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Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 1
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga como fomento
del desarrollo sostenible
Lorena Valencia Rengifo
Universidad de Santander - Udes
Facultad de Ciencias Sociales, Políticas y Humanidades
Maestría en Derecho para el Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible
Bucaramanga, Santander
2018
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 2
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga como fomento
del desarrollo sostenible
Lorena Valencia Rengifo 16842013
Proyecto de grado presentado como requisito para optar el título de Magíster en
Derecho para el Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible
Director
Ph.D. Aura Yolima Rodríguez Burbano
Universidad de Santander - Udes
Facultad de Ciencias Sociales, Políticas y Humanidades
Maestría en Derecho para el Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible
Bucaramanga, Santander
2018
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 3
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 4
Tabla de contenido
Introducción .....................................................................................................................................8
Concepto de desarrollo sostenible y centro histórico ....................................................................10
Marco jurídico de protección de los centros históricos .................................................................14
Directrices internacionales para los centros históricos .................................................................17
Políticas públicas de protección de los centros históricos .............................................................21
El centro histórico de Bucaramanga ..............................................................................................25
Política pública para el centro histórico de Bucaramanga .............................................................31
Referencias .....................................................................................................................................36
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 5
Lista de tablas
Tabla 1. Listado de Bienes de Interés Cultural del Centro Histórico de Bucaramanga.................26
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 6
RESUMEN
Título: Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga como
fomento del desarrollo sostenible.
Autor: Lorena Valencia Rengifo
Palabras claves: centro histórico, desarrollo sostenible, ordenamiento territorial, régimen de
protección cultural, política pública.
Descripción:
Este artículo identifica algunos de los problemas actuales por los que atraviesa el centro
histórico de la ciudad de Bucaramanga, los cuales lamentablemente han terminado por afectar la
conservación de la estructura física de su patrimonio cultural inmueble y de su entorno. Esto
evidencia a su vez la ausencia de conciencia e interés por parte de las autoridades públicas en
reconocer como un problema la situación descrita.
Con base en el método de la investigación teórica, en la que se realizó un análisis de la
articulación de los instrumentos jurídicos dentro de las políticas públicas vigentes de protección
del centro histórico de Bucaramanga, así mismo, se analizó si tales políticas públicas tuvieron en
cuenta las directrices dadas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y su agencia
especializada para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) para la conservación de
estos lugares históricos.
De esa manera, la autora concluyó que es necesaria la formulación de una política pública
integral que tenga como objetivo la conservación de la estructura del centro histórico que está
compuesta por los bienes de interés cultural inmueble y el entorno que los rodea. Esta política
pública está enfocada en conservar sus atributos culturales para contribuir al desarrollo sostenible
de la ciudad.
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 7
ABSTRACT
Title: Public policy for the protection of the historical center of Bucaramanga as a
promotion of sustainable development.
Author: Lorena Valencia Rengifo.
Keywords: historic center, sustainable development, territorial order, cultural protection
regime, public policy.
Description:
This article identifies some of the current problems faced by the historical center of the city
of Bucaramanga, which unfortunately have ended up affecting the conservation of the physical
structure of its real cultural heritage and its surroundings. This in turn demonstrates the lack of
awareness and interest on the part of public authorities in recognizing the situation described as a
problem.
Based on the method of theoretical research, in which an analysis of the articulation of legal
instruments within the current public policies of protection of the historical center of
Bucaramanga was carried out, likewise, it was analyzed if such public policies took into account
the guidelines given by the organization of The United Nations (UN) and its specialized agency
for and its specialized agency for Educational, Scientific and Cultural (UNESCO) for the
conservation of these historical places.
In this way, the author concluded that it is necessary to formulate an integral public policy
that has the objective of preserving the structure of the historic center that is composed of the
real estate cultural assets and the environment that surrounds them. This public policy is focused
on conserving its cultural attributes to contribute to the sustainable development of the city.
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 8
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga como fomento
del desarrollo sostenible
Por Lorena Valencia Rengifo1
Introducción
El centro histórico -CH- de Bucaramanga configura la memoria tangible de la organización
urbana de generaciones pasadas por lo cual abordar su protección desde el estudio científico
supone una importante relevancia para la planeación y posterior ejecución de políticas públicas
acordes a sus necesidades.
Es así que para el caso específico de Bucaramanga, su CH actualmente presenta una serie de
problemáticas producto del crecimiento de la ciudad, entre ellas la más relevante es que no
cuenta con una declaración administrativa que lo catalogue como Bien de Interés Cultural –BIC-,
lo cual hace que la administración municipal no aplique los instrumentos jurídicos existentes
para lograr su conservación y esto trae como consecuencia su degradación física y la falta de
armonía del mismo con la arquitectura contemporánea a su alrededor.
1 Lorena Valencia Rengifo, Abogada, lvalencia88@gmail.com
Este artículo corresponde al resultado de la investigación en el marco del proyecto de grado que como estudiante
adelanté como parte del desarrollo de la Maestría en Derecho para el Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible
de la Universidad de Santander. Este proyecto se encuentra dentro de las línea de investigación Derecho Urbano:
Derecho, Persona y Ciudad y Sostenibilidad Territorial, perteneciente al Grupo Jurisprudencia y Activismo
Constitucional de la Facultad de Ciencias Sociales, Políticas y Humanidades de la Universidad de Santander.
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 9
Se evidencia igualmente la carencia de una política pública que tenga como propósito
proteger y conservar en conjunto el área que corresponde al CH de la ciudad, las
administraciones públicas no han tenido interés en salvaguardar este sector lo que hace que siga
perdiendo su identidad además de desaprovechar un instrumento disponible para revertir la
situación.
