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bullbullbullbull PREcircMIO OSVALDO VELLOSO GORDILHObullbull bull
MARTA V ARELA SILVAbull JAIRO SALDANHA RIMES
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GRUumlM
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Salvadorbull bull
2005
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TRIBUNAL OE CONTAS SBO
TOMBO No ~45-1 tlt- Vtiacuteil- t+shy
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GRUumlM GELB
AUDITORIA AMBIENTAL AMPLIANDO O ALCANCE
Monografia apresentada ao Precircmio Osvaldo Veloso Gordiho do Tribunal de Contas do Estado da Bahia
Salvador 2005
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AUDITORIA AMBIENTAL
Ampliando o Alcance
Gruumlm
Gelb
RESUMO
o objetivo do presente estudo eacute demonstrar a evoluccedilatildeo da auditoria governamental
agregando ao enfoque da legalidade e confonnidade a oacutetica da operacionalidade investigando
ainda se as nonnas bem como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes pennitem a
realizaccedilatildeo de auditorias ambientais operacionais Ao final eacute apresentado um estudo de caso de
auditoria ambiental de confonnidade integrada a uma auditoria de resultados voltada para
Unidades de Conservaccedilatildeo demonstrando que utilizando as ferramentas de auditoria hoje
disponiacuteveis eacute possiacutevel a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental com condiccedilotildees de contribuir
para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Palavras-chave auditoria ambiental meio ambiente auditoria de resultados gestatildeo
legalidade auditoria de confonnidade unidades de conservaccedilatildeo
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APA
CNUMAD
CONAMA
DASP
EAG
EFS
GAO
GTAMA
IBAMA
IFAC
ILACIF
INCOSAI
INTOSAI
ISC
NAO
OLACEFS
ONU
OSCIP
PIB
SNUC
TCU
UC
WWF
LISTA DE SIGLAS
- Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental
Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
Conselho Nacional do Meio Ambiente
- Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico
Escritoacuterio do Auditor Geral (Canadaacute)
Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
Escritoacuterio da Controladoria Geral (Estados Unidos)
Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental
- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores
- Instituto Latino americano de Ciecircncias Fiscalizadoras
Congresso da Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
Instituiccedilotildees Superiores de Controle
Escritoacuterio Nacional de Auditoria (Reino Unido)
- Organizaccedilatildeo Latino americana e Caribe das Entidades Fiscalizadoras Superiores
Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas
- Organizaccedilatildeo da Sociedade Civil de Interesse Puacuteblico
Produto Interno Bruto
- Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo
- Tribunal de Contas da Uniatildeo
- Unidades de Conservaccedilatildeo
- World Wife Fund
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SUMAacuteRIO
________________________________ 6 1 ThITRODUCcedilAtildeO ______~____
2 A AUDITORIA ORIGENS 7
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A REFORMA DO ESTADO _9 __________ 10
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial____________________- shy
lUUillU~~J_______________________________________________ 1332 A ________--______________________________ 15
4 O MEIO AMBIENTE
41 ___________________________________ 20
Conceito Origens e Antecedentes _________________________________ 15
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
u~~~_______________________________________________ 24
bull 43 Recursos
___________________________________________ 25
bull 44 O crescimento populacional
___________________________ 2745 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
bull _______________________________ 2946 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
~_________________________________________ 30
bull 47 A gestatildeo puacuteblica e o meio
________~____________________ 315 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY 34
A AUDITORIA GOVERNAMENTAL____________________________________ 36
bull 7
bull ~_________________________________________ 38
bull 71 Normas de Auditoria da
__________________________ 418 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
______________________________________________________ 4281 Conceito
82 Tipos de Auditoria ____________________________________ 43 821 Auditoria de Regularidade 43 822 A Auditoria Operacional 45 823 A auditoria de resultados I 49 824 A Auditoria integrada ou de espectro 52
83 Objetivos 53
84 ~~w~~_____________________________________ 54
85 Princiacutepios 54
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria 56
87 Fases do processo de auditoria 57
88 Teacutecnicas de 67
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA 69
10 AEQUlDADE __ 71
11 A EFETIVIDADE 71
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA ThITOSAI AgraveS AUDITORIAS AMBIENTAIS 72
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS 79
14 INICIATIVAS NO BRASIL 80
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15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE CONSERVACcedilAtildeO _ __ 81
bull 15l As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo 84
152 O Planejamento ____~____~___________~___ 86
153 A 93
154 O 93
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas ___________~_____ 98 1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade 98 1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque Natural de V 100 1553 A Estrutura PER 101 1554 Anaacutelise SWOT 101 1555 Anaacutelise Stakeholder 102 1556 O algoritmo do processo monitoramento 102
156 Accedilotildees futuras 105
16 CONCLUSAtildeO 105
BmUOGRAFIA 109
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1 INTRODUCcedilAtildeO
A sociedade mudou durante o seacuteculo XX As mudanccedilas globais ocorridas tecircm afetado
aspectos sociais poliacuteticos e econocircmicos Observa-se um permanente processo de
transformaccedilatildeo e de emergecircncia de novos valores dentre eles a preocupaccedilatildeo com o meio
ambiente
O Estado assim como a sociedade tambeacutem sofreu alteraccedilotildees passando da forma
burocraacutetica agrave gerencial valorizando os resultados Ao influxo dos valores emergentes a
auditoria governamental vem adaptando conceitos meacutetodos e teacutecnicas de procedimentos
auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
Entre as inuacutemeras aacutereas a serem controladas surge um novo campo a ser explorado na
auditoria governamental o Meio Ambiente cuja responsabilidade pela sua preservaccedilatildeo cabe
tanto ao setor puacuteblico como ao setor privado
A auditoria ambiental na aacuterea puacuteblica ainda eacute uma abordagem recente e resta saber se
as normas meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes permitem a construccedilatildeo de uma
auditoria ambiental como um instrumento de anaacutelise e monitoramento com condiccedilotildees de
contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Sem a pretensatildeo de esgotar o assunto o presente estudo visa demonstrar a
aplicabilidade e a contribuiccedilatildeo que a auditoria ambiental realizada com um enfoque
operacional tem condiccedilotildees de proporcionar para uma melhoria da gestatildeo puacuteblica do meio
ambiente
Para tanto em sua primeira parte seraacute oferecida uma abordagem sobre a origem da
auditoria bem como sobre a evoluccedilatildeo do controle externo face agraves transformaccedilotildees ocorridas na
sociedade e no mundo
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Em sequumlecircncia oferece-se uma introduccedilatildeo ao meio ambiente e a gestatildeo puacuteblica a ele
relacionada a auditoria governamental enfatizando a legitimidade dos Tribunais de Contas
bull para realizar auditorias ambientais
o estudo prossegue abordando conceitos tipos objetivos princiacutepios e teacutecnicas dentre
outros relacionados agrave auditoria ambiental demonstrando ao final um caso de auditoria de
conformidade integrada agrave uma auditoria de resultados aplicada em Unidades de Conservaccedilatildeo
2 A AUDITORIA ORIGENS
Eacute difiacutecil apontar com exatidatildeo a origem da auditoria uma vez que todos aqueles que
bull possuiacuteam o ofiacutecio de verificar a legitimidade dos fatos econocircmico-financeiros prestando
contas a um superior podiam ser contemplados como auditores Todavia a visatildeo histoacuterica eacute
fundamental para conhecer sua trajetoacuteria e tendecircncias (BOYNTON 2002 p 34)
Ainda citando o mesmo autor de acordo com um historiador da contabilidade
Auditoria comeccedila em eacutepoca tatildeo remota quanto a contabilidade Sempre que
bull o avanccedilo da civilizaccedilatildeo tinha implicado que a propriedade de um homem fosse confiada em maior ou menor extensatildeo a outro a desejabilidade da necessidade de verificaccedilatildeo da fidelidade do uacuteltimo tomou-se clara
No Egito antigo autoridades providenciavam verificaccedilotildees independentes nos registros
de arrecadaccedilatildeo de impostos na Greacutecia eram realizadas inspeccedilotildees nas contas de funcionaacuterios
puacuteblicos os romanos comparavam gastos com autorizaccedilotildees de pagamento e os nobres de
castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros contaacutebeis e
bull relatoacuterios preparados pelos vassalos
A necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo com a evoluccedilatildeo do
proacuteprio homem Dos primeiros grupos sociais evoluiacutemos para comunidades baseadas em
relaccedilotildees de troca e para regular essas relaccedilotildees surgiu o mercado A partir deste surgiram os
governos que passaram a funcionar como mediadores das relaccedilotildees entre os diversos
mercados impondo-lhes criteacuterios regras e limites preestabelecidos como forma de garantir
proteccedilatildeo ao proacuteprio mercado e agrave comunidade (SILVA A 1999 p 20) bull bull bullc
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Da fonnaccedilatildeo dos governos com vistas a suportar as despesas necessaacuterias agrave sua
manutenccedilatildeo adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de parcela dos bens produzidos aos proacuteprios
governos evoluindo para os impostos
Com o passar dos tempos quanto mais a atividade do Estado se tomava complexa
fosse pela maior intervenccedilatildeo na economia privada fosse pela crise dos proacuteprios regimes
institucionais maior se tomava a necessidade de periodicamente dar conhecimento agraves
massas da situaccedilatildeo da tesouraria puacuteblica
No mundo inteiro a razatildeo maior da criaccedilatildeo de institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e
despesa residiu na necessidade de se verificar a correta aplicaccedilatildeo de tais recursos quaisquer
que fossem os moldes em que fossem expressos e com base nessa necessidade nos primeiros
anos do seacuteculo XIX diversos paiacuteses instituiacuteram Cortes de Contas ou oacutergatildeos semelhantes
embora sob denominaccedilotildees diversas
Jaacute a auditoria de empresas comeccedilou durante a Revoluccedilatildeo Industrial em meados do
seacuteculo XIX Com a manufatura deslocando-se da produccedilatildeo domeacutestica para faacutebricas movidas
por energia grandes empresas foram se fonnando que demandaram investimentos
monetaacuterios de indiviacuteduos e bancos Esse extensivo investimento externo e o desenvolvimento
da fonna corporativa de negoacutecios significaram que os proprietaacuterios e os gestores fossem
indiviacuteduos diferentes Avanccedilos na tecnologia industrial e de transporte provocaram novas
economias de escala e o crescimento da incidecircncia de situaccedilotildees em que os proprietaacuterios das
bull empresas natildeo se encontravam presentes no dia-a-dia das operaccedilotildees Empresas de auditoria
independente entatildeo vieram surgindo assumindo uma importacircncia cada vez maior na
comunicaccedilatildeo das infonnaccedilotildees financeiras aos interessados
Neste cenaacuterio os ingleses utilizavam o tenno auditoria para designar exclusivamente
o conjunto de procedimentos teacutecnicos para a revisatildeo dos registros contaacutebeis confonne
bull observa Arauacutejo (2004 p 13)
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o tenno auditoria atualmente eacute empregado em conexatildeo com ampla gama de
atividades em nossa sociedade e para efeito do presente estudo seraacute enfocado em maiores
detalhes a auditoria no setor puacuteblico Para retratar sua importacircncia segue o comentaacuterio
A fiscalizaccedilatildeo e o controle externo das atividades administrativas no Setor Puacuteblico estatildeo vinculados aos propoacutesitos de conseguir avaliar a boa aplicaccedilatildeo do dinheiro puacuteblico a probidade administrativa a eficiecircncia da gestatildeo financeira das entidades e dos agentes puacuteblicos e a afericcedilatildeo dos resultados da Administraccedilatildeo
Natildeo existe aparelho administrativo mais complicado e mais exposto a abusos do que o do Estado pois sendo de todos natildeo eacute de ningueacutem Natildeo sendo de ningueacutem muitos pensam servir-se dele em proveito proacuteprio e dos amigos Nenhuma organizaccedilatildeo administrativa tem maior necessidade de controles prontos e eficazes do que o Estado (GOMES 2002 p 7)
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A
REFORMA DO ESTADO
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Na histoacuteria francesa desde 1256 no reinado de Luiacutes IX encontram-se indiacutecios da
existecircncia de uma Cacircmara de Contas designada com o nome de Chambre de Comptes que
tinha a funccedilatildeo de vigiar os dispecircndios puacuteblicos
bull Na Peniacutensula Ibeacuterica a partir do seacuteculo XII e por todo o periacuteodo medieval surgiram as
assembleacuteias poliacuteticas de nobres que desempenhavam a funccedilatildeo de oacutergatildeos controladores das
financcedilas dos reinos ibeacutericos
Ultrapassada a fase das imposiccedilotildees dos senhores feudais coube aos reis absolutos
monopolizar o exerciacutecio do controle financeiro dos seus respectivos Estados ou Reinos
bull (SIQUEIRA 1999)
bull
No Impeacuterio Austriacuteaco em 1661 criou-se a Cacircmara de Contas com uma influecircncia
preponderante na administraccedilatildeo financeira do Estado e em 1807 a Cacircmara de Contas francesa
convertida posteriormente em Tribunal de Contas ou Cour des Compte adotou o exame das
contas a posteriori enquanto que o exame preacutevio atribuiacutea-se ao Ministeacuterio Ordenador da
Despesa e ao da Fazenda
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A criaccedilatildeo desta Cacircmara francesa foi uma decorrecircncia loacutegica do princiacutepio democraacutetico
uma vez que o povo natildeo tem apenas a obrigaccedilatildeo legal de contribuir para os tributos que
consentiu mas tambeacutem o direito de saber por meio dos seus representantes no Parlamento se
o dinheiro foi utilizado conforme a lei aprovada como foi gasto e que beneficios lhe
proporcionou (GOMES 2002)
Conforme relatado por Silva F (2002) no Brasil ateacute 1822 pouco se pode falar de
controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Apoacutes a proclamaccedilatildeo da Independecircncia (1822) ateacute 1930 a administraccedilatildeo eacute marcada por
um Estado Policial ou Absoluto onde impera o exerciacutecio da legalidade e a Administraccedilatildeo
Puacuteblica era marcada pelo patrimonialismo A Constituiccedilatildeo de 1891 institucionalizou a Corte
de Contas que todavia soacute veio a ser instalada efetivamente em 1893
A crise econocircmica mundial de 1929 a revoluccedilatildeo de 1930 e o estabelecimento do
Estado Novo foram fatores de introduccedilatildeo de um modelo claacutessico Em 1936 agraves veacutesperas do
Estado Novo com a criaccedilatildeo do DASP (Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico)
inicia-se uma nova Administraccedilatildeo Puacuteblica Nesta o interesse puacuteblico e o controle a pdori
passam a determinar essa fase denominada como administraccedilatildeo burocraacutetica
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial
Segundo Bresser Pereira (2001) a administraccedilatildeo burocraacutetica claacutessica foi implantada
nos principais paiacuteses europeus no final do seacuteculo XIX e no Brasil em 1936
Este modelo de administraccedilatildeo foi adotado para substituir a administraccedilatildeo
patrimonialista que se tomou incompatiacutevel com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares que surgem no seacuteculo XIX e onde eacute essencial a clara separaccedilatildeo entre o Estado
e o mercado bem como a distinccedilatildeo entre o poliacutetico e o administrador puacuteblico
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
11
A administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica claacutessica foi adotada porque era uma alternativa
muito superior agrave administraccedilatildeo patrimonialista e o problema da eficiecircncia natildeo era na
verdade essencial agrave eacutepoca
Na medida em que o pequeno Estado liberal do seacuteculo XIX se transformou no grande
Estado social e econocircmico do seacuteculo XX observoumiddot se que natildeo garantia nem rapidez nem boa
qualidade em custo baixo para os serviccedilos prestados ao puacuteblico A administraccedilatildeo burocraacutetica
era lenta cara e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadatildeos
enquanto o Estado assumia um nuacutemero crescente de serviccedilos sociais e econocircmicos
Apoacutes a II Guerra Mundial haacute uma reafirmaccedilatildeo dos valores burocraacuteticos mas ao
mesmo tempo a influecircncia da administraccedilatildeo de empresas comeccedila a se fazer sentir na
administraccedilatildeo puacuteblica Todavia a reforma soacute ganharaacute forccedila a partir dos anos 70 quando tem
iniacutecio a crise fiscal do Estado levando tambeacutem agrave crise a sua burocracia em suma o
crescimento do Estado como empresaacuterio provocou a necessidade de providecircncias para
melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Desde a deacutecada de 1970 presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no
sentido de pressionar empresas organizaccedilotildees puacuteblicas e mesmo organizaccedilotildees sem fins
lucrativos a buscar mais eficiecircncia eficaacutecia e efetividade em sua atuaccedilatildeo (SANTOS
CARDOSO 2002)
No Brasil para atender a essas demandas eacute editado o Decreto-lei no 200 em 1967
considerado o embriatildeo do modelo chamado poacutes-burocraacutetico ou gerencial
Posteriormente dando continuidade agrave Reforma em 1995 como uma resposta agrave grande
crise do Estado dos anos 80 e agrave globalizaccedilatildeo da economia - dois fenocircmenos que estatildeo
impondo em todo o mundo a redefiniccedilatildeo das funccedilotildees do Estado e da sua burocracia bull se
consolida a proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial (BRESSER PEREIRA 2001)
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
12
Ainda segundo o autor
A crise do Estado implicou na necessidade de refonnaacute-Io e reconstruiacute-lo a globalizaccedilatildeo tomou imperativa a tarefa de redefinir suas funccedilotildees Antes da integraccedilatildeo mundial dos mercados e dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um dos seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competiccedilatildeo internacional Depois da globalizaccedilatildeo as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel eacute o de facilitar para que a economia nacional se tome internacionalmente competitiva A regulaccedilatildeo e a intervenccedilatildeo continuam necessaacuterias na educaccedilatildeo na sauacutede na cultura no desenvolvimento tecnoloacutegico nos investimentos em infrashyestrutura - uma intervenccedilatildeo que natildeo apenas compense os desequiliacutebrios distributivos provocados pelo mercado globalizado mas principalmente que capacite os agentes econocircmicos a competir a niacutevel mundial
O modelo gerencial ou poacutes-burocraacutetico busca ampliar a autonomia das entidades
descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiecircncia das organizaccedilotildees puacuteblicas
bull direcionando a ecircnfase do controle para os resultados da accedilatildeo puacuteblica
Segundo Silva F (2002) entre as principais mudanccedilas a serem introduzidas pelo Plano
da Reforma iniciado em 1995 em relaccedilatildeo ao modelo burocraacutetico claacutessico tecircm-se a reduccedilatildeo
dos controles formais descentralizaccedilatildeo das funccedilotildees puacuteblicas e elevaccedilatildeo da autonomia na
bull gestatildeo dentre outros Prevecirc-se uma grande importacircncia para os contratos de gestatildeo no
bullbull controle de elevado volume de recursos
bull O controle no modelo gerencial deixaria de ser principalmente burocraacutetico de
procedimentos realizado pelo proacuteprio administrador e por oacutergatildeos de controle interno e
externo e passaria a ser estruturado por uma combinaccedilatildeo de quatro tipos de controle
Controle de resultados a partir de indicadores de desempenho estipulados nos
contratos de gestatildeo
Controle contaacutebil de custos que pode ser entendido como o elemento central do
controle de resultados
Controle por quase-mercados ou competiccedilatildeo administrada
Controle social pelo qual os cidadatildeos exercitam formas de democracia direta
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
13
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32 A Globalizaccedilatildeo
Transfonnaccedilotildees intensas vecircm ocorrendo desde a uacuteltima deacutecada do seacuteculo passado
abrangendo diversas aacutereas do conhecimento e de atuaccedilatildeo do ser humano Assiste-se a um
pennanente processo de transfonnaccedilatildeo acompanhado da emergecircncia de novos valores
(GOMES 2002)
Segundo o autor os principais fenocircmenos que tipificam a chamada era da globalizaccedilatildeo
e que repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e consequumlentemente sobre o controle
extemo satildeo
a) redimensionamento do Estado (down size) Com o insucesso do socialismo de
modelo estatizante aprofundou-se o questionamento sobre a intervenccedilatildeo do Poder
Puacuteblico na sociedade intensificando-se o debate sobre a necessidade de se reduzir
o tamanho do Estado Predomina assim uma tendecircncia de enxugamento do
Estado de modo que as organizaccedilotildees privadas e da sociedade civil passam a
executar accedilotildees antes a cargo do Poder Puacuteblico
b) uso intensivo de novas tecnologias O surgimento de novas tecnologias tendo em
vista sobretudo a digitalizaccedilatildeo e infonnatizaccedilatildeo da vida cotidiana em todos os
niacuteveis provoca profundas mudanccedilas na estrutura da Administraccedilatildeo e no
comportamento do gestor puacuteblico se configurando mesmo uma banalizaccedilatildeo do
conhecimento teacutecnico-cientiacutefico
c) o novo papel da educaccedilatildeo Com a utilizaccedilatildeo de novas tecnologias sobremodo
com o advento da educaccedilatildeo agrave distacircncia a escola perde a condiccedilatildeo de centro
privilegiado da infonnaccedilatildeo ou do conhecimento que tambeacutem ocorrem fora dela
Mais do que a matildeo de obra o conhecimento passa a ser a mateacuteria prima do
desenvolvimento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
14 bullbull
bull d) preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente Assiste-se agrave mudanccedila de
paradigmas com a passagem do ambientalismo superficial segundo uma visatildeo
mecanicista para a ecologia profunda que envolve uma percepccedilatildeo holiacutestica e
sistecircmica do universo resultando na moderna concepccedilatildeo do desenvolvimento
auto-sustentaacutevel
e) ascensatildeo do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico O contribuinte
exige crescente visibilidade das accedilotildees dos gestores puacuteblicos havendo mesmo
uma densificaccedilatildeo da consciecircncia da cidadania em face do poder da autoridade e
do poder econocircmico Com isso se fortalece a reivindicaccedilatildeo da sociedade por uma
distribuiccedilatildeo regional e social mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos inclusive
levando-se em consideraccedilatildeo os direitos de minorias e por uma melhor qualidade
na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos e
f) reduccedilatildeo das fronteiras do mundo O processo de globalizaccedilatildeo - entendida como o
conjunto de ideacuteias recursos e teacutecnicas que procedem de alguns paiacuteses e
influenciam outros - impulsionado pela instantaneidade da comunicaccedilatildeo e da
bull imediata disseminaccedilatildeo da informaccedilatildeo situou o mercado como criteacuterio norteador
das atividades empresariais e governamentais Ocorre que na atual etapa a
globalizaccedilatildeo natildeo tecircm ajudado a eliminar a pobreza e nem ampliado as
oportunidades de emprego para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo gerando
uma precarizaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho
Todos esses fenocircmenos repercutem direta ou indiretamente sobre o controle tendo em
vista que a mudanccedila de foco da Administraccedilatildeo Puacuteblica ao influxo desses fatores e valores
emergentes conduz a uma adaptaccedilatildeo de conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos
bull auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
15
incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
bull 4 O MEIO AMBIENTE
bull 41 Conceito Origens e Antecedentes
o conceito legal de meio ambiente foi introduzido no ordenamento juriacutedico brasileiro
atraveacutes da Lei Federal ndeg 6938 de 310881 que traccedilou as diretrizes da Poliacutetica Nacional do
Meio Ambiente onde
Art 3deg Para os fms previstos nesta lei entende-se por I meio ambiente o conjunto de condiccedilotildees leis influecircncias e interaccedilotildees de ordem fisica quiacutemica e bioloacutegica que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas
Conforme apontam Correa e Andrade (2004) o meio ambiente modernamente
abrange
a) o meio ambiente natural representado pelos rios lagoas aacuteguas subterracircneas
florestas aacuterea costeira recursos naturais e reservas ecoloacutegicas
b) o meio ambiente construiacutedo representado pelo niacutevel de impermeabilizaccedilatildeo do
solo niacutevel de ocupaccedilatildeo das margens de rios ocupaccedilatildeo das aacutereas de encostas e
accedilotildees do Poder Puacuteblico dentre outros
c) as relaccedilotildees dinacircmicas entre natureza e homem
Ainda segundo os autores
Hoje o meio ambiente natural eacute visto como um patrimocircnio da humanidade um patrimocircnio nacional um patrimocircnio local Haacute portanto um valor soacutecioshycultural econocircmico e poliacutetico agregado ao meio ambiente As formas de atuaccedilatildeo do homem sobre este objeto natural valorado em especial do Poder Puacuteblico eacute capaz de produzir inuacutemeras controveacutersias resultado do conflito de interesses sociais econocircmicos e poliacuteticos
Na verdade o conceito de meio ambiente ainda vem sendo construiacutedo e natildeo haacute um
conceito unacircnime mesmo para a comunidade cientiacutefica
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Os efeitos provocados pela accedilatildeo humana ao meio ambiente natildeo constituem fenocircmenos
recentes Jaacute os Egiacutepcios os sentiram Pesquisas arqueoloacutegicas relatam que os aquedutos
utilizados para o abastecimento de aacutegua potaacutevel no Egito antigo foram construiacutedos cerca de
500 ou 600 aC em virtude da aacutegua do rio Nilo ter-se tomado improacutepria para o consumo
domeacutestico A arqueologia vem encontrando vasta evidecircncia de que problemas ecoloacutegicos
contribuiacuteram para a derrocada de civilizaccedilotildees antigas ou seja o homem no decorrer da
histoacuteria atuou nos sistemas naturais modificando-os de acordo com suas necessidades
alternando seu equiliacutebrio algumas vezes de forma catastroacutefica colocando em risco inclusive
sua sobrevivecircncia em determinados espaccedilos geograacuteficos (OLIVEIRA 2002)
Com a evoluccedilatildeo da civilizaccedilatildeo de seu estaacutegio feudal ateacute a Revoluccedilatildeo Industrial veio o
aumento populacional - significando aumento no consumo de recursos naturais renovaacuteveis e
natildeo-renovaacuteveis - e a intensificaccedilatildeo do processo de urbanizaccedilatildeo A interferecircncia humana nos
sistemas naturais passou a correr num ritmo mais acelerado e numa proporccedilatildeo cada vez maior
Ainda segundo Oliveira apoacutes a Segunda Guerra Mundial com a expansatildeo da
industrializaccedilatildeo e do modo de vida da sociedade de consumo para os paiacuteses
subdesenvolvidos a capacidade de alterar os sistemas naturais ganhou proporccedilotildees globais e
uma rapidez tal que passou a superar e muito a capacidade de recuperaccedilatildeo da natureza
valendo a pena ressaltar que alguns danos aos ecossistemas naturais satildeo considerados
irreversiacuteveis Tambeacutem neste cenaacuterio de poacutes-guerra o mundo ficou no geral dividido em dois
grandes grupos de paiacuteses os desenvolvidos e os subdesenvolvidos ou pobres e na busca
pela sobrevivecircncia de mercado os recursos naturais disponiacuteveis foram explorados sem
nenhum planejamento
No ano de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU)
realizou uma conferecircncia colocando a questatildeo ambiental nas agendas oficiais internacionais
Reuniu 113 naccedilotildees e o resultado foi uma proliferaccedilatildeo de poliacuteticas ambientais novos regimes
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legislativos e instituiccedilotildees Mas a Conferecircncia tambeacutem identificou uma lacuna em nosso
conhecimento qual seja a ausecircncia de informaccedilotildees precisas e atualizadas com as quais
formuladores de poliacuteticas pudessem mapear um caminho mais claro em direccedilatildeo a um meio
ambiente mais bem administrado
A partir de transformaccedilotildees sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70 o homem
bull passa a dar cada vez mais importacircncia agrave qualidade do ar da aacutegua do solo e das condiccedilotildees
bull naturais que o cercam A poluiccedilatildeo comeccedila a ser encarada como um problema a ser resolvido e bull as empresas comeccedilam a despertar e a perceber que para manutenccedilatildeo da boa imagem
comercial tem que adotar uma postura mais condizente e responsaacutevel no intuito de minimizar
o hiato verificado entre os resultados financeiroseconocircmicos e sociais
Apoacutes 1975 fica clara a preocupaccedilatildeo do legislador brasileiro com o meio ambiente
pois comeccedilam a ser criadas leis cada vez mais raacutepido Em 1986 atraveacutes da Resoluccedilatildeo
CONAMA no 001 de 28 de fevereiro de 1986 eacute implementada a obrigaccedilatildeo legal de
realizaccedilatildeo de estudos sobre impacto ambiental visando a permissatildeo para construccedilatildeo e
funcionamento de plantas industriais e outros empreendimentos
Mesmo com todas as medidas jaacute tomadas a pobreza e o consumo excessivo continuam
a exercer uma pressatildeo enorme sobre o meio ambiente As atividades humanas que
contribuem para a degradaccedilatildeo da terra incluem o uso inadequado da terra agriacutecola praacuteticas
inadequadas de manejo da aacutegua e do solo desmatamento remoccedilatildeo da vegetaccedilatildeo natural uso
frequumlente de maacutequinas pesadas excesso de pastagens rotaccedilatildeo incorreta de cultivos e praacuteticas
de irrigaccedilatildeo inadequadas Alie-se a isso o aumento da produccedilatildeo de lixo e de poluentes o
desenvolvimento urbano contribuindo para a perda da biodiversidade a derrubada e
degradaccedilatildeo de florestas e o estresse hiacutedrico
Neste cenaacuterio entidades e grupos ecoloacutegicos ganham forccedila passando a exercer forte
pressatildeo na miacutedia e se tomando organizaccedilotildees com personalidade juriacutedica proacutepria
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No ano de 1987 a Comissatildeo sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU
edita o relatoacuterio Nosso futuro comum tambeacutem conhecido como Relatoacuterio Brundtland
onde traz expresso que eacute necessaacuterio conciliar desenvolvimento e natureza Identifica ameaccedilas
concretas como a destruiccedilatildeo da camada de ozocircnio mudanccedilas climaacuteticas acidificaccedilatildeo do meio
e erosatildeo dos solos
Este relatoacuterio tambeacutem introduz um conceito para Desenvolvimento Sustentaacutevel onde
eacute o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das futuras geraccedilotildees de satisfazerem as suas
Almeida e Marques (2002 p 18) apontam que uma poliacutetica ambiental deveraacute ser
observada distinguindo-se os niacuteveis
- Mundial Placa de ozono emissotildees de carbono etc ou seja o efeito de estufa e mudanccedilas de clima as incertezas satildeo muitas e deve ser maacutexima a prudecircncia
- Continental Chuva aacutecida presenccedila de ozono nas zonas baixas da atmosfera que afecta grandes zonas industriais e urbanas dos paiacuteses desenvolvidos Os automoacuteveis as centrais teacutermicas e nucleares estatildeo no centro da controveacutersia
- Rios e mares Apesar de se terem realizado grandes esforccedilos verifica-se ainda a presenccedila de metais toacutexicos excesso de nutrientes e de resiacuteduos orgacircnicos
- Regiatildeo Resiacuteduos de toda a espeacutecie com problemas no seu tratamento contaminaccedilatildeo de solos e aacutegua subterracircneas gestatildeo das aacuteguas
- Locais Qualidade do ar nalgumas cidades o ruiacutedo e o annazenamento de substacircncias perigosas
Em conferecircncia realizada em Bergen Noruega em maio de 1990 as ideacuteias que
comeccedilaram a tomar forma no final da deacutecada de 1980 como a participaccedilatildeo de muacuteltiplos
grupos de interesse e uma maior responsabilizaccedilatildeo em relaccedilatildeo a questotildees ambientais e sociais
foram formalmente apoiadas pela primeira vez Tal conferecircncia foi convocada como uma
preparaccedilatildeo para a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) tambeacutem conhecida como Cuacutepula da Terra ou Rio-92 realizada em junho de
1992 no Rio de Janeiro Brasil Neste cenaacuterio 105 paiacuteses aprovaram a Declaraccedilatildeo do Rio
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bull c) a Convenccedilatildeo sobre Mudanccedilas Climaacuteticas que foi assinada por 134 paiacuteses Entre
os pontos mais significativos destacam-se a estabilizaccedilatildeo dos gases estufa em um
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento se comprometendo a integrar os princiacutepios de
desenvolvimento sustentaacutevel em suas atividades
Na Rio-92 conforme relacionado por Braga etal (2004) foram assinados os seguintes
documentos
a) a declaraccedilatildeo da Carta que durante o processo preparatoacuterio era chamada de Carta
da Terra que natildeo tem forccedila de lei mas eacute um documento com 27 princiacutepios
baacutesicos tendo como objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria
global por meio da criaccedilatildeo de novos niacuteveis de cooperaccedilatildeo entre os Estados os
setores mais importantes da sociedade e a populaccedilatildeo
b) a Convenccedilatildeo sobre Diversidade Bioloacutegica cujo texto jaacute tinha sido aprovado pelo
Comitecirc Negociador Intergovernamental na reuniatildeo de Nairoacutebi em maio de 92 e
que foi aprovada por 154 paiacuteses Entre seus pontos mais importantes destacam-se
- os objetivos da Convenccedilatildeo satildeo a conservaccedilatildeo da diversidade bioloacutegica o uso
sustentaacutevel de seus componentes e a divisatildeo justa e equumlitativa dos beneficios
alcanccedilados pela utilizaccedilatildeo de recursos geneacuteticos
- os paiacuteses tecircm o direito de explorar seus proacuteprios recursos de acordo com suas
proacuteprias poliacuteticas ambientais e a responsabilidade de assegurar que suas
atividades natildeo causaratildeo danos ao meio ambiente de outros paiacuteses e
- os paiacuteses em desenvolvimento devem ceder por meio de patentes os benefiacutecios
gerados pela biotecnologia desenvolvida a partir de recursos geneacuteticos
recebendo por isso uma compensaccedilatildeo econocircmica
niacutevel que se possa prevenir as perigosas interferecircncias antropogecircnicas com os
sistemas climaacuteticos a afirmaccedilatildeo de que a falta de certeza cientiacutefica natildeo deveraacute ser
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usada como razatildeo para adiar medidas em aacutereas onde existam ameaccedilas de danos
seacuterios ou irreversiacuteveis e por uacuteltimo que os paiacuteses membros devem promover
entre outras medidas o gerenciamento sustentaacutevel dos sumidouros
(reflorestamento) e reservatoacuterios (florestas maduras) de todos os gases estufa
natildeo controlados pelo Protocolo de Montreal
d) a Declaraccedilatildeo sobre Florestas que apesar de natildeo ter valor legal do modo como
foi aprovada pode mudar o mercado de produtos florestais pois garante aos
paiacuteses em desenvolvimento a autonomia para exploraccedilatildeo dos seus recursos
florestais de forma sustentaacutevel e prevecirc a eliminaccedilatildeo das barreiras para os produtos
florestais explorados em bases sustentaacuteveis
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
Mas o que vem a ser poluiccedilatildeo Pode-se defini-la como uma alteraccedilatildeo indesejaacutevel nas
