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LIMA SE INSERTA EN LA DESCENTRALIZACIÓN
INFORME N° 11
El Régimen Especial de Lima Metropolitana en la
descentralización del Estado.
Mg. Manuel Iguiñiz Echeverría Programa Gobierno Regional de Lima Metropolitana1
s importante destacar que esta es una de las pocas Conferencias sobre la reforma del
Estado que resalta el tema del Régimen Especial de Lima Metropolitana2. En esta
exposición sustentaremos, que esta condición de régimen especial fue producto del
consenso alcanzado el año 2002 sobre el modelo de descentralización que nos rige, entre
Estado, sociedad y sector privado, pero que no tiene un mayor desarrollo, y es mediante este
régimen especial por el cual la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) asume
competencias y funciones locales y regionales. No se convierte en un Gobierno Regional, sino
que como dijera Pedro Planas (1998:296) nos aproximamos a la idea de un “gobierno
metropolitano distinto y superior a los otros” y que en la Constitución debería crearse el
Gobierno de Lima Metropolitana, “en función de su carácter macrocefálico, a su cuantiosa y
atiborrada población y al elevado nivel de problemas, demandas y necesidades que engloba…”
Actualmente, el Régimen Especial local y regional se viene gestando con la decisión política de
incorporar, a la MML al proceso de la descentralización del país. Uno de los mecanismos para
esta incorporación a la descentralización es mediante la transferencia de funciones de los
ministerios a la MML, funciones que ya se transfirieron a los demás Gobiernos Regionales, así
como en la participación en instancias interinstitucionales, intergubernamentales, asociaciones
y procesos mancomunados.
Esos hechos obligan a volver a mirar el Régimen Especial y proponer reformas institucionales
de la MML.
1. Descentralización: Política de Estado
La complejidad de los proceso de descentralización, hacen conveniente explicitar el enfoque
desde el cual ubicamos el caso de la ciudad de Lima y el área metropolitana.
1. Agradezco los comentarios de David Montoya y Gerardo Távara del Programa de Gobierno Regional
de Lima Metropolitana 2 Ponencia en la III Conferencia Anual de Reforma del Estado y Modernización de la Administración
Pública, organizado por la Asociación Mariscal Ramón Castilla, la Secretaría de Descentralización de la PCM y el Congreso de la República. 26 y 27 de octubre de 2011.
E
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La descentralización es según el artículo 188° de la Constitución Política una organización
democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que
tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país, conformando un Estado con
un gobierno unitario y descentralizado con entidades regionales y locales, con autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
La descentralización busca una nueva forma de unidad del país y no la fragmentación. Unión
que difiere del centralismo, pues busca el desarrollo de territorios sustentables y despliegue de
la diversidad. Al respecto dice J. C. Mariátegui (1981:207). “El fin histórico de una
descentralización no es secesionista sino, por el contrario, unionista. Se descentraliza no para
separar y dividir a las regiones sino para perfeccionar su unidad dentro de una convivencia
más orgánica y menos coercitiva. Regionalismo no quiere decir separatismo.”
La mirada estratégica es lograr desarrollos territoriales en un proceso de reducción de la
pobreza y de las desigualdades. No es posible, a nuestro entender, desligarlos de esos
imperativos éticos políticos. Como señala Cáceres (2005: 12): “En ese marco, la
descentralización para ser legítima tiene que desarrollarse como un proceso inclusivo. Lo cual
implica que debe desarrollarse modificando relaciones de poder y construyendo sujetos
capaces de tomar en sus manos los instrumentos que les permitirán acceder por sí mismos a lo
indispensable para una vida digna. Esto lleva al tema de la participación ciudadana —de los
excluidos— desde una perspectiva de derechos”.
Una propuesta sobre el sentido del proceso descentralizador complementa la anterior, y vincula los derechos a las responsabilidades: “Desde una óptica de derechos, la descentralización debe ser entendida como un proceso en el que se amplía el ámbito donde se ejercen los derechos de las personas. Lo cual implica que debe ser vista también como un proceso de identificación y precisión de las obligaciones que generan tales derechos” (Cáceres, 2005: 15).