Teniendo en cuenta lo mencionado, vemos que es necesario plantear una política pública
integral para la protección del CH de Bucaramanga como herramienta estratégica que permita
lograr el desarrollo sostenible de la ciudad. En efecto, como veremos más adelante, el CH en
Bucaramanga no tiene en cuenta los lineamientos internacionales actuales que proponen
preservar la calidad de vida humana a través de la protección del patrimonio cultural inmueble
como espacios propicios que fortalecen la cohesión social.
Así pues, en el marco del problema de investigación que acaba de esbozarse, dado que es
necesario construir una política pública general, compatible y sostenible para resolver la
problemática de la ausencia de cuidado del CH de Bucaramanga, la pregunta que sustenta esta
investigación es ¿Cuáles criterios debe contener una política pública para la conservación
integral y sostenible del CH de Bucaramanga en el marco del Régimen de Protección Cultural y
su gestión dentro del Plan de Ordenamiento Territorial?.
Para responder a lo anterior, el artículo se desarrolla a través del método de investigación
cualitativo proveniente del análisis documental y observaciones de campo. Además, se estructura
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 10
en tres apartados. El primero hace referencia a los conceptos de desarrollo sostenible y centro
histórico para esbozar el marco jurídico de protección cultural. En segundo lugar, se exponen las
directrices internacionales de la Organización de las Naciones Unidas -ONU- y su agencia
especializada para la Educación, la Ciencia y la Cultura –UNESCO-. En tercer lugar, se analizan
las políticas públicas vigentes. Finalmente, se formula una política pública que sirva de guía para
lograr la protección del CH de Bucaramanga.
Concepto de desarrollo sostenible y centro histórico
El desarrollo sostenible empezó el camino hacia su conceptualización en el año 1971 con el
Club de Roma que impulsó la realización del análisis sobre la viabilidad de la humanidad sobre
la tierra, estos resultados fueron presentados en la Primera Cumbre de la Tierra de Estocolmo por
la ONU en 1972 donde hicieron un llamado a la sociedad para que tomara consciencia sobre la
transformación acelerada que estaba sufriendo su entorno natural y advirtiera que el planeta
cuenta con recursos limitados. La Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
de la ONU (1987) presentó el informe Nuestro Futuro Común que advirtió la urgencia de dar
prioridad al medio ambiente por encima del desarrollo económico y definió el desarrollo
sostenible como el que “satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (p.59).
Por muchos años la teoría del desarrollo sostenible abarcó las dimensiones de lo económico,
social y ecológico pero este modelo ahora integra la dimensión cultural como su cuarto pilar
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 11
(Hawkes 2001). La importancia de la cultura para el desarrollo radica en que incentiva la
conciencia hacia la resignificación de las personas por su territorio, en el caso de los CH asigna
además a lo económico-social un valor añadido que deviene de los valores de la sociedad por lo
que los identifica.
En los últimos años el concepto de desarrollo sostenible ha evolucionado de manera que hoy
por hoy la cultura es un coadyuvante para su consecución, es así como en la Resolución 66/208
Cultura y Desarrollo de la ONU (2011) estableció “la importante contribución de la cultura al
desarrollo sostenible y al logro de los objetivos de desarrollo nacionales y los objetivos de
desarrollo convenidos internacionalmente” (p.2), lo anterior debido a que la cultura fomenta el
progreso de la sociedad y la importancia de la protección del patrimonio cultural constituye hoy
una herramienta fundamental para lograr mejorar la calidad de vida de las personas en las
ciudades al permitir conservar los espacios para su enriquecimiento cultural. De este modo, para
alcanzar ciudades inclusivas, resilientes y sostenibles, la protección del patrimonio cultural
inmueble adquiere un papel primordial al incidir notablemente en la apropiación de los
ciudadanos por su territorio.
El estudio académico de los CH se inició a partir de la ciencia de la restauración como obra
de arte, Slocombe (2015) señaló que uno de los primeros precursores en restauración fue John
Ruskin quien creó en Inglaterra la Sociedad para la Protección de Edificios Antiguos en el año
1877, estos estudios en restauración con una visión monumentalista se complementó
posteriormente con directrices internacionales que formularon la protección de los CH a partir de
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 12
planes de recuperación y renovación, lo cual amplió su rango de estudio por uno
interdisciplinario (Carrión 2000).
Por su parte, el urbanista Carrión (2000) definió el concepto de CH como “el lugar de
encuentro o eslabón que, a través de su actual presencia, integra el pasado con el futuro deseado”
(p.13), esta definición la desarrolló advirtiendo que el CH contiene tres categorías clave que
deben estudiarse de manera separada las cuales son: tiempo (historia), espacio (centro) y
patrimonio. De esa manera, advirtió la confusión respecto del concepto generalizado de CH
como el “lugar homogéneo, primero arquitectónico y luego urbano, producto de un proceso que
se construyó en un momento determinado” (p.13) puesto que esa definición no tiene en cuenta
que el CH posee varios momentos históricos y por lo tanto no puede ser estático o inmutable.
Así mismo, Carrión (2001) planteó que el concepto de CH se debe estudiar de manera
separada desde lo que él denominó el estudio compuesto por las recomendaciones, convenciones,
conferencias existentes, y por otro lado, el estudio del concepto que deviene del ejemplo de otros
países como “el traspaso mecánico y acrítico de los conceptos y desarrollos teóricos provenientes
de otras latitudes -en especial de Europa” (p.32)., pues es notable la influencia de países como
Alemania, Italia y España en el estudio del patrimonio cultural de bienes inmuebles debido a sus
experiencias en restauración y reconstrucción adquiridas después de las guerras mundiales.
Por otro lado, la protección de los CH ha sido conceptualizada incluso como un ideal pero
ese paradigma ha sido contrapuesto por diferentes autores, por ejemplo Bandarin & Oers (2012)
aseveran que "Among the utopias generated by modernity, there is also urban conservation.
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 13
Strictly speaking, urban conservation is not a utopia, but rather a policy and planning practice
that is present in many countries of the world” (Entre las utopías generadas por la modernidad,
también está la de conservación urbana. Estrictamente hablando, la conservación urbana no es
una utopía, sino más bien una política y práctica de planificación que está presente en muchos
países del mundo) (p.7).
De igual manera Peña (2001) expuso que “La ciudad real, como la cultura y la vida
cotidiana, siempre preexiste al individuo y permanece cuando él ya ha desaparecido, sin
embargo, es una creación colectiva permanente, siempre inacabada y en perpetua
transformación” (p.50), con lo cual se puede concluir que las ciudades perfectas no existen pues
ellas son dinámicas debido a que se encuentran en constante evolución y los ideales de
protección no son utopías porque se pueden llevar acabo mediante la adecuada formulación de
políticas públicas.
Existe un valioso aporte teórico realizado por Benavides (1995) quien propuso unos
enunciados sobre patrimonio cultural que sirven para entender mejor la poca relevancia teórica
de los CH, en su cuarto enunciado esbozó:
Al hablar de Patrimonio Cultural estamos pues, frente a un problema no ajeno a la política,
igual que cuando hablamos de la salud o de la educación. Es más, en algunos aspectos, es un
problema esencialmente político en tanto detrás de una ideología necesariamente se esconde
una concepción de la sociedad, una actitud ante el hombre, ante la vida, ante la cultura y ante
la naturaleza. (p.33)
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 14
Todo esto demuestra que con adecuadas estrategias es posible alcanzar la salvaguardia del
patrimonio cultural, es con propuestas integrales que se logra la protección de los CH pero deben
promoverse cambios desde la administración pública. Las políticas públicas para su protección
deben tener un enfoque de sostenibilidad cultural que de acuerdo a Coelho (2008) permite que su
resultado perdure en el tiempo una vez ha terminado su aplicación.
Marco jurídico de protección de los centros históricos
La protección del patrimonio cultural en Colombia es el resultado de la adaptación a las
directrices internacionales. Su conceptualización, identificación y reconocimiento se dio con la
Constitución Política de 1991 la cual reconoció y protegió la diversidad étnica y cultural, además
reconoció la obligación del Estado y sus ciudadanos en protegerlo y su correlación en la tarea de
salvaguardar la riqueza cultural. La Corte Constitucional, C-671,1999 manifestó que la cultura
no es un asunto secundario, ni privilegio de algunos sino todo lo contrario, la cultura es para
todos y debe tener la mayor atención del Estado (Sentencia C-671/1999).
La carta política estipuló que el Estado debe incentivar la creación de la identidad nacional a
través del fomento de la cultura mediante la educación y que el Plan Nacional de Desarrollo –
PND- como instrumento jurídico debe establecer lineamientos con componentes culturales sobre
los que se guiará el Gobierno para elaborar políticas públicas para su desarrollo.
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 15
El marco legal de protección de los Bienes de Interés Cultural -BIC- se desarrolló en la Ley
397 de 1997 más conocida como la Ley General de Cultura, la cual fue modificada parcialmente
por la Ley 1185 de 2008 y tienen su fundamento en los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución
Política de Colombia.
La Ley 1185 de 2008 definió el BIC como la declaratoria por acto administrativo que realiza
una autoridad competente, a partir de esta declaratoria el BIC hace parte del Régimen Especial
de Protección que tiene como finalidad la formulación y aplicación del Plan Especial de Manejo
y Protección –PEMP-. Por otro lado, esta Ley estableció como objetivos de las políticas
culturales la salvaguardia, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación,
estos objetivos deberán hacer parte del Plan Nacional de Desarrollo –PND-, del Plan Decenal de
Cultura y de los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
El Sistema Nacional de Patrimonio y Cultura de la Nación y el Régimen Especial de
Protección reglamentado en el Decreto 763 de 2009 está coordinado por el Ministerio de Cultura
quien debe formular, coordinar, ejecutar y vigilar la política en materia cultural. Este Régimen
Especial de Protección regula el PEMP que es el instrumento de gestión del patrimonio cultural
de los bienes inmuebles el cual ejerce su función dentro del Plan de Ordenamiento Territorial –
POT- teniendo como finalidad garantizar la protección, conservación y sostenibilidad de los BIC.
Los CH se encuentran dentro de la clasificación del grupo urbano-sector urbano y sin excepción
alguna si han sido declarados como BIC antes de la promulgación de la Ley 1185 de 2008 deben
contar con un PEMP.
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 16
Por otra parte, la Ley 388 de 1997 conocida como la Ley de Desarrollo Territorial creó el
instrumento jurídico denominado Plan de Ordenamiento Territorial -POT-. Esta Ley planteó unas
finalidades y objetivos específicos ajustados a la preservación del patrimonio cultural los cuales
se definen en el POT. El planeamiento urbano se ejecuta a través del municipio por ser la entidad
fundamental en la división político-administrativa del Estado de acuerdo a la Constitución
Política de 1991 que le confirió tal competencia.
La función pública del urbanismo es ordenar el territorio y es el municipio quien la ejerce de
manera autónoma, pero esta autonomía no es absoluta pues debe tener en cuenta la determinante
que estipuló la Ley 388 de 1997 en su artículo 10 numeral 2 como norma de superior jerarquía:
“Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e
inmuebles consideradas como Patrimonio Cultural de la Nación y de los departamentos,
incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación
correspondiente”, es aquí donde normativamente se visualiza la importancia de los instrumentos
de gestión cultural en la gestión urbanística.
Además de la determinante anterior, la Ley 388 de 1997 en el artículo 15 numeral 1.2
estipuló también: “Las que establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos urbanísticos
relacionadas con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos” como normas
urbanísticas de tipo estructural que son de largo plazo y las cuales prevalecen sobre las normas
urbanísticas generales y complementarias, en las normas urbanísticas de tipo estructural se
establecen áreas, tratamientos urbanísticos de conservación, entre otros, y estas no pueden ser
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 17
modificadas por el POT por ser áreas de especial protección que prevalecerán por sobre otras en
la planificación del territorio.
En Bucaramanga es notable la falta de protección del patrimonio cultural inmueble pues no
se aplican los instrumentos vistos anteriormente para lograr ese fin. La formulación del PEMP
para el CH de Bucaramanga y su ejecución dentro del POT evitaría la construcción de
edificaciones que no tienen las características arquitectónicas del área y su zona de influencia.
Esta problemática propicia la pérdida de identidad cultural de los CH debido a la carencia de
ejecución de dichos instrumentos jurídicos.
Directrices internacionales para los centros históricos
En el ámbito internacional la salvaguardia del patrimonio cultural ha sido de tan vital
importancia que actualmente existen valiosas directrices que propician su protección mediante el
llamado a los Estados para que formulen estrategias que contribuyan a combatir su deterioro.
Pese a que las recomendaciones que se mencionaran a continuación no son de obligatorio
cumplimiento por parte de los Estados, de acuerdo a Uprimny y Sánchez (2011) “no pueden ser
desestimados como no derecho, o como una simple fuente auxiliar doctrinaria, pues han sido
aprobados por organismos internacionales, en especial de la ONU” (p.35), estos autores resaltan
igualmente la importancia de sus alcances por cuanto “los Estados tienden a veces a
comprometerse muy vigorosamente con el cumplimiento de esos documentos de soft law, e
incluso, y por paradójico que parezca, en ciertos campos lo hacen con más voluntad que frente a
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 18
los tratados” (p.36)., además que estas recomendaciones han permitido que diferentes países se
integren y cooperen en aras de cumplir las directrices en ellas plasmadas.
Una de las primeras recomendaciones ha sido la de Protección de la Belleza y el Carácter de
los Lugares y Paisajes de la UNESCO (1962) que planteó que la acción del hombre y el
fenómeno acelerado de construcción estaba empobreciendo el patrimonio cultural, por lo que
propuso como objetivo la preservación y restitución de los lugares con interés cultural.
Recomendó que la construcción de nuevas edificaciones debía respetar las exigencias del entorno
del lugar a proteger y que la educación básica y media, previa capacitación de sus educadores,
tiene el objetivo de inculcar la valoración de esos lugares creados por el hombre.
Posteriormente, en la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y
Natural realizada en París por la UNESCO (1972) se plasmaron las principales preocupaciones
mundiales sobre el continuo deterioro y destrucción del patrimonio natural y cultural. De allí que
la comunidad internacional reconoció y se comprometió a su protección y conservación mediante
la adopción de políticas. De igual manera resaltaron el estímulo a los programas de educación
como herramienta para inculcar el aprecio por el patrimonio cultural.
Una de las recomendaciones específicas sobre los CH se denomina Salvaguardia de los
Conjuntos Históricos o Tradicionales y su Función en la Vida Contemporánea de la UNESCO
(1976) que tuvo como objetivo recomendar que las políticas nacionales, regionales y locales
velen por la protección de los conjuntos históricos por representar “la presencia viva del pasado”
(párr.2), esto debido a que el modernismo y la acelerada urbanización continuaban
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 19
destruyéndolos. Esta recomendación también planteó que la protección debe ser una meta del
urbanismo y del ordenamiento territorial por constituir la muestra del valor cultural de una
sociedad y promovió la educación como pilar para fomentar la investigación en urbanismo,
planeamiento territorial y estudios específicos en conservación.
La más reciente recomendación Sobre el Paisaje Urbano Histórico de la UNESCO (2011)
retomó las anteriores recomendaciones pero esta vez con una visión más amplia y advirtiendo
que “el futuro de la humanidad depende de la planificación y la gestión eficaces de los recursos,
por lo que la conservación se ha convertido en una estrategia de conciliación sostenible del
crecimiento urbano y la calidad de vida” (párr.19), es decir que los CH además de que
constituyen la memoria del pasado ayudan a mejorar las condiciones económicas y culturales de
las personas en las ciudades, condiciones que se han ido perdiendo debido al acelerado fenómeno
de urbanización, de explotación económica y del cambio climático.
La anterior recomendación replantea el concepto de CH y lo denomina como Paisaje Urbano
Histórico al que define como “la zona urbana resultante de una estratificación histórica de
valores y atributos culturales y naturales, lo que trasciende la noción de “conjunto” o “centro
histórico" para abarcar el contexto urbano general y su entorno geográfico” (párr.24). Esta nueva
denominación deviene del objetivo de proponer vincular las estrategias de protección del
patrimonio cultural con los objetivos del desarrollo sostenible.
Hace igualmente un llamado a las administraciones a superar la dificultades en la
elaboración y aplicación de las políticas públicas de conservación, y en especial, a prestar
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 20
atención a los planes de desarrollo urbano pues estos deben tener en cuenta “los valores de la
zona, en particular el paisaje y otros valores del patrimonio, así como sus características
conexas” (párr.39), lo que refuerza la visión de protección de los CH y su entorno, que para el
caso de Bucaramanga, el entorno de lo que se considera el CH se encuentra sin uso o con un uso
inadecuado que reclama una estrategia de revitalización.
Considerando las dificultades a nivel mundial de pobreza, baja calidad de vida y destrucción
del medio ambiente fue aprobada la Agenda 2030 Sobre el Desarrollo Sostenible por la ONU
(2015) la cual estableció 17 objetivos de desarrollo sostenible (también denominados ODS). El
ODS número 11 propuso “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,
seguros, resilientes y sostenibles” (p.16) y dentro de su meta número 11.4 contiene la de
“redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo”
(p.25). Lo anterior en respuesta a los problemas mundiales actuales que tienen como epicentro
las ciudades, los problemas de desempleo, desigualdad, pobreza, aumento de desastres naturales,
menoscabo de recursos naturales, terrorismo, desplazamientos forzados y entre otros, por lo que
proponen desde la dimensión del desarrollo sostenible abarcar de manera real el desarrollo
económico, social y ambiental que logré una alianza mundial con cambios fundamentales para la
sociedad.
En el año 2016 se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el
Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) y en ella se aprobó la Nueva Agenda Urbana que
reconoció la urbanización como el proceso que ayudará a conseguir la consecución de las metas
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 21
del desarrollo sostenible, y como bien lo explican en su documento esta Nueva Agenda Urbana
complementa claramente al ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles.
Por último, se publicó el Informe Mundial sobre la Cultura para el Desarrollo Urbano
Sostenible de la UNESCO (2017) el cual es un documento marco sobre políticas que indica
cómo lograr la consecución del ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles. Este informe
ubica a la cultura como el eje estratégico para alcanzar esas ciudades inclusivas, creativas y
sostenibles pues insta a los gobiernos a una apropiación y cohesión que dé lugar a la protección
de la identidad urbana mediante políticas efectivas de planificación sostenible que incluyan la
protección de las zonas históricas, pues al preservarse la identidad cultural se pueden conseguir
recursos aplicando una economía a la cual denominan “economía creativa” (p.19), que ayuda a la
reducción de la pobreza a través de la generación de empleo, pero para esto se requiere de un
entorno cultural consolidado y del refuerzo a la protección del patrimonio construido.
Políticas públicas de protección de los centros históricos
Ahora bien, se hará una presentación cronológica de las políticas públicas vigentes a nivel
nacional, departamental y municipal que tienen como objetivo la protección de los CH. Es así
como, una de las más importantes autoridades a nivel nacional encargada de recomendar
políticas y estrategias respecto del desarrollo económico y social en el país, es el Consejo
Nacional de Política Económica y Social -CONPES-. Esta entidad propuso en su documento
CONPES 3658 de 2010 la política pública denominada Lineamientos de Política para la
Recuperación de los Centros Históricos de Colombia, esta se ha desarrollado a través del Plan
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 22
Nacional de Recuperación de Centros Históricos -PNRCH- el cual es un instrumento de gestión
y planeación dirigido por el Ministerio de Cultura que ha formulado e implementado los PEMP
de CH de municipios como Barichara, San Gil, Cali, Valledupar, entre otros.
El actual PND Todos por un Nuevo País (2014-2018) tiene como objetivo de movilidad
social continuar con el fortalecimiento de la infraestructura cultural. Este plan hace énfasis en
fortalecer la apropiación social de las entidades territoriales reiterando la asesoría técnica del
Ministerio de Cultura en todos los niveles para la gestión, formulación y ejecución. Propone la
valoración del patrimonio cultural con la formulación de expedientes para que el patrimonio sea
conocido mundialmente y hace un llamado a la formulación de los PEMP para que sean
definidos entre las administraciones territoriales y las comunidades.
A nivel departamental en Santander se aprobó el Plan de Desarrollo 2016-2019 “Santander
Nos Une”, el cual analizó la temática cultural del departamento por medio de mesas sectoriales
para el dialogo cultural y tuvo como fundamento de diagnóstico la tendencia internacional
derivada de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU (2015), pero no se visualiza
el desarrollo del ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles. El tema de desarrollo cultural
fue planteado desde la importancia de la riqueza histórica del departamento enfatizando la Red
de Pueblos Patrimonio de Colombia de la que hace parte municipios como Barichara, Socorro y
San Juan de Girón, y que tiene como finalidad promover el turismo.
La agenda política de la Gobernación de Santander señaló también una serie de dificultades
como la falta de articulación de instancias culturales municipales, la falta de sinergia para
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 23
concebir a Santander como foco cultural, la falta de apropiación cultural, la escasa planificación
de políticas públicas, y uno de las más importantes, la falta de inventario para elaborar los PEMP
necesarios, lo cual demuestra que la problemática no solo es municipal sino departamental. Por
ello, la Gobernación elaboró, en su componente estratégico, propuestas que logren la apropiación
de los Santandereanos por su cultura e idiosincrasia, pero en ella no existen estrategias
específicas para la protección del CH de Bucaramanga por lo tanto es difícil que se logré su
objetivo de apropiación cultural sino se tiene como meta la recuperación de las zonas históricas
las cuales incentivan la relación de los Santandereanos por el espacio urbano histórico.
A nivel municipal se aprobó el Plan Municipal de Desarrollo de Bucaramanga 2016-2019
Gobierno de las Ciudadanas y los Ciudadanos. Este plan adoptó un marco estratégico que tuvo
en cuenta las líneas propuestas por la ONU-HABITAT para el Área Metropolitana de
Bucaramanga, pero estas líneas no abarcan el componente cultural. Este marco estratégico fue el
resultado de un proceso de participación ciudadana, en el que la comunidad proyectó
inconformidades respecto a la falta de cultura ciudadana, de restauración de bienes inmuebles, de
un centro de memoria histórica y del abandono de la casa natal de Custodio García Rovira, entre
otros.
Así mismo, este plan en su Línea 4 Calidad de Vida planteó el componente Ciudadanos y
Ciudadanas inteligentes y propuso la recuperación de la funcionalidad de edificios de valor
cultural bajo la propuesta “A cuidar lo que es valioso recuperación y conservación del
patrimonio”, pero en el programa no se evidencia ninguna estrategia que tenga como objetivo la
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 24
protección del CH, lo anterior se corrobora con los indicadores y metas de producto de esta línea
pues en ninguno se encuentra como estrategia su protección. (p.256).
Finalmente, es necesario referirse nuevamente al Consejo Nacional de Política Económica y
Social – CONPES-, en este caso para mencionar el más reciente documento CONPES 3918 de
2018 que estableció las estrategias que a nivel nacional se deben realizar para la implementación
de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible de la ONU (2015). Esta política pública trazó una
hoja de ruta para medir el cumplimiento de las 169 metas que se derivan de los 17 ODS mediante
indicadores con la colaboración de las entidades responsables. Observando la información
reportada, para el ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles y su meta 11.4 “Proteger y
salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo” (p.25), solo muestra la medición de
hectáreas de áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, lo cual hace evidente que a nivel nacional no se ha elaborado
un indicador para medir el cumplimiento de la meta de protección del patrimonio cultural.
Cabe resaltar entonces, que el anterior documento hace un llamado a los gobiernos a
construir procesos que permitan elaborar políticas públicas para su implementación. Es por lo
anterior, que si el gobierno local desconoce estas directrices difícilmente logrará su
implementación. Es necesario que estas directrices internacionales que el gobierno de Colombia
adoptó por su relevancia sean acogidas por las distintas entidades territoriales mediante su
estudio, conocimiento y puesta en práctica.
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 25
El centro histórico de Bucaramanga
La estructura urbana de Bucaramanga data del siglo XVIII. La ciudad fue fundada en el año
1622 por Andrés Páez de Sotomayor y Miguel de Trujillo. De acuerdo a García (1896) donde se
encuentra hoy ubicada la Capilla de Nuestra Señora de Los Dolores se conformó el primer
trazado urbano en el año 1748 y a su alrededor se construyó la Parroquia de San Laureano y
otros lugares eclesiásticos como el oratorio y el cementerio. Esta importancia emblemática que
representa el lugar donde se erigió la ciudad de Bucaramanga demuestra que se debe acrecentar
su valor arquitectónico e histórico mediante estrategias para su conservación.
En el Documento Técnico Soporte No. 3 del Componente Urbano del actual POT de
Segunda Generación 2014-2027 aprobado mediante el Acuerdo 011 del 21 de mayo de 2014, se
delimitó el siguiente polígono denominado Sector Urbano Especial No.1: Centro Histórico y
Administrativo:
Se delimita por el cruce de la carrera 13 con calle 34, siguiendo por esta al occidente hasta la
intersección con la calle 9 siguiendo en dirección sur hasta la calle 41, tomando dirección
oriente hasta la carrera 11 donde se retoma la dirección sur hasta la intersección con la calle
42 virando en sentido oriental hasta encontrar la carrera 13 y seguir el sentido norte para
empalmar con el punto inicial, cerrando así el polígono. Adicionalmente, en este sector se
deben preservar las fachadas norte y sur de la calle 37 entre carreras 11 y 13; y, oriente y
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occidente de la carrera 11 entre calles 41 y 45 y de la carrera 12 entre calles 42 y 45, las
cuales empalman la zona con el Parque Romero. (p. 353)
En el anterior polígono se encuentra la mayor parte del patrimonio cultural de la ciudad que
cuenta con declaración de BIC inmueble, a continuación, se presenta el listado:
NOMBRE AÑO UBICACIÓN
Casa Luis Perú de la Croix 1778 Calle 37 # 11-02
Casa de Bolivar 1778 Calle 37 # 12-15
Casa Natal General Custodio García
Rovira Antes de 1780 Calle 35 # 8-78
Capilla de Nuestra Señora de los
Dolores 1787
Cra 10 con Cll 36
esquina
Iglesia San Laureano 1855 Carrera 12 # 36-08
Coliseo Peralta Entre 1888 y
1893 Carrera 12 # 41-70
Edificio CP Clausen 1891 Carrera 12 # 35-05
Gobernación de Santander 1941 Calle 37 # 16-30
Palacio de Justicia 1950 Calle 35 # 11-12
Fuente: elaborado por la autora a partir de la información tomada del Sistema de Información de
Patrimonio del Ministerio de Cultura http://www.sinic.gov.co/patrimonio/
Al hacer una revisión de estos inmuebles, se observa que algunos de estos BIC presentan
deterioro de su infraestructura física lo que hace que se desaproveche su uso que bien podría ser
para actividades culturales. Igualmente hay que advertir que el entorno de estos bienes carece de
características que demuestren la intención de adecuarse a las distintas arquitecturas que posee el
CH, de acuerdo a Patiño (2012) “se piensa el patrimonio cultural construido, no como un
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elemento aislado y que obstaculiza en la evolución de la ciudad, sino como un elemento
articulado y articulador del entorno en el que se encuentra” (p. 355)., es así que el CH como
resultado de un proceso cultural de desarrollo urbano no debe ser separado de su entorno sino
todo lo contrario, debe ser inclusivo.
Cierto es que, para revitalizar estos espacios se necesita de una adecuada política pública
que visualice la conservación del patrimonio cultural urbano histórico como el medio para lograr
la apropiación cultural por el territorio, una política pública que active para el CH nuevos usos
para actividades culturales y de turismo sostenible, pues como lo menciona Vizcaíno (2015) es
innegable que la reactivación del patrimonio cultural trae consigo como beneficio el aumento del
turismo lo cual motiva la resignificación cultural de los ciudadanos por su territorio.
Con el paso de los años, el CH ha presentado notables transformaciones en su estructura
física y de su entorno perdiendo sus características esenciales debido a lo que Carrión (2013)
denomina “un abandono físico y simbólico del centro histórico” (p. 190). Por ello urge la
necesidad de inculcar el conocimiento y la protección por este espacio en tanto que alberga la
mayor parte del patrimonio cultural inmueble de Bucaramanga y de los valores históricos de
fundación de la ciudad.
Para abordar la regulación del CH revisten diversos instrumentos, uno de ellos es el Decreto
763 de 2009 que le da potestad a los Consejos de Patrimonio Cultural para decidir sobre la
formulación del PEMP, estos Consejos podrían tomar como referencia al Comité del Patrimonio
Mundial de la UNESCO que recibe informes periódicos de los Estados partes con el fin de
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detectar cualquier tipo de amenaza en la conservación de los bienes que hacen parte de la Lista
del Patrimonio Mundial.
Por su parte, la Ley 1185 de 2008 estipuló que quedarían sujetos a su régimen los CH que
hubiesen sido incorporados al POT antes de su promulgación, pero esto no es aplicable al caso
de Bucaramanga debido a que el polígono delimitado por el POT se dio en el Acuerdo 011 del 21
de mayo de 2014 que corresponde al POT de Segunda Generación 2014-2027.
El modelo territorial que adoptó este POT no toma en cuenta la conservación del patrimonio
cultural, el modelo de ciudad mundial está encaminado hacia el desarrollo sostenible del cual es
parte esencial el patrimonio cultural por fomentar la revitalización de los territorios. Por otro
lado, los tratamientos urbanísticos de conservación del POT definen las normas urbanísticas y las
acciones para recuperar y dar valor a los BIC desde el área afectada y su zona de influencia, que
específicamente para el polígono delimitado establecieron preservar alturas, fachadas, tipología
arquitectónica y ocupación del suelo, pero mediante la observación a este polígono se constató
que hay edificios que no corresponden con las anteriores características.
Este panorama deja entrever que no se han tenido en cuenta las directrices internacionales en
las que la conservación de los CH constituye un componente fundamental para lograr ciudades
sostenibles. Demuestra además, que el gobierno local no se ha percatado de que “Citizens
exercise their cultural rights at a local level” (Los ciudadanos ejercen sus derechos culturales a
nivel local) (Vendrell, 2009, p.15). Por lo tanto, se hace un llamado a las autoridades locales a
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preservar la identidad cultural a partir de la protección del CH como el espacio físico que
contribuirá a mejorar la calidad de vida fomentando su desarrollo social, cultural y económico.
Ahora bien, en el marco de las políticas públicas nacional, departamental y municipal, en
primer lugar vemos la falta de intervención y comunicación entre las distintas autoridades, en
tanto que tenemos como ejemplo de esta situación la Casa donde nació el General Custodio
García Rovira, este BIC inmueble tiene una declaratoria de ámbito nacional realizada por el
Ministerio de Cultura y se encuentra en completo deterioro físico, de acuerdo al Decreto 763 de
2009 artículo 16 numeral 2 este BIC debería contar con la formulación de un PEMP por
presentar un eminente riesgo para su conservación, pero a la fecha no se ha dado aplicación a
esta normativa por parte del Ministerio de Cultura ni por las autoridades que por
descentralización de funciones podrían alertar sobre la situación. Del mismo modo, estas
autoridades no visualizan la pérdida de identidad del CH de Bucaramanga como una situación
problema en su agenda política.
La política pública municipal no aborda la problemática actual del CH y en consecuencia no
plantea una estrategia para su solución. Cierto es que, como dice Ordóñez-Matamoros (2013)
que el no reconocer esta problemática es un error que nos lleva a plantear una solución a un
problema diferente y esto es exactamente lo que sucede con la política pública municipal al
proponer recuperar el espacio histórico pensando únicamente en el espacio público para el
peatón.
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Aunado a lo anterior, es evidente la deficiencia educativa en temáticas culturales desde los
niveles de educación básica y media, como también, en la falta de programas académicos de
educación superior que lo incluyan, existe una investigación realizada a nivel nacional de los
programas de pregrado donde se determinó que: “la formación en Derecho, con un porcentaje de
graduados muy por encima de cualquier otro programa académico, se relaciona con la casi
inexistente pertinencia del tema del Patrimonio Cultural como hecho explícito” (Jaramillo, 2013,
p. 91) lo cual evidencia la falta de capacitación para la aplicación de los instrumentos jurídicos
creados en aras de proteger el CH de Bucaramanga.
Cuando un CH adquiere los anteriores obstáculos se encuentra claramente en un estado de
olvido que conlleva a la pérdida de su identidad física por no integrar de manera armónica las
nuevas construcciones dentro y alrededor del mismo, además de problemáticas sociales que lo
sumergen en un sector aislado con influencia de comercio informal, delincuencia y otros tantos,
situación que se evidencia en varias ciudades de Latinoamérica como bien lo aseveran Sahady y
Gallardo (2009).
El modelo de planificación territorial y de políticas públicas de Bucaramanga carece de
parámetros culturales coherentes e integrales para la conservación del patrimonio construido. Por
ello, es necesario la formulación de estrategias que incidan en la planificación urbana a través de
su gestión eficiente y responsable que satisfaga las deficiencias actuales de los usos o desusos del
patrimonio cultural inmueble de la ciudad.
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Política pública para el centro histórico de Bucaramanga
En los años 50 Harold Lasswell inició el estudio de las políticas públicas como un objeto
interdependiente de las ciencias políticas al cual se le aplicó el uso del método de investigación
de las ciencias sociales, Ordóñez-Matamoros (2013) afirmó que ese estudio llegó a los países
hispanos en los años 90 por la traducción realizada al trabajo de Mény y Thoening (1992)
quienes definieron la política pública como “el programa de acción de una autoridad pública”
(p.9); Roth Deubel (2007) identificó cuatro elementos para reconocer si estamos frente a una
política pública los cuales son: “implicación del gobierno, percepción de problemas, definiciones
de objetivos y proceso” (p.27). Cuando se encuentran estos elementos hay una política pública
pues existe una institución que asume lograr unos objetivos para cambiar una situación
problemática. Es entonces la política pública un instrumento que tiene el Estado para intervenir y
reflejar a través de estrategias su voluntad de resolver e incentivar la apropiación cultural de sus
ciudadanos.
Para esta propuesta se tuvo en cuenta a Ordoñez-Matamoros (2013) que señaló una serie de
“métodos para el apoyo del análisis y diseño de políticas públicas” (p.84), entre ellos se
encuentran la estructuración del problema, definición de criterios de decisión, alternativas de
decisión, evaluación de alternativas, recomendación, diseño de plan de implementación y plan de
monitoreo y evaluación. Se dejaron por fuera las etapas de implementación, monitoreo y
evaluación pues se presenta es una propuesta que aún no puede ser medible por no encontrarse
en aplicación, por el momento su propósito es servir de guía para la administración municipal.
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En la estructuración del problema se identificó como problema público la pérdida de
identidad del CH de Bucaramanga que no solo afecta valores materiales en el deterioro de su
patrimonio cultural inmueble sino también en los valores que como ciudadanos nos arraiga al
territorio; se identificó el error del tercer tipo en la política pública actual debido a que propone
solucionar un problema distinto al que presenta, como se mencionó anteriormente, esto evidencia
que los actores políticos y la sociedad no se ha percatado de la desfiguración que presenta el CH.
Uno de los factores que influyen en este problema es la existencia de un mandato legal y
constitucional de protección del patrimonio cultural que no ha sido aplicado. El CH aún no hace
parte del Régimen Especial de Protección del Decreto 763 de 2009 por ende no tiene formulado
un PEMP para su conservación ni para su gestión dentro del POT. Los niveles de intervención
permitidos en el polígono trazado en el POT carecen de eficiencia pues visualiza a los BIC de
manera independiente y no al CH como un todo, esto hace que no se tome en cuenta el entorno
del polígono y se evidencie la falta de homogeneidad en alturas, materiales, colores, fachadas y
espacios de comercio de su zona colindante.
La alternativa de solución es proponer la siguiente política pública que tiene como objetivo
general integrar los instrumentos jurídicos vistos con las directrices normativas para dar solución
al empobrecimiento cultural del CH de Bucaramanga y fortalecer su protección como recurso
fundamental para alcanzar ciudades sostenibles con valores culturales irremplazables de cara al
ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible de la ONU (2015) anteriormente mencionado, además como señala Jímenez (2009)
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“una gestión inteligente del patrimonio lo convierte en un elemento clave para una mayor
cohesión social, económica, ambiental y cultural entre los territorios” (p. 25).
Esta política pública contiene las siguientes estrategias que deben aplicarse de manera
permanente: 1) Educación Cultural: inculcar la apropiación e identidad cultural en escuelas y
colegios de educación básica primaria y secundaria. A nivel de la educación superior se debe
promover la investigación en planificación, protección jurídica y conservación del patrimonio
cultural. 2) Planificación Urbana: la protección del patrimonio cultural inmueble se debe reflejar
en la visión de la planificación y ordenación urbana como herramienta del desarrollo sostenible
que permite mejorar la calidad de vida. 3) Cooperación Internacional: solicitar asistencia para
nutrir las estrategias por la asesoría de expertos en recuperación de CH como por ejemplo el
Consejo Internacional de Monumentos y Sitios –ICOMOS- y/o la Comisión de cultura de la
asociación mundial Ciudades y Gobiernos Locales Unidos –CGLU-.
Entre las acciones para la protección del CH se destacan de manera general las siguientes:
1. La creación de una oficina dentro del Instituto Municipal de Cultural que tenga
como función ejercer la dirección del patrimonio cultural inmueble, que este en la
capacidad de ofrecer asistencia técnica y profesional en la conservación de los BIC
y en la formulación del PEMP, por lo tanto, deberá estar en coordinación con la
Secretaría de Planeación Municipal, Curaduría Urbana y el Ministerio de Cultura.
2. El desarrollo de un proceso de participación y concertación ciudadana con el fin
de recibir aportes para mantener o modificar el polígono delimitado por el actual
POT como el CH.
3. Elaborar un inventario público donde se identifiquen los BIC que se encuentran
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dentro del polígono del CH para conocer lo que se quiere proteger, tomando como
referencia los “Principios para la Creación de Archivos Documentales de
Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos” de
ICOMOS, señalando además sus carácteristicas y rasgos principales.
4. Realizar un estudio arquitectónico del entorno urbano del CH para integrarlo con
el nuevo polígono y poder establecer qué tipo de actividades económicas y sociales
se ejercen en el y determinar si serán compatibles con el objetivo final de la política
pública.
5. Solicitar la declaración como BIC del sector urbano al polígono determinado
como el CH acompañado del PEMP que contenga la protección de su entorno y de
los BIC que lo conforman creando una sinergia en su conservación. El PEMP debe
promover su rehabilitación teniendo en cuenta su adaptación al cambio climático.
6. Elaborar un Plan de Revitalización Cultural para el CH con el objetivo de
promover la apropiación por el patrimonio cultural inmueble a través de actividades
culturales como las que actualmente realiza el Instituto Municipal de Cultural.
7. Promover la creación de políticas de turismo cultural sostenible para impulsar la
cohesión social mediante el fomento de la utilización productiva del CH como
espacio cultural.
Esta política pública señala estrategias que pueden ser aplicadas para superar la perdida de
riqueza cultural del CH, al mismo tiempo propugna por reestructurar estrategias y dirigir los
esfuerzos en el aprovechamiento de las capacidades que pueda generar su rehabilitación como el
propiciar espacios culturales que logren la cohesión social de los bumangueses y deja de lado las
propuestas que buscan rehabilitar de manera individual los BIC que lo conforman. El principal
objetivo de una política pública cultural en Bucaramanga debe ser detener la desfiguración del
CH que ocasionó el acelerado crecimiento de la ciudad y transformar esa realidad cultural actual
de desarraigo por el territorio en el equilibrio que expuso la UNESCO en la recomendación sobre
el Paisaje Urbano Histórico “una relación equilibrada y sostenible entre el medio urbano y el
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medio natural, entre las necesidades de las generaciones presentes y venideras y la herencia del
pasado”, porque la cultura posibilita el desarrollo sostenible.
Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 36
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