Observación general Convenio 169 Bolivia 2010

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CEACR: Observacin general sobre el Convenio nm. 169, 81reunin, 2010

La Comisin ha estado examinando las memorias detalladas sobre elConvenio nm. 169 desde que ste entr en vigor en 1991. La Comisintoma nota de que hasta la fecha 22 pases han ratificado el Convenio.Asimismo, toma nota de que una de las cuestiones que se ha examinado conms frecuencia desde que el Convenio se adopt est relacionada con la"obligacin de consultar".

La Comisin de Expertos ha tomado nota de los comentarios formulados enla Comisin de Aplicacin de Normas por varios Estados y los miembros delos Empleadores de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) en su 99.

reunin de junio de 2010 respecto de sus comentarios sobre la aplicacin delConvenio nm. 169 y, especialmente, de los comentarios formulados enrelacin con el significado y alcance de la "consulta" tal como se prev en elConvenio. La Comisin considera que es importante explicar an ms elmodo en que entiende este concepto, habida cuenta de su significado envirtud del Convenio para los pueblos indgenas y tribales, los gobiernos y losinterlocutores sociales.En varias ocasiones, la Comisin de Expertos ha sealado que, aunque sumandato no incluye el deber de dar interpretaciones de los convenios de laOIT, a fin de llevar a cabo su funcin de determinar si las exigencias de losconvenios se respetan, tiene que examinar el alcance jurdico y el significado

de las disposiciones de dichos convenios, cuando proceda (Nota_1). Alhacerlo, la Comisin siempre ha tenido debidamente en cuenta el significadotextual de las palabras a la luz del objeto y fin del Convenio tal como se preven el artculo 31 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de losTratados, dando igual consideracin a los dos textos autnticos de losconvenios de la OIT, a saber a las versiones en ingls y francs (artculo 33de la Convencin de Viena). Adems, de conformidad con los artculos 5 y 32de la Convencin de Viena la Comisin toma en cuenta la prctica de laOrganizacin de examinar los trabajos preparatorios que han conducido a laadopcin del Convenio. Esto resulta particularmente importante en el caso delos convenios de la OIT dada la naturaleza tripartita de la Organizacin y la

funcin que desempean los mandantes tripartitos en las actividadesnormativas.Al examinar esta cuestin, la Comisin ha tomado nota especialmente de loscomentarios realizados por los miembros empleadores en la Comisin deAplicacin de Normas de la Conferencia respecto a que se haba interpretadoel derecho de consulta, de tal forma que impondra condiciones msexigentes al gobierno, ms all de lo que exige el Convenio (Nota_2). Estecomentario se formul en el contexto de una solicitud realizada por estaComisin en el caso relativo a la aplicacin por el Gobierno del Per delConvenio nm. 169, que se debati en la Comisin de la Conferencia en juniode 2010 (Nota_3).Habida cuenta de lo anterior, la Comisin realiza su observacin general a finde aclarar el concepto de "consulta", y con la esperanza de que esto redunde

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en una mejora en la aplicacin del Convenio, especialmente en lo querespecta a este derecho. Se tratar de un seguimiento de la observacingeneral de la Comisin de 2008. La Comisin toma nota de la declaracinrealizada por el portavoz de los Empleadores durante la discusin general dela Comisin de la Conferencia en junio de 2009 respecto a que "las

observaciones generales sobre la seguridad social y los pueblos indgenas ytribales no presentan problemas particulares y son una ilustracin delenfoque correcto que debe darse a las observaciones generales que sontiles y contribuyen a la aplicacin de los convenios respectivos" (Nota_4).De manera general, la Comisin toma nota de que, dada la naturalezatripartita de la OIT, la mayora de sus convenios contienen referenciasespecficas a la consulta entre los gobiernos y los representantes de losempleadores o sus organizaciones y los interesados en las cuestiones quetienen relacin con los temas cubiertos por los convenios. El Convenio nm.169 no es una excepcin. Sin embargo, las disposiciones relacionadas con la"consulta", que figuran en el Convenio nm. 169 abordan especficamente las

consultas con los pueblos indgenas y tribales. Las disposiciones pertinentesdel Convenio son los artculos 6, 7, 15 y 17 (Nota_5). Los artculos 27 y 28tambin se refieren a las consultas, en concreto en relacin con la educacin.La referencia a la consulta en las disposiciones anteriores tiene un enfoqueamplio. Estas disposiciones sobre la consulta son algunos de los principiosfundamentales incluidos en la revisin del Convenio sobre poblacionesindgenas y tribuales, 1957 (nm. 107) como requisito necesario para eliminarel enfoque integracionista de ese Convenio. A fin de entender de maneraapropiada el alcance de este nuevo principio que se introdujo en el Convenionm. 169, la Comisin emprendi un examen exhaustivo de los trabajospreparatorios que condujeron a la inclusin de este principio y derecho en elConvenio nm. 169.La Comisin toma nota de que los artculos 6 y 15 fueron objeto de ampliosdebates y modificaciones durante los dos aos de las discusionespreparatorias que condujeron a la adopcin del Convenio nm. 169.En relacin con el artculo 6, los amplios trabajos preparatorios sobre estadisposicin sugieren que los mandantes tripartitos quisieron reconocer:a) que las poblaciones indgenas y tribuales tienen derecho a participar en elproceso de toma de decisiones en los pases donde viven y en lo que atae atodas las cuestiones cubiertas por el Convenio revisado y que les afectendirectamente;