La descentralización, además, busca la legitimidad del Estado moderno frente a las demandas
ciudadanas insatisfechas y desarrolla un discurso descentralista, pero, a la vez le cuesta ceder
poder efectivo que acompañe esa retórica descentralista.
La transferencia de competencias y funciones se realiza de forma gradual y con asignación de
recursos, más aún, en la legislación peruana, no es un punto de llegada sino un proceso
permanente.
2. La descentralización y la transición democrática
n marzo del año 2002, producto de la transición política y democrática iniciada el año
2000, se aprueba la Ley N° 27680 que reforma la Constitución Política y modifica el
capítulo de descentralización. Ese cambio y las normas de desarrollo constitucional
forman parte de una legislación fundamental en nuestra historia republicana.
E
3
Esta reforma del Estado y el establecimiento de sus relaciones con la sociedad abordan temas
de relevancia:
La creación e instalación de Gobiernos Regionales como nivel de gobierno, luego de
diez años de dictadura e hipercentralismo se reconstituyen los gobiernos regionales
que se instalan el año 2003, como inicio del proceso de regionalización.
La conformación de regiones se realizaría a partir de la integración de 2 o más
departamentos contiguos.
El Departamento de Lima se desdobla y se crea el Gobierno Regional de Lima.
Se reformula el Régimen Especial de Lima Metropolitana, que no siendo una nueva
región transforma a la municipalidad, con la incorporación de competencias para
ejercer funciones regionales.
En las sucesivas normas se evitó desarrollar una legislación específica para el
tratamiento del área metropolitana de Lima y Callao.
La participación de la población en la elaboración de planes y presupuestos locales, se
institucionalizó en los diversos niveles de gobierno y sectores.
3. El Régimen Especial: de local reforzado a local-regional
a sido en dos etapas recientes donde se ha analizado el Régimen Especial de Lima
Metropolitana. En la década del 90 del siglo pasado, todavía bajo el enfoque de
provincia potenciada como indicara Pedro Planas y la segunda en la primera década
de este siglo luego de la reforma constitucional en materia de descentralización y las leyes de
descentralización que constituyen el nivel regional de gobierno.
La Municipalidad de Lima Metropolitana es considerada con un Régimen Especial al menos
desde la Constitución de 1979, En esa formulación y la posterior LOM le concede, como
aprecia P. Planas (1998:295), amplias competencias “propias de un régimen superior al
régimen municipal provincial típico…” La Constitución de 1993, no resuelve tampoco lo
específico del Régimen Especial de Lima Metropolitana, pues la equipara a otras capitales de
provincia de rango metropolitano, así como del Callao y municipios de frontera, lo cual a decir
de P. Planas (1998.296) solo aumenta la confusión.
También se critica asociar el régimen especial a la capitalidad de la república y no a sus
características propias referidas a su problemática de gran ciudad y su necesidad de soluciones
particulares. Podría cambiarse la sede de la Capital de República y el gobierno de la metrópoli
de Lima seguiría siendo un asunto en construcción.
Un cambio importante en la definición se produce el año 2003 con la Ley de Bases de la
Descentralización (LBD), pues se pasa de una provincia reforzada a un nuevo tipo de gobierno
subnacional al asumir funciones de gobierno regional , junto a las de gobierno municipal,
H
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creándose una figura gubernamental nueva de gobierno: que debe ser un Gobierno de Lima
Metropolitana. (Planas, 1998;295).
Sin embargo, decisiones políticas y/o desinterés de los regímenes municipales anteriores,
mantuvieron en la MML, su estructura municipal, sin buscar siquiera incorporarse al proceso
de la descentralización. Así se evitó gobernar la ciudad plenamente, y a la falta de impulso
del Gobierno Nacional, prefirieron legitimarse gestionando gran parte, casi exclusivamente los
servicios en la ciudad, y los ministerios siguieron creciendo reteniendo las funciones
sectoriales.
