abordagem
diferente, que pôs o gestor no centro da economia e que enfatizou a
tarefa gerencial de tornar os recursos produtivos. Say (1767 -1832),
talvez o mais brilhante economista da França – ou, possivelmente, de
toda a Europa Continental - , foi um dos primeiros seguidores de Adam
Smith e propagandista de “A Riqueza das Nações”, na França. Porém, em
suas próprias palavras, o fundamental não são os fatores de produção , é o
empreendedor (termo cunhado por Drucker). Isso vai direcionar recursos
de investimentos menos produtivos para investimentos mais produtivos
e, assim, cria riqueza.
Como destaca o autor, Say foi acompanhado pelos “socialistas
utópicos” da tradição francesa, espec ialmente François Fourier (1772-
1837), e por um gênio excêntrico, o Conde de Saint -Simon (1760-1825).
Naquela época, não havia grandes organizações nem gestores, mas Fourir
e Saint-Simon se anteciparam aos acontecimentos e descobriram a
administração antes de el a, efetivamente, vir à luz. Portanto, o ancestral
espiritual da Administração é Saint -Simon, pois ele anteviu o surgimento
da organização e também previu a tarefa de tornar os recursos produtivos
e de construir estruturas sociais , profetizando o trabalho gerencial.
4.1.1 Fundamentos da Administração e a sociedade em evolução
Durante os últimos 75 anos, pelo menos, como expressado por
Drucker (2012), a sociedade em todos os países desenvolvidos , se
converteu em sociedade de instituições. Todas as principais tarefas
sociais seja o desenvolvimento econômico ou a assistência médica, a
educação ou a proteção do meio ambiente, a busca de conhecimentos ou
defesa nacional, são hoje confiadas a grandes organizações, concebidas
75
para a perpetuidade e administradas por seus próprios administradores. O
desempenho da sociedade moderna – se não a sobrevivência de cada
indivíduo – depende, em proporções crescentes, da performance dessas
instituições (DRUCKER, 2012) .
Como afirma Drucker (2012), há apenas 75 anos, essa sociedade
era inconcebível. Na sociedade de 1900, a família ainda atuava em t odos
os países como agente e órgão de execução da maioria das tarefas
sociais. As instituições eram poucas e pequenas. A sociedade de 1900,
mesmo no país mais insti tucionalizado, ainda parecia uma pradaria do
Kansas. Havia uma eminência, o governo central, que se destacava
sobranceiro no horizonte, não porque fosse grande, mas porque nada
havia ao seu redor. O resto da sociedade se espargia entre incontáveis
moléculas: pequenas oficinas; pequenas escolas; profissionais
individuais – médicos ou advogados – que exerciam a profissão como
pessoas físicas, em consultórios ou escri tórios; fazendeiros; artesãos;
varejistas; e assim por diante. Já se viam os primórdios da grande
empresa – mas apenas os primórdios. E o que, então, era considerado
grande empresa nos impressionaria hoje pelas dimensões diminutas.
Diante do exposto por Drucker , podemos observar as
modificações empresariais e sociais e como eram os cidadãos daquele
momento, não tão distante. A sociedade se modificou rapidamente , as
empresas se transformaram em grandes instituições ao olhar da sociedade
atual. O quanto houve de mudança pode ser observado a partir do que
descreve Drucker (2012, p. 9) .
O polvo que tanto assustou os avós dos americanos de
hoje, a gigantesca Standard Oil Trust , de Rockefeller, foi
desmembrado em 14 partes pela Suprema Corte dos
Estados Unidos, em 1911. Trinta anos depois, às vésperas
da entrada dos Estados Unidos na Segunda Guerra
Mundial , cada uma das 14 fi lhas do Standard Oil já se
tornara pelo menos quatro vezes maior que o polvo,
quando foi cindido – em número de empregados, em
capital , em vendas e sob todos os outros aspectos. No
entanto, entre essas 14, só havia 3 grandes empresas
petrolíferas – Jersey Standard, Mobil e Standard of
Califórnia. As outras 11 eram empresas d e pequeno ou
médio porte, que desempenhavam papel pouco
76
significativo ou irrelevante na economia mundial e
t inham importância l imitada na economia americana.
A referida citação revela o impacto de grande dimensão na
estrutura da sociedade causada pela divisão do grande império
econômico Rockefeller (o polvo) em quatorze partes cedidos às quatorze
filhas. Essa atitude aterrorizou os cidadãos/trabalhadores da época que
puderam visualizar uma grande transformação empresarial a partir de
então, devido aos resultados obtidos 30 anos depois .
Como descrito por Drucker (2012), as empresas cresceram nos
últimos setenta anos, mas também outras insti tuições se ampliaram com
muito mais rapidez. Antes de 1914, não havia universidade no mundo
com muito mais que seis mil alunos – e apenas um punhado tinha mais de
cinco mil. Hoje, universidades desse porte são pigmeus, há até quem
questione sua viabil idade. Os hospitais, do mesmo modo, evoluíram de
instituições marginais, a que os pobres acorriam para morrer, para
centros de assistência médica, de porte gigantesco, convertendo -se em
umas das mais complexas instituições sociais da atualidade. Sindicatos
trabalhistas, institutos de pesquisa e muitas outras organizações
atingiram tamanho e sofisticação inimagináveis em époc as nem tão
remotas, destaca o autor:
No começo da década de 1900, os cidadãos de Zur ique
construíram instalações esplêndidas para abrigar a
prefeitura da cidade, que acreditavam, cheios de
confiança, atenderiam as necessidades da cidade de uma
vez por todas. Com efeito, a iniciativa foi atacada
intensamente como extravagância desmedida, se não pura
megalomania. Hoje, o governo da Suíça é muito menos
obeso que o de qualquer outro país do mundo. No
entanto, o prédio da Prefeitura de Zurique há muito se
tornou insuficiente para abrigar toda a administração
municipal . Atualmente, suas instalações se estendem por
mais de dez vezes o espaço que, há 75 anos, parecia tão
grandioso – e até acintoso (DRUCKER, 2012, p. 10).
Com esses relatos de Drucker, é possível concluir o quanto o
mundo mudou a ponto de se perder a noção de tamanho. Tudo se
modificou, trazendo melhorias sociais, educacionais e de bem -estar
social . Drucker relata que a sociedade se transforma na sociedade dos
77
empregados, cidadãos de hoje, que são tipicamente empregados.
Trabalham para grandes empresas e lá encontram seu sustento; nelas , se
integram para exercer uma função útil na sociedade e também para as
realizações pessoais. Os cidadãos de 1900, como relata Drucker , eram
empregados, porém de organizações familiares, nas lojas das esquinas,
ou em residências como empregados domésticos. Com exceção na
Bélgica e na Inglaterra, que eram países mais industrializados, a maioria
da população trabalhava nas fazendas .
No relato de Drucker, este justifica porque a sociedade se
transformou em sociedade de empregados, pois naquela época se
perguntava - o que você faz? Hoje, a pergunta é - onde você trabalha? O
emprego se tornou condição essencial para a sociedade atual . Talvez até
uma condição de cidadania. O autor salienta que a administração ou a
gestão é atividade profissional, independe de propriedade, de hierarquia
ou de poder :
É uma função obje t iva que deve fundamentar -se na
responsab il idade pelo desempenho. É uma a t ividade
prof iss ional – a administração ou ges tão é uma função, uma
discip lina , uma tarefa a ser executada; e os gestores são os
prof iss ionais que prat icam a discip lina , que executam as
funções, que se desincumbem de su as tarefas. Já não importa
que o ges tor também se ja proprietá r io ; a propriedade é mero
incidente em relação à função pr incipa l , que é gerenciar
(DRUCKER, 2012, p . 11) .
Diante do exposto por Drucker (2012), é possível entender que a
atividade administrativa é a certificação de que um negócio prospera ou
não em uma sociedade. Nesse sentido, cabe ainda recorrer a suas
palavras:
A sociedade no mundo ocidental era uma sociedade
empresarial , ou de negócios – 75 anos atrás. Naquela
época, as empresas eram, sem dúvida, as mais poderosas
de todas as insti tuições – mais poderosas até que alguns
governos. Desde a virada para o século XX, contudo, a
importância das empresas decresceu precipitosamente –
não porque as empresas tenham ficado menores ou mais
fracas, mas porque outras insti tuições cresceram com
muito mais rapidez. As empresas já não são a insti tuição
em si mais importante da sociedade; outras insti tuições
também cresceram, para tornar -se tão ou mais
importantes. A sociedade tornou -se pluralista
(DRUCKER, 2012, p. 12) .
78
Drucker (2012) justifica o porquê dessa afirmação e diz que
nenhuma empresa, atualmente, na história americana, tem uma fração do
poder das grandes universidades atuais que exercem grande influência na
sociedade, algo que jamais acontecerá com as grandes empresas, pois
estas não formavam opiniões como uma universidade. O autor ressalta a
necessidade de a administração de empresas ter foco. Deve-se criar a
missão e objetivar as intenções ; só então a empresa alcançará seu
objetivo, portanto o foco no que se quer ter é primordial para o
atingimento das metas e dos resultados estabelecidos pelo criador da
instituição no momento em que se desenvolve a missão da empresa.
Assim, a administração não apenas precisa de foco, mas deve ser o foco,
sendo ela o fator central como necessidade, como contribuição essencial
e como tema de estudo do aprimoramento das instituições e de
conhecimento para a sociedade.
A partir de um olhar histórico da Administração , que teve seus
primeiros passos em pequenas empresas e até em propriedades rurais,
Drucker (2012) passa a relatar o percurso histórico da Administração em
grandes organizações . No Japão, Eiichi Shibusawa (1840 -1931), estadista
Meiji que se tornou l íder empresarial, nos anos 1970 e 1980, despontou à
frente de seu tempo ao suscitar questões fundamentais referentes às
relações para o século XX, desenvolveram -se todas as principais
abordagens entre empreendimentos de negócios e objetivos nacionais e
entre necessidades de negócios e ética individual, além de tratar
sistematicamente da educação gerencial. Shibusawa também se destacou
como precursor , ao imaginar o gestor profissional.
Conforme relato de Drucker (2012), na década de 1880, Frederick
W. Taylor (1856-1915), engenheiro americano autodidata, começou a
estudar o trabalho. Mas ele foi a primeira pessoa, na história da
humanidade, a não encarar o trabalho como certo e inquestion ável, mas,
ao contrário, observou-o e estudou-o. Sua abordagem ao trabalho ainda é
o fundamento primordial utilizado nos dias de hoje. E, embora Taylor, na
maneira como via o trabalhador, fosse, sem dúvida, um homem do século
XIX, partiu de objetivos socia is, não de engenharia nem de lucro:
79
O que levou Taylor ao traba lho e forneceu toda a sua
motivação foi , antes de tudo, o desejo de l ibertar o
trabalhador do ônus da labuta pesada, algo deletério para
o corpo e a alma. Em seguida, foi a esperança de revoga r
a Lei de Ferro dos salários, dos economistas clássicos
(inclusive Marx), que condenava o trabalhador à
insegurança econômica e à pobreza duradoura. A
esperança de Taylor – que, em grande parte, se converteu
em realidade nos países desenvolvidos – era possibil i tar
uma vida digna para os trabalhadores, por meio do
aumento da produtividade do trabalho (DRUCKER, 2012,
p. 17).
Enquanto isso, na França, Henri Fayol (1841 -1925), chefe uma
mina de carvão que, na época, era uma empresa muito grande, refletiu
sobre a estrutura organizacional e concebeu a primeira abordagem
racional à organização de empreendimentos: o princípio funcio nal. Na
mesma época, na Alemanha, Walther Rathenau (1867 -1922), cujo
treinamento começara numa grande empresa (o equivalente alemão à
General Eletric Company, a AEG, fundada por seu pai , Emil [1838 -
1915], mas desenvolvida, em grande parte, por Georg Siemen s),
perguntou: “Qual é o lugar do grande empreendimento na sociedade
moderna e na nação moderna? Que impacto terá sobre ambas? E quais
serão suas contribuições fundamentais e atribuições elementares?”
Conforme relato de Drucker (2012, p. 18),
[ . . .] quase todas as atuais questões sobre a
responsabil idade social das empresas foram suscitadas e
analisadas pela primeira vez por Rathenau, nos anos
anteriores à Primeira Guerra Mundial . Também na
Alemanha, ao mesmo tempo, a nova disciplina
Betriebswissenschaft , l i teralmente “ciência do
empreendimento”, foi desenvolvida por homens como
Eugen Schmalenbach (1873-1955).
A partir dessa exposição, Drucker (2012) afirma que as ciências
da Administração, desenvolvidas desde então – contabilidade gerencial,
pesquisa operacional, teoria decisória e assim por diante -, são em
grande parte, extensões, ainda que inconscientes. Nos Estados Unidos,
Hugo Muensterberg, alemão de nascimento (1863 -1916), tentou aplicar ,
pela primeira vez , as ciências sociais e comportamentais, mormente a
psicologia, à moderna organização e administração.
80
Dessa forma, cabe ressaltar que a Ciência da Administração tem
seu berço histórico na própria necessidade da sociedade e , assim, evoluiu
para atender ao movimento da sociedade em transformação. A seguir
apresenta-se a seguir as características da Administração na atualidade.
4.1.2 O olhar necessário para a Administração atual
Como demonstra Cária (2015), após apresentar um relato de como
se deu a evolução das teorias administrativas até os dias atuais, o traço
mais relevante da sociedade ocidental, no século XX, era o agrupamento
social em organizações que precisavam ser administradas com eficiência
para garantir a sua sustentabilidade e o desenvolvimento econômico.
Ao longo da história, as teorias administrativas evoluíram, se
adaptaram e, na indefinição de uma teoria para os dias atuais , seria
exatamente as modificações da sociedade em constante movimento, com
novos modelos de produção, de produção de conhecimentos, de
pluralidade de modelos institucionais, entre outros. São modelos que
buscam a qualidade, modelos que otimizam a produção, modelos que
buscam atender os sonhos dos consumidores e até modelos que sugerem
produtos para os consumidores.
É possível observar, juntamente com Cária (2012) que , o dia após
o outro trará sempre novos desafios administrativos, inclusive para a
educação. Nesse sentido, o bom administrador deverá estar aten to sempre
às variáveis, bem como pronto para mudar ou reinventar . Com isso,
estará capaz a enfrentar os novos desafios e, serão esses desafios que o
levarão à perpetuidade. Não apenas desafios os manterão vivos, mas
todos os elementos administrativos concatenados aos desafios, à
observação e a avaliações.
Com o clamor mundial por desenvolvimento econômico, Drucker
(2012) afirma que, em grande parte , ele depende do resultado das
realizações da administração. Mas, essa realização também transforma a
Administração. Portanto, segundo o autor, o que é necessário no
momento em que vivemos é não olhar apenas para a excelência técnica,
81
tampouco só por responsabilidade moral ou pelas relações humanas. A
partir de agora, a ciência da administração e a administração científica,
como ressalta Drucker (2012), a economia gerencial e as relações
humanas deverão integrar -se e unificar-se na teoria e na prática da
gestão.
Como analisa Cária (2012), a part ir de 1990, a tarefa
administrativa passa a ser mais incerta e desafiadora, pois é atingida por
uma infinidade de variáveis, mudanças, como: tecnologia sofisticada,
crescimento das organizações, aumento da competitividade, globalização,
mundialização do capital etc. A cada dia, o administrador se defronta
com problemas multifacetados e cada vez mais complexos.
Dessa forma, a tarefa administrativa de planejar, de organizar, de
dirigir e de controlar uma empresa eficiente e eficaz torna -se mais
complexa, exigindo mais governança, responsabilização e transparência.
Daí é preciso que toda organização tenha muito clar a a sua missão e seus
propósitos. Para isso, Drucker apresenta o que ele teoriza com
“Dimensões da Administração” . Essas dimensões apresentadas por
Drucker (2012) foram, neste trabalho , organizadas em dez dimensões e
em quadros, como exposto no quadro 1, a fim de adequar -se à mesma
lógica em que se encontram organizadas as dimensões do Sinaes,
possibilitando uma melhor visualização das convergências entre o
processo de avaliação institucional e a gestão da IES .
DIMENSÕES DA ADMINISTRAÇÃO (DRUCKER, 2012)
Dimensão 1: Propósito e Missão
Dimensão 2: Políticas para o desenvolvimento de novas tecnologias
Dimensão 3: Responsabilidade Social
Dimensão 4: Observação da sociedade
Dimensão 5: Políticas de pessoal, planos de carreira
Dimensão 6: Planejamento Institucional
Dimensão 7: Infraestrutura física e recursos para desenvolver tarefas
Dimensão 8: Planejamento e Avaliação Insti tucional
Dimensão 9: Política de atendimento aos clientes, fornecedores e
colaboradores
Dimensão 10: Sustentabilidade financeira e econômica
Quadro 1: As dez dimensões da Administração
Fonte : Drucker (2012)
82
Essas dez dimensões apresentadas no quadro 1 são abordadas,
posteriormente, e analisadas na perspectiva de Drucker (2012) e na sua
relação com as dimensões do Sinaes no contexto da reforma neoliberal.
O Plano da Reforma é abordado em seguida em seus aspectos jurídico e
administrativo.
4.2 O PLANO DA REFORMA: ASPECTO JURÍDICO E
ADMINISTRATIVO
O processo de reforma, no Brasil , tem se justificado na crise que a
sociedade viveu desde os anos 70 do século XX, a qual se manifestou
mais evidente na segunda metade da década de 80, o que acarretou
redução do crescimento econômico, al ta de desemprego, levando a
grandes dificuldades do Estado em administrar a máquina pública. Tal
reforma foi norteada pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado (PDRAE), elaborado em 1995 pelo Ministério da Admi nistração
Federal e Reforma do Estado (MARE), departamento instituído na época
com a função precípua de orientar o processo de reforma. Assim, para
dar início ao processo de “reforma”, Bresser Pereira apresent ou quatro
componentes como básicos: (a) delimit ação de seu papel através dos
processos de privatização, de publicização e de terceirização; (b)
desregulação; (c) aumento da governança; e (d) aumento da
governabilidade (BRESSER PEREIRA, 1997).
Merece destaque o processo denominado “publicização” , que
consiste na transferência da gestão e da prestação de serviços , antes
ofertado pelo Estado, como os serviços sociais (educação, saúde, dentre
outros), para o setor dito “público não estatal”, ou “terceiro setor”,
composto por entidades da sociedade civil d e fins públicos e não
lucrativos (BRASIL, 1995). Como registrado no documento “Plano
Diretor da Reforma do Aparelho de Estado” (BRASIL, 1995), a partir
deste momento, as políticas sociais passam a ser consideradas serviços
não exclusivos do Estado, que deixa de ser executor direto de tais
83
políticas para exercer a função de regulador. Conforme o referido
documento, a crise é assim definida:
Como uma crise fiscal , caracterizada pela crescente perda
do crédito por parte do Estado e pela poupança pública
que se torna negativa; 2) o esgotamento da estratégia
estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de
várias formas: o Estado do bem-estar social nos países
desenvolvidos, a estratégia de substi tuição de
importações no tercei ro mundo, e o estatismo nos países
comunistas; 3) a superação da forma de administra r o
Estado, isto é, a superação da administr ação pública
burocrática (BRASIL, 1995, p. 10 – 11)
A criação do Plano da Reforma é uma resposta do Estado como
uma estratégia de enfrentamento a essa crise, como forma de resgatar sua
autonomia financeira e sua capacidade de criar políticas públicas. Daí
surge, o ajustamento fiscal; reformas econômicas orientadas para o
mercado; incentivo à tecnologia; reforma da previdência social; inovação
dos instrumentos de política social e reforma do aparelho do Estado, de
forma a aumentar sua governança. A partir de então, a Reforma do
Estado passou a ser um processo indispensável para estabilizar a crise,
para assegurar o crescimento da economia e para implementar de forma
eficiente polí ticas públicas .
Analisando o Plano Diretor da Reforma e a carta de sua
apresentação por FHC (BRASIL, 1995), é possível destacar que o
Governo utiliza como foco e justificativa da reforma o discurso de
enfrentamento da desigualdade social no Brasil e a melhoria da qualidade
dos serviços públicos prestados ao cidadão como um direito. N as
palavras do seu idealizador – FHC – , a reforma visa a um futuro melhor
para todos, quando, na verdade, tratou-se de um plano de reforma
administrativa, privilegiando muito mais o aspecto econômico do que o
social .
Segundo as prerrogativas do Plano da Reforma, para conseguir tal
objetivo, o Estado deveria estar fortalecido para ser eficaz nas ações
reguladoras, na intervenção da economia de mercado e para uma
melhoria nas prestações de serviços básicos g arantidos pela Carta
Magna. Conforme apresentado nos argumentos e nas justificativas do
84
Plano da Reforma (BRASIL, 1995), a constituição de 1988 trouxe um
retrocesso no que se refere ao modelo de políticas públicas já
ultrapassado em relação aos demais países desenvolvidos ou em
desenvolvimento.
Dessa forma, o principal foco da reforma é reconstruir a
administração pública com bases modernas e racionais por meio da
chamada administração gerencial , descentralizada, baseada em conceitos
atuais de administração e de eficiência, voltada para o controle dos
resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão . Segundo
FHC, na sociedade democrática, quem dá legitimidade às instituições e
que, portanto, se torna cliente privilegiado dos serviços prestados pelo
Estado é o cidadão. Ainda estabelece o Plano da Reforma:
É preciso reorganizar as estruturas da administração e
com ênfase na qualidade e na produtividade do serviço
público; na verdadeira profissionalização do servidor,
que passaria a perceber salários mais justos para todas as
funções. Esta reorganização da máquina esta tal tem sido
adotada com êxito em muitos países desenvolvidos e em
desenvolvimento (BRASIL, 1995 p. 7).
É com esse discurso e com um ataque ao modelo de administração
pública do Estado, considerado por FHC como burocrático e hierárquico,
ao concentrar-se no controle rígido dos processos e não dos resultados e,
por isto, revelando-se lento e ineficiente para o momento que o Estado
enfrentava, que o Plano da Reforma é apresentado à população brasileira.
Sobre a questão dos serviços e das polí ticas sociais, que passam então a
ser ofertados pelo terceiro setor, no próprio documento , é destacada a
concepção neoliberal no trato dessa questão, cujo pressuposto básico
seria a ênfase de que a iniciativa não governamental, ou seja, a privada,
é mais eficiente e competente no desenvolvimento de políticas sociais.
Sobre isso, Neves (2008, p. 2-3) aponta um dos pressupostos da
ideologia do neoliberalismo, em relação à política social no Brasil e no
mundo. Segundo a autora, a nova política social tem por objetivo
“favorecer a metamorfose do Estado do bem -estar em sociedade do Bem-
Estar” . O novo homem coletivo dos anos iniciais do século XXI vem
85
sendo educado em todo o mundo e, também no Brasil, segundo os
preceitos da ideologia da responsabil idade social que fundam enta a
“construção da Sociedade do Bem -Estar, difundindo a nova cidadania
política, e da nova cultura cívica do novo capitalismo neoliberal de face
humanitária” , explica Neves.
Segundo palavras do próprio documento do Plano, a reforma do
Estado “deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel
do Estado” (BRASIL, 1995, p. 12). Na sequência, o documento do Plano
da Reforma apresenta uma explicação sobre o que significa redefinir o
papel do Estado em um contexto de descentralização :
O Estado deixa de ser o responsável direto pelo
desenvolvimento econômico e social pela via da produção
de bens e serviços, para fortalecer -se na função de
promotor e regulador desse desenvolvimento (BRASIL,
1995, p. 12).
Na contextualização da reforma, cabe destacar o que o Estado está
chamando de descentralização:
[ . . . ] a descentra l ização para o se tor públ ico não -esta ta l da
execução de serviços que não envolvem o exercíc io do poder
de Estado, mas devem ser subsidia dos pe lo Estado, como é o
caso os serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa
cienti f ica . Chamaremos a esse processo de “publicização”
(BRASIL, 1995 p. 12 – 13) .
Diante do exposto, a Reforma do Aparelho do Estado não se trata
apenas de um ajuste fiscal, ela envolve múltiplos aspectos relacionados à
governança e a um novo ordenamento do Aparelho de Estado, inclusive
repercute no sistema educacional, de modo particular ao interesse deste
estudo na gestão da educação superior . Ou seja, trata-se de uma reforma
administrativa e política com repercussões que se darão verticalmente ,
atingindo todas as instâncias da estrutura do Estado, inclusive a
educação. No caso do ensino superior, sua gestão passa po r mudanças e
transformações amparadas pelo sistema nacional de avaliação,
implementado na perspectiva da regulação no contexto do novo modelo
de gestão – gerencial .
Nesta direção, também são apresentadas as politicas de avaliação
utilizadas pelo governo brasileiro no cenário educacional, o que
86
desembocou na implementação da política de avaliação como mecanismo
de gestão a fim de garantir padrões mínimos de qualidade de ensino
superior no país.
4.3 A POLÍTICA DA AVALIAÇÃO NOS GOVERNOS
Embora a avaliação seja um tema historicamente presente no
cenário educacional, de modo geral , vinculado principalmente à
avaliação da aprendizagem, é a partir da década de 1980 que o tema
avaliação passa a receber atenção de inúmeros pesquisadores do cenário
acadêmico, em revistas científicas, e também em periódicos . Tudo isso
ocorrendo em um cenário de propagação veemente das políticas
neoliberais em diversos países desenvolvidos e em desenvolvimento ,
incluindo o Brasil , com repercussões diretas no cenário educaci onal .
Como analisado por diversos pesquisadores, entre eles, Dias Sobrinho
(2003), na área educacional, as repercussões do neoliberalismo , em nível
global, se manifestaram em processos de reforma, tendo a avaliação
como uma das principais ações para regula r a qualidade da educação.
Atualmente, a avaliação é uma palavra que faz parte do cotidiano
acadêmico, espontânea ou formalmente. Com grande intensidade e com
significados particulares, está incorporada ao dia a dia dos professores,
dos estudantes e das escolas. Segundo Dias Sobrinho (2008), a avaliação
geralmente é considerada um patrimônio das instituições educativas,
mas, hodiernamente, sob a influência de organismos internacionais, não
é o que estamos assistindo. O que se percebe é que a avaliação no
cenário da administração pública atual vem ocupando cada vez mais
espaço como mecanismo de gestão , como analisa Eyng (2007).
No entendimento de Eyng (2007), as diretrizes internacionais
amparam-se em uma concepção de Estado que crescentemente se
desresponsabil ize de sua função de fornecedor dos serviços e amplie sua
presença como regulador , avaliador e controlador destes serviços, em
função da lógica gerencialista e eficienticista do mercado. No entanto,
87
devido ao seu histórico , sempre na área educacional e vinculada ao
sentido de “medir” conhecimentos dos alunos, com propósitos e
característ icas para atender às necessidades da sociedade de cada época,
a avaliação, ao deslocar-se para as questões da instituição, passa a exigir
uma ressignificação de sentidos , uma vez que amplia seu espaço para
além da mensuração de conhecimentos.
Como observa Dias Sobrinho (2003, p. 72), na década de 1980, a
avaliação ganhou visibilidade como instrumento básico para orientar a
distribuição dos recursos públicos e a imposição da racionalidade e da
eficiência. Nesse período, em 1983, se deu a implementação do primeiro
programa de avaliação da educação superior, após a reforma de 1968,
denominado (Programa de Avaliação da Reforma Universitária) PARU
como iniciativa do Conselho Federal de Educação “que visava avaliar os
resultados da Reforma Universitária de 1968 ” . O PARU é considerado a
primeira grande experiência de avaliação na Educação Superior
Brasileira (BARREYRO; ROTHEN, 2011, p. 297). Devido a uma série de
deficiências apresentadas na fase de sua execução, o programa durou
apenas um ano.
Nos próximos anos, no período da Nova República, no marco da
redemocratização do Estado, visando à reformulação da educação
superior, foi instituída, por meio do Decreto n.º 91.177, de 29 d e março
de 1985 a Comissão de Reformulação do Ensino Superior – CNRES, com
24 membros representantes da comunidade acadêmica e da sociedade. Os
trabalhos desenvolvidos por essa comissão resultaram em um relatório
intitulado “Uma Nova Política Para a Educaç ão Superior”. Esse
documento final foi estruturado em três itens: 1) A crise do ensino
superior; 2) Os princípios da nova polít ica; 3) Propostas para a nova
universidade.
Fruto de discussões e relatórios , no ano de 1986, foi instituído no
âmbito do MEC, o Grupo Executivo para a Reformulação da Educação
88
Superior – GERES12, constituído por cinco pessoas que exerciam funções
no Ministério da Educação, e que teve a função executiva de elaboração
de uma proposta de reforma universitária, tendo como ponto de par tida o
relatório final da CNRES. Como analisa Cunha (1997), o GERES, na
conclusão de seus trabalhos, apresentou um relatório em cujo final
constava um projeto de lei dispondo sobre a natureza jurídica, a
organização e o funcionamento dos estabelecimentos federais de ensino
superior e um anteprojeto de lei dispondo sobre a reformulação do
Conselho Federal de Educação, suas finalidades e competências , o qual
foi severamente criticado pelos movimentos de professores, de
funcionários e de estudantes.
No início da década de 1990, surge o Programa e Avaliação
Insti tucional das Universidades Brasileiras – PAIUB13
- instituído pelo
Ministério da Educação e coordenado pela Secretaria de Educação
Superior – SESU. O programa contou com o apoio de entidades
representativas da educação superior14
, e teve por objetivo “estabelecer
diretrizes e viabilizar a implementação do processo de avaliação
institucional nas universidades brasileiras” (BRASIL, 1994). Nessa
década, a expansão do ensino superior elevou a competitividade entre as
IES privadas a níveis nunca experimentados. Tal contexto passou a
exigir novas posturas por parte das IES na disputa pelo aluno e também
por parte do Governo, o qual procurou implementar mecanismos de
controle, uma vez que esse crescimento do set or não privilegiou a
questão da qualidade, algo já ponderado neste trabalho.
12
O GERES foi cr iado pe la Portar ia n. º 100, de 6 de fevereiro de 1986 e instalado
pela Por tar ia n. º 170, de 3 de março de 1986 . 13
PAIUB, programa de avaliação inst i tuc ional , v isando auxi l iar no processo de
aper fe içoamento do desempen ho acadêmico BRASIL (2001) . 14
Em julho de 1993 , após vár ias discussões, a Secre tar ia de Educação Super ior do
Minis tér io da Educação e do Desporto resolveu cr iar a Comissão Nacional de
Aval iação das Univers idades Bras i le iras, com a função de conduzi r poli t icamente o
processo de ava liação inst i tucional . Ess a Comissão, coordenada pelo Depar tamento
de Polí t ica do Ensino Super ior da SESu, reúne os var ia dos se tores da Univers idade
Bras i le ira , a través de suas Entidades representa t ivas : ANDIFES (Associação
Nacional dos Dir igentes das Inst i tuições Federais de Ensino Superio r) , ABRUEM
(Associação Brasi le ira das Univers idades Estaduais e Municipais) , ANUP
(Associação Nacional das Univers idades Part iculares) , ABESC (Associação
Bras i le ira das Escolas Catól icas) , Fóruns Nacionais de Pró -Reitores de Graduação ,
Pesquisa e Pós -Graduação, Planejamento e Administração e Extensão. (BRASIL,
1994)
89
A avaliação passa, então, a ser analisada e compreendida como
estratégia utilizada pelo Estado para regular a questão da qualidade dos
serviços prestados pelas IES, em todos os níveis. O Ministério da
Educação (MEC), por meio da Lei nº 91.31, de 1995, criou novos
mecanismos de avaliação; entre estes, destacam-se: o Exame Nacional de
Cursos (ENC)15; a Análise das Condições de Ensino (ACE)16; a Avaliação
das Condições de Oferta (ACO)17
. Nesse contexto, esboçam-se novos
contornos para a educação superior, ao mesmo tempo em que se acirram
velhas características da tradicional educação superior . A avaliação
adquire cada vez mais centralidade nas políticas educacionais na direção
de dar um novo perfi l ao ensino superior , analisa Dias Sobrinho (2008) .
Nesse cenário, convocadas a buscar uma cooperação solidária ou
negociada com toda a comunidade acadêmica, buscando ver a Instituição
como um todo, um organismo sensível , em que um ponto negativo poderá
levar toda a IES ao enfrentamento de graves problemas, a lgumas IES
ingressaram no processo de profissionalização de sua g estão, utilizando
o PDI, o PPI e o PPC, de forma articulada e estruturada em um
pensamento sistêmico, procurando atender ao modelo sugerido pelo
MEC. Como analisado por Tofik (2013), surgiram então algumas práticas
inovadoras de gestão no modus operandis . De acordo com autora, ao se
pensar em boas práticas de gestão, automaticamente remete -se à ideia da
adoção de planos estratégicos de gestão no modus operandis .
Entretanto, Tofik (2013) alerta que a estratégia de gestão de uma
IES deve ser cuidadosamente el aborada, considerando todas as
particularidades envolvidas e respeitando a natureza diferenciada de cada
uma, o que levará a uma avaliação institucional mais positiva, tanto aos
olhos do MEC quanto da comunidade acadêmica. Nesse sentido, segundo
15
Exame Nacional de Cursos foi um exame ap licado aos formandos, no per íodo de
1996 a 2003, co m o obje t ivo de ava liar os cursos de graduação da Educação
Super ior , no que tange aos resultados do processo de ensino -aprendizagem Brasi l
(2011) . 16
Análise das Condições de Ensino tentat iva de supr imir cr í t icas fe i tas ao traba lho
real izado pela ACO Brasi l (2011) . 17
Avaliação das condições de o fer ta ins trumento usado para aval iar as condições das
ofer tas de curso Bras i l (2011) .
90
a autora, uma avaliação favorável em uma perspectiva mercadológica
gera mais publicidade, melhor reputação e maior possibilidade de
financiamento governamental entre outros. Com base em Tofik, é
possível olhar para as dimensões do Sinaes como uma estratégia
meticulosamente planejada que, na percepção da autora, originou -se da
existência de modelos avaliativos em conflito, os quais defendiam
pressupostos diversos de educação superior, pautados em diferentes
concepções de avaliação, mas principalmente voltada para ques tões da
gestão sob os auspícios da ideologia neoliberal , orientada por
organismos internacionais.
Ao analisar a polí tica dos organismos internacionais para a
educação superior nos países em desenvolvimento, principalmente do
Banco Mundial e Unesco, Catani e Oliveira (2000, p. 49) destacam
algumas das principais orientações que repercutiram no cenário
educacional brasileiro, tais como: a) diversificação e flexibilização das
IES; b) promoção de avaliação quantitativa e qualitativa; c)
diversificação das fontes de financiamento das instituições es tatais; c)
redefinição da função do Governo no relacionamento com as instituições
públicas e ampliação da educação privada; d) reforç o da gestão da IES;
e) promoção de maior adaptação dos sistemas e das universidad es às
necessidades da sociedade, da economia, expressa em nível nacional e
regional, sem perder de vista a univers alidade do conhecimento.
Na intenção de mostrar como essas orientações se materializaram
nas políticas educacionais brasileiras no ensino sup erior, passamos a
apresentar algumas características do processo de avaliação por períodos
de Governo a partir da década de 1990.
4.3.1 O Governo Fernando Collor de Mello (1990 –1992)
Esse Governo foi marcado por mudanças no cenário polí tico e
econômico em relação ao governo anterior, pelo fato de que teve como
alvo “inserir” o Brasil na competitividade do “ mundo globalizado”, em
91
que o assunto “Reforma de Estado”, era posto como principal item da
pauta do Governo Collor. Para a realização de tal reforma, veiculou-se
uma agressiva propaganda ideológica (com o apoio da mídia nacional)
para a privatização do patrimônio público, referente mente ao
“enxugamento” do Estado, especialmente pela via da redução do
funcionalismo público e da privatização de empresas estatais lucrativas.
Segundo Vieira (2000, p. 25), nesse momento, o que se propõe é
um Estado menor, mais ágil e bem informado com alta capacidade de
art iculação e de flexibilidade para ajustar suas polí ticas. Nesse
entendimento, sua esfera de atuação prende-se a duas tarefas: o apoio à
transformação da estrutura produtiva e à correção dos desequilíbrios
sociais e regionais .
Na percepção de Vieira (2000), a concepção de avaliação da
educação superior orgânica desse Governo, articulada à s demandas da
reforma do Estado, pauta-se em uma ação centralizadora, autoritária e
controladora por parte do Estado em relação às insti tuições de educação
superior , sustentada nos princípios da eficiência e da produtividade.
4.3.2 Governo Itamar Franco (1992 – 1994)
Nesse período, dando sequência à política de avaliação da
educação Superior, foi criado o Programa de Avaliação Institucional das
Universidades Brasileiras (PAIUB). A avaliação do Governo Itamar teve
como eixo central a “reestruturação produtiva”, como analisa Vieira
(2000, p. 119) . A educação é compreendida como o eixo básico da
estratégia social, na medida em que possibilita a melhora da qualidade
dos recursos humanos para corresponder às demandas e às exigências do
novo paradigma da produção. Destarte, a univ ersalização da educação
básica tem como fim a formação dos sujeitos, pautada na aquisição das
competências mínimas necessárias e ao desenvolvimento do trabalho em
uma economia complexa, conforme salienta Vieira (2000, p. 119).
92
Na análise de Eyng (2007), a preocupação com a educação superior
se dá também no sentido de que visa a corresponder às necessidades da
produção. A intenção de efetivar um sistema que possibili te a avaliação
da qualidade das instituições , deste nível de ensino, está presente no
Governo, de modo que, pela Portaria n.º 130, de 14 de julho de 1993, o
Secretário da Educação Superior do MEC , criou a Comissão Nacional de
Avaliação com o objetivo de estabelecer diretrizes e viabil izar a
implementação do processo de avaliação instituciona l nas universidades
brasileiras. Assim, em dezembro de 1993, o Programa de Avaliação
Insti tucional das Universidades Brasileiras – PAIUB – foi instituído
oficialmente.
O PAIUB sugeria a realização do processo avaliativo institucional
baseado no entendimento de que a universidade precisava ser avaliada ,
levando-se em consideração os diversos aspectos indissociáveis das
múltiplas atividades-fim e das atividades-meio, necessárias à sua
realização em suas interações, interfaces e interdisciplinaridade. As
atividades-fim referem-se à missão insti tucional e as atividades -meio à
gestão institucional como define Belloni (2003). Nesse modelo
avaliativo, cabe ao MEC articular, viabilizar e financiar a avaliação da
educação superior, estimulando a adesão voluntária da s instituições a
essa prática avaliativa.
O estabelecimento de um clima de confiança entre o Ministério da
Educação e as instituições de ensino propiciou a adesão voluntária das
instituições ao PAIUB, principalmente, graças à concepção de avaliação
compreendida enquanto um processo de acompanhamento metódico das
ações realizadas pela instituição de educação superior, com caráter de
avaliação formativa . Esse caráter formativo visava a averiguar em que
medida eram cumpridas e atendidas as funções e prioridades delimitadas
coletivamente , como explica Eyng (2007).
Dessa forma, a avaliação, a favor da melhoria da instituição como
um todo, contribui também para a sua transformação, o que justifica os
argumentos de que as instituições devem ser avaliadas, então, em termos
93
da eficácia social de suas atividades, bem como em termos da eficiência
de seu funcionamento. Como analisado por Eyng (2007), com a
titularidade da avaliação nas mãos da comunidade acadêmica e a
educação tomada como um bem público, o PAIUB aposta na construção
de práticas avaliativas que sejam participativas, contínuas e sistemáticas,
afinadas com o debate público e com a função social da educação
superior no momento histórico.
4.3.3 Pressupostos da proposta de Governo de FHC (1995 – 2003)
Nas propostas de Governo, como analisa Eyng (2007) , estão
delineados os cernes das políticas a serem desenvolvidas para a educação
superior nacional. No documento “Mãos à obra Brasil” , dentre as cinco
metas prioritárias apresentadas , consta a educação, entendida enquanto
requisito, tanto para o pleno exercício da cidadania como para o
desempenho de atividades cotidianas, para a inserção do mercado de
trabalho e para o desenvolvimento econômico, e elemento ess encial para
tornar a sociedade mais justa, solidária e integrada. Nesse sentido, a alta
qualidade da educação, em todos os níveis , deve ter um objetivo central
da ação governamental como analisado por Eyng (2007).
As ideias defendidas no documento vão ao encontro daquelas
defendidas por Mello (1993), ao expor os pressupostos para a educaç ão
da socialdemocracia. Segundo a autora, a revolução educacional deverá
ser construída em cima de um mote, slogan ou palavra d e ordem que
significa mais cidadania, melhor Governo, menos Estado . Essa nova
concepção demanda coragem, dentre outras, para assumir que nada é
sagrado ou intocável, inclusive o ensino público e para a realização da
redefinição do papel do Estado e do reconhecimento de que o público
pode não ser aquilo que é operado diretamente pelo Estado.
Com a implementação da reforma, a diversificação de fontes de
financiamento e a estratégia de fiscalização a ser promovida pelo Estado
e pela sociedade, em geral, passam a ser a tônica do espaço reservado a
94
tratar da educação superior, que tem como eixo o par “autonomia -
avaliação”. De acordo com Eyeng (2007), para estimular a ampliação do
atendimento e da demanda ao ensino superior, são destacados alguns
pontos que respeitam ao novo papel a ser desempenhado pelo Estado
brasileiro que, articulado às tendências internacionais, caminha na
direção de redução de sua função de provedor direto da educ ação
superior e amplia seu desempenho quanto à regulamentação, fiscalização
e controle do ensino superior, que são princípios previstos no Plano da
Reforma (BRASIL, 1995) .
Cabe ressaltar que, seguindo orientações internacionais, a
diversificação foi defendida pelo ministro da Educação dos Governos
FHC - Paulo Renato Souza -, como estratégia para o enfrentamento do
problema da falta de qualidade da maior parte dos estabelecimentos de
ensino, na medida em que a diversidade de modelos, além de desejável,
corresponde à pluralidade das experiências concretas . Além disso, como
ressalta Eyng (2007), é indispensável a indissociabilidade entre ensino e
pesquisa, a qual deverá ser garantida para o conjunto do sistema tomado
como um todo, e não necessariamente em cada uma de suas partes
isoladamente.
Como explica Eyng (2007), o Brasil, seguindo de forma clara as
propostas do Banco Mundial para a reforma do Estado , e, como parte
desta, a reforma da educação superior adota uma determinada relação
entre educação e produção do conhecimento, pautada no binômio
privatização-mercantilização da educação, centrada na visão unilateral
de custos e benefícios. Nesse contexto, a avalição da educação superior,
materializada no país a partir de 1995 e concretizada, em especial , pela
mediação do Exame Nacional de Cursos e da Avaliação das Condições de
Oferta, adquire um significado original e fund amental no conjunto das
políticas públicas, desempenhando papel central na lógica de
organização e de funcionamento do sistema de educação superior. Es sa
avaliação é centralizada e coordenada por uma agência nacional,
centrada nos resultados e orientada para o sistema.
95
Na perspectiva da referida autora , interessa ao Estado a
constituição de um sistema avaliativo que tenha como um de seus pilares
a averiguação dos produtos educacionais, em especial daqueles
relacionados ao ensino, que possibilite constatar quais conhecimentos (e
em que medida) são adquiridos pelos alunos ao longo do ensino superior.
Além disso, deve ser organizado de forma a permitir comparabilidade
entre as performances das diferentes instituições. Nesse momento, é
instituído o Sistema Nacional de Avaliação, caracterizado pelo Exame
Nacional de Cursos ou Provão, como ficou popularmente conhecido .
4.3.4 A reforma da educação superior : Governo Luiz Inácio Lula da
Silva (2003 – 2011)
A reforma da educação superior no governo Lula foi guiada por
meio da promulgação de leis e decretos que apontaram mais para a
continuidade do que para a ruptura com as polí ticas estabelecidas no
Governo FHC. Apesar de ter havido, no período de 2004 e 2006 , aumento
de recursos públicos para as instituições federais de educação superior
nos chamados “ Ifes” , o que refletiu na contratação de novos professores
e servidores técnico-administrativos e expansão dos campi , situados no
interior dos Estados , como afirma Ferreira (2015). Para demonstrar
como se efetivou a reforma da educação superior no Governo Lula, cabe
destacar algumas ações, consubstanciadas nos textos normativos citados
a seguir:
a) Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004, que instituiu o Sistema
Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), em substi tuição
ao ENC, e a avaliação das condições de oferta dos cursos de graduação
do governo FHC. A lei passou a sofrer várias críticas, entre elas a de
conter uma lógica produtivista e meritocrática, em que o Estado prioriza
o seu papel de avaliador e de regulador.
b) Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, a chamada Lei de
Inovação Tecnológica, que tratou de incentivos à inovação e à pesquisa
96
científica e tecnológica no ambiente produtivo. A lei p ermite a
naturalização da aproximação entre conhecimento e mercado, bem como
entre universidade e setor privado, possibilitando a subordinação da
pesquisa científica e tecnológica às exigências do setor produtivo
privado;
c) Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que introduziu as
normas gerais para licitação e contratação de Parceria Público -Privada
no âmbito da administração pública, permitindo ao Governo Federal
contratar parcerias público -privadas. A crítica, para o caso da educação,
é que, “para além do fortalecimento do polo privado do Estado ou como
parte dele, amplia-se a utilização dos recursos públicos por entidades
privadas, com ou sem fins lucrativos” (SGUISSARDI, 2006, p. 1.043).
d) Decreto Presidencial nº 5.225, de 1º de outubro de 2004, que
dispôs sobre a organização dos Centros Federais de Educação
Tecnológica, e, posteriormente, a Lei nº 11.892, de 29 de dezembro de
2008, que insti tuiu a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e
Tecnológica e criou os Institutos Federais de Educa ção, Ciência e
Tecnologia (IFs) .
e) Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, que criou o Programa
Universidade para Todos (ProUni) e normatizou a atuação de entidades
beneficentes de assistência social na educação superior. O ProUni
representou uma tentativa diferenciada do governo Lula em relação ao
governo FHC de tratar a expansão do ensino superior ao “associar o
financiamento estatal das instituições privadas com e sem fins
lucrativos, por meio da isenção fiscal, à incorporação d e parcela da
população estudanti l historicamente sub -representada no sistema da
educação superior, trabalhando, assim, uma nova matriz discursiva para
ressignificar tanto a ampliação como a expansão desse nível de
educação. Já de acordo com Ferreira (2009), as tendências das políticas
de acesso, como o ProUni e o crédito educativo , são marcadas pela
hegemonia do setor privado na oferta de vagas, já que atendem à
97
ampliação do acesso com a manutenção da estrutura de oferta de vagas
nesse setor.
f) Decreto Presidencial nº 5.205, de 14 de setembro de 2004, que
regulamentou as fundações de apoio privadas no interior das instituições
federais de ensino superior .
g) Decreto Presidencial nº 5.622, de 19 de dezembro de 2005, que
normatizou a educação a distância, fortalecendo a abertura do mercado
educacional ao capital estrangeiro. Anterior ao ano de 2005, a Portaria nº
4.059, de 10 de dezembro de 2004, passou a permitir a educação a
distância nos cursos regulares , aproveitando das possibil idades de
utilização das tecnologias da comunicação e de informação.
h) Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, que instituiu o
Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais (Reuni). São algumas das metas do Reuni que
devem ser cumpridas pe las universidades até 2012: aumentar as vagas
nos cursos de graduação; ampliar os cursos noturnos ; propiciar inovações
pedagógicas (revisar estrutura acadêmica ; atualizar metodologias de
ensino e aprendizagem; diversificar modalidades de graduação; combater
a evasão e elevar a taxa de aprovação para 90% ; atingir a proporção de
18 alunos por professor e ampliar a mobilidade estudantil entre as
instituições, os cursos e os programas de educação superior ). Como
preveem o referido decreto, as universidades que aderissem ao programa
teriam um “plus” de financiamento (acréscimo de recursos até o limite de
20% das despesas de custeio) para atingir as metas.
Para Ferreira (2015), os programas de governo de Lula, como o
Sinaes, a Lei de Inovação Tecnológica, a Parce ria Público-Privada e o
Reuni, consti tuíram uma nova regulação social para o campo da educação
superior. Os programas citados parecem constituir -se em programas de
Estado, uma vez que o Governo Dilma d eu continuidade aos programas,
inclusive reafirmando uma nova etapa para o Reuni. A gestão Lula
instituiu diversos mecanismos para o controle das IES por meio de
instrumentos de regulação. Na percepção de alguns autores, como
98
Ferreira, a regulação intimida e, com isto, controla. É este tipo de
controle tem sido o motor das resistências à avaliação no ambiente
acadêmico.
4.3.5 A reforma em andamento no Governo Dilma Rousseff (2011 –
2016)
Conforme Ferreira (2015), na gestão da presidente Dilma Rousseff
foi dada continuidade às polí ticas educacionais do Governo anterior , com
foco na universidade para o desenvolvimento nacional . O Governo Dilma
iniciou suas atividades reafirmando a continuidade do Programa de
Expansão da Educação Superior do Governo Lula – o Reuni -e as
políticas para a educação superior , implementadas pelos governos FHC .
A ampliação da educação superior na ótica desse Governo tem por
objetivo, segundo Ferreira (2015), expandir e interiorizar os institutos e
universidades federais, principalmente nos municípios populosos com
baixa receita per capita; promover a formação de profissionais para o
desenvolvimento regional, bem como estimular a permanência desses
profissionais no interior do país; potencializar a função e o engajamento
dos institutos e das universidades como expressão das políti cas do
governo na superação da miséria e na redução das iniquidades sociais.
Seu plano era a construção de quatro novas universidades (Universidade
Federal do Sul e Sudeste do Pará – UNIFESSPA, Universidade Federal
do Cariri – UFCA; Universidade Federal do Oeste da Bahia – UFOB e
Universidade Federal do Sul da Bahia – UFESBA).
Como descrito por Ferreira (2015, p. 8), em consonância com o
processo de internacionalização da educação superior iniciado no
governo de Lula da Silva (2003-2010) e adotado por vários países, foi
implantado o programa “Ciências sem Fronteiras”. O programa tem como
foco o atendimento às áreas consideradas prioritárias e estratégicas para
o desenvolvimento econômico do país. Segund o o então ministro
99
Mercadante, para cada 50 formandos no país, temos apenas um
engenheiro (Reuni, 2011).
Neste período ainda foi aprovado o Plano Nacional de Educação
(PNE) para a década 2014-2024, porém, logo no início de seu segundo
mandato Rousseff encomendou outro programa de educação denominado
como “Brasil Pátria Educadora” , o qual é tomado pelo Governo como
lema de sua gestão . O programa apresenta como objetivo buscar a
qualidade, a expansão e a democratização da educação em todo o país
(BRASIL, 2016). Muito criticado por alguns especialistas da educação
por sua não congruência com o PNE 2024-2024, que é uma polít ica de
Estado e possui 20 metas desafiadoras a serem cumpridas, o chamado
“Pátria Educadora” pode ser configurado apenas como um discurso
político.
Entender as novas concepções e finalidades propostas para as
universidades no cenário da sociedade globalizada, marcada pela
acirrada competitividade e pela reestruturação produtiva do capital frente
às novas exigências impostas ao seu modus operandi , sobretudo na sua
forma de atuar, de produzir e de se organizar no atual momento
histórico, principalmente para os interessados na defesa da universidade
como bem público, é o exercício interpretativo da próxima seção.
100
SEÇÃO 5
INTERFACES ENTRE AVALIAÇÃO E GESTÃO: O SINAES COMO
INSTRUMENTO DE GESTÃO DA QUALIDADE
Esta seção destina-se a apresentar o trabalho de análise das
interfaces entre as dez dimensões do Sinaes (BRASIL, 2004) e as
dimensões da Administração , teorizadas por Drucker (2012). Nessa
direção faz-se importante justificar a escolha deste referencial teórico.
Por que a escolha de Peter Drucker?
Vale justificar, pois, que apesar da vasta literatura de
Administração existente na atualidade, a escolha desse autor se deu pelo
motivo de ser Drucker um reconhecido autor e consultor internacional,
considerado o pai da ciência da Administração Moderna ; autor do
conceito de “gestão” que se origina do termo management (em inglês),
criado por ele, e por ter sido ele um dos mais respeitados especialistas
em gestão de negócios e de administração de empresas e uma referência
para os especialistas da área . Peter Drucker publicou 35 l ivros, c riou
várias teorias como a gestão por objetivos, privatização,
descentralização, cliente sempre em primeiro lugar, qual o papel do
líder, a Era da Informação e publicou inúmeras obras, inclusive algumas
têm sido publicadas pós-morte.
Na teoria gestão por objetivos, Drucker diz que a gestão precisa de
planejamento e avaliação através de fatores quantitativos . Para ele, a
avaliação é um processo inerente à Administração. Essa premissa
comunga com a centralidade ocupada nos últimos anos pela avaliação ,
principalmente pela avaliação institucional . No caso do ensino superior,
nas dimensões do Sinaes (BRASIL, 2004), a ideia central que perpassa a
política de avaliação é também a de planejamento e de avaliação.
Portanto, são fundamentos que revelam congruência com os indicadores
do Sinaes na busca da qualidade do ensino , o que reforça o pressuposto
orientador desta pesquisa, desde a formulação do projeto .
101
Para proceder à apresentação do trabalho de análise, cabe retomar
que o objetivo central deste estudo é identificar e analisar as interfaces
entre o as dimensões do Sinaes e a gestão, orientado pelo pressuposto de
que a avaliação institucional pode contribuir com o processo de gestão
da IES, tendo em vista a melhoria da qualidade dos serviços prestados,
garantindo assim a sustentabilidade da IES em seus diversos aspectos. A
partir do exposto, nesta seção, procuramos apresentar art iculações
teóricas e tensões que perpassam as categorias identificadas como
convergentes nas dimensões do Sinaes e nas dimensões da
Administração, na perspectiva de Drucker (2012) .
Para isso, optamos pela seguinte lógica textual: primeiramente são
apresentadas as dimensões do Sinaes, organizadas em eixos . A seguir,
apresentamos o resultado da análise de conteúdo dos conceitos e das
teorias de Administração, teorizados por Drucker (2012). As catego rias
estão organizadas em quadros, por eixos, contendo as respectivas
dimensões, que constituiu a primeira fase da análise de conteúdo
(BARDIN, 2004). Desses quadros, foram extraídas categorias de
convergência entre as dimensões do Sinaes e da Administração. As
discussões são apresentadas em seguida, sendo interpretadas à luz dos
fundamentos de Drucker (2012) , art iculadas às dimensões do Sinaes , não
descartando o apoio teórico de outros autores e a experiência deste
pesquisador em gestão acadêmica .
5.1 O TRABALHO DE ANÁLISE E DISCUSSÕES
Como apresentado ao longo deste texto, a avaliação realizada pelo
Sinaes constitui referencial e indicador de qualidade básic o para os
processos de regulação e de supervisão da educação superior. O Sinaes,
que envolve a participação de toda a comunidade educativa, sob a gestão
do INEP, com diretrizes e instrumentos aprovados pela CONAES. A Lei
do Sinaes, nº. 10.861 de 2004 estabeleceu dez dimensões para a
avaliação da educação, as quais têm a finalidade de contemplar a
102
Insti tuição de Ensino Superior como um todo. Em 2014 , pela Portaria n.º
92, de 31 de janeiro de 2014, essas dimensões foram reorganizadas em
cinco eixos avaliativos , cada qual com seus indicadores de qualidade , os
quais são apresentados no quadro 2 e também descritos, a seguir.
AS 10 DIMENSÕES O SINAES AGRUPADAS EM SEUS RESPECTIVOS E
EIXOS
Eixo 1:
Planeja mento
e Avaliação
Inst itucional
Eixo 2:
Desenvolv iment
o Inst ituc ional
Eixo 3:
Polít icas
Acadêmicas
Eixo 4:
Polít icas de
Gestão
Eixo 5:
Infraestrutur
a Física
Considera as
dimensões:
Contempla as
Dimensões:
Abrange as
dimensões:
Compreende as
Dimensões: Contempla:
(8)
Planejamento e
Aval iação;
(1) Missão e PDI
(2) Polí t icas
para o Ensino,
Pesquisa e
Extensão ;
(5) Polí t icas de
Pessoal ;
(7)
Infraestrutura
Física
(3)
Responsab il ida-
de Socia l
(4)
Comunicação
com a
soc iedade;
(6) Organização
e Gestão da
Inst i tuição ;
(9) Polí t icas de
Atendimento
aos Discentes
(10)
Sustentab il idade
Financeira
Quadro 2 : Dimen sões do Sinaes e Eixos
Fonte: Portar ia n. º 92, de 31 de jane iro de 2014 .
Como é possível observar , cada eixo, apresenta um foco e, em
conjunto, contorna toda a instituição de ensino em todos os seus
aspectos: pedagógicos, administrativos, financeiros, estrutura física,
entre outros, como segue.
Eixo 1 : Planejamento e avaliação institucional: contempla a dimensão
planejamento e avaliação.
Eixo 2 : Desenvolvimento institucional: contempla a dimensão missão;
plano de desenvolvimento institucional e a dimensão responsabilidade
social da instituição.
103
Eixo 3 : Políticas acadêmicas: contempla a dimensão polít icas para o
ensino, a pesquisa e a extensão; a dimensão comunicação com a
sociedade e a dimensão polít ica de atendimento aos discentes.
Eixo 4 : Políticas de gestão: contempla a dimensão políticas de pessoal;
a dimensão organização e gestão da insti tuição e a dimensão
sustentabil idade financeira.
Eixo 5 : Infraestrutura física: contempla a dimensão infraestrutura física.
Como descrito na referida Portaria n.º 92, essa reorganização das
dimensões e dos indicadores de qualidade teve como objetivo dar mais
objetividade ao instrumento de avaliação institucional externa para os
atos de credenciamento, de recredenciamento e de transformação de
organização acadêmica, modalidade presencial, do Sistema Nacio nal de
Avaliação da Educação Superior – SINAES.
Na intenção de melhor visualizar as congruências das dimensões
do Sinaes com as dimensões da Administração apontadas por Drucker
(2012), optamos por construir também um quadro agrupando as
característ icas que compõem cada dimensão da Administração, também
em eixos, seguindo a mesma lógica idealizada no Sinaes , como ilustrado
no quadro 3. Dessa forma, na subseção a seguir são apresentados o
quadro das dimensões da Administração e seu agrupamento em eixos .
DIMENSÕES DA ADMINISTRAÇÃO (DRUCKER, 2012)
Dimensão 1: Propósito e Missão
Dimensão 2: Políticas para o desenvolvimento de novas tecnologias
Dimensão 3: Responsabilidade Social
Dimensão 4: Observação da sociedade
Dimensão 5: Políticas de pessoal, planos de carreira
Dimensão 6: Planejamento Institucional
Dimensão 7: Infraestrutura física e recursos para desenvolver tarefas
Dimensão 8: Planejamento e Avaliação Insti tucional
Dimensão 9: Política de atendimento aos clientes, fornecedores e
colaboradores
Dimensão 10: Sustentabilidade financeira e econômica
Quadro 3 : As dez di mensões da Adminis tração
Fonte : Drucker (2012)
104
Na direção de procurar compreender essas dez dimensões da
Administração (DRUCKER, 2012) na sua relação de convergência com as
dimensões do Sinaes, com o apoio também de outros referenciais
teóricos e pesquisas. Teorizando sobre a função social da organizaç ão,
Drucker (2012) defende que sua função objetiva deve fundamentar -se na
responsabilidade pelo desempenho na sua relação com a sociedade e,
com este foco, o autor preconiza cinco dimensões da ciência da
Administração as quais são sistematizadas, com ampar o na metodologia
de análise de conteúdo (BARDIN, 2004), e apresentadas quadro 4.
10 DIMENSÕES DA ADMINISTRAÇÃO (DRUCKER, 2012) ORGANIZADAS EM
EIXOS
Eixo 1:
Planeja ment
o e Avaliação
dos
resultados
Eixo 2:
Planeja mento
Inst itucional
Eixo 3:
Polít icas de
tecnologias
Eixo 4:
Polít icas de
Gestão
Eixo 5:
Infraestrutur
a Física
Considera as
dimensões:
Contempla as
Dimensões:
Abrange as
dimensões:
Compreende as
Dimensões: Contempla:
(8)
Planejamento
e Avaliação
de resul tados;
(1) Missão e
objet ivos
(2) Polí t icas
para o
desenvolviment
o de novas
tecnologias
(5) Polí t icas de
Pessoal , p lanos
de carreira .
(7)
Infraestrutura
Física, e
recursos para
desenvolver
tarefas .
(3)
Responsab il idad
e Socia l
(4) Observação
da sociedade.
(10)
Sustentab il idad
e Financeira e
econômica
(6)
Planejamento
Inst i tucional
(9) Polí t icas de
Atendimento
aos cl ientes ,
fornecedores e
colaboradores
.
Quadro 4 : As dez di mensões da admini stração agrupadas e m eix os (Drucke r) .
Fonte : E laborad a pe lo autor
Ao longo do trabalho de análise, essas dimensões serão colocadas
face a face com as dimensões da Administração , propostas por Drucker
(2012), na direção de responder às questões propostas nesta pesquisa,
considerando a hipótese apresentada na introdução deste texto. Por isso,
105
a seguir, são detalhadas as dimensões da Administração preconizadas por
Drucker (2012).
5.2 VISÃO E DIMENSÕES DA ADMINISTRAÇÃO NO OLHAR DE
PETER DRUCKER
Dando sequência ao trabalho de análise, optamos por apresentar,
primeiramente, os fundamentos teóricos da Administração propostos por
Peter Drucker (2012), os quais servem de base para a análise ora
apresentada. Drucker (2012) teoriza que Administração ou gestão é uma
função, uma atividade profissional que independe de propriedade, de
hierarquia ou de poder. Para o autor, uma instituição existe para realizar
determinados propósitos, sendo estes que determinam a sua missão para
com a sociedade. Na organização de negócios, isso significa seu objetivo
almejado social e financeiro , conforme salienta Drucker.
Para Drucker (2012), o desempenho gerencial de recursos
humanos tem uma conotação dentro das instituições de melhoria
constante e contínua. Portanto, é o aperfeiçoamento de colaboradores das
empresas e, uma vez que diversas instituições se alicerçam em
conhecimento, não apenas se faz necessário um plano de carreira e
cursos para o conhecimento, mas também novas tecnologias , de
pesquisas, de centros de tecnologias montados nas empresas para o
sucesso dos negócios.
Ressaltando que, independentemente do modelo de instituição,
Drucker analisa a tarefa da Administração em gerenciar os impactos e a
responsabilidade sociais da empresa. Para o autor, uma empresa que não
se importa com a sociedade com o meio que existe e que coexiste estará
fadada ao insucesso. A própria sociedade será responsável por fazer seu
fracasso. Conforme teoriza o autor, nenhuma instituição ex iste por si
mesma e nem tem um fim em si mesma; todas são um órgão da sociedade
e existem para o bem da sociedade. Uma empresa ou um negócio existe
para suprir as necessidades sociais, sendo que esta deverá se enquadrar
106
nas pretensões de consumo da socieda de; também se não o fizer estará
fadada ao insucesso.
Como analisa Drucker (2012), no que se refere à produtividade do
trabalho e à capacidade de realização dos trabalhadores, a organização de
negócios (ou qualquer outra instituição) tem só um recurso verd adeiro:
as pessoas. Assim, a organização executa sua missão ao tornar os
recursos humanos produtivos, produzindo seus resultados por meio do
trabalho. Tornar o trabalho produtivo é, portanto , função essencial como
ressalta o autor. Drucker (2012) ensina qu e os trabalhadores, sejam eles
operadores de máquinas ou vice -presidente ou executivo, devem sentir -se
satisfeitos com suas realizações no trabalho e no emprego , ou seja, como
parte da empresa. Diante do exposto, cabe frisar a função social da
organização preconizada por Drucker, sendo a Administração o órgão
ativador da empresa e a polí tica de gestão de pessoas o objetivo de toda
instituição.
Também salienta Drucker (2012) o fator de complexidade que está
sempre presente em todos os problemas gerenciais, em todas as decisões,
em todas as ações e que é preciso considerar também uma nova
dimensão: o tempo. Não se trata de ser uma nova tarefa, propriamente
dita, da Administração, mas uma nova dimensão que permeia todo o
processo de gestão, daí originada a nec essidade do planejamento. O autor
explica que a Administração sempre deve ter um planejamento,
considerando o presente e o futuro, tanto em curto quanto em longo
prazo. Salienta que um problema gerencial não está resolvido, caso se
produzam lucros imediatos se se colocar em risco, no longo prazo, a
saúde e, talvez, até a sobrevivência da empresa ou de seus funcionários .
Portanto, cabe frisar que, para Drucker (2012), o “planejamento” é ponto
fundamental na Administração, condição sine qua non, capaz de tornar o
empreendimento seguro com a gestão institucional.
Na sequência, o autor ainda ressalta a necessidade da adequada
estrutura física da empresa para o bom funcionamento e uma boa gestão:
máquinas, iluminação adequada, prédios que facil item o trabalho, entre
107
outros, dependendo da atividade da insti tuição . De acordo com Drucker
(2012), para um local saudável de trabalho , é necessário cumprir com as
necessidades com que cada trabalhador e cliente que entrará nesse
estabelecimento. Em todas as si tuações, o gestor sempre precisará
administrar, tendo em vista a saúde de seus empregados , a saúde
financeira da empresa e seus resultados . Ele precisa gerenciar e melhorar
o que já existe, ou seja, avaliar, planejar e reavaliar, em processo
contínuo, mas o gestor também precisa empreender .
Sobre o significado de empreender, Drucker (2012) ressalta que o
gestor deve ser empreendedor. Empreendedor, para o autor, é a
capacidade que o gestor deve ter de redirecionar recursos de áreas de
resultados baixos ou decrescentes para áreas de resultados altos ou
crescentes. Ele precisa descartar o passado e tornar obsoleto o que já
existe e o que já é conhecido para, assim, planejar o amanhã, gerenciar
os resultados e verificar as avaliações. Ou seja, ele deverá planej ar para
extrair o máximo do que já existe e dispender o esforço para criar um
amanhã muito diferente, que torne obsoleto o existente, e o novo seja
aceito pela sociedade. Como é possível observar, a avaliação, mesmo que
informal, está presente o tempo todo , sendo ela que permite o
gerenciamento de resultados.
Nesse contexto, Drucker (2012) ainda chama a atenção sobre a
política de atendimento . Para o autor, essa atividade está no centro dos
custos e dos resultados e, por isto, exige atenção. Nesse sentido, Drucker
descreve sobre essa relação custo -resultado na Administração . Ele
mostra que o volume de serviços que um cliente usa e a combinação
desses serviços é o que determinará os custos e a rentabil idade , cuja
equação gera o resultado. Segundo ele, os empresários europeus sabem
disso há muito tempo e entendem que a administração consistirá em
maximizar resultados. Portanto, o cliente bem atendido é cliente
fidelizado, e, para isto, é necessária uma equipe treinada para o bom
atendimento e, em caso de problemas no atendimento , deve haver um
setor responsável para a solução do mesmo , criando então uma política
de atendimento eficaz.
108
Segundo Drucker (2012), nas organizações de negócios, o
desempenho econômico é a razão e o propósito. Embora e ssa não seja, de
modo algum, a única tarefa a ser executada na sociedade, trata -se de uma
prioridade, pois todas as outras tarefas sociais – educação, assistência
médica, defesa e promoção do lucro e de outras poupanças - só podem
ser produzidas pelo desempenho econômico bem-sucedido. Quanto mais
ansiamos por essas satisfações, quanto mais as valorizamos, mais
dependemos do desempenho econômico e das organizações de negócios.
Com esses fundamentos , Drucker (2012) deixa explícit as as funções e
dimensões da Administração e frisa a sua função social. Esses
fundamentos norteiam a análise e discussão das categorias em comum
entre o Sinaes e a Administração, apresentadas na próxima subseção.
5.3 ANÁLISE E DISCUSSÃO
Com base nas figuras 8 e 10, em que foram sistematizadas as
dimensões do Sinaes e as dimensões da Administração, respectivamente,
passamos à discussão dos eixos, dando relevo às convergências
identificadas entre as dimensões do Sinaes e da Administração, conforme
ilustrado no quadro 6, a seguir .
5.3.1 Eixo 1- Categoria em convergência: Planejamento
EIXO 1: PLANEJAMENTO
SINAES ADMINISTRAÇÃO CONVERGÊNCIA
Planejamento e
Avaliação Institucional
Planejamento e
Avaliação dos
resultados
Planejamento
insti tucional
Planejamento
Avaliação Insti tucional
Planejamento
Avaliação de Resultados
Planejamento
Quadro 5 : Interfaces entre as di mensões do Sinaes e da Admini stração
Fonte: Elaborado pelo autor
109
No que se refere ao planejamento e à avaliação dos processos, para
o Sinaes, resultados e eficácia são como instrumentos integrados,
elementos de um mesmo processo cont ínuo, partícipes da gestão da
educação superior (BRASIL, 2004). Esses fundamentos vão ao encontro
da dimensão planejamento e da avaliação de resultados da
Administração, teorizados por Drucker (2012) sobre a importância do
planejamento para as organizações. Portanto, a dimensão “planejamento”
está na confluência da avaliação como processo centrado no presente e
no futuro institucional, a partir do balanço de fragilidades, de
potencialidades e da vocação institucionais, valendo tanto para a
avaliação como para a gestão.
Para Drucker (2012, p. 36), “o planejamento propicia saber onde
investir ou onde parar de investir” , pois, caso contrário, até mesmo
empresas eficientes não sobreviverão, nem serão capaz de progredir, se
a eficiência for direcionada para coisas erradas ou equivocadas , ou seja,
se não for eficaz. Como destaca o autor, nem a maximização da
eficiência possibil itaria a sobrevivência do fabricante, se não houver um
olhar para o mercado e “só então planejar a partir de uma avaliação de
resultados” . Portanto, no eixo planejamento e avaliação institucional , é
possível observar a mesma lógica teórica que coloca esses procedimentos
– planejamento e avaliação - como eixo número um.
Diante das dimensões da gestão no que se refere ao planejamento e
a sua importância institucional, se for em colocados os indicadores de
qualidade do Sinaes, conforme Portaria n.º 92 de 2014, a saber:
projeto/processo de autoavaliação institucional; autoavaliação
institucional (que deve envolver participação da comunidade acadêmica);
autoavaliação insti tucional e avaliações externas (que abrange análise e
divulgação dos resultados); elaboração do relatório de auto avaliação
(realizado pela CPA) é possível observar as seguintes categorias comuns:
eficácia, gerenciamento, foco nos resultados, trazendo a ideia de que
planejamento leva à eficácia e a resultados. Portanto, a discussão de
planejamento traz em si esses fatores.
110
Assim, diante dos fundamentos de Drucker (2012), cabe destacar
que o planejamento deve ser contínuo e sistemático; é também uma
forma de monitoramento e de controle, pois dá aos gestores o maior
conhecimento possível acerca do futuro. O processo de planejamento de
qualquer organização envolve: a missão da organização; a visão; os
valores; os objetivos e estratégias ; o desdobramento das estratégias e
monitoramento/ controle. É consenso nas teorias da Administração que o
processo de gestão de qualquer organização env olve: planejamento,
execução e acompanhamento. Portanto, é possível visualizar nes se
fundamento teórico a ideia de avaliação como algo inerente toda e
qualquer Administração, como defende Drucker (2012) , sendo validado
nas prerrogativas do Sinaes .
Outros especialistas, inclusive da educação, consideram a
prioridade do planejamento no processo de gestão, como é o caso de
Liker (2007) que define planejar como uma palavra com o significado de
criar um plano para aperfeiçoar o alcance de um determinado obje tivo.
Define, ainda, que este verbo - “planejar” - pode abranger muitas áreas
diferentes, como gestão e administração . Portanto, o ato de planejar
demonstra um interesse em prever e em organizar ações e processos que
vão acontecer no futuro, aumentando a sua racionalidade e eficácia.
Na área educacional, o planejamento traz o mesmo sentido, como é
exemplo Menegolla e Santana (2003) que demonstram o implícito sentido
pedagógico do ato de planejar e do planejamento. Também é exemplo
Padilha (2003) que destaca o sentido dialógico necessário ao
planejamento no ambiente educacional.
Como teorizado por Menegolla e Santana (2003, p. 15):
A história do homem é um reflexo do seu pensar sobre o
presente, passado e futuro. O homem pensa sobre o que
fazer; o que deixou de fazer; sobre o que está fazendo e o
que pretende fazer. O ato de pensar não deixa de ser um
verdadeiro ato de planejar (MENEGOLLA; SANT'ANA,
2003, p. 15).
111
Portanto, na educação, planejar é pensar e refletir sobre a ação já
realizada (ideia de avaliação) para projetar novas ações , que é o
planejamento. Como define Padilha (2003, p. 31), planejamento “É um
processo contínuo e sistematizado de projetar e decidir ações em relação
ao futuro, em função de objetivos pol ít icos, sociais e administra tivos
claramente definidos” . Ou seja, planejamento é um procedimento
pensado detalhadamente sobre a necessidade do que se pretende alcançar
com eficiência e eficácia , tendo em vista a maximização de resultados.
Com isso, observamos a centralidade do processo de
planejamento junto com a avaliação como dois pro cessos
interdependentes enquanto indicadores de qualidade de educação e de
administração. Como nos autores aqui referenciados, o planejamento e
avaliação são os principais mecanismos para uma gestão de qualidade,
independentemente da natureza da instituição, pois fornecem ferramentas
que contribuem para administrar resultados eficazes, enxergar
antecipadamente os problemas e ajudar a direcionar as tomadas de
decisões.
5.3.2 Eixo 2 - Categoria em convergência: Missão, objetivos,
responsabilidade social
EIXO 2: MISSÃO – OBJETIVOS – RESPONSABILIDADE SOCIAL
SINAES ADMINISTRAÇÃO CONVERGÊNCIA
Desenvolvimento
institucional
Desenvolvimento
Institucional
Planejamento
insti tucional
Missão Missão Missão
Objetivos Objetivos Objetivos
Responsabil idade social Responsabil idade social Responsabil idade social
Metas Planejamento
insti tucional
Quadro 6 : Interfaces entre as di mensões do Sinaes e da Admini stração Fonte: Elaborado pelo autor
112
Como observa-se no quadro 6 – eixo 2 - que se refere ao
desenvolvimento institucional, três categorias perpassam diretamente as
dimensões do Sinaes e as dimensões da Administração , consideradas
neste trabalho como convergência , quais sejam: missão, objetivos;
responsabilidade social. Essas categorias se desdobram em outras
subcategorias e procedimentos.
No caso do Sinaes, o eixo “desenvolvimento institucional” se
desdobra nos seguintes indicadores de qualidade, que são avaliados pel o
MEC: Missão institucional, metas e objetivos do PDI ; Coerência entre o
PDI e as atividades de ensino de graduação e de pós -graduação;
Coerência entre o PDI e as práticas de extensão ; Coerência entre o PDI e
as atividades de pesquisa/iniciação científica, tecnológica, artística e
cultural; Coerência entre o PDI e as ações insti tucionais [ .. .]; Coerência
entre o PDI e as ações institucionais voltadas para o desenvolvimento
econômico e social ; Coerência entre o PDI e ações de responsabilidade
social [ . . .]; Internacionalização: coerência entre o PDI e as ações
institucionais .
Observando o quadro 6, é possível observar , neste eixo, as
convergências entre o Sinaes e a Administração. No caso do Sinaes, as
palavras-chave são: missão institucional, objeti vos, Plano de
Desenvolvimento Institucional (PDI). No caso da Administração, três
dimensões se inserem nesse eixo: missão, objetivos e planejamento
institucional.
Sobre propósito ou missão, Drucker (2012) afirma que uma
instituição existe para realizar um propósito e uma missão e executar
determinada função para a sociedade. Na organização de negócios, isso
poderá se traduzir em desempenho econômico , sendo necessário observar
que as organizações empresariais e não empresariais são bastante
diferentes no que se refere à dimensão de fazer algo específico, o que se
materializa na missão da instituição. Procurando ser explícito, Drucker
(2012) argumenta que, se levarmos em consideração que todas as outras
tarefas da instituição são incomuns, apenas as empresas têm missão
113
específica de produzir resultados econômicos. Outras instituições, como
igrejas, hospitais , universidades ou forças armadas possuem restrição,
enquanto para as organizações de negócios, o desempenho econômico é
razão e também o propósito da instituição. A primeira definição da
administração de empresas é a de ser um órgão econômico, o órgão
econômico específico de uma sociedade industrial , afirma Drucker
(2012).
Assim, todos os atos, todas as decisões, todas as deliberações da
Administração têm no desempenho econômico sua primeira dimensão .
[ . . .] empreendimento de negócios e na tarefa de produzir
resultados econômicos. Embora essa não seja de modo
algum a única tarefa a ser executada na sociedade, trata -se
de uma prioridade, pois todas as outras tarefas sociais –
educação, assistência médica, defesa e promoção do
conhecimento – dependem do superávit de recursos
econômicos, ou seja, dos lucros e de outras poupanças, que
só podem ser produzidas pelo desempenho econômico bem -
sucedido. Quanto mais ansiamos por essas satisfações,
quanto mais as valorizamos, mais dependemos do
desempenho econômico e das organizações de negócios
(DRUCKER, 2012, P. 31) .
No entendimento de Drucker (2012), a administração das empresas
sempre deve, em todas as decisões e ações, considerar em primeiro lugar
o “desempenho econômico” (p. 31) , embora isto seja mal compreendido.
A existência da administração e sua autoridade só se justificam por meio
dos resultados econômicos que produz; ela terá fracassado se não
fornecer os bens e serviços desejados pelo consumidor, ao preço que o
consumidor estiver disposto a pagar.
De acordo com o autor, ela terá fracassado se não melhorar, ou ao
menos mantiver a capacidade de produção de riqueza dos recursos
econômicos que lhe forem confiados para oferecer aquilo que as pessoas
esperam. E isso vale para qualquer que seja a estrutura econômica ou
política da sociedade; significa responsabilidade pela
lucratividade/resultado. Nesse sentido, Drucker traz a lucratividade como
ponto fundamental para os objetivos de uma empresa. Mas, há também as
organizações que não visam lucros, ou não deveriam. Para essas
114
empresas, a lucratividade são os bens sociais, e são mantidas com
recursos públicos.
Caminhando na perspectiva de Drucker (2012) defende que todas
as instituições têm uma função dentro da soc iedade, têm uma tarefa a ser
cumprida para o todo da sociedade e é nesse intuito que a instituição
deve ter poder e autoridade sobre pessoas, por exemplo, os empregados,
cujos próprios fins e propósitos não são definidos pela empresa , de
dentro dela, mas na sua relação com a sociedade . O autor refere-se ao
“todo social”, que deve ser a missão de qualquer organização, que se
refere ao que a empresa poderá fazer para a sociedade e quais valores
essa empresa agregará à sociedade e quais valores a sociedade irá
agregar a ela.
Para Dias Sobrinho (2003), a responsabilidade social da instituição
constitui-se especialmente no que se refere a sua contribuição em relação
à inclusão social, no desenvolvimento econômico, na defesa do meio
ambiente, da memória cultural, da produção art ística e do patrimônio
cultural, como descrito nos indicadores des se eixo do Sinaes. Como já
apresentado neste texto, na ciência da Administração, missão e objetivos
não se referem apenas ao empreendimento de negócios e à tarefa de
produzir resultados econômicos.
Embora essa seja uma prioridade, todas as outras tarefas sociais –
educação, assistência médica, defesa e promoção do conhecimento –
dependem do superávit de recursos econômicos, ou seja, dos lucros e de
outras poupanças, que só podem ser produzidas pelo desempenho
econômico bem sucedido, como explica Drucker (2012) . Portanto, na
sociedade capitalista, dependemos do desempenho econômico e das
organizações de negócios para os benefícios sociais de que necessitamos.
Podemos observar que, na “missão institucional” e “metas e objetivos do
PDI” no eixo “Desenvolvimento Institucional” (SINAES) e “m issão e
objetivos” e “responsabilidade social” (DRUCKER, 2012), as
convergências se dão nos fundamentos do termo “missão” tant o para as
organizações do mercado como para instituições de ensino , o qual
115
congrega as demais, ou seja, os objetivos que, por sua vez, definem a
responsabilidade social.
O primeiro indício desse vínculo na gestão da educação e na gestão
das demais organizações pode ser apontado no modo como passaram a
tratar as instituições de ensino, após o movimento de reforma iniciado no
final da década de 1990: como “organização” , conforme pesquisado por
Lícínio Lima (2011) , que analisa criticamente , a partir da perspectiva
sociológica, essa tendência de tratar a insti tuição de ensino,
principalmente a pública, como “organização educativa” a serviço do
novo modelo produtivo. Assim afirma o autor:
Ao eleger a racionalidade econômica, a otimização, a
eficácia e a eficiência, como elementos nucleares, os
programas de modernização têm tomado por referência
privilegiada a atividade econômica, a organização
prodrutiva e o mercado, exportando a ideia de empresa
para o seio da administração pública.
A missão é uma palavra básica, fulcral nas teorizações da
Administração, independentemente do modelo de organização,
atualmente também nas IES. A missão é fator preponderante no PDI e
nos projetos pedagógicos , pois representa o propósito da IES . Conforme
o portal do MEC, o Plano de Desenvolvimento Insti tucional (PDI)
consiste num documento em que se definem a missão da instituição de
ensino superior e as estratégias para o cumprimento d esta missão. O PDI
deve considerar a missão, os objetivos e as metas da instituição, bem
como as demais propostas de desenvolvimento das suas atividades. Peter
Drucker possui uma célebre frase bastante utilizada pelos profissionais
das organizações do mercado: “Aprendi que o responsável pela
concretização de um objetivo é sempre uma pessoa obceca da por uma
missão."
Para Drucker (2012) , a missão de uma empresa é a base de sua
existência e de seu sucesso, isto é, deve refletir o propósito básico da
existência da organização, pensando-se principalmente na
sustentabil idade do negócio em longo prazo. Assim, o planejamento
financeiro de uma organização, como a maioria pensa, não deve ser a
116
prioridade e, sim, a realização da missão, a qual deve nortear todas as
ações e atenções da organização. Nesse sentido, os retornos financeiros
virão pelo resultado de uma missão bem sucedida e , não, o contrário.
Para Drucker , a responsabilidade social pode ser considerada como
uma área em que a empresa decide qual será seu papel na sociedade,
estabelece seus objetivos sociais, suas metas de desempenho e de
influências na sociedade onde atua ; está relacionada a como a empresa
responde aos seus fornecedores, cl ientes, concorrentes, e ao meio
ambiente econômico e social no qual opera . Cada vez mais , as
organizações estão convocadas a se atentarem para a sua
responsabilidade social, entretanto, quando se fala em responsabilidade
social , todas as ações devem ser analisadas com muita cautela. Portanto,
a responsabilidade social é assim evidenciada como uma categoria que
perpassa tanto as dimensões do Sinaes como as dimensões da
Administração.
Drucker (2012) traz que as organizações de negócios e também as
instituições de serviços públicos são órgãos da sociedade e que não
existiriam por si mesmas. Ao contrário, existem para fazer algo para a
sociedade, um papel específico para atender a uma necessidade da
sociedade, da comunidade ou até de grupos específicos.
[ . . .] Nenhuma de nossas insti tuições existe por si mesma
e nem tem um fim em si mesma. Todas são um órgão da
sociedade e existem para o bem da sociedade. Os
negócios não são exceções. A l ivre empresa não se
justif ica por ser boa para os negócios. Ela só pode
justif icar-se por ser boa para a sociedade (DRUCKER,
2012, p. 32) .
De acordo com Drucker (2012, p. 33), nenhuma instituição pode
existir fora de uma comunidade ou da sociedade , pois, sob pontos
psicológicos, geográficos, culturais e sociais , as instituições devem ser
parte de uma comunidade. Nas palavras do autor, “para desincumbir -se
de sua missão, para produzir bens e serviços econômicos, o
empreendimento de negócios deve exercer impacto sobre as pessoas, as
comunidades e a sociedade”. Na percepção do autor, todas as instituições
117
têm uma função dentro da sociedade, t êm uma tarefa a ser cumprida para
o todo da sociedade e é nest e intuito que a insti tuição deve ter poder e
autoridade sobre pessoas, por exemplo, os empregados, cujos próprios
fins e propósitos não são definidos pela empresa de dentro dela. O autor
refere-se ao “todo social” (p. 33), ao que essa empresa poderá fazer para
a sociedade, quais valores essa empresa agregará para a sociedade e
quais valores a sociedade irá agregar a essa empresa.
Assim, a missão institucional de uma IES, bem como o PDI e a
responsabilidade social , podem ser considerados como indicadores de
qualidade, os quais fazem parte das funções estratégicas , enquanto
instituição de ensino ou como organização, independentemente de ser
pública ou privada, e são avaliados pelo MEC nos processos de
credenciamento e recredenciamento de cursos. No próprio projeto
pedagógico do curso , esses indicadores são considerados no processo de
avaliação e compõem a nota do curso. Dessa forma, com base em
Drucker (2012), podemos observar que tanto no Sinaes quanto na
Administração existe o dever social , o qual traz responsabilidades para
as insti tuições com a sociedade em que esta s se inserem, não podendo
levar como social algo imposto pelo Estado , mas o que é espontâneo e
com previsões de benefícios sociais que devem ser seguramente
respeitados e definidos como mecanismos de desenvolvimento
institucional.
Tendo em vista que a instituição justifica a sua inserção na
sociedade, seu desenvolvimento é refletido. Isso quer dizer que, da
mesma forma que a universidade se preocupa com a formação técnico -
científica de seus alunos, deve se preocupar também com a percepção
que está tendo a sociedade em relação às s uas ações sociais, daí a
dimensão observação da sociedade e o atendimento, tanto no Sinaes
como na Administração, a ser discutido a seguir.
118
5.3 .3 Eixo 3 - Categorias em convergência: Informação, atendimento,
relação com o cliente
COM O CLIENTE EIXO 3: INFORMAÇÃO – ATENDIMENTO -
RELAÇÃO
SINAES ADMINISTRAÇÃO CONVERGÊNCIA
Políticas Acadêmicas Políticas de
Desenvolvimento de
Tecnologias
Polít icas de tecnologias
Polí t icas para o ensino,
pesquisa e extensão .
Polí t icas para o
desenvolvimento de
novas tecnologias
Polí t icas de tecnologias
de desenvolvimento
insti tucional
Polí t icas de atendimento
aos discentes
Polí t icas de atendimento
ao cliente, fornecedores
e colaboradores .
Polí t icas de atendimento
Polí t icas de observação
e comunicação com a
sociedade
Observação da
sociedade.
Polí t icas de
relacionamento
Quadro 7 : Interfaces entre as di mensões do Sinaes e da Admini stração
Fonte : E laborado pelo autor
No eixo 3, intitulado “Políticas Acadêmicas” do Sinaes, estão
congregadas três dimensões, a saber: 1) Políticas para ensino, pesquisa,
extensão e pós-graduação; políticas de observação e de comunicação
com a sociedade; políticas de atendimento aos discentes. Conforme
documento do Sinaes, as polí ticas acadêmic as abrangem tudo que se
refere ao ensino, à pesquisa e extensão e à pós-graduação. Como se
observa na figura 13, na textualidade das dimensões da Administração ,
até os termos util izados são os mesmos ou idênticos: políticas ;
atendimento; discentes equivalendo a clientes ; observação sociedade.
Neste trabalho de análise, todas as políticas e ações que
envolvem a parte acadêmica estão sendo interpretadas como “novas
tecnologias” de desenvolvimento , tomando emprestado o suporte teórico
de Ball (2014) e Drucker (2012). Assim, cabe frisar que as políticas para
o desenvolvimento de tecnologias não se trata de tecnologia em si, mas a
119
política para o desenvolvimento de novas tecnologias, como afirma
Drucker (2012), ci tando o exemplo da instituição de ensino . A
quantidade de computadores nas escolas ou o sistema operacional a ser
utilizado são temas secundários. O que conta é o uso da tecnologia de
modo imaginativo para a produção de conhecimento e serviços.
Nesta discussão, entendemos que essa definição expl ica o uso do
termo “políticas” nessas dimensões em análise. Recorrendo a Ball
(2014), no conceito sociológico de “polí tica em movimento”, teorizado
pelo autor como fluxos, capital, ideias, entre outros, e mobilidades entre
estruturas sociais e pessoas o sentido de política pode ser aqui
interpretado como relações entre a instituição ou organização e a
sociedade, o mercado, o conhecimento, a pesquisa, o exercício da
cidadania, entre outras, o que Ball (2014) caracteriza como novas redes
de polít icas no cenár io neoliberal. Para Ball (2014),
Redes de polí t icas são um tipo de “social” novo,
envolvendo t ipos específicos de relações sociais, de
fluxos e de movimentos. Eles consti tuem comunidades de
polí t icas, geralmente baseadas em concepções
comparti lhadas de problemas sociais e suas soluções [ . . .] .
Nesse sentido, é possível observar na chamada Lei do Sinaes, Lei
nº 10.861, de 2004, que se constituem políticas acadêmicas: políticas de
ensino e ações acadêmico-administrativas para os cursos de graduação;
políticas de ensino e ações acadêmico -administrativas para os cursos de
pós-graduação stricto sensu; políticas de ensino e ações acadêmico-
administrativas para os cursos de pós -graduação lato sensu; políticas
institucionais e ações acadêmico-administrativas para a pesquisa ou
iniciação científica, tecnológica, art ística e cultural; políticas
institucionais e ações acadêmico-administrativas para a extensão;
políticas institucionais e ações de estímulo relacionadas à difusão das
produções acadêmicas: científica, didá tico- pedagógica, tecnológica,
art ística e cultural; comunicação da IES com a comunidade externa;
comunicação da IES com a comunidade interna; programas de
atendimento aos estudantes; programas de apoio à realização de eventos
internos, externos e à produção discente; política e ações de
120
acompanhamento dos egressos; atuação dos egressos da IES no ambiente
socioeconômico; inovação tecnológica e propriedade intelectual:
coerência entre o PDI e as ações insti tucionais.
Já no caso da Administração, o eixo inti tulado “Políticas de
desenvolvimento de tecnologias” engloba as seguintes dimensões:
políticas para o desenvolvimento de novas tecnologias ; políticas de
observação da sociedade; políticas de atendimento aos clientes,
fornecedores e colaboradores . Cabe destacar que Drucker não divide
essas duas últimas dimensões, mas , para este trabalho, optou-se por essa
divisão a fim de se adequar aos cinco eixos do Sinaes , o que, para efeito
desta análise, neste trabalho, metodologicamente facil ita a interpretação.
No que se refere às políticas de atendimento aos estudantes
propostas pelo Sinaes, analisam-se as formas com que os estudantes
estão sendo integrados à vida acadêmica e os programas por meio dos
quais a IES busca atender aos princípios inerentes à qualidade de vida
estudantil . No que se refere às políticas de ensino e de extensão, as
respectivas formas de operacionalização, incluídos os procedimentos
para estímulo ao desenvolvimento do ensino, a produção acadêmica e das
atividades de extensão explicitam as políticas de formação acadêmico-
científica, profissional e cidadã, de construção e de disseminação do
conhecimento, de art iculação interna, que favorece m a iniciação
científica e profissional de estudantes, os grupos de pesquisa e o
desenvolvimento de projetos de extensão.
Relativamente às dimensões da Administração, Drucker (2012)
afirma que é necessário ouvir as necessidades dos resultados colhidos
nesta ferramenta para implementar polí ticas para o atendimento. Os
clientes permeiam de fornecedores a colaboradores. Todos devem ter um
bom atendimento para que esses valores sejam agregados à imagem
institucional. O autor chama a atenção para a necessidade de se olhar
para a sociedade. A observação social, conforme corrobora Drucker
(2012), é imprescindível, pois a sociedade muda, as tecnologias mudam,
e se a instituição não estiver atenta às exigências da sociedade poderá
121
deixar de cumprir seu papel social e, até mesmo, deixará de ser útil e,
como consequência, deixará de existir.
Dessa forma, as polí ticas de atendimento aos clientes podem ser
compreendidas na relação com as políticas de atendimento aos clientes,
fornecedores e colaboradores do campo da administração. O termo
“atendimento” é definido por Carpinetti (2008) como satisfação das
necessidades e das expectativas dos clientes, proporcionando serviços e
produtos de qualidade para a sociedade. Para o autor, o atendimento deve
ser focado no alcance da satisfação dos indivíduos que utilizam tal
serviço. Esse atendimento poderá até gerar melhoria , conforme
argumenta o autor , pois é neste sentido que uma empresa deve se
alicerçar, na melhoria do atendimento , inclusive as instituições de
ensino.
Drucker (2012) afirma que , há um século, as pessoas ainda
estavam nas fazendas arando a terra. Os artífices trabalhavam sozinhos,
ou com um ou dois ajudantes. Quase ninguém trabalhava em
organizações, exceto padres, militares, professores , grupos muito
pequenos. Mas, com o fordismo, isso acabou. Não era mais preciso ter
habilidade para trabalhar. A partir daí, as pessoas só conseguiam ser
produtivas pertencendo a organizações. Drucker afirma que a Revolução
Industrial aplicou o conhecimento às máquinas, a revolução da
produtividade de Frederick Taylor aplicou conhecimento ao trabalho e a
revolução gerencial de meados do século 20 aplicou conhecimento ao
conhecimento. A continuidade desse processo , conforme Drucker, é que
está moldando a nova sociedade aplicação contínua de conhecimen to
novo ao que já se conhece. Novas tecnologias não vão resolver o futuro .
O que vai resolvê-lo é tornar o conhecimento produtivo.
Assim, a quantidade de computadores nas escolas ou o sistema
operacional a ser util izado são temas secundários. O que conta é o uso da
tecnologia de modo imaginativo. Drucker zombou quando disse: "A GM
jogou fora 30 bilhões de dólares investindo em robôs, até descobrir que o
que contava não era tecnologia”. Drucker (2012) salienta , ainda, que a
122
administração precisa executar três tarefas, igualmente importantes, mas
essencialmente diferentes, a fim de criar condições para que a instituição
funcione e contribua: existir dentro de uma sociedade, ter como foco a
gestão financeira e a gestão dos impactos sociais.
[ . . .] cada vez mais, em nossa sociedade pluralista, com
múltiplas organizações, a empresa deve incluir entre seus
fundamentos não só o interesse pelos aspectos
quanti tat ivos da vida, isto é, bens e serviços econômicos,
mas também o zelo pelos aspectos quali tativos da vida,
ou seja, pelo ambiente físico, humano e social das
pessoas modernas e da comunidade moderna (DRUCKER,
2012, p. 33) .
Nesse contexto, a “observação da sociedade” é, na percepção de
Drucker (2012, p. 33) , inerente a todas as instituições, sejam elas
universidades, hospitais e órgãos públicos, pois também produzem
impactos e também têm responsabilidades. Em geral, estão menos
conscientes desses impactos, demonstram menos interesse por suas
responsabilidades em relação aos seres humanos, à comunidade e à
sociedade que as empresas (DRUCKER, 2012). Da mesma forma, é
também inerente ao trabalho de todos os gestores. Relativamente a essa
dimensão, o autor relata que , cada vez mais, recorre-se à administração
das empresas tanto em busca de liderança quanto da qualidade de vida
social; afirma que as instituições devem garantir a produtividade do
trabalho e a capacidade de realização dos trabalhadores; gerenciar os
impactos sociais e as responsabilidades sociais.
Diante do exposto, é possível observar que tanto uma instituição
de educação como uma organização de outras áreas do mercado tem o
dever da empresa de olhar para a sociedade, para a prosperidade social e
também para o meio, a fim de descobrir de que a sociedade necessita
que possa oferecer à sociedade, visando à prosperidade da empresa e
também à prestação de serviço responsável . Assim, a dimensão
comunicação com a sociedade identifica as formas de aproximação
efetiva entre IES e sociedade, de tal sorte que a comunidade participe
ativamente da vida da academia, bem como a IES se comprometa
123
efetivamente com a melhoria das condições de vida da comunidade, ao
repartir com ela o saber que produz e as informações que detém.
É possível concluir que a comunicação, o atendimento e a relação
com a sociedade constituem um olhar social que tem como função
principal o olhar cognitivo do conjunto de sinais que vem da sociedade
conforme Liker (2007) e, ao mesmo tempo, o olhar social representa a
visão que a empresa tem sobre a sociedade , podendo o atendimento ser
considerado como um dos mecanismos de aproximação social . A empresa
não está à deriva da sociedade nem a instituição educacional, ao
contrário, compõem a sociedade e é composta, como afirma Hino (2009),
portanto as insti tuições devem olhar para a sociedade e encontrar
mecanismos para ouvir e ser ouvida.
5.3 .4 Eixo 4 - Categorias em convergência: Políticas de gestão
EIXO 4: POLÍTICAS DE GESTÃO
SINAES ADMINISTRAÇÃO CONVERGÊNCIA
Políticas de gestão Políticas de gestão Polí t icas de gestão
Políticas de Pessoal,
planos de carreira. Políticas de Pessoal; Polí t icas de pessoal
Sustentabilidade
financeira e econômica
Organização e Gestão
da Instituição
Polí t icas de
administração
(financeira, econômica,
administrativa)
Quadro 8 : Interfaces entre as di mensões do Sinaes e da Admini stração Fonte: Elaborado pelo autor
O eixo 4, “Políticas de gestão” , congrega três dimensões do
Sinaes e da Administração, quais sejam: políticas de gestão, políticas de
pessoal, políticas de administração. As três são convergentes até mesmo
em nomenclatura, como observado quadro 8. Portanto, procuramos trazer
à discussão as polí ticas de pessoal e de carreira, a sustentabilidade
124
financeira e econômica, todas incluídas em uma dimensão maior
denominada “políticas de gestão”, considerando -se que, no eixo
“políticas de gestão”, o Sinaes tem um olhar para a gestão das
instituições, um olhar para dentro, focando as políticas de pessoal, seu
plano de carreira, e as políticas voltadas para a organização e para a
gestão da IES, inclusive com preocupação voltada para sua saúde
financeira e, consequentemente, para a sustentabilidade.
No que se refere às políticas de pessoal para o Sinaes, incluem-
se: as carreiras do corpo docente e do corpo técnico administrativo, seu
aperfeiçoamento, desenvolvimento profissional e suas condições de
trabalho. As polí ticas e os programas de formação , de aperfeiçoamento e
de capacitação do pessoal docente e técnico administ rativo, associando
com planos de carreira condizentes com a magnitude das tarefas a serem
desenvolvidas e com condições objetivas de trabalho.
Quanto à administração, incluem-se: a evolução dos profissionais
na empresa, o que só pode ser feito por meio de planos de carreira,
muitas vezes materializados por planos de cargos e de salários. Segundo
Drucker (2012), i sso irá motivar o colaborador a produzir mais e a
projetar seus ideais dentro da empresa , pois, como destaca o autor, a
lógica dos seres humanos é radicalmente diferente da lógica do trabalho.
Organizar o trabalho de acordo com a própria lógica do
trabalho é apenas o primeiro passo. O segundo, muito
mais difíci l , é tornar o trabalho adequado para seres
humanos. E a lógica dos seres humanos é radical mente
diferente da lógica do trabalho. Garantir a capacidade de
realizações dos trabalhadores implica considerar o ser
humano como organismo, com propriedades fisiológicas e
psicológicas, com capacidades e l imitações peculiares e
com um modo de ação dist in to. Implica considerar os
recursos humanos como seres humanos, não como coisas,
dotados - ao contrário de outros recursos - de
personalidade, de cidadania, de controle sobre se
trabalham, sobre o quanto trabalham e sobre quão bem
trabalham e, portanto, exigindo responsabil idade,
motivação, part icipação, incentivos e recompensas,
l iderança, status e função (DRUCKER, 2012, p. 31 -32).
125
Como já apresentado no decorrer deste texto, a ciência da
Administração tem sua história e, neste processo, evoluiu dos negócios
às pessoas. Como sistematizado por Cária (2015), na década de 1930,
surge um modelo administrativo inovador , tendo como principal nome
Peter Drucker, o qual traz a necessidade de apoio humanístico aos
empregados. As principais características da Teoria do Comportamento
Organizacional são: grande ênfase nas pessoas; preocupação com o
comportamento organizacional e os processos de trabalho; estudo do
comportamento humano.
Conforme analisa Cária (2015), essa corrente está baseada na
psicologia organizac ional e, assim, redimensiona e atualiza conceitos da
Teoria das Relações Humanas ; introduz a ideia de que administrar requer
mais do que exercícios e funções básicas de gerência como planejar,
organizar e controlar. Essa teoria traz novo conceito de admini stração
que passa a ser entendido como a coordenação de diferentes atividades
de contribuintes individuais com a finalidade de efetuar transações
planejadas com o ambiente. Seus principais enfoques são a mudança
organizacional com planejamento e a abordagem de sistema aberto,
visando a facilitar o crescimento e o desenvolvimento das organizações
com a aplicação das ciências do comportamento.
Nessa mesma linha de reflexão, Chiavenato (2000 ) afirma que
ênfase nas pessoas exige observações especí ficas nas necessidades de
cada empregado para que ele possa produzir mais e melhor. Trata -se de
observar as necessidades fisiológicas, as necessidades de segurança, as
necessidades sociais, as necessidades de estima, as necessidades de
autorrealização. Portanto, quando o Sinaes prevê avaliar as “políticas de
gestão” implementadas pelas IES, é preciso entender que não se trata
apenas de administração, mas de algo mais amplo e complexo. Daí cabe
buscar fundamentos sobre o termo “gestão”.
Um estudo realizado por Cária (2015) revela que o termo
“gestão” passou a ocupar espaço cada vez maior no processo de
administração das organizações e chegou também às instituições de
126
ensino, muitas vezes interpretado como sendo a mesma coisa. A autora
destaca o conceito de gestão cunhado por Drucker, na verdade
management (em inglês), traduzido no Brasil como gestão. Para Drucker,
gestão é o processo que visa a atingir os objetivos e as metas de uma
organização, de forma eficiente e eficaz, por meio de organização, de
planejamento, de liderança e de controle é dos recursos disponíveis.
Nesse sentido, gestão é um conjunto de normas e de funções para
disciplinar elementos de produção, incluindo todos os recursos, inclusive
as pessoas, tendo como obje tivo alcançar um resultado eficaz e um
retorno financeiro. Portanto, gerir envolve a elaboração de planos,
pareceres, relatórios, projetos, ações e estratégias que envolvem a
aplicação de conhecimentos específicos. Para Drucker, são várias as
áreas da gestão; financeira; de produção; de administração pública; de
materiais; de marketing; de gestão de pessoas; de gestão sistêmica; de
sistemas de informação; de organização: de sistemas e métodos e de
comércio internacional.
Como ressalta Cária (2015), nas ideias desenvolvidas por Peter
Drucker, a gestão não está voltada para os meios; ela tem seu enfoque
principal nos resultados, sendo preciso haver métricas que permitam
avaliar esses resultados. Drucker é categórico ao defender que gestão
traz a ideia principal de resultado, ou seja, o foco da gestão é o
resultado, comprovado por meio de indicadores e de mecanismos de
avaliação. Assim, de acordo com o criador da ideia de gestão, os
resultados estão fora da empresa e não dentro, pois vêm do
aproveitamento de oportunidades e não da resolução de problemas.
Concluindo, podemos observar o avanço da Teoria do
comportamento Organizacional para a teoria do desenvolvimento
organizacional, ou seja , a instituição precisa olhar para as pessoas ,
porém deverá assegurar o desenvolvimento financeiro , planejando seu
crescimento e continuidade das atividades. Daí a importância dos planos
de carreira e de outras políticas de pessoal. De acordo com Chiavenatto
(2010), “carreira” é o gerenciamento da vida de pessoas nas instituições .
127
De acordo com o autor, o capital humano tem sido cada vez mais
valorizado pelas organizações, pois elas entenderam que devem oferecer
o suporte necessário para que essas pessoas desenvolvam novas aptidões
e aperfeiçoem características que já possuem; se pessoas dentro de
organizações terão oportunidade de progressão, vão poder dar o melhor
de si, originando resultados positivos para a empresa em questão.
Portanto, uma boa gestão de carreira de uma organização causa um
crescimento contínuo, em que todos contribuem para um ambiente de
eficiência e de eficácia. Eficácia que será sentida pelo p úblico externo
ou clientes que serão beneficiados por razões motivacionais e de
conhecimento como fonte de informação.
A administração sempre deve conjugar suas ações em dois tempos
- o presente e o futuro. Precisa assegurar o desempenho da insti tuição
presente ou não haverá possibilidade de futuro. Porém, deve gerir sua
capacidade de operar, de crescer e de mudar para o f uturo, do contrário,
fechará suas portas. O planejamento confere à decisão gerencial
característ icas especiais. É o ato pelo qual os gestores deverão integrar
ou harmonizar o presente com o futuro.
Com base em Hino (2009), é possível concluir que tudo isso
passa pela organização e pela gestão da instituição que se destaca,
especialmente, no funcionamento e na representatividade dos colegiados,
em sua independência e autonomia na relação com a mantenedora, e na
participação dos segmentos da comunidade acad êmica nos processos
decisórios de avaliação. Isso reflete a importância dos meios de gestão
para cumprir os objetivos e os projetos institucionais , a qualidade da
gestão democrática, em especial nos órgãos colegiados, as relações de
poder entre estruturas acadêmicas e administrativas e a participação nas
políticas de desenvolvimento e de expansão institucional.
Da mesma forma, pelo olhar das dimensões da Administração
(DRUCKER, 2012), como um processo em cadeia, tendo essas políticas
concretizadas , espera-se garantir a sustentabilidade financeira da
instituição, sendo que esta somente tem sentido , em vista do significado
128
social que é a razão de existência de to da IES. É a sustentabilidade que
permite a continuidade dos compromissos na oferta da educação
superior, avalia a capacidade de gestão e de administração do orçamento
e as políticas e estratégias de gestão acadêmica com vistas à eficácia na
utilização e na obtenção dos recursos financeiros necessários ao
cumprimento das metas e das prioridades estabele cidas. Como já
mencionado, Drucker (2012) teoriza que a administração de empresas ,
em todas as decisões e ações , deve considerar em primeiro plano o
desempenho econômico e financeiro. Afirma, ainda, que a justificativa
da existência de uma empresa são os bons resultados econômicos que ela
produz, a priori , uma vez que, sem essa condição, os demais benefícios
sociais não poderão ser atendidos.
Nesse sentido, cabe ainda frisar a importância de polí ticas de
gestão responsáveis que considerem os diversos fator es aqui já
apresentados, como a relação com a sociedade e o atendimento ao
cliente, pois, se o foco de uma empresa é se propagar no tempo , para isso
deverá ter segurança financeira, uma vez que está em jogo não apenas a
vida, pessoal ou profissional, do empresário ou do reitor /gestores, mas,
sim, as condições de vida da sociedade, tomando esta como um conjunto
de pessoas em interação, cujos elementos compartilham propósitos,
gostos, costumes, preocupações e ideais (Dicionário Michaelis - on l ine).
Da mesma forma que uma empresa forma uma rede de negócios ,
esta rede depende do todo, pois , se falhar em algum lugar, poderá
prejudicar o todo, que é o resultado, tendo em vista sua missão e o
planejamento. Nessa complexa dimensão, fazemos relação com o
compromisso político e social de toda IES, o que justifica o fundamento
do dispositivo do Sinaes em colocar a vida financeira de uma insti tuição
de ensino como dimensão no processo de avaliação, deixando explícita a
preocupação com a segurança do aluno e, des ta forma, também
contribuindo com o processo de gestão.
129
5.3.5 Eixo 5: Infraestrutura física x infraestrutura física e recursos
para desenvolver tarefas
EIXO 5: Infraestrutura
SINAES ADMINISTRAÇÃO CONVERGÊNCIA
Infraestrutura física Infraestrutura f ísica e
recursos
Infraestrutura
Infraestrutura física
Infraestrutura Física, e
recursos para
desenvolver tarefas
Infraestrutura física
Quadro 9 : Interfaces entre as di mensões do Sinaes e da Admini stração
Fonte: Elaborado pelo autor
Relativamente ao Sinaes, no eixo infraestrura física,
especialmente, no que se refere ao ensino, à pesquisa e à extensão, a
ênfase da avaliação recai sobre a biblioteca; sobre os recursos de
informação e de comunicação, sobre os recursos de informática, como
laboratórios; sobre a acessibilidade; sobre condições de trabalho para os
profissionais e sobre condições de sala aula; sobre condições que
facili tem as relações com a comunidade, entre outros . Enfim, trata-se da
infraestrutura da instituição, relacionando -a com as atividades
acadêmicas de formação, de produção e de disseminação de
conhecimentos e com as finalidades próprias da IES.
No que se refere à dimensão infraestrutura , em qualquer
organização, Drucker (2012) ressalta que o foco deve estar nas
necessidades dos recursos humanos da empresa. Portanto, cabe ao gestor
desenvolver processos eficientes para a contratação, para o treinamento,
para a avaliação, para a premiação, para a promoção e para o
gerenciamento do fluxo de colaboradores na organização. Em seu
conjunto, o au tor caracteriza como “estrutura organizacional”, sendo que
tal estrutura deve ser pensada pelo administrador na direção de fornecer
130
condições para que a empresa possa otimizar os processos , visando à
eficiência administrativa. A fim de contribuir com essa interpretação,
recorremos a Liker (2009), que define infraestrutura na empresa como
um conjunto de elementos estruturais que impulsiona o desenvolvimento
institucional e viabil iza sua atividade.
A Lei do Sinaes , nº 10.861/2004, justifica a necessidade de
infraestrutura para favorecer aos serviços prestados pela instituição, o
que estamos entendendo como idêntico ao que teoriza Drucker, quando
este argumenta que a infraestrutura e os recursos para o desenvolvimento
de tarefas são fundamentais para a vida de uma instituição. Portanto,
vislumbra-se a necessidade de infraestrutura, aqui entendida como
material e humana, tanto para instituições de ensino, com suas
finalidades específicas, como para qualquer empresa/organização,
também com suas finalidades particulares .
Por fim, ao concluir a discussão das dez dimensões, com foco nas
interfaces que revelam os vínculos administrativos que apontam para a
melhoria e para o controle de qualidade tanto da educação como de
instituições de administração, cabe destacar que o que está em discussão
é qualidade dos serviços prestados à sociedade . Foi possível identificar
convergências explícitas em relação ao dispositivo do Sinaes ao ser este
relacionado com as dimensões da administração . Assim, apesar da
polissemia do termo qualidade, entendemos importante apresentar na
subseção seguinte algumas discussões sobre qualidade na educação.
5.4 QUALIDADE: UM REFERENCIAL PARA A ANÁLISE
Nas últimas três décadas, a qualidade se tornou um tema ce ntral na
agenda da educação superior, como já mencionado neste trabalho. Em
que pese ser amplamente uti lizado, esse termo não consegue reunir
consensos no campo educacional. O conceito de qualidade é polissêmico,
não sendo possível definir um conceito único. Entretanto, no senso
131
comum, qualidade é um produto ou serviço que atende as suas
necessidades e dentro das suas expectativas, explica Drucker (2012).
Nas últimas décadas, o termo qualidade vem ganhando, cada vez
mais, o sentido de “eficiência” e “eficácia” e, assim, estes termos têm
sido amplamente utilizados no cenário educacional sem uma devida
compreensão do que significam e de qual é sua origem. Assim, partindo
desse ponto, consideramos neste trabalho que qualidade, quando se
refere à educação, é um conceito subjetivo e polissêmico que está
relacionado às percepções e aos valores de cada indivíduo.
No que se refere à qualidade de produtos, já se encontra definido
no cenário empresarial que é a ausência de defeitos no produto final; é a
resposta dada pelo público aos seus produtos; é a qualidade do
atendimento (CAPINETTI, 2011). Enfim, é um produto ou serviço que
atende de forma confiável às perspectivas dos clientes. Então, se
tomarmos por base o conceito de Carpinetti (2011), é possível concluir
que qualidade nada mais é do que um procedimento por meio do qual se
verifica a eficiência e a eficácia da execução de um objetivo. Sobre a
gestão de organizações , Drucker (2012) afirma de modo conciso que
eficiência consiste em fazer certo as coisas e eficácia em fazer as coisas
certas, que atenderão perfeitamente, de forma confiável, acessível ,
segura e no tempo certo às necessidades do cliente.
Em seus fundamentos e conceitos , Drucker (2012), na visão da
Administração, defende que, para um produto ou serviço ser considerado
de qualidade, precisa ter a somatória dos seguintes itens: ter eficiência;
ter eficácia; ser confiável; ser acessível ; ser seguro e em tempo para
atendimento razoável. Então , na visão do autor, um produto ou um
serviço será considerado de qualidade de aditivamente tiver os itens
descritos anteriormente.
Com base nesses fundamentos , elaboramos um fluxograma que
condiz com as etapas de avaliação de qualidade de Drucker (2012), o
qual afirma que o processo de análise de qualidade passa por perguntas
sucessivas e, se as respostas forem favoráveis , poderá o produto passar
132
para a próxima questão. Somente o produto que preencher todas as
questões, com respostas afirmativas , será considerado um produto de
qualidade na visão de Drucker.
Quando a resposta a qualquer pergunta for negativa, o produto será
considerado sem qualidade em tal avaliação. Entretanto, poderá passar
novamente pelo processo até que sejam afirmativas todas as questões,
como ilustrado na figura 7 e figura 8.
133
.
Figura 7: Fluxo de qualidade Administração com base em Drucker (2012)
Fonte : E laborado pelo autor .
134
5.5 QUALIDADE DE EDUCAÇÃO: AMPLIANDO OLHARES
Com o tema da qualidade, surgem as questões da garantia da
qualidade e da “acreditação”, como analisa Dias Sobrinho (2003). Para o
autor, o fenômeno tem importância com a emergência e o com o
desenvolvimento das estratégias de mercado, dos novos moldes da
educação superior, em face da explosão quantitativa de IES e da
expansão de demandas sociais. Por se tornar algo tão mercadológico
como observado nas discussões de Dias Sobrinho (2008), podemos
entender que a qualidade e os moldes de avaliar ou de fiscalizar ou até
de auditar são ancorados na qualidade administrativa.
De acordo com o autor, o conceito de “acreditação” pretende ser
garantia de qualidade. Afirma ele que “acreditar é certificar a
qualidade”; é praticar um ato legal , certificando que uma insti tuição, um
curso, um programa tenha qualidade, para que seus efeitos sejam
legit imados e publicamente assegurados , validados pelo Estado. Porém,
ele pergunta: “mas qual qualidade”? “quem a define e para quem?”. A
essas indagações, o autor responde que:
Os circuitos internacionais que definem os papéis da
educação e as prioridades da formação e da pesquisa,
contando inclusive com atores nacionais devidamente
ajustados a seus propósitos, também exercem em nível
mundial o poder burocrático -legal da avaliação e do
controle; em outras palavras, detêm a t i tularidade da
acreditação e, então, podem impor os conceitos, os
padrões e os cri térios de qualidade, bem como os
procedimentos para determiná -la e os efeitos desejados
(DIAS SOBRINHO, 2008, p. 818) .
Assim, o autor identifica que esses organismos exercem em nível
mundial o poder burocrático e legal da avaliação e do controle; em
outras palavras, detém a titularidade da acreditação. Ele constata que “A
qualidade é, então, conformidade a padrões previamente estabelecidos
por especialistas e pelos membros de órgãos que definem os critérios e
padrões através dos quais são controlados os setores acadêmicos e
efetuadas as medidas” (DIAS SOBRINHO, 2008, p. 818). Tomando esse
cenário como tendência geral, o autor observa que, quando a avaliação e
135
o conceito de qualidade estão determinados pelos especialistas externos,
as autoridades governamentais, em geral , se limitam a controlar, a medir
a certificar e a regular, em detrimento dos processos participativos e
formativos de reflexão e debates da comunidade acadêmica e científica,
com prejuízo, portanto, ao exercício da autonomia universitária.
A figura 8 ilustra, em um fluxograma, as fases da mensuração de
qualidade propostas por Dias Sobrinho (2008). Segundo o ator, com o
seguinte modelo aplicado na área educacional , a educação somente
poderá ser considerada de qualidade se preencher todos os indicadores de
qualidade exigidos. Essas dimensões foram organizadas no fluxograma
apresentado na figura 8, conforme a lógica de raciocínio do autor . Na
perspectiva de Dias Sobrinho (2007, 2008), a qualidade pode ser
mensurada por algo livre de contextos e de interpretações subjetivas,
identificável objetivamente, mensurável, p assível de enquadramento em
escalas comparativas, possibil itando que se lhe aplique um selo de
qualidade exatamente como no mercado.
136
Figura 8: Flux o de qual idade para a educação Fonte : E laborado pelo Autor
Explicando na figura o processo de identificação de qualidade, a
avaliação só poderá ir para o item “identificável ob jetivamente” se este
contiver o item anterior livre de contextos e interpretações subjetivas.
137
Como na ilustrado na figura , podemos ver o “sim” e o “não” e, sempre
que a resposta para a pergunta for sim, o processo de avaliação de
qualidade continua até o final do ciclo. Ao final é possível concluir se a
educação tem qualidade. Porém, caso a resposta para a pergunta for o
“não”, imediatamente, irá se concluir que a educação não tem qualidade.
O ciclo poderá ser reiniciado, passando pela pergunta um, mas sendo
reprovada na pergunta dois. Com isso, a instituição decidirá se irá
solucionar o item dois, sendo então possível a passa gem para a pergunta
três.
Embora complexo, Dias Sobrinho (2008) argumenta que isso
demonstraria uma gestão de qualidade, pois o ciclo sempre deverá ser
observado inteiramente e, enquanto a IES não responder afirmativamente
a todas as questões , não chegará ao conceito de qualidade descrito por
Dias Sobrinho, ou seja, deve atender a todos indicadores .
Para Dias Sobrinho (2008, p. 818), a qualidade é uma questão
global, desde as últ imas décadas. Ele analisa como vem se dando o
controle hegemônico de organismos internacionais sobre a educação ou
políticas educacionais, diante do predomínio da economia global:
Devido ao predomínio da economia global, esses círculos
hegemônicos, a part i r dos países centrais , consideram
necessário que em toda parte a qualidade seja concebida
e avaliada em termos objetivos e homologáveis. Nessa
perspectiva, a qualidade passa a ser algo l ivre de
contextos e interpretações subjetivas, identificável
objetivamente, mensurável, enquadrável em escalas
comparativas, possibil i tando que se lhe aplique um selo,
à semelhança do que se faz na indústria.
Nessa perspectiva do controle, Dias Sobrinho (2008) analisa como
o Sinaes se reduziu a índices. Na análise do autor, o PNE (2001), entre
os seus 23 objetivos e metas, se destaca o seguinte:
Insti tucionalizar um amplo e diversificado sistema de
avaliação interna e externa que englobe os setores
público e privado, e promova a melhoria da qualidade do
138
ensino, da pesquisa, da extensão e da gestão acadêmica
(DIAS SOBRINHO, 2008, p. 819).
O Sinaes respeita essa determinação do PNE. A Lei nº 10.861, de
14 de abril de 2004, que institui o SINAES, determina que a avaliação da
educação superior brasileira deve cumprir -se como sistema, destaca Dias
Sobrinho (2008). Com isso, Dias Sobrinho (2008) identifica a
proximidade dos padrões de qualidades educacionais com os da
administração.
Dentro das especificidades de cada segmento, podemos encontrar
os objetivos influenciados pelo mercado que detém os parâmetros de
acreditação da qualidade da educação, con forme Dias Sobrinho (2008).
Esse mercado que regimenta a educação para o mercado, que educa para,
inclusive, a inserção do aluno para a atuação no campo mercadológico.
Vale ressaltar que Drucker (2012) defende que o serviço de qualidade é
aquele que atende ao final às necessidades do cliente.
139
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao chegar às considerações finais , é possível observar , ao longo
do texto, que algumas questões levaram à implementação de normas e de
dispositivos legais para o controle da qualidade da educação superior .
Como demonstrado no trabalho, no contexto de necessidade de expansão
do ensino superior, foram implementadas políticas para ampliação d o
número de IES e de matrículas, com a forte participação do setor
privado. Apesar dos resultados positivos obtidos em face ao que se
propôs, por um lado, sobressaiu a questão da falta de qualidade de
ensino, o que levou o Estado a interferir para sanar , ou pelo menos
amenizar, este problema.
Seguindo modelos internacionais, já util izados, a forma escolhida
foi o aumento de mecanismos de fiscalização, por meio principalmente
da avaliação. Como a avaliação tem seu histórico e não há uma
concepção única de avaliação, as interpretações e os discursos daí
originados apresentam diversos vieses, mas , como apresentado no
decorrer no texto, observa-se a predominância de uma concepção de
avaliação insti tucional configurada como polí tica pública , com
finalidades formativas , mas contraditoriamente, meritocrática .
O perfil do modelo de avaliação instituíd o no Brasil,
institucionalizado pelo Sistema Nacional de Avaliação do Ensino
Superior (Sinaes), instituído pela Lei n.º 10.861 de 2004 e suas
adaptações posteriores, revela uma polí tica de avaliação vinculada à
forma de controles e fiscalização, na direção administrativa, fazendo da
avaliação um instrumento de coleta de informações e dados para
alimentar e fundamentar as decisões no âmbito da regulação da educação
superior, ou seja, da oferta, da qualidade e da expans ão.
A complexidade que tomou o processo de avaliação da educação
superior pode ser atribuída às dimensões que a avaliação procura
alcançar, quando o Estado, por meio de seus órgãos avaliadores, toma
para si decisões como as que tratam da autorização de instituições,
140
credenciamento e recredenciamento de instituições; autorização e
reconhecimento de cursos; renovação de recredenciamento de cursos
superiores; avaliação de cursos e instituições, entre outros. Nesse
contexto, a tarefa da avaliação torna -se centralizadora e imprescindível
como fornecedora de dados e informações científicas e confiáveis sobre
as atividades desenvolvidas pelas instituições de ensino superior para a
regulação, gerando tensões e polêmicas entre avaliação e regulação.
Diante da complexidade assumida pela avaliação institucional na
universidade, como analisado ao longo do texto, principalmente por Dias
Sobrinho, Dilvo Ristoff , compreendeu-se, neste trabalho, que suas raízes
têm origem no próprio fenômeno da avaliação e também no objeto que
está sendo avaliado ou regulado, que é prioritariamente, a qualidade dos
serviços educacionais prestados. Haja vista a polissemia do termo
qualidade e as múltiplas funções que a sociedade contemporânea espera
das instituições de ensino , atualmente, compreender as dimensões do
Sinaes como uma forma de regulação da oferta da educação superior
exigiu ampliar o olhar para além do restri to cenário educacional ,
seguindo as próprias características do modelo avaliativo adotado,
predominante, administrativas, como analisado por Di as Sobrinho e
outros autores.
Entretanto, apesar da significativa experiência em gestão de IES
em instituição privada e das inúmeras publicações sobre o tema
pesquisado, vale ressaltar que, aprofundar a discussão em torno da
avaliação como uma ação inerente à administração de serviços
educacionais , não foi um desafio simples até mesmo porque a ciência da
Administração tem ao longo da sua história um processo bastante
dinâmico e multifacetado. Daí, selecionar o amparo teórico, exigiu um
intenso percurso de leituras a fim de identificar em quais teóricos da
Administração havia mais aproximações, tomadas neste trabalho como
convergências, com as características do modelo avaliativo adotado no
Brasil, por meio do Sinaes.
141
É neste cenário que o Sinaes foi compreendido neste trabalho,
pois, como demonstrado no processo de análise, es se foi o formato
administrativo para garantir uma política de regulação da qualidade da
educação superior no Brasil , embora sobre prerrogativas da avaliação
formativa, portanto, pedagógicas. Entender as articulações e as tensões
que perpassam esse cenário que tem a avaliação ocupando um lugar
central nas discussões da qualidade de educação foi algo angustiante por
muito tempo talvez devido à própria experiência na área e um excesso de
informações empíricas que dominavam, até a então, as concepções de
avaliação e também de gestão deste próprio pesquisador. S omente após
uma trajetória de leituras no andamento das aulas do mestrado e das
orientações, artigos científicos, relatórios de pesquisas, os caminhos
foram se abrindo, inclusive exigindo a superação dos meus próprios
paradigmas sobre educação, avaliação e gestão .
Como profissional de formação em outra área, que é a do Dire ito e
com experiência em gestão, os vários questionamentos sobre a avaliação
e sobre as dimensões do Sinaes sempre dirigiam-se a outros aspectos
mais relacionados aos resultados do que ao processo. Já havia sido
possível observar que as maiores críticas à avaliação referiam-se à
centralidade da avaliação no processo de regulação da educação superior,
principalmente, porque o foco do Sinaes se dá apenas nos resultados . Na
operacionalização do Sinaes, é a partir dos resultados de avaliações
obtidos em suas instâncias, que são tomadas decisões de regulação da
oferta pelos órgãos competentes , como autorizações, credenciamentos e
recredenciamentos, renovação de recredenciamentos, além de
notas/conceitos que influenciam diretamente a existência da instituição
no mercado, seu desenvolvimento, sua sobrevivência ou não.
Essa percepção abriu caminhos que nos levaram (pesquisador e
orientadora) a Peter Drucker e a suas teorias sobre Administração , como
analisadas ao longo deste texto . Daí se originou a proposta desta
dissertação de mestrado, mergulhar num estudo que pudesse contribuir
para o preenchimento de lacunas das inúmeras pesquisas publicadas
sobre avaliação como ferramenta de gestão. Portanto, o objetivo de
142
identificar convergências entre as dimensões do Sinaes e as dimensões
da Administração surgiu na caminhada da pesquisa e não em primeiro
momento, até mesmo pela falta de mais clareza das questões trazidas, em
primeiro momento, ao projeto . Em princípio, diante das dimensões do
Sinaes, já havia a questão: quais são interfaces entre avaliação e gestão?
Mas, não tínhamos ainda definido como e onde localizar essas interfaces ,
bem como o que fazer com elas. Entendo que, como em todo processo de
pesquisa, as angústias são inevitáveis, considerando -se que o tempo é
limitado e as leituras demandam amadurecimento.
O contato com Peter Drucker (2012) abriu uma luz, pois este autor
sistematiza o processo de gestão também em dimensões. Além disso,
como as dimensões do Sinaes haviam sido agrupadas pelo MEC em cinco
eixos, pela Portaria n.º 92 de 2012, sob a justificativa de contribuir para
uma melhor dinamização e objetividade no processo de avaliação ,
percebemos que a mesma lógica seria adequada nesta pesquisa . Nessa
direção, para o trabalho de análise, utilizamos a mesma racionalização , e
distribuímos as dez dimensões da Administração em cinco eixos . Uma
vez sistematizadas as dimensões em quadros, a análise de convergências
se deu seguindo a metodologia da análise de conteúdo , com discussão a
partir dos eixos.
Como demonstrado na seção de análise e discussão , as dimensões
do Sinaes parecem espelhar -se nas dimensões da Administração,
propostas por Drucker (2012), embora não tenhamos entrado em contato
com nenhum estudo já real izado nesse sentido. As aproximações são
muito diretas; visualiza-se nos eixos do Sinaes e nas suas dez dimensões
que cada uma delas engloba a nítida semelhança com os processos de
gestão, na perspectiva de Drucker (2012) . O autor entende a gestão de
qualquer organização ou instituição como um processo dinâmico que vai
além da Administração.
Como dimensionado na Lei nº 10.861 de 2004, o Sinaes é um
dispositivo em constante processo de aprimoramento. Isso tem sido
comprovado diante das contínuas publicações de decretos, de normas, de
143
portarias e de pareceres, os quais estabelecem e orientam procedimentos
que as IES devem realizar, pois serão avaliados para credenciamento e
para recredenciamento de cursos, bem para medir o nível de qualidade de
curso. É possível concluir que existe um processo de tensão entre
avaliação institucional, regulação e gestão das instituições de ensino e
que, embora sejam processos distintos, eles se encontram imbricados.
Foi possível observar, neste trabalho, que a partir da
implementação do Sinaes, o MEC passou a se preocupar com a
profissionalização da gestão das instituições de ensino superior, o que
tem levado à implementação de mecanismos e de instrumentos que visam
a auxiliar a competência dos processos gerenciais e pedagógicos das IES ,
mas também interpretados por alguns especialistas educacionais como
formas de controles autoritários, apesar de os mesmos se apresentarem
sob o discurso da orientação, da sugestão, enfim, um caráter formativo.
Assim, como polí tica de Estado, o processo de avaliação ainda é ví tima
de resistências, acusado de uso indevido de indicadores para fins de
regulação, na desvalorização dos aspectos formativos da avaliação ,
interferindo na autonomia e independência das IES.
Por fim, a partir deste trabalho de análise, cabe considerar que,
enquanto parte constitutiva do Projeto de Reforma do Ensino superior, a
avaliação assume papel central de regulação para a melhoria da educação
no Brasil. Por meio da avaliação, o Estado passou a utilizar os resultados
educacionais como base para o diagnóstico e para o aprofundamento de
questões da educação, tendo a polít ica de avaliação do Sinaes,
juntamente com a combinação de critérios científicos de avaliação, com o
indicadores de gestão e de qualidade dos serviços educacionais prestados
à sociedade.
É possível dizer ao final deste trabalho que há uma nítida e forte
relação do modelo avaliativo proposto pelo Estado/MEC, por meio do
Sinaes, com a dimensão administra tiva das instituições de ensino
superior . Como apresentado na análise dos eixos de convergências entre
as dimensões do Sinaes (MEC) e as dimensões da Administração
144
(DRUCKER, 2012) , as dimensões do processo de avaliação vão ao
encontro das características do modelo de gestão, preconizado por
Drucker (2012), principalmente, pelo foco das ações e estratégias no
planejamento e nos resultados, mas preocupado com o caráter humano
que perpassa essas entidades, sejam as organizações ou instituições
educacionais .
Como teorizado por Drucker, a realização de qualquer
administração depende de resultados e são os resultados que transformam
a Administração. Portanto, diante do mundo atual em que vivemos é
necessário não olhar apenas para a excelência técnica, tampouco só por
responsabilidade moral ou pelas relações humanas , pois a ciência da
Administração e a Administração científica, bem como a economia
gerencial e as relações humanas , deverão integrar-se e unificar-se na
teoria e na prática da gestão.
145
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TERMO DE PERMISSÃO PARA PUBLICAÇÃO (cessão de direitos)
Declaro, com este Termo, permitir a publicação da dissertação de
minha autoria pela Universidade do Vale do Sapucai, em versão eletrônica)
a ser disponibilizada no site oficial dessa Universidade.
Título da dissertação “Interfaces entre avaliação institucional e gestão
de instituições de ensino superior: um estudo a partir do Sinaes”
Autoria: Felipe Barbosa Ferronato
Por ser verdade assino o presente Termo em meu nome .
ASSINATURA:
POUSO ALEGRE, _______de____________________de_________.
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