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Régimen jurídico de los lugares de culto en España: especial
referencia a los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística
y a los mecanismos de control administrativoRÉGIMEN JURÍDICO DE LOS
LUGARES DE CULTO EN ESPAÑA.
ESPECIAL REFERENCIA A LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO Y GESTIÓN
URBANÍSTICA Y A LOS
MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
JULIA MARÍA DÍAZ CALVARRO
DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE
RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS LUGARES DE CULTO EN ESPAÑA.
ESPECIAL REFERENCIA A LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO Y GESTIÓN
URBANÍSTICA Y A LOS
MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
JULIA MARÍA DÍAZ CALVARRO
DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE
Conformidad de los directores
FDO. JAIME ROSSELL GRANADOS FDO. Mª OLAYA GODOY VÁZQUEZ FDO. JUAN
MANUEL RODRÍGUEZ BARRIGÓN
2018
porque me regaló el mundo.
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ESPECIAL REFERENCIA A LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO Y GESTIÓN
URBANÍSTICA Y A LOS MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
1
LUGARES DE CULTO EN LOS ÁMBITOS INTERNACIONAL
Y EUROPEO
.....................................................................................................
25
1.1. Concepto social y distinción de otras figuras afines
............................... 27
1.2. Régimen en el ordenamiento jurídico canónico
...................................... 30
1.3. Régimen en el ámbito de las Confesiones Religiosas no
católicas que tienen suscrito Acuerdo de Cooperación con el Estado
español
........................................................................................
33
1.4. Régimen en el ámbito de las Confesiones Religiosas no
católicas que han obtenido la Declaración de Notorio Arraigo
.............. 35
1.5. Régimen en el ámbito de las Confesiones Religiosas no
católicas inscritas en el Registro de Entidades Religiosas
...................... 37
1.6. Régimen en el ámbito de otras Confesiones religiosas no
católicas
..................................................................................................
39
1.7. Síntesis conclusiva
..................................................................................
40
CULTO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL
.............................................................
41
2.1. Referencia a los lugares de culto en los instrumentos
vinculados a la Organización de las Naciones Unidas
............................ 42
2.2. Referencia a los lugares de culto en los instrumentos
vinculados a otras organizaciones internacionales
................................. 48
2.3. Síntesis conclusiva
..................................................................................
50
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2
CULTO EN EL MARCO REGIONAL EUROPEO
........................................................ 50
3.1. El Consejo de Europa. Análisis crítico de la jurisprudencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la materia
..................... 51
3.2. El Derecho de la Unión Europea
.............................................................
65
3.2.1. Proceso de configuración de los sistemas de garantía en el
Derecho de la Unión Europea
............................................................
66
3.2.2. Derecho Originario y libertad religiosa
........................................... 71
3.2.3. Derecho derivado y libertad religiosa
.............................................. 75
3.2.4. Referencia a la libertad religiosa en otros textos
............................. 78
3.3. Síntesis conclusiva
..................................................................................
80 CAPÍTULO SEGUNDO. TRATAMIENTO DE LOS LUGARES DE CULTO EN
EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL
.................................................. 83
2. LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL DERECHO SOBRE LA
MATERIA
...........................................................................................................
100
2.2. El principio de igualdad
........................................................................
102
2.3. El principio de neutralidad del Estado
.................................................. 104
2.4. El principio de cooperación del Estado con las Confesiones
Religiosas
..............................................................................................
107
3. LA LEY ORGÁNICA 7/1980, DE 5 DE JULIO, DE LIBERTAD
RELIGIOSA
............................................................................................................................
109
RELIGIOSAS
.......................................................................................................
111
4.1. El Concordato suscrito con la Santa Sede
............................................. 113
4.2. Los Acuerdos de Cooperación suscritos con la FEREDE, la FCI y
la CIE
..........................................................................................
115
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3
5. LA POSICIÓN DE LAS CONFESIONES RELIGIOSAS NO CATÓLICAS
QUE HAN OBTENIDO LA DECLARACIÓN DE NOTORIO ARRAIGO
....................... 119 6. LA POSICIÓN DE LAS CONFESIONES
RELIGIOSAS NO CATÓLICAS
INSCRITAS EN EL REGISTRO DE ENTIDADES RELIGIOSAS
................................. 121
7. SÍNTESIS CONCLUSIVA
..................................................................................
124
URBANÍSTICO
..............................................................................................
127
1. EL CAMBIO DE ENFOQUE TRAS LA APROBACIÓN DE LA
CONSTITUCIÓN EN 1978
....................................................................................
129
2. EL PUNTO DE INFLEXIÓN DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO
.................................................. 135
3. SITUACIÓN ACTUAL DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN
MATERIA URBANÍSTICA
....................................................................................
152
3.2. Competencias de las Comunidades Autónomas
................................... 161
3.3. Competencias de las Entidades que integran la Administración
Local
......................................................................................................
165
4. SÍNTESIS CONCLUSIVA
..................................................................................
169 CAPÍTULO CUARTO. EL PROCESO DE REGULACIÓN URBANÍSTICA DE
LOS
LUGARES DE CULTO. APROXIMACIÓN CRÍTICA A LAS
REGULACIONES AUTONÓMICAS
..........................................................
171
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4
DESARROLLO SOSTENIBLE Y LA PREOCUPACIÓN POR EL MEDIO
AMBIENTE
.........................................................................................................
199
2.1. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo
.............................................. 201
2.2. El Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y su modificación
por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración
y Renovación Urbana ............................ 207
2.3. El vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana
...........................................................................
216
3. LA NORMATIVA AUTONÓMICA. ESPECIAL REFERENCIA A LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA
................................................... 222
3.1. Comunidad Autónoma de Andalucía
.................................................... 228
3.2. Comunidad Autónoma de Aragón
......................................................... 231
3.3. Comunidad Autónoma del Principado de Asturias
............................... 233
3.4. Comunidad Autónoma de Illes Balears
................................................. 235
3.5. Comunidad Autónoma de Canarias
....................................................... 237
3.6. Comunidad Autónoma de Cantabria
..................................................... 239
3.7. Comunidad Autónoma de Castilla - La Mancha
................................... 241
3.8. Comunidad Autónoma de Castilla y León
............................................ 241
3.9. Comunidad Autónoma de Cataluña
...................................................... 244
3.10.Comunidad Autónoma de Galicia
........................................................ 248
3.11.Comunidad Autónoma de La Rioja
...................................................... 251
3.12.Comunidad de Madrid
..........................................................................
252
3.14.Comunidad Foral de Navarra
...............................................................
255
3.15.Comunidad Autónoma del País Vasco
................................................ 256
3.16.Comunidad Valenciana
........................................................................
258
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5
3.17.Comunidad Autónoma de Extremadura
.............................................. 260
3.18.Ciudades de Ceuta y Melilla
................................................................
264 4. APROXIMACIÓN CRÍTICA A LA LEY 16/2009, DE 22 DE JULIO DE
LOS
CENTROS DE CULTO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA Y
EL ANTEPROYECTO DE LEY DE CENTROS DE CULTO DE LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO
....................................................... 266
5. SÍNTESIS CONCLUSIVA
..................................................................................
279 CAPÍTULO QUINTO. ANÁLISIS DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO
Y
GESTIÓN URBANÍSTICA RESPECTO A LA UBICACIÓN Y
APERTURA DE LOS LUGARES DE CULTO
............................................ 285
1. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
................................................................
292
1.1. Planeamiento: antecedentes, concepto, tipos y procedimiento
............. 295
1.2. Análisis de las distintas formas de participación de los
ciudadanos en la elaboración y aprobación de los distintos
instrumentos de planeamiento
.....................................................................
306
1.2.1. La participación ciudadana
............................................................
309
1.2.2. La iniciativa privada
......................................................................
311
1.2.3. El trámite de información pública
................................................. 312
1.2.4. La consulta popular y el fenómeno NIMBY (Not in my back
yard)
........................................................................................
319
1.2.5. Los programas de participación ciudadana
.................................... 321
1.3. Delimitación de los conceptos de clasificación y calificación
del suelo
................................................................................................
325
1.4. Estándares urbanísticos, normas de aplicación directa y
lugares de culto
.....................................................................................
327
1.5. El lugar de culto como dotación urbanística
......................................... 330
1.5.1. Definición de uso dotacional, dotaciones públicas y privadas
y equipamientos comunitarios
........................................... 331
1.5.2. La idoneidad de la reserva de suelo para uso dotacional y,
en especial para uso religioso y asistencial
...................................... 336
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6
1.5.3. La titularidad del suelo dotacional y de las dotaciones o
equipamientos
...................................................................................
339
1.5.3.1 Titularidad del suelo dotacional
............................................. 339
1.5.3.2. Titularidad de las dotaciones y equipamientos
...................... 342
1.5.4. El lugar de culto como sistema general o sistema local
................ 345
1.6. La gestión y ejecución urbanística y los lugares de culto
..................... 349
1.7. La discrecionalidad administrativa en el ámbito urbanístico
................ 351
1.7.1.Discrecionalidad administrativa, arbitrariedad y desviación
de poder
............................................................................................
352
1.7.2. La discrecionalidad en el planeamiento urbanístico
..................... 354
1.7.3. El control de la discrecionalidad administrativa
............................ 358
1.8. La importancia de la ubicación del lugar de culto
................................ 362
1.9. Síntesis conclusiva
................................................................................
365
LA UBICACIÓN DE LUGARES DE CULTO
............................................................
370
2.1. Previsiones contempladas en la normativa autonómica y local
............ 372
2.1.1. Suelo de naturaleza demanial
........................................................ 378
2.1.1.1 Concesión para uso privativo de dominio público
................. 379
2.1.1.2. Mutación demanial
.................................................................
387
2.1.1.3 Procedimiento de desafectación de un terreno de naturaleza
demanial
.....................................................................
388
2.1.2. Suelo de naturaleza patrimonial
..................................................... 389
2.1.2.1 Cesión gratuita del uso del suelo
............................................ 389
2.1.2.2. Enajenación de terreno a una Confesión Religiosa
................ 394
2.1.2.3 Permuta de terrenos
................................................................
396
2.1.2.4. Constitución de un derecho de superficie
.............................. 397
2.1.2.5 Transmisión de suelos procedentes de Patrimonios Públicos
del Suelo
.......................................................................
399
2.2. Transmisión y uso temporal de espacios públicos
................................ 402
2.3. Los lugares de culto en suelo de titularidad pública
............................. 404
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7
2.5. Supuestos de colaboración entre confesiones
....................................... 419
2.6. Síntesis conclusiva
................................................................................
410
EJERCICIO RESPECTO DE LOS LUGARES DE CULTO .....................
413
1. CONSIDERACIONES PREVIAS
.........................................................................
415
1.1. Breve aproximación a las licencias urbanísticas
................................... 417
1.2. La Directiva Bolkenstein y el control ex post en la actividad
urbanística
....................................................................................................
429
1.2.1. Transposición de la Directiva de Servicios en el ámbito
estatal
................................................................................................
431
1.2.2. Transposición de la Directiva de Servicios en los ámbitos
autonómico y locales
........................................................................
439
2. ESPECIALIDADES DEL CONTROL ADMINISTRATIVO Y SU
EXIGIBILIDAD A LAS CONFESIONES RELIGIOSAS PARA LA
CONSTRUCCIÓN Y APERTURA DE LUGARES DE CULTO
..................................... 461
2.1. Para la construcción de un lugar de culto
.............................................. 462
2.2. Para la apertura de un lugar de culto
..................................................... 465
3. LA LICENCIA MUNICIPAL DE ACTIVIDAD RELIGIOSA PREVISTA EN
LA LEY 16/2009, DE 22 DE JULIO, DE LOS CENTROS DE CULTO DE LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA
..........................................................
468
4. SÍNTESIS CONCLUSIVA
..................................................................................
471
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9
INTRODUCCIÓN España es un Estado aconfesional que mantiene
relaciones de cooperación con
las distintas Confesiones Religiosas y los grupos en que se
integran radicados en su territorio, tal y como se establece el
artículo 16 Constitución Española. Estas relaciones no son
homogéneas ni se definen de la misma forma, estableciéndose
distintos grupos de Confesiones Religiosas según se determine su
relación con respecto al Estado Español.
Destaca, por su importancia histórica, su arraigo y por ser la
Confesión Religiosa
con más creyentes y lugares de culto, la Iglesia Católica. El
instrumento jurídico que regula sus relaciones con el Estado es el
Concordato suscrito con la Santa Sede en 1979. Posteriormente, y
conforme ha ido aumentando el pluralismo religioso y con base en el
artículo 7 Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad
Religiosa, se ha abierto la posibilidad de establecer Acuerdos de
Cooperación que en el año 1992 fructificaron con la suscripción de
tres Acuerdos con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas
de España, La Comisión Islámica de España y la Federación de
Comunidades Israelitas respectivamente1, que son las Confesiones
Religiosas no católicas con más raigambre actualmente en España.
Otras Confesiones Religiosas, debido a que no cumplen los
requisitos exigidos para suscribir un Acuerdo o por otras razones,
ha optado por la obtención de la Declaración de Notorio Arraigo,
que, hasta el momento, han obtenido la Iglesia de Jesucristo de los
Santos de los Últimos Días en 2003, los Testigos Cristianos de
Jehová en 2006, la Federación de Entidades Budistas de España en
2007 y, finalmente, la Iglesia Ortodoxa en 2010. Por último, hay
que mencionar aquellas Confesiones Religiosas que están inscritas
en el Registro de Entidades Religiosas, dependiente del Ministerio
de Justicia.
El ordenamiento jurídico español regula el hecho religioso, la
creencia en unas
determinadas convicciones y el derecho a manifestarlas, en el
artículo 16 Constitución Española, en el capítulo reservado a los
derechos fundamentales. La libertad religiosa tiene una vertiente
interior y una exterior, que define la expresión pública de la
religiosidad. El ser humano expresa sus creencias públicamente
mediante el cumplimiento de las celebraciones religiosas
colectivas, de las tradiciones cultuales y la conmemoración de las
festividades propias de cada religión. Y para ello necesita un
espacio físico que, según la confesión de que se trate, tendrá una
serie de características propias, estará consagrado y poseerá o no
carácter sagrado. En un país confesional, con una religión oficial
o, al menos con una creencia predominante, esta situación no genera
conflictos; sin embargo, los problemas surgen en las sociedades
recientemente pluriconfesionales como la española, en las que hasta
hace poco existía una Confesión Religiosa predominante y oficial,
siendo prácticamente inexistentes otras creencias que, en la
actualidad, están adquiriendo un importante peso específico. 1 Ley
24/1992, de 10 noviembre, por la que se aprueba el acuerdo de
cooperación del Estado con la
Federación de entidades religiosas evangélicas de España. Ley
25/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de
Cooperación del Estado con la Federación de Comunidades Judías de
España. Ley 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el
Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de
España
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10
Nuestro país, durante gran parte de su historia, ha sido de
confesionalidad católica, monopolio religioso roto a partir de la
Constitución de 1978, al proclamarse constitucionalmente el
principio de aconfesionalidad2 y el derecho fundamental a la
libertad religiosa3. Sin embargo, la verdadera repercusión social
de este derecho fundamental se ha producido en los últimos quince
años. El nuevo escenario es consecuencia de muchos factores entre
los que destaca el fenómeno inmigratorio y el posterior
asentamiento de personas procedentes de otros países y culturas,
generando multitud de interrogantes a los que la sociedad y el
derecho deben dar respuesta. La entrada de hombres y mujeres que
profesan una religión y una manera de expresarla distinta y ajena
para una sociedad de tradición católica, suscita la necesidad de un
lugar de culto donde celebrar sus creencias, cuestión que debe ser
abordada por los poderes públicos en virtud del artículo 9.2
Constitución Española.
Aunque es verdad que la pluralidad de religiones no se puede
explicar solo por
los movimientos migratorios, es indudable que el aumento
cuantitativo que ha alcanzado la diversidad religiosa en España se
debe a la llegada masiva a Europa de ciudadanos procedentes de
otros países en los que son mayoritarias creencias distintas a las
que se practican en nuestro continente4. Es más, salvo determinados
grupos, como los hindúes, que son de reciente aparición en nuestro
país, las grandes religiones tienen, desde hace años, implantación
en nuestra sociedad, pero sin la repercusión numérica que tienen
ahora.
En España, la población inmigrante ha variado de 801.329
extranjeros con
tarjeta de residencia en 1999 a 4.791.332 en 20095. Aunque durante
los años duros de la crisis se pensó que la tendencia se
invertiría, la realidad y las buenas perspectivas económicas se han
impuesto y en 2016, se ha vuelto a producir un incremento de
población inmigrante del 21,9%, 89.126 personas en términos
absolutos6. Los principales países de origen son Marruecos, Ecuador
y, en los últimos años, se ha constatado un incremento de personas
procedentes de Rumania. Han traído consigo sus costumbres, su
cultura y su religión que, con el asentamiento y arraigo y los años
transcurridos han ido impregnando la sociedad de acogida en mayor o
en menor medida. El mapa de las religiones se caracteriza por una
todavía aplastante mayoría de católicos, seguidos de aquellos que
se consideran no creyentes o ateos y un porcentaje de fieles de
otras creencias del 2,8%7. No parece un porcentaje muy elevado pero
debido a la irregular distribución de la población inmigrante
existe concentración de creyentes no católicos en zonas muy
concretas, lo que incrementa la percepción de su número. 2
Artículo16.3 Constitución Española: Ninguna confesión tendrá
carácter estatal 3 Artículo 16 Constitución Española: 1. Se
garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los
individuos y las comunidades sin más limitación en sus
manifestaciones que la necesaria para el mantenimiento del orden
publico protegido por la ley 4 FONT i LLOVÉ, T. “Prologo”; PONCE
SOLÉ, J. (Coord.); Ciudades, derecho urbanístico y libertad
religiosa; Fundación Carles Pi i Sunyer; Barcelona; 2006; p.11.
5http://extranjeros.empleo.gob.es/es/ObservatorioPermanenteInmigracion/Anuarios/Archivos/Anuario199
9_ANEXT99.pdfhttp://extranjeros.empleo.gob.es/es/ObservatorioPermanenteInmigracion/Anuarios/Arch
ivos/Anuario1999_ANEXT99.pdf (Ultima consulta: 12 de marzo de
2018). 6 http://www.ine.es/prensa/cp_2017_p.pdf (Última consulta:
12 de marzo de 2018).
7https://es.statista.com/estadisticas/551220/distribucion-de-la-poblacion-espanola-por-creencias-
religiosas/ (Ultima consulta: 12 de marzo de 2018).
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11
En consecuencia, objetivamente, se ha producido en los últimos años
un incremento del número de grupos religiosos en España. Según
datos del Registro de Entidades Religiosas, en el año 2011 se
habían inscrito dos mil setecientos noventa entidades religiosas no
católicas, de las que mil ochocientas siete pertenecían a la
confesión protestante y evangélica, seguida por la confesión
islámica con mil siete; a continuación y, en menor medida aparecen
otras confesiones más minoritarias como budistas, mormones, judíos
etc. Actualmente, si se consulta el Registro, se han incrementado
sustancialmente los grupos religiosos, contabilizándose 4.519, si
no se tienen en consideración las asociaciones y/o fundaciones
católicas. Destacan, además de los lugares de culto católicos que,
según datos de 2016, ascendían a 23.098 parroquias8, aquellos
pertenecientes a las confesiones evangélicas e islámicas.
No es fácil conocer el número de fieles o los lugares de culto de
determinadas
confesiones porque no consideran pertinente la solicitud de esa
información por parte de las Administraciones Públicas. Por tanto,
los datos suministrados, aunque ofrecen una valiosa información, no
abarcan toda la dimensión de la diversidad religiosa. Por tanto,
para obtener una fotografía lo más clara posible, hay que matizar
las cifras estadísticas con la realidad social: primero, en las
estadísticas solo se contabiliza la inmigración legal, por lo que
se deja fuera una gran parte del colectivo de extranjeros que, en
general, son los que más dificultades de integración padecen y que
suelen pertenecer a grupos en riesgo de exclusión; segundo, no
todas las entidades religiosas se inscriben ni registran sus
lugares de culto; tercero, existen muchos lugares de culto que
escapan al control administrativo y cuarto, no es fácil elaborar
encuestas sobre creencias religiosas porque suele ser un tema que
incomoda o que no se quiere manifestar públicamente.
Otra de las variables que hay que tener en consideración es la
percepción de la
sociedad de acogida ante la llegada de grupos de inmigrantes a sus
poblaciones y el aumento de la diversidad religiosa que lleva
aparejado determinados aspectos que pueden afectar socialmente como
la apertura de un lugar de culto. En este sentido, es interesante
observar qué sentimientos provoca y a pesar de que las encuestas
sobre actitudes antes la religiosidad9, dan una imagen de los
españoles de gran tolerancia ante la ubicación de un lugar de culto
- un 58,8% considera correcta la ubicación de un lugar de culto en
el centro o en donde consideren los creyentes, hay una pequeña
fluctuación según la Confesión Religiosa a la que pertenezca el
lugar de culto. Ante la pregunta de si le daría igual que se
construyese o abriese un lugar de culto al lado de su casa, la
respuesta pivota desde el 58,3% en el caso de lugares de culto
pertenecientes a la confesión islámica, mezquitas y el 81,5% si
pertenece a la Iglesia Católica.
En la última década las Confesiones Religiosas buscan el
reconocimiento
efectivo de su diversidad y su visibilidad social demostrando su
existencia en la
8 MINISTERIO DE JUSTICIA; Informe anual sobre la situación de la
libertad religiosa en España 2016; Madrid; 2017; p.16. 9
OBSERVATORIO DE PLURALISMO RELIGIOSO EN ESPAÑA; I Encuesta sobre
opiniones y actitudes ante la dimensión cotidiana de la
religiosidad y su gestión pública; Encuestas del Observatorio del
pluralismo religioso en España; Madrid; 2013; pp.17 y ss.
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12
sociedad en tanto “lo que no se ve, no existe”10 y la posesión de
un lugar de culto propio es un elemento que les ayuda a la
consecución de ese objetivo; es un aspecto que se añade a su
función como espacio de encuentro, celebración y manifestación de
las creencias religiosas.
Socialmente, suelen ser espacios que desarrollan una importante
labor, tal y
como se ha demostrado en los momentos más oscuros de la crisis
económica. Un lugar de culto ayuda a la dignificación e integración
de la Confesión Religiosa en el medio en el que viven y conviven
con otras personas de otras culturas o creencias, fundamentalmente
por su función social y de apoyo a colectivos en riesgo de
exclusión. Y esta dignidad no se corresponde con locales o garajes
en condiciones precarias que no cuentan con las mínimas garantías
de seguridad ni tampoco con desplazamientos a la marginalidad de
polígonos industriales y suburbios fuera de la población
propiamente dicha. Esa segregación impide la integración y la
convivencia entre distintos colectivos y es un caldo de cultivo
para el nacimiento de conflictos. Y es una realidad que existe, que
se tolera y a la que no se está dando una respuesta adecuada, ni
social ni jurídica.
El Derecho tiene mucho que decir ante la construcción y apertura de
lugares de
culto porque éstos no se circunscriben al ámbito de la libertad
religiosa. La necesidad de un espacio urbano para la manifestación
externa de las creencias religiosas implica la confluencia del
derecho fundamental a la libertad religiosa con el urbanismo,
definido por la Real Academia Española de la Lengua11 como el
“conjunto de conocimientos relacionados con la planificación y
desarrollo de las ciudades” y en consecuencia, con el derecho
urbanístico como conjunto de disposiciones que regulan el fenómeno
urbanístico. Claramente se puede advertir el vínculo entre
religión, lugar de culto y urbanismo, de manera que éste puede ser
un “elemento que facilite (o entorpezca) el ejercicio libre de la
religiosidad”, en palabras del profesor PONCE SOLÉ12. Pero, se debe
tener en consideración, como ya se ha mencionado, que la libertad
de culto es un derecho fundamental y como tal está garantizado y
protegido para su desarrollo pleno y sin limitaciones.
Con respecto al establecimiento de lugares de culto, entra en juego
el derecho
administrativo y en concreto el derecho urbanístico a través de la
regulación del espacio urbano porque el terreno o edificio que se
va a destinar a un uso religioso está construido o emplazado en un
espacio que debe permitir esa finalidad, ya que el uso del suelo
está regulado en el ordenamiento jurídico urbanístico en función de
las actividades que se desarrollen en él y que en cada caso estén
permitidas, toleradas, limitadas o prohibidas según se establezca
por la regulación urbana13. De tal forma que, en teoría, la
10 TARRÉS, S.; “El Pluralismo religioso en Andalucía”; MARTÍN, M.M.
y RODRÍGUEZ BLANCO, M.; El pluralismo religioso y su gestión en el
ámbito local y autonómico; Editorial Comares; Granada, 2010; p.23.