caracteoacutesticas fisicas quiacutemicas ou bioloacutegicas da atmosfera litosfera ou hidrosfera que cause
ou possa causar prejuiacutezos agrave sauacutede agrave sobrevivecircncia ou agraves atividades dos seres humanos e
outras espeacutecies ou ainda deteriorar materiais (BRAGA et al 2004)
A poluiccedilatildeo deve ser associada agraves alteraccedilotildees indesejaacuteveis provocadas pela atividade e
intervenccedilotildees humanas no ambiente
Segundo a Lei ndeg 693881 (Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente) a poluiccedilatildeo eacute a
Degradaccedilatildeo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sauacutede a seguranccedila e o bem estar da populaccedilatildeo criem condiccedilotildees adversas agraves atividades sociais e econocircmicas afetem desfavoravelmente a biota afetem as condiccedilotildees esteacuteticas ou sanitaacuterias do meio ambiente lancem mateacuterias ou energia em desacordo com os padrotildees ambientais estabelecidos
Observa-se frequumlentemente o termo poluiccedilatildeo associado agrave ideacuteia de degradaccedilatildeo Ainda
conforme a Lei ndeg 693881 a degradaccedilatildeo eacute uma alteraccedilatildeo adversa das caracteriacutesticas do
meio ambiente Se focarmos o termo degradaccedilatildeo ambiental verificamos que se trata de um
processo gradual de alteraccedilatildeo negativa do ambiente resultante de atividades humanas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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esgotamento ou destruiccedilatildeo de todos ou da maior parte dos elementos de um determinado
ambiente destruiccedilatildeo de um determinado ambiente destruiccedilatildeo de um recurso potencialmente
renovaacutevel o mesmo que devastaccedilatildeo ambiental
A degradaccedilatildeo ambiental como se pode observar eacute uma das consequumlecircncias da poluiccedilatildeo
A degradaccedilatildeo marinha e costeira eacute causada pela pressatildeo cada vez maior sobre os
recursos naturais terrestres e marinhos e sobre os oceanos usados para o despejo do lixo As
principais causas para o aumento dessa pressatildeo satildeo o crescimento populacional a crescente
urbanizaccedilatildeo a industrializaccedilatildeo e o turismo em aacutereas costeiras
Os esgotos continuam a ser a maior fonte de contaminaccedilatildeo do meio ambiente marinho
e costeiro em termos de volume Com as descargas acentuadas de esgotos ocorre um acuacutemulo
de nutrientes no ecossistema aquaacutetico causando a eutrofizaccedilatildeol
Em um ecossistema de lagos e lagunas a eutrofizaccedilatildeo se natildeo combatida produz seu
envelhecimento e morte
Em zonas marinhas e costeiras a eutrofizaccedilatildeo tem levado a um crescimento
indesejaacutevel ou toacutexica de fitoplatildencton2 cuja proliferaccedilatildeo pode causar grandes impactos
econocircmicos sobre a induacutestria pesqueira a aquumlicultura e o turismo
Outra ameaccedila aos oceanos e aos organismos vivos em especial eacute o lixo natildeoshy
biodegradaacutevel que invade os mares causando grande mortandade de aves tartarugas e
mamiacuteferos marinhos que morrem por ingestatildeo ou ao ficarem presos a ele
Na atmosfera as substacircncias nocivas emitidas afetam tanto a sauacutede humana como os
ecossistemas Podem-se listar seis poluentes claacutessicos o monoacutexido de carbono (CO) chumbo
A eutrofIzaccedilatildeo eacute o enriquecimento das aacuteguas com os nutrientes necessaacuterios ao crescimento da vida vegetal aquaacutetica Os nutrientes mais importantes para ocorrecircncia desse fenocircmeno satildeo em geral o foacutesforo eou o nitrogecircnio A eutrofIzaccedilatildeo natural eacute um processo bastante demorado associado ao tempo de evoluccedilatildeo dos ecossistemas todavia o despejo de esgotos causa a eutrofIzaccedilatildeo acelerada que apresenta inuacutemeros efeitos negativos BRAGA et aI 2004
2 Os placircnctons satildeo os organismos em suspensatildeo na aacutegua sem meios de locomoccedilatildeo proacutepria que acompanham as correntes aquaacuteticas Podem ser divididos em fitoplacircnctons (algas) responsaacuteveis pela produccedilatildeo primaacuteria nos meios aquaacuteticos e zooplacircnctons que satildeo principalmente os protozoaacuterios Id 2004
I
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bull dioacutexido de nitrogecircnio (N02) Material Particulado em Suspensatildeo (MPS) - incluindo fumos
poeira neblinas e fumaccedila - o dioacutexido de enxofre (S02) e ozocircnio troposfeacuterico A queima de
combustiacuteveis foacutesseis3 e de biomassa4 eacute a fonte mais significativa de poluentes atmosfeacutericos
tal como o dioacutexido de carbono (C02) um dos principais gases do efeito estufa (PNUMA
IBAMA UMA Relatoacuterio GEO-3 2002)
bull Desde a revoluccedilatildeo industrial a concentraccedilatildeo de C02 na atmosfera aumentou de forma
bullbull significativa contribuindo para um efeito estufa maior conhecido como aquecimento global
bullbull o efeito estufa natural manteacutem a temperatura da supemcie do planeta mais quente do que
bull seria em sua ausecircncia o que eacute suficiente para sustentar a vida
bull
A emissatildeo dos chamados gases estufa (C02 metano oacutexido nitroso clorofluorcarbono
CFCs ozocircnio etc) aumenta a quantidade de energia que eacute mantida na atmosfera devido agrave
absorccedilatildeo do calor refletido ou emitido pela supemcie do planeta o que provoca a elevaccedilatildeo da
temperatura da supemcie Supotildee-se que aleacutem de provocar modificaccedilotildees climaacuteticas o
aquecimento do planeta possa causar a elevaccedilatildeo do niacutevel dos oceanos ter impactos na
agricultura etc afetando todas as formas de vida do planeta
bull Segundo o Relatoacuterio Perspectivas do Meio Ambiente Mundial 2002 GEO-3 estima-
se que a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica seja responsaacutevel por aproximadamente 5 da carga mundial de
doenccedilas Calcula-se que nos paiacuteses em desenvolvimento cerca de 19 milhatildeo de pessoas
morrem anualmente em consequumlecircncia da exposiccedilatildeo a altas concentraccedilotildees de partiacuteculas em
suspensatildeo no ambiente atmosfeacuterico A chuva aacutecida5 causa danos aos ecossistemas provoca
3 Os combustiacuteveis foacutesseis satildeo depoacutesitos naturais de petroacuteleo gaacutes natural e carvatildeo que nada mais satildeo que a proacutepria energia solar armazenada na forma de energia quiacutemica em depoacutesitos geoloacutegicos formados haacute milhares de anos a partir da decomposiccedilatildeo de vegetais e animais submetidos a altas temperaturas e pressotildees na crosta terrestre BRAGA et aI 2004
4 Biomassa eacute a mateacuteria vegetal produzida pelo Sol por meio da fotossiacutentese Pode ser queimada no estado soacutelido ou convertida para outros estados (liacutequido ou gasoso) Id 2004
5 Causada pela reaccedilatildeo do S03 (formado pelo S02 e O2no ar) com o vapor de aacutegua produzindo o aacutecido sulfidrico (H2S04) que se precipita originando a chamada chuva aacutecida Id 2004
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desfolhamento corrosatildeo de monumentos e ediflcios histoacutericos aleacutem de reduzir os
rendimentos agriacutecolas
Nas aacutereas urbanas a aglomeraccedilatildeo populacional os padrotildees de consumo os padrotildees de
deslocamento e as atividades econocircmicas exercem intensos impactos sobre o meio ambiente
em termos de consumo de recursos e eliminaccedilatildeo de resiacuteduos A coleta inadequada de resiacuteduos
e seus ineficientes sistemas de manejo satildeo uma das causas da seacuteria poluiccedilatildeo urbana e dos
riscos para a sauacutede puacuteblica
Aproximadamente um terccedilo da populaccedilatildeo mundial vive em paiacuteses que sofrem de
estresse hiacutedrico entre moderado e alto - onde o consumo de aacutegua eacute superior a 10 dos
recursos renovaacuteveis de aacutegua doce A falta de acesso a aacutegua potaacutevel e a serviccedilos de saneamento
causa centenas de milhotildees de casos de doenccedilas associadas aacute aacutegua e mais de 5 milhotildees de
mortes a cada ano (Relatoacuterio GEO-3 2002)
o desmatamento ocorrido nos uacuteltimos 30 anos foi a continuaccedilatildeo de um processo
histoacuterico As principais causas diretas da derrubada e degradaccedilatildeo de florestas incluem a
expansatildeo de aacutereas agriacutecolas a superexploraccedilatildeo de madeira para fins industriais lenha e outros
produtos florestais aleacutem do excesso de pastagem
A Conferecircncia de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior mais complexo e
duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de poliacuteticas racionais de uso das terras
e das florestas de um monitoramento contiacutenuo do estado das florestas mundiais e da
introduccedilatildeo de um planejamento de gestatildeo florestaL Hoje as recomendaccedilotildees da Conferecircncia
em relaccedilatildeo agraves florestas continuam vaacutelidas e natildeo cumpridas
A derrubada de florestas tem um impacto mais grave nas populaccedilotildees locais que
perdem fontes vitais de alimentaccedilatildeo combustiacutevel materiais de construccedilatildeo remeacutedios bem
como o enfraquecimento do comeacutercio de produtos florestais Tambeacutem expotildee os solos e
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espeacutecies que vivem na sombra ao vento agrave luz do sol agrave evaporaccedilatildeo e agrave erosatildeo acelerando a
sedimentaccedilatildeo em barragens rios e em zonas costeiras aleacutem de causar graves enchentes
As florestas influenciam e satildeo influenciadas pelas mudanccedilas climaacuteticas elas
desempenham um papel importante no ciclo global do carbono e seu manejo ou sua
destruiccedilatildeo podem afetar de forma significativa o curso do aquecimento global no seacuteculo XXI
As florestas satildeo essenciais para a manutenccedilatildeo da diversidade bioloacutegica e estima-se que as
florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade bioloacutegica do mundo
Uma das formas de classificar as medidas destinadas ao controle da degradaccedilatildeo
ambiental seria conforme aponta Braga et alo (2004) separaacute-las em
a) medidas preventivas que satildeo aquelas que devem antecipar-se e impedir ou
minorar a ocorrecircncia dos fatores de degradaccedilatildeo
b) medidas corretivas satildeo necessaacuterias para situaccedilotildees jaacute existentes
As medidas preventivas devem ser tomadas preferencialmente agraves corretivas pois sua
implantaccedilatildeo depende de custos financeiros menores e satildeo de implementaccedilatildeo mais faacutecil As
medidas corretivas dependem da capacidade da sociedade de acessar e aplicar teacutecnicas e
tecnologias agraves vezes complexas e nem sempre sob seu efetivo domiacutenio
43 Recursos Naturais
Recurso natural eacute qualquer insumo de que os organismos populaccedilotildees e ecossistemas
necessitam para sua manutenccedilatildeo Algo se toma recurso natural caso sua exploraccedilatildeo
processamento e utilizaccedilatildeo natildeo causem danos ao meio ambiente Os recursos naturais podem
ser classificados em
a) Renovaacuteveis apoacutes serem utilizados ficam disponiacuteveis graccedilas aos ciclos naturais
Ex a aacutegua em seu ciclo hidroloacutegico e a energia aeoacutelica
b) Natildeo-renovaacuteveis uma vez utilizados natildeo podem ser reaproveitados
Ex combustiacutevel foacutessil
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bullbull 25
Existem situaccedilotildees em que um recurso renovaacutevel passa a ser natildeo-renovaacutevel Confonne
apontado por Braga (2004) tal condiccedilatildeo ocorre quando a taxa de utilizaccedilatildeo supera a maacutexima
capacidade de sustentaccedilatildeo do sistema
44 O crescimento populacional
Confonne apontado por Braga a populaccedilatildeo mundial cresceu de 25 bilhotildees em 1950
para 6 bilhotildees no ano de 2000 e atualmente a taxa de crescimento estaacute em aproximadamente
13 por cento ao ano Isso significa 215 mil novos habitantes por dia 15 milhatildeo por semana
ou 78 milhotildees por ano
o modelo de desenvolvimento escolhido pela sociedade humana ateacute seu atual estaacutegio
pode ser demonstrado pelo sistema a seguir
Modelo atual de desenvolvimento
o ENFOQUE LINEAR HUMANO
Energia
~ ~ ~ ~ Processamento
ModificaccedilatildeoUso de Recursos Transporte Consumo-- Recursos
~ ~ ~ + ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto
Fonte BRAGA ET AL (2004 p 47)
Pode-se observar que o modelo apresentado carece de um suprimento contiacutenuo e
inesgotaacutevel de mateacuteria e energia que depois de utilizada eacute devolvida ao meio ambiente na
fonna de resiacuteduos Para que este modelo garantisse a sobrevivecircncia dos seres humanos as
seguintes premissas teriam de ser verdadeiras
a) suprimento inesgotaacutevel de energia
b) suprimento inesgotaacutevel de mateacuteria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
26
bullbull c) capacidade infinita do meio de reciclar mateacuteria e absorver resiacuteduos
Mesmo que se admitisse que o uso de recursos fosse inesgotaacutevel uma vez que o Sol eacute
uma estrela apta a fornecer energia agrave Terra ainda por alguns bilhotildees de anos em relaccedilatildeo agrave
mateacuteria a premissa natildeo se verifica jaacute que sua quantidade eacute finita e conhecida
No tocante agrave capacidade de absorver e reciclar mateacuteria ou resiacuteduos a humanidade tem
observado a existecircncia de limites no meio ambiente e tem de conviver com niacuteveis
indesejaacuteveis e preocupantes de poluiccedilatildeo e com a consequumlente deterioraccedilatildeo da qualidade de
vida E sendo assim o crescimento populacional contiacutenuo observado eacute incompatiacutevel com um
ambiente finito em que os recursos e a capacidade de absorccedilatildeo e reciclagem de resiacuteduos satildeo
limitados
Braga aponta que um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel deve funcionar como
base nas seguintes premissas
a) dependecircncia do suprimento externo contiacutenuo de energia (Sol)
b) uso racional da energia e da mateacuteria com ecircnfase agrave conservaccedilatildeo em contraposiccedilatildeo
ao desperdiacutecio
c) promoccedilatildeo da reciclagem e da reutilizaccedilatildeo dos materiais
bull d) controle da poluiccedilatildeo gerando menos resiacuteduos para serem absorvidos pelo
bull
ambiente
e) controle do crescimento populacional em niacuteveis aceitaacuteveis com perspectivas de
estabilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo
Este modelo poderia estar assim representado conforme o autor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Modelo de desenvolvimento sustentaacutevel
o SISTEMA SUSTENTAacuteVEL PARA OS HUMANOS
Energiar-----------r-------------------l I
Uso de Recursos
I lI I I I I
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Processamento
ConsumoModificaccedilatildeo Transporte Recursos
U Recuperaccedilatildeo I J I I I
do Recurso t
I I Resiacuteduo Impacto
I
Impacto minimizado pela restauraccedilatildeo ambiental
45 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
Conforme apontado no Relatoacuterio GEO-3 (2002 p 260) Quase metade da populaccedilatildeo
mundial (47) vive em aacutereas urbanas e espera-se que esse nuacutemero cresccedila 2 ao ano entre
2000 e 2015
Os crescentes niacuteveis de urbanizaccedilatildeo (a concentraccedilatildeo de pessoas e atividades em aacutereas
classificadas como urbanas) satildeo causados pelo crescimento natural da populaccedilatildeo e pela
migraccedilatildeo da populaccedilatildeo rural para as cidades
As cidades desempenham um importante papel tanto como provedoras de emprego
moradia e serviccedilos quanto como centros de desenvolvimento cultural educacional e
tecnoloacutegico porta de acesso para o resto do mundo centros industriais de processamento
agriacutecolas e manufaturados e lugares onde se gera renda Todavia um crescimento urbano
acelerado implica degradaccedilatildeo ambiental escassez de serviccedilos urbanos sobrecarga da infrashy
estrutura existente e falta de acesso a terra a renda e a moradia adequada
As aacutereas urbanas satildeo extremamente vulneraacuteveis aos impactos da economia mundial
Ao mesmo tempo em que a globalizaccedilatildeo aumentou as oportunidades de empregos e de acesso
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ao conhecimento fez crescer tambeacutem as desigualdades sociais e os iacutendices de pobreza Os
beneficios advindos da globalizaccedilatildeo natildeo satildeo compartilhados equumlitativamente o que resulta
em um grande nuacutemero de pessoas que vivem em favelas sem acesso a serviccedilos de
saneamento e a aacutegua encanada aleacutem de gerar desemprego problemas de sauacutede e exclusatildeo
social
A pobreza eacute um dos principais agentes da degradaccedilatildeo ambiental
Os processos de urbanizaccedilatildeo da terra tendem a atender as classes meacutedia e alta
forccedilando a populaccedilatildeo carente a se fixar (ilegalmente) em terras marginais com alta densidade
populacional dentro das cidades ou em suas periferias
Em suas proximidades as cidades causam uma variedade de impactos como
conversatildeo de aacutereas agriacutecolas ou florestais para infra-estrutura ou uso urbanos aterro de aacutereas
uacutemidas exploraccedilatildeo de pedreiras e escavaccedilotildees de brita areia e materiais de construccedilatildeo em
larga escala e em algumas regiotildees desflorestamento para atender agrave demanda de combustiacutevel
Outros efeitos como a poluiccedilatildeo de cursos daacutegua lagos e aacuteguas costeiras causadas por
efluentes natildeo tratados tambeacutem podem ser sentidos aleacutem dos limites das cidades
A aacutegua eacute uma questatildeo essencial no meio urbano A intensidade da demanda nas
cidades pode rapidamente exceder a capacidade de abastecimento local O preccedilo da aacutegua eacute
normalmente inferior ao custo real de obtenccedilatildeo tratamento e distribuiccedilatildeo em parte devido
aos subsiacutedios governamentais Como resultado os domiciacutelios consumidores e a induacutestria tecircm
pouco incentivo para preservar os recursos hiacutedricos
Outro problema que surge eacute a falta de aterros sanitaacuterios para satisfazer agrave crescente
demanda por aacutereas para disposiccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos
O planejamento urbano pode reduzir esses impactos
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46 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
A economia e o meio ambiente compotildeem um binocircmio indissociaacutevel uma vez que o
problema central da economia eacute buscar alternativas eficientes para alocar os recursos da
sociedade e o meio ambiente apresenta cada vez maior restriccedilatildeo agrave sua utilizaccedilatildeo ilimitada
(OLIVEIRA 2002)
No relatoacuterio da Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas sobre o meio ambiente e
desenvolvimento intitulado Nosso Futuro Comum sobre meio ambiente e desenvolvimento
estaacute sublinhado que o ambiente e o processo de desenvolvimento satildeo interdependentes e eacute
necessaacuteria uma perspectiva integrada e ampla para lidar com esse fato
A economia mundial cresceu consideravelmente em termos globais nas uacuteltimas trecircs
deacutecadas O produto nacional bruto mundial cresceu mais que o dobro passando de
aproximadamente US$ 143 trilhotildees em 1972 para aproximados US$ 29 trilhotildees e 995 bilhotildees
em 1999 (GEO-3 2002 p35) Todavia essas cifras natildeo incluem os valores atribuiacutedos aos
recursos naturais que apesar de serem cruciais para os sistemas que datildeo suporte agrave vida na
Terra e de contribuiacuterem para o bem-estar do ser humano estatildeo agrave parte do mercado
Como os recursos naturais ou bens comuns satildeo caracterizados pela liberdade de
acesso o sistema de mercado tradicional geralmente natildeo proporciona nenhuma indicaccedilatildeo com
relaccedilatildeo ao valor dos mesmos o que faz com que em muitos casos sejam considerados
gratuitos ou que seu uso ou consumo natildeo tenha custo coadjuvando com sua superexploraccedilatildeo
e a maacute distribuiccedilatildeo dos recursos
A economia mundial tomando-se por base o PIB cresceu 31 ao ano entre 1980 e
1990 e 25 anualmente entre 1990 e 1998 com taxas de crescimento de renda per capita de
14 e 11 respectivamente (GEO-3 2002) Apesar desse crescimento global a lacuna
entre a populaccedilatildeo rica e a pobre aumentou tanto em paiacuteses desenvolvidos quanto em
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desenvolvimento particulannente na Ameacuterica Latina e na Aacutefrica A renda per capita
apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiotildees
o desafio do futuro seraacute instituir uma forma de governo forte o bastante para assegurar
que a globalizaccedilatildeo opere em beneficio da maioria das pessoas e natildeo somente dos lucros
(GEO-32002)
A globalizaccedilatildeo em termos geograacuteficos eacute um fato e obriga as diversas regiotildees a
possuiacuterem poliacuteticas ambientais comuns Devido a isso surgiram as normas padronizadas e
foram assinados acordos e convenccedilotildees entre os paiacuteses
o Estado estaacute cada vez mais obrigado a considerar o tratamento do meio ambiente
como uma prioridade para suas decisotildees poliacuteticas fruto dos interesses da sociedade e das
pressotildees exercidas por organizaccedilotildees ambientalistas e internacionais
47 A gestatildeo puacuteblica e o meio ambiente
A gestatildeo puacuteblica se aplica a todos os niacuteveis e setores da sociedade indo do local ao
global e dos setores puacuteblico ao privado causando impacto sobre leis sobre a sociedade civil
a seguranccedila a administraccedilatildeo puacuteblica a miacutedia e o mundo organizado
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal na X Assembleacuteia Geral da
OLACEFS
As entidades encarregadas da preservaccedilatildeo do meio ambiente satildeo obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista porque estatildeo em jogo recursos significativos Os discursos altruiacutestas e moralizantes satildeo muito agradaacuteveis mas dificeis de concretizar na praacutetica Os subsiacutedios como os discursos altruiacutestas natildeo satildeo convincentes
O problema econocircmico e financeiro manteacutem-se bem como o problema dos recursos escassos para as entidades que gerem fundos puacuteblicos com o objectivo da preservaccedilatildeo do meio ambiente obrigando agrave forma realista de gestatildeo e agrave racionalidade econoacutemica
A responsabilidade ambiental do setor puacuteblico em certas aacutereas eacute inegaacutevel como nas
consequumlecircncias ambientais das atividades governamentais de seus organismos e empresas na
legislaccedilatildeo regulamentaccedilatildeo autorizaccedilatildeo inspeccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas ambientais
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impostos incentivos econocircmicos e financeiros patrociacutenios e subvenccedilotildees assessoria e
publicidade e educaccedilatildeo dentre outras
Conforme exposto na X OLACEFS os projetos de implementaccedilatildeo governamental
podem apresentar impactos socioambientais e financeiros significativamente negativos se natildeo
forem cumpridas as legislaccedilotildees pertinentes assim como os procedimentos apropriados e a boa
gestatildeo financeira e de recursos O risco eacute maior quando as atividades realizadas pelos oacutergatildeos
responsaacuteveis pela gestatildeo dos recursos ambientais da execuccedilatildeo de programas e projetos e de
controle e fiscalizaccedilatildeo de obras ou atividades capazes de provocar degradaccedilatildeo ambiental
carecem de controle segundo os princiacutepios de economia eficiecircncia e eficaacutecia os quais se
agregam aos princiacutepios ambientais
5 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A preocupaccedilatildeo com o meio ambiente estaacute expressa na Constituiccedilatildeo Federal em seu
art 225 caput que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
impondo ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as
presentes e futuras geraccedilotildees Aqui existe um dever e natildeo uma discricionariedade uma vez
que o equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
Segundo apontado por Correa e Andrade (2004) deste dispositivo constitucional eacute
possiacutevel depreender quatro importantes paracircmetros
1deg) Assegura-se a todos os cidadatildeos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O
equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
2deg) O segundo aspecto refere-se agrave vinculaccedilatildeo entre equiliacutebrio ecoloacutegico e sadia qualidade de
vida Para a norma constitucional meio ambiente equilibrado eacute essencial agrave sadia qualidade de
vida do cidadatildeo Mostra assim a estreita interdependecircncia homemnatureza qualidade de
vidameio ambiente equilibrado
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30) O comando constitucional impotildee um dever abrangente envolvendo o Poder Puacuteblico a
sociedade e os cidadatildeos de defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente Esta imposiccedilatildeo tem por
fim garantir o equiliacutebrio do meio ambiente e por consequumlecircncia garantir a qualidade de vida
do povo
4deg) O uacuteltimo aspecto a ser destacado eacute que o meio ambiente projeta-se no futuro Impotildee-se agraves
geraccedilotildees presentes o dever de pensar o meio ambiente para as geraccedilotildees futuras
Atendendo a esse mandamento constitucional o Poder Puacuteblico tem por dever exercer
o papel de administrador do patrimocircnio ambiental e de controlador da conduta de seus
usuaacuterios
O dever imposto no art 225 abrange natildeo soacute o Poder Executivo mas tambeacutem o Poder
Legislativo o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas
A competecircncia constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se refere ao aspecto
contaacutebil e legal mas da economicidade eficiecircncia eficaacutecia equidade e efetividade que esses
recursos satildeo aplicados
Conforme aponta Faccioni (2004) cumpre observar que o papel do Controle Externo
importante parte do qual eacute exercido pelos Tribunais de Contas no combate agrave corrupccedilatildeo e
desvio de recursos puacuteblicos inclui tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo o patrimocircnio
nacional no qual o meio ambiente constitui um de seus senatildeo o principal acervo
Segundo Correa e Andrade (2004) a noccedilatildeo de patrimocircnio puacuteblico assim como a de
meio ambiente varia de acordo com o estaacutegio de desenvolvimento em que se encontra a
sociedade com a ideologia dominante e por fim com o resultado dessas duas variaacuteveis que
se traduz nos anseios sociais por uma melhor qualidade de vida O meio ambiente deve
integrar para todos os fins o conceito de patrimocircnio puacuteblico ensejando da mesma forma
uma fiscalizaccedilatildeo
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Eacute importante apresentar aqui um conceito de qualidade de vida afim de buscar uma
melhor compreensatildeo de seu papel Optou-se por empregar a ideacuteia utilizada pelos autores
anteriormente citados onde a
Qualidade de vida eacute um conceito intimamente relacionado ao tipo de civilizaccedilatildeo que altera e constroacutei o espaccedilo natural apresentando estreita relaccedilatildeo com a cultura e com a ideologia dominante Transforma-se por sua vez em fundamento e orientaccedilatildeo para a accedilatildeo civilizatoacuteria de modificaccedilatildeo do meio ambiente
Conclui-se que os patamares miacutenimos de civilizaccedilatildeo ou seja aquilo que uma dada sociedade considera como essencial natildeo satildeo absolutos mas resultado da ideologia dominante Daiacute porque a variabilidade no mundo dos padrotildees de aceitaccedilatildeo social e estatal da degradaccedilatildeo ambiental como condiccedilatildeo para o crescimento econocircmico A simples comparaccedilatildeo entre alguns paiacuteses europeus como a Noruega a Alemanha e a Sueacutecia de um lado e os Estados Unidos de outro ilustra esta variabilidade Os primeiros avanccedilam em forte legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo ao meio ambiente o segundo manteacutem o seu padratildeo de consumo mesmo com forte degradaccedilatildeo ambiental (CORREA e ~RJU)E2004p35)
Os Tribunais de Contas tecircm a obrigaccedilatildeo de auxiliar o Legislativo no controle da gestatildeo
dos bens e valores puacuteblicos incluindo-se portanto em sua missatildeo o controle da Gestatildeo
Ambiental Devem-se fiscalizar os projetos programas e accedilotildees das organizaccedilotildees
governamentais como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentaacutevel
assim como na avaliaccedilatildeo do cumprimento das normas e regulamentos aplicaacuteveis
O Estado moderno prevecirc uma estrutura de controle externo cujas diretrizes acerca da
fiscalizaccedilatildeo contaacutebil financeira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial encontram-se na
Constituiccedilatildeo Federal em sua seccedilatildeo IX compreendendo os artigos 70 a 75
Segundo Barreto (2003) praticamente todos os paiacuteses democraacuteticos do mundo
independente do seu sistema de governo possuem ao lado das instituiccedilotildees tradicionais que
datildeo funcionalidade aos poderes executivo legislativo e judiciaacuterio um organismo de controle
teacutecnico das financcedilas puacuteblicas geralmente vinculado ao poder legislativo Tais instituiccedilotildees
estatildeo estruturadas sob a forma de oacutergatildeos colegiados denominados Tribunais de Contas
existentes no Brasil Portugal Espanha Beacutelgica e Alemanha dentre outros ou como
organizaccedilotildees singulares funcionando sob a responsabilidade de um dirigente como as
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General) que
seguem o modelo adotado pelos paiacuteses de cultura anglo-saxocircnica como o Reino Unido
Estados Unidos Canadaacute Austraacutelia Nova Zelacircndia etc
Visando reunir estas instituiccedilotildees superiores de controle dos mais variados paiacuteses de
todos os continentes para a troca de experiecircncias e de informaccedilotildees teacutecnicas foi realizado um
congresso em 1953 em Cuba (Havana) em que se decidiu pela criaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
A INTOSAI eacute uma organizaccedilatildeo profissional que congrega Entidades de Fiscalizaccedilatildeo
Superior (EFS) tambeacutem chamadas de Instituiccedilotildees Superiores de Controle (ISC) de paiacuteses
que pertencem agraves Naccedilotildees Unidas ou seus organismos especializados Atualmente possui mais
de 180 EFS como membros
Eacute internacionalmente reconhecida no acircmbito da fiscalizaccedilatildeo do setor puacuteblico
publicando diretrizes internacionais para a gestatildeo financeira elaborando metodologias afins e
promovendo o intercacircmbio de informaccedilotildees entre seus membros dentre outros
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY
A auditoria ao longo do tempo atravessou um periacuteodo de enfoque dirigido unicamente
aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento da legalidade no setor
puacuteblico Atualmente este termo eacute utilizado em conexatildeo com ampla gama de atividades em
nossa sociedade
Procurando definiccedilotildees mais amplas Boynton (2002) apresenta uma definiccedilatildeo para o
termo auditoria extraiacuteda do Report of the Committee on Basic Auditing Concepts of the
American Accounting Association onde se define auditoria como um processo sistemaacutetico de
obtenccedilatildeo e avaliaccedilatildeo objetivas de evidecircncias sobre afirmaccedilotildees a respeito de accedilotildees e eventos
econocircmicos para aquilataccedilatildeo do grau de correspondecircncia entre as afirmaccedilotildees e criteacuterios
estabelecidos e de comunicaccedilatildeo dos resultados a usuaacuterios interessados
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
35
bull A auditoria confonne exposto na terceira ediccedilatildeo do Manual Latino-americano de
Auditoria Profissional no Setor Puacuteblico do ILACIF (Instituto Latino-americano de Ciecircncias
Fiscalizadoras) eacute o exame objetivo sistemaacutetico e profissional das operaccedilotildees financeiras ou
administrativas efetuado posterionnente agrave sua execuccedilatildeo com a finalidade de verificaacute-las
avaliaacute-las e gerar um relatoacuterio que contenha comentaacuterios conclusotildees recomendaccedilotildees e no
caso de exame de demonstraccedilotildees financeiras o correspondente parecer profissional
Eacute a accedilatildeo independente de um terceiro sobre uma relaccedilatildeo de accountability
objetivando expressar uma opiniatildeo ou emitir comentaacuterios e sugestotildees sobre como essa relaccedilatildeo
estaacute sendo obedecida Portanto a auditoria eacute a verificaccedilatildeo de como a praacutetica de accountability
estaacute sendo cumprida
deg conceito de accountability eacute fundamental para que se possa entender o conceito
amplo de auditoria bem como seu relacionamento com a mesma A palavra inglesa
accountability natildeo tem um equivalente direto nos idiomas latinos Accountability representa
a relaccedilatildeo em que o delegante transfere responsabilidade para o delegado que a aceita e
assume o compromisso de infonnar ao delegante como ele delegado estaacute desempenhando as
accedilotildees inerentes agrave responsabilidade que lhe foi conferida (ARAUacuteJO 2002 p 15)
Vai aleacutem do conceito de responsabilidade pois natildeo eacute simplesmente prestar contas
significa a obrigaccedilatildeo que todos tecircm de responder por terem assumido uma responsabilidade e
desta maneira estaacute diretamente relacionada com a auditoria uma vez que eacute esta que vai
infonnar ao delegante de fonna independente como a accountability foi ou estaacute sendo
cumprida
Arauacutejo (2002) classifica a accountability em privada e puacuteblica
A accountability privada pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador de prestar contas ao dono do patrimocircnio de como utiliza os recursos que lhe satildeo
confiados para serem geridos
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36
A accountability puacuteblica pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador governamental de prestar contas agrave sociedade de como utiliza os recursos que
lhe satildeo confiados para serem administrados em favor da coletividade de forma fiel justa
objetiva e transparente
7 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL
Alguns autores utilizam a expressatildeo auditoria puacuteblica como sinocircnimo de auditoria
governamental Para Boynton (2002) auditoria puacuteblica abrange todas as auditorias realizadas
por agecircncias governamentais de auditoria e todas as auditorias de organizaccedilotildees
governamentais
Consoante o Manual de Auditoria Governamental do Tribunal de Contas do Estado da
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Bahia
A auditoria governamental consiste no exame objetivo isento de emissatildeo de juiacutezos pessoais imotivados sistecircmico e independente das operaccedilotildees orccedilamentaacuterias financeiras administrativas e de qualquer outra natureza objetivando verificar os resultados dos respectivos programas sob os criteacuterios de legalidade legitimidade economicidade e razoabilidade tendo em vista sua eficiecircncia e eficaacutecia
Assim a auditoria governamental objetiva acompanhar as accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo
Arauacutejo (2002) apresenta a seguinte definiccedilatildeo
Auditoria governamental eacute o tipo de auditoria que estaacute voltada para o acompanhamento das accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo ou seja que gerem a res publica Normalmente eacute realizada por entidades superiores de fiscalizaccedilatildeo sob a forma de tribunais de contas ou controladorias e organismos de controle interno da administraccedilatildeo puacuteblica
A auditoria deve ser efetuada de acordo com as normas de auditoria geralmente
aceitas as poliacuteticas e normas teacutecnicas de auditoria da Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior e
outras disposiccedilotildees aplicaacuteveis para assegurar a qualidade profissional e teacutecnica dos trabalhos
A finalidade primordial da auditoria governamental moderna conforme apontado na
terceira ediccedilatildeo do manual de auditoria profissional no setor puacuteblico eacute ajudar as entidades e
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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organismos puacuteblicos a melhorar suas operaccedilotildees e atividades com base nos Achados de
auditoria a formulaccedilatildeo de conclusotildees e a apresentaccedilatildeo de recomendaccedilotildees Entende-se por
achado toda situaccedilatildeo irregular encontrada durante o processo de uma auditoria
A auditoria moderna daacute ecircnfase agraves accedilotildees corretivas que possibilitem o aumento da
eficiecircncia efetividade e economia nas operaccedilotildees
o propoacutesito da auditoria governamental natildeo eacute descobrir fraudes irregularidades e
desvios com a finalidade de aplicar sanccedilotildees mas identificar as causas baacutesicas destes
problemas a fim de corrigi-los evitando assim problemas similares no futuro Por
conseguinte o resultado que se espera eacute um aprimoramento nas operaccedilotildees e atividades das
entidades examinadas baseada na adoccedilatildeo das recomendaccedilotildees apresentadas O aprimoramento
deve ser evidenciado por um aumento na eficiecircncia eficaacutecia efetividade equidade e