b) que este derecho de participacin debera ser efectivo y brindarles laoportunidad de hacerse escuchar y de influir en las decisiones adoptadas;

c) que, para que tal derecho sea efectivo, debe ser respaldado pormecanismos adecuados de procedimiento instaurados a nivel nacional deacuerdo con las condiciones del pas;

d) que la aplicacin de este derecho debera adaptarse a la situacin de laspoblaciones indgenas y tribuales interesadas, a fin de conferirles en cadacaso el mximo control posible sobre su propio desarrollo econmico, social y

cultural (Nota_6).

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La Comisin tom nota de la evolucin del texto del artculo 6 durante las dosdiscusiones realizadas por la Conferencia y de la redaccin del artculo 6, a).El texto propuesto por la Oficina antes de la primera discusin sealaba quelos gobiernos deberan "buscar el consentimiento de los pueblosinteresados". Esta redaccin fue modificada por la Conferencia durante la

primera discusin a fin de sealar que los gobiernos deberan "consultarplenamente con los (pueblos/las poblaciones interesados/as)". En base a loscomentarios recibidos de los mandantes entre la primera y segunda discusinrealizadas por la Conferencia, la Oficina suprimi la palabra "plenamente". Ensu lugar, la Oficina propuso un prrafo adicional al artculo 6 que dice losiguiente:1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern:

a) consultar a los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados yen particular a travs de sus instituciones representativas, siempre que seprevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles

directamente;

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debernefectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, conla finalidad de llegar a un acuerdo o consentimiento acerca de las medidaspropuestas (Nota_7).La Oficina explic que con el prrafo 2 se pretenda aclarar el significado yalcance del prrafo 1, a). Se trata de la versin final del texto tal como loadopt la Conferencia durante la segunda discusin. Una serie de enmiendaspropuestas durante esa discusin no se aceptaron. Se hizo referencia alconsenso alcanzado en relacin a que el trmino "consultas" significabaconsultas efectuadas de buena fe (Nota_8). Asimismo, la Comisin tom notade la declaracin realizada por un representante de la Oficina durante lasegunda discusin respecto a que al elaborar el texto del prrafo 2 la Oficina"no quiso sugerir que las consultas referidas deberan resultar en la obtencinde una acuerdo o el consentimiento de lo que se consulta, sino que quisoexpresar un objetivo para las consultas" (Nota_9).El prrafo 2 del artculo 15 estipula que " los gobiernos debern establecero mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados,a fin de determinar si los intereses de sus pueblos seran perjudicados y enqu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de

prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras".Durante la segunda fase de los trabajos preparatorios la Oficina explic quemientras que la propuesta original que se inclua en la propuesta deconclusiones sobre esta disposicin inclua la frase "recabar elconsentimiento" que habra exigido la obtencin del consentimiento, desde laprimera discusin estaba claro que esta expresin no era aceptable para unnmero suficientemente amplio de Miembros y que por consiguiente no podaincluirse en el texto propuesto que se sometera a la Conferencia para unasegunda discusin. La Oficina sugiri otra versin del texto con la intencinde dar a entender que debera procurarse de buena fe obtener elconsentimiento de los pueblos interesados antes de emprender actividades

de esta ndole en sus territorios, sin prejuzgar que dichos pueblos tenganpoder de veto sobre las decisiones gubernamentales (Nota_10). El texto de la

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Oficina se refera al artculo 6 del Convenio propuesto en el que se utilizabanlas palabras "recabar el consentimiento de estos pueblos". El texto finaladoptado por la Conferencia fue el resultado de una solucin negociada deuna serie de disposiciones (Nota_11). Como resultado de ello, el texto de ladisposicin se modific para que rezase "consultar a los pueblos

interesados".Slo el artculo 16 relativo al traslado, la reubicacin y el derecho a regresar asus tierras tradicionales contiene una referencia expresa a una formulacinmuy precisa del consentimiento (Nota_12). El prrafo 2 del artculo 16 prevexpresamente el "consentimiento", dado libremente y con pleno conocimientode causa de los pueblos indgenas cuando la reubicacin de las tierras queocupan se considere necesaria como una medida excepcional.En relacin con el prrafo 2 del artculo 17, que se ocupa de la transmisin delos derechos sobre la tierra, la Oficina modific su propuesta original quehabra requerido el consentimiento de los pueblos interesados. En el textopreparado por la Oficina para la segunda discusin, se propuso la redaccin

"deber consultarse a los pueblos interesados" que la Conferencia adoptsin modificaciones.Por ltimo, la Comisin toma nota de que la Conferencia adopt unaresolucin, al mismo tiempo que el Convenio, en la que pedaespecficamente a los gobiernos que estableciesen mecanismosconsultativos apropiados que permitiesen a los pueblos indgenas y tribalesexpresar sus puntos de vista sobre todos los aspectos del Convenio (Nota_13).Al revisar la aplicacin del Convenio por parte de los pases, la Comisin deExpertos ha permanecido fiel al modo en que se comprende el Convenio talcomo est expuesto ms arriba. La Comisin ha indicado de manerareiterada que la "consulta y participacin" constituyen la piedra angular delConvenio nm. 169 y la base de todas sus disposiciones. Su observacingeneral de 2008, publicada en 2009, refleja la perspectiva antes sealada delas disposiciones pertinentes del Convenio en relacin con el concepto deconsulta. La Comisin indic:En relacin a las consultas, la Comisin toma nota de dos desafosfundamentales: i) garantizar que se realicen consultas apropiadas antes deabordar todas las medidas legislativas y administrativas susceptibles deafectar directamente a pueblos indgenas y tribales; y ii) incluir disposicionesen la legislacin que requieran consultas previas como parte del proceso enel que se determina si se otorgarn concesiones para la explotacin y

exploracin de los recursos naturales. La forma y el contenido de losprocedimientos y mecanismos de consulta tienen que permitir la plenaexpresin - con suficiente antelacin y sobre la base del entendimiento plenode las cuestiones planteadas - de las opiniones de los pueblos interesados afin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso, ypara que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulteaceptable para todas las partes. Si se cumplen estos requisitos, las consultaspueden ser un instrumento de dilogo autntico, de cohesin social ydesempear un papel decisivo en la prevencin y resolucin de conflictos.Por consiguiente, la Comisin considera importante que los gobiernos, con laparticipacin de los pueblos indgenas y tribales establezcan de forma

prioritaria, mecanismos apropiados de consulta con las institucionesrepresentativas de esos pueblos. Debera realizarse una evaluacin peridica

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del funcionamiento de los mecanismos de consulta, con la participacin delos pueblos interesados, a fin de continuar mejorando su eficacia.La Comisin alienta a los gobiernos a proseguir sus esfuerzos, con laparticipacin de los pueblos indgenas y tribales, en los mbitos siguientes, yque en prximas memorias transmitan informaciones sobre las medidas

adoptadas al respecto:

- desarrollo de las medidas y mecanismos previstos en los artculos 2 y 33 delConvenio;

- establecimiento de mecanismos de participacin para la formulacin deplanes de desarrollo;

- inclusin del requisito de consulta previa en la legislacin relacionada con laexploracin y explotacin de los recursos naturales;

- realizacin de consultas sistemticas sobre las medidas legislativas yadministrativas mencionadas en el artculo 6 del Convenio, y

- establecimiento de mecanismos eficaces de consulta que tengan en cuentala concepcin de los gobiernos y de los pueblos indgenas y tribales sobre losprocedimientos a seguir(Nota_14).

Asimismo, la Comisin toma nota de la declaracin positiva realizada por losmiembros Empleadores en relacin con su observacin general de 2008sobre el Convenio, que se ha mencionado antes. Asimismo, toma nota de

que la perspectiva antes sealada sobre las disposiciones pertinentes delConvenio nm. 169 tambin ha sido suscrita por una serie de comitstripartitos que han examinado reclamaciones contra gobiernos porincumplimiento de las disposiciones del Convenio (Nota_15).En el caso del Ecuador, el Comit tripartito, en su informe aprobado por elConsejo de Administracin en 2001, se refiri a los trabajos preparatorios delConvenio y declar que consideraba que el "concepto de las consultas a lascomunidades indgenas comporta el establecimiento de un dilogogenuino entre las partes caracterizado por la comunicacin y elentendimiento, el respeto mutuo y la buena fe, y con el deseo sincero dellegar a un acuerdo comn" (Nota_16). El Comit tripartito indic que no se

puede considerar que una simple reunin informativa cumpla con lasdisposiciones del Convenio y que las consultas deberan realizarse antes, locual implica que las comunidades afectadas deberan participar lo antesposible en el proceso, incluso en la preparacin de los estudios de impactomedioambiental. Teniendo en cuenta los trabajos preparatorios, en este casoel Comit tripartito lleg a la conclusin de que aunque el artculo 6 norequiere que se alcance un consenso en el proceso de consultas previas,establece que los pueblos interesados deben poder participar libremente entodos los niveles de formulacin, aplicacin y evaluacin de las medidas yprogramas que les afectan directamente, a partir de la fecha en la que elConvenio entre en vigor en el pas (Nota_17).

En la reclamacin presentada contra Colombia en virtud del Convenio, elComit tripartito, en su informe aprobado por el Consejo de Administracin en

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2001, consider que el concepto de "consulta" en virtud del Convenio debecomportar el establecimiento de un dilogo genuino entre ambas partes, queimplique comunicacin y entendimiento, respeto mutuo y buena fe, y con eldeseo sincero de llegar a un acuerdo comn. El Comit tripartito lleg a laconclusin de que una reunin de mera informacin o reuniones o consultas

llevadas a cabo despus del otorgamiento de una licencia ambiental nosatisfacen lo dispuesto en los artculos 6 y 15, 2) del Convenio (Nota_18).En el caso de la reclamacin presentada contra Argentina, el Comittripartito, en su informe aprobado por el Consejo de Administracin en 2008,seal que el artculo 6 no incluye entre sus requisitos para que la consultasea vlida, la obtencin del consentimiento, aunque s exige que la consultatenga el objetivo de alcanzarlo, lo cual requiere la instauracin de un procesode dilogo, intercambio verdadero y buena fe entre los diferentesinterlocutores (Nota_19).Por ltimo, en la reclamacin presentada contra el Brasil, el Comit tripartito,en su informe aprobado por el Consejo de Administracin en 2009,

proporcion una amplia explicacin sobre el proceso de consultas previsto envirtud del artculo 6 del Convenio (Nota_20). En este caso el Comit tripartitorecord que los mecanismos de consulta y participacin son la piedra angulardel Convenio y que su finalidad no es formal sino que fueron previstos paraque los pueblos indgenas puedan participar efectivamente en su propiodesarrollo (Nota_21). El Comit tripartito indic que la consulta se debeefectuar mediante procedimientos apropiados a las circunstancias, a travsde las instituciones representativas de los pueblos indgenas, de buena fe ycon la finalidad de llegar a un acuerdo o de lograr el consentimiento acercade las medidas propuestas. En relacin con los "procedimientos apropiados",el Comit tripartito seal que no hay un nico modelo de procedimientoapropiado y que estos procedimientos deberan tener en cuenta lascircunstancias nacionales y de los pueblos indgenas interesados, as comola naturaleza de las medidas que son objeto del proceso de consulta (Nota_22).El Comit tripartito tambin dej claro que el artculo 6 debe entendersedentro del amplio contexto de consultas y participacin, especialmente en elmarco del prrafo 1 del artculo 2 y del artculo 33, que requieren desarrollar,con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada ysistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizarel respeto de su integridad (Nota_23), y asegurar que existen instituciones uotros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a

los pueblos interesados (Nota_24). El Comit tripartito tom nota de que "laconsulta prevista por el Convenio va ms all de una consulta en un casopreciso y tiende a que todo el sistema de aplicacin de las disposiciones delConvenio se haga de manera sistemtica y coordinada en cooperacin conlos pueblos indgenas" (Nota_25).Habida cuenta de todos los elementos antes indicados, la Comisin deseareiterar su entendimiento del concepto de consulta sealando que concierneel objeto de las consultas o la participacin; quines deberan serresponsables de dichas consultas, y las caractersticas de las consultas.En relacin con el objeto de las consultas, la Comisin considera que lasconsultas con los pueblos indgenas y tribales deben tener lugar

concretamente en relacin con las siguientes cuestiones: cuestioneslegislativas o administrativas que pueden afectarles directamente (artculo 6,

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1), a)); la autorizacin o ejecucin de todos los programas de exploracin oexplotacin de recursos minerales o del subsuelo existentes en sus tierras(artculo 15, 2)); siempre que se considere su capacidad de enajenar sustierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera desu comunidad (artculo 17, 2)); y cuestiones especficas relacionadas con la

educacin (artculos 27, 3) y 28, 1)).Se debe contar con el consentimiento, dado libremente y con plenoconocimiento de causa, de los pueblos indgenas y tribales, cuando,excepcionalmente se considere necesario el traslado de esos pueblos de lastierras que ocupan y su reubicacin (artculo 16, 2)).Se requiere la participacin de los pueblos indgenas y tribales en relacincon lo siguiente: el desarrollo de una accin coordinada y sistemtica conmiras a proteger los derechos de sus pueblos y a garantizar el respeto de suintegridad (artculo 2, 1)); la adopcin de medidas encaminadas a allanar lasdificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condicionesde vida y trabajo (artculo 5, c)); la adopcin de decisiones en instituciones

electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables depolticas y programas que les conciernen (artculo 6, 1), b)); la formulacin yevaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regionalsusceptibles de afectarles directamente (artculo 7, 1)); el mejoramiento delas condiciones de vida y de trabajo y de nivel de salud y educacin (artculo7, 2)); la utilizacin, administracin y conservacin de los recursos naturalesexistentes en sus tierras (artculo 15, 1)); y el fortalecimiento y la promocinde las actividades tradicionales (artculo 23, 1)).En relacin con la autoridad responsable de las consultas, los artculos 2 y 6establecen la responsabilidad de los gobiernos. En virtud del artculo 6 losgobiernos debern "consultar a los pueblos interesados medianteprocedimientos apropiados" y "establecer los medios a travs de los cualeslos pueblos interesados puedan participar libremente".En relacin con la naturaleza de las consultas, de la revisin de los trabajospreparatorios en relacin con el Convenio nm. 169 y de la revisin delConvenio en los dos textos que dan fe, la Comisin concluye que la intencinde los redactores del Convenio era que la obligacin de consultar en virtuddel Convenio significase que:

1. las consultas deben ser formales, plenas y llevarse a cabo de buena fe(Nota_26); debe producirse un verdadero dilogo entre los gobiernos y los

pueblos indgenas y tribales caracterizado por la comunicacin y elentendimiento, el respeto mutuo, la buena fe y el deseo sincero de alcanzarun acuerdo;

2. tienen que establecerse mecanismos apropiados a escala nacional y ellodebe realizarse de una forma adaptada a las circunstancias;

3. tienen que llevarse a cabo consultas a travs de institucionesrepresentativas de los pueblos indgenas y tribales en relacin con lasmedidas legislativas y administrativas;

4. deben llevarse a cabo consultas con el objetivo de llegar a un acuerdo olograr el consentimiento sobre las medidas propuestas.

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De todo lo anterior se desprende que, las consultas pro forma o la simpleinformacin no cumplirn con los requisitos del Convenio. Al mismo tiempo,dichas consultas no implican un derecho de veto (Nota_27) ni su resultado sernecesariamente alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento(Nota_28).La Comisin espera que las aclaraciones anteriores ayudarn a los gobiernos

a aplicar de manera efectiva el Convenio y a los pueblos indgenas y tribalesa gozar de la proteccin y beneficios del Convenio. Asimismo, confa en quefortalezcan el dilogo entre los gobiernos, y las organizaciones deempleadores y de trabajadores en relacin con los objetivos y el contenidodel Convenio, con la participacin activa de organizaciones e instituciones depueblos indgenas y tribales, tal como se pide en la resolucin adoptada porla Conferencia en 1989.La Comisin considera que su entendimiento del significado de las consultasha permanecido fiel tanto a la letra como al espritu de las disposicionespertinentes del Convenio nm. 169, los trabajos preparatorios que condujerona su adopcin y las conclusiones de los comits tripartitos establecidos por el

Consejo de Administracin para examinar las reclamaciones presentadascontra ciertos Estados Miembros en relacin con el incumplimiento delConvenio nm. 169.En cumplimiento de sus funciones, la Comisin formula recomendacionespara promover la aplicacin efectiva del Convenio. En relacin con lacuestin de si la Comisin puede realizar recomendaciones en relacin con lasuspensin de actividades a la espera de consultas, la Comisin quieresealar que queda claro que no es un tribunal de justicia y como resultado deello no tiene poder de requerimiento ni de dictar medidas provisionales. LaComisin observa que, en los casos en los que ha realizado unarecomendacin que se ha interpretado como tal, haba estadocomunicndose con los pases interesados durante una serie de aospidindoles que adoptasen las medidas necesarias para consultar con lospueblos indgenas y tribales interesados de conformidad con lasdisposiciones del Convenio.Por consiguiente, la Comisin concluye que el Convenio requiere, en primerlugar, que se realicen consultas en profundidad con las institucionesrepresentativas de los pueblos indgenas y tribales y que despus se haganlos esfuerzos necesarios, en la medida de lo posible, para encontrarsoluciones conjuntas, ya que esto es la piedra angular del dilogo. Tambinconstituye una herramienta importante para alcanzar un desarrollo sostenible.

Nota 1

Vanse CIT, 63. reunin, 1977, Informe III (Parte 4A), Informe de laComisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones,prrafo 32; CIT, 73. reunin, 1987, Informe III (Parte 4A), Informe de laComisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones,prrafo 21; CIT, 77. reunin, 1990, Informe III (Parte 4A), Informe de laComisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones,prrafo 7; CIT, 78. reunin, 1991, Informe III (Parte 4A), Informe de laComisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones,

prrafos 11 y 12.

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Nota 2

Vase CIT, 99. reunin, 2010, Actas Provisionales nm. 16, Primera Parte,prrafo 54; Segunda Parte, pgs. 108-112.

Nota 3

Ibd., Segunda Parte, pg. 111.

Nota 4

Vase CIT, 98. reunin, 2009, Actas Provisionales nm. 16, Primera Parte,prrafo 50.

Nota 5

Artculo 6

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados yen particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que seprevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlesdirectamente;

b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados

puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otrossectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisionesen instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndoleresponsables de polticas y programas que les conciernan;

c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones einiciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar losrecursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debernefectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con

la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de lasmedidas propuestas.

Artculo 7

1. Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propiasprioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en queste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a lastierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medidade lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems,dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin

de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles deafectarles directamente.

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2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel desalud y educacin de los pueblos interesados, con su participacin ycooperacin, deber ser prioritario en los planes de desarrollo econmicoglobal de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollopara estas regiones debern tambin elaborarse de modo que promuevan

dicho mejoramiento.

3. Los gobiernos debern velar por que, siempre que haya lugar, se efectenestudios, en cooperacin con los pueblos interesados, a fin de evaluar laincidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que lasactividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Losresultados de estos estudios debern ser considerados como criteriosfundamentales para la ejecucin de las actividades mencionadas.

4. Los gobiernos debern tomar medidas, en cooperacin con los pueblosinteresados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios

que habitan.

Artculo 15

1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturalesexistentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechoscomprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin,administracin y conservacin de dichos recursos.

2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o delos recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentesen las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientoscon miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si losintereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes deemprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin delos recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debernparticipar siempre que sea posible en los beneficios que reporten talesactividades, y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao quepuedan sufrir como resultado de esas actividades.

Artculo 17

1. Debern respetarse las modalidades de transmisin de los derechos sobrela tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidas pordichos pueblos.

2. Deber consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere sucapacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechossobre estas tierras fuera de su comunidad.

3. Deber impedirse que personas extraas a esos pueblos puedanaprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento

de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, laposesin o el uso de las tierras pertenecientes a ellos.

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Nota 6

Vase Conferencia Internacional del Trabajo, 75. reunin, 1988, Informe VI(1), pg. 33.

Nota 7

Vase CIT, 76. reunin, 1989, Informe IV (2B), pg. 6.

Nota 8

Ibd., prrafo 68.

Nota 9

Ibd., prrafo 74.

Nota 10

Vase CIT, 76. reunin, 1989, Informe IV (2A), pgs. 43 y 44.

Nota 11

La mayor parte de estas disposiciones se remitieron a un grupo de trabajo ylas propuestas se sometieron a la Comisin para que las adoptase en suconjunto. Se adoptaron por consenso.

Nota 12

Artculo 16

1. A reserva de lo dispuesto en los prrafos siguientes de este artculo, lospueblos interesados no debern ser trasladados de las tierras que ocupan.

2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicacin de esos pueblos seconsideren necesarios, slo debern efectuarse con su consentimiento, dadolibremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda obtenerse

su consentimiento, el traslado y la reubicacin slo deber tener lugar altrmino de procedimientos adecuados establecidos por la legislacinnacional, incluidas encuestas pblicas, cuando haya lugar, en que lospueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamenterepresentados.

3. Siempre que sea posible, estos pueblos debern tener el derecho deregresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir las causas quemotivaron su traslado y reubicacin.

4. Cuando el retorno no sea posible, tal como se determine por acuerdo o, en

ausencia de tales acuerdos, por medio de procedimientos adecuados, dichospueblos debern recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y

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cuyo estatuto jurdico sean por lo menos iguales a los de las tierras queocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades ygarantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados prefieranrecibir una indemnizacin en dinero o en especie, deber concedrselesdicha indemnizacin, con las garantas apropiadas.

5. Deber indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadaspor cualquier prdida o dao que hayan sufrido como consecuencia de sudesplazamiento.

Nota 13

Vase Resolucin sobre la accin de la OIT concerniente a los pueblosindgenas y tribales, CIT, 76. reunin, 1989, Actas Provisionales nm. 25,pgs. 36-37.

Nota 14

Vase Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios yRecomendaciones, Informe III (Parte 1A), pgs. 731-732, CIT, 98. reunin,2009.

Nota 15

En el contexto de su labor, las cuatro comisiones tripartitas establecidas porel Consejo de Administracin en virtud del artculo 24 de la Constitucin de la

OIT para examinar las reclamaciones presentadas en virtud de este artculo,han examinado esta obligacin en virtud del Convenio nm. 169. Se trata delos casos de Colombia y el Ecuador en 2001, Argentina en 2008 y el Brasil en2009. Nota 16

Vase documento GB.282/14/2, prrafos 36-39.

Nota 17

Ibd., prrafo 36.

Nota 18

Vase documento GB.282/14/3, prrafo 90.

Nota 19

Vase documento GB.303/19/7, prrafo 81.

Nota 20

Vase documento GB.304/14/7, prrafos 42-44.

Nota 21

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Ibd., prrafo 44.

Nota 22

Ibd., prrafo 42.

Nota 23

Artculo 2, 1).

Nota 24

Artculo 33, 1).

Nota 25

Vase documento GB.304/14/7, prrafo 43.

Nota 26

Vase CIT, 76. reunin, 1989, Informe IV (2A), pgs. 19-21.

Nota 27

Ibd., prrafo 74.

Nota 28

Ibd.

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ANNEXO 1

CEACR: Observacin general sobre el Convenio nm. 169, 79reunin, 2008

En la vspera del 20. aniversario de la adopcin del Convenio, la Comisintoma nota de que el establecimiento de mecanismos apropiados y eficacespara la consulta y participacin de los pueblos indgenas y tribales en relacincon las cuestiones que les conciernen es la piedra angular del Convenio,aunque sigue siendo uno de los principales desafos que plantea la aplicacindel Convenio en una serie de pases. Debido a los grandes retos a los queactualmente tienen que hacer frente los pueblos indgenas y tribales,

incluidos la regularizacin de la propiedad de la tierra, la salud, la educacin,y el aumento de la explotacin de los recursos naturales, la participacin delos pueblos indgenas y tribales en estos y otros mbitos que les afectandirectamente, es un elemento fundamental para garantizar la equidad y la pazsocial a travs de la inclusin y el dilogo.

La Comisin toma nota de que el Convenio hace referencia a tres procesosinterrelacionados: la accin gubernamental coordinada y sistemtica, laparticipacin y la consulta. Toma nota que los artculos 2 y 33 del Convenio,ledos conjuntamente, disponen que los gobiernos tienen la obligacin dedesarrollar, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales, acciones

coordinadas y sistemticas para proteger los derechos y garantizar laintegridad de esos pueblos. Deben establecerse instituciones y otrosmecanismos apropiados a fin de administrar programas, en cooperacin conlos pueblos indgenas y tribales, que cubran todas las etapas, desde laplanificacin hasta la evaluacin de las medidas propuestas en el Convenio.La Comisin recuerda que en virtud del artculo 7 del Convenio, los pueblosindgenas y tribales debern tener el derecho de decidir sus propiasprioridades de desarrollo y de participar en la formulacin, implementacin yevaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional queles pueden afectar directamente. El artculo 6 establece los requisitos delConvenio en relacin con la consulta.

La Comisin toma nota de que en muchos pases se han realizado autnticosesfuerzos en relacin con la consulta y la participacin a fin de aplicar elConvenio. Sin embargo, estos esfuerzos no siempre satisfacen lasexpectativas y aspiraciones de los pueblos indgenas y tribales, y no cumplencon los requisitos del Convenio. En algunos casos se han creadoinstituciones con responsabilidades relacionadas con los derechos de lospueblos indgenas y tribales, aunque en ellas hay poca o ningunaparticipacin de esos pueblos, o carecen de los recursos o la influenciasuficientes. Por ejemplo, las decisiones fundamentales que afectan a lospueblos indgenas y tribales en muchos casos son adoptadas por losministerios responsables de minera o de finanzas, sin coordinacin algunacon la institucin responsable de los derechos de los pueblos indgenas y

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tribales. Como resultado de ello, esos pueblos no pueden opinar realmentesobre las polticas que les ataen. Aunque el Convenio no impone un modeloespecfico de participacin, requiere la existencia o establecimiento deinstituciones u otros mecanismos apropiados, con los medios necesarios paracumplir debidamente con sus funciones, y la participacin efectiva de los

pueblos indgenas y tribales. Estas instituciones o mecanismos an se tienenque establecer en una serie de pases que han ratificado el Convenio.La Comisin no puede sino subrayar la importancia que tiene garantizar elderecho de los pueblos indgenas y tribales a decidir sus prioridades dedesarrollo a travs de consultas significativas y eficaces y la participacin deesos pueblos en todas las etapas del proceso de desarrollo, especialmentecuando se debaten y deciden los modelos y prioridades de desarrollo. Norealizar dichas consultas y no dejarles participar tiene graves repercusionespara la aplicacin y xito de programas y proyectos especficos de desarrollo,ya que de esta forma resulta poco probable que reflejen las aspiraciones ynecesidades de los pueblos indgenas y tribales. Incluso cuando hay cierto

grado de participacin general a escala nacional y se realizan consultas adhoc sobre ciertas medidas, puede que esto no sea suficiente para cumplir conlos requisitos del Convenio en lo que respecta a la participacin en laformulacin e implementacin de los procesos de desarrollo. Por ejemplo,cuando los pueblos interesados consideran que la agricultura es la prioridad,pero slo se los consulta en relacin con la explotacin minera despus deque se haya elaborado un modelo de desarrollo para la regin en el que seda prioridad a la minera.En relacin a las consultas, la Comisin toma nota de dos desafosfundamentales: i) garantizar que se realicen consultas apropiadas antes deadoptar todas las medidas legislativas y administrativas susceptibles deafectar directamente a pueblos indgenas y tribales; y ii) incluir disposicionesen la legislacin que requieran consultas previas como parte del proceso enel que se determina si se otorgarn concesiones para la explotacin yexploracin de recursos naturales. La forma y el contenido de losprocedimientos y mecanismos de consulta tienen que permitir la plenaexpresin - con suficiente antelacin y sobre la base del entendimiento plenode las cuestiones planteadas - de las opiniones de los pueblos interesados afin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso, ypara que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulteaceptable para todas las partes. Si se cumplen estos requisitos, las consultas

pueden ser un instrumento de dilogo autntico, de cohesin social ydesempear un papel decisivo en la prevencin y resolucin de conflictos.Por consiguiente, la Comisin considera importante que los gobiernos, con laparticipacin de los pueblos indgenas y tribales establezcan, de formaprioritaria, mecanismos apropiados de consulta con las institucionesrepresentativas de esos pueblos. Debera realizarse una evaluacin peridicadel funcionamiento de los mecanismos de consulta, con la participacin delos pueblos interesados, a fin de continuar mejorando su eficacia.La Comisin alienta a los gobiernos a proseguir sus esfuerzos, con laparticipacin de los pueblos indgenas y tribales, en los mbitos siguientes, yque en prximas memorias transmitan informaciones sobre las medidas

adoptadas al respecto:

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- desarrollo de las medidas y mecanismos previstos en los artculos 2 y 33 delConvenio;

- establecimiento de mecanismos de participacin para la formulacin deplanes de desarrollo;

- inclusin del requisito de consulta previa en la legislacin relacionada con laexploracin y explotacin de los recursos naturales;

- realizacin de consultas sistemticas sobre las medidas legislativas yadministrativas mencionadas en el artculo 6 del Convenio, y

- establecimiento de mecanismos eficaces de consulta que tengan en cuentala concepcin de los gobiernos y de los pueblos indgenas y tribales sobre losprocedimientos a seguir.

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ANNEXO 2

Resolucin sobre la accin de la OIT concerniente a los Pueblos

Indgenas y Tribales

La Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo:

Habiendo adoptado el Convenio revisado sobre Pueblos Indgenas y Tribales,1989, y,

Decidida a mejorar la situacin y condicin de estos pueblos a la luz de loscambios habidos desde la adopcin del Convenio sobre PoblacionesIndgenas y Tribuales (nm.107), y

Convencida de la contribucin esencial que los pueblos indgenas y tribalesde las distintas regiones del mundo hacen a las sociedades nacionales,reafirmando as la identidad sociocultural de stas, y

Motivada por su firme deseo de apoyar la ejecucin y promocin de lasdisposiciones del Convenio revisado (nm. 169);

1. Invita a los Estados Miembros a que consideren la ratificacin delConvenio revisado a la mayor brevedad posible, a cumplir con lasobligaciones establecidas en el Convenio y a ejecutar sus disposiciones de la

manera ms efectiva;

2. Invita a los gobiernos a cooperar a este efecto con las organizaciones einstituciones nacionales y regionales de los pueblos interesados,

3. Invita a los gobiernos, las organizaciones de empleadores y detrabajadores a iniciar un dilogo con las organizaciones e instituciones de lospueblos interesados respecto de los medios ms adecuados para asegurar laejecucin del Convenio, y para establecer mecanismos de consultaapropiados que permitan a los pueblos indgenas y tribales expresar suspuntos de vista sobre los distintos aspectos del Convenio;

4. Invita a los gobiernos, las organizaciones de empleadores y detrabajadores a promover programas educativos, en colaboracin con lasorganizaciones e instituciones de los pueblos interesados, a fin de dar aconocer el Convenio en todos los sectores de la sociedad nacional,incluyendo programas que consistiran, por ejemplo, en:

(a) preparacin de materiales sobre los contenidos y objetivos del Convenio;

(b) informacin, a intervalos regulares, sobre las medidas adoptadas para la

aplicacin del Convenio;

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(c) organizacin de seminarios concebidos para promover una mejorcomprensin, la ratificacin y la ejecucin de las normas contenidas en elConvenio;

5. Urge a las organizaciones internacionales mencionadas en el prembulo

del Convenio y a otras existentes, dentro de los recursos presupuestarios conque se cuenta, a colaborar en el desarrollo de actividades para el logro de losobjetivos del Convenio en sus respectivos mbitos de competencia y a la OITa que facilite la coordinacin de tales esfuerzos;

6. Urge al Consejo de Administracin de la Oficina Internacional del Trabajopara que d mandato al Director General a fin de que lleve a cabo lassiguientes acciones, dentro de los recursos presupuestarios existentes, ypara que proponga que se acuerden ms recursos en los presupuestosfuturos para tales fines:

(a) promocin de la ratificacin del Convenio y seguimiento de su aplicacin;

(b) ayuda a los gobiernos para el desarrollo de medidas efectivas en laejecucin del Convenio con la plena participacin de los pueblos indgenas ytribales;

(c) puesta a disposicin de las organizaciones de los pueblos interesados, deinformacin sobre el alcance y contenido de este Convenio, as como deotros convenios que puedan tener relacin directa con ellos, y a que posibiliteel intercambio de experiencias y el conocimiento entre ellos;

(d) refuerzo del dilogo entre los gobiernos, las organizaciones deempleadores y de trabajadores respecto de los objetivos y contenidos delConvenio, con la participacin activa de las organizaciones e instituciones delos pueblos interesados;

(e) preparacin de un estudio general, en su momento, de conformidad con elartculo 19 de la Constitucin de la OIT, sobre las medidas adoptadas por losEstados Miembros para la aplicacin del Convenio revisado;

(f) produccin, anlisis y publicacin de informacin cuantitativa y cualitativa,significativa, comparable y puesta al da sobre las condiciones sociales yeconmicas de los pueblos interesados;

(g) desarrollo de programas y proyectos de cooperacin tcnica quebeneficien directamente a los pueblos interesados, en relacin con la pobrezaextrema y el desempleo que les afecta. Estas actividades deberan incluiresquemas de generacin de ingresos y de empleo, desarrollo rural, formacinprofesional, promocin de la artesana y la industria rural, programas detrabajos pblicos y tecnologa apropiada. Estos programas deberan serfinanciados con cargo al presupuesto regular dentro de las limitaciones

presupuestarias existentes, por recursos multibilaterales y por otros recursos.

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1Resolucin adoptada el 27 de junio de 1989, por la Conferencia General dela Organizacin Internacional del Trabajo, 76a. Reunin.