De otro lado, es motivo de resaltar que en casi todos los análisis, ensayos y balances sobre la
descentralización, el desarrollo y la condición de régimen especial de Lima Metropolitana y su
ubicación en el conjunto del proceso de descentralización no se resalta y la ausencia de Lima
Metropolitana en el proceso ni siquiera aparece como déficit. Recién empieza a ser superada
el año 2011.
El Régimen Especial en la legislación de desarrollo constitucional
Debemos retomar el desarrollo normativo general sobre Lima Metropolitana con el que se
cuenta en el Estado, con el objeto de desarrollar de manera más específica la idea del
régimen especial, una vez que se produjo la legislación que establece el gobierno regional. Con
ello cambia la definición del régimen especial de la MML. Como dice la Ley Orgánica de
Municipalidades (LOM), de modo irrestricto se trata ahora de las competencias y funciones
de carácter local metropolitano y regional. Como precisa el artículo 151° de la LOM sobre el
Régimen Especial de Lima Metropolitana: “La capital de la República tiene el régimen especial
del presente título, de conformidad con el artículo 198 de la Constitución…Dicho régimen
especial otorga a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en armonía con el artículo 198 de la
Constitución y el artículo 33 de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización,
competencias y funciones específicas irrestrictas de carácter local metropolitano y regional”.
Al reformarse la Constitución Política el año 2001, produciendo la modificación del Capítulo
sobre la descentralización se retoma el concepto de “Régimen Especial”. El artículo 198°
señala: “La Capital de la República no integra ninguna región. La MML tiene régimen especial
en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La Municipalidad
Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima”.
La Ley de Bases de la Descentralización retoma el concepto del Régimen Especial y precisa que
a la MML se le reconoce las competencias y funciones correspondientes al gobierno regional.
“ …las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la
MML…Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los
gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte
aplicable…”. (Art. 33)
5
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales continua con la misma formulación salvo por la
acertada cautela de “en lo que resulte aplicable”, y recupera la naturaleza autónoma de la
MML.
“…las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la
MML, la cual posee autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia regional y municipal. Toda mención contenida en la legislación nacional que
haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a la MML” (Artículo
65°)
La Ley Orgánica de Municipalidades al retomar en el mismo concepto de régimen especial,
agrega al carácter metropolitano de la MML y redunda que se le otorgan “competencias y
funciones específicas irrestrictas de carácter local metropolitano y regional.”(Artículo 151°)
La organización básica de la MML
La estructura orgánica de la MML para ejercer el gobierno metropolitano es el siguiente:
Alcaldía (Con funciones de Presidencia Regional)
Concejo Metropolitano (Con funciones de Consejo Regional)
Asamblea Metropolitana de Lima (Equivale al Consejo de Coordinación Regional (CCR)
Este paralelismo sencillo entre la MML y un GR se debería a que en: “El diseño original de los
gobierno regionales tiene una matriz municipal, una gerencia general única, gerencias
multisectoriales relacionadas con la dimensión económica social, ambiental del desarrollo,
etc.” (Comisión de Descentralización...2010:112)
Más específicamente para la organización de la administración regional R. Molina (2010:37)
especifica uno de los traslapes de la organización municipal a la de gobierno regional:
“… A la gerencia general, en forma similar al modelo organizativo municipal, se le encarga
el desafío de dirigir y coordinar una estructura directiva tan grande y compleja como la
descrita; el resultado de ello, como en general sucede en los gobiernos regionales, es que
esta se convierte en cuello de botella, termina cometiendo errores u omisiones y los
gerentes generales regionales terminan teniendo una alta rotación.
En este punto, más que en el diseño municipal, tal vez sería mejor basarse en el caso
nacional, en que el Presidente de Consejo de Ministros coordina al equipo ministerial pero
no exonera a cada ministro de su responsabilidad de rendición de cuentas directa ante el
Presidente de la República, la máxima autoridad del Poder Ejecutivo”.
Molina también dirá que si bien la Constitución Política no aborda el tema de la organización
de los gobiernos regionales establece algunas disposiciones que van a impactar de manera
relevante en la organización y enumera las siguientes:
6
Los gobiernos regionales se instalan y organizan con base en la transferencia a ellos de
los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs),
preexistentes en cada departamento como organismos desconcentrados del nivel
nacional;
A partir del año 2003 se transferiría a los gobiernos regionales “los proyectos de
inversión e infraestructura productiva de alcance regional”, que a ese momento
estaban a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) bajo la forma de
Proyectos Especiales;
De acuerdo a la Quinta Disposición Transitoria de la ley, ambas transferencias -así
como cualquier otra que se haga- debían comprender “el personal, acervo
documentario y los recursos presupuestales correspondientes, (…) incluyendo la
titularidad y dominio de los bienes correspondientes.”;
Finalmente, la Sexta Disposición Transitoria ordena que se mantengan las subregiones
preexistentes en el marco de los CTARs.
4. Hacia el Gobierno Metropolitano de Lima
e acuerdo al marco normativo que entiende el gobierno como unitario y
descentralizado, y como organización democrática, abierta al entorno, y de carácter
intercultural, la legislación establece varias delimitaciones para darle una
especificidad a este régimen especial.
Debe quedar claro, que no se crea un gobierno regional. A partir de la MML se da lugar a otro
tipo de gobierno subnacional de carácter excepcional en el país. Las funciones de Gobierno
Local y Gobierno Regional se reformulan para su ejercicio por el gobierno de la Provincia de
Lima.
No aparece una superposición de gobiernos en un mismo territorio. En la legislación se abrió
solo un cauce genérico para buscar un nuevo tipo de gobierno. Hoy, luego de iniciadas las
transferencias de funciones, así como la participación en las instancias de la descentralización,
para ser eficaz en la gestión del gobierno metropolitano, no basta la actual institucionalidad.
Si bien se analizó esporádicamente el tema del gobierno metropolitano en la década del 90,
escogemos una de las miradas. A fines de la década Pedro Planas (1998: 295-296) propuso
breve pero agudamente la fundamentación del Régimen Especial.3
“Una ciudad con siete millones de habitantes (que es la población total de Suiza o de
Bélgica y más de la mitad de la población ecuatoriana), con problemas urbanos
vinculados o determinados por notorio escenario económico y social, que concentra y
multiplica problemas con carácter localizado y muy especial, no puede abordarse a
nivel municipal, cual si fuese sólo un vecindario. Requiere de un régimen de gobierno
3 Pueden verse las ponencias presentadas por Jorge Ruiz de Somocurcio, Augusto Ortiz de Zevallos,
Alberto Adrianzén, Santiago Pedraglio, Ángel Delgado, en el Seminario del CEDEP sobre el gobierno de Lima, en Socialismo y Participación 75, Setiembre, 1996.
D
7
especial, con mayores competencias normativas, programáticas, hacendarias y
financieras, susceptible de diseñar y ejecutar políticas propias de empleo, educación,
salud, medio ambiente, transporte y desarrollo en general, con rentas y medios que le
hagan capaz de regular y administrar con éxito el complejo ámbito social y económico
que afecta el crecimiento, desarrollo y normal convivencia de los habitantes de Lima
Metropolitana. Sería un régimen de gobierno especial, con su órgano legislativo local de
carácter representativo y también con su Gobernador Metropolitano (Jefe del Gobierno
Metropolitano de Lima)… Ese régimen de gobierno especial para Lima se habría de
denominar, simple y llanamente, Gobierno de Lima Metropolitana”.
Continua señalando: “Para el efecto, si bien puede expandirse la categoría
“metropolitana” a otras Municipalidades provinciales y la derivación del “régimen
especial” permitiría desarrollar un status de “gobierno metropolitano distinto y superior
a los otros, sería más adecuado establecer de modo expreso en el texto de la
Constitución otra categoría para identificar a la ciudad de Lima en función a su carácter
macrocefálico, a su cuantiosa y atiborrada población y al elevado nivel de problemas,
demandas y necesidades que engloba …”
5. Una nueva etapa en la descentralización
s recurrente periodizar el actual proceso de descentralización en tres etapas (Pro
Descentralización 2011, Iguiñiz M. 2008), Dammert, 2011). El primero con la
reinstalación de los gobiernos regionales entre el 2002 y 2003, hasta la frustración del
referéndum para decidir si se concretaría la unión dos o más departamentos para formar
región, y la segunda, con el gobierno de Alan García, que desaparece la conducción de la
descentralización y generaliza las transferencias de funciones sin recursos efectivos para la
gestión pública descentralizada. Desde diversas entidades y el gobierno se postula una nueva
etapa en la descentralización. Tal etapa no podrá consolidarse sin incorporar a Lima
Metropolitana decididamente en el proceso.
El Gobierno Nacional ha propuesto un nuevo acuerdo sobre la descentralización. Veamos
varios rasgos presentes en torno a esta apuesta.
a. Oportunidad del Programa del nuevo gobierno nacional
En el marco de la realización de cuatro objetivos (horizontes) nacionales4 se requiere la
descentralización. La propuesta de descentralización, del actual gobierno, se propone
desarrollar Grandes Regiones Territoriales para el desarrollo , y entiende la
4 Ellos son: 1. Crecimiento con inclusión social y democracia. 2. Igualdad de derechos, oportunidades y
metas sociales alineadas con los ODM.3. Concertación económica y social en el ámbito nacional, regional y local. 4. Reencuentro histórico con el Perú rural (“Desde abajo y desde adentro”). La Cuarta Política (entre 10) propone 6 grandes regiones para el desarrollo y postula que la descentralización fortalece la unidad de la nación al democratizar el poder y potenciar los territorios.
E
8
descentralización como un fortalecimiento de la unidad de la nación al democratizar el
poder y potenciar los territorios.
b. Cambio político en el gobierno municipal. Un antecedente importante a la propuesta de
Fuerza Social de asumir las funciones de gobierno regional, que se planteó, aunque con
menos énfasis en otras fuerzas como en UNIDAD NACIONAL.
c. Decisión del Gobierno Aprista. En el último semestre del Gobierno de Alan García para
disimular el centralismo, buscaron acelerar la transferencia “nominal” de funciones a la
MML.
d. Otro aspecto importante es el centralismo como punto de partida. Se procede en un
contexto de centralismo que se expresa claramente en la distribución del Presupuesto, del
año 2011 según el cual el 70.9% corresponde al Gobierno Nacional, el 15.5% al nivel Local
y el 13.6% al Regional. Esa distribución básicamente se mantiene para el año 2012.
Los programas nacionales tampoco se han transferido: Agua para Todos, PRONAA,
FONCODES, Infraestructura Educativa, Agro rural, entre otros. Adicionalmente, los sistemas
administrativos con los que funciona el aparato público del Estado según mandato de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo deberían ser adecuados para los niveles subnacionales, siendo
esta una responsabilidad del gobierno nacional, pero sigue siendo una tarea pendiente.
Por eso, no sólo tenemos GR Regionales con baja autonomía y GL con una relativamente
mayor autonomía administrativa y sin embargo con pocos recursos.
Destaca para el caso de la Ciudad de Lima, luego de la Constitución de 1993, el
debilitamiento de los gobiernos locales “vía el recorte de competencias y rentas, así como
mediante la desregulación y la privatización de los servicios públicos.” (Castro–Pozo Díaz,
2010:13)
Hubo, como es conocido, intentos de fractura de la ciudad y el sistema educativo. Estos
dos intentos fracasados, si bien son de naturaleza diferente, tendían a cuestionar el
gobierno de la ciudad como conjunto y debilitar los instrumentos de reducir las
desigualdades. De un lado creando la Provincia Especial de San Juan de Lurigancho en la
propia Provincia de Lima y de otros lado desarticulando la gestión educativa con la
municipalización.
Desde la nueva gestión de la MML, se han establecido bases políticas para una nueva etapa,
a las que se complementan la formulación de un proceso consensuado y concertador del
documento denominado Acuerdo Por Lima como un instrumento político y se encuentra
en plena elaboración el Plan de Desarrollo Regional Concertado.
9
6. El inicio de la transferencia de funciones
a incorporación más concreta de Lima Metropolitana al proceso de descentralización se
realiza, como indicamos de modo especial, con la transferencia de funciones de los
ministerios, que ya se transfirieron a los Gobiernos Regionales. Mientras al resto de
gobiernos regionales dichas funciones en la práctica les fueron dadas al instalarse el 2003, la
MML tiene que gestionar una por una.
De acuerdo los lineamientos políticos de la MML interesa una amplia gama de materias, para
gobernar la ciudad e insertarse en el área metropolitana. No son todas ni de corto plazo todas
ellas.
Algunas de estas Transferencias se iniciaron el 2011.
constituyen una parte importante de las materia asignadas a los gobiernos regionales
L
-2014
10
Avances en la Transferencia
Materia
LOGR
artículo
Número de
funciones
Sumilla Sector que
Transfiere
Unidad Receptora
en la MML
Estado
Septiembre
2011
Desarrollo social e
igualdad de
oportunidades
60º 8
Formular acciones de
promoción social a
niños, mujeres,
personas con
discapacidad y adulto
mayor en situación de
vulnerabilidad.
Promover la igualdad
de oportunidades.
MIMDES
Gerencia de
Desarrollo Social
DS
pendiente
Población 50º 6
Incorporación de
criterios demográfica
en los planes de
desarrollo; acciones
para mejorar el
asentamiento y
distribución
poblacional y
controlar el deterioro
ambiental.
Saneamiento de la
propiedad agraria 51º, n) 1
Saneamiento físico-
legal de la propiedad
agraria.
VIVIENDA
COFOPRI
Gerencia de
Desarrollo
Urbano
DS
emitido
Defensa Civil 61º 3
Inspecciones técnicas
y estimaciones de
riesgo en locales
mayores a 500 m2.
Ayuda humanitaria en
caso de desastres.
PCM
INDECI
Gerencia de
Seguridad
Ciudadana
Subgerencia de
Defensa Civil
DS
pendiente
Administración y
adjudicación de
terrenos de propiedad
del Estado
62º 3
Sanear, registrar,
enajenar, administrar
los terrenos de
propiedad el Estado
ubicados en la
provincia de Lima.
VIVIENDA
SBN
Gerencia de
Desarrollo
Urbano
Apta
11
Materia Provinciales:
Materia
Sumilla Sector que
Transfiere
Unidad
Receptora
en la MML
Estado
Septiembre 2011
Beneficencia
Pública de Lima
Desarrollo de los servicios de promoción y atención
social de menores, niñas madres y/o adolescentes
gestantes y adultos mayores en situación de riesgo,
abandono y/o extrema precariedad económica y social
en forma complementaria la administración de su
patrimonio.
MIMDES
Culminado
Programa de
Complementación
Alimentaria – PCA
Otorgar un complemento alimentario a la población
que se encuentra en situación de pobreza o extrema
pobreza a través de organizaciones sociales de base.
MIMDES Gerencia de
Desarrollo Social
DS
pendiente
7. La Coordinación interregional e intergubernamental
a gestión de la MML, además asume su responsabilidad fundamental en la marcha de la
descentralización del país, participando y promoviendo el establecimiento de adecuadas
y duraderas relaciones intergubernamentales, que permitan el funcionamiento de una
adecuada gestión pública descentralizada. Por eso, hemos persistido desde el comienzo en el
establecimiento de la coordinación intergubernamental, siendo el funcionamiento del Consejo
de Coordinación Intergubernamental, un factor clave.
La importancia del CCI, se basa en el hecho de que es la única instancia del Estado que agrupa
a los tres niveles de gobierno y a Lima Metropolitana y el Callao. La instalación del CCI se
realizó de manera protocolar, pero requiere, sobre todo, de un funcionamiento efectivo del
Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), al igual que de las Comisiones Sectoriales
Intergubernamentales.
En el mismo sentido, el acuerdo suscrito para el funcionamiento e implementación de la Junta
Intergubernamental Litoral Central, institucionaliza las indispensables coordinaciones con el
Callao y el Gobierno Regional de Lima para el planeamiento y la gestión de proyectos
estructuradores en el área metropolitana, buscando concertar, armonizar los planes y realizar
programas conjuntos.
Asimismo, la MML ha logrado su incorporación como miembro pleno a la Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales (ANGR), porque ha sido reconocido como régimen especial, con
funciones regionales.
En el mismo sentido, la MML, desde enero 2011, desarrolla una estrategia de mantener y
cultivar relaciones de coordinación con las asociaciones representativas de los gobiernos
locales. Así, participamos de los eventos y reuniones de la AMPE, Red de Municipios Urbanos y
L
12
Rurales del Perú – REMURPE, Red de Municipalidades – MUNIRED y Asociación Nacional de
Gobiernos Locales representantes ante el Consejo de Coordinación Intergubernamental –
ANGL.
Para un gobierno unificado de la Ciudad
Lima no puede seguir siendo gestionada en 43 compartimentos distritales con insuficiente
articulación. Lima, por su densidad poblacional, su dinámica social, económica y territorial, y el
proceso de globalización es una Metrópoli o una Megaciudad, es decir un territorio de alta
complejidad donde intervienen una multiplicidad de actores, que tiene una diversidad de
competencias, intereses y maneras de entender la gobernabilidad o la gestión pública. Lo que
implica construir un gobierno metropolitano unificado, reestructurar la institucionalidad que
fortalezca la democracia y la legitimidad de las autoridades distritales de Lima Metropolitana
ante sus ciudadanos, asegurando un desarrollo sustentable en todos los ámbitos territoriales.
Por eso, la MML, para gobernar el territorio de la provincia de Lima, donde funcionan 43
gestiones municipales distritales, tiene como prioridad promover la coordinación
intergubernamental e intersectorial para superar la gestión fragmentada, y de manera
articulada planificar y alcanzar la solución de los problemas comunes, mediante la constitución
de Áreas Interdistritales, la promoción de la asociatividad municipal de manera concertada y
participativa.
Dinámicas económicas, sociales y políticas han hecho de la nuestra una Lima con un principio
de múltiples centros, segregación desigualdad y Mancomunidades
A su vez, las municipalidades distritales han puesto en marcha diversas iniciativas de
coordinación, mancomunidades y asociaciones, que requieren ser apoyadas y potenciadas.
Las mancomunidades
En doce meses ha cambiado el rostro político de Lima Metropolitana, hoy día 38 de los 43
distritos se encuentran agrupados en siete mancomunidades municipales. La propia MML ha
establecido una mancomunidad entre el Rímac y el Cercado, a la que pronto debe involucrarse
el distrito de Breña.
13
Las Áreas Interdistritales
Mientras se configura un nuevo rostro con las mancomunidades municipales, se inicia un
proceso para definir y posteriormente implementar las áreas interdistritales, como
desconcentración de la MML. En ese proceso se enmarca la elaboración, debate e
implementación del Plan Regional Desarrollo Concertado.
En el momento previsto se deberán dotar a las áreas interdistritales (por ejemplo las UGEL) de
poderes efectivos para intervenir en la planificación, cooperar con las mancomunidades y
colaborar en la gestión y el gobierno de Lima Metropolitana.
Se trata de dinamizar, potenciar la acción distrital y las diversas “Limas” sin fragmentar la
ciudad, y donde todos participen en la formulación del PDRC, Presupuesto Participativo y se
pueda derivar una gestión estable de funciones de la MML.
Institucionalizar la participación ciudadana en la gestión municipal
La gestión pública del gobierno metropolitano debe superar las inercias que hay en gobiernos
locales distritales y de la propia MML para institucionalizar e incorporar de manera
permanente la participación ciudadana en la gestión pública municipal.
14
8. La Agenda de la descentralización para el 2012
Avanzar de forma efectiva la transferencia de recursos financieros, humanos y
logísticos asociados a las funciones.
Iniciar la transferencia de los programas nacionales que aún se encuentran en los
Ministerios: Agua para Todos, mi barrio, agro rural, electrificación rural, infraestructura
educativa, wuwa wuasi, Pronaa, entre otros.
Culminar la aprobación de las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios y
que, en base a las leyes orgánicas, se especifique las matrices de competencias de los
sectores.
El Poder Ejecutivo debe adecuar los sistemas administrativos (Recursos Humanos,
abastecimiento, tesorería, contabilidad, inversión pública, control, planeamiento,
modernización gestión, etc.) y definir la coordinación con gobiernos subnacionales
para la formulación de políticas nacionales y sectoriales a la que obliga la LOPE.
Existe un tema pendiente y urgente: el financiamiento de la descentralización, por lo
que se debe avanzar a determinar la descentralización fiscal en el Estado peruano. El
Pacto Fiscal anunciado por el Primer Ministro es una buena señal, pero debe ser de
carácter intergubernamental.
Definir una tipificación de municipalidades del Perú, ya que la actual legislación
municipal “desconoce” la diversidad de municipios en el Perú.
Se debe desarrollar el régimen de las municipalidades metropolitanas, lo que
comprende tanto la caracterización e identificación de las mismas, como la precisión
de sus competencias.
Urge aprobar la ley de ordenamiento territorial, para organizar el uso racional y
sostenible del territorio
En el caso de Lima, se requiere en el marco del régimen especial:
Junto al Plan de Desarrollo Regional Concertado iniciar a la planificación y los
programas conjuntos en la Junta Interregional Litoral Centro.
Efectivizar la perspectiva de cuencas en la tres que la MML comparte con el GR de
Lima y las dos con el Callao.
Complementar la desconcentración de la MML con las áreas interdistritales con la
asociación de municipalidades vía mancomunidades.
Actualizar el Plan de Desarrollo de Capacidades.
15
Iniciar la discusión sobre la elección de regidores y Congresistas de Lima
Metropolitana por áreas interdistritales.
Iniciar la transferencia de SEDAPAL a la MML. (Lima- Callao)
Constituir la Autoridad Única del Transporte (Lima-Callao)
En un proceso de cambios de las leyes orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales, el proceso
político e institucional que deben tener un momento clave en el Estatuto Metropolitano, el
Concejo Metropolitano aprobará el Estatuto de Gobierno Metropolitano de Lima mediante
ordenanza. (Art. 157° Ley Orgánica de Municipalidades) previa consulta en la Asamblea
Metropolitana.
Bibliografía
Cáceres, Eduardo. 2005 “¿Nuevas relaciones? Estado y ciudadanos en el contexto de la descentralización”. En, Cuenca, R., E. Gonzales y F. Muñoz (editores). La democratización de la gestión educativa. Lima: Mesa de Agencias Bilaterales de Cooperación en Educación.
Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización
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comentada. Lima; Ubi Lex Asociados SAC.
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Bedoya, Lima, La Primera, 20-11-2011.
Iguiñiz, Manuel y Arturo Miranda. 2011, La educación de los ciudadanos. Política
educativa en Lima Metropolitana. Lima, Tarea
Iguiñiz, Manuel. 2008. La descentralización del sistema educativo. Lima, Tarea IGUIÑIZ, Manuel
Mariátegui, José Carlos. 1981. 7 Ensayos de interpretación de la Realidad peruana.
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