11
http://dle.rae.es/?id=b8IcS7s (Última consulta: 26 de marzo de
2018). 12 BRIONES MARTÍNEZ, I.M.; El factor religioso y las
autonomías; Editorial Comares; Granada; 2011; p.135. 13 Urbanismo:
ordenación del espacio en que se van a desarrollar las diversas
actividades humanas, entre las que están las actividades
religiosas
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URBANÍSTICA Y A LOS MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
13
Administración competente debe prever el uso religioso y el
emplazamiento de los lugares de culto. Pero no es una cuestión
pacifica porque la confluencia del derecho fundamental a la
libertad religiosa, la normativa urbanística y la opinión de los
vecinos ante el aumento del pluralismo religioso ha dado lugar a
multitud de situaciones inéditas, de difícil solución en algunos
casos. Hay que situar en una balanza el derecho de todas las
personas a rezar, a manifestar sus creencias y la acción de los
poderes públicos en aras del interés general, ponderarlas y
valorarlas y analizar si a través de sus decisiones, las
Administraciones Públicas condicionan el derecho fundamental a la
libertad religiosa y de culto.
Se deben realizar varias precisiones, en primer lugar, las
Confesiones Religiosas
en relación con sus lugares de culto deben respetar y atenerse a lo
que estipula el ordenamiento jurídico, como cualquier otro sujeto
de derecho; en segundo lugar, es necesario reservar una parte del
espacio urbano para el desarrollo de una serie de actividades de
interés general cuya finalidad es cubrir las demandas ciudadanas,
entre las que se pueden citar las manifestaciones cultuales. Es
decir, la Confesión Religiosa tendrá que atenerse a la calificación
del suelo y solo podrá construir en un terreno que permita ese uso
o al menos no lo prohíba e igualmente, cuando se refiera a un
local, deberá comprobarse que el uso religioso es compatible con el
residencial, si el espacio se sitúa en el bajo de un edificio de
viviendas, por ejemplo.
Entre las situaciones negativas que se han detectado en los últimos
años
relacionadas con la construcción, establecimiento y apertura de
lugares de culto, las más habituales se derivan de Confesiones
Religiosas que tienen un numero de fieles considerable y no
disponen de un espacio como lugar de culto o que desarrollan sus
actividades cultuales en domicilios particulares o en locales poco
acondicionados.
Las actividades cultuales, sobre todo si se ejercitan en precario
pueden generar,
en algunos casos, molestias a los vecinos y consecuencias
indeseadas como concentraciones multitudinarias de la que se
derivan una serie de problemas como falta de aparcamiento, ruidos,
etc., que hacen emerger la protección del orden público por parte
de las Administraciones Publicas, único limite al ejercicio del
derecho fundamental a la libertad religiosa pero que no puede
aprovecharse “para discriminar o cercenar torticeramente la
libertad religiosa”14, porque el ejercicio de un derecho
fundamental no puede ser limitado por la decisión de un
Ayuntamiento.
Otro de los aspectos recurrentes es la ubicación de lugares de
culto en zonas no
adecuadas, resultado, en muchos casos, de actuaciones de los
Ayuntamientos que no coadyuvan a la integración de las confesiones
minoritarias. Suele ser habitual su traslado a zonas industriales,
alejadas de núcleos residenciales, con el objeto, en la
“El urbanismo se centra en la acción pública sobre el hecho ciudad,
el racional destino y aprovechamiento del espacio físico en el
núcleo poblacional. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S.; “La jurisprudencia
constitucional en materia de ordenación del territorio”; Repertorio
Aranzadi del Tribunal Constitucional nº 5/2000; Aranzadi; Pamplona;
2000; p.2. 14 MARTIN RETORTILLO, L. “Libertad religiosa,
construcción de templos y exigencias urbanísticas. Precisiones de
la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”; PONCE
SOLÉ, J. (Coord.); Ciudades, derecho urbanístico y libertad
religiosa; Fundación Carles Pi I Sunyer; 2006; p.34.
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URBANÍSTICA Y A LOS MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
14
mayoría de los casos, de evitar el rechazo vecinal pero se debe
tener en consideración que, localizaciones inadecuadas pueden
suponer dificultades de acceso y, en consecuencia, una vulneración
del derecho fundamental a la libertad religiosa. Un ejemplo, es el
traslado de un lugar de culto a un polígono industrial alejado del
centro de la ciudad con mucho tráfico de camiones y proliferación
de industrias nocivas15.
Si se extrapola a un nivel mas general, las ubicaciones poco
adecuadas son
negativas por varios motivos, algunos de los cuales ya se han
mencionado; primero, dificultan la accesibilidad de los fieles,
segundo, comprometen la dignidad de las Confesiones Religiosas y
tercero, no ayudan a la integración de los miembros de determinadas
comunidades y colectivos en riesgo de exclusión de la localidad
donde se asientan. Normalmente, suelen ser comunidades religiosas
formadas por inmigrantes y sobre la segregación que sufren ha
puesto el acento el CONSEJO DE EUROPA16 al manifestar que la
integración no existe mientras no se les ofrezca a los extranjeros
inmigrantes “la misma libertad de elección que tiene el resto de la
población, incluso oportunidades para vivir fuera de las zonas
tradicionalmente pobladas por grupos minoritarios”.
En el aspecto social, se observa un desconocimiento de la
ciudadanía por las
confesiones distintas de la católica, por esa razón la ubicación de
lugares de culto en sus barrios provocan recelos y alarma social.
Esta desconfianza alcanza un matiz preocupante cuando se convierten
en fenómenos NIMBY o grupos vecinales de presión, que pueden
provocar problemas de convivencia y condicionar a las
Administraciones Publicas. Existen en algunos casos manipulaciones
externas e intereses que se traducen en la repetición de consignas
por parte de la población que no son ciertas, entre otras que la
apertura de lugares de culto de determinadas confesiones puede
suponer la degradación del barrio cuando, al contrario, son un
pilar muy importante para la integración, la normalización y
visibilidad del colectivo inmigrante. La lectura de estos hechos
demuestra la incapacidad de algunos Ayuntamientos para resolver los
problemas derivados de la apertura de lugares de culto de
confesiones minoritarias y se traduce en la tolerancia municipal a
la existencia de lugares de culto en situación irregular, que no
cumplen condiciones mínimas e indignos para desempeñar la función
cultual, parte del derecho fundamental a la libertad religiosa. Se
debe valorar la necesidad de que los Ayuntamientos desarrollen
políticas activas de gestión de la diversidad religiosa que, en la
actualidad son una realidad en muy pocos Ayuntamientos. La gestión
de la pluralidad por parte de todos los agentes sociales es una de
las tareas pendientes e implicaría la reducción y eliminación de
los problemas de segregación social y espacial. Es fundamental, en
este aspecto, que los vecinos cuenten con información veraz y no se
descarta la práctica de distintas técnicas como por ejemplo, la
mediación intercultural.
En otros casos, se solicitan requisitos desproporcionados a las
Confesiones
Religiosas que desean abrir lugares de culto aplicándoles,
equivocadamente la 15 EL PAÍS; “Solar para mezquita busca fieles”.
http://www.elpais.com/diario/2011/01/29/catalunya/1296266849_850215.html
(Último acceso: 2 de febrero de 2018). 16
http://www.communities.gov.uk/publications/planningandbuilding/diversityequality
(Última consulta: 1 de diciembre de 2017).
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15
normativa sobre espectáculos públicos y actividades recreativas.
Muchos Ayuntamientos siguen exigiendo licencias que no están
justificadas en el caso de la construcción y apertura de los
lugares de culto o no se admite como forma de control, la solicitud
de declaración responsable y/o comunicación previa, obviando el
cambio hacia una intervención administrativa ex post propugnada por
la Directiva Bolkenstein.
Algunas noticias de prensa dibujan perfectamente algunas las
situaciones
mencionadas. En septiembre de 2005 se clausuró una mezquita en
Alicante, sita en los bajos de un edificio residencial por la
denuncia de la comunidad de vecinos a pesar de contar con licencia
de apertura17. Para algunos analistas, supone la proliferación de
locales clandestinos fuera del control de las autoridades
municipales y es el detonante de la radicalización del mensaje y su
interpretación belicosa. Algunos organismos internacionales o
entidades adscritas a ellos y otros en el ámbito regional europeo
como la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia,
establecen una relación inversamente proporcional entre integración
y radicalización y uno de los aspectos que pueden invertir y
eliminar esa ecuación y coadyuvar a la incorporación social de los
diferentes colectivos es la existencia de un lugar de culto digno
donde la Confesión Religiosa pueda desarrollar colectivamente su
derecho fundamental a la libertad religiosa. Por tanto, fuera del
ámbito religioso y social, la cooperación para el establecimiento
de lugares de culto puede determinar la no proliferación de
sentimientos de rechazo hacia la sociedad de acogida que pueden ser
el germen de actitudes y actividades que pueden atentar contra el
interés general.
El aumento de lugares de culto que no cumplen la normativa no es un
tema de
menor importancia, solo en Cataluña se considera que
aproximadamente un tercio de los lugares de culto carece de
licencia. Ante esta realidad, los miembros de estas confesiones se
quejan de que no tienen otra elección, por la oposición vecinal y
la falta de recursos económicos18.
Las Confesiones Religiosas denuncian que, en muchos casos, es la
actuación de
los Ayuntamientos las que les impide la apertura de un lugar de
culto, estableciendo condiciones restrictivas, caso de los
Ayuntamientos de Barcelona o Badalona que, en el año 2007 se vieron
desbordados por la presión ciudadana de la Plataforma “No a la
mezquita en terrenos públicos” que recogió 20.800 firmas contra la
supuesta apertura de una mezquita en terrenos de titularidad
municipal19. Otros Ayuntamientos como los de Salt o Lloret de Mar
suspendieron durante un año las licencias necesarias para la
construcción y apertura de lugares de culto. En concreto, el
Ayuntamiento de Lloret de Mar, en septiembre de 2011 justificó la
medida como una forma de evitar futuros
17 ABC VALENCIA; “Casi mil musulmanes se quedarán sin un lugar de
oración en Alicante”;
http://www.abc.es/hemeroteca/historico-01-09-2005/abc/Valencia/casi-mil-musulmanes
(Último acceso: 2 de febrero de 2018). 18 EL PAÍS; “Hartos de rezar
en el garaje”;
http://www.elpais.com/diario/2006/05/14/espana/1147557614_850215.html
(Último acceso: 2 de febrero de 2018). 19 ABC; “La ubicación de una
mezquita en terreno público divide a los vecinos de Badalona”.
http://www.abc.es/hemeroteca/historico-17-01-2007/abcnacional/la-ubicacion-de-un
(Último acceso: 2 de febrero de 2018).
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16
problemas, entre ellos, no fomentar la animadversión de los vecinos
hacia las comunidades religiosas20.
El rechazo de los vecinos más o menos organizados y el miedo a lo
desconocido
de hacen patentes a través de la expresión de determinadas
actitudes negativas como la de un vecino de Premiá de Mar que, ante
la posibilidad de que la comunidad musulmana de la localidad
construyera una mezquita, manifestó: “los cristianos solo nos
reunimos una vez a la semana para rezar, pero ellos están
haciéndolo todo el día y molestan”21.
En el plano jurídico, determinadas normas municipales impiden la
implantación
de lugares de culto. Según el Informe anual sobre la situación de
la libertad religiosa en España 201622, sigue vigente en Torrejón
de Ardoz una Ordenanza Municipal que impide que entre dos lugares
de culto haya menos de quinientos metros de distancia de tal forma
que limita la posibilidad de establecerlos a una mínima zona de la
localidad.
Ante todas estas demandas, contrapuestas en muchos casos y con un
margen de
actuación no siempre bien gestionado, las Administraciones Públicas
tienen un difícil papel, deben ser sensibles a las demandas
sociales de los ciudadanos, incluidas las Confesiones Religiosas y
su necesidad de lugares de culto de pública concurrencia23, pero
también deben gestionar la pluralidad religiosa y desarrollar una
labor de concienciación social ante la evidencia de distintos
grupos religiosos.
El suelo adecuado para la ubicación de lugares de culto es escaso
porque en los Planes Generales de Ordenación Urbana no se prevé
explícitamente suelo para uso religioso y es muy proceloso instar
un procedimiento de cambio de calificación que dura aproximadamente
dos años. También se critica la demora de las Administraciones
Publicas a la hora de resolver las peticiones de los administrados,
en este caso, las Confesiones Religiosas. Se censura especialmente
que las soluciones ofertadas son muy variadas ante situaciones
idénticas, dependiendo del Ayuntamiento y de su concreto
instrumento de planeamiento, suponiendo una clara vulneración del
principio de igualdad.
Se oponen los deseos de las autoridades religiosas y los intereses
de las
Administraciones Públicas ligados a la colectividad y al beneficio
general. Estas necesidades antagónicas han hecho aflorar a la
superficie las carencias de nuestro ordenamiento jurídico con
respecto a los lugares de culto que van desde la falta de
especificación de los lugares de culto en la normativa vigente, al
desconocimiento en la 20 EL PAÍS; “Lloret de Mar prohíbe durante un
año la apertura de centros de culto”.
http://www.elpais,com/diario/2011/09/28/catalunya/1317172040_850215.html
(Último acceso: 2 de febrero de 2018). 21 EL PAÍS; “Acoso a los
musulmanes de Premiá para que no concluyan su mezquita”;
http://elpais.com/diario/2002/04/20/catalunya/1019264850_850215.html
(Último acceso: 2 de febrero de 2018). 22 MINISTERIO DE JUSTICIA;
Informe anual sobre la situación de la libertad religiosa en España
2016; ob.cit.; p.27. 23 GUARDIA HERNÁNDEZ, J.J.; Libertad religiosa
y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en
España; EUNSA; Pamplona, 2010; p.63
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URBANÍSTICA Y A LOS MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
17
aplicación de la legislación urbanística, por, entre otros
aspectos, su complejidad competencial, a la respuesta social y
vecinal ante la presencia de un lugar de culto de una creencia
religiosa distinta a la suya por numerosas razones: el rechazo a lo
distinto, prejuicios, inseguridad, degeneración del barrio o
problemas de ruidos y aparcamientos.
La situación planteada justifica el desarrollo de esta tesis a
través del análisis del
ordenamiento jurídico tanto eclesiástico como urbanístico, que
pretende detectar las posibles carencias o lagunas y su origen o
simplemente constatar que existen cuestiones que se pueden mejorar,
desarrollando posteriormente una reflexión jurídica y aportando
algunas propuestas de solución
La tesis se va a dividir en dos partes, en una primera se va a
abordar la
regulación jurídica de los lugares de culto, mientras que en la
segunda parte se va a profundizar en aquellos aspectos
administrativos que afectan a los lugares de culto. En la primera
parte se van a desgranar las siguientes cuestiones: en el capitulo
primero se va a delimitar que es un lugar de culto, concepto que no
es univoco, por lo que se van a estudiar y comparar sus distintas
acepciones, comenzando por una definición desde el lenguaje
habitual, aceptado socialmente y continuando con la concepción de
las distintas Confesiones Religiosas, clasificadas según se ha
determinado anteriormente: Iglesia Católica, Confesiones Religiosas
no católicas que tienen suscritos Acuerdos de Cooperación con el
Estado Español, Confesiones Religiosas no católicas que han
obtenido la declaración de notorio arraigo, las Confesiones
Religiosas no católicas inscritas en el Registro de Entidades
Religiosas y otras Confesiones Religiosas no católicas. Se pretende
extraer aquellos caracteres que definen que es un lugar de culto y
su distinción de otras figuras afines, más allá de su finalidad
cultual.
A continuación se estudiará el tratamiento de los lugares de culto
en la órbita de
la Organización de las Naciones Unidas y de otras organizaciones
internacionales como la Organización Internacional del Trabajo ya
que la libertad religiosa es uno de los derechos fundamentales que
aparece recogido en los textos internacionales desde las primeras
declaraciones de derechos. El análisis se fijará principalmente en
las menciones explicitas a las manifestaciones externas de la
libertad religiosa y a los lugares de culto. A continuación se
desarrollará el mismo guión en el marco regional europeo: primero,
en el Consejo de Europa, con especial interés en el estudio de las
resoluciones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que ofrece
una consolidada jurisprudencia sobre diversas cuestiones asociadas
a los lugares de culto, ya que la manifestación externa de la
libertad religiosa ha dado pie a numerosos pronunciamientos del
Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, sobre todo a partir de la
paradigmática Sentencia que resolvió el asunto Vergos contra
Grecia. Se analizarán temas que van desde el derecho de las
Confesiones Religiosas al establecimiento y mantenimiento de
lugares de culto, las injerencias legitimas o ilegitimas en el
derecho a la libertad religiosa por parte de los poderes públicos y
el derecho de acceso al lugar de culto como parte del derecho
fundamental a la libertad religiosa.
El Derecho de la Unión Europea es fundamental por la adhesión de
España a la
misma, convirtiéndose el derecho comunitario, en parte integrante
del ordenamiento
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18
jurídico interno, por tanto debe ser objeto de especial atención. A
pesar de su origen puramente económico y del inicialmente poco
interés de la Comunidad Económica Europea en los Derechos Humanos,
se ha ido construyendo un sistema de garantías paralelo al proceso
de creación de la Unión Europea, que ha culminado en la Carta
Europea de Derechos Fundamentales y su vinculatoriedad a partir del
Tratado de Lisboa de 2009. En dicho texto se reconoce en el
artículo 10 el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia
y de religión. Este derecho no ha sido especialmente abordado por
la Unión Europea pero existen algunos aspectos interesantes
respecto al mismo y en consecuencia, a los lugares de culto, sobre
todo en relación con el principio de igualdad y no
discriminación.
En el capítulo segundo se va a acometer el tratamiento de los
lugares de culto en
el ordenamiento jurídico español. Se analizará el artículo 16
Constitución Española que consagra la libertad religiosa como
derecho fundamental y su encaje en un Estado que tiene entre sus
principios informadores, constitucionalmente reconocidos, el
principio de neutralidad y el principio de cooperación del Estado
con las Confesiones Religiosas, a través del juego de los artículos
9.2 y 16.3 Constitución Española. También se hará una pequeña
referencia al resto de principios informadores del derecho en esta
materia como el principio de libertad religiosa, conformando la
posición del Estado ante el hecho religioso.
Además del contenido del artículo 16 Constitución Española y sus
menciones a
las manifestaciones cultuales y a los lugares de culto es
prioritario conocer como la norma legal de desarrollo ha tratado
este concreto aspecto. En este sentido, el desarrollo legislativo
del derecho fundamental a la libertad religiosa fue muy precoz, de
hecho, la Ley Orgánica 7/1985, de 5 de julio, de Libertad Religiosa
fue la primera norma legal que desarrolló un derecho fundamental,
correspondiendo en este punto el análisis de su contenido y
especialmente las menciones sobre los lugares de culto. Pero no es
ésta la única norma en el ámbito del derecho eclesiástico
susceptible de regular los lugares de culto. En el marco del
principio de cooperación del Estado con las Confesiones Religiosas
y en desarrollo del artículo 7 Ley Orgánica 7/1985, de 5 de julio,
de Libertad Religiosa, el Estado ha suscrito Acuerdos con
determinadas Confesiones Religiosas. Los primeros se firmaron con
la Santa Sede y tienen la naturaleza jurídica de Tratados
Internacionales. En el Acuerdo entre el Estado Español y la Santa
Sede sobre Asuntos Jurídicos firmado el 3 de enero de 1979 solo se
mencionan los lugares de culto para declarar la inviolabilidad de
los mismos. En los suscritos posteriormente en 1992 con la
Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, la
Federación de Comunidades Israelitas (actualmente Federación de
Comunidades Judías de España) y la Comisión Islámica de España, si
hay una mayor concreción, dedicando un precepto entero a su
definición y a sus características esenciales. La pregunta es si
este reconocimiento es suficiente o debería preverse algún aspecto
urbanístico o si, por el contrario, es la norma urbanística el
sitio adecuado para ello.
Al igual que en el capítulo anterior, no se puede dejar de explorar
la situación de
aquellas Confesiones Religiosas que no han suscrito Acuerdos con el
Estado Español pero, en su defecto, han obtenido la Declaración de
Notorio Arraigo o están inscritas en
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URBANÍSTICA Y A LOS MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
19
el Registro de Entidades Religiosas. Aunque su posición con
respecto al Estado es distinta, como Confesiones Religiosas tienen
la misma necesidad de un lugar de culto.
Una vez analizado todas estas cuestiones, se abre la segunda parte
de la tesis,
netamente urbanística y que pretende analizar aquellos aspectos
urbanísticos y administrativos que afectan a los lugares de culto y
desgranar las posibles carencias, distorsiones o aquellos puntos a
mejorar. En el capítulo tercero y como cuestión previa al análisis
del ordenamiento jurídico urbanístico, se debe desentrañar la
complicada distribución competencial. Complicada porque todas las
Administraciones territoriales poseen un ámbito de actuación sobre
la materia ordenación del territorio y urbanismo o sobre
disciplinas transversales que le afectan. Además, dicho reparto
competencial sufrió un giro inesperado a raíz de la Sentencia
Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, objeto de especial
atención en este trabajo y en concreto de este apartado. Por tanto,
este capítulo seguirá el siguiente guión: en primer lugar, se
explicará cómo la Constitución Española ha establecido que el
urbanismo es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas,
manteniendo ámbitos de actuación para el Estado y las Entidades que
integran la Administración Local; en segundo lugar, el análisis de
la Sentencia Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo,
poniendo especial énfasis en el nuevo papel del Estado frente a la
materia urbanismo y cuál va a ser el contenido de las leyes
estatales urbanísticas; en tercer lugar, se profundizará en las
competencias de las tres Administraciones Territoriales: Estado,
Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la
Administración Local.
El capítulo cuarto estará dedicado al análisis de las normas
urbanísticas. Es un
capítulo importante porque se va a intentar constatar si en las
vigentes leyes urbanísticas se produce un reconocimiento expreso
del uso religioso o de los lugares de culto o si éstos están
incluidos en categorías más generales; cuáles son las consecuencias
en uno y otro caso y si afecta o no, en la práctica, a las
dificultades para que las Confesiones Religiosas construyan o no un
lugar de culto según esté determinado por la previsión legislativa.
Para desarrollar esta parte, se debe analizar la normativa
urbanística de las tres Administraciones territoriales, con un
estudio histórico indispensable para entender el modelo actual. La
regulación estatal será objeto de estudio, a través de las
distintas normas, traducción de los numerosos cambios legislativos
producidos. Se determinará cuál ha sido el modelo urbanístico
español y si su inestabilidad ha sido consecuencia directa de los
continuos relevos de leyes de suelo unido a los distintos
pronunciamientos jurisprudenciales y la definición del actual papel
del Estado en la regulación del suelo en tanto en cuanto es
competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas y no puede
regular sobre materia sobre las que no posee título competencial
tal y como ha establecido la Sentencia Tribunal Constitucional
61/1997, de 20 de marzo.
Se hará hincapié en las ultimas normas estatales, especialmente en
el vigente
Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana, que han supuesto un cambio en el modelo urbanístico
español, en qué consiste el llamado “urbanismo social” y como
afecta a la construcción y ubicación de lugares de culto. Es un
modelo más conectado con el desarrollo sostenible y con la calidad
de vida de los ciudadanos. El derecho
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URBANÍSTICA Y A LOS MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
20
sostenible, en palabras de PONCE SOLÉ24, implica la utilización
racional de los recursos para compatibilizar dinamismo y
crecimiento económico con la cohesión social. Este mismo autor,
sobre la idea de un urbanismo que busque el interés general,
considera que responde “a la tarea pública (con colaboración de los
privados) de hacer realidad diversas necesidades asociadas a
derechos de las personas que implican el desarrollo de políticas
sociales, garantizadoras, en definitiva, de dicha convivencia y de
la seguridad de las personas y espacios urbanos”25.
Frente a los problemas que arrastra el modelo urbanístico y que ya
se denunciaba
en la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana - densificación congestiva de los
cascos centrales de las ciudades, desorden de la periferia, el
aumento de los precios o la indisciplina urbanística -, se fomenta
un modelo de ciudad compacta, que permita los desplazamientos
racionales, el respeto al medio ambiente, la accesibilidad
universal a las viviendas y a las dotaciones y que promueva la
participación ciudadana en todo los que les afecten. Dentro de esta
nueva visión urbanística, los lugares de culto son susceptibles de
protagonismo por dos aspectos, primero, como respuesta a la
necesidad de los creyentes de las Confesiones Religiosas y segundo,
como factor de integración y cohesión social.
Las genuinas leyes de suelo tienen carácter autonómico, al ser las
Comunidades
Autónomas las titulares de la competencia sobre urbanismo y
ordenación del territorio. Se analizarán todas las normas
urbanísticas y algunas de materias transversales como las leyes de
patrimonio de las Comunidades Autónomas y las Ciudades Autonómicas
de Ceuta y Melilla, centrando el estudio en la Comunidad Autónoma
de Extremadura por ser el territorio que más interesa por cercanía
y proximidad y la Comunidad Autónoma de Cataluña porque es la que
más ha avanzado en la regulación urbanística de los lugares de
culto, siendo la primera y única que ha promulgado una norma
exclusiva sobre esta cuestión, la Ley 16/2009, de 22 de julio, de
los Centros de Culto de la Comunidad Autónoma de Cataluña. También
se desarrollará un pequeño apunte del Anteproyecto de Ley de
Centros de Culto de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Un análisis previo de la regulación de los lugares de culto de las
distintas leyes
urbanísticas en las Comunidades Autónomas, administración
competente en esta materia, determina que el uso religioso no se
recoge expresamente en todas ellas, incluyéndolas en la categoría
más general de usos asistenciales y en el ámbito de la gestión del
planeamiento tampoco es una categoría explícitamente reconocida por
los Ayuntamientos. En cualquier caso, se deduce que se califican
dentro de aquellos usos al servicio de los ciudadanos, con el
objeto de satisfacer los intereses generales. Sin
24
PONCE SOLÉ, J.; “Derecho urbanístico y derechos constitucionales.
Las relaciones entre vivienda, equipamientos religiosos y cohesión
social”; Anuario del Gobierno Local; Fundación Democracia y
Gobierno Local; Institut de Dret Públic; Barcelona; 2002; p. 113.
25
PONCE SOLÉ, J.; “El Derecho a la ciudad: elementos para superar la
gestión neoliberal del espacio público”; 4º Curso de Derechos
Sociales del Observatorio DESC; p.32. En
http://observatoridesc.org/sites/default/files/dchociudad_JuliPonce_Curso_sp.pdf
(Última consulta: 1 de diciembre de 2017).
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URBANÍSTICA Y A LOS MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
21
embargo, se critica que, de esta forma, se desdibuja el interés
religioso en categorías más generales.
El capítulo quinto se va a desarrollar en el ámbito de la gestión y
ejecución
urbanística. Para entender como una Confesión Religiosa puede
cubrir la necesidad de terreno para construir un lugar de culto o,
en su defecto, conseguir un inmueble para una finalidad cultual, Se
debe estudiar cómo se diseña la ciudad, como se califican los usos
del suelo y por qué, cual es el modelo de ciudad y cómo se pueden
insertan en él los lugares de culto. Primero se delimitarán todos
aquellos conceptos indispensables para conocer cómo se elabora el
plan de un municipio con especial interés en la clarificación de
determinados conceptos urbanísticos como uso del suelo, dotación,
equipamiento comunitario, sistema general y sistema local, etc, así
como su titularidad y naturaleza. Una cuestión importante para este
estudio es el análisis de cómo, según la normativa vigente, puede
la ciudadanía opinar y participar en el diseño de su ciudad y la
oportunidad de la creación de cauces específicos para determinados
colectivos, entre ellos las Confesiones Religiosas. En el aspecto
negativo se analizará la actividad de determinados grupos de
presión vecinales, los llamados fenómenos NIMBY y sus perniciosas
consecuencias, en algunos casos, en la formación de la voluntad de
los poderes públicos.
La actuación de las Administraciones Publicas y la diferencia
entre
discrecionalidad administrativa, arbitrariedad y desviación de
poder, será objeto de pormenorizado detalle, sobre todo en relación
con los lugares de culto porque la planificación del espacio puede
ser un instrumento de poder, llevando a la confusión entre
ordenación y control. En este sentido, se percibe, por parte de los
ciudadanos y las Confesiones Religiosas que ante las mismas
situaciones, las Administraciones Publicas ofrecen distintas
respuestas, creando inseguridad jurídica y frustración entre unos y
otros. Se analizará el margen de actuación de las actividades que
integran la Administración Local, consecuencia del principio de
autonomía local, reconocida en la Constitución Española y su
posibilidad de limitarlo para evitar percepciones negativas, la
vulneración del principio de igualdad y la inseguridad jurídica de
actuaciones heterogéneas por parte de las Administraciones
Públicas.
La siguiente cuestión fundamental es, una vez estudiado el
planeamiento y la
posibilidad de establecer lugares de culto, diferenciar en qué tipo
de suelo y a través de que procedimiento. Para ello se tienen que
diferenciar dentro del suelo que admita o no prohíba el uso
religioso, los de titularidad pública y privada y dentro de los
primeros, aquellos que son de dominio público de los que tienen
naturaleza patrimonial y que concretos negocios jurídicos se pueden
establecer entre la Administración Pública y la Confesión Religiosa
competente para establecer un lugar de culto. En suelo de
naturaleza demanial se estudiará la concesión para uso privativo de
dominio público, la mutación demanial y el procedimiento de
desafectación de un terreno de naturaleza demanial y para el caso
de suelo de naturaleza patrimonial, será objeto de análisis la
cesión gratuita de uso de suelo, la enajenación de terreno o una
Confesión Religiosa, la permuta de terrenos y la posibilidad de
constituir un derecho de superficie. Asimismo, se hará referencia a
la transmisión de suelos procedentes de Patrimonio Públicos de
Suelo. Después de una breve mención al suelo de titularidad privada
se expondrán
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varios casos especiales, analizando sus ventajas e inconvenientes,
y la valoración de algunas experiencias reales de los supuestos de
colaboración entre confesiones, los centros pluriconfesionales como
posible solución a la escasez de suelo de uso religioso o de
lugares de culto y por último, se explicará la transmisión y uso
temporal de espacios públicos.
Una vez construido, adquirido, alquilado o permutado el local donde
se va a
establecer el lugar de culto, se va a detallar en el capítulo sexto
que concretas autorizaciones pueden exigir la Administración
Pública competente tanto para la construcción como para la apertura
de un lugar de culto. Ahora bien, esta cuestión se ha complicado
debido a la transposición de la Directiva de Servicios o Directiva
Bolkenstein y su apuesta por el control ex post. Aclarar cómo se ha
transpuesto esta norma por las distintas Administraciones Publicas
es indispensable para saber que trámites deben cumplir las
Confesiones Religiosas, y la valoración de su pertinencia. Se va a
distinguir entre aquellas autorizaciones solicitadas para la
construcción de un lugar de culto y aquellas derivadas de su
apertura, su acomodo a la finalidad cultual de los lugares de
culto, la valoración y la respuesta desde la doctrina y la
jurisprudencia.
Por último, se analizará la única licencia expresamente diseñada
para controlar o
autorizar la apertura de lugares de culto: la licencia municipal de
actividad religiosa prevista en la Ley 16/2009, de 22 de julio, de
los Centros de Culto de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Una vez presentada la estructura de la tesis, este trabajo no puede
finalizar sin la
presentación de una serie de reflexiones y conclusiones que
intenten aunar el respeto al derecho fundamental a la libertad
religiosa y el interés general de la población con principios como
la cohesión, la inclusión y la utilización de técnicas de mediación
social. Las divergencias mencionadas generan problemas graves de
cohesión social y territorial y de integración, por no hablar de
seguridad jurídica. En este sentido, el Profesor PONCE SOLÉ
considera que “razones, pues, vinculadas con el ejercicio
individual de derechos fundamentales, con la dignidad de las
personas y con la cohesión social y territorial y la seguridad
pública - derechos, principios y valores constitucionales -
justifican y obligan a una intervención pública que acabe con lo
que ha sido denominado el “Islam de los garajes” para referirse a
la existencia de lugares de culto islámicos indignos, peligrosos y
segregados”. Es una opinión que se puede extrapolar a otras
Confesiones Religiosas.
Estas reflexiones y propuestas jurídicas van a presidir cada uno de
los temas
desarrollados en los seis capítulos de esta tesis porque como
expresa SEGLERS26, en el ámbito urbanístico, “la proyección de la
libertad religiosa alude sin dificultades al derecho a establecer
lugares de culto, recibir sepultura digna, poseer cementerios
confesionales y obtener reservas de parcelas en los de titularidad
municipal”. Por tanto, es necesario el ejercicio pacifico de la
manifestación del culto en condiciones adecuadas
26 SEGLERS GÓMEZ-QUINTERO, A.; Libertad religiosa y Estado
autonómico; Albolote; Granada; 2005; pp.281-283.
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y dignas. Pero más allá del ámbito urbanístico, es interesante la
reflexión de TARRÉS27 “No se trata de una cuestión de integración
de la diversidad religiosa sino de normalización, es decir, de
construir y facilitar las condiciones necesarias para que las
distintas confesiones religiosas vean reconocidos sus derechos,
además de sus obligaciones. En definitiva, para el ejercicio de la
libertad religiosa”.
27 TARRÉS, S. “Pluralismo religioso en Andalucía”; ob.cit.;
p.26.
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SECCIÓN PRIMERA: LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS LUGARES DE
CULTO
CAPITULO PRIMERO. APROXIMACIÓN AL TRATAMIENTO JURÍDICO DE LOS
LUGARES DE CULTO EN LOS ÁMBITOS INTERNACIONAL Y EUROPEO El objeto
del estudio es el régimen urbanístico de los lugares de culto, por
lo que se antoja indispensable responder a la pregunta de qué es un
lugar de culto y qué lo caracteriza frente a otros términos o
figuras afines o cercanas. Este capítulo va a delimitar y
clarificar que son los lugares de culto y cuáles son sus
características; primero, desde el lenguaje común, estableciendo
una tipología general para la mayoría de la población; segundo,
desde la definición de las distintas Confesiones Religiosas,
distinguiendo el ordenamiento jurídico canónico de los conceptos
establecidos por las confesiones minoritarias que tienen suscritos
Acuerdos con el Estado, las confesiones que hayan obtenido la
Declaración de Notorio Arraigo, aquellas que están inscritas en el
Registro de Entidades Religiosas y otras confesiones que no tengan
esa condición. De esa manera se comprobará si hay una identidad
entre todas las entidades religiosas o, por el contrario, según sea
la creencia, se refieren a figuras distintas. El siguiente paso es
qué es lugar de culto en el ordenamiento jurídico internacional,
qué reconocimiento tiene y en qué textos. La misma estructura se
utilizará en el marco regional europeo, haciendo especial hincapié
en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y en
el derecho comunitario como parte del ordenamiento jurídico
español, en virtud de los artículos 96 y 93 Constitución Española
respectivamente28, sin olvidar el artículo10.2 Constitución
Española29. El lugar de culto, en el ordenamiento jurídico español
se enmarca dentro del derecho fundamental de libertad religiosa,
recogido en el artículo 16 Constitución Española. Así es en la
actualidad, pero no hay que olvidar que España ha sido un país de
tradición católica, y aunque en algunas de sus Constituciones30 ha
reflejado la
28Artículo 96 Constitución Española: 1. Los tratados
internacionales válidamente celebrados, una vez publicados
oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno.
Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o
suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de
Acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.
Artículo 93 Constitución Española: Mediante ley orgánica se podrá
autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una
organización o institución internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes
Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del
cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de
los organismos internacionales o supranacionales titulares de la
cesión. 29 Artículo 10.2 Constitución Española: Las normas
relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la
Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la
Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y Acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.
30 Entre ellas, la Constitución de 1856, en su artículo14 o
posteriormente, la Constitución de 1876.
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tolerancia hacia la práctica privada de otros cultos, no siempre ha
considerado necesario regular la libertad religiosa31. En relación
a los lugares de culto como elemento del derecho fundamental a la
libertad religiosa, el análisis se desarrollará desde la
perspectiva de un Estado aconfesional con un sistema
cooperacionista derivado del artículo 16 Constitución Española, que
implica la existencia de confesiones con posiciones jurídicas
distintas: en primer lugar, la Iglesia Católica; en segundo lugar,
confesiones con Acuerdos suscritos en el año 1992, confesiones
islámica, judía y evangélica; en tercer lugar, confesiones que han
obtenido la Declaración de Notorio Arraigo y, en cuarto lugar,
confesiones inscritas en el Registro de Entidades Religiosas. De su
posición se derivan distintas consecuencias jurídicas que afectan a
los lugares de culto adscritos a cada una de ellas.
1. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LOS LUGARES DE CULTO
Es indispensable fijar terminológicamente los conceptos que se van
a manejar
porque no es lo mismo un equipamiento de uso religioso que un lugar
de culto o un lugar sagrado. Es cada Confesión Religiosa o
comunidad religiosa la que especifica qué es para ella o sus
creencias un lugar de culto y qué características debe poseer. Es
interesante, además, conocer la definición y las características
del concepto lugar de culto en el lenguaje común y sus conceptos
sinónimos o equivalentes, al igual que la tipología o los nombres
que se les atribuyen en virtud de distintos criterios32.
Asimismo, se debe apreciar si según todas las confesiones, tienen
la misma
finalidad o si, dependiendo de las convicciones religiosas, sirve a
más o menos objetivos, si posee carácter sagrado o no, si tiene
algún tipo de carga simbólica, etc.
El análisis de los lugares de culto distinguirá, en sus
correspondientes epígrafes
aquellos que pertenezcan: primero, a la Iglesia Católica, para lo
que se acudirá al ordenamiento jurídico canónico; segundo, a las
Confesiones Religiosas que hayan suscrito Acuerdo33; tercero, a las
Confesiones Religiosas que hayan obtenido la Declaración de Notorio
Arraigo; cuarto, Confesiones Religiosas inscritas en el Registro de
Entidades Religiosas y quinto, a otras confesiones.
31 Artículo 21 Constitución de 1869: La Nación se obliga a mantener
el culto y los ministros de la religión católica. El ejercicio
público o privado de cualquier otro culto queda garantizado a todos
los extranjeros residentes en España, sin más limitaciones que las
reglas universales de la moral y del derecho. Si algunos españoles
profesaren otra religión que la católica, es aplicable a los mismos
todo lo dispuesto en el párrafo anterior. 32 Entre los criterios
está el tamaño o su importancia dentro de la organización interna
de la confesión religiosa; por ejemplo, catedral, es el templo
donde tiene su cátedra el Obispo y suele ser de mayor tamaño porque
es la iglesia principal de la diócesis. 33 Confesión islámica,
confesión evangélica y confesión judía.
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1.1. Concepto social y distinción de otras figuras afines Por lugar
de culto se entiende el espacio donde una Confesión Religiosa se
reúne y celebra sus ceremonias religiosas y el culto. Es un
concepto general porque las Confesiones Religiosas las denominan de
diferente manera: iglesia, sinagoga, mezquita, salón, etc. e
incluso tienen nombres distintos dentro de una misma Confesión
Religiosa según determinadas características como el tamaño; por
ejemplo en la confesión católica se distingue entre iglesia,
catedral, capilla, ermita etc. Un lugar de culto, además, puede
adoptar diversas formas, puede ser un edificio entero o formar
parte de un colegio, hospital o aeropuerto o incluso ubicarse en un
edificio de viviendas. El diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española no define lugar de culto pero si culto34 y templo,
precisando éste como “edificio o lugar destinado publica y
exclusivamente al culto”35. Es un edificio sagrado y en su origen,
designaba la zona de cielo que el augur utilizaba para contemplar
que aves la atravesaban y en qué sentido, estableciendo así los
augurios36. Es un espacio común a todas las sociedades antiguas,
romana, egipcia, sumeria y es citado en el Antiguo Testamento, con
la denominación de Templo de Jerusalén donde se guardaba el Arca de
la Alianza y moraba Dios. En el diccionario de la Real Academia de
la Lengua Española también se definen y distinguen lugares de culto
específicos de determinadas Confesiones Religiosas como iglesia37,
mezquita38 o sinagoga39 que entre sus distintas acepciones 34
Reverente y amoroso homenaje que el hombre tributa a Dios o a los
bienaventurados. Conjunto de actos y ceremonias con que el hombre
tributa el homenaje. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia de 25 de abril de 1996. 35 En http://dle.rae.es/?id=ZR8E84P
(Último acceso: 8 de junio de 2017). 36
https://es.wikipedia.org/wiki/Templo (Ultimo acceso: 8 de junio de
2017). 37En http://dle.rae.es/?id=KvQlZU1 (Último acceso: 8 de
junio de 2017). Iglesia Del lat. tardío ecclesa, y este del gr.
κκλησα ekklsía; propiamente 'asamblea'. Escr. con may. inicial en
aceps. 2-4 y 8. 1. f. Congregación de los fieles cristianos en
virtud del bautismo. 2. f. Conjunto del clero y pueblo de un país
donde el cristianismo tiene adeptos. Iglesia latina, griega. 3. f.
Estado eclesiástico, que comprende a todos los ordenados. 4. f.
Gobierno eclesiástico general del sumo pontífice, concilios y
prelados. 5. f. Cabildo de las catedrales o colegiatas. 6. f.
Diócesis, territorio y lugares de la jurisdicción de los prelados.
7. f. Conjunto de los súbditos de una iglesia ( diócesis). 8. f.
Cada una de las comunidades cristianas que se definen como iglesia.
Iglesia luterana, anglicana, presbiteriana. 9. f. Templo cristiano.
10. f. Inmunidad del que se acoge a sagrado. 38 En
http://dle.rae.es/?id=P9jtVrv (Ultimo acceso: 8 de junio de 2017)
mezquita Del ár. hisp. másid, y este del ár. clás. masid 'lugar de
prosternación'. 1. f. Templo musulmán 39
http://dle.rae.es/?id=XwPAJNj (Ultimo acceso: 8 de junio de 2017)
sinagoga Del lat. tardío synagga, y este del gr. συναγωγ synagg, de
συνγειν synágein 'reunir, congregar'. 1. f. Congregación o junta
religiosa de los judíos. 2. f. Edificio dedicado a la
congregaci&o