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Soluciones Prácticas (antes ITDG) es un organismo de cooperación técnica internacional que contribuye al desarrollo sostenible de la población de menores recursos, mediante la investigación, aplicación y diseminación de tecnologías apropiadas. Tiene oficinas en África, Asia, Europa y América Latina. La oficina regional para América Latina tiene sede en Lima, Perú y trabaja a través de sus programas de Sistemas de producción y acceso a mercados; Energía, infraestructura y servicios básicos; Prevención de desastres y gobernabilidad local; y las áreas de Control de calidad, Administración y Comunicaciones.
El Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea brinda ayuda a millones de víctimas de catástrofes naturales y conflictos fuera del territorio de la Unión Europea. Esta ayuda se presta de manera imparcial, es decir, con independencia de raza, grupo étnico, religión, sexo, edad, nacionallidad o convicciones políticas. Del mismo modo, la Comisión Europea, a través de su Programa de Preparativos para Desastres (DIPECHO), financia proyectos para aumentar la capacidad de respuesta en caso de catástrofes y mitigar sus consecuencias en las regiones propensas a desastres. Para su ayuda humanitaria, la Comisión Europea colabora con cerca de 200 socios operativos, incluyendo las agencias humanitarias de las Naciones Unidas, el Movimiento de la Cruz Roja y Media Luna Roja y organizaciones no gubernamentales (ONG).
El Centro de Estudios Sociales Solidaridad es una organización no gubernamental de desarrollo sin fines de lucro, integrada por profesionales con una visión crítica y plural. Su enfoque concibe el desarrollo como un proceso sostenido de realización humana, y lo promueve a partir de las iniciativas e intereses de los pobres del campo y de la ciudad, a quienes considera gestores del desarrollo sostenible, en armonía con el medio ambiente y con relaciones sociales más justas y solidarias.
www.solucionespracticas.org
El avance de la implementación del Marco de Acción de Hyogo desde una perspectiva local
El presente documento ha sido elaborado en el marco del proyecto Dipecho Lambayeque Más seguros ante inundaciones, con el apoyo financiero de la Comisión Europea. Los puntos de vista que en él se expresan no
representan necesariamente el punto de vista de la Comisión Europea.
Primera edición: 2010©Soluciones PrácticasRazón social: Practical ActionDomicilio: Av. Jorge Chávez 275, Miraflores. Casilla postal 18-0620 Lima 18, PerúTeléfonos: (51-1) 444-7055, 242-9714, 447-5127 Fax: (51-1) 446-6621Correo-e: info@solucionespracticas.org.pewww.solucionespracticas.org.pe
Autores: Pedro Ferradas, Dalia CarbonelRevisión y corrección de contenidos: Juvenal MedinaCorrección de estilo y edición: Gabriel ReañoDiagramación: Miluska Ruiz de CastillaProducido en Perú, agosto de 2010
El presente documento ha sido elaborado en el marco del proyecto Dipecho Lambayeque Más seguros ante inundaciones, con el apoyo financiero de la Comisión Europea. Los puntos de vista que en él se expresan no representan necesariamente el punto de vista de la Comisión Europea.
Introducción
En enero de 2005 en Kobe (Japón), 168 estados miembros de las Naciones Unidas adoptaron el Marco de Acción de Hyogo (o MAH, ver cuadro 1), que es un marco de acción clave para implementar la reducción del riesgo de desastres (RRD) dentro de la meta global de desarrollar la capacidad de recuperación de naciones y comunidades ante los desastres. El MAH espera lograr una reducción significativa en pérdidas ante desastres para el año 2015, tanto en vidas como en recursos sociales, económicos y medioambientales de comunidades y naciones.
Para poder alcanzar la meta al 2015 es importante hacer un seguimiento periódico del MAH, sin embargo, la evaluación de los avances en su implementación se han realizado generalmente desde las instituciones encargadas de la respuesta a emergencias y desastres, contando con una limitada participación de los actores locales y de la sociedad civil. Debido a esto, tanto instituciones como población se han visto excluidas en los procesos de aplicación de políticas y no han tenido conocimiento del impacto de estas a nivel local.
Visión de primera línea (VPL) es una herramienta metodológica de investigación y acción realizada por protagonistas de la sociedad civil conjuntamente con organismos gubernamentales para medir el avance hacia la implementación del MAH a nivel local, con una perspectiva de abajo hacia arriba; informando y generando un proceso de diálogo entre los actores locales. Esta herramienta ha sido formulada y promovida por la Red global de organizaciones de la sociedad civil para la reducción de desastres (RG), que fue inaugurada oficialmente a raíz de la primera sesión de la Plataforma Global en RRD organizada por la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) de la ONU en Ginebra, en julio del 2007. El objetivo de la RG es aumentar la efectividad de la sociedad civil en fomentar la resiliencia de naciones y comunidades ante los desastres.
La primera experiencia de implementación de VPL se llevó a cabo en el año 2009 en 48 países en África, Asia y las Américas (ver mapa 1), recopilando los puntos de vista de más de 7 000 oficiales de gobiernos locales, organizaciones de la sociedad civil y representantes de comunidades. Uno de los logros más importantes alcanzados fue el ejercicio educativo e informativo que generó un proceso de reflexión encaminado al diseño de propuestas de mejora en la implementación de los acuerdos de Hyogo.
Para el año 2011 se planea volver a realizar este ejercicio a nivel global, y con la participación de una mayor cantidad de países. Esta vez el énfasis de la evaluación se enfocará en evaluar los avances en la prioridad 1 de MAH, la gobernabilidad local.
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Cuadro 1
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Mapa 1
Difundir el Marco de Acción de Hyogo (informar a los entrevistados sobre los acuerdos del MAH y las propuestas de políticas a ser implementadas)
Recoger información de los avances a nivel local (se formulan preguntas sobre el nivel de implementación de las políticas de gestión de riesgo)
Fomentar el diálogo local para formular propuestas para los planes de desarrollo
El objetivo de VPL es proveer un panorama del avance, a nivel local, del MAH, mejorando las capacidades de la sociedad civil en monitoreo, investigación, análisis e incidencia mediante el fortalecimiento del diálogo y entendimiento entre los actores locales.
Los resultados que se buscan alcanzar son los siguientes:
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Estructura organizativa
La estructura para la implementación del estudio involucra a varios países y se sugiere se organice de la siguiente manera.
Red GlobalDiseño de la metodología del proyecto,
soporte y comunicaciones
OCR (Organizaciones de coordinación
regional): entrenamiento y apoyo a las OCN
OCN (Organizaciones de coordinación
nacional): lideran la implementación del proyecto a nivel de país
OP (Organizaciones participantes): conducción de las encuestas
OP (Organizaciones participantes): conducción de las encuestas
GAN(Grupo asesor nacional):
expertos en RRD estatales y no estatales
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Metodología
La herramienta VPL se basa en la difusión de las PA del MAH y en el monitoreo del avance en su implementación a nivel local.
Al iniciar el diálogo con los actores locales se les explica, ilustrando con ejem-plos acordes a su realidad local, el MAH y cómo este busca contribuir al au-mento de la resiliencia ante desastres, de acuerdo a lo expresado por la Estra-tegia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD).
Se definen tres etapas de implementación:
Información
De las prioridades de acción del MAH y de su implementación a nivel local
Encuestas
Sobre el avance en la implementación de políticas acordes con el MAH
Devolución
Se comparten y analizan los resultados de las encuestas con los interesados para diseñar propuestas de mejora en la implementación de los acuerdos
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Proceso de consulta*
Para medir los avances se hicieron preguntas cuantitativas y cualitativas en base a los 102 indicadores de una matriz. Las respuestas a las preguntas cuantitati-vas recibían una escala de puntuación del 1 al 5, codificada según colores, de acuerdo al avance percibido por los encuestados.
1 = No, de ninguna manera
2 = A nivel muy limitado
3 = Algunas actividades que sin embargo requieren ser mejoradas
4 = Sí, pero con limitaciones de capacidad y recursos
5 = Sí, a nivel satisfactorio, sustentable y efectivo
* El anexo 1 muestra el cuestionario completo para respondientes de gobiernos locales.
Grupos focales
Para identificar a los actores locales se aplica un enfoque de grupo focales contando con tres grupos en el nivel base:
Organizaciones de la sociedad civil
Representantes comunitarios
Funcionarios públicos
municipales
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Encuestas
Las preguntas de las encuestas se basaron en las cinco prioridades de acción del MAH y en sus temas transversales, como figura en la siguiente matriz de indicadores modelada en el MAH.
1. Gobernabilidad• Marcos y estructuras• Planificación• Recursos financieros• Recursos financieros (para alianzas)• Recursos humanos
2. Evaluación del riesgo, monitoreo y alerta temprana• Evaluaciones del riesgo de desastres• Sistemas de alerta temprana• Sistemas de gestión del riesgo
3. Conocimiento y educación• Gestión e intercambio de información• Educación formal (plan de estudios, capacitación de maestros y materiales)• Capacitación de la comunidad• Concientización
4. Factores de riesgo subyacentes• Gestión del medio ambiente y de los recursos naturales• Adaptación al cambio climático• Seguridad alimentaria• Protección social• Protección económica• Alivio de la pobreza• Uso de la tierra• Planificación urbana• Planificación general• Códigos y normas para la construcción• Protección de las instalaciones públicas vitales• Alianzas entre el sector público y privado
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5. Preparación y respuestas para casos de desastres• Capacidades en la preparación para casos de desastres• Respuesta ante desastres• Planeamiento de la preparación y respuesta ante desastres• Respuesta y recuperación ante desastres• Evacuación• Simulacros y prácticas de entrenamiento• Reservas y ayuda financiera• Coordinación e intercambio de información
6. Temas transversales• Participación comunitaria e información• Participación real y justa• Motivación de voluntarios• Actividades de capacitación (género, recursos)• Sensibilidad cultural, diversidad, conocimientos tradicionales, idiomas
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Una perspectiva con enfoque de género
La Comisión Huairou (CH) es una coalición global de redes de mujeres y socios que trabajan unidos con el fin de empoderar a los grupos de base organizados por mujeres para dar avance a las prioridades de desarrollo de sus comunidades, y ha liderado una versión VPL con enfoque en género. La metodología fue simi-lar a la empleada en la encuesta VPL principal, con la diferencia sustancial de que las preguntas fueron discutidas a través de reuniones focales.
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Reducción del riesgo de desastres desde una perspectiva de la niñez y juventud
La encuesta para la RRD con enfoque en la niñez fue conducida por Plan Inter-national, constituyéndose así en una ampliación de la encuesta VPL principal hacia los niños y jóvenes. Plan International incluyó específicamente preguntas centradas en la niñez en cada sección de la encuesta, generando una encuesta adicional para ser respondida en los grupos focales de niños. Durante las entre-vistas, los niños tuvieron a su disposición tarjetas con las diferentes calificaciones posibles de tal modo que pudiesen responder con ellas. Uno de los requisitos es-pecíficos fue que las niñas participaran también en los grupos focales y que pre-ferentemente se tuvieran grupos de evaluación de niños y niñas por separado.
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Principales hallazgos
A nivel globalSe encontró un vacío significativo entre las acciones nacionales y locales, observándose que los informes del progreso dismi-nuyen a medida que las actividades se acercan a las poblacio-nes vulnerables.
Como resultado de esta primera investigación, miles de con-versaciones estructuradas se desarrollaron entre el gobierno, comunidades y la sociedad civil. Los encuestados percibieron que la creación de espacios de diálogo entre los actores a nivel local sobre la reducción de riesgo ha sido uno de los beneficios más importantes del proyecto.
A nivel regionalSe realizaron estudios en Bolivia, Perú, Uruguay y Venezuela*. La debilidad general evidenciada en la región es el resultado de la poca preparación y el bajo nivel de involucramiento de la población en el tema, así como la limitada difusión y acceso de la información relacionada con el tema que sigue en manos de los especialistas.
El estudio VPL 2009 ha servido a los actores involucrados para ahondar en la comunicación y coordinación entre sí y con otros actores, así como para incidir en la conciencia de los entrevista-dos y encuestadores sobre la necesidad de reflexionar y actuar para colocar de manera transversal el tema de la RRD en los pro-yectos y programas que se desarrollan en cada uno de los países.
A nivel nacionalEn el Perú se realizaron encuestas en 12 ciudades, de costa, sierra y selva, y de ámbitos rurales y urbanos. Los resultados muestran que la RRD en el Perú es un tema que tiene un nivel de alcance limitado; en el sector educativo se han logrado avances significativos, como el mejoramiento de la infraestructura es-colar y la incorporación en la currícula de temas de RRD; sin embargo, esto no ha impactado de igual modo en la comunidad.
A partir de las entrevistas realizadas se ha podido abrir un espacio de diálogo, de planteamiento de ideas y propuestas frente a la problemática vigente y recu-rrente de los desastres y emergencias que acontecen a nivel local.
Red GlobalDe Organizaciones de la Sociedad CivilPara la Reducción de Desastres
“Muchas nubes pero poca lluvia...”
Visión de Primera Linea Una perspectiva local del progreso hacia la implementación del Marco de Acción de Hyogo
* En el anexo 2 se presenta la lista completa de organizaciones participantes.
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Recomendaciones finales*
1. Fomentar una profundización proactiva y sistemática, de la participación de las comunidades en riesgo, incluyendo la participación de los grupos más vulnerables.
2. Reconocer el derecho de las mujeres, hombres, niños y niñas en situación de riesgo a participar en el proceso de toma de decisiones y planificación.
3. Asumir evaluaciones locales participativas de peligro-vulnerabilidad rela-cionados con mapeos del riesgo, como un punto estratégico inicial para fomentar el entendimiento de riesgos, y para la construcción de relaciones entre los diferentes actores.
4. Emplear el conocimiento local sobre los riesgos de desastres para con-tribuir a la programación y planificación local de los sectores principales de desarrollo.
5. Descentralizar la autoridad y los recursos con el apoyo de los diferentes actores locales para coordinar y administrar la ejecución de políticas para la reducción de desastres, alivio de la pobreza, desarrollo y adap-tación climática.
6. Desarrollar estrategias financieras innovadoras para apoyar iniciativas y co-operaciones a nivel local, incluyendo el acceso directo local a fondos de in-versiones y recursos técnicos tanto para la reducción de riesgo de desastre como para la adaptación climática.
7. Extender la cobertura geográfica de la VPL y modificar la medición de los indicadores para monitorear paralelamente el avance en la reducción de riesgo de desastres y la adaptación climática.
8. Maximizar el potencial de las redes sociales existentes e investigar el po-tencial de la construcción de redes sociales e innovaciones en la comuni-cación por Internet, la generación de una conciencia crítica, la construc-ción de amplios frentes y coaliciones, y la movilización de una demanda social para la RRD.
9. Invertir en redes a todo nivel que mejoren el intercambio de buenas prác-ticas y aprendizajes, promover la armonía y coordinación de la sociedad civil, y fomentar el diálogo y la colaboración entre los actores estatales y no estatales.
10. Realizar una reforma en el sistema de respuesta humanitaria, orientándolo hacia un sistema comprometido e involucrado con el fortalecimiento de las capacidades de preparación y respuesta/recuperación de vulnerabilidades.
* Tomado del Informe Final realizado por la Red Global, disponible en: www.globalnetwork-dr.org/images/reports/vfl0609espanol.pdf.
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Consultas a realizarse en el año 2011
VPL 2011 se enfocará en evaluar los avances en la aplicación de la prioridad 1 del MAH: la gobernabilidad local. La gobernabilidad local es considerada el factor más importante en determinar el progreso hacia la construcción de la resiliencia comunitaria; ésta provee el ambiente ideal para la interacción entre autorida-des estatales, personas en riesgo y actores locales. La movilización de recursos externos y estatales no devendrá en un aumento directo en la resiliencia local a menos que existan los componentes vitales de la gobernabilidad local.
Para medir los avances logrados en este punto se han desarrollado los si-guientes indicadores que se encuentran en proceso de revisión:
Indicadores de gobernabilidad local
Sensibilidad
Inclusión
¿El gobierno local toma en cuenta las necesidades y derechos de todos los ciudadanos, especialmente los de las poblaciones más vulnerables y marginadas, que viven en zonas de altos riesgos?
Participación
¿Las políticas, planes y procesos de toma de decisio-nes del gobierno local consideran la participación de las poblaciones vulnerables y de las organizaciones de base comunal?
Género¿El gobierno local ha establecido sistemas y procedi-mientos con enfoque de género en los procesos de toma de decisiones para la reducción del riesgo?
Niñez y juventud¿El gobierno local toma en cuenta las necesidades espe-cíficas y capacidades de los niños y jóvenes cuando pla-nifica e implementa medidas de reducción del riesgos?
Voluntarios¿Las políticas y procedimientos del gobierno local apo-yan y fomentan la participación voluntaria de las comu-nidades y de actores locales?
Asociaciones¿Las políticas y procedimientos del gobierno local apo-yan e incentivan la formación de alianzas locales entre las comunidades, organizaciones de la sociedad civil y las autoridades locales?
Capacidad
Políticas¿El gobierno local tiene políticas y leyes establecidas para la reducción del riesgo de desastres ya sea a nivel distrital y/o municipal?
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Descentralización institucional
¿El gobierno local tiene responsabilidades claras y po-deres reguladores para apoyar y hacer cumplir la im-plementación de las políticas de la RRD hasta el nivel administrativo más bajo?
Capacidades institucionales
¿Existen adecuadas capacidades de gobierno a nivel lo-cal para guiar y apoyar el planeamiento y la implemen-tación de medidas de reducción del riesgo?
Recursosfinancieros
¿El gobierno local tiene acceso a recursos financieros suficientes de presupuestos específicos para incorporar medidas de reducción del riesgo en los sectores y de-partamentos relevantes?
Recursos humanos ¿El gobierno local brinda capacitaciones en reducción del riesgo a las autoridades locales y líderes comunitarios?
Responsabilidad
Monitoreo¿El gobierno local monitorea e informa con regularidad sobre los avances en los objetivos y metas en la reducción del riesgo de desastres?
Representación¿El gobierno local involucra a la sociedad civil y a las co-munidades locales en el monitoreo de los avances para lograr los objetivos en la reducción del riesgo?
Aplicación¿Los ciudadanos tienen mecanismos para exigir a sus gobernantes locales en caso de incumplimientos de los objetivos y metas de la política?
Transparencia
Gestión de la información
¿El gobierno local facilita el acceso de las comunidades locales a las políticas, planes, presupuestos, gastos, in-formes de avances, información sobre decisiones claves y/o actas?
¿El gobierno local regularmente recopila, analiza y comu-nica con información sobre riesgos locales y tendencias con las organizaciones locales y la población vulnerable?
¿El gobierno local recopila, analiza y comunica informa-ción sobre el impacto de los desastres y riesgos climáti-cos en los diferentes grupos sociales (juventud, ancianos, mujeres, grupos étnicos y/o otros grupos) marginados?
¿El gobierno local conecta el conocimiento ancestral y las prácticas comunitarias con el conocimiento científico externo en el desarrollo de las acciones para la reducción del riesgo de desastres?
Coherencia
Coordinación
¿El gobierno local coordina actividades de RRD entre los diferentes sectores y disciplinas (ej: cambio climático, reducción de la pobreza, seguridad alimentaria)?
¿El gobierno local coordina las actividades de RRD entre los diferentes actores locales (estatales, privados, socie-dad civil y academia)?
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23* Los cuestionarios de los gobiernos locales y los representantes de organizaciones de la sociedad civil pueden encontrarse en: www.globalnetwork-dr.org/images/reports/vfl0609espanol.pdf.
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24
Anexo 2
Organizaciones participantes
Red global de organizaciones de la sociedad civil para la reducción de desastresReúne a las organizaciones de la sociedad civil comprometidas en influen-ciar e implementar políticas y prácticas de reducción del riesgo de desas-tres a nivel local, nacional e internacional. Encuentra más información en: www.globalnetwork-dr.org.
Organización de coordinación regionalSoluciones Prácticas
Organización de coordinación nacionalBolivia: Soluciones Prácticas BoliviaPerú: Asociación Ministerio Diaconal Paz y EsperanzaUruguay: Amigos del vientoVenezuela: CESAP
Grupos asesores nacionalesPerú: Mesa de prevención de desastres, OCHA, Predecan, Predes, Shalom, Soluciones PrácticasUruguay: Amigos del viento, Cruz Roja CarmeloVenezuela: Asociación civil centro Don Bosco, Asociación civil Concentroc-cidente, Asociación civil El Paragüero, Asociación civil Nuevo Amanecer, Asociación civil Portachuelo, Dirección nacional de protección civil y admi-nistración de desastres, Instituto de protección civil y ambiente del munici-pio Chacao (Estado Miranda), Voluntariado de la Red nacional de organiza-ciones de la sociedad civil
Organizaciones participantesBolivia: Fundación ASOHABA (Potosí), Fundación ATICA (Cochabamba), Fundación ATICA (Sucre), Municipios de Arbieto, Pojo y Tapacarí (Cocha-bamba), Visión Mundial Bolivia Perú: GRIDE Áncash, GRIDE Lambayeque, GRIDE Piura, Predes, SHALOM PERÚ, S.O.S. Vida Perú, Soluciones PrácticasUruguay: ANONG, ADASU, Agrupamiento Mburucuyá (Escuelas Rurales), BIO Uruguay, Cecoed, CEE Ayuí, Cruz Roja, Dirección de planificación y
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educación, DNM, Escuela de la Comunidad Animista, Grupo Larga Vida Lu-narejo, MGAP, MIDES, OPYPA, Red de educación ambiental del MEC, Red de organizaciones ambientalistas del Uruguay, Sistema nacional de emer-gencia, Scoutismo, Universidad de la República-Extensión UniversitariaVenezuela: Asociación civil Centro al servicio de la acción popular, Asocia-ción civil Centro Don Bosco, Asociación civil Concentroccidente, Asociación civil Nuevo amanecer, Asociación civil Paragüero, Asociación civil Portachue-lo, Asociación civil Uniandes, Proyecto Warao a Ina
Soluciones Prácticas (antes ITDG) es un organismo de cooperación técnica internacional que contribuye al desarrollo sostenible de la población de menores recursos, mediante la investigación, aplicación y diseminación de tecnologías apropiadas. Tiene oficinas en África, Asia, Europa y América Latina. La oficina regional para América Latina tiene sede en Lima, Perú y trabaja a través de sus programas de Sistemas de producción y acceso a mercados; Energía, infraestructura y servicios básicos; Prevención de desastres y gobernabilidad local; y las áreas de Control de calidad, Administración y Comunicaciones.
El Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea brinda ayuda a millones de víctimas de catástrofes naturales y conflictos fuera del territorio de la Unión Europea. Esta ayuda se presta de manera imparcial, es decir, con independencia de raza, grupo étnico, religión, sexo, edad, nacionallidad o convicciones políticas. Del mismo modo, la Comisión Europea, a través de su Programa de Preparativos para Desastres (DIPECHO), financia proyectos para aumentar la capacidad de respuesta en caso de catástrofes y mitigar sus consecuencias en las regiones propensas a desastres. Para su ayuda humanitaria, la Comisión Europea colabora con cerca de 200 socios operativos, incluyendo las agencias humanitarias de las Naciones Unidas, el Movimiento de la Cruz Roja y Media Luna Roja y organizaciones no gubernamentales (ONG).
El Centro de Estudios Sociales Solidaridad es una organización no gubernamental de desarrollo sin fines de lucro, integrada por profesionales con una visión crítica y plural. Su enfoque concibe el desarrollo como un proceso sostenido de realización humana, y lo promueve a partir de las iniciativas e intereses de los pobres del campo y de la ciudad, a quienes considera gestores del desarrollo sostenible, en armonía con el medio ambiente y con relaciones sociales más justas y solidarias.
www.solucionespracticas.org
El avance de la implementación del Marco de Acción de Hyogo desde una perspectiva local
El presente documento ha sido elaborado en el marco del proyecto Dipecho Lambayeque Más seguros ante inundaciones, con el apoyo financiero de la Comisión Europea. Los puntos de vista que en él se expresan no
representan necesariamente el punto de vista de la Comisión Europea.
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