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Guatemala: los desafíos Guatemala: los desafíos fiscales del nuevo gobiernofiscales del nuevo gobierno
Diagnó stico de la situació n de las finanzas Diagnó stico de la situació n de las finanzas públicas a marzo de 2012públicas a marzo de 2012
Contenido
1. Desenredando el 2011
2. Reforma tributaria: para 2013, y muy poco para 2012
3. Gasto público en 2012: desplome alarmante de la
inversión
4. Déficit fiscal y endeudamiento en 2012
5. Transparencia fiscal: una agenda sin ímpetu político
6. Conclusiones
1. Desenredando el 2011
Sin reforma tributaria, en 2011 la carga creció 0.5% del PIB
Carga Tributaria Neta 2007 - 2011
12.1
11.3
10.310.5
11.0
9
10
11
12
2007 2008 2009 2010 2011
% d
el
PIB
Fuente: ICEFI con base a datos oficiales
• Recuperación económica moderada: 0.1% del PIB en ISR
• Recuperación del comercio exterior, principalmente importaciones:
– En 2011 el valor FOB de las importaciones creció 22.5%, muy arriba del crecimiento del PIB nominal (10.0%)
– 0.15% del PIB en DAI e IVA Importaciones
• Amnistía fiscal (AG 46-2011):
– 0.16% del PIB en ISR e IVA doméstico
– Con graves consecuencias en términos de equidad y justicia tributaria
• Incremento en los precios internacionales del petróleo: 0.1% del PIB en regalías petroleras e hidrocarburos compartibles
¿Qué explica el crecimiento de la carga tributaria en 2011, sin reforma tributaria?
¡Estos factores no se repetirán en 2012!
10.2 10.3 9.7 10.19.2 9.1 9.4 9.5 9.2
10.1 10.4
4.2 4.24.2
5.1
4.3 4.65.3 4.8
4.54.1 4.1
10.6
4.0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
% d
el
PIB
Corriente Capital
13.2
14.714.3
13.614.2
14.7
13.4
15.1
13.914.514.3 14.6
En 2011, como % del PIB el gasto permaneció casi constante respecto a 2010
Fuente: ICEFI con base a datos oficiales
-1.9
-1.4-1.6
-3.1-3.3
-2.8
-4
-3
-2
-1
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011
% d
el
PIB
En 2011, más carga tributaria y gasto invariante redujo el dé ficit fiscal
Fuente: ICEFI con base a datos oficiales
-4
-3
-2
-1
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011
% d
el P
IB
Externo neto Interno neto
… pero financiado casi totalmente con recursos internos
Fuente: ICEFI con base a datos oficiales
¿Qué pasó en 2011 con el financiamiento externo?
• Préstamos externos por Q 2,923.4 millones (0.8% del PIB)
– Desembolsos por Q 5,029.6 millones (1.4% del PIB)
– Amortizaciones por Q 2,106.2 millones (0.6% del PIB)
• Pero… amortización del Eurobono del 2001:
– Por US$ 325 millones (Q 2,545.2 millones, 0.7% del PIB) a 10
años plazo
• El financiamiento de préstamos tuvo que “absorber” la
amortización del eurobono.
• Un efecto sólo financiero, porque los préstamos tienen
destinos específicos
Financiamiento interno: prácticamente todo fue deuda bonificada
• Colocaciones netas por Q 8,305.4 millones (2.3% del PIB)
– Negociaciones totales en el mercado doméstico por Q 9,609.1 millones (2.6% del
PIB)
– Amortizaciones por Q 1,303.7 millones (0.4% del PIB)
• Uso de recursos de caja por Q 1,649.4 millones (0.5% del PIB)
– ¿De dónde salieron estos recursos de caja?
– Respuesta: bonos del tesoro colocados pero no ejecutados en 2010, y luego
ampliación presupuestaria 2011 preautorizada
• En 2010 se reportó incremento en la caja.
• Es decir, prácticamente la totalidad del financiamiento en 2011 fue deuda
bonificada interna, colocada en 2010 y 2011
2. Reforma tributaria: para 2013, y muy poco para
2012
Con reforma tributaria, en 2011 la carga caerá a 10.9%, por debajo de 2011 y el
presupuestoCarga Tributaria Neta 2007 - 2012
12.1
11.3
10.310.5
11.0 11.110.9
9
10
11
12
2007 2008 2009 2010 2011 2012Presup.
2012 ICEFI
% d
el
PIB
Fuente: ICEFI con base a datos oficiales
¿Por qué el Icefi estima que la carga tributaria caerá en 2012?
• Bases de cálculo componente pasivo (sin reforma):
– Recaudación 2011
– Amnistía fiscal de 2011 (AG 46-2011)
– Escenario macroeconómico (BANGUAT febrero 2012)
– Presupuesto vigente 2012
• Bases de cálculo componente activo (con reforma):
– Las leyes antievasión II y la ley de actualización tributaria
– La nueva amnistía fiscal aduanera (AG 51-2012)
Factores que reducen la carga tributaria en 2012
• Deterioro del escenario macroeconómico (posible efecto de una nueva crisis económica global):
–Desaceleración en el crecimiento de las importaciones:• En 2012: 7.3% < 8% crecimiento PIB nominal
• En 2011: 22.7% > 10.0% crecimiento PIB nominal
• No recurrencia de la Amnistía fiscal de 2011 (AG 46-2011): 0.16% del PIB
• Incertidumbre en regalías petroleras e hidrocarburos compartibles
– Precios internacionales al alza
– Perfil de producción declinante
– La estimación combina estos dos factores:
• 0.2% del PIB en 2012 < 0.3% del PIB en 2011
Factores que reducen la carga tributaria en 2012
• El presupuesto aprobado (Dto. 33-2011) incluye 0.4% del PIB por:– Ley antievasión II
– Secreto bancario
• El Icefi estima un impacto de 0.2% del PIB, por: – Q 380 millones (0.10% del PIB) por control mejorado del
ISR
– Q 350 millones (0.09% del PIB) por régimen de pequeño contribuyente
– Q 100 millones (0.02% del PIB) por IPRIMA
– Q 150 millones (0.03% del PIB) por Impto. cigarrillos
Impacto en 2012 de la reforma tributaria
La Ley de Actualizació n Tributaria es una reforma de mediano y largo plazos
• Depende críticamente de la SAT
– Su potencial recaudatorio se basa en el control y la reducción del fraude:
• Costos y gastos deducibles del ISR y aduanas
• Sus principales componentes cobran vigencia a partir de 2013
– ISR, circulación de vehículos, etc.
• Es una ley completamente nueva, que requiere tiempo
• El peligro: más privilegios fiscales e impugnaciones legales
3. Gasto público en 2012: desplome alarmante de la
inversió n
Las cifras oficiales de inversió n real directa y presupuesto 2012
Inversión Real Directa como % del PIB 2006 - 2012*
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
2.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*
% d
el
PIB
*: presupuesto aprobadoFuente: ICEFI con base a datos oficiales
Las cifras oficiales de gasto en bienes y servicios y presupuesto 2012
Bienes y servicios como % del PIB 2006 - 2012*
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*
% d
el
PIB
*: presupuesto aprobadoFuente: ICEFI con base a datos oficiales
En 2012 se está aplicando una correcció n en el registro del gasto
• Gasto en mantenimiento, reparaciones, remodelaciones y similares:
– En 2011 hacia atrás se registraba como inversión real directa (gasto de
capital)
– Pero, de 2012 en adelante, se registra como bienes y servicios (gasto
corriente), según:
• Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas de 2001 del FMI
• Manual de Clasificaciones Presupuestarias 2008 del MinFin
• El principal gasto en mantenimiento, antes registrado como inversión era
de COVIAL: 2008 2009 2010 2011*
Millones de quetzales 1,923.7 1,707.2 1,753.5 1,431.9
Porcentajes del PIB 0.65% 0.56% 0.53% 0.36%
Además, transferencias en 2012 y gasto de reconstrucció n en 2011
• Cifras al 8 de mayo revelan varias transferencias presupuestarias, incluyendo:
– Ampliación en Q 115 millones a remuneraciones
– Ampliación en Q 168 millones a inversión real directa
– Ampliación en Q 36 millones a transferencias de capital
– Reducción en Q 230 millones en bienes y servicios
– Reducción en Q 92 millones en transferencias corrientes
• Gastos de reconstrucción en 2011 de Q 1,200 millones (0.3% del PIB)
Pero aun ajustando las cifras, la inversió n real directa sufre caída alarmante
• Restando la corrección contable y los gastos de reconstrucción, la
inversión real directa en 2011 queda en 1.2% del PIB
• Sumándole al presupuesto la ampliación (i.e. el presupuesto
vigente), la inversión real directa en 2012 queda 0.9% del PIB
• Entonces, en 2012 la caída en la inversión como % del PIB es:
– 38% si no se hace el ajuste por los gastos de reconstrucción en 2011
– 24% haciendo el ajuste por los gastos de reconstrucción realizados en 2011
• Sería la caída más aguda en los últimos 15 años, sólo comparable
con el periodo 1982-1985 (los peores años de la guerra)
Peligros del desplome de la inversió n real directa
• Empeora la vulnerabilidad del país ante fenómenos naturales– COP17, Durban: somos el 2do país más vulnerable
– CONRED sólo con Q 54 millones y fondo de emergencias con Q 8 millones
• Transferencias: de bienes y servicios a inversión real directa– Se estima subjecución en bienes y servicios
• Más recursos: ¿deuda?
• Continuar, e incluso incrementar la “deuda flotante”: ilegal e insostenible
4. Dé ficit fiscal y endeudamiento en 2012
-4
-3
-2
-1
0
2006 2007 2008 2009 2010 20112012
Presup.2012ICEFI
% d
el P
IB
Externo neto préstamos Externo eurobonos Interno neto
En 2012, baja el dé ficit, mejora la estructura de su financiamiento
Fuente: ICEFI con base a datos oficiales
5. Transparencia fiscal: una agenda sin ímpetu
político
Opacidad fiscal flagrante en el “acuerdo voluntario” con las empresas extractivas
• Supuesto incremento voluntario en regalías del 1% al:
– 5% para oro, 4% para plata y 3% para metales básicos
– Cal, cemento, mármol y piedra, sin incremento
• Otto Pérez ofreció entre Q 600 y Q 700 millones en 2012,
destinados a “Hambre Cero”, infraestructura vial, MARN y MEM
• A la fecha, ni un solo centavo…
• Problemas:
– ¿cómo se va a registrar? Ninguna cuenta abierta en el SICOIN.
– ¿Cómo se puede programar o planificar gasto, sin certeza de estos ingresos?
• La consecuencia de un acuerdo al margen de la ley.
Retrocesos en el esfuerzo por transparentar los fideicomisos públicos
• Ya se habían logrado avances:
– Registro contable detallado en el SICOIN
– Obligación de reportar en GUATECOMPRAS
– Sujetos obligados en la LAIP
• Algunos fideicomisos, incluido el COVIAL no están registrando
públicamente su ejecución de gasto:
– Se indica que aún no han presentado la estructura programática de su
presupuesto
– Para esos casos, el portal de transparencia y el de fideicomisos sin datos de
ejecución
• Esta anomalía debe ser corregida y sancionada (CGC)
Opacidad en compras: crisis en el MSPAS y en el MAGA
• La evaluación según el estándar de la OCDE (2009-2010) reveló:– Uso y abuso de las compras directas y los casos de excepción un problema
muy grande
• El MSPAS violó la LCE al comprar medicamentos directamente y no por contrato abierto (literal “l” Art. 46 bis)
• El MSPAS, una cartera que debiera ser estratégica para el desarrollo, hoy acéfala y envuelta en el escándalo y crisis institucional
• En el MAGA, desde la intención de compra directa de fertilizantes hasta eventos con sobre precios y otras anomalías.
• Problema: politización de las entidades, intervención en el nombramiento de los funcionarios y anomalías faltas sin sanción (CGC)
Paquete de transparencia: sin ímpetu político
• ¿Iniciativas 4461 y 4462 entregadas o abandonadas al Congreso?– El Ejecutivo no opera políticamente para su aprobación, como sí lo hizo
hace unos meses.
– Bloqueo parlamentario con interpelaciones: le hace daño a todos.
• Las iniciativas están plagadas de errores técnicos e inconsistencias
• Las reformas a la LCE incluso proponen facilitar la compra directa (¡!)
• La Ley de Fideicomisos Públicos, a punto de ser abandonada por: ¿considerarla demasiado laxa, o que entramparía los negocios con el Estado?
• ¿Las reformas para transparencia más difíciles de aprobar que la reforma tributaria?
6. Conclusiones
Conclusiones
• En 2011 la carga tributaria creció del 10.5% al 11.0%. Sin
embargo este crecimiento no es sostenible
• Como % del PIB, el gasto público de 2011 fue
prácticamente igual al de 2010
• En consecuencia, el déficit fiscal de 2011 (2.8% del
PIB) es menor que el de 2010 (3.3% del PIB)
• El 96% del déficit fiscal se financió con deuda
bonificada interna, colocada en 2010 y 2011
Conclusiones• El Icefi estima que la carga tributaria de 2012 será 10.9%
– Menor al 11.0% de 2011
– Menor a la presupuestada de 11.1%
• Las principales razones para la caída de la carga tributaria en 2012
son:
– Deterioro de las condiciones macroeconómicas: desaceleración de las
importaciones
– No se repetirá la recaudación adicional por la amnistía de 2011
– Incertidumbre en las regalías petroleras: precios altos, pero
producción decreciente
Conclusiones• La reforma tributaria (antievasión II y actualización tributaria):
– En términos generales corresponde a la propuesta del GPDF de 2008
– Depende críticamente de la SAT
– Tiene potencial recaudatorio de mediano y largo plazos
• El Presupuesto aprobado ya incluye ingresos adicionales por la
reforma
– El presupuesto consideró 0.4% del PIB
– El Icefi estima que pueden obtenerse 0.2% del PIB
• Esta diferencia explica por qué la estimación de carga tributaria del Icefi
es menor a la del presupuesto
• Peligros: más privilegios fiscales e impugnaciones
Conclusiones
• En 2012 se está corrigiendo el registro contable del gasto público:
– El gasto ejecutado por COVIAL pasa de la inversión a bienes y
servicios
• Aún después de ajustar las cifras considerando esta corrección,
transferencias y descontando el gasto de reconstrucción en 2011:
– La inversión cae de manera alarmante en 2012
– La caída más severa en 15 años, sólo comparable con el periodo
1982-1985
• El presupuesto de 2012 para bienes y servicios está sobreestimado
¿una reserva para trasferir recursos a otros rubros?
Conclusiones
• El Icefi estima que en 2012 el déficit fiscal será 2.4% del PIB– Menor que el 2.8% del PIB de 2011
– Menor al 2.6% del PIB presupuestado
• La principal fuente de financiamiento del déficit fiscal en 2012 es la deuda bonificada:– La mitad en el exterior: eurobonos
– La mitad en el mercado doméstico
• Se recupera cierto balance entre financiamiento interno y externo
Conclusiones
• Problemas en transparencia fiscal– “Acuerdo voluntario” con las empresas extractivas• No ha ingresado un solo centavo de los Q 700 millones
ofrecidos
• Al ser un acuerdo sin respaldo legal, los recursos no son exigibles
– Retrocesos en fideicomisos: varios (incluyendo COVIAL), no están registrando públicamente su ejecución de gasto
– Crisis institucional MAGA y MSPAS: opacidad en compras, se les ve más como negocio
– Paquete de transparencia sin ímpetu político
¡ Muchas gracias!www.icefi.org
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