economia da entidade auditada
Para que uma auditoria governamental alcance os resultados desejados ela necessita
de (1) um conjunto de normas procedimentos e praacuteticas que orientem sua accedilatildeo e permitam
mensurar seus resultados (2) auditores profissionais altamente capacitados e experientes para
sua execuccedilatildeo (3) um grau de liberdade ou independecircncia suficiente para executar o exerciacutecio
profissional da auditoria e (4) o respaldo dos niacuteveis superiores do governo ou da entidade (no
caso da auditoria interna) que viabilizem o trabalho e a implantaccedilatildeo das recomendaccedilotildees
propostas
A revisatildeo da literatura evidencia que haacute variaccedilotildees quanto agraves classificaccedilotildees utilizadas
para a auditoria governamental
Para o Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) a auditoria se divide
em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de economia eficiecircncia e eficaacutecia
O Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos (GAO) divide a auditoria
governamental em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de otimizaccedilatildeo de recursos tambeacutem
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 38
chamada de desempenho operacional por abranger a auditoria de economia a de eficiecircncia e a
de programas
Observa-se que as variaccedilotildees ocorrem quando se busca definir a auditoria que enfoca
os aspectos de economia eficiecircncia e eficaacutecia das operaccedilotildees
Conforme apontado nas Normas de Auditoria da INTOSAI aprovadas pelo Comitecirc
Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia ocorrida em 2003 o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo e
a auditoria ou fiscalizaccedilatildeo operacional ou de gestatildeo significa auditoria de economia de
eficiecircncia e de eficaacutecia (traduccedilatildeo livre) Para o presente estudo esta seraacute a classificaccedilatildeo
adotada
Ainda segundo a INTOSAI na praacutetica pode ocorrer uma coincidecircncia entre a
auditoria de regularidade e a operacional ou de gestatildeo Em tais casos a classificaccedilatildeo de uma
auditoria dependeraacute de seu propoacutesito fundamental
71 Normas de Auditoria da INTOSAI
O exerciacutecio de qualquer atividade que implica em um serviccedilo profissional para
oferecer seguranccedila tem que se basear em um conjunto de elevadas normas profissionais que
norteiem e guiem o exerciacutecio desta atividade
As normas de auditoria proporcionam ao auditor uma orientaccedilatildeo miacutenima que ajuda a
determinar a amplitude e os procedimentos que devem ser aplicados para cumprir o objetivo
da auditoria Satildeo criteacuterios ou regras com referecircncia aos quais se avaliam os resultados da
auditoria Elas auxiliam a manter a qualidade dos trabalhos de forma consistente e o grau de
independecircncia mesmo quando ocorrem troca de governos de filosofias ou das condiccedilotildees
sociais e econocircmicas atraveacutes dos anos
Atualmente na aacuterea da auditoria puacuteblica muitos estudos se baseiam nas reflexotildees
apresentadas por alguns organismos de credibilidade internacionalmente reconhecida Satildeo
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eles o Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos o Escritoacuterio Nacional de
Auditoria do Reino Unido o Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute (EAG) e a INTOSAI
Optamos por apresentar no presente estudo as normas internacionais de auditoria da
INTOSAI uma vez que a estrutura destas se apoacuteia nas declaraccedilotildees de Lima e Toacutequio nas
conclusotildees e recomendaccedilotildees adotadas pelos congressos da Organizaccedilatildeo Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores e no trabalho realizado pelo Grupo de Especialistas das
Naccedilotildees Unidas sobre Contabilidade e Auditoria do Setor Puacuteblico nos Paiacuteses em
Desenvolvimento
No ano de 1991 foi constituiacutedo um Grupo de Trabalho ad hoc sobre as normas de
auditoria presidido pelo Tribunal de Contas Europeu que ao elaborar as duas linhas
diretrizes foram utilizadas as normas de auditoria da INTOSAI e as Normas de Auditoria da
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores (IFAC) Efetuando uma comparaccedilatildeo entre as citadas
normas chegaram agrave conclusatildeo de que as duas seacuteries de normas apresentam divergecircncias a
niacutevel do grau de pormenor e da sua terminologia as diferenccedilas apuradas natildeo tem um impacto
significativo sobre as metodologias de auditoria subjacentes
As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas em termos
metodoloacutegicos um fio condutor comum atraveacutes da grande diversidade das tradiccedilotildees da
auditoria puacuteblica nas Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
No XIII INCOSAI - Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
celebrado em Berlim em 1989 foram aprovadas as Normas de Auditoria havendo a
recomendaccedilatildeo de que o projeto em questatildeo fosse posteriormente revisado a fim de atender agraves
necessidades particulares dos paiacuteses nos quais as EFS estatildeo organizadas como Tribunais de
Contas
No ano de 2001 no XVII Congresso da INTOSAI ocorrida em Seul a proposta de
reestruturaccedilatildeo foi aprovada apoacutes o que foram realizadas diversas reuniotildees e amplos debates
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
40
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o projeto final foi aprovado pelo Comitecirc Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia
ocorrida em 2003 e se constitui na uacuteltima versatildeo entatildeo em uso
As normas de auditoria da INTOSAI se dividem em quatro partes
a) Postulados baacutesicos que satildeo hipoacuteteses baacutesicas premissas coerentes princiacutepios
loacutegicos e requisitos que contribuem para o desenvolvimento das normas de
auditoria e servem aos auditores para formas suas opiniotildees e elaborar seus
informes especialmente nos casos em que natildeo existam normas especiacuteficas
aplicaacuteveis
b) Normas Gerais As normas gerais da fiscalizaccedilatildeo puacuteblica descrevem os
requisitos exigidos para que os auditores e as entidades fiscalizadoras realizem
suas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e informem de maneira adequada e eficaz As
normas de auditoria hatildeo de ser compatiacuteveis com os postulados baacutesicos e
constituem um guia miacutenimo para o auditor ajudando-o a determinar a amplitude
de sua atuaccedilatildeo e os procedimentos que devem ser aplicados na fiscalizaccedilatildeo As
normas de auditoria constituem os criteacuterios ou a medida com que se avalia a
qualidade de seus resultados
c) Normas de Procedimentos O propoacutesito destas normas que satildeo aplicaacuteveis a todo
tipo de auditoria eacute estabelecer os criteacuterios ou sistemas gerais que o auditor deve
seguir para garantir que suas atuaccedilotildees sejam objetivas sistemaacuteticas e
equilibradas Tais atuaccedilotildees representam as regras de investigaccedilatildeo que o auditor
aplica para alcanccedilar um resultado concreto
Estas normas constituem o sistema geral para dirigir e levar a termo uma
fiscalizaccedilatildeo Estatildeo em conexatildeo com as normas gerais de auditoria e tambeacutem estatildeo
relacionadas com as normas de elaboraccedilatildeo dos informes que compreendem os
aspectos comunicativos da auditoria porque os resultados derivados do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
41
cumprimento destas nonnas constituem a fonte principal do conteuacutedo das opiniotildees
ou infonnes
d) Normas para elaboraccedilatildeo dos Relatoacuterios As Nonnas para elaboraccedilatildeo dos
relatoacuterios representam simplesmente uma indicaccedilatildeo para ajudar o auditor na
fonnaccedilatildeo de sua opiniatildeo
A expressatildeo elaboraccedilatildeo de relatoacuterio compreende tanto a opiniatildeo e qualquer
outro comentaacuterio do auditor sobre um conjunto de contas fonnulados como
resultado de uma auditoria financeira ou de regularidade como o infonne do
auditor emitido ao final de uma auditoria operacional de gestatildeo
As nonnas internacionais natildeo satildeo de cumprimento obrigatoacuterio por parte das EFS e
onde houver divergecircncias entre as nonnas internacionais e aquelas ditadas pela Entidade de
Fiscalizaccedilatildeo Superior deve prevalecer o pensamento da EFS No entanto elas expressam um
consenso quanto agraves melhores praacuteticas
As nonnas internacionais seratildeo abordadas em maiores detalhes no tocante agrave sua
aplicabilidade agrave Auditoria Ambiental
8 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
A INTOSAI estaacute integrada por sete organizaccedilotildees regionais de entidades fiscalizadoras
superiores e conta com uma seacuterie de comitecircs sobre temas especiacuteficos como por exemplo o
de nonnas de auditoria bem como com vaacuterios grupos de trabalho dedicados a temas
inovadores como a auditoria ambiental O Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental foi
instituiacutedo em 1992 a fim de ajudar as EFS a compreender melhor as questotildees especiacuteficas
relacionadas a estas facilitar o intercacircmbio de infonnaccedilatildeo e experiecircncias e editar diretrizes e
outros materiais infonnativos para sua utilizaccedilatildeo
No XV Congresso da INTOSAI realizado em Cairo em 1995 a organizaccedilatildeo se
posiciona quanto agrave auditoria ambiental no acircmbito do setor puacuteblico no sentido de que se eacute
bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
42
bull
evidente que a gestatildeo ambiental se realiza em sua quase totalidade no universo dos entes que
integram a administraccedilatildeo puacuteblica a realizaccedilatildeo de auditorias ambientais portanto eacute uma
praacutetica natural que deve se incorporar agraves atividades de fiscalizaccedilatildeo das EFS
bull Esse encontro ofereceu uma lista de intervenccedilotildees pertinentes agraves EFS e foi decidido
bull que as Normas de Auditoria da INTOSAI satildeo aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental
81 Conceito
o conceito Auditoria Ambiental tem-se tomado um dos mais utilizados nos
negoacutecios governos miacutedia e grupos ativistas Eacute um termo com grande variedade de
significados e eacute aplicado com algumas variaccedilotildees a muitas atividades e serviccedilos relacionados
com a proteccedilatildeo ambiental Eacute um conceito que pode se confundir com outros com o mesmo
significado tal como auditoria de gestatildeo do ambiente auditoria energeacutetica e auditoria do
impacto ambiental dentre outros (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Em seu documento Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo de auditorias de atividades com uma
perspectiva ambiental o Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental (GTAMA) aponta
que o termo auditoria ambiental eacute uma denominaccedilatildeo popular geralmente utilizada para a
descriccedilatildeo de diversas atividades - tais como poliacuteticas de auditorias certificaccedilatildeo de produtos
medidas de controle governamental e muitas outras atividades - que guardam pouca ou
nenhuma relaccedilatildeo com uma auditoria externa
No citado estudo que foi aprovado na XVII INCOSAI o termo auditoria ambiental
bull eacute empregado exclusivamente no contexto da auditoria externa do setor puacuteblico
bull Na esfera puacuteblica a Auditoria Ambiental tem como escopo conhecer as atividades
desenvolvidas pelas entidades envolvidas diretamente com a questatildeo ambiental com vistas a
bull avaliar o esforccedilo institucional de engajamento na manutenccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
43
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal em estudo apresentado agrave X OLACEFS-
Organizaccedilatildeo Latino-americana e Caribe de EFS
A auditoria ambiental eacute um exame especialmente direccionado agrave anaacutelise dos sistemas de gestatildeo e de funcionamento da organizaccedilatildeo tendo por objectivos avaliar da observacircncia das poliacuteticas ambientais e do quadro legal especiacutefico que regula a preservaccedilatildeo do meio ambiente e a conservaccedilatildeo dos recursos naturais e auxiliar o gestor a reduzir e a eliminar os riscos de impactes ambientais negativos
De acordo com o estudo da OLACEF publicado em agosto de 2002 Guia
Metodoloacutegico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS a definiccedilatildeo de auditoria
ambiental eacute que esta eacute um processo metodoloacutegico objetivo imparcial e teacutecnico que exercem
as entidades fiscalizadoras para avaliar o uso administraccedilatildeo proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente e dos recursos naturais considerando os fundamentos do desenvolvimento
sustentaacutevel e o cumprimento dos princiacutepios que regem o controle fiscal por parte das
instituiccedilotildees governamentais assim como dos particulares que utilizem ou explorem os
mesmos
Durante a XVI INCOSAI realizada no Cairo chegou-se ao consenso de que a
auditoria ambiental natildeo eacute em princiacutepio diferente do enfoque de auditoria praticado pelas
EFS e que este conceito pode contemplar todo tipo de auditoria Na medida do possiacutevel deve-
se levar em consideraccedilatildeo as normas de auditoria da INTOSAI no momento do planejamento
execuccedilatildeo e apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de uma auditoria ambiental
82 Tipos de Auditoria
As Normas de Auditoria da INTOSAI afirmam que o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo
821 Auditoria de Regularidade
A auditoria de regularidade engloba a auditoria financeira a auditoria de
conformidade ou uma integraccedilatildeo de ambas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 44
Confonne as Nonnas de Auditoria da INTOSAI a auditoria de regularidade
compreende
a) a certificaccedilatildeo das contas prestadas pelas entidades obrigadas que inclui o exame
e avaliaccedilatildeo dos registros contaacutebeis e a expressatildeo da opiniatildeo sobre as Contas e os
Demonstrativos Financeiros
bull b) a certificaccedilatildeo da Conta Geral do Estado
bull c) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas e das operaccedilotildees financeiras assim como a avaliaccedilatildeo do
cumprimento das disposiccedilotildees legais e regulamentares aplicaacuteveis
d) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas de controle e de auditoria internos
e) a fiscalizaccedilatildeo da probidade e correiccedilatildeo das decisotildees administrativas adotadas na
entidade fiscalizada e
bull
f) a opiniatildeo acerca de qualquer outra questatildeo ou fato surgidos como consequumlecircncia
da fiscalizaccedilatildeo ou relacionada com ela e que a EFS considere que deva ser
bull relatado
bull o objetivo de uma auditoria financeira ou das Demonstraccedilotildees Contaacutebeis eacute permitir ao
auditor indicar se em sua opiniatildeo as demonstraccedilotildees foram preparadas em todos os seus
aspectos importantes em obediecircncia aos Princiacutepios Fundamentais de Contabilidade que no
bull caso satildeo os criteacuterios estabelecidos Estes aspectos importantes podem estar relacionados com
os custos obrigaccedilotildees impactos e resultados ambientais
bull As Demonstraccedilotildees Contaacutebeis (DCs) devem proporcionar infonnaccedilotildees sobre a
bull
condiccedilatildeo financeira resultado e fluxo de caixa de uma entidade a fim de facilitar a tomada de
decisotildees relativas a distribuiccedilatildeo dos recursos
Regra geral as administraccedilotildees puacuteblicas tendem a evitar a inclusatildeo de aspectos
ambientais em suas demonstraccedilotildees muito embora haja uma crescente sensibilizaccedilatildeo sobre a
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
45
necessidade de se refletir as questotildees ligadas a custos conformidade e desempenho
vinculadas com as poliacuteticas e obrigaccedilotildees ambientais
Os aspectos ambientais podem refletir sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis de diversas
maneiras Existem normas internacionais de contabilidade que abordam os princiacutepios gerais
relativos ao reconhecimento a mediccedilatildeo e demonstraccedilatildeo dos aspectos ou questotildees ambientais
em uma Demonstraccedilatildeo Contaacutebil
Em toda auditoria o auditor deve conhecer as atividades do auditado visando
identificar e conhecer os elementos que possam ter um efeito significativo sobre as DCs o
processo de auditoria em si e a elaboraccedilatildeo do relatoacuterio O auditor ao realizar uma auditoria de
regularidade deve ter em conta o setor de atividade no qual a entidade opera uma vez que este
conhecimento poderaacute indicar a possiacutevel existecircncia de eventualidades e de passivos
bull ambientais Apoacutes esse conhecimento o auditor avaliaraacute o risco de inexatidotildees significativas
nas DCs que inclui uma inexatidatildeo atribuiacuteda a aspectos ambientais o risco ambiental
O auditor se esforccedila por compreender de maneira geral as disposiccedilotildees legais cuja
infraccedilatildeo poderaacute resultar em uma inexatidatildeo significativa nas DCs
Este tipo de auditoria pode
a) promover a conformidade ou aumentar a garantia de conformidade com as
poliacuteticas e leis ambientais atuais e futuras
b) reduzir os riscos e custos associados agrave inobservacircncia das disposiccedilotildees legais
c) evitar gastos graccedilas a uma reduccedilatildeo de resiacuteduos e a prevenccedilatildeo da contaminaccedilatildeo e
d) identificar os passivos e os riscos
822 A Auditoria Operacional
bull Evoluccedilatildeo
bull Conforme jaacute exposto a mudanccedila ocorrida na administraccedilatildeo puacuteblica a partir da qual a
sociedade cobrou uma mudanccedila de postura passando da forma burocraacutetica para a gerencial
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tornou indispensaacutevel o exame das accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica de legalidade e
legitimidade bem como do campo econocircmico patrimonial e financeiro Eacute preciso alcanccedilar os
aspectos da economicidade da efetividade da eficiecircncia e da eficaacutecia no setor puacuteblico Estes
aspectos podem ser alcanccedilados com a utilizaccedilatildeo da auditoria operacional
Ainda eacute recente a introduccedilatildeo dessa modalidade de auditoria no setor puacuteblico 30 anos
aproximadamente tendo alcanccedilado significativos avanccedilos
Segundo Arauacutejo (2004) o GAO eacute um dos principais responsaacuteveis pelo progresso da
auditoria operacional do setor puacuteblico Em 1972 este oacutergatildeo publicou a primeira versatildeo das
Normas de auditoria governamental que jaacute tratava do conceito e do campo de atuaccedilatildeo da
auditoria operacional
Esta modalidade de auditoria inicia seu processo de sistematizaccedilatildeo como ramo de
auditoria na aacuterea governamental por volta de setembro de 1971 quando a INTOSAI ante a
necessidade de ampliar o universo de exame da auditoria financeira e de cumprimento
aprovou o conceito de auditoria integral ou integrada que envolve as responsabilidades
financeira administrativa e programaacutetica Para a verificaccedilatildeo do cumprimento da
responsabilidade financeira realiza-se a auditoria contaacutebil entretanto para se verificar o
cumprimento das responsabilidades administrativas e programaacuteticas faz-se necessaacuterio a
realizaccedilatildeo de auditoria operacional
Com o objetivo de examinar as funccedilotildees responsabilidades e relaccedilatildeo institucionais do
Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute em 1973 foi criada uma Comissatildeo de Revisatildeo que em
1975 apresenta como primeira recomendaccedilatildeo a necessidade de se criar um diploma legal
criando uma legislaccedilatildeo independente sobre auditoria o que ocorre em 1977 trazendo em seu
texto a preocupaccedilatildeo com a economia eficiecircncia e eficaacutecia
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Ainda segundo Arauacutejo nesse mesmo ano de 1977 se realizou o IX Congresso
Mundial dos Tribunais de Contas em Lima (Peru) onde se recomendava
bullbull o volume de recursos financeiros aplicados e a importacircncia dos objetivos a alcanccedilar para o bem-estar dos respectivos paiacuteses determinam que se deve evitar todo gasto inuacutetil e antieconocircmico portanto os organismos de controle deveratildeo estender seus exames para aleacutem da auditoria financeira a fim de penetrarem na auditoria operacional condizente com a eficiecircncia economia
bull
e efetividade
Na Inglaterra em 1982 a Lei de Financcedilas do Governo Municipal determinou que
tambeacutem fossem realizadas auditorias operacionais nas unidades do governo municipaL
(ARAUacuteJO 2004)
No Brasil sua previsatildeo jaacute foi reconhecida na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no
capiacutetulo destinado agrave fiscalizaccedilatildeo
Art 70 A fiscalizaccedilatildeo contaacutebil fmanceira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial da Uniatildeo e das entidades da administraccedilatildeo direta e indireta quanto agrave legalidade legitimidade economicidade aplicaccedilatildeo das subvenccedilotildees e renuacutencia de receitas seraacute exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso)
Conceito
Segundo Boynton (2002) a expressatildeo auditoria operacional tem sido utilizada para
identificar vaacuterias atividades - entre as quais avaliaccedilatildeo do desempenho da administraccedilatildeo de
sistemas de planejamento e de controle de qualidade e atividades e departamentos
operacionais especiacuteficos Conforme sua denominaccedilatildeo sugere esse tipo de auditoria relaciona-
se com operaccedilotildees natildeo financeiras
Auditoria operacional eacute um processo sistemaacutetico de avaliaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia e
economia de operaccedilotildees sob controle da administraccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo e relato dos
resultados da avaliaccedilatildeo a pessoas adequadas acompanhados de recomendaccedilotildees para
aperfeiccediloamento
De acordo com o GAO em seu manual de normas de auditoria governamental (p 21)
a auditoria operacional
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eacute um exame objetivo e sistemaacutetico de evidecircncias com o fim de proporcionar uma avaliaccedilatildeo independente do desempenho de uma organizaccedilatildeo programa atividade ou funccedilatildeo governamental no sentido de fornecer informaccedilotildees para melhorar a accountability puacuteblica e facilitar o processo de tomada de decisotildees pelos envolvidos na responsabilidade de supervisionar ou iniciar accedilotildees corretivas
o Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Uniatildeo (2000 p 15)
classifica a auditoria de natureza operacional em (1) auditoria de desempenho operacional e
(2) avaliaccedilatildeo de programa definindo desta forma a auditoria de natureza operacional
consiste na avaliaccedilatildeo sistemaacutetica dos programas projetos atividades e sistemas governamentais assim como dos oacutergatildeos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal
Consoante o TCE da Bahia (2002 p 18) a auditoria operacional
Acompanha e avalia a accedilatildeo governamental compreendendo a implementaccedilatildeo de programas a execuccedilatildeo de projetos e atividades a gestatildeo de sistemas e a administraccedilatildeo de oacutergatildeos e entidades tendo em vista a utilizaccedilatildeo econocircmica dos recursos puacuteblicos a eficiente geraccedilatildeo de bens e serviccedilos o cumprimento das metas programadas e o efetivo resultado das poliacuteticas governamentais
N a tentativa de tomar mais faacutecil a compreensatildeo desse tema com base na definiccedilatildeo da
INTOSAI a auditoria operacional eacute a auditoria que objetiva verificar se a coisa certa foi feita
na melhor forma e se foi feita da forma mais econocircmica e compreende
a) o controle da economia das atividades administrativas de acordo com princiacutepios
e praacuteticas administrativas razoaacuteveis e com as diretrizes apontadas
b) o controle da eficiecircncia na utilizaccedilatildeo dos recursos humanos financeiros e de
qualquer outro tipo junto com o exame dos sistemas de informaccedilatildeo das medidas
de rendimento e controle e dos procedimentos seguidos pelas entidades
fiscalizadas para corrigir as deficiecircncias encontradas e
c) o controle da eficaacutecia com que se concluiacuteram os objetivos da entidade fiscalizada
e dos resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo agravequeles pretendidos
A INTOSAI utiliza ainda outra nomenclatura para a auditoria da economia eficiecircncia
e eficaacutecia a auditoria de resultados que segundo ela esta auditoria se baseia em decisotildees
tomadas pelo poder legislativo ou nos objetivos estabelecidos por este e pode ser empregada
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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em todo o setor puacuteblico A auditoria de resultados estaacute inserida no contexto da auditoria de
gestatildeo
823 A auditoria de resultados I gestatildeo
As Nonnas de Auditoria estatildeo centradas principalmente na auditoria de regularidade
mas tambeacutem contemplam a auditoria de resultados Como esta auditoria necessita de
diretrizes especiais foi considerada a criaccedilatildeo de diretrizes especiacuteficas Tais diretrizes foram
aprovadas pelo Comitecirc de Nonnas de Auditoria da INTOSAI em sua reuniatildeo ocorrida em
Bratislava Eslovaacutequia em 2003 resultando no documento Diretrizes de Aplicaccedilatildeo das
Nonnas de Auditoria de Resultados O citado documento natildeo eacute um documento nonnativo ou
teacutecnico nem tampouco consiste em um manual mas conteacutem diversas diretrizes e outras
infonnaccedilotildees com implicaccedilotildees praacuteticas que levam em consideraccedilatildeo as premissas e
caracteriacutesticas especiais de uma auditoria de resultados
Ao longo do tempo os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo e outras entidades tem empregado
numerosos enfoques analiacuteticos para avaliar as funccedilotildees e os resultados dos programas
poliacuteticas atividades e organizaccedilotildees do setor puacuteblico Nesse contexto a auditoria de resultados
e os estudos de avaliaccedilatildeo tem sido desenhados para julgar a fonna em que atuam os
programas especiacuteficos e podem diferir muito entre si
O GAO define quatro tipos frequumlentes de avaliaccedilatildeo de programas na auditoria de
resultados
a) Avaliaccedilatildeo de processos
Avalia o grau em que um programa estaacute funcionando na fonna desejada Faz
referecircncia agrave confonnidade das atividades do programa com os requisitos
legislativos e regulamentares a concepccedilatildeo do programa e as nonnas profissionais
ou expectativas dos clientes Cada vez mais eacute importante avaliar se a qualidade
das atividades satisfaz as expectativas dos cidadatildeos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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b ) Avaliaccedilatildeo de produtos
A valia o grau em que um programa alcanccedila seus objetivos orientados a resultados
e orientados a clientes Concentrase em outputs e produtos com o objetivo de
avaliar a eficaacutecia dos programas mas tambeacutem pode destacar os temas de
qualidade e as perspectivas dos clientes Uma avaliaccedilatildeo de produtos tambeacutem pode
avaliar os processos que os elaboram
c) Avaliaccedilatildeo da influecircncia do programa
Avalia o efeito especiacutefico de um programa comparando os produtos deste com
uma estimaccedilatildeo do que poderia ter ocorrido na ausecircncia do programa Esta forma
de avaliaccedilatildeo se aplica quando se sabe que existem fatores externos que influem
sobre os produtos do programa com o objetivo de destacar a contribuiccedilatildeo deste ao
alcance de seus objetivos
d) Avaliaccedilotildees do custobeneflcio e do custoeficaacutecia
Satildeo anaacutelises que comparam os outputs ou produtos de um programa com os
custos que satildeo necessaacuterios para consegui-los Quando se aplicam a programas jaacute
existentes tambeacutem se lhes considera como uma forma de avaliaccedilatildeo de programas
Toda a loacutegica da accedilatildeo governamental e o papel dos criteacuterios da auditoria de resultados
podem ser mais bem visualizados e analisados por intermeacutedio de um modelo graacutefico de
Insumo-Produto conforme a seguir
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bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
Nec essidades
Resultados Finais
1---------1 Intermediaacuterios
ORGANIZACcedilAtildeO IPROGRAMA I ATIVIDADE I PROJETO IPOLmCA r--~-~
Objetivos Insumos Atividades Prod1tos
I I I I I I I
I I I I I I I
L __________________________________________I EFIcIEcircNCIA
EFETIVIDADE
UlUDADE E SUSTENTAmLlDADE
Fonte Pollit 1999
Uma Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior pode empreender auditorias ambientais em
virtude de sua competecircncia legal de efetuar auditorias de regularidade ou de resultados Nas
auditorias de resultados a INTOSAI relaciona como miacutenimo cinco tipos de centros de
atenccedilatildeo ambiental
a) Auditoria de controle por parte da administraccedilatildeo do cumprimento das leis
ambientais
b) Auditorias de resultados dos programas ambientais da administraccedilatildeo
c) Auditorias da influecircncia ambiental de outros programas da administraccedilatildeo
d) Auditorias dos sistemas de gestatildeo ambiental e
e) Avaliaccedilotildees dos projetos de poliacuteticas e programas ambientais
Como a EFS natildeo pode fiscalizar todos os programas ou entidades implicadas nesta
questatildeo necessitaraacute delinear cuidadosamente uma metodologia que lhe permita extrair
conclusotildees fundamentadas sobre a forma em que uma funccedilatildeo ou uma determinada atividade eacute
executada A aacuterea ambiental regra geral demanda recursos significativos e ao menos em
teoria todos os programas ou empresas do setor puacuteblico podem ser analisados aplicando-se
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uma foacutermula que descreve o modo de evoluccedilatildeo de uma etapa a outra por determinados meios
com a finalidade de alcanccedilar objetivos especiacuteficos
Na auditoria de gestatildeo isto se realiza respondendo a duas perguntas baacutesicas
- as coisas estatildeo sendo feitas da forma correta
- as coisas certas estatildeo sendo feitas
A primeira pergunta eacute dirigida primariamente ao produtor e significa em sentido
amplo se as decisotildees poliacuteticas estatildeo sendo aplicadas de forma adequada Esta pergunta pode
ser associada com uma perspectiva normativa Pode ainda ser ampliada no sentido de
descobrir se as atividades realizadas satildeo as que se consideram mais apropriadas sempre com
a premissa de que estatildeo sendo feitas as coisas certas
o alcance da anaacutelise todavia se amplia consideravelmente ao se fazer a segunda
pergunta As coisas certas estatildeo sendo feitas Esta pergunta faz referecircncia agrave influecircncia
exercida sobre a sociedade Faz referecircncia agrave efetividade do programa
824 A Auditoria integrada ou de amplo espectro
Natildeo se trata de um novo tipo de auditoria mas de uma combinaccedilatildeo destes Conforme
exposto na X Assembleacuteia da OLACEFS a moderna auditoria denominada integrada ou de
amplo espectro combina a auditoria tradicional de regularidade com a auditoria de
desempenho estendendo seus procedimentos para aleacutem do controle financeiro de
regularidade correccedilatildeo e confiabilidade observando agora o controle operacional de I
eficiecircncia economia e eficaacutecia com que os recursos humanos materiais e financeiros satildeo
aplicados
Conforme o Manual de Auditoria Integrada Governamental publicado pelo Tribunal
de Contas do Estado de Rondocircnia a Auditoria Ambiental propicia um novo relacionamento
que paulatinamente vem se estabelecendo no paiacutes entre as empresas e organizaccedilotildees que
controlam o meio ambiente
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Segundo Malafaia (2003) vaacuterios satildeo os motivos que justificam a implantaccedilatildeo de um
modelo abrangente de auditorias ambientais pelos Tribunais vislumbrando-se com isto um
horizonte de especializaccedilatildeo dos seus meacutetodos e processos que se traduzem em beneficios agraves
organizaccedilotildees Dentre eles pode-se citar a melhoria das relaccedilotildees de parceria e envolvimento
com os gestores melhoria organizacional atendimento agraves expectativas da comunidade em
que estaacute inserida comprometimento com o desenvolvimento sustentaacutevel e com a
responsabilidade ambiental dentre outros
A respeito da auditoria integrada tecircm-se realizado conferecircncias sobre o tema
destacando-se o 11 Congresso Internacional de Auditoria Integrada realizado na cidade de
Buenos Aires em 1995 onde em seu painel C concluiu-se que em
Um mundo com necessidades sociais carentes de satisfaccedilatildeo e com recursos naturais que se esgotam ou satildeo crescentemente afectados impotildee-se a necessidade de se adotar procedimentos de auditoria especiacuteficos que deveratildeo ser homogeacuteneos para zonas concorrentes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000 p 15)
83 Objetivos
Conforme o Guia Metodoloacutegico da OLACEFS (2002) os objetivos de uma auditoria
ambiental satildeo
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestatildeo ambiental do Estado e formular as
correspondentes observaccedilotildees eou recomendaccedilotildees encaminhadas visando
alcanccedilar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentaacutevel
b) verificar o cumprimento das normas poliacuteticas planos projetos ou atividades em
relaccedilatildeo com o meio ambiente e
c) que os resultados da auditoria fiscal de gestatildeo ao meio ambiente se constituam em
instrumentos capazes para promover se for o caso as sanccedilotildees econocircmicas
administrativas civis e penais aos entes puacuteblicos eou privados responsaacuteveis pela
contaminaccedilatildeo ou degradaccedilatildeo do meio ambiente e dos recursos naturais
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84 Alcance
o alcance eacute o marco ou limite de uma auditoria no qual se detennina o tempo que
deve ser empregado as mateacuterias ou aacutereas que seratildeo cobertas a profundidade das provas a se
realizar os objetivos e a metodologia aplicaacutevel Devem ser consideradas de acordo com o
caso
a) a gestatildeo do periacuteodo que se examina (trimestral semestral anual)
b) a cobertura geograacutefica (nacional regional distrital local etc) e
c) a relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo ou dependecircncia aacuterea unidade normativa reguladora
ou executora encarregada da proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio ambiente que se
audita
85 Princiacutepios
o Guia Metodoloacutegico para auditoria ambiental da OLACEFS relaciona como
Princiacutepios a serem observados em uma auditoria ambiental a eficaacutecia eficiecircncia economia
equidade transparecircncia sustentabilidade ambiental e congruecircncia
A transparecircncia estaacute relacionada agrave divulgaccedilatildeo da auditoria com o fim de sensibilizar
e conscientizar aos funcionaacuterios e populaccedilotildees sobre a necessidade de conservar o ambiente e
inclinar-se pelo desenvolvimento sustentaacutevel
No tocante agrave sustentabilidade ambiental a gestatildeo os programas projetos e
atividades do Estado devem conduzir ao crescimento econocircmico a elevaccedilatildeo da qualidade de
vida e bem-estar social sem esgotar a base dos recursos naturais renovaacuteveis em que se apoacuteia
nem deteriorar o meio ambiente ou o direito das geraccedilotildees futuras de virem a utilizaacute-lo para
satisfaccedilatildeo de suas proacuteprias necessidades
A congruecircncia consiste em verificar a conveniecircncia e a oportunidade de uma situaccedilatildeo
ou accedilatildeo Eacute todo o conveniente adequado oportuno e portanto eficaz
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
55
Por outro lado as EFS natildeo devem desconhecer alguns princiacutepios ou normas gerais que
se devem levar em conta para o desenvolvimento deste processo
a) Os planos e procedimentos formais existentes devem ser regulados atraveacutes de
normas baacutesicas e complementados com manuais ou guias destinados a orientar de
maneira uniforme tanto a praacutetica da auditoria ambiental como a programaccedilatildeo
anual do controle governamental em mateacuteria de meio ambiente eou de seus
recursos naturais
b) Os procedimentos de seleccedilatildeo de pessoal devem assegurar que os profissionais
escolhidos possuam o conhecimento a capacidade e preparo suficientes para
alcanccedilar o cumprimento dos objetivos e alcances da auditoria bem como para
traccedilar eleger e aplicar adequadamente metodologias criteacuterios e teacutecnicas de
avaliaccedilatildeo ambiental
c) A estrutura organizacional deve contar com um sistema de informaccedilatildeo ambiental
e com procedimentos que assegurem (1) a independecircncia do auditor e dos
profissionais de apoio (2) a confiabilidade da informaccedilatildeo contida nos registros
ambientais (3) a objetividade dos resultados e das conclusotildees da auditoria
d) Os procedimentos vigentes devem assegurar que o auditor conclua todas as
atividades relativas ao exame com o devido cuidado e diligecircncia profissionais
e) Os objetivos e alcances especiacuteficos da auditoria devem ser definidos durante o
planejamento do exame de maneira clara e precisa os alcances especiacuteficos
poderatildeo ser modificados em funccedilatildeo dos resultados obtidos ao aplicar as
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo ambiental selecionados
f) O trabalho de campo deve ser planejado e supervisionado para cada uma das
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo escolhidas eou delineadas pelo
auditor
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bullbull bull
56bull
bull g) As normas destinadas a caracterizar os relatoacuterios de auditoria devem assegurar
bull que eles sejam expostos com clareza e precisatildeo bem como que sejam relevantes agrave
natureza objetivos e alcance do exame
h) Os procedimentos para divulgaccedilatildeo dos resultados finais da auditoria ambiental
devem ser adequados e delineados com base em disposiccedilotildees legais que se
encontrem em vigor
i) Os procedimentos relacionados com o acompanhamento das medidas adotadas
por parte dos entes para implementar as recomendaccedilotildees resultantes do controle
posterior e para avaliar os respectivos resultados devem estar fundamentados em
disposiccedilotildees legais e normativas em vigor
bull j) O sistema interno de controle de qualidade deve assegurar a objetividade a
bull precisatildeo eou exatidatildeo das accedilotildees do controle governamental e estimular o
bull aperfeiccediloamento contiacutenuo dos procedimentos de auditoria utilizados e dos
bull resultados produzidos
k) O Oacutergatildeo Superior do Sistema de Controle Governamental enquanto natildeo existir
bull um organismo competente que certifique auditores ambientais na aacuterea
governamental deve definir requisitos baacutesicos e estabelecer um procedimento
que permita selecionar profissionais aptos para o exerciacutecio do controle posterior
bull em mateacuteria de meio ambiente e de seus recursos naturais
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria
O processo de auditoria deve cumprir as seguintes caracteriacutesticas
bull
a) Objetividade o auditor deve contar com suficiente independecircncia mental e
funcional das atividades realizadas pela entidade para analisar interpretar e
avaliar o desenvolvimento e registro das operaccedilotildees realizadas por esta
bullbull
bull
bull
bull
bull
bull bull bull bull bull
bull bull
bull bull
bull bull bull
bull
bull bull
bull
bull
bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bull bull
bull
bull
bull
bull
bull bull bull
bull
bull
bull bull bull bull
57
b) Sistemaacutetico porque atraveacutes de uma metodologia o auditor pode expressar e
sustentar uma opiniatildeo sobre a gestatildeo desenvolvida pela entidade
c) Especializado eou altamente profissional exigindo soacutelidos conhecimentos de
auditoria meio ambiente e recursos naturais bem como disciplinas afins
respaldados por uma ampla experiecircncia em preparaccedilatildeo de programas conduccedilatildeo
do trabalho e elaboraccedilatildeo de relatoacuterio e
d) Deve ser oportuno tanto em sua execuccedilatildeo como no relatoacuterio o qual estaacute
determinado pela legislaccedilatildeo de cada paiacutes o relatoacuterio deve refletir os resultados do
exame baseado em criteacuterios condiccedilotildees causas e efeitos sobre achados e
recomendaccedilotildees
87 Fases do processo de auditoria ambiental
A aplicaccedilatildeo do processo auditorial deve estar ligada ao objetivo que se deseja
alcanccedilar sendo necessaacuterio que a equipe de auditoria possua uma abordagem estruturada onde
se definiratildeo os objetivos e o alcance do processo a ser desenvolvido
Assim o estudo da OLACEFS recomenda que o processo de auditoria deve se
desenvolver em quatro fases
a) Planejamento Tem por objetivo identificar o que se vai examinar como quando
e quais os recursos disponiacuteveis Igualmente se determina o alcance tempo
objetivos criteacuterios e enfoque necessaacuterios para concluir um exame eficiente e
efetivo
b) Execuccedilatildeo Enfatiza a reuniatildeo de provas e anaacutelises de evidecircncias adequadas
quanto agrave qualidade e quantidade baseando-se nos objetivos da auditoria dos
criteacuterios e da metodologia desenvolvidas na fase de planejamento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 58
c) Elaboraccedilatildeo do relatoacuterio Inclui a comunicaccedilatildeo dos resultados da auditoria a
diferentes instacircncias internas e externas do auditor natildeo soacute como informe final
como tambeacutem informes parciais que na aacuterea ambiental podem ser muito uacuteteis
d) Acompanhamento Esta fase eacute muito importante natildeo soacute para retro alimentar o
processo da auditoria como tambeacutem para realizar um controle ao plano de
melhoria apresentado pela entidade ao organismo de controle
Estas fases natildeo satildeo necessariamente distintas e podem sobrepor-se em determinada
medida A seguir as mesmas satildeo abordadas em maiores detalhes
Planejamento
Ocorre basicamente em duas etapas
a) Anaacutelise geral que eacute a compreensatildeo e conhecimento da entidade ou do projeto a
ser auditado a preparaccedilatildeo e a apresentaccedilatildeo do plano de anaacutelise preliminar
A compreensatildeo e conhecimento da entidade auditada implica no estudo e
compreensatildeo da organizaccedilatildeo desde uma perspectiva geral analisando as
diferentes atividades da entidade atraveacutes das informaccedilotildees obtidas
Na preparaccedilatildeo da anaacutelise preliminar satildeo determinadas as linhas gerais de
investigaccedilatildeo onde satildeo definidas as aacutereas projetos atividadesprogramas e serviccedilos
com probabilidade de serem examinadas Nesta fase satildeo identificadas as fontes de
criteacuterio e o mapa de risco da entidade
Jaacute o plano de anaacutelise preliminar visa comunicar os estudos feitos aos niacuteveis de
decisatildeo das EFS os quais avaliaratildeo as linhas de investigaccedilatildeo e constitui a base
para a aprovaccedilatildeo dos recursos que seratildeo empregados na auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 59
bull b) Investigaccedilatildeo preliminar tem por objetivo explorar as linhas gerais de
bull investigaccedilatildeo e aprofundar o conhecimento e a compreensatildeo sobre a entidade
Com tais informaccedilotildees a equipe selecionaraacute quais os assuntos de potencial
importacircncia
bull Como resultado final eacute apresentado um memorando de planejamento onde se
inclui o objetivo e alcance da auditoria os recursos necessaacuterios e o cronograma
N esta etapa tambeacutem se definem os programas de auditoria que seratildeo aplicados
o Tribunal de Contas Europeu aponta trecircs caracteriacutesticas vantajosas que a fase de
planejamento oferece para as Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
bullbull a) racionalidade o processamento e resultados do planejamento incentivam uma
avaliaccedilatildeo loacutegica das tarefas da EFS e o estabelecimento de objetivos precisos
b) prospecccedilatildeo as tarefas satildeo definidas em funccedilatildeo da sua dimensatildeo no tempo de tal
bull modo que se pode ter uma melhor noccedilatildeo das prioridades e
c) coordenaccedilatildeo a coordenaccedilatildeo entre as poliacuteticas de auditoria da EFS e o trabalho de
auditoria real
bull
Observe-se que o planejamento da auditoria eacute um processo dinacircmico e a fim de atingir
os objetivos da auditoria pode ser necessaacuterio realizar alteraccedilatildeo agrave medida que a auditoria se
desenvolve Os objetivos podem ser efetuar uma auditoria de regularidade ou operacional ou
uma combinaccedilatildeo destes aspectos
bull Execuccedilatildeo
bullbull Nesta fase aplica-se o plano detalhado de auditoria que descreve por projetos linhas
bullbull ou aacutereas as accedilotildees que devem ser desenvolvidas de acordo com cada objetivo de auditoria
ambiental aprovada Satildeo desenvolvidas basicamente as seguintes atividades
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bullbull 60
bull
1 Revisatildeo ajuste e aplicaccedilatildeo dos programas de auditoria
A equipe efetua a revisatildeo do programa e procede aos ajustes necessaacuterios avaliando
bull especialmente as possibilidades de alcanccedilar o objetivo e a adequaccedilatildeo dos procedimentos
estabelecidos para verificar o cumprimento dos criteacuterios
bull 2 Aplicaccedilatildeo de procedimentos
bull As provas se referem agrave aplicaccedilatildeo de um ou vaacuterios procedimentos de auditoria ambiental
Seu objetivo eacute reunir evidecircncias adequadas sobre o funcionamento eficaz ou ineficaz
das atividades sistemas e controles identificados durante a etapa de investigaccedilatildeo
bull preliminar
bull Em funccedilatildeo dos resultados dos exames surgiratildeo os achados de auditoria bull bull Um achado de auditoria eacute uma descoberta do auditor que fundamentaraacute as conclusotildees e
bull recomendaccedilotildees da auditoria
Um achado natildeo necessariamente teraacute uma conotaccedilatildeo de deficiecircncia impropriedade
bull ponto fraco ou irregularidade Ele tambeacutem pode se referir a pontos fortes e positivos da
organizaccedilatildeo auditada
o Achado ambiental encontrado pode ser de
bull a) cumprimento considerado como o desvio ou descumprimento de normas elou
procedimentos
bull b) gestatildeo aqueles cujos aspectos substantivos satildeo ambientais causados por accedilatildeo
antroacutepica que originam um dano perda do patrimocircnio natural uma alteraccedilatildeo no
bull equiliacutebrio ecoloacutegico eou diminuiccedilatildeo na qualidade de vida
bullbull o achado ambiental obtido neste processo deve estar fundamentado em fatos e
bull evidecircncias precisas e devidamente suportadas As evidecircncias podem ser (1) fisicas
obtidas atraveacutes da inspeccedilatildeo ou observaccedilatildeo direta do bem de procedimentos realizados
por terceiros (2) documentada proveniente de informaccedilatildeo da entidade auditada ou de
bull
bull bull bull
bull
bull
bull
bull
bull bull
bull
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bull bull bull
bull
bull
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bull bull
bull
bull bull
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bull bull
bull
bull bull
bull bull bull bull
61
terceiros desde que confiaacutevel (3) testemunhal declaraccedilotildees recebidas em resposta a
questionaacuterios aplicados e (4) analiacutetica detenninadas mediante caacutelculos comparaccedilotildees
raciociacutenios I deduccedilotildees e estudos de iacutendices
Um achado ambiental deve possuir no geral as seguintes caracteriacutesticas
a) ser importante ou significativo considerando-se a classe de impactos ambientais
gerados (reversiacutevel irreversiacutevel acumulativo leve grave de longo prazo)
b) estar fundamentado em fatos e evidecircncias exatas devidamente suportadas
c) ser objetivo e completo
d) estar fundamentado em um raciociacutenio consistente para amparar as conclusotildees e
e) ser convincente suficientemente argumentado e sustentado para uma pessoa que
natildeo tenha participado na execuccedilatildeo da auditoria
Todo achado conclusatildeo e conceito deveratildeo estar fundamentados
3 Anaacutelise de achados
Consiste na comparaccedilatildeo de resultados da auditoria com os criteacuterios incluindo a
consideraccedilatildeo das causas principais comparada com os efeitos e se for o caso um
resumo de evidecircncia adicional sobre os efeitos de tais discrepacircncias a fim de
demonstrar a importacircncia do assunto
Ao longo deste processo de anaacutelise se deve levar em consideraccedilatildeo os seguintes
elementos
a) materialidade detenninada ao se considerar o tamanho da variaccedilatildeo com um
criteacuterio e a frequumlecircncia de sua ocorrecircncia
b) reportabilidade dependendo de sua significacircncia relevacircncia e materialidade do
achado o auditor detenninaraacute sua inclusatildeo ou natildeo no relatoacuterio
c) consideraccedilotildees das causas e efeitos (conclusotildees) considerar as razotildees e a
importacircncia destas ao natildeo aderir a um criteacuterio estabelecido no processo Implica
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 62
em detenninar dentre outros aspectos a suficiecircncia relevacircncia e consistecircncia da
evidecircncia que sustenta tais achados Ao executar esta etapa a equipe de auditoria
deve considerar que
- as causas e efeitos estatildeo interrelacionados e que o conhecimento das causas
ajuda a compreender melhor os efeitos
- a anaacutelise da infonnaccedilatildeo estaacute orientada a julgar as infonnaccedilotildees coletadas durante
a fase de planejamento e de execuccedilatildeo para a fonnulaccedilatildeo de soluccedilatildeo aos
problemas detectados
- a natildeo confonnidade dos resultados da auditoria com os criteacuterios daacute lugar agrave
atribuiccedilatildeo de valores quando o caso assim exigir (efeitos graves de degradaccedilatildeo
ambiental)
bull - as causas podem ser externas ao sistema ou agrave organizaccedilatildeo auditada e devem ser
identificadas
bull - os efeitos podem extrapolar o acircmbito do sistema ou da organizaccedilatildeo auditada e
- a relaccedilatildeo condiccedilatildeo-causa-efeito (observaccedilotildees) devem ser suficientemente claras
para que o auditor possa elaborar recomendaccedilotildees praacuteticas e significativas
4 Prccedilparaccedilatildeo das conclusotildees
A equipe de auditoria deve chegar a conclusotildees adequadas acerca da importacircncia
relativa da deficiecircncia que se detennine Ao se preparar as conclusotildees as mesmas
devem ser priorizadas
Elaboraccedilatildeo do Relatoacuterio
Os resultados dos trabalhos de auditoria podem ser apresentados sob a fonna de
parecer de auditoria quando da realizaccedilatildeo de auditorias sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis
ou sobre fonna de relatoacuterios se for oportuno expondo as suas constataccedilotildees de fonna
apropriada o seu conteuacutedo deve ser de faacutecil compreensatildeo e isento de imprecisotildees ou
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
63
bullbull ambiguumlidades Deve incluir apenas elementos que sejam confinnados por infonnaccedilotildees
probatoacuterias de auditoria adequadas e relevantes e deve revelar a independecircncia e objetividade
do auditor mostrando-se imparcial e construtivo
Nesta etapa se define o fonnato geral do relatoacuterio de auditoria e quais infonnaccedilotildees
devem ser incluiacutedas respaldadas pelas conclusotildees e opiniotildees significativas dos auditores
A expressatildeo elaboraccedilatildeo do relatoacuterio designa simultaneamente o parecer do auditor e
as suas outras observaccedilotildees sobre um conjunto de demonstraccedilotildees financeiras e o relatoacuterio final
do auditor ao concluir urna auditoria operacional ou de gestatildeo
A seguir eacute abordado algumas recomendaccedilotildees efetuadas pela OLACEFS onde a
bullbull elaboraccedilatildeo de relatoacuterios deveraacute levar em conta
a) elementos fonnais corno tiacutetulo identificaccedilatildeo do organismo de controle periacuteodo
auditado identificaccedilatildeo da equipe de auditoria identificaccedilatildeo da politica
programa projeto atividade gestatildeo ou ente auditado data de emissatildeo do
relatoacuterio e destinataacuterio (s)
b) antecedentes relaccedilatildeo e descriccedilatildeo da poliacutetica programa plano recurso projeto ou
ente auditado de acordo com seus elementos histoacutericos juriacutedicos organizacionais
e funcionais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais
Deve evidenciar os objetivos da auditoria o alcance e suas limitaccedilotildees bem corno
a metodologia utilizada
c) resultados da auditoria
- Resultados significativos podem ser positivos ou negativos e se referem ao que
a equipe incorporar ao relatoacuterio
- Achados e observaccedilotildees
- Opiniatildeo conceitos eou pronunciamentos eacute a expressatildeo dos resultados obtidos
pela equipe de auditoria urna vez avaliados os achados e as observaccedilotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
64
individualmente ou em conjunto em relaccedilatildeo aos criteacuterios previamente
estabelecidos
- Conclusotildees e recomendaccedilotildees a partir da opiniatildeo anterior a equipe estabeleceraacute
conclusotildees sobre os resultados obtidos formulando recomendaccedilotildees e accedilotildees que
se considere necessaacuterio para corrigir as irregularidades
bull - Declaraccedilatildeo de cumprimento eacute a manifestaccedilatildeo expressa sobre a observacircncia de
leis regulamentos e demais normas aplicaacuteveis de acordo com as poliacuteticas
bull
programas projetos atividade ou gestatildeo do ente sujeito do controle
- Aspectos que requerem um estudo adicional aspectos que sendo objeto de
anaacutelise no processo requerem segundo a opiniatildeo do grupo de auditoria uma
bullbull maior profundidade em seu estudo e anaacutelise Esta declaraccedilatildeo deve estar
bull claramente formulada jaacute que os resultados apresentados sobre estes aspectos natildeo
bullbull apresentam uma conotaccedilatildeo definitiva
bull - Pronunciamento da Administraccedilatildeo se referem agrave aceitaccedilatildeo ou natildeo dos resultados
bull obtidos e podem incluir as accedilotildees que devem ser implementadas conforme as
recomendaccedilotildees propostas pela equipe de auditoria Este passo visa facilitar a
bull etapa de acompanhamento Este seraacute o resultado de uma reuniatildeo com os
bullbull representantes da entidade auditada previamente agrave entrega final do relatoacuterio
bull - Compromissos O ente auditado entregaraacute um plano de melhoria no qual
constaraacute as accedilotildees que a administraccedilatildeo tomaraacute a fim de melhorar aqueles aspectos
apontados como deficientes
Um relatoacuterio de auditoria operacional ou de gestatildeo poderaacute ter a seguinte estrutura
aplicaacutevel agrave auditoria de regularidade no que couber
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
65
bull a) Sumaacuterio - enumeraccedilatildeo das principais divisotildees seccedilotildees e outras partes de um
documento na mesma ordem que a mateacuteria nela se sucede (NBR 6027 da
ABNT)
b) Resumo - breve descriccedilatildeo dos elementos-chave do relatoacuterio quaIs sejam o
objetivo e escopo da auditoria principais resultados e recomendaccedilotildees
c) Introduccedilatildeo - neste toacutepico a equipe deve discorrer sobre os antecedentes
d) Capiacutetulos sobre os temas principais - os capiacutetulos que comporatildeo o relatoacuterio
podem ser organizados de diversas maneiras Uma delas pode ser estruturar os
capiacutetulos segundo uma sequumlecircncia loacutegica baseada na organizaccedilatildeo administrativa
geograacutefica ou funcional do objeto da auditoria Os capiacutetulos devem ser
desenvolvidos de maneira a permitir ao leitor acompanha a loacutegica dos argumentos
e das justificativas que sustentam os achados
Aqui seratildeo relatados os resultados significativos os achados e observaccedilotildees e as
opiniotildees conceitos eou pronunciamentos
e) Comentaacuterios do gestor ou Pronunciamento da Administraccedilatildeo comentaacuterios que o
gestor julgue pertinentes
f) Conclusatildeo neste ponto se registraratildeo as conclusotildees e recomendaccedilotildees
g) Proposta de encaminhamento conteraacute a recomendaccedilatildeo acerca da execuccedilatildeo do
trabalho de auditoria ou ainda quando a equipe assim entender outras
recomendaccedilotildees que mereccedilam ser levadas ao conhecimento do relator
h) Apecircndice neste toacutepico devem ser incluiacutedos quaisquer detalhamentos necessaacuterios
ao entendimento e sustentaccedilatildeo dos argumentos apresentados cuja inserccedilatildeo no
texto principal prejudicaria o fluxo da exposiccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
66
bull
o sentido pedagoacutegico das recomendaccedilotildees introduzidas nos relatoacuterios devem ser uma
constante sem esquecer nunca o caraacuteter teacutecnico uma vez que tambeacutem natildeo satildeo convincentes
as puniccedilotildees por natildeo serem eficazes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Acompanhamento
Esta fase eacute realizada no decorrer da auditoria subsequumlente onde o auditor deve
acompanhar a aceitaccedilatildeo de suas recomendaccedilotildees e o cumprimento do plano de melhoria
apresentado pelo auditado
No acompanhamento o auditor deveraacute manter a objetividade e a independecircncia e
portanto se limitar em determinar se as fraquezas identificadas foram corrigidas e natildeo no fato
de que se foram postas em praacutetica ou natildeo as recomendaccedilotildees especiacuteficas
A fase de acompanhamento pode servir para os seguintes objetivos
a) aumentar a eficaacutecia dos relatoacuterios de auditoria - a razatildeo primordial para se fazer
um acompanhamento eacute aumentar a probabilidade de que coloquem em praacutetica as
recomendaccedilotildees
b) ajudar a Administraccedilatildeo puacuteblica e ao Poder Legislativo - o acompanhamento tem
que ser uacutetil para orientar as accedilotildees da Administraccedilatildeo Puacuteblica eou do Poder
Legislativo
c) a avaliaccedilatildeo da gestatildeo da EFS - a atividade de acompanhamento proporciona uma
base para avaliar e julgar o desempenho da EFS e
d) criar incentivos para a aprendizagem e desenvolvimento - as atividades de
acompanhamento podem contribuir para um melhor conhecimento e melhores
praacuteticas
Eacute preciso registrar os resultados do acompanhamento das recomendaccedilotildees da auditoria
Em caso necessaacuterio a Administraccedilatildeo ou o Poder Legislativo deveraacute ser infonnado acerca das
deficiecircncias e melhorias identificadas no acompanhamento das auditorias
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 67
88 Teacutecnicas de Auditoria
bull Os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria comumente utilizados no setor privado satildeo
tambeacutem aplicaacuteveis ao setor puacuteblico e os meacutetodos e teacutecnicas empregados na auditoria
ambiental natildeo diferem substancialmente daqueles empregados em qualquer outra aacuterea O
importante para uma efetiva avaliaccedilatildeo ambiental eacute a participaccedilatildeo de especialistas onde a
anaacutelise de temas especializados se faz necessaacuteria
As teacutecnicas de auditoria se referem a meacutetodos praacuteticos de investigaccedilatildeo e prova que o
auditor se utiliza para obter a evidecircncia necessaacuteria para fundamentar suas opiniotildees e
conclusotildees Satildeo determinadas durante a fase de planejamento e na preparaccedilatildeo dos programas
de auditoria As teacutecnicas selecionadas para uma auditoria ao serem aplicadas tomam-se os
procedimentos desta
A seguir satildeo comentadas algumas teacutecnicas empregadas em auditoria ambiental
inclusas no documento da OLACEFS
Avaliaccedilatildeo Geral
Aplicada pelo auditor no iniacutecio do trabalho com base em sua experiecircncia e juiacutezo
profissional Geralmente orienta a aplicaccedilatildeo de outras teacutecnicas
Consiste na anaacutelise geral da informaccedilatildeo da entidade acerca de sua natureza juriacutedica
bull objeto social Demonstraccedilotildees Contaacutebeis obrigaccedilotildees ambientais e sistemas de informaccedilatildeo de
controle e de gestatildeo ambiental bem como da pressatildeo que a entidade exerce sobre o meio
ambiente e as reclamaccedilotildees dos cidadatildeos
Inspeccedilatildeo
Eacute o exame de registros documentos mapas ou ativos tangiacuteveis A confiabilidade
proporcionada pela inspeccedilatildeo dos documentos mapas e registros depende da sua natureza
fonte e eficaacutecia dos controles internos sobre seus procedimentos
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
68
Anaacutelise
Eacute a classificaccedilatildeo e agrupamento dos distintos elementos individuais que fonnam um
plano indicativo os contratos assinados ou liquidados uma conta um processo um grupo de
programas que fonnam um projeto buscando com isto orientar o trabalho que se pretende
desenvolver Neste processo os modelos conceituais e matemaacuteticos nos oferecem uma visatildeo
bull geral do objeto de anaacutelise e portanto satildeo muito uacuteteis
Observaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da fonna como os responsaacuteveis desenvolvem e documentam os
processos
Confirmaccedilatildeo
Consiste em certificar-se da autenticidade de situaccedilotildees operaccedilatildeo eou cifras atraveacutes da
comunicaccedilatildeo direta com terceiros que conhecem a natureza e condiccedilotildees da situaccedilatildeo e
portanto podem infonnar sobre sua validade
Conciliaccedilatildeo
Eacute a confrontaccedilatildeo ou cruzamento de infonnaccedilatildeo de dois registros independentes mas
relacionados entre si para estabelecer sua confonnidade Esta teacutecnica pode ser utilizada em
vaacuterias contas ou situaccedilotildees Para desenvolver esta teacutecnica satildeo de grande utilidade os mapas de
risco fotografias aeacutereas ou por sateacutelite os inventaacuterios de recursos naturais e as provas de
laboratoacuterio dentre outros
Indagaccedilatildeo
A obtenccedilatildeo de infonnaccedilatildeo verbal mediante averiguaccedilotildees dentro ou fora da entidade
sobre possiacuteveis pontos fracos na aplicaccedilatildeo dos procedimentos praacuteticas de controle interno ou
outras situaccedilotildees que o auditor considere relevante para seu trabalho pode ser obtida mediante
bull a realizaccedilatildeo de entrevistas e consultas realizadas a especialistas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
69
Caacutelculo
Consiste em comprovar a exatidatildeo aritmeacutetica contida nos documentos e registros
contaacutebeis mediante a realizaccedilatildeo de caacutelculos sobre bases estimadas ou reais Na aplicaccedilatildeo
desta teacutecnica o auditor pode utilizar a amostragem estatiacutestica
Exame de documentos - Comprovaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da evidecircncia que apoacuteia ou sustenta uma operaccedilatildeo ou transaccedilatildeo com o
fim de corroborar sua autoridade legalidade propriedade e veracidade
Revisatildeo analiacutetica
Eacute a anaacutelise de iacutendices indicadores tendecircncias e a investigaccedilatildeo das flutuaccedilotildees
variaccedilotildees e relaccedilotildees que se apresentem inconsistentes ou se desviem dos montantes
prognosticados
Questionaacuterios
Formatos atraveacutes dos quais se questionam assuntos relevantes para a auditoria
Geralmente deve ser acompanhado de instruccedilotildees Podem ser gerais ou especiacuteficos de acordo bull com o objetivo proposto As listas de checagem e controle estatildeo inclusas dentro desta
classificaccedilatildeo e permite fazer uma avaliaccedilatildeo preliminar sobre o que se estaacute indagando
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA
Regra geral os elementos economia eficiecircncia e eficaacutecia satildeo enfocados sempre que
se conceitua a auditoria operacional ou de gestatildeo Toma-se necessaacuterio entatildeo apresentar estes
elementos visando uma melhor compreensatildeo da mateacuteria Para tal utilizaremos os comentaacuterios
da INTOSAI e do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Economia - reduzir custos
bull Significa reduzir ao miacutenimo o custo dos recursos utilizados para realizar uma
bull atividade com a qualidade necessaacuteria A economia soacute pode ser medida se houver um criteacuterio
razoaacutevel ou motivos para fazecirc-lo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
70
bullbull
bull
bull
As auditorias da economia podem encontrar respostas para alguns questionamentos
tais como
- os meios escolhidos ou equipamento obtido representam o uso mais econocircmico
dos recursos puacuteblicos
- os recursos humanos financeiros ou materiais foram utilizados de forma
econocircmica
- as atividades de gestatildeo se realizaram em conformidade com os princiacutepios
corretos de administraccedilatildeo e as adequadas poliacuteticas de gestatildeo
Eficiecircncia - aproveitar o melhor possiacutevel os recursos disponiacuteveis
A eficiecircncia estaacute relacionada com a economia Tambeacutem neste caso a questatildeo central
se refere aos recursos utilizados A pergunta principal eacute se estes recursos estatildeo sendo
empregados de maneira oacutetima ou satisfatoacuteria ou se poderia ter sido alcanccedilado os mesmos
objetivos ou similares considerando-se o ponto de vista da qualidade e do prazo disponiacutevel
com menos recursos
Expressa a relaccedilatildeo entre os produtos (bens e serviccedilos) gerados por uma atividade e os
custos do insumo aplicados num determinado periacuteodo de tempo Uma auditoria da eficiecircncia
pode encontrar respostas para alguns questionamentos tais como
- estamos conseguindo o maacuteximo - em termos de quantidade e qualidade - de
nossas accedilotildees Essa pergunta se refere agrave relaccedilatildeo existente entre a qualidade e
quantidade de serviccedilos oferecidos e as atividades e custos dos recursos
utilizados para produzi-los visando alcanccedilar os resultados
- as coisas estatildeo sendo feitas do jeito certo
bullbull bull
71bull bull Eficaacutecia - alcanccedilar os propoacutesitos e objetivos flXadosbull bull A eficaacutecia se constitui essencialmente em um conceito de alcance de objetivos e de bull bullbull
metas programadas em um detenninado periacuteodo de tempo Faz referecircncia agrave relaccedilatildeo existente
bull entre os objetivos fixados os produtos oferecidos e os objetivos cumpridos
bullbull Uma auditoria da eficaacutecia pode encontrar respostas para os seguintes questionamentos
bullbull - as coisas estatildeo sendo feitas
bull - estatildeo sendo cumpridos os objetivos estipulados de acordo com os meIOS
bullbull empregados os produtos obtidos e os influxos observados
bull - os efeitos constatados satildeo realmente consequumlecircncia da poliacutetica em questatildeo e natildeo
bullbull de outras circunstacircncias
bullbull 10 A EQUIDADE
bullbull A inclusatildeo da equidade no ciclo da auditoria de gestatildeo encontra-se em processo de
bullbull estudo em vaacuterios paiacuteses onde o conceito de controle social jaacute existe e refere-se ao controle
bull aplicado agrave distribuiccedilatildeo do dinheiro puacuteblico pelos agentes que tecircm a competecircncia de promover
bull a melhoria da qualidade de vida em detenninada unidade bull bullbull
A equidade visa identificar os beneficiaacuterios da accedilatildeo econocircmica e analisar a
bull distribuiccedilatildeo de custos e beneficios entre setores econocircmicos e sociais
bullbull 11 A EFETIVIDADE
bull No Brasil a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em seu inciso II do art 74 ao tratar da It
bullbull finalidade da auditoria aborda os elementos eficaacutecia e eficiecircncia Jaacute o caput do art 70
bull menciona a economicidade Natildeo haacute menccedilatildeo expressa sobre a avaliaccedilatildeo dos recursos sob o
bullbull aspecto da efetividade
bull o mesmo comportamento ocorre em diversas bibliografias consultadas Eacute possiacutevel que
bull essa abordagem natildeo ocorra uma vez que a efetividade se relaciona com o ambiente externo bull bullbull
da organizaccedilatildeo
bullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
72
bullbull o Tribunal de Contas do Estado da Bahia em seu Manual de Auditoria
Governamental capiacutetulo 4 item 44 discorre a respeito da efetividade como
Na Administraccedilatildeo Puacuteblica o valor efetivo ou potencialmente criado natildeo pode ser medido com base exclusivamente nos produtos de um programa ou atividade mas em relaccedilatildeo aos resultados e impactos qualitativos e quantitativos()
Desse modo a anaacutelise da efetividade verificaraacute se foi gerado impacto na comunidade tendo sido satisfeitas as suas necessidades ou seja se houve transformaccedilatildeo da realidade bem como seu grau de abrangecircncia aleacutem da continuidade dos resultados alcanccedilados
Ao focalizar os impactos do programa na populaccedilatildeo afetada reconhece-se que a avaliaccedilatildeo natildeo deve limitar-se aos produtos ou serviccedilos em si mas aos efeitos gerados
Jaacute o Tribunal de Contas da Uniatildeo assim situa a efetividade
o objetivo da auditoria de desempenho operacional eacute examinar a accedilatildeo governamental quanto aos aspectos da economicidade eficiecircncia e eficaacutecia enquanto a avaliaccedilatildeo de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (grifo nosso)
bull Para o TCU a efetividade eacute a relaccedilatildeo entre os resultados (impactos observados)
alcanccedilados e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuaccedilatildeo institucional
Significa verificar se as coisas certas estatildeo sendo feitas
Observa-se pelos conceitos apresentados em relaccedilatildeo agrave efetividade que existe a
preocupaccedilatildeo com a relaccedilatildeo ao longo do tempo entre os resultados alcanccedilados e os objetivos
pretendidos havendo uma inquietaccedilatildeo com o valor social do produto
Eacute um conceito que merece estar no rol das preocupaccedilotildees da auditoria operacional ou
de gestatildeo
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA INTOSAI AgraveS AUDITORIAS
AMBIENTAIS
No XVII Congresso da INTOSAI foi apresentado o guia Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo
de Auditoria de Atividades com uma perspectiva ambiental onde satildeo relacionados os
postulados baacutesicos normas gerais normas de procedimento e normas para apresentaccedilatildeo de
relatoacuterios aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental que a seguir transcreve-se
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 73
Postulados Baacutesicos
As EFS deveratildeo procurar manter conformidade com as normas de auditoria da
INTOSAI em todos os assuntos que sejam considerados materiais
Um assunto pode ser definido como material se haacute o conhecimento que existe a
probabilidade de que tenha influecircncia no interessado ou em outro usuaacuterio do relatoacuterio ou do
resultado da auditoria no qual estaacute contido
A materialidade se determina com frequumlecircncia em termos valorativos poreacutem a
natureza inerente ou as caracteriacutesticas de um assunto ou de um grupo de assuntos tambeacutem
podem converter o assunto em material Assuntos que natildeo eram importantes originalmente
podem chegar a se tomar
Cada EFS deveraacute estabelecer uma poliacutetica sobre os postulados e normas que deveratildeo
ser observados na execuccedilatildeo de uma auditoria ambiental a fim de assegurar que tanto o
trabalho quanto o produto deste sejam de alta qualidade
bull A EFS emitiraacute sua proacutepria opiniatildeo em relaccedilatildeo agraves diversas situaccedilotildees que se apresentam
no curso da auditoria governamental
Os termos do mandato de auditoria da EFS invalidam todas as convenccedilotildees contaacutebeis
ou de auditoria com as quais se encontrem em conflito A EFS deveraacute reconhecer a natureza
global dos assuntos ambientais e deveraacute providenciar a remoccedilatildeo de incompatibilidades em
suas proacuteprias circunstacircncias quando estas possam obstruir a adoccedilatildeo de normas desejaacuteveis
Com o aumento da consciecircncia da sociedade a demanda pela responsabilizaccedilatildeo puacuteblica
de pessoas ou de entidades que gerenciam recursos puacuteblicos se toma cada vez mais
evidente de modo que existe uma maior necessidade de que haja um processo de
responsabilizaccedilatildeo e de que este se opere efetivamente
Este postulado contempla todas as entidades que causam impacto no meio ambiente
Tais entidades podem ser classificadas nos seguintes grupos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull a) Entidades cujas atividades afetam direta ou indiretamente o meio ambiente de
maneira positiva ou negativa
b) Entidades com poderes para produzir regulamentaccedilotildees da poliacutetica ambiental ou
para influenciaacutemiddotlas - seja em acircmbito local nacional ou internacional
c) Entidades com poder para controlar e fiscalizar accedilotildees ambientais executadas por
terceiros
A elaboraccedilatildeo da informaccedilatildeo necessaacuteria e exata o controle a avaliaccedilatildeo e os sistemas de
informaccedilotildees no acircmbito governamental facilitaratildeo o processo de responsabilizaccedilatildeo A
gestatildeo eacute responsaacutevel pela exatidatildeo pela adequaccedilatildeo da forma e pelo conteuacutedo das
Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e de outro tipo de informaccedilatildeo
Nos mais altos niacuteveis o governo eacute responsaacutevel por determinar que informaccedilatildeo
necessita para averiguar se seus objetivos ambientais estatildeo sendo realizados como se deve
medir a realizaccedilatildeo destes objetivos e com que regularidade deseja obter essa informaccedilatildeo
A entidade e seu gestor satildeo diretamente responsaacuteveis pela exatidatildeo e pelo
conhecimento da informaccedilatildeo necessaacuteria acerca do impacto da proacutepria entidade no meio
ambiente seja em relaccedilatildeo ao resultado financeiro passivos e ativos conformidade com a
legislaccedilatildeo ou outras prescriccedilotildees para seu resultado
As autoridades correspondentes deveratildeo assegurar a promulgaccedilatildeo de normas de
contabilidade aceitas para as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relevantes agraves
necessidades governamentais As entidades fiscalizadas deveratildeo providenciar a
elaboraccedilatildeo de objetivos e metas de resultado (desempenho) especiacuteficos e mensuraacuteveis
Ainda falta muito trabalho de elaboraccedilatildeo antes de que se encontrem disponiacuteveis
normas de auditoria aceitas sobre Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relativas a assuntos
ambientais
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75
bull
bullbull A aplicaccedilatildeo consistente de normas de contabilidade aceitas deveraacute resultar na correta e
bull adequada apresentaccedilatildeo da situaccedilatildeo fmanceira e dos resultados das operaccedilotildees
A aplicaccedilatildeo consistente das nonnas de contabilidade e de divulgaccedilatildeo para assuntos
ambientais particulannente quando se revisam vaacuterios periacuteodos contaacutebeis deveraacute ser
introduzida paulatinamente enquanto se definam novas nonnas relacionadas com o meio
ambiente
bull A existecircncia de um adequado sistema de controle interno minimiza o risco de erros ou
irregularidades
o controle interno eacute em primeiro lugar responsabilidade da entidade fiscalizada
ainda que o auditor apresente propostas nos casos em que os controles tenham sido
considerados inadequados ou inexistentes
As disposiccedilotildees legislativas deveratildeo facilitar a cooperaccedilatildeo das entidades fiscalizadas no
que concerne agrave manutenccedilatildeo e acesso a toda informaccedilatildeo relevante e necessaacuteria para uma
avaliaccedilatildeo integral das atividades relacionadas com a auditoria
Todas as atividades de auditoria deveratildeo estar incluiacutedas no mandato de auditoria da
EFS
bull o completo alcance da auditoria governamental - auditoria de regularidade (financeira
e de confonnidade) e de resultado - tambeacutem se aplica agrave auditoria ambiental
Durante uma auditoria de Demonstraccedilotildees Contaacutebeis os assuntos ambientais deveratildeo
incluir
a) iniciativas para prevenir diminuir ou recuperar danos ao meio ambiente
bull b) a conservaccedilatildeo tanto dos recursos renovaacuteveis como dos natildeo renovaacuteveis e
c) as consequumlecircncias da violaccedilatildeo de leis e regulaccedilotildees ambientais dentre outros
A auditoria de confonnidade relacionada a assuntos ambientais deve contribuir para
proporcionar a garantia de que as atividades governamentais satildeo levadas a termo em
bullbullbull
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confonnidade com as leis ambientais nonnas e poliacuteticas tanto no acircmbito nacional como
internacional
A execuccedilatildeo da auditoria de resultados de atividades ambientais deve incluir
a) a garantia de que os indicadores de resultados em relaccedilatildeo a assuntos ambientais (
no caso de que se encontrem presentes em demonstrativos contaacutebeis puacuteblicos)
refletiam de maneira justa o resultado da entidade fiscalizada e
b) a garantia de que os programas ambientais se executam de maneira econocircmica
eficiente e efetiva
o trabalho das EFS deveraacute estar direcionado ao melhoramento das teacutecnicas para a
fiscalizaccedilatildeo da validade das medidas de resultado I desempenho
A auditoria ambiental agrega uma troca especial ao crescente papel dos auditores e a
responsabilidade destes em relaccedilatildeo agrave melhoria e elaboraccedilatildeo de novas teacutecnicas e metodologias
para avaliar se a entidade fiscalizada estaacute usando medidas de desempenho ambientais
razoaacuteveis e vaacutelidas Este eacute um bom exemplo de situaccedilotildees em que os auditores deveratildeo tirar
proveito de teacutecnicas e metodologias pertencentes a outras disciplinas relevantes
As EFS deveratildeo evitar conflito de interesses entre o auditor e a entidade fiscalizada
As EFS necessitam manter tanto o fato como a imagem de sua independecircncia e
objetividade ao executar auditorias ambientais e publicar seus resultados
Normas Gerais
o auditor e a EFS devem ser independentes e possuir a competecircncia devida
o auditor e a EFS devem ser independentes e objetivos na execuccedilatildeo de auditorias
ambientais Deveratildeo ser justos em suas avaliaccedilotildees e no relato dos resultados das auditorias
As EFS seus auditores eou outras pessoas (especialistas) que executem auditorias
ambientais deveratildeo demonstrar no miacutenimo o seguinte niacutevel de competecircncia e atributos
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a) adequados conhecimentos em tudo o que se refira agrave auditoria e capacidade de
execuccedilatildeo de auditorias financeiras de conformidade e de resultados
b) adequados conhecimentos de auditoria ambiental adquiridos atraveacutes da formaccedilatildeo
profissional e da experiecircncia praacutetica
c) um enfoque independente e imparcial e
d) adequadas habilidades de relacionamento humano e comunicaccedilatildeo
Se a EFS contratar especialistas externos esta deve confirmar sua competecircncia
profissional para assegurar-se da idoneidade dos mesmos para o desenvolvimento das tarefas
que estes devem executar A obtenccedilatildeo da consultoria de um especialista externo natildeo exclui
nem minimiza a responsabilidade da EFS em relaccedilatildeo agraves suas opiniotildees formadas ou das
conclusotildees alcanccediladas na auditoria
o auditor e a EFS devem comprovar diligecircncia profissional e interecircsse em
conformidade com as normas de auditoria da INTOSAI Isto contempla diligecircncia
profissional na especificaccedilatildeo reuniatildeo e avaliaccedilatildeo de provas e na divulgaccedilatildeo de
resultados conclusotildees e recomendaccedilotildees
Esta norma pode apresentar dificuldades particulares no momento de estabelecer
normas para provas de auditoria aceitas nas quais se baseiam os resultados conclusotildees e
recomendaccedilotildees
Normas de Procedimento
o auditor deveraacute planejar a auditoria de tal maneira que se possa garantir que uma
auditoria de alta qualidade se execute de maneira econocircmica eficiente efetiva e
oportuna
o trabalho da equipe de auditoria em todo nivel e fase deveraacute ser supervisionado
apropriadamente durante a auditoria e o trabalho documentado deveraacute ser revisado por
um membro superior da equipe de auditoria
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o auditor ao determinar a extensatildeo e o alcance da auditoria estudaraacute e avaliaraacute a
confiabilidade do controle interno
No decorrer da execuccedilatildeo da auditoria deveraacute ser efetuado exame acerca da
conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis Passos e procedimentos de auditoria
devem oferecer uma razoaacutevel garantia de detecccedilatildeo de erros irregularidades e de accedilotildees
ilegais que possam ter efeito direto e material nas demonstraccedilotildees contaacutebeis
Eacute necessaacuterio que se produzam provas competentes relevantes e razoaacuteveis a fim de
apoiar a opiniatildeo e as conclusotildees do auditor com respeito agrave organizaccedilatildeo o programa a
atividade ou funccedilatildeo fiscalizadas
Os auditores deveratildeo analisar as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis a fun de estabelecer se as
mesmas guardam conformidade com as Normas de Contabilidade Aceitas
Normas para a elaboraccedilatildeo dos relatoacuterios
Os relatoacuterios de auditoria escritos deveratildeo ser apresentados tanto agrave direccedilatildeo da entidade
fiscalizada como ao seu oacutergatildeo executivo
Ao teacutermino de cada auditoria o auditor deve apresentar uma opiniatildeo escrita ou um
relatoacuterio expondo os resultados de maneira apropriada o conteuacutedo deste relatoacuterio ou
opiniatildeo deveraacute ser de faacutecil compreensatildeo e deveraacute se encontrar livre de imprecisotildees ou
ambiguumlidades Incluiraacute toda informaccedilatildeo suportada por provas de auditoria e deveraacute ser
independente objetivo justo e construtivo
Em relaccedilatildeo a auditorias de regularidade o auditor deve preparar um relatoacuterio escrito
que pode ser uma parte do relatoacuterio sobre as demonstraccedilotildees contaacutebeis ou um relatoacuterio
a parte sobre os exames de conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis O relatoacuterio
deveraacute conter uma declaraccedilatildeo de garantia positiva sobre os assuntos examinados em
relaccedilatildeo agrave conformidade e de garantia negativa sobre os assuntos natildeo examinados
A EFS agrave qual pertenccedila o auditor eacute a que deve decidir ao fmal sobre as accedilotildees que devem
ser empreendidas em relaccedilatildeo agraves praacuteticas fraudulentas ou seacuterias irregularidades
descobertas pelo auditor
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ambientais foram de auditorias de resultado e 169 continham uma combinaccedilatildeo de auditoria de
regularidade e de resultados Oitenta e sete informes eram auditorias de regularidade A
maioria das EFS publicou tanto informes de regularidade como de resultado
Em relaccedilatildeo agraves auditorias de resultados o relatoacuterio deve incluir todos os relatos
significativos de natildeo conformidades pertinentes aos objetivos da auditoria
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS EFS
A INTOSAI efetuou no ano de 2000 um estudo sobre a situaccedilatildeo atual no acircmbito da
auditoria ambiental por parte das EFS exposto no relatoacuterio intitulado Resultados deI tercer
estuacutedio sobre auditoriacutea ecoloacutegica Os resultados apresentados satildeo referentes agrave terceira
pesquisa e na medida do possiacutevel procuraram comparar os resultados com os do primeiro e
segundo estudo efetuados em 1993 e 1997
Este estudo abordou temas como mandato e poderes alcance das atividades e tipos de
auditoria dentre outros que satildeo comentados de forma resumida a seguir
Mandato e poderes Os mandatos da maioria das EFS natildeo sofreram alteraccedilotildees desde
1996 natildeo ocorrendo nenhuma restriccedilatildeo No ano de 2000 a maioria das EFS possuiacutea algum
tipo de poder para realizar auditorias ambientais
Auditorias a posterior Quase todas as EFS que possuem poderes para realizar
auditorias ambientais estatildeo autorizadas a realizar auditorias de regularidade Muitas EFS
tambeacutem estatildeo autorizadas a realizar auditorias de resultados sobre questotildees ambientais
Alcance das atividades da auditoria ambiental Entre 1997 e 1999 um grande
nuacutemero de EFS utilizou seus poderes para realizar auditorias ambientais Durante este
periacuteodo 57 das EFS entrevistadas completaram uma ou vaacuterias auditorias relacionadas com
questotildees ambientais
Tipos de auditoria A grande maioria das auditorias ambientais publicadas entre 1997
e 1999 inclui algum tipo de auditoria de resultados No total 304 dos informes sobre questotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
80
As auditorias de resultados cobrem uma ampla escala de tipos de auditoria O tipo de
auditoria de resultado ambiental realizada com mais frequumlecircncia pelas EFS foi a de
implementaccedilatildeo de programas ambientais A segunda foi a auditoria de conformidade por parte
dos departamentos da administraccedilatildeo puacuteblica e outros com a legislaccedilatildeo e a regulamentaccedilatildeo
ambiental agrave escala nacional Estes dois tipos de auditoria tambeacutem se realizaram com mais
frequumlecircncia durante o periacuteodo de 1994-1996 A avaliaccedilatildeo dos impactos ou efeitos do programa
ambiental nacional tambeacutem foi importante em ambos periacuteodos Um novo desenvolvimento
parece ser o crescimento de outros dois tipos de auditorias do resultado a auditoria dos
sistemas de gestatildeo ambiental da administraccedilatildeo puacuteblica e a auditoria dos efeitos ambientais de
programas natildeo relacionados com o meio ambiente
Johnsen (2001) aponta em seu estudo sobre fiscalizaccedilatildeo ambiental no acircmbito europeu
que as EFS de 13 paiacuteses apresentaram suas atividades na aacuterea ambiental Sete dos projetos
tratavam de algum tipo de contaminaccedilatildeo da aacutegua dois paiacuteses apresentaram fiscalizaccedilotildees de
gestatildeo de resiacuteduos dois realizavam fiscalizaccedilotildees sobre a contaminaccedilatildeo atmosfeacuterica e um
havia realizado a fiscalizaccedilatildeo de um parque nacional
O Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) no periacuteodo de 1993-2001
realizou 17 auditorias ambientais do tipo operacional e o General Accounting Office (GAO)
no periacuteodo 1993-2000 efetuou 75 auditorias ambientais operacionais e de regularidade
(COMBA 2002 p58)
14 INICIATIVAS NO BRASIL
O presente capiacutetulo natildeo tem a pretensatildeo de ser exaustivo procura apenas abordar
algumas iniciativas realizadas no Brasil e localizadas na revisatildeo de literatura
Malafaia (2003) aponta em seu estudo que Pesquisa realizada junto aos oacutergatildeos de
controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas executa
atualmente alguma accedilatildeo de controle na aacuterea ambiental
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
81
A autora destaca as iniciativas
a) do Tribunal de Contas da Uniatildeo que executa auditoria ambiental fundamentada
pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizaccedilatildeo Ambiental - PDF A
b) do TCE do Paranaacute que desenvolve auditorias ambientais em programas
governamentais co-financiados por organismos internacionais e
c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco Mato Grosso e Rio Grande do Sul que
estatildeo em fase de implantaccedilatildeo das auditorias ambientais
Observa ainda a autora que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia - TCEBa muito
embora natildeo tenha traccedilado diretrizes institucionais para a aacuterea ambiental jaacute aborda os aspectos
ambientais no bojo das outras modalidades de auditorias em especial aquelas que envolvem
as obras puacuteblica decorrentes da execuccedilatildeo de programas governamentais com recursos coshy
financiados
Igual situaccedilatildeo ocorre com o Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro que
estabeleceu uma estrateacutegia de atuaccedilatildeo abordando a questatildeo ambiental nas obras puacuteblicas
bem como procurando identificar aacutereas da gestatildeo governamental que necessitam de atenccedilatildeo
especial realizando auditorias operacionais
A tarefa de se dedicar tambeacutem agrave auditoria ambiental natildeo eacute simples e de raacutepida
assimilaccedilatildeo por parte do quadro de profissionais dos Tribunais de Contas conforme aponta
Nassar (2004) eacute importante a formaccedilatildeo de grupos de trabalho para discutir a questatildeo
ambiental bem como a realizaccedilatildeo de cursos e seminaacuterios voltados agrave aplicaccedilatildeo da auditoria
ambiental puacuteblica
15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE
CONSERVACcedilAtildeO
Dentro do setor puacuteblico a auditoria ambiental ainda eacute uma abordagem recente com
poucas iniciativas no acircmbito do controle externo Tais iniciativas limitam-se geralmente a
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aspectos relativos ao impacto ambiental das obras puacuteblicas como por exemplo anaacutelise do
EIAlRIMA
No presente estudo de caso um Tribunal de Contas TC que jaacute verifica os aspectos
ambientais em suas inspeccedilotildees ligadas a obras puacuteblicas resolveu realizar auditorias ambientais
Para atingir esse objetivo realizou no ano de 2004 trecircs auditorias piloto na aacuterea ambientaL
Torna-se oportuno esclarecer que foram definidas equipe de inspeccedilatildeo distintas para cada tema
e cada equipe foi capacitada dentro do tema respectivo
Foram escolhidos os temas educaccedilatildeo ambiental unidades de conservaccedilatildeo e coleta
seletiva nesta ordem
o tema educaccedilatildeo ambiental (prevista na Constituiccedilatildeo Federal no inciso VI sectlOdo
art 225) iniciou a seacuterie de auditorias piloto uma vez que as estrateacutegias de enfrentamento da
problemaacutetica ambiental para surtirem o efeito desejaacutevel na construccedilatildeo de sociedades
sustentaacuteveis envolvem uma articulaccedilatildeo coordenada entre todos os tipos de intervenccedilatildeo
ambiental direta incluindo nesse contexto as accedilotildees em Educaccedilatildeo Ambiental Dessa forma
assim como as medidas poliacuteticas juriacutedicas institucionais e econocircmicas voltadas agrave proteccedilatildeo
recuperaccedilatildeo e melhoria soacutecio-ambiental despontam tambeacutem as atividades no acircmbito
educativo
Na escolha do segundo tema Unidades de Conservaccedilatildeo foram levados em
consideraccedilatildeo os seguintes fatores
a) embora o Brasil tenha uma das mais rigorosas legislaccedilotildees ambientais do mundo
ela tem demonstrado ser ineficaz no combate agrave devastaccedilatildeo Uma maneira de
minimizar o efeito da destruiccedilatildeo dos habitats e o consequumlente empobrecimento da
biodiversidade eacute a manutenccedilatildeo de aacutereas protegidas
b) as oportunidades de agregaccedilatildeo de valor - embora sejam muitos os beneficios
considerados com a conservaccedilatildeo da biodiversidade para a manutenccedilatildeo da
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biosfera das qualidades ambiental e de vida e dos processos ecoloacutegicos-chave
parece haver muita dificuldade por parte das autoridades e dos tomadores de
decisatildeo na implementaccedilatildeo de diretrizes efetivas para a conservaccedilatildeo da
biodiversidade associadas ao desenvolvimento local
c) a necessidade de fiscalizaccedilatildeo do patrimocircnio puacuteblico - a competecircncia
constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se
refere ao aspecto contaacutebil e legal mas agrave eficiecircncia eficaacutecia e efetividade com que
esses recursos satildeo aplicados incluindo tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo
o patrimocircnio puacuteblico no qual o meio ambiente se inclui
A escolha do terceiro tema Coleta Seletiva levou em consideraccedilatildeo (I) a importacircncia
do tema frente agrave crescente conscientizaccedilatildeo da sociedade (2) historicamente as questotildees mais
criticas no campo do saneamento ambiental tanto nos aglomerados urbanos como nas aacutereas
rurais dizem respeito agrave qualidade da aacutegua principalmente da aacutegua potaacutevel ao descarte e
destinaccedilatildeo do lixo e agraves formas de tratamento do esgoto Aacutegua lixo e esgoto relacionam-se
intrinsecamente e a forma como satildeo cuidados os dois uacuteltimos interfere na qualidade da
primeira (3) ao se considerar o aumento populacional o crescimento vertiginoso das grandes
cidades e a superproduccedilatildeo de bens de consumo cada vez mais descartaacuteveis pode-se inferir a
dimensatildeo que o problema atingiu (4) o lixo eacute inevitaacutevel e ao mesmo tempo em que cresce o
volume de lixo produzido satildeo cada vez mais caras mais raras e mais distantes as alternativas
tradicionais de disposiccedilatildeo do lixo em aterros
Assim sendo escolhemos para estudo de caso o tema Unidades de Conservaccedilatildeo por
considerarmos o mais didaacutetico e relevante Como o objetivo eacute demonstrar sua aplicabilidade
natildeo foram incluiacutedos todos os aspectos relacionados ao caso
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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151 As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo
Inicialmente eacute necessaacuterio demonstrar a evoluccedilatildeo e a importacircncia das aacutereas protegidas
Tal como se conhecem agora as aacutereas protegidas surgiram no seacuteculo passado nos Estados
Unidos com a criaccedilatildeo do Parque Nacional de Yellowstone como mecanismo para
salvaguardar elementos naturais e culturais representativos
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuiccedilotildees especiacuteficas das aacutereas protegidas
para o bem estar da sociedade
a) manutenccedilatildeo de processos ecoloacutegicos essenciais que dependem de ecossistemas
naturais
b) preservaccedilatildeo da diversidade de espeacutecies e da variaccedilatildeo geneacutetica dentro delas
c) manutenccedilatildeo das capacidades produtivas dos ecossitemas
d) preservaccedilatildeo das caracteriacutesticas histoacutericas e culturais importantes para os estilos de
vida tradicionais e bem estar da populaccedilatildeo local
e) salvaguarda dos habitats criacuteticos para a sobrevivecircncia de espeacutecies
f) provisatildeo de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades investigaccedilatildeo
cientiacutefica educaccedilatildeo capacitaccedilatildeo recreaccedilatildeo turismo e mitigaccedilatildeo de ameaccedilas de
forccedilas naturais
g) provisatildeo de bens e serviccedilos ambientais
h) manutenccedilatildeo de fontes de orgulho nacional e inspiraccedilatildeo humana
o manejo de uma aacuterea protegida envolve um sem nuacutemero de elementos
interconectados entre si para assegurar a sustentabilidade a longo prazo de seus valores
naturais culturais e sociais
o manejo pode ser definido como o conjunto de accedilotildees de caraacuteter poliacutetico legal
administrativo de investigaccedilatildeo de planejamento de proteccedilatildeo coordenaccedilatildeo promoccedilatildeo
interpretaccedilatildeo e educaccedilatildeo entre outras que resultam no melhor aproveitamento e na
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
85
permanecircncia de uma aacuterea protegida bem como o cumprimento de seus objetivos
(CIFUENTES 2000 p 5 traduccedilatildeo livre)
De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) instituiacutedo
pela Lei ndeg 9985 de 18 de julho de 2000 as aacutereas protegidas podem ser divididas em dois
grupos Unidades de Proteccedilatildeo Integral6 e Unidades de Uso Sustentaacutevel Estes grupos por sua
vez podem se subdividir ainda nas seguintes categorias
a) Unidades de Proteccedilatildeo Integral se subdividem em Estaccedilatildeo Ecoloacutegica Reserva
Bioloacutegica Parque Nacional Monumento Natural e Refuacutegio de Vida Silvestre
b) O grupo de Unidades de Uso Sustentaacutevel se subdivide em Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental Aacuterea de Relevante Interesse Ecoloacutegico Floresta Nacional Reserva
Extrativista Reserva de Fauna Reserva de Desenvolvimento Sustentaacutevel e
Reserva Particular do Patrimocircnio Natural
As Unidades de Conservaccedilatildeo (UC) sejam federais estaduais ou municipais satildeo parte
integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo por forccedila do art 3deg da Lei
Federal ndeg 998500
Conforme o SNUC uma Unidade de Conservaccedilatildeo eacute o espaccedilo territorial e seus
recursos ambientais8 incluindo as aacuteguas jurisdicionais com caracteristicas naturais
relevantes legalmente instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico com objetivos de conservaccedilatildeo e limites
definidos sob regime especial de administraccedilatildeo ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteccedilatildeo
Pela instituiccedilatildeo de unidades de conservaccedilatildeo ocorre o planejamento do territoacuterio para
excluir espaccedilos da atividade humana degradadora
6 O objetivo baacutesico das Unidades de Proteccedilatildeo Integral eacute preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais com exceccedilatildeo dos casos previstos nesta Lei BRASIL SNUC
7 O objetivo baacutesico das Unidades de Uso Sustentaacutevel eacute compatibilizar a conservaccedilatildeo da natureza com o uso sustentaacutevel de parcela dos seus recursos naturais Id2000
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86
No acircmbito do Poder Executivo do ente auditado a criaccedilatildeo de uma nova Unidade de
Conservaccedilatildeo ocorre necessariamente por ato do Poder Puacuteblico a partir da iniciativa da
Secretaria de Meio Ambiente ou da sugestatildeo da proacutepria comunidade
Em seguida a equipe da Secretaria vai a campo para levantar os dados que
fundamentaratildeo a implantaccedilatildeo da mesma (grau de degradaccedilatildeo zoneamento preliminar limites
possibilidade de formar corredores ecoloacutegicos etc)
A criaccedilatildeo e o zoneament09 da UC normalmente ocorrem em momentos distintos
Boa parte das aacutereas ocupadas configura-se atualmente como espaccedilos legalmente
protegidos seja por unidades de conservaccedilatildeo ou pelo coacutedigo florestal satildeo margens de rios e
encostas iacutengremes muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos Elas se constituem
em locais atraentes agraves ocupaccedilotildees ilegais que ao longo do tempo sem controle por parte dos
governos passam a ser alvo de constantes accedilotildees de degradaccedilatildeo ambiental
Praticamente todas as unidades de conservaccedilatildeo localizadas em aacutereas urbanas passam
por esse problema que consiste na busca de espaccedilo para fixar residecircncia
As Unidades de Conservaccedilatildeo satildeo aacutereas da cidade que por seus atributos ecoloacutegicos
apresentam um estatuto especial de uso e ocupaccedilatildeo do solo e de manejo do seu ecossistema
natural O Plano Diretor da Cidade deve prever como um dos instrumentos baacutesicos da Poliacutetica
de Meio Ambiente a criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo
152 O Planejamento
Na fase de planejamento da auditoria houve
1 a identificaccedilatildeo do(s) programa(s) e do gestor
A atmosfera as aacuteguas interiores superficiais e subterracircneas os estuaacuterios o mar territorial o solo o subsolo os elementos da biosfera a fauna e a flora Id2000
9 Entende-se por zoneamento a divisatildeo da regiatildeo delimitada em ZPVS (zona da preservaccedilatildeo da vida silvestre) ZCVS (zona de conservaccedilatildeo da vida silvestre) e ZOCs (zonas de ocupaccedilotildees)
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2 a verificaccedilatildeo da inserccedilatildeo do( s) programa( s) no Plano Plurianual e na Lei Orccedilamentaacuteria
Anual com a identificaccedilatildeo dos recursos orccedilamentaacuterios disponibilizados e executados
nos uacuteltimos cinco anos
3 estudo e compreensatildeo da(s) organizaccedilatildeo(otildees) envolvida (s) com o(s) programa(s)
4 realizaccedilatildeo de pesquisas a fim de conhecer a estrutura as caracteriacutesticas e a necessidade
de uma Unidade de Conservaccedilatildeo
5 publicaccedilotildees cientiacuteficas sobre o tema
6 levantamento de toda legislaccedilatildeo e normas aplicaacuteveis e
7 levantamento das categorias de UC existentes no acircmbito jurisdicional do Ente com
identificaccedilatildeo das unidades legislaccedilatildeo de criaccedilatildeo extensatildeo territorial e ecossistemas
envolvidos
A proposta apresentada ampliou a abrangecircncia do escopo de auditoria visando agrave
preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo de aacutereas protegidas ponto esse ainda carente de publicaccedilotildees no
que se refere a auditorias
A fim de viabilizar e materializar o presente trabalho as metodologias e teacutecnicas de
auditoria existentes foram adaptadas para a mudanccedila no objeto de controle e suas
especificidades
Durante a fase de levantamento de auditoria foram diagnosticadas algumas
peculiaridades que serviram para delinear o objeto do trabalho O nuacutemero de envolvidos na
gestatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo eacute relativamente grande e a complexidade do assunto
impotildee um tratamento diferenciado agrave questatildeo pois o assunto demanda uma anaacutelise
pormenorizada em diversas aacutereas temaacuteticas
Considerando a pouca tradiccedilatildeo e conhecimento sobre o assunto por uma questatildeo de
prudecircncia tomou-se conveniente que a presente abordagem se iniciasse com a realizaccedilatildeo de
uma auditoria-piloto em uma unidade de conservaccedilatildeo selecionada a fim de sedimentar o
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conhecimento para futuras auditorias bem como permitir demandar uma maior atenccedilatildeo agrave
estrutura da Secretaria de Meio Ambiente no tocante agrave Gestatildeo Ambiental para Unidades de
Conservaccedilatildeo
Ainda nesta fase foi selecionado para inspeccedilatildeo o Parque Natural de V ocasiatildeo em
que foi efetuado o levantamento soacutecio-ambiental preacutevio da Unidade de Conservaccedilatildeo em
questatildeo dos antecedentes legais e o reconhecimento do espaccedilo geograacutefico em mapas
(cobertura e uso do solo vegetaccedilatildeo regiotildees etc) tendo sido identificado que
a) O Parque Natural encontra-se inserido dentro de uma Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental (AP A) e neste sentido eacute possiacutevel identificar a existecircncia de um
mosaico formado pela AP A de V e Parque Natural de Y pelo Parque Natural
Z e pelo Canal T (que liga estas UCs)
A gestatildeo integrada destas Unidades pode significar uma maior efetividade das
accedilotildees executadas e a sinergia na utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada
gestor Este conceito pode ser estendido de uma forma geral para todas as UCs
do Ente
De acordo com o SNUC sempre que existir um conjunto de unidades de
conservaccedilatildeo de categorias diferentes ou natildeo proacuteximas justapostas ou
sobrepostas e outras aacutereas protegidas puacuteblicas ou privadas constituindo um
mosaico a gestatildeo do conjunto deveraacute ser feita de forma integrada e participativa
considerando-se os seus distintos objetivos de conservaccedilatildeo de forma a
compatibilizar a presenccedila da biodiversidade a valorizaccedilatildeo da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentaacutevel no contexto regional
Uma Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental eacute uma unidade de Uso Sustentaacutevel Eacute uma
aacuterea em geral extensa podendo ser constituiacuteda por terras puacuteblicas ou privadas
Possui um certo grau de ocupaccedilatildeo humana eacute dotada de atributos abioacuteticos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bioacuteticos esteacuteticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida
e o bem-estar das populaccedilotildees humanas e tem como objetivos baacutesicos proteger a
diversidade bioloacutegica disciplinar o processo de ocupaccedilatildeo e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais
Jaacute um Parque Natural eacute uma unidade de Proteccedilatildeo Integral e admite apenas o uso
indireto10 de seus recursos Deve ser de posse e domiacutenio puacuteblico destinado agrave
visitaccedilatildeo e ao lazer Havendo aacutereas particulares incluiacutedas em seus limites estas
devem ser desapropriadas conforme dispuser a legislaccedilatildeo
b) O Ente puacuteblico auditado possui atualmente 24 Aacutereas de Proteccedilatildeo Ambiental e 17
Parques Naturais
c) A APA do Y foi criada por Decreto em 1991 e estaacute situada na Baixada de
XXX compreendendo a Lagoa e o Canal de T aleacutem das aacutereas de entorno
Abrange uma aacuterea de 932 hectares (ha) e engloba aleacutem de terrenos particulares o
Parque Natural de Y objeto da auditoria e a Reserva Integral de Praia
d) O Parque Natural do Y foi criado por Lei em 1978 e encontra-se sob a tutela
da Secretaria de Meio Ambiente A infra-estrutura atual se concentra em terreno
localizado em uma das margens da Lagoa com acesso pela Avenida 01
e) O Parque Natural de Y eacute constituiacutedo por uma aacuterea aproximada de 24785
hectares com diversos ecossistemas inter-relacionados o manguezal a restinga e
o lagunar Sua distribuiccedilatildeo de aacuterea protegida por bairros se daacute da seguinte forma
- Bairro A 244921 (ha)
- Bairro B 2931 (ha)
f) A populaccedilatildeo residente estimada no entorno imediato da Lagoa de Y e no seu
Canal eacute de 584 mil pessoas segundo a contagem de 1996 realizada pelo IBGE
lO Aquele que natildeo envolve consumo coleta dano ou destruiccedilatildeo dos recursos naturais BRASIL SNUC
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g) Entre 1984 e 1999 perderam-se cerca de 30 da vegetaccedilatildeo de restinga situada
principalmente no entorno da Lagoa de Y Nenhuma outra forma de vegetaccedilatildeo
sofreu uma perda tatildeo forte neste periodo o que ressalta a importacircncia da APA e
do Parque de Y como aacutereas de preservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo deste tipo de
ecossistema
h) A gestatildeo dos Parques Naturais eacute executada por uma Coordenadoria de
Conservaccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo Ambiental e a fiscalizaccedilatildeo fica a cargo de uma
Gerecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo ambas ligadas agrave Secretaria de Meio
Ambiente
i) No presente momento natildeo haacute parceria nem gestatildeo integrada com Organizaccedilotildees
da sociedade civil de interesse puacuteblico (OSCIPs) ou outras organizaccedilotildees similares
visando a gestatildeo do PN de Y
Neste sentido deve-se ressaltar que o SNUC incorporou a participaccedilatildeo social em
vaacuterios de seus artigos e no artigo 3 O possibilitando a gestatildeo das unidades de
conservaccedilatildeo por organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico mediante
Termo de Parceria firmado com o oacutergatildeo responsaacutevel pela unidade
j) Na estrutura da Secretaria de Meio Ambiente existe um Conselho de Defesa do
Meio Ambiente e natildeo haacute Conselhos Consultivos instituiacutedos para cada Unidade de
Conservaccedilatildeo
k) Com relaccedilatildeo agrave infra-estrutura o Parque possui (a) um Centro de Educaccedilatildeo
Ambiental (b) sede com equipamentos de apoio ao visitante banheiros
lanchonete e eco-loja e (c) aacuterea destinada agrave recreaccedilatildeo infantil
1) Existem contratos firmados atraveacutes de licitaccedilatildeo para execuccedilatildeo de serviccedilos de
limpeza e para prestaccedilatildeo de serviccedilos de Gestatildeo do Parque Natural
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m) A Unidade de Conservaccedilatildeo em questatildeo possui um gestor formalmente nomeado
n) A unidade admite a visitaccedilatildeo puacuteblica
Foram definidos como
a) OBJETIVO do trabalho realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma
auditoria de resultados a fim de (a) verificar se as atividades governamentais
estatildeo sendo levadas a termo em conformidade com as leis ambientais normas e
poliacuteticas em vigor (b) verificar a obediecircncia aos sistemas e procedimentos de
proteccedilatildeo ambiental de uma Unidade de Conservaccedilatildeo procurando (c) confirmar se
todos os riscos envolvidos foram devidamente considerados (d) avaliar a
Unidade de Conservaccedilatildeo utilizando indicadores de sustentabilidade (e) conhecer
seu grau de implementaccedilatildeo como UC (t) identificar se o(s) programa(s) estatildeo
sendo executado de maneira econocircmica eficiente eficaz e efetiva (g) observar a
poliacutetica de gestatildeo para as Unidades de Conservaccedilatildeo como um todo (h) bem como
gerar informaccedilotildees e dados que possam ser utilizados pelo Executivo pelos
demais setores da Corte de Contas e pelo puacuteblico em geral
b) ALCANCE foi determinado o tempo a ser empregado os recursos necessaacuterios a
equipe de auditoria a metodologia aplicaacutevel as aacutereas a serem cobertas e os
objetivos
c) TEacuteCNICAS de auditoria foram utilizadas a avaliaccedilatildeo geral inspeccedilatildeo (em
registros documentos mapas etc) anaacutelise entrevistas e observaccedilatildeo in loco
Foram empregadas ainda ferramentas como o Barocircmetro da Sustentabilidade a
Estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) a Anaacutelise Stakeholder e a Anaacutelise
Swot
O programa de auditoria foi apresentado ao final desta fase e posteriormente aprovado
O citado programa foi elaborado em duas partes
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a) A primeira parte foi especiacutefica para anaacutelise da conformidade com a legislaccedilatildeo
federal e com os dispositivos emanados pelo Ente local bem como foi prevista a
conformidade com os dispositivos contratuais existentes para o tema em anaacutelise
b) A segunda parte abordou
- No tocante agrave Gestatildeo foram incluiacutedas questotildees relativas agrave forma de gestatildeo
escolha e capacitaccedilatildeo dos gestores nomeados para gerir uma Unidade de
Conservaccedilatildeo existecircncia formal de metas predefinidas para as Unidades de
Conservaccedilatildeo em geral e para o Parque Natural em questatildeo existecircncia de um
sistema de monitoramento avaliaccedilatildeo e de indicadores de desempenho para as
UCs dentre outros
- No tocante agraves questotildees operacionais o programa inclui existecircncia de plano de
manejo questotildees relacionadas agrave verificaccedilatildeo dos serviccedilos de implantaccedilatildeo
conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de trilhas ecoloacutegicas sinalizaccedilatildeo controle da
visitaccedilatildeo seguranccedila possiacuteveis pesquisas realizadas dentro da UC em questatildeo e
seu processo de licenciamento e acompanhamento tratamento fitossanitaacuterio e
controle de vetores (Controle de espeacutecies botacircnicas e zooloacutegicas nativas e
exoacuteticas) manutenccedilatildeo conservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da vegetaccedilatildeo manejo e
reforccedilo de espeacutecies da fauna autoacutectones prevenccedilatildeo e combate a incecircndios
aparelhamento e instalaccedilotildees manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico
limites as possiacuteveis consequumlecircncias socioeconocircmicas I ambientais no caso de
extinccedilatildeo da UC Poluiccedilatildeo Aquaacutetica visando a classificar a dependecircncia da
vida do Parque em relaccedilatildeo agrave aacutegua da Lagoa dentre outros Mesmo nesta etapa
houve uma preocupaccedilatildeo com a verificaccedilatildeo com a eficaacutecia eficiecircncia e a
efetividade do manejo do Parque Natural
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153 A execuccedilatildeo
Na etapa seguinte a auditoria se dividiu nas seguintes fases
13 fase (Preacute-auditoria) Reuniatildeo com a equipe teacutecnica da Secretaria de Meio Ambiente
com apresentaccedilatildeo das equipes objetivando dar conhecimento da proposta de trabalho a ser
desenvolvido linhas de investigaccedilatildeo e criteacuterios adotados buscando parceria do oacutergatildeo
auditado que pela complexidade do tema e inexistecircncia de indicadores especiacuteficos para
Unidades de Conservaccedilatildeo seria de extrema relevacircncia para o sucesso da auditoria Nesta fase
foi aplicado um questionaacuterio agrave equipe da Secretaria de Meio Ambiente objetivando um
diagnoacutestico envolvendo aspectos relacionados com a estrateacutegia de atuaccedilatildeo da equipe do
tribunal com vistas a avaliar o engajamento da equipe da Secretaria e conhecer os principais
aspectos do(s) programa(s) escolhido para exame dirimir duacutevidas iniciais etc Como
decorrecircncia dessa anaacutelise foram definidos alguns pontos fortespontos fracos
23 fase Aplicaccedilatildeo de questionaacuterios levantamento dos indicadores porventura
existentes testes de aderecircncia a fim de averiguar a conformidade agraves normas previstas e
visitas ao Parque Natural de Y
Um exame mais aprofundado das questotildees de auditoria exigiu entrevistas com os
diversos Coordenadores e Gerentes de oacutergatildeos vinculados ou relacionados agrave Gestatildeo do
Parque Natural de Y bem como com bioacutelogos da Secretaria de forma a se obter informaccedilotildees
de caraacuteter qualitativo essenciais para contribuir para as recomendaccedilotildees de melhoria do(s)
programa( s)
154 O Relatoacuterio
Durante a execuccedilatildeo foram identificados achados decorrentes de gestatildeo e de
inobservacircncias de normas e procedimentos Apoacutes a anaacutelise dos achados foram relatadas as
conclusotildees bem como formuladas as recomendaccedilotildees e oportunidades de melhoria
pertinentes
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
94 bullbullbullbullbull Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reuniatildeo com o
corpo teacutecnico da Secretaria de Meio Ambiente tendo sido incorporados ao relatoacuterio os
Pronunciamentos da Administraccedilatildeo
bull A seguir satildeo relatadas algumas RECOMENDACcedilOtildeES mais significativas
bull
a) a elaboraccedilatildeo de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservaccedilatildeo
O Plano de Manejo eacute um projeto dinacircmico expresso atraveacutes de um documento
teacutecnico com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservaccedilatildeo que
determina seu zoneamento caracterizando cada uma de suas zonas e propondo
seu desenvolvimento fisico de acordo com suas finalidades Define ainda as
bull normas que devem presidir o uso da aacuterea e o manejo dos recursos naturais
inclusive a implantaccedilatildeo das estruturas fisicas necessaacuterias agrave gestatildeo da unidade
Desta forma estabelece diretrizes baacutesicas para o manejo da Unidade e sua
existecircncia eacute de obrigatoriedade prevista no SNUC
A Secretaria natildeo possui plano de manejo para o PN de Y bem como para as
bullbull demais unidades de conservaccedilatildeo
bullbull b) a adoccedilatildeo de medidas de manejo ambiental no entorno do PN de Y
bull A sustentabilidade da UC aumenta na medida em que a aacuterea que a circunda seja
bull alvo de medidas adequadas de manejo criando assim uma zona de amortecimento
que reduza os impactos do meio urbano no entorno do Parque Natural
Uma das medidas que podem ser adotadas eacute utilizaccedilatildeo de vegetaccedilatildeo nativa nas
aacutereas vizinhas agrave Ue Com isso a fauna nativa eacute favorecida e reduz-se a
possibilidade de disseminaccedilatildeo de espeacutecies vegetais exoacuteticas na aacuterea protegida em
funccedilatildeo da germinaccedilatildeo de sementes trazidas pelo vento ou animais
c) a definiccedilatildeo de metas em relaccedilatildeo agraves Unidades de Conservaccedilatildeo a fim de se
desenvolver ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
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A anaacutelise ou avaliaccedilatildeo das accedilotildees visa estabelecer se as intervenccedilotildees
governamentais produzem os efeitos propostos e para tanto satildeo necessaacuterios um
planejamento preacutevio e o estabelecimento de metas a serem alcanccediladas
d) a implementaccedilatildeo de um sistema de Monitoramento das accedilotildeesprojetos
implementados nas Unidades de Conservaccedilatildeo
o monitoramento vem a se constituir num instrumento de interaccedilatildeo entre o
planejamento e a execuccedilatildeo possibilitando a correccedilatildeo de desvios e a
retro alimentaccedilatildeo permanente de todo o processo de planejamento pela
experiecircncia vivenciada com a execuccedilatildeo No caso das unidades de conservaccedilatildeo o
monitoramento gera informaccedilotildees para que seja efetivado o manejo destas aacutereas
subsidiando a definiccedilatildeo e adoccedilatildeo de poliacuteticas
e) a efetivaccedilatildeo na praacutetica de uma gestatildeo integrada das UCs do Ente e dos
mosaicos formado por UCs vizinhas
Dentro desta mesma visatildeo haacute uma seacuterie de atividades comuns a todas as
Unidades que podem ser feitas de forma sineacutergica obtendo com isso ganhos de
escala consideraacuteveis maior efetividade das accedilotildees executadas e a racionalizaccedilatildeo na
utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada gestor das UCs
f) a implementaccedilatildeo dos Conselhos Consultivos para as Unidades de Conservaccedilatildeo
Algumas das OPORTUNIDADES DE MELHORIA mais significativas foram
a) buscar investir na Capacitaccedilatildeo dos Gestores das Unidades de Conservaccedilatildeo
b) A qualidade do trabalho e a consecuccedilatildeo das metas propostas natildeo dependem
somente do quantitativo de profissionais mas da realizaccedilatildeo das capacitaccedilotildees que
favoreccedilam a aquisiccedilatildeo de habilidades teacutecnicas e o desenvolvimento de atitudes
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c) providenciar a delimitaccedilatildeo fisica da Unidade
A correta delimitaccedilatildeo das aacutereas e a colocaccedilatildeo de placas informando as restriccedilotildees
de uso de cada Zona eacute essencial para garantir o cumprimento dos dispositivos
legais atribuiacutedos agrave Unidade Muitas atividades irregulares cometidas por
desconhecimento dos limites e restriccedilotildees de uso e ocupaccedilatildeo poderiam ser
evitadas com esta accedilatildeo e com a colocaccedilatildeo de sinalizaccedilatildeo de advertecircncia
d) procurar desenvolver uma seacuterie de instrumentos de Planejamento visando as
Unidades de Conservaccedilatildeo
A disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees cientiacuteficas e de ferramentas de anaacutelise que
permitam a previsatildeo de riscos e ameaccedilas ambientais em relaccedilatildeo agrave dinacircmica dos
processos estruturais e funcionais dos ecossistemas torna possiacutevel aos
planejadores realizar previsotildees e a partir delas estabelecer planos e estrateacutegias
para contornar os problemas ambientais O desenvolvimento de uma seacuterie de
instrumentos de planejamento nos mais diversos niacuteveis - do estrateacutegico ao
operacional - auxilia no aprimoramento dos processos de gestatildeo das Unidades de
Conservaccedilatildeo permitindo ainda um planejamento progressivo para a obtenccedilatildeo de
Planos de Manejo
e) procurar implantar um sistema de controle do puacuteblico visitante em cada Parque
Natural visando agrave construccedilatildeo de uma base de dados
f) procurar fomentar a Pesquisa Cientiacutefica no acircmbito da Secretaria
Existe um potencial para o desenvolvimento de pesquisas cientiacuteficas que possam
subsidiar o planejamento e as accedilotildees de manejo ambiental nas Unidades de
Conservaccedilatildeo Para tal seria necessaacuteria a realizaccedilatildeo de convecircnios com Instituiccedilotildees
de Pesquisas interessadas na questatildeo ambiental
bullbull bull
97bull bull g) providenciar a correta delimitaccedilatildeo visual dentro da Unidadebull bull A sinalizaccedilatildeo de uma UC eacute parte importante do processo de informaccedilatildeo dos seus bull bullbull
usuaacuterios Por esse motivo natildeo se restringe agrave simples tarefa de colocar placas
bull implicando tambeacutem na verificaccedilatildeo do que deve ser informado e de que forma isso
bullbull pode ser feito com eficaacutecia
bull h) fomentar a busca de patrocinadores para implantaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo interna das
bull Unidadesbull bullbull
o patrociacutenio se constitui em uma forma legiacutetima para viabilizar um projeto desta
bull ordem considerando-se principalmente as dificuldades financeiras das Unidades
bull Deve-se cuidar todavia para que a inserccedilatildeo de um elemento graacuteficobull bullbull identificando o patrocinador natildeo venha a concorrer com as informaccedilotildees contidas
bull nos sinais e que seja tratado de maneira discreta
bullbull i) providenciar a sinalizaccedilatildeo externa atrativa para divulgar e incentivar a visitaccedilatildeo agrave
bull Unidade
bull j) adotar medidas de controle quanto agraves espeacutecies exoacuteticas introduzidas no Parque bull bullbull k) desenvolver uma maior conscientizaccedilatildeo da importacircncia das Unidades de
bull Conservaccedilatildeo junto ao puacuteblico em geral
bullbull I) estudar a viabilidade de parcerias com Organizaccedilotildees da Sociedade Civil de
bullbull Interesse Puacuteblico (OSCIP) visando uma gestatildeo compartilhada dada a escassez de
bull recursos financeiros
bullbull m) estudar a modificaccedilatildeo dos recipientes utilizados na coleta seletiva bem como a
bull implantaccedilatildeoampliaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo educativa para utilizaccedilatildeo dos pontos de
bull coletabull bullbull n) procurar incentivar o uso de tecnologias adaptadas para melhor aproveitamento
bull de recursos naturais
bullbullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
98
Em anexo ao relatoacuterio de auditoria foram oferecidas as seguintes ferramentas agrave
Secretaria de Meio Ambiente
- o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo que permitiraacute agrave
Secretaria desenvolver instrumentos de controle da eficiecircncia e da eficaacutecia da
execuccedilatildeo dos projetosaccedilotildees ligadas agraves Unidades de Conservaccedilatildeo e aos
propoacutesitos de sustentabilidade
- posiccedilatildeo final das anaacutelises Swot e Stakeholder
- sugestatildeo de indicadores de desempenho para o(s) programa(s)
- questionaacuterio aplicado relativo ao Grau de Implementaccedilatildeo e Grau de
Vulnerabilidade e
- a representaccedilatildeo graacutefica de mapas de iacutendice e mapa de trilha
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas
1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade
o manejo de uma aacuterea protegida se mede atraveacutes da execuccedilatildeo de accedilotildees indispensaacuteveis
que contribuem para o alcance dos objetivos previamente definidos Sem um plano de manejo
eacute praticamente impossiacutevel estabelecer as formas adequadas de utilizaccedilatildeo da aacuterea e propor
prioridades de accedilatildeo dentro das unidades A efetividade do manejo eacute considerada como o
conjunto de accedilotildees que fundamentando-se nas atitudes capacidades e competecircncias
particulares permitem cumprir satisfatoriamente a funccedilatildeo para a qual foi criada a aacuterea
protegida ou a unidade de conservaccedilatildeo
Existem diversas teacutecnicas para avaliar elou monitorar o manejo de aacutereas protegidas A
equipe de auditoria optou por utilizar a Avaliaccedilatildeo do grau de implementaccedilatildeo e
vulnerabilidade das unidades de Conservaccedilatildeo resultado de uma pesquisa posta em praacutetica
em algumas unidades de conservaccedilatildeo federais brasileiras em 1998 utilizando metodologia
desenvolvida pela World Wife Fund (WWF-Brazil) em conjunto com o Instituto Brasileiro do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
99
bull
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (lBAMA) Nesse procedimento se avalia
a (s) aacuterea(s) protegida(s) de acordo com dois grandes acircmbitos o grau de implementaccedilatildeo e a
vulnerabilidade
o estudo realizado pela WWF e pelo IBAMA baseou-se inicialmente em 86 unidades
com mais de seis anos de criaccedilatildeo onde foram aplicados questionaacuterios de coleta de
informaccedilotildees aos chefes das unidades de conservaccedilatildeo A vantagem deste estudo eacute que a
maioria das questotildees propostas no formulaacuterio foram quantitativas evitando-se desta maneira
opiniotildees e respostas mais subjetivas e consequumlentemente permitindo uma anaacutelise
padronizada das respostas
15511 O Grau de implementaccedilatildeo
o procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementaccedilatildeo Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute qualificado com base em
uma escala de O a 4 sendo a condiccedilatildeo oacutetima esperada a de mais alto valor Os resultados das
qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada acircmbito e interpretados
em uma escala de valores
Numa escala determinada de O a 4 para a anaacutelise dos resultados considerou-se que as
pontuaccedilotildees menores que 2 seriam consideradas insuficientes
O grau de implementaccedilatildeo eacute assim classificado
a) unidades em SITUACcedilAtildeO PRECAacuteRIA (grau de implementaccedilatildeo entre O 199)
existem basicamente nos decretos que os criaram sem oferecer as condiccedilotildees
miacutenimas de implementaccedilatildeo exigidas para uma unidade do gecircnero
b) unidades MINIMAMENTE implementada ( entre 2 - 299) natildeo satildeo capazes de
garantir plenamente a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
100
c) unidades RAZOAVELMENTE implementada (3 - 4) estatildeo aptas a enfrentar
satisfatoriamente as crescentes pressotildees externas e internas enfrentadas por aacutereas
naturais
15512 O Grau de vulnerabilidade
O grau de vulnerabilidade reflete as pressotildees externas e internas que comprometem a
integridade da aacuterea incluindo o grau de insularizaccedilatildeo da unidade (niacutevel de desmatamento no
entorno da mesma) a forma predominante de uso da terra no entorno da unidade e a
exploraccedilatildeo dos recursos naturais dentro da unidade dentre outros
O procedimento identificou adaptado para o caso cinco elementos importantes para
avaliar o grau de vulnerabilidade Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute
qualificado com base em uma escala de O a 4 e neste caso a relaccedilatildeo se inverte onde as
unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2 satildeo unidades pouco vulneraacuteveis
Os resultados das qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada
acircmbito e interpretados em uma escala de valores onde o grau de vulnerabilidade eacute assim
classificado
a) unidade POUCO vulneraacutevel (grau de implementaccedilatildeo entre 0-199)
b) MEDIANAMENTE vulneraacutevel ( entre 2 - 29)
c) MUITO vulneraacutevel ( entre 3 4)
1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque
Natural de Y
A fim de proporcionar um melhor entendimento julga-se importante apresentar
esclarecimentos adicionais sobre outras ferramentas empregadas nesta auditoria
O Barocircmetro da Sustentabilidade eacute representado por uma escala de desempenho que
indica condiccedilotildees como insustentaacutevel potencialmente insustentaacutevel intermediaacuterio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
101
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potencialmente sustentaacutevel e sustentaacutevel em um graacutefico bidimensional que representa o
bem-estar humano (eixo y) e o bem-estar ecoloacutegico (eixo x)
o objetivo desta ferramenta eacute avaliar o desempenho da sustentabilidade no PN de Y
classificando-o atraveacutes das ferramentas (Estrutura PER Anaacutelise SWOT e Barocircmetro da
sustentabilidade) e de indicadores de sustentabilidade entendidos aqui como um conjunto de
valores que possam facilitar o alcance da meta de atingir o bem-estar humano e o bem-estar
ecoloacutegico de forma simultacircnea
Os indicadores foram selecionados subjetivamente e apresentados aos teacutecnicos da
Secretaria de Meio Ambiente para apreciaccedilatildeo
1553 A Estrutura PER
A estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) organiza as informaccedilotildees em trecircs grandes
categorias (a) pressotildees que a sociedade exerce sobre o Parque (b) estado que demonstra a
qualidade ambiental de seus vaacuterios componentes (ex biodiversidade) e (c) as respostas agraves
modificaccedilotildees no estado e agraves pressotildees representadas pelas accedilotildees implementadas pela Secretaria
de Meio Ambiente e a sociedade na forma de decisotildees poliacuteticas adoccedilatildeo de programas e accedilotildees
diversas Esta teacutecnica permitiu identificar alguns indicadores de sustentabilidade para o
Parque
1554 Anaacutelise SWOT
A Anaacutelise SWOT foi empregada como uma teacutecnica facilitadora da identificaccedilatildeo dos
problemas que podem afetar o Parque separando seu ambiente interno do externo em pontos
Estes pontos gerados pelas diversas opiniotildees podem ser transformados em indicadores de
sustentabilidade
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102
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1555 Anaacutelise Stakeholder
Stakeholder eacute um termo da liacutengua inglesa atualmente muito usado em administraccedilatildeo
de empresas e outras aacutereas afins e que literalmente significa detentor de interesses ou
titular de interesses Na literatura utiliza-se tambeacutem o termo ator com o mesmo
significado de stakeholder
Anaacutelises tradicionais de projetos costumavam considerar apenas dois stakeholders
equipe do projetodesenvolvedores do produto (interno) e usuaacuterio finalconsumidorcliente
(externo) Entretanto a moderna anaacutelise de stakeholders amplia o conceito dos mesmos
considerando as pessoas e entidades que de alguma forma detecircm algum tipo de conhecimento
interesse ou influecircncia que contribuem para o sucesso de um projeto (por exemplo acionistas
empregados instituiccedilotildees financeiras fornecedores governo etc)
De modo a simplificar e permitir uma anaacutelise do problema os stakeholders externos
foram classificados em cinco categorias usuaacuterios influenciadores financiadores
patrocinadores e especialistas em meio ambiente
1556 O algoritmo do processo de monitoramento
Entende-se por monitoramento de um projeto ou programa o acompanhamento
fiacutesico financeiro e analiacutetico das atividades ou accedilotildees executadas dos produtos resultados e
impactos gerados do processo de sua execuccedilatildeo do contexto em que ele se baseou ou de
qualquer outra dimensatildeo que se queira acompanhar Uma caracteriacutestica baacutesica da praacutetica de
monitoramento eacute que esta se refere necessariamente a um processo jaacute em andamento
A praacutetica do monitoramento possibilita a observaccedilatildeo de todos os momentos da
trajetoacuteria do projetoprograma e as explicaccedilotildees factuais de seu desempenho e dos resultados
obtidos Aleacutem de se constituir em um instrumento para o gerenciamento de
projetoprogramas o monitoramento encerra um alto conteuacutedo de aprendizagem sobre o
processo desenvolvido possibilitando a compreensatildeo sobre os resultados alcanccedilados ou sobre
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as influecircncias favoraacuteveis e desfavoraacuteveis exercidas pelo contexto interno e externo ao
proj etoprograma
A avaliaccedilatildeo eacute a anaacutelise dos produtos gerados pelas atividades executadas do alcance
dos objetivos especiacuteficos e metas estabelecidas e dos impactos de um projeto Aleacutem de se
perguntar o que aconteceu a avaliaccedilatildeo vai se preocupar com o como isto aconteceu e
por que aconteceu desta maneira
Os projetos podem ser avaliados desde as seguintes perspectivas temporais e
metodoloacutegicas
bull a) ex-ante com o fim de alcanccedilar uma situaccedilatildeo plena no contexto e determinar o
propoacutesito e trajetoacuteria oacutetimas para alcanccedilar o maacuteximo de impacto
b) concorrente durante a execuccedilatildeo com a finalidade de determinar se a forma em
bull que se estaacute sendo executado permite gerar o impacto desejado
bull
c) ex-post para determinar se o impacto previsto foi gerado e ateacute que ponto Os
resultados satildeo atribuiacuteveis agraves accedilotildees realizadas
Impacto para o presente estudo se refere aos
a) resultados como alteraccedilotildees ou variaccedilotildees no grau de estruturaccedilatildeo e influecircncia das
accedilotildees institucionais orientadas a alcanccedilar o efeito desejado
b) efeitos desejados nas variaacuteveis ambientais produzidos pelas accedilotildees dos programas
ou projetos os quais podem ser atribuiacuteveis agraves accedilotildees efetuadas
O monitoramento e a avaliaccedilatildeo assim como o planejamento constituem instrumentos
de gestatildeo e sua adoccedilatildeo estaacute intimamente ligada aos propoacutesitos de desenvolvimento e
sustentabilidade organizacionais
A realidade mostra que nem sempre os projetos programas satildeo formalmente
planejados ou adequadamente planejados ou mesmo quando foram eacute comum que ao longo
de sua execuccedilatildeo eles se distanciem da formulaccedilatildeo inicial devido a circunstacircncias impostas
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pela realidade ou a aprendizagem acumulada ao longo de sua trajetoacuteria e que indicam novas
fonnas de abordagem do problema estrateacutegias ou metodologias de intervenccedilatildeo Eacute necessaacuterio
a atualizaccedilatildeo do planejamento ou o replanejamento do projeto I programa
Um processo de monitoramento seraacute tanto mais consistente quanto mais claramente
estiverem definidos os elementos loacutegicos do projeto ou quanto melhor explicitados estiverem
os seus objetivos e metas
o programa observado em nosso estudo de caso se encontrava carente de definiccedilotildees
precisas em relaccedilatildeo aos objetivos e metas com alguma desatualizaccedilatildeo frente agrave dinacircmica que a
gestatildeo das Unidades de Conservaccedilatildeo vem assumindo ao longo de sua execuccedilatildeo
A fim de auxiliar nesta tarefa foi empregado em grande parte a metodologia
desenvolvida pelo PPME Pilot Program for Monitoring and Evaluation patrocinada pela
United States Agency for Internacional Development (USAID) consubstanciado no
documento Monitoring and Evaluation of Conservation and Sustainable Development
Projects Este documento sistematiza uma experiecircncia participativa promovida pela WWF
Brazil A origem deste documento remonta agrave uma demanda e constataccedilatildeo de que diversas
organizaccedilotildees observadas embora apresentassem avanccedilos significativos no tocante ao
fortalecimento institucional careciam ainda de habilidades e instrumentos praacuteticos para o
auto-monitoramento e para a avaliaccedilatildeo dos resultados dos projetos I programas sob sua
responsabilidade
Os objetivos do PPME satildeo
- estimular a praacutetica de monitoramento e avaliaccedilatildeo pelas organizaccedilotildees
participantes
- melhorar a eficiecircncia e a eficaacutecia na implementaccedilatildeo dos projetos
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105
- desenvolver uma metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo apropriada a
projetos de conservaccedilatildeo e desenvolvimento sustentaacutevel
- disseminar as experiecircncias e a metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo
- contribuir para a replicaccedilatildeo dos projetos eou praacuteticas desenvolvidas pelos
projetos
o estudo apresenta os elementos baacutesicos para a montagem de um sistema de
monitoramento e avaliaccedilatildeo sendo apresentadas ferramentas como uma matriz de
monitoramento instrumentos de coleta e registro de informaccedilotildees identificaccedilatildeo das variaacuteveis
envolvidas e elaboraccedilatildeo de indicadores de desempenho
156 Accedilotildees futuras
Sem prejuiacutezo da fase de acompanhamento a aplicaccedilatildeo das metodologias do Grau de
Implementaccedilatildeo e do Grau de Vulnerabilidade em uma proacutexima auditoria para todas as
unidades de conservaccedilatildeo da mesma esfera iraacute gerar um banco de dados que poderaacute servir
como guia para accedilotildees concretas de conservaccedilatildeo da biodiversidade e permitir um
acompanhamento da evoluccedilatildeo do quadro a partir de futuros levantamentos semelhantes
fornecendo um raio x de todas as unidades
16 CONCLUSAtildeO
Conforme comentado ao se abordar as ongens da auditoria observou-se que a
necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo a partir da evoluccedilatildeo das
sociedades humanas Da formaccedilatildeo dos governos adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de
parcela dos bens produzidos aos proacuteprios governos e com o passar dos tempos mais a
atividade do Estado se tomou complexa
Regra geral conforme apontado na literatura consultada a razatildeo maior da criaccedilatildeo de
institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e despesa residiu na necessidade de se verificar a correta
aplicaccedilatildeo de tais recursos Ao longo do tempo a auditoria atravessou um periacuteodo de enfoque
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106
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dirigido unicamente aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento
da legalidade no setor puacuteblico
Com a mudanccedila de enfoque da Administraccedilatildeo Puacuteblica passando da forma burocraacutetica
agrave gerencial o Estado teve de ser reformado e reconstruiacutedo A Globalizaccedilatildeo trouxe inuacutemeras
transformaccedilotildees que repercutiram e repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e
consequumlentemente sobre o controle externo como (1) o redimensionamento do Estado
predominando uma tendecircncia de enxugamento deste (2) o uso intensivo de novas
tecnologias (3) o novo papel da educaccedilatildeo onde o conhecimento passou a ser a mateacuteria prima
do desenvolvimento (4) a preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente (5) a ascensatildeo
do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico fortalecendo-se uma reivindicaccedilatildeo da
sociedade por uma distribuiccedilatildeo mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos bem como por uma
melhor qualidade na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos (6) a reduccedilatildeo das
fronteiras do mundo gerando uma precarlzaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho uma vez que a
globalizaccedilatildeo natildeo ajudou a eliminar a pobreza e nem ampliou as oportunidades de emprego
para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo
A repercussatildeo destes fenocircmenos levou o controle externo a uma adaptaccedilatildeo de
conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos auditoriais Assim a auditoria vem
evoluindo incorporando novos tipos como a auditoria operacional ou de gestatildeo examinando
as accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica da legalidade e legitimidade bem como do campo
econocircmico patrimonial e financeiro alcanccedilando os aspectos da economicidade da eficiecircncia
da eficaacutecia e da efetividade
Utilizando as mesmas metodologias de auditoria hoje existentes assim como suas
teacutecnicas a adoccedilatildeo do enfoque ambiental agregou novos princiacutepios como a equidade a
sustentabilidade ambiental e a congruecircncia
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
107
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A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e perspectivas
No estudo de caso apresentado optou-se por uma auditoria de confonnidade integrada a uma
auditoria de resultados aplicada a Unidades de Conservaccedilatildeo pois se julgou importante
conhecer e avaliar a fonna de gestatildeo das UCs Para tal foi escolhida uma uacutenica UC a fim de
sedimentar o conhecimento bem como demandar uma maior atenccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental para
as UCs
o trabalho realizado no estudo de caso apresentado pennitiu identificar uma seacuteria
carecircncia em relaccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental traduzida na ausecircncia de metas em relaccedilatildeo agraves UCs
falta de um planejamento preacutevio inexistecircncia de um sistema de monitoramento das accedilotildees
implementadas falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos baixa
qualificaccedilatildeo dos gestores das UCs e ausecircncia de uma gestatildeo integrada para o mosaico
identificado A inexistecircncia desta estrutura de planejamento e monitoramento baacutesica impede a
avaliaccedilatildeo da eficaacutecia o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
racionalizaccedilatildeo na utilizaccedilatildeo dos recursos bem como dificulta a tomada de decisotildees e adoccedilatildeo
de poliacuteticas
Espera-se com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas
desenvolvidas em conjunto com os teacutecnicos do programa auxiliar o gestor a criar uma
estrutura para uma gestatildeo ambiental mais consistente pennitindo realizar no futuro
auditorias operacionais de verificaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia economicidade e efetividade
com objetivos bem fonnulados metas definidas qualificando ou quantificando as situaccedilotildees
esperadas e com prazos estabelecidos variaacuteveis identificadas pennitindo a construccedilatildeo de
indicadores consistentes
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Observa-se portanto que as nonnas assim como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria
hoje existentes pennitem a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental ~ uma vez que a auditoria eacute
uma ferramenta de gestatildeo e de controle com base teoacuterica e cientiacutefica bem estruturada - em
condiccedilotildees de contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os
resultados
Houve uma ampliaccedilatildeo nos objetos de controle das Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
e suas especificidades afinal a auditoria eacute um processo de controle em constante evoluccedilatildeo
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GRUumlM GELB
AUDITORIA AMBIENTAL AMPLIANDO O ALCANCE
Monografia apresentada ao Precircmio Osvaldo Veloso Gordiho do Tribunal de Contas do Estado da Bahia
Salvador 2005
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AUDITORIA AMBIENTAL
Ampliando o Alcance
Gruumlm
Gelb
RESUMO
o objetivo do presente estudo eacute demonstrar a evoluccedilatildeo da auditoria governamental
agregando ao enfoque da legalidade e confonnidade a oacutetica da operacionalidade investigando
ainda se as nonnas bem como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes pennitem a
realizaccedilatildeo de auditorias ambientais operacionais Ao final eacute apresentado um estudo de caso de
auditoria ambiental de confonnidade integrada a uma auditoria de resultados voltada para
Unidades de Conservaccedilatildeo demonstrando que utilizando as ferramentas de auditoria hoje
disponiacuteveis eacute possiacutevel a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental com condiccedilotildees de contribuir
para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Palavras-chave auditoria ambiental meio ambiente auditoria de resultados gestatildeo
legalidade auditoria de confonnidade unidades de conservaccedilatildeo
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APA
CNUMAD
CONAMA
DASP
EAG
EFS
GAO
GTAMA
IBAMA
IFAC
ILACIF
INCOSAI
INTOSAI
ISC
NAO
OLACEFS
ONU
OSCIP
PIB
SNUC
TCU
UC
WWF
LISTA DE SIGLAS
- Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental
Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
Conselho Nacional do Meio Ambiente
- Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico
Escritoacuterio do Auditor Geral (Canadaacute)
Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
Escritoacuterio da Controladoria Geral (Estados Unidos)
Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental
- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores
- Instituto Latino americano de Ciecircncias Fiscalizadoras
Congresso da Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
Instituiccedilotildees Superiores de Controle
Escritoacuterio Nacional de Auditoria (Reino Unido)
- Organizaccedilatildeo Latino americana e Caribe das Entidades Fiscalizadoras Superiores
Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas
- Organizaccedilatildeo da Sociedade Civil de Interesse Puacuteblico
Produto Interno Bruto
- Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo
- Tribunal de Contas da Uniatildeo
- Unidades de Conservaccedilatildeo
- World Wife Fund
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SUMAacuteRIO
________________________________ 6 1 ThITRODUCcedilAtildeO ______~____
2 A AUDITORIA ORIGENS 7
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A REFORMA DO ESTADO _9 __________ 10
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial____________________- shy
lUUillU~~J_______________________________________________ 1332 A ________--______________________________ 15
4 O MEIO AMBIENTE
41 ___________________________________ 20
Conceito Origens e Antecedentes _________________________________ 15
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
u~~~_______________________________________________ 24
bull 43 Recursos
___________________________________________ 25
bull 44 O crescimento populacional
___________________________ 2745 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
bull _______________________________ 2946 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
~_________________________________________ 30
bull 47 A gestatildeo puacuteblica e o meio
________~____________________ 315 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY 34
A AUDITORIA GOVERNAMENTAL____________________________________ 36
bull 7
bull ~_________________________________________ 38
bull 71 Normas de Auditoria da
__________________________ 418 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
______________________________________________________ 4281 Conceito
82 Tipos de Auditoria ____________________________________ 43 821 Auditoria de Regularidade 43 822 A Auditoria Operacional 45 823 A auditoria de resultados I 49 824 A Auditoria integrada ou de espectro 52
83 Objetivos 53
84 ~~w~~_____________________________________ 54
85 Princiacutepios 54
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria 56
87 Fases do processo de auditoria 57
88 Teacutecnicas de 67
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA 69
10 AEQUlDADE __ 71
11 A EFETIVIDADE 71
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA ThITOSAI AgraveS AUDITORIAS AMBIENTAIS 72
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS 79
14 INICIATIVAS NO BRASIL 80
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15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE CONSERVACcedilAtildeO _ __ 81
bull 15l As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo 84
152 O Planejamento ____~____~___________~___ 86
153 A 93
154 O 93
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas ___________~_____ 98 1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade 98 1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque Natural de V 100 1553 A Estrutura PER 101 1554 Anaacutelise SWOT 101 1555 Anaacutelise Stakeholder 102 1556 O algoritmo do processo monitoramento 102
156 Accedilotildees futuras 105
16 CONCLUSAtildeO 105
BmUOGRAFIA 109
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1 INTRODUCcedilAtildeO
A sociedade mudou durante o seacuteculo XX As mudanccedilas globais ocorridas tecircm afetado
aspectos sociais poliacuteticos e econocircmicos Observa-se um permanente processo de
transformaccedilatildeo e de emergecircncia de novos valores dentre eles a preocupaccedilatildeo com o meio
ambiente
O Estado assim como a sociedade tambeacutem sofreu alteraccedilotildees passando da forma
burocraacutetica agrave gerencial valorizando os resultados Ao influxo dos valores emergentes a
auditoria governamental vem adaptando conceitos meacutetodos e teacutecnicas de procedimentos
auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
Entre as inuacutemeras aacutereas a serem controladas surge um novo campo a ser explorado na
auditoria governamental o Meio Ambiente cuja responsabilidade pela sua preservaccedilatildeo cabe
tanto ao setor puacuteblico como ao setor privado
A auditoria ambiental na aacuterea puacuteblica ainda eacute uma abordagem recente e resta saber se
as normas meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes permitem a construccedilatildeo de uma
auditoria ambiental como um instrumento de anaacutelise e monitoramento com condiccedilotildees de
contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Sem a pretensatildeo de esgotar o assunto o presente estudo visa demonstrar a
aplicabilidade e a contribuiccedilatildeo que a auditoria ambiental realizada com um enfoque
operacional tem condiccedilotildees de proporcionar para uma melhoria da gestatildeo puacuteblica do meio
ambiente
Para tanto em sua primeira parte seraacute oferecida uma abordagem sobre a origem da
auditoria bem como sobre a evoluccedilatildeo do controle externo face agraves transformaccedilotildees ocorridas na
sociedade e no mundo
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Em sequumlecircncia oferece-se uma introduccedilatildeo ao meio ambiente e a gestatildeo puacuteblica a ele
relacionada a auditoria governamental enfatizando a legitimidade dos Tribunais de Contas
bull para realizar auditorias ambientais
o estudo prossegue abordando conceitos tipos objetivos princiacutepios e teacutecnicas dentre
outros relacionados agrave auditoria ambiental demonstrando ao final um caso de auditoria de
conformidade integrada agrave uma auditoria de resultados aplicada em Unidades de Conservaccedilatildeo
2 A AUDITORIA ORIGENS
Eacute difiacutecil apontar com exatidatildeo a origem da auditoria uma vez que todos aqueles que
bull possuiacuteam o ofiacutecio de verificar a legitimidade dos fatos econocircmico-financeiros prestando
contas a um superior podiam ser contemplados como auditores Todavia a visatildeo histoacuterica eacute
fundamental para conhecer sua trajetoacuteria e tendecircncias (BOYNTON 2002 p 34)
Ainda citando o mesmo autor de acordo com um historiador da contabilidade
Auditoria comeccedila em eacutepoca tatildeo remota quanto a contabilidade Sempre que
bull o avanccedilo da civilizaccedilatildeo tinha implicado que a propriedade de um homem fosse confiada em maior ou menor extensatildeo a outro a desejabilidade da necessidade de verificaccedilatildeo da fidelidade do uacuteltimo tomou-se clara
No Egito antigo autoridades providenciavam verificaccedilotildees independentes nos registros
de arrecadaccedilatildeo de impostos na Greacutecia eram realizadas inspeccedilotildees nas contas de funcionaacuterios
puacuteblicos os romanos comparavam gastos com autorizaccedilotildees de pagamento e os nobres de
castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros contaacutebeis e
bull relatoacuterios preparados pelos vassalos
A necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo com a evoluccedilatildeo do
proacuteprio homem Dos primeiros grupos sociais evoluiacutemos para comunidades baseadas em
relaccedilotildees de troca e para regular essas relaccedilotildees surgiu o mercado A partir deste surgiram os
governos que passaram a funcionar como mediadores das relaccedilotildees entre os diversos
mercados impondo-lhes criteacuterios regras e limites preestabelecidos como forma de garantir
proteccedilatildeo ao proacuteprio mercado e agrave comunidade (SILVA A 1999 p 20) bull bull bullc
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Da fonnaccedilatildeo dos governos com vistas a suportar as despesas necessaacuterias agrave sua
manutenccedilatildeo adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de parcela dos bens produzidos aos proacuteprios
governos evoluindo para os impostos
Com o passar dos tempos quanto mais a atividade do Estado se tomava complexa
fosse pela maior intervenccedilatildeo na economia privada fosse pela crise dos proacuteprios regimes
institucionais maior se tomava a necessidade de periodicamente dar conhecimento agraves
massas da situaccedilatildeo da tesouraria puacuteblica
No mundo inteiro a razatildeo maior da criaccedilatildeo de institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e
despesa residiu na necessidade de se verificar a correta aplicaccedilatildeo de tais recursos quaisquer
que fossem os moldes em que fossem expressos e com base nessa necessidade nos primeiros
anos do seacuteculo XIX diversos paiacuteses instituiacuteram Cortes de Contas ou oacutergatildeos semelhantes
embora sob denominaccedilotildees diversas
Jaacute a auditoria de empresas comeccedilou durante a Revoluccedilatildeo Industrial em meados do
seacuteculo XIX Com a manufatura deslocando-se da produccedilatildeo domeacutestica para faacutebricas movidas
por energia grandes empresas foram se fonnando que demandaram investimentos
monetaacuterios de indiviacuteduos e bancos Esse extensivo investimento externo e o desenvolvimento
da fonna corporativa de negoacutecios significaram que os proprietaacuterios e os gestores fossem
indiviacuteduos diferentes Avanccedilos na tecnologia industrial e de transporte provocaram novas
economias de escala e o crescimento da incidecircncia de situaccedilotildees em que os proprietaacuterios das
bull empresas natildeo se encontravam presentes no dia-a-dia das operaccedilotildees Empresas de auditoria
independente entatildeo vieram surgindo assumindo uma importacircncia cada vez maior na
comunicaccedilatildeo das infonnaccedilotildees financeiras aos interessados
Neste cenaacuterio os ingleses utilizavam o tenno auditoria para designar exclusivamente
o conjunto de procedimentos teacutecnicos para a revisatildeo dos registros contaacutebeis confonne
bull observa Arauacutejo (2004 p 13)
amp
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o tenno auditoria atualmente eacute empregado em conexatildeo com ampla gama de
atividades em nossa sociedade e para efeito do presente estudo seraacute enfocado em maiores
detalhes a auditoria no setor puacuteblico Para retratar sua importacircncia segue o comentaacuterio
A fiscalizaccedilatildeo e o controle externo das atividades administrativas no Setor Puacuteblico estatildeo vinculados aos propoacutesitos de conseguir avaliar a boa aplicaccedilatildeo do dinheiro puacuteblico a probidade administrativa a eficiecircncia da gestatildeo financeira das entidades e dos agentes puacuteblicos e a afericcedilatildeo dos resultados da Administraccedilatildeo
Natildeo existe aparelho administrativo mais complicado e mais exposto a abusos do que o do Estado pois sendo de todos natildeo eacute de ningueacutem Natildeo sendo de ningueacutem muitos pensam servir-se dele em proveito proacuteprio e dos amigos Nenhuma organizaccedilatildeo administrativa tem maior necessidade de controles prontos e eficazes do que o Estado (GOMES 2002 p 7)
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A
REFORMA DO ESTADO
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Na histoacuteria francesa desde 1256 no reinado de Luiacutes IX encontram-se indiacutecios da
existecircncia de uma Cacircmara de Contas designada com o nome de Chambre de Comptes que
tinha a funccedilatildeo de vigiar os dispecircndios puacuteblicos
bull Na Peniacutensula Ibeacuterica a partir do seacuteculo XII e por todo o periacuteodo medieval surgiram as
assembleacuteias poliacuteticas de nobres que desempenhavam a funccedilatildeo de oacutergatildeos controladores das
financcedilas dos reinos ibeacutericos
Ultrapassada a fase das imposiccedilotildees dos senhores feudais coube aos reis absolutos
monopolizar o exerciacutecio do controle financeiro dos seus respectivos Estados ou Reinos
bull (SIQUEIRA 1999)
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No Impeacuterio Austriacuteaco em 1661 criou-se a Cacircmara de Contas com uma influecircncia
preponderante na administraccedilatildeo financeira do Estado e em 1807 a Cacircmara de Contas francesa
convertida posteriormente em Tribunal de Contas ou Cour des Compte adotou o exame das
contas a posteriori enquanto que o exame preacutevio atribuiacutea-se ao Ministeacuterio Ordenador da
Despesa e ao da Fazenda
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A criaccedilatildeo desta Cacircmara francesa foi uma decorrecircncia loacutegica do princiacutepio democraacutetico
uma vez que o povo natildeo tem apenas a obrigaccedilatildeo legal de contribuir para os tributos que
consentiu mas tambeacutem o direito de saber por meio dos seus representantes no Parlamento se
o dinheiro foi utilizado conforme a lei aprovada como foi gasto e que beneficios lhe
proporcionou (GOMES 2002)
Conforme relatado por Silva F (2002) no Brasil ateacute 1822 pouco se pode falar de
controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Apoacutes a proclamaccedilatildeo da Independecircncia (1822) ateacute 1930 a administraccedilatildeo eacute marcada por
um Estado Policial ou Absoluto onde impera o exerciacutecio da legalidade e a Administraccedilatildeo
Puacuteblica era marcada pelo patrimonialismo A Constituiccedilatildeo de 1891 institucionalizou a Corte
de Contas que todavia soacute veio a ser instalada efetivamente em 1893
A crise econocircmica mundial de 1929 a revoluccedilatildeo de 1930 e o estabelecimento do
Estado Novo foram fatores de introduccedilatildeo de um modelo claacutessico Em 1936 agraves veacutesperas do
Estado Novo com a criaccedilatildeo do DASP (Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico)
inicia-se uma nova Administraccedilatildeo Puacuteblica Nesta o interesse puacuteblico e o controle a pdori
passam a determinar essa fase denominada como administraccedilatildeo burocraacutetica
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial
Segundo Bresser Pereira (2001) a administraccedilatildeo burocraacutetica claacutessica foi implantada
nos principais paiacuteses europeus no final do seacuteculo XIX e no Brasil em 1936
Este modelo de administraccedilatildeo foi adotado para substituir a administraccedilatildeo
patrimonialista que se tomou incompatiacutevel com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares que surgem no seacuteculo XIX e onde eacute essencial a clara separaccedilatildeo entre o Estado
e o mercado bem como a distinccedilatildeo entre o poliacutetico e o administrador puacuteblico
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A administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica claacutessica foi adotada porque era uma alternativa
muito superior agrave administraccedilatildeo patrimonialista e o problema da eficiecircncia natildeo era na
verdade essencial agrave eacutepoca
Na medida em que o pequeno Estado liberal do seacuteculo XIX se transformou no grande
Estado social e econocircmico do seacuteculo XX observoumiddot se que natildeo garantia nem rapidez nem boa
qualidade em custo baixo para os serviccedilos prestados ao puacuteblico A administraccedilatildeo burocraacutetica
era lenta cara e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadatildeos
enquanto o Estado assumia um nuacutemero crescente de serviccedilos sociais e econocircmicos
Apoacutes a II Guerra Mundial haacute uma reafirmaccedilatildeo dos valores burocraacuteticos mas ao
mesmo tempo a influecircncia da administraccedilatildeo de empresas comeccedila a se fazer sentir na
administraccedilatildeo puacuteblica Todavia a reforma soacute ganharaacute forccedila a partir dos anos 70 quando tem
iniacutecio a crise fiscal do Estado levando tambeacutem agrave crise a sua burocracia em suma o
crescimento do Estado como empresaacuterio provocou a necessidade de providecircncias para
melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Desde a deacutecada de 1970 presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no
sentido de pressionar empresas organizaccedilotildees puacuteblicas e mesmo organizaccedilotildees sem fins
lucrativos a buscar mais eficiecircncia eficaacutecia e efetividade em sua atuaccedilatildeo (SANTOS
CARDOSO 2002)
No Brasil para atender a essas demandas eacute editado o Decreto-lei no 200 em 1967
considerado o embriatildeo do modelo chamado poacutes-burocraacutetico ou gerencial
Posteriormente dando continuidade agrave Reforma em 1995 como uma resposta agrave grande
crise do Estado dos anos 80 e agrave globalizaccedilatildeo da economia - dois fenocircmenos que estatildeo
impondo em todo o mundo a redefiniccedilatildeo das funccedilotildees do Estado e da sua burocracia bull se
consolida a proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial (BRESSER PEREIRA 2001)
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
12
Ainda segundo o autor
A crise do Estado implicou na necessidade de refonnaacute-Io e reconstruiacute-lo a globalizaccedilatildeo tomou imperativa a tarefa de redefinir suas funccedilotildees Antes da integraccedilatildeo mundial dos mercados e dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um dos seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competiccedilatildeo internacional Depois da globalizaccedilatildeo as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel eacute o de facilitar para que a economia nacional se tome internacionalmente competitiva A regulaccedilatildeo e a intervenccedilatildeo continuam necessaacuterias na educaccedilatildeo na sauacutede na cultura no desenvolvimento tecnoloacutegico nos investimentos em infrashyestrutura - uma intervenccedilatildeo que natildeo apenas compense os desequiliacutebrios distributivos provocados pelo mercado globalizado mas principalmente que capacite os agentes econocircmicos a competir a niacutevel mundial
O modelo gerencial ou poacutes-burocraacutetico busca ampliar a autonomia das entidades
descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiecircncia das organizaccedilotildees puacuteblicas
bull direcionando a ecircnfase do controle para os resultados da accedilatildeo puacuteblica
Segundo Silva F (2002) entre as principais mudanccedilas a serem introduzidas pelo Plano
da Reforma iniciado em 1995 em relaccedilatildeo ao modelo burocraacutetico claacutessico tecircm-se a reduccedilatildeo
dos controles formais descentralizaccedilatildeo das funccedilotildees puacuteblicas e elevaccedilatildeo da autonomia na
bull gestatildeo dentre outros Prevecirc-se uma grande importacircncia para os contratos de gestatildeo no
bullbull controle de elevado volume de recursos
bull O controle no modelo gerencial deixaria de ser principalmente burocraacutetico de
procedimentos realizado pelo proacuteprio administrador e por oacutergatildeos de controle interno e
externo e passaria a ser estruturado por uma combinaccedilatildeo de quatro tipos de controle
Controle de resultados a partir de indicadores de desempenho estipulados nos
contratos de gestatildeo
Controle contaacutebil de custos que pode ser entendido como o elemento central do
controle de resultados
Controle por quase-mercados ou competiccedilatildeo administrada
Controle social pelo qual os cidadatildeos exercitam formas de democracia direta
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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32 A Globalizaccedilatildeo
Transfonnaccedilotildees intensas vecircm ocorrendo desde a uacuteltima deacutecada do seacuteculo passado
abrangendo diversas aacutereas do conhecimento e de atuaccedilatildeo do ser humano Assiste-se a um
pennanente processo de transfonnaccedilatildeo acompanhado da emergecircncia de novos valores
(GOMES 2002)
Segundo o autor os principais fenocircmenos que tipificam a chamada era da globalizaccedilatildeo
e que repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e consequumlentemente sobre o controle
extemo satildeo
a) redimensionamento do Estado (down size) Com o insucesso do socialismo de
modelo estatizante aprofundou-se o questionamento sobre a intervenccedilatildeo do Poder
Puacuteblico na sociedade intensificando-se o debate sobre a necessidade de se reduzir
o tamanho do Estado Predomina assim uma tendecircncia de enxugamento do
Estado de modo que as organizaccedilotildees privadas e da sociedade civil passam a
executar accedilotildees antes a cargo do Poder Puacuteblico
b) uso intensivo de novas tecnologias O surgimento de novas tecnologias tendo em
vista sobretudo a digitalizaccedilatildeo e infonnatizaccedilatildeo da vida cotidiana em todos os
niacuteveis provoca profundas mudanccedilas na estrutura da Administraccedilatildeo e no
comportamento do gestor puacuteblico se configurando mesmo uma banalizaccedilatildeo do
conhecimento teacutecnico-cientiacutefico
c) o novo papel da educaccedilatildeo Com a utilizaccedilatildeo de novas tecnologias sobremodo
com o advento da educaccedilatildeo agrave distacircncia a escola perde a condiccedilatildeo de centro
privilegiado da infonnaccedilatildeo ou do conhecimento que tambeacutem ocorrem fora dela
Mais do que a matildeo de obra o conhecimento passa a ser a mateacuteria prima do
desenvolvimento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
14 bullbull
bull d) preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente Assiste-se agrave mudanccedila de
paradigmas com a passagem do ambientalismo superficial segundo uma visatildeo
mecanicista para a ecologia profunda que envolve uma percepccedilatildeo holiacutestica e
sistecircmica do universo resultando na moderna concepccedilatildeo do desenvolvimento
auto-sustentaacutevel
e) ascensatildeo do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico O contribuinte
exige crescente visibilidade das accedilotildees dos gestores puacuteblicos havendo mesmo
uma densificaccedilatildeo da consciecircncia da cidadania em face do poder da autoridade e
do poder econocircmico Com isso se fortalece a reivindicaccedilatildeo da sociedade por uma
distribuiccedilatildeo regional e social mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos inclusive
levando-se em consideraccedilatildeo os direitos de minorias e por uma melhor qualidade
na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos e
f) reduccedilatildeo das fronteiras do mundo O processo de globalizaccedilatildeo - entendida como o
conjunto de ideacuteias recursos e teacutecnicas que procedem de alguns paiacuteses e
influenciam outros - impulsionado pela instantaneidade da comunicaccedilatildeo e da
bull imediata disseminaccedilatildeo da informaccedilatildeo situou o mercado como criteacuterio norteador
das atividades empresariais e governamentais Ocorre que na atual etapa a
globalizaccedilatildeo natildeo tecircm ajudado a eliminar a pobreza e nem ampliado as
oportunidades de emprego para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo gerando
uma precarizaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho
Todos esses fenocircmenos repercutem direta ou indiretamente sobre o controle tendo em
vista que a mudanccedila de foco da Administraccedilatildeo Puacuteblica ao influxo desses fatores e valores
emergentes conduz a uma adaptaccedilatildeo de conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos
bull auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
bull 4 O MEIO AMBIENTE
bull 41 Conceito Origens e Antecedentes
o conceito legal de meio ambiente foi introduzido no ordenamento juriacutedico brasileiro
atraveacutes da Lei Federal ndeg 6938 de 310881 que traccedilou as diretrizes da Poliacutetica Nacional do
Meio Ambiente onde
Art 3deg Para os fms previstos nesta lei entende-se por I meio ambiente o conjunto de condiccedilotildees leis influecircncias e interaccedilotildees de ordem fisica quiacutemica e bioloacutegica que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas
Conforme apontam Correa e Andrade (2004) o meio ambiente modernamente
abrange
a) o meio ambiente natural representado pelos rios lagoas aacuteguas subterracircneas
florestas aacuterea costeira recursos naturais e reservas ecoloacutegicas
b) o meio ambiente construiacutedo representado pelo niacutevel de impermeabilizaccedilatildeo do
solo niacutevel de ocupaccedilatildeo das margens de rios ocupaccedilatildeo das aacutereas de encostas e
accedilotildees do Poder Puacuteblico dentre outros
c) as relaccedilotildees dinacircmicas entre natureza e homem
Ainda segundo os autores
Hoje o meio ambiente natural eacute visto como um patrimocircnio da humanidade um patrimocircnio nacional um patrimocircnio local Haacute portanto um valor soacutecioshycultural econocircmico e poliacutetico agregado ao meio ambiente As formas de atuaccedilatildeo do homem sobre este objeto natural valorado em especial do Poder Puacuteblico eacute capaz de produzir inuacutemeras controveacutersias resultado do conflito de interesses sociais econocircmicos e poliacuteticos
Na verdade o conceito de meio ambiente ainda vem sendo construiacutedo e natildeo haacute um
conceito unacircnime mesmo para a comunidade cientiacutefica
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Os efeitos provocados pela accedilatildeo humana ao meio ambiente natildeo constituem fenocircmenos
recentes Jaacute os Egiacutepcios os sentiram Pesquisas arqueoloacutegicas relatam que os aquedutos
utilizados para o abastecimento de aacutegua potaacutevel no Egito antigo foram construiacutedos cerca de
500 ou 600 aC em virtude da aacutegua do rio Nilo ter-se tomado improacutepria para o consumo
domeacutestico A arqueologia vem encontrando vasta evidecircncia de que problemas ecoloacutegicos
contribuiacuteram para a derrocada de civilizaccedilotildees antigas ou seja o homem no decorrer da
histoacuteria atuou nos sistemas naturais modificando-os de acordo com suas necessidades
alternando seu equiliacutebrio algumas vezes de forma catastroacutefica colocando em risco inclusive
sua sobrevivecircncia em determinados espaccedilos geograacuteficos (OLIVEIRA 2002)
Com a evoluccedilatildeo da civilizaccedilatildeo de seu estaacutegio feudal ateacute a Revoluccedilatildeo Industrial veio o
aumento populacional - significando aumento no consumo de recursos naturais renovaacuteveis e
natildeo-renovaacuteveis - e a intensificaccedilatildeo do processo de urbanizaccedilatildeo A interferecircncia humana nos
sistemas naturais passou a correr num ritmo mais acelerado e numa proporccedilatildeo cada vez maior
Ainda segundo Oliveira apoacutes a Segunda Guerra Mundial com a expansatildeo da
industrializaccedilatildeo e do modo de vida da sociedade de consumo para os paiacuteses
subdesenvolvidos a capacidade de alterar os sistemas naturais ganhou proporccedilotildees globais e
uma rapidez tal que passou a superar e muito a capacidade de recuperaccedilatildeo da natureza
valendo a pena ressaltar que alguns danos aos ecossistemas naturais satildeo considerados
irreversiacuteveis Tambeacutem neste cenaacuterio de poacutes-guerra o mundo ficou no geral dividido em dois
grandes grupos de paiacuteses os desenvolvidos e os subdesenvolvidos ou pobres e na busca
pela sobrevivecircncia de mercado os recursos naturais disponiacuteveis foram explorados sem
nenhum planejamento
No ano de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU)
realizou uma conferecircncia colocando a questatildeo ambiental nas agendas oficiais internacionais
Reuniu 113 naccedilotildees e o resultado foi uma proliferaccedilatildeo de poliacuteticas ambientais novos regimes
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
17
legislativos e instituiccedilotildees Mas a Conferecircncia tambeacutem identificou uma lacuna em nosso
conhecimento qual seja a ausecircncia de informaccedilotildees precisas e atualizadas com as quais
formuladores de poliacuteticas pudessem mapear um caminho mais claro em direccedilatildeo a um meio
ambiente mais bem administrado
A partir de transformaccedilotildees sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70 o homem
bull passa a dar cada vez mais importacircncia agrave qualidade do ar da aacutegua do solo e das condiccedilotildees
bull naturais que o cercam A poluiccedilatildeo comeccedila a ser encarada como um problema a ser resolvido e bull as empresas comeccedilam a despertar e a perceber que para manutenccedilatildeo da boa imagem
comercial tem que adotar uma postura mais condizente e responsaacutevel no intuito de minimizar
o hiato verificado entre os resultados financeiroseconocircmicos e sociais
Apoacutes 1975 fica clara a preocupaccedilatildeo do legislador brasileiro com o meio ambiente
pois comeccedilam a ser criadas leis cada vez mais raacutepido Em 1986 atraveacutes da Resoluccedilatildeo
CONAMA no 001 de 28 de fevereiro de 1986 eacute implementada a obrigaccedilatildeo legal de
realizaccedilatildeo de estudos sobre impacto ambiental visando a permissatildeo para construccedilatildeo e
funcionamento de plantas industriais e outros empreendimentos
Mesmo com todas as medidas jaacute tomadas a pobreza e o consumo excessivo continuam
a exercer uma pressatildeo enorme sobre o meio ambiente As atividades humanas que
contribuem para a degradaccedilatildeo da terra incluem o uso inadequado da terra agriacutecola praacuteticas
inadequadas de manejo da aacutegua e do solo desmatamento remoccedilatildeo da vegetaccedilatildeo natural uso
frequumlente de maacutequinas pesadas excesso de pastagens rotaccedilatildeo incorreta de cultivos e praacuteticas
de irrigaccedilatildeo inadequadas Alie-se a isso o aumento da produccedilatildeo de lixo e de poluentes o
desenvolvimento urbano contribuindo para a perda da biodiversidade a derrubada e
degradaccedilatildeo de florestas e o estresse hiacutedrico
Neste cenaacuterio entidades e grupos ecoloacutegicos ganham forccedila passando a exercer forte
pressatildeo na miacutedia e se tomando organizaccedilotildees com personalidade juriacutedica proacutepria
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No ano de 1987 a Comissatildeo sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU
edita o relatoacuterio Nosso futuro comum tambeacutem conhecido como Relatoacuterio Brundtland
onde traz expresso que eacute necessaacuterio conciliar desenvolvimento e natureza Identifica ameaccedilas
concretas como a destruiccedilatildeo da camada de ozocircnio mudanccedilas climaacuteticas acidificaccedilatildeo do meio
e erosatildeo dos solos
Este relatoacuterio tambeacutem introduz um conceito para Desenvolvimento Sustentaacutevel onde
eacute o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das futuras geraccedilotildees de satisfazerem as suas
Almeida e Marques (2002 p 18) apontam que uma poliacutetica ambiental deveraacute ser
observada distinguindo-se os niacuteveis
- Mundial Placa de ozono emissotildees de carbono etc ou seja o efeito de estufa e mudanccedilas de clima as incertezas satildeo muitas e deve ser maacutexima a prudecircncia
- Continental Chuva aacutecida presenccedila de ozono nas zonas baixas da atmosfera que afecta grandes zonas industriais e urbanas dos paiacuteses desenvolvidos Os automoacuteveis as centrais teacutermicas e nucleares estatildeo no centro da controveacutersia
- Rios e mares Apesar de se terem realizado grandes esforccedilos verifica-se ainda a presenccedila de metais toacutexicos excesso de nutrientes e de resiacuteduos orgacircnicos
- Regiatildeo Resiacuteduos de toda a espeacutecie com problemas no seu tratamento contaminaccedilatildeo de solos e aacutegua subterracircneas gestatildeo das aacuteguas
- Locais Qualidade do ar nalgumas cidades o ruiacutedo e o annazenamento de substacircncias perigosas
Em conferecircncia realizada em Bergen Noruega em maio de 1990 as ideacuteias que
comeccedilaram a tomar forma no final da deacutecada de 1980 como a participaccedilatildeo de muacuteltiplos
grupos de interesse e uma maior responsabilizaccedilatildeo em relaccedilatildeo a questotildees ambientais e sociais
foram formalmente apoiadas pela primeira vez Tal conferecircncia foi convocada como uma
preparaccedilatildeo para a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) tambeacutem conhecida como Cuacutepula da Terra ou Rio-92 realizada em junho de
1992 no Rio de Janeiro Brasil Neste cenaacuterio 105 paiacuteses aprovaram a Declaraccedilatildeo do Rio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull c) a Convenccedilatildeo sobre Mudanccedilas Climaacuteticas que foi assinada por 134 paiacuteses Entre
os pontos mais significativos destacam-se a estabilizaccedilatildeo dos gases estufa em um
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento se comprometendo a integrar os princiacutepios de
desenvolvimento sustentaacutevel em suas atividades
Na Rio-92 conforme relacionado por Braga etal (2004) foram assinados os seguintes
documentos
a) a declaraccedilatildeo da Carta que durante o processo preparatoacuterio era chamada de Carta
da Terra que natildeo tem forccedila de lei mas eacute um documento com 27 princiacutepios
baacutesicos tendo como objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria
global por meio da criaccedilatildeo de novos niacuteveis de cooperaccedilatildeo entre os Estados os
setores mais importantes da sociedade e a populaccedilatildeo
b) a Convenccedilatildeo sobre Diversidade Bioloacutegica cujo texto jaacute tinha sido aprovado pelo
Comitecirc Negociador Intergovernamental na reuniatildeo de Nairoacutebi em maio de 92 e
que foi aprovada por 154 paiacuteses Entre seus pontos mais importantes destacam-se
- os objetivos da Convenccedilatildeo satildeo a conservaccedilatildeo da diversidade bioloacutegica o uso
sustentaacutevel de seus componentes e a divisatildeo justa e equumlitativa dos beneficios
alcanccedilados pela utilizaccedilatildeo de recursos geneacuteticos
- os paiacuteses tecircm o direito de explorar seus proacuteprios recursos de acordo com suas
proacuteprias poliacuteticas ambientais e a responsabilidade de assegurar que suas
atividades natildeo causaratildeo danos ao meio ambiente de outros paiacuteses e
- os paiacuteses em desenvolvimento devem ceder por meio de patentes os benefiacutecios
gerados pela biotecnologia desenvolvida a partir de recursos geneacuteticos
recebendo por isso uma compensaccedilatildeo econocircmica
niacutevel que se possa prevenir as perigosas interferecircncias antropogecircnicas com os
sistemas climaacuteticos a afirmaccedilatildeo de que a falta de certeza cientiacutefica natildeo deveraacute ser
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bullbullbullbull
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usada como razatildeo para adiar medidas em aacutereas onde existam ameaccedilas de danos
seacuterios ou irreversiacuteveis e por uacuteltimo que os paiacuteses membros devem promover
entre outras medidas o gerenciamento sustentaacutevel dos sumidouros
(reflorestamento) e reservatoacuterios (florestas maduras) de todos os gases estufa
natildeo controlados pelo Protocolo de Montreal
d) a Declaraccedilatildeo sobre Florestas que apesar de natildeo ter valor legal do modo como
foi aprovada pode mudar o mercado de produtos florestais pois garante aos
paiacuteses em desenvolvimento a autonomia para exploraccedilatildeo dos seus recursos
florestais de forma sustentaacutevel e prevecirc a eliminaccedilatildeo das barreiras para os produtos
florestais explorados em bases sustentaacuteveis
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
Mas o que vem a ser poluiccedilatildeo Pode-se defini-la como uma alteraccedilatildeo indesejaacutevel nas
caracteoacutesticas fisicas quiacutemicas ou bioloacutegicas da atmosfera litosfera ou hidrosfera que cause
ou possa causar prejuiacutezos agrave sauacutede agrave sobrevivecircncia ou agraves atividades dos seres humanos e
outras espeacutecies ou ainda deteriorar materiais (BRAGA et al 2004)
A poluiccedilatildeo deve ser associada agraves alteraccedilotildees indesejaacuteveis provocadas pela atividade e
intervenccedilotildees humanas no ambiente
Segundo a Lei ndeg 693881 (Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente) a poluiccedilatildeo eacute a
Degradaccedilatildeo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sauacutede a seguranccedila e o bem estar da populaccedilatildeo criem condiccedilotildees adversas agraves atividades sociais e econocircmicas afetem desfavoravelmente a biota afetem as condiccedilotildees esteacuteticas ou sanitaacuterias do meio ambiente lancem mateacuterias ou energia em desacordo com os padrotildees ambientais estabelecidos
Observa-se frequumlentemente o termo poluiccedilatildeo associado agrave ideacuteia de degradaccedilatildeo Ainda
conforme a Lei ndeg 693881 a degradaccedilatildeo eacute uma alteraccedilatildeo adversa das caracteriacutesticas do
meio ambiente Se focarmos o termo degradaccedilatildeo ambiental verificamos que se trata de um
processo gradual de alteraccedilatildeo negativa do ambiente resultante de atividades humanas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
21 bull
esgotamento ou destruiccedilatildeo de todos ou da maior parte dos elementos de um determinado
ambiente destruiccedilatildeo de um determinado ambiente destruiccedilatildeo de um recurso potencialmente
renovaacutevel o mesmo que devastaccedilatildeo ambiental
A degradaccedilatildeo ambiental como se pode observar eacute uma das consequumlecircncias da poluiccedilatildeo
A degradaccedilatildeo marinha e costeira eacute causada pela pressatildeo cada vez maior sobre os
recursos naturais terrestres e marinhos e sobre os oceanos usados para o despejo do lixo As
principais causas para o aumento dessa pressatildeo satildeo o crescimento populacional a crescente
urbanizaccedilatildeo a industrializaccedilatildeo e o turismo em aacutereas costeiras
Os esgotos continuam a ser a maior fonte de contaminaccedilatildeo do meio ambiente marinho
e costeiro em termos de volume Com as descargas acentuadas de esgotos ocorre um acuacutemulo
de nutrientes no ecossistema aquaacutetico causando a eutrofizaccedilatildeol
Em um ecossistema de lagos e lagunas a eutrofizaccedilatildeo se natildeo combatida produz seu
envelhecimento e morte
Em zonas marinhas e costeiras a eutrofizaccedilatildeo tem levado a um crescimento
indesejaacutevel ou toacutexica de fitoplatildencton2 cuja proliferaccedilatildeo pode causar grandes impactos
econocircmicos sobre a induacutestria pesqueira a aquumlicultura e o turismo
Outra ameaccedila aos oceanos e aos organismos vivos em especial eacute o lixo natildeoshy
biodegradaacutevel que invade os mares causando grande mortandade de aves tartarugas e
mamiacuteferos marinhos que morrem por ingestatildeo ou ao ficarem presos a ele
Na atmosfera as substacircncias nocivas emitidas afetam tanto a sauacutede humana como os
ecossistemas Podem-se listar seis poluentes claacutessicos o monoacutexido de carbono (CO) chumbo
A eutrofIzaccedilatildeo eacute o enriquecimento das aacuteguas com os nutrientes necessaacuterios ao crescimento da vida vegetal aquaacutetica Os nutrientes mais importantes para ocorrecircncia desse fenocircmeno satildeo em geral o foacutesforo eou o nitrogecircnio A eutrofIzaccedilatildeo natural eacute um processo bastante demorado associado ao tempo de evoluccedilatildeo dos ecossistemas todavia o despejo de esgotos causa a eutrofIzaccedilatildeo acelerada que apresenta inuacutemeros efeitos negativos BRAGA et aI 2004
2 Os placircnctons satildeo os organismos em suspensatildeo na aacutegua sem meios de locomoccedilatildeo proacutepria que acompanham as correntes aquaacuteticas Podem ser divididos em fitoplacircnctons (algas) responsaacuteveis pela produccedilatildeo primaacuteria nos meios aquaacuteticos e zooplacircnctons que satildeo principalmente os protozoaacuterios Id 2004
I
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bull dioacutexido de nitrogecircnio (N02) Material Particulado em Suspensatildeo (MPS) - incluindo fumos
poeira neblinas e fumaccedila - o dioacutexido de enxofre (S02) e ozocircnio troposfeacuterico A queima de
combustiacuteveis foacutesseis3 e de biomassa4 eacute a fonte mais significativa de poluentes atmosfeacutericos
tal como o dioacutexido de carbono (C02) um dos principais gases do efeito estufa (PNUMA
IBAMA UMA Relatoacuterio GEO-3 2002)
bull Desde a revoluccedilatildeo industrial a concentraccedilatildeo de C02 na atmosfera aumentou de forma
bullbull significativa contribuindo para um efeito estufa maior conhecido como aquecimento global
bullbull o efeito estufa natural manteacutem a temperatura da supemcie do planeta mais quente do que
bull seria em sua ausecircncia o que eacute suficiente para sustentar a vida
bull
A emissatildeo dos chamados gases estufa (C02 metano oacutexido nitroso clorofluorcarbono
CFCs ozocircnio etc) aumenta a quantidade de energia que eacute mantida na atmosfera devido agrave
absorccedilatildeo do calor refletido ou emitido pela supemcie do planeta o que provoca a elevaccedilatildeo da
temperatura da supemcie Supotildee-se que aleacutem de provocar modificaccedilotildees climaacuteticas o
aquecimento do planeta possa causar a elevaccedilatildeo do niacutevel dos oceanos ter impactos na
agricultura etc afetando todas as formas de vida do planeta
bull Segundo o Relatoacuterio Perspectivas do Meio Ambiente Mundial 2002 GEO-3 estima-
se que a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica seja responsaacutevel por aproximadamente 5 da carga mundial de
doenccedilas Calcula-se que nos paiacuteses em desenvolvimento cerca de 19 milhatildeo de pessoas
morrem anualmente em consequumlecircncia da exposiccedilatildeo a altas concentraccedilotildees de partiacuteculas em
suspensatildeo no ambiente atmosfeacuterico A chuva aacutecida5 causa danos aos ecossistemas provoca
3 Os combustiacuteveis foacutesseis satildeo depoacutesitos naturais de petroacuteleo gaacutes natural e carvatildeo que nada mais satildeo que a proacutepria energia solar armazenada na forma de energia quiacutemica em depoacutesitos geoloacutegicos formados haacute milhares de anos a partir da decomposiccedilatildeo de vegetais e animais submetidos a altas temperaturas e pressotildees na crosta terrestre BRAGA et aI 2004
4 Biomassa eacute a mateacuteria vegetal produzida pelo Sol por meio da fotossiacutentese Pode ser queimada no estado soacutelido ou convertida para outros estados (liacutequido ou gasoso) Id 2004
5 Causada pela reaccedilatildeo do S03 (formado pelo S02 e O2no ar) com o vapor de aacutegua produzindo o aacutecido sulfidrico (H2S04) que se precipita originando a chamada chuva aacutecida Id 2004
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desfolhamento corrosatildeo de monumentos e ediflcios histoacutericos aleacutem de reduzir os
rendimentos agriacutecolas
Nas aacutereas urbanas a aglomeraccedilatildeo populacional os padrotildees de consumo os padrotildees de
deslocamento e as atividades econocircmicas exercem intensos impactos sobre o meio ambiente
em termos de consumo de recursos e eliminaccedilatildeo de resiacuteduos A coleta inadequada de resiacuteduos
e seus ineficientes sistemas de manejo satildeo uma das causas da seacuteria poluiccedilatildeo urbana e dos
riscos para a sauacutede puacuteblica
Aproximadamente um terccedilo da populaccedilatildeo mundial vive em paiacuteses que sofrem de
estresse hiacutedrico entre moderado e alto - onde o consumo de aacutegua eacute superior a 10 dos
recursos renovaacuteveis de aacutegua doce A falta de acesso a aacutegua potaacutevel e a serviccedilos de saneamento
causa centenas de milhotildees de casos de doenccedilas associadas aacute aacutegua e mais de 5 milhotildees de
mortes a cada ano (Relatoacuterio GEO-3 2002)
o desmatamento ocorrido nos uacuteltimos 30 anos foi a continuaccedilatildeo de um processo
histoacuterico As principais causas diretas da derrubada e degradaccedilatildeo de florestas incluem a
expansatildeo de aacutereas agriacutecolas a superexploraccedilatildeo de madeira para fins industriais lenha e outros
produtos florestais aleacutem do excesso de pastagem
A Conferecircncia de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior mais complexo e
duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de poliacuteticas racionais de uso das terras
e das florestas de um monitoramento contiacutenuo do estado das florestas mundiais e da
introduccedilatildeo de um planejamento de gestatildeo florestaL Hoje as recomendaccedilotildees da Conferecircncia
em relaccedilatildeo agraves florestas continuam vaacutelidas e natildeo cumpridas
A derrubada de florestas tem um impacto mais grave nas populaccedilotildees locais que
perdem fontes vitais de alimentaccedilatildeo combustiacutevel materiais de construccedilatildeo remeacutedios bem
como o enfraquecimento do comeacutercio de produtos florestais Tambeacutem expotildee os solos e
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espeacutecies que vivem na sombra ao vento agrave luz do sol agrave evaporaccedilatildeo e agrave erosatildeo acelerando a
sedimentaccedilatildeo em barragens rios e em zonas costeiras aleacutem de causar graves enchentes
As florestas influenciam e satildeo influenciadas pelas mudanccedilas climaacuteticas elas
desempenham um papel importante no ciclo global do carbono e seu manejo ou sua
destruiccedilatildeo podem afetar de forma significativa o curso do aquecimento global no seacuteculo XXI
As florestas satildeo essenciais para a manutenccedilatildeo da diversidade bioloacutegica e estima-se que as
florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade bioloacutegica do mundo
Uma das formas de classificar as medidas destinadas ao controle da degradaccedilatildeo
ambiental seria conforme aponta Braga et alo (2004) separaacute-las em
a) medidas preventivas que satildeo aquelas que devem antecipar-se e impedir ou
minorar a ocorrecircncia dos fatores de degradaccedilatildeo
b) medidas corretivas satildeo necessaacuterias para situaccedilotildees jaacute existentes
As medidas preventivas devem ser tomadas preferencialmente agraves corretivas pois sua
implantaccedilatildeo depende de custos financeiros menores e satildeo de implementaccedilatildeo mais faacutecil As
medidas corretivas dependem da capacidade da sociedade de acessar e aplicar teacutecnicas e
tecnologias agraves vezes complexas e nem sempre sob seu efetivo domiacutenio
43 Recursos Naturais
Recurso natural eacute qualquer insumo de que os organismos populaccedilotildees e ecossistemas
necessitam para sua manutenccedilatildeo Algo se toma recurso natural caso sua exploraccedilatildeo
processamento e utilizaccedilatildeo natildeo causem danos ao meio ambiente Os recursos naturais podem
ser classificados em
a) Renovaacuteveis apoacutes serem utilizados ficam disponiacuteveis graccedilas aos ciclos naturais
Ex a aacutegua em seu ciclo hidroloacutegico e a energia aeoacutelica
b) Natildeo-renovaacuteveis uma vez utilizados natildeo podem ser reaproveitados
Ex combustiacutevel foacutessil
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Existem situaccedilotildees em que um recurso renovaacutevel passa a ser natildeo-renovaacutevel Confonne
apontado por Braga (2004) tal condiccedilatildeo ocorre quando a taxa de utilizaccedilatildeo supera a maacutexima
capacidade de sustentaccedilatildeo do sistema
44 O crescimento populacional
Confonne apontado por Braga a populaccedilatildeo mundial cresceu de 25 bilhotildees em 1950
para 6 bilhotildees no ano de 2000 e atualmente a taxa de crescimento estaacute em aproximadamente
13 por cento ao ano Isso significa 215 mil novos habitantes por dia 15 milhatildeo por semana
ou 78 milhotildees por ano
o modelo de desenvolvimento escolhido pela sociedade humana ateacute seu atual estaacutegio
pode ser demonstrado pelo sistema a seguir
Modelo atual de desenvolvimento
o ENFOQUE LINEAR HUMANO
Energia
~ ~ ~ ~ Processamento
ModificaccedilatildeoUso de Recursos Transporte Consumo-- Recursos
~ ~ ~ + ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto
Fonte BRAGA ET AL (2004 p 47)
Pode-se observar que o modelo apresentado carece de um suprimento contiacutenuo e
inesgotaacutevel de mateacuteria e energia que depois de utilizada eacute devolvida ao meio ambiente na
fonna de resiacuteduos Para que este modelo garantisse a sobrevivecircncia dos seres humanos as
seguintes premissas teriam de ser verdadeiras
a) suprimento inesgotaacutevel de energia
b) suprimento inesgotaacutevel de mateacuteria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bullbull c) capacidade infinita do meio de reciclar mateacuteria e absorver resiacuteduos
Mesmo que se admitisse que o uso de recursos fosse inesgotaacutevel uma vez que o Sol eacute
uma estrela apta a fornecer energia agrave Terra ainda por alguns bilhotildees de anos em relaccedilatildeo agrave
mateacuteria a premissa natildeo se verifica jaacute que sua quantidade eacute finita e conhecida
No tocante agrave capacidade de absorver e reciclar mateacuteria ou resiacuteduos a humanidade tem
observado a existecircncia de limites no meio ambiente e tem de conviver com niacuteveis
indesejaacuteveis e preocupantes de poluiccedilatildeo e com a consequumlente deterioraccedilatildeo da qualidade de
vida E sendo assim o crescimento populacional contiacutenuo observado eacute incompatiacutevel com um
ambiente finito em que os recursos e a capacidade de absorccedilatildeo e reciclagem de resiacuteduos satildeo
limitados
Braga aponta que um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel deve funcionar como
base nas seguintes premissas
a) dependecircncia do suprimento externo contiacutenuo de energia (Sol)
b) uso racional da energia e da mateacuteria com ecircnfase agrave conservaccedilatildeo em contraposiccedilatildeo
ao desperdiacutecio
c) promoccedilatildeo da reciclagem e da reutilizaccedilatildeo dos materiais
bull d) controle da poluiccedilatildeo gerando menos resiacuteduos para serem absorvidos pelo
bull
ambiente
e) controle do crescimento populacional em niacuteveis aceitaacuteveis com perspectivas de
estabilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo
Este modelo poderia estar assim representado conforme o autor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Modelo de desenvolvimento sustentaacutevel
o SISTEMA SUSTENTAacuteVEL PARA OS HUMANOS
Energiar-----------r-------------------l I
Uso de Recursos
I lI I I I I
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Processamento
ConsumoModificaccedilatildeo Transporte Recursos
U Recuperaccedilatildeo I J I I I
do Recurso t
I I Resiacuteduo Impacto
I
Impacto minimizado pela restauraccedilatildeo ambiental
45 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
Conforme apontado no Relatoacuterio GEO-3 (2002 p 260) Quase metade da populaccedilatildeo
mundial (47) vive em aacutereas urbanas e espera-se que esse nuacutemero cresccedila 2 ao ano entre
2000 e 2015
Os crescentes niacuteveis de urbanizaccedilatildeo (a concentraccedilatildeo de pessoas e atividades em aacutereas
classificadas como urbanas) satildeo causados pelo crescimento natural da populaccedilatildeo e pela
migraccedilatildeo da populaccedilatildeo rural para as cidades
As cidades desempenham um importante papel tanto como provedoras de emprego
moradia e serviccedilos quanto como centros de desenvolvimento cultural educacional e
tecnoloacutegico porta de acesso para o resto do mundo centros industriais de processamento
agriacutecolas e manufaturados e lugares onde se gera renda Todavia um crescimento urbano
acelerado implica degradaccedilatildeo ambiental escassez de serviccedilos urbanos sobrecarga da infrashy
estrutura existente e falta de acesso a terra a renda e a moradia adequada
As aacutereas urbanas satildeo extremamente vulneraacuteveis aos impactos da economia mundial
Ao mesmo tempo em que a globalizaccedilatildeo aumentou as oportunidades de empregos e de acesso
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ao conhecimento fez crescer tambeacutem as desigualdades sociais e os iacutendices de pobreza Os
beneficios advindos da globalizaccedilatildeo natildeo satildeo compartilhados equumlitativamente o que resulta
em um grande nuacutemero de pessoas que vivem em favelas sem acesso a serviccedilos de
saneamento e a aacutegua encanada aleacutem de gerar desemprego problemas de sauacutede e exclusatildeo
social
A pobreza eacute um dos principais agentes da degradaccedilatildeo ambiental
Os processos de urbanizaccedilatildeo da terra tendem a atender as classes meacutedia e alta
forccedilando a populaccedilatildeo carente a se fixar (ilegalmente) em terras marginais com alta densidade
populacional dentro das cidades ou em suas periferias
Em suas proximidades as cidades causam uma variedade de impactos como
conversatildeo de aacutereas agriacutecolas ou florestais para infra-estrutura ou uso urbanos aterro de aacutereas
uacutemidas exploraccedilatildeo de pedreiras e escavaccedilotildees de brita areia e materiais de construccedilatildeo em
larga escala e em algumas regiotildees desflorestamento para atender agrave demanda de combustiacutevel
Outros efeitos como a poluiccedilatildeo de cursos daacutegua lagos e aacuteguas costeiras causadas por
efluentes natildeo tratados tambeacutem podem ser sentidos aleacutem dos limites das cidades
A aacutegua eacute uma questatildeo essencial no meio urbano A intensidade da demanda nas
cidades pode rapidamente exceder a capacidade de abastecimento local O preccedilo da aacutegua eacute
normalmente inferior ao custo real de obtenccedilatildeo tratamento e distribuiccedilatildeo em parte devido
aos subsiacutedios governamentais Como resultado os domiciacutelios consumidores e a induacutestria tecircm
pouco incentivo para preservar os recursos hiacutedricos
Outro problema que surge eacute a falta de aterros sanitaacuterios para satisfazer agrave crescente
demanda por aacutereas para disposiccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos
O planejamento urbano pode reduzir esses impactos
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46 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
A economia e o meio ambiente compotildeem um binocircmio indissociaacutevel uma vez que o
problema central da economia eacute buscar alternativas eficientes para alocar os recursos da
sociedade e o meio ambiente apresenta cada vez maior restriccedilatildeo agrave sua utilizaccedilatildeo ilimitada
(OLIVEIRA 2002)
No relatoacuterio da Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas sobre o meio ambiente e
desenvolvimento intitulado Nosso Futuro Comum sobre meio ambiente e desenvolvimento
estaacute sublinhado que o ambiente e o processo de desenvolvimento satildeo interdependentes e eacute
necessaacuteria uma perspectiva integrada e ampla para lidar com esse fato
A economia mundial cresceu consideravelmente em termos globais nas uacuteltimas trecircs
deacutecadas O produto nacional bruto mundial cresceu mais que o dobro passando de
aproximadamente US$ 143 trilhotildees em 1972 para aproximados US$ 29 trilhotildees e 995 bilhotildees
em 1999 (GEO-3 2002 p35) Todavia essas cifras natildeo incluem os valores atribuiacutedos aos
recursos naturais que apesar de serem cruciais para os sistemas que datildeo suporte agrave vida na
Terra e de contribuiacuterem para o bem-estar do ser humano estatildeo agrave parte do mercado
Como os recursos naturais ou bens comuns satildeo caracterizados pela liberdade de
acesso o sistema de mercado tradicional geralmente natildeo proporciona nenhuma indicaccedilatildeo com
relaccedilatildeo ao valor dos mesmos o que faz com que em muitos casos sejam considerados
gratuitos ou que seu uso ou consumo natildeo tenha custo coadjuvando com sua superexploraccedilatildeo
e a maacute distribuiccedilatildeo dos recursos
A economia mundial tomando-se por base o PIB cresceu 31 ao ano entre 1980 e
1990 e 25 anualmente entre 1990 e 1998 com taxas de crescimento de renda per capita de
14 e 11 respectivamente (GEO-3 2002) Apesar desse crescimento global a lacuna
entre a populaccedilatildeo rica e a pobre aumentou tanto em paiacuteses desenvolvidos quanto em
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30
desenvolvimento particulannente na Ameacuterica Latina e na Aacutefrica A renda per capita
apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiotildees
o desafio do futuro seraacute instituir uma forma de governo forte o bastante para assegurar
que a globalizaccedilatildeo opere em beneficio da maioria das pessoas e natildeo somente dos lucros
(GEO-32002)
A globalizaccedilatildeo em termos geograacuteficos eacute um fato e obriga as diversas regiotildees a
possuiacuterem poliacuteticas ambientais comuns Devido a isso surgiram as normas padronizadas e
foram assinados acordos e convenccedilotildees entre os paiacuteses
o Estado estaacute cada vez mais obrigado a considerar o tratamento do meio ambiente
como uma prioridade para suas decisotildees poliacuteticas fruto dos interesses da sociedade e das
pressotildees exercidas por organizaccedilotildees ambientalistas e internacionais
47 A gestatildeo puacuteblica e o meio ambiente
A gestatildeo puacuteblica se aplica a todos os niacuteveis e setores da sociedade indo do local ao
global e dos setores puacuteblico ao privado causando impacto sobre leis sobre a sociedade civil
a seguranccedila a administraccedilatildeo puacuteblica a miacutedia e o mundo organizado
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal na X Assembleacuteia Geral da
OLACEFS
As entidades encarregadas da preservaccedilatildeo do meio ambiente satildeo obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista porque estatildeo em jogo recursos significativos Os discursos altruiacutestas e moralizantes satildeo muito agradaacuteveis mas dificeis de concretizar na praacutetica Os subsiacutedios como os discursos altruiacutestas natildeo satildeo convincentes
O problema econocircmico e financeiro manteacutem-se bem como o problema dos recursos escassos para as entidades que gerem fundos puacuteblicos com o objectivo da preservaccedilatildeo do meio ambiente obrigando agrave forma realista de gestatildeo e agrave racionalidade econoacutemica
A responsabilidade ambiental do setor puacuteblico em certas aacutereas eacute inegaacutevel como nas
consequumlecircncias ambientais das atividades governamentais de seus organismos e empresas na
legislaccedilatildeo regulamentaccedilatildeo autorizaccedilatildeo inspeccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas ambientais
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
31
bull
impostos incentivos econocircmicos e financeiros patrociacutenios e subvenccedilotildees assessoria e
publicidade e educaccedilatildeo dentre outras
Conforme exposto na X OLACEFS os projetos de implementaccedilatildeo governamental
podem apresentar impactos socioambientais e financeiros significativamente negativos se natildeo
forem cumpridas as legislaccedilotildees pertinentes assim como os procedimentos apropriados e a boa
gestatildeo financeira e de recursos O risco eacute maior quando as atividades realizadas pelos oacutergatildeos
responsaacuteveis pela gestatildeo dos recursos ambientais da execuccedilatildeo de programas e projetos e de
controle e fiscalizaccedilatildeo de obras ou atividades capazes de provocar degradaccedilatildeo ambiental
carecem de controle segundo os princiacutepios de economia eficiecircncia e eficaacutecia os quais se
agregam aos princiacutepios ambientais
5 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A preocupaccedilatildeo com o meio ambiente estaacute expressa na Constituiccedilatildeo Federal em seu
art 225 caput que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
impondo ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as
presentes e futuras geraccedilotildees Aqui existe um dever e natildeo uma discricionariedade uma vez
que o equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
Segundo apontado por Correa e Andrade (2004) deste dispositivo constitucional eacute
possiacutevel depreender quatro importantes paracircmetros
1deg) Assegura-se a todos os cidadatildeos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O
equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
2deg) O segundo aspecto refere-se agrave vinculaccedilatildeo entre equiliacutebrio ecoloacutegico e sadia qualidade de
vida Para a norma constitucional meio ambiente equilibrado eacute essencial agrave sadia qualidade de
vida do cidadatildeo Mostra assim a estreita interdependecircncia homemnatureza qualidade de
vidameio ambiente equilibrado
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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30) O comando constitucional impotildee um dever abrangente envolvendo o Poder Puacuteblico a
sociedade e os cidadatildeos de defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente Esta imposiccedilatildeo tem por
fim garantir o equiliacutebrio do meio ambiente e por consequumlecircncia garantir a qualidade de vida
do povo
4deg) O uacuteltimo aspecto a ser destacado eacute que o meio ambiente projeta-se no futuro Impotildee-se agraves
geraccedilotildees presentes o dever de pensar o meio ambiente para as geraccedilotildees futuras
Atendendo a esse mandamento constitucional o Poder Puacuteblico tem por dever exercer
o papel de administrador do patrimocircnio ambiental e de controlador da conduta de seus
usuaacuterios
O dever imposto no art 225 abrange natildeo soacute o Poder Executivo mas tambeacutem o Poder
Legislativo o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas
A competecircncia constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se refere ao aspecto
contaacutebil e legal mas da economicidade eficiecircncia eficaacutecia equidade e efetividade que esses
recursos satildeo aplicados
Conforme aponta Faccioni (2004) cumpre observar que o papel do Controle Externo
importante parte do qual eacute exercido pelos Tribunais de Contas no combate agrave corrupccedilatildeo e
desvio de recursos puacuteblicos inclui tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo o patrimocircnio
nacional no qual o meio ambiente constitui um de seus senatildeo o principal acervo
Segundo Correa e Andrade (2004) a noccedilatildeo de patrimocircnio puacuteblico assim como a de
meio ambiente varia de acordo com o estaacutegio de desenvolvimento em que se encontra a
sociedade com a ideologia dominante e por fim com o resultado dessas duas variaacuteveis que
se traduz nos anseios sociais por uma melhor qualidade de vida O meio ambiente deve
integrar para todos os fins o conceito de patrimocircnio puacuteblico ensejando da mesma forma
uma fiscalizaccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
33
bull
Eacute importante apresentar aqui um conceito de qualidade de vida afim de buscar uma
melhor compreensatildeo de seu papel Optou-se por empregar a ideacuteia utilizada pelos autores
anteriormente citados onde a
Qualidade de vida eacute um conceito intimamente relacionado ao tipo de civilizaccedilatildeo que altera e constroacutei o espaccedilo natural apresentando estreita relaccedilatildeo com a cultura e com a ideologia dominante Transforma-se por sua vez em fundamento e orientaccedilatildeo para a accedilatildeo civilizatoacuteria de modificaccedilatildeo do meio ambiente
Conclui-se que os patamares miacutenimos de civilizaccedilatildeo ou seja aquilo que uma dada sociedade considera como essencial natildeo satildeo absolutos mas resultado da ideologia dominante Daiacute porque a variabilidade no mundo dos padrotildees de aceitaccedilatildeo social e estatal da degradaccedilatildeo ambiental como condiccedilatildeo para o crescimento econocircmico A simples comparaccedilatildeo entre alguns paiacuteses europeus como a Noruega a Alemanha e a Sueacutecia de um lado e os Estados Unidos de outro ilustra esta variabilidade Os primeiros avanccedilam em forte legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo ao meio ambiente o segundo manteacutem o seu padratildeo de consumo mesmo com forte degradaccedilatildeo ambiental (CORREA e ~RJU)E2004p35)
Os Tribunais de Contas tecircm a obrigaccedilatildeo de auxiliar o Legislativo no controle da gestatildeo
dos bens e valores puacuteblicos incluindo-se portanto em sua missatildeo o controle da Gestatildeo
Ambiental Devem-se fiscalizar os projetos programas e accedilotildees das organizaccedilotildees
governamentais como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentaacutevel
assim como na avaliaccedilatildeo do cumprimento das normas e regulamentos aplicaacuteveis
O Estado moderno prevecirc uma estrutura de controle externo cujas diretrizes acerca da
fiscalizaccedilatildeo contaacutebil financeira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial encontram-se na
Constituiccedilatildeo Federal em sua seccedilatildeo IX compreendendo os artigos 70 a 75
Segundo Barreto (2003) praticamente todos os paiacuteses democraacuteticos do mundo
independente do seu sistema de governo possuem ao lado das instituiccedilotildees tradicionais que
datildeo funcionalidade aos poderes executivo legislativo e judiciaacuterio um organismo de controle
teacutecnico das financcedilas puacuteblicas geralmente vinculado ao poder legislativo Tais instituiccedilotildees
estatildeo estruturadas sob a forma de oacutergatildeos colegiados denominados Tribunais de Contas
existentes no Brasil Portugal Espanha Beacutelgica e Alemanha dentre outros ou como
organizaccedilotildees singulares funcionando sob a responsabilidade de um dirigente como as
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
34
Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General) que
seguem o modelo adotado pelos paiacuteses de cultura anglo-saxocircnica como o Reino Unido
Estados Unidos Canadaacute Austraacutelia Nova Zelacircndia etc
Visando reunir estas instituiccedilotildees superiores de controle dos mais variados paiacuteses de
todos os continentes para a troca de experiecircncias e de informaccedilotildees teacutecnicas foi realizado um
congresso em 1953 em Cuba (Havana) em que se decidiu pela criaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
A INTOSAI eacute uma organizaccedilatildeo profissional que congrega Entidades de Fiscalizaccedilatildeo
Superior (EFS) tambeacutem chamadas de Instituiccedilotildees Superiores de Controle (ISC) de paiacuteses
que pertencem agraves Naccedilotildees Unidas ou seus organismos especializados Atualmente possui mais
de 180 EFS como membros
Eacute internacionalmente reconhecida no acircmbito da fiscalizaccedilatildeo do setor puacuteblico
publicando diretrizes internacionais para a gestatildeo financeira elaborando metodologias afins e
promovendo o intercacircmbio de informaccedilotildees entre seus membros dentre outros
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY
A auditoria ao longo do tempo atravessou um periacuteodo de enfoque dirigido unicamente
aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento da legalidade no setor
puacuteblico Atualmente este termo eacute utilizado em conexatildeo com ampla gama de atividades em
nossa sociedade
Procurando definiccedilotildees mais amplas Boynton (2002) apresenta uma definiccedilatildeo para o
termo auditoria extraiacuteda do Report of the Committee on Basic Auditing Concepts of the
American Accounting Association onde se define auditoria como um processo sistemaacutetico de
obtenccedilatildeo e avaliaccedilatildeo objetivas de evidecircncias sobre afirmaccedilotildees a respeito de accedilotildees e eventos
econocircmicos para aquilataccedilatildeo do grau de correspondecircncia entre as afirmaccedilotildees e criteacuterios
estabelecidos e de comunicaccedilatildeo dos resultados a usuaacuterios interessados
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
35
bull A auditoria confonne exposto na terceira ediccedilatildeo do Manual Latino-americano de
Auditoria Profissional no Setor Puacuteblico do ILACIF (Instituto Latino-americano de Ciecircncias
Fiscalizadoras) eacute o exame objetivo sistemaacutetico e profissional das operaccedilotildees financeiras ou
administrativas efetuado posterionnente agrave sua execuccedilatildeo com a finalidade de verificaacute-las
avaliaacute-las e gerar um relatoacuterio que contenha comentaacuterios conclusotildees recomendaccedilotildees e no
caso de exame de demonstraccedilotildees financeiras o correspondente parecer profissional
Eacute a accedilatildeo independente de um terceiro sobre uma relaccedilatildeo de accountability
objetivando expressar uma opiniatildeo ou emitir comentaacuterios e sugestotildees sobre como essa relaccedilatildeo
estaacute sendo obedecida Portanto a auditoria eacute a verificaccedilatildeo de como a praacutetica de accountability
estaacute sendo cumprida
deg conceito de accountability eacute fundamental para que se possa entender o conceito
amplo de auditoria bem como seu relacionamento com a mesma A palavra inglesa
accountability natildeo tem um equivalente direto nos idiomas latinos Accountability representa
a relaccedilatildeo em que o delegante transfere responsabilidade para o delegado que a aceita e
assume o compromisso de infonnar ao delegante como ele delegado estaacute desempenhando as
accedilotildees inerentes agrave responsabilidade que lhe foi conferida (ARAUacuteJO 2002 p 15)
Vai aleacutem do conceito de responsabilidade pois natildeo eacute simplesmente prestar contas
significa a obrigaccedilatildeo que todos tecircm de responder por terem assumido uma responsabilidade e
desta maneira estaacute diretamente relacionada com a auditoria uma vez que eacute esta que vai
infonnar ao delegante de fonna independente como a accountability foi ou estaacute sendo
cumprida
Arauacutejo (2002) classifica a accountability em privada e puacuteblica
A accountability privada pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador de prestar contas ao dono do patrimocircnio de como utiliza os recursos que lhe satildeo
confiados para serem geridos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
36
A accountability puacuteblica pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador governamental de prestar contas agrave sociedade de como utiliza os recursos que
lhe satildeo confiados para serem administrados em favor da coletividade de forma fiel justa
objetiva e transparente
7 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL
Alguns autores utilizam a expressatildeo auditoria puacuteblica como sinocircnimo de auditoria
governamental Para Boynton (2002) auditoria puacuteblica abrange todas as auditorias realizadas
por agecircncias governamentais de auditoria e todas as auditorias de organizaccedilotildees
governamentais
Consoante o Manual de Auditoria Governamental do Tribunal de Contas do Estado da
bull
Bahia
A auditoria governamental consiste no exame objetivo isento de emissatildeo de juiacutezos pessoais imotivados sistecircmico e independente das operaccedilotildees orccedilamentaacuterias financeiras administrativas e de qualquer outra natureza objetivando verificar os resultados dos respectivos programas sob os criteacuterios de legalidade legitimidade economicidade e razoabilidade tendo em vista sua eficiecircncia e eficaacutecia
Assim a auditoria governamental objetiva acompanhar as accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo
Arauacutejo (2002) apresenta a seguinte definiccedilatildeo
Auditoria governamental eacute o tipo de auditoria que estaacute voltada para o acompanhamento das accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo ou seja que gerem a res publica Normalmente eacute realizada por entidades superiores de fiscalizaccedilatildeo sob a forma de tribunais de contas ou controladorias e organismos de controle interno da administraccedilatildeo puacuteblica
A auditoria deve ser efetuada de acordo com as normas de auditoria geralmente
aceitas as poliacuteticas e normas teacutecnicas de auditoria da Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior e
outras disposiccedilotildees aplicaacuteveis para assegurar a qualidade profissional e teacutecnica dos trabalhos
A finalidade primordial da auditoria governamental moderna conforme apontado na
terceira ediccedilatildeo do manual de auditoria profissional no setor puacuteblico eacute ajudar as entidades e
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
37
organismos puacuteblicos a melhorar suas operaccedilotildees e atividades com base nos Achados de
auditoria a formulaccedilatildeo de conclusotildees e a apresentaccedilatildeo de recomendaccedilotildees Entende-se por
achado toda situaccedilatildeo irregular encontrada durante o processo de uma auditoria
A auditoria moderna daacute ecircnfase agraves accedilotildees corretivas que possibilitem o aumento da
eficiecircncia efetividade e economia nas operaccedilotildees
o propoacutesito da auditoria governamental natildeo eacute descobrir fraudes irregularidades e
desvios com a finalidade de aplicar sanccedilotildees mas identificar as causas baacutesicas destes
problemas a fim de corrigi-los evitando assim problemas similares no futuro Por
conseguinte o resultado que se espera eacute um aprimoramento nas operaccedilotildees e atividades das
entidades examinadas baseada na adoccedilatildeo das recomendaccedilotildees apresentadas O aprimoramento
deve ser evidenciado por um aumento na eficiecircncia eficaacutecia efetividade equidade e
economia da entidade auditada
Para que uma auditoria governamental alcance os resultados desejados ela necessita
de (1) um conjunto de normas procedimentos e praacuteticas que orientem sua accedilatildeo e permitam
mensurar seus resultados (2) auditores profissionais altamente capacitados e experientes para
sua execuccedilatildeo (3) um grau de liberdade ou independecircncia suficiente para executar o exerciacutecio
profissional da auditoria e (4) o respaldo dos niacuteveis superiores do governo ou da entidade (no
caso da auditoria interna) que viabilizem o trabalho e a implantaccedilatildeo das recomendaccedilotildees
propostas
A revisatildeo da literatura evidencia que haacute variaccedilotildees quanto agraves classificaccedilotildees utilizadas
para a auditoria governamental
Para o Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) a auditoria se divide
em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de economia eficiecircncia e eficaacutecia
O Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos (GAO) divide a auditoria
governamental em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de otimizaccedilatildeo de recursos tambeacutem
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 38
chamada de desempenho operacional por abranger a auditoria de economia a de eficiecircncia e a
de programas
Observa-se que as variaccedilotildees ocorrem quando se busca definir a auditoria que enfoca
os aspectos de economia eficiecircncia e eficaacutecia das operaccedilotildees
Conforme apontado nas Normas de Auditoria da INTOSAI aprovadas pelo Comitecirc
Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia ocorrida em 2003 o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo e
a auditoria ou fiscalizaccedilatildeo operacional ou de gestatildeo significa auditoria de economia de
eficiecircncia e de eficaacutecia (traduccedilatildeo livre) Para o presente estudo esta seraacute a classificaccedilatildeo
adotada
Ainda segundo a INTOSAI na praacutetica pode ocorrer uma coincidecircncia entre a
auditoria de regularidade e a operacional ou de gestatildeo Em tais casos a classificaccedilatildeo de uma
auditoria dependeraacute de seu propoacutesito fundamental
71 Normas de Auditoria da INTOSAI
O exerciacutecio de qualquer atividade que implica em um serviccedilo profissional para
oferecer seguranccedila tem que se basear em um conjunto de elevadas normas profissionais que
norteiem e guiem o exerciacutecio desta atividade
As normas de auditoria proporcionam ao auditor uma orientaccedilatildeo miacutenima que ajuda a
determinar a amplitude e os procedimentos que devem ser aplicados para cumprir o objetivo
da auditoria Satildeo criteacuterios ou regras com referecircncia aos quais se avaliam os resultados da
auditoria Elas auxiliam a manter a qualidade dos trabalhos de forma consistente e o grau de
independecircncia mesmo quando ocorrem troca de governos de filosofias ou das condiccedilotildees
sociais e econocircmicas atraveacutes dos anos
Atualmente na aacuterea da auditoria puacuteblica muitos estudos se baseiam nas reflexotildees
apresentadas por alguns organismos de credibilidade internacionalmente reconhecida Satildeo
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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eles o Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos o Escritoacuterio Nacional de
Auditoria do Reino Unido o Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute (EAG) e a INTOSAI
Optamos por apresentar no presente estudo as normas internacionais de auditoria da
INTOSAI uma vez que a estrutura destas se apoacuteia nas declaraccedilotildees de Lima e Toacutequio nas
conclusotildees e recomendaccedilotildees adotadas pelos congressos da Organizaccedilatildeo Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores e no trabalho realizado pelo Grupo de Especialistas das
Naccedilotildees Unidas sobre Contabilidade e Auditoria do Setor Puacuteblico nos Paiacuteses em
Desenvolvimento
No ano de 1991 foi constituiacutedo um Grupo de Trabalho ad hoc sobre as normas de
auditoria presidido pelo Tribunal de Contas Europeu que ao elaborar as duas linhas
diretrizes foram utilizadas as normas de auditoria da INTOSAI e as Normas de Auditoria da
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores (IFAC) Efetuando uma comparaccedilatildeo entre as citadas
normas chegaram agrave conclusatildeo de que as duas seacuteries de normas apresentam divergecircncias a
niacutevel do grau de pormenor e da sua terminologia as diferenccedilas apuradas natildeo tem um impacto
significativo sobre as metodologias de auditoria subjacentes
As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas em termos
metodoloacutegicos um fio condutor comum atraveacutes da grande diversidade das tradiccedilotildees da
auditoria puacuteblica nas Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
No XIII INCOSAI - Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
celebrado em Berlim em 1989 foram aprovadas as Normas de Auditoria havendo a
recomendaccedilatildeo de que o projeto em questatildeo fosse posteriormente revisado a fim de atender agraves
necessidades particulares dos paiacuteses nos quais as EFS estatildeo organizadas como Tribunais de
Contas
No ano de 2001 no XVII Congresso da INTOSAI ocorrida em Seul a proposta de
reestruturaccedilatildeo foi aprovada apoacutes o que foram realizadas diversas reuniotildees e amplos debates
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
40
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o projeto final foi aprovado pelo Comitecirc Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia
ocorrida em 2003 e se constitui na uacuteltima versatildeo entatildeo em uso
As normas de auditoria da INTOSAI se dividem em quatro partes
a) Postulados baacutesicos que satildeo hipoacuteteses baacutesicas premissas coerentes princiacutepios
loacutegicos e requisitos que contribuem para o desenvolvimento das normas de
auditoria e servem aos auditores para formas suas opiniotildees e elaborar seus
informes especialmente nos casos em que natildeo existam normas especiacuteficas
aplicaacuteveis
b) Normas Gerais As normas gerais da fiscalizaccedilatildeo puacuteblica descrevem os
requisitos exigidos para que os auditores e as entidades fiscalizadoras realizem
suas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e informem de maneira adequada e eficaz As
normas de auditoria hatildeo de ser compatiacuteveis com os postulados baacutesicos e
constituem um guia miacutenimo para o auditor ajudando-o a determinar a amplitude
de sua atuaccedilatildeo e os procedimentos que devem ser aplicados na fiscalizaccedilatildeo As
normas de auditoria constituem os criteacuterios ou a medida com que se avalia a
qualidade de seus resultados
c) Normas de Procedimentos O propoacutesito destas normas que satildeo aplicaacuteveis a todo
tipo de auditoria eacute estabelecer os criteacuterios ou sistemas gerais que o auditor deve
seguir para garantir que suas atuaccedilotildees sejam objetivas sistemaacuteticas e
equilibradas Tais atuaccedilotildees representam as regras de investigaccedilatildeo que o auditor
aplica para alcanccedilar um resultado concreto
Estas normas constituem o sistema geral para dirigir e levar a termo uma
fiscalizaccedilatildeo Estatildeo em conexatildeo com as normas gerais de auditoria e tambeacutem estatildeo
relacionadas com as normas de elaboraccedilatildeo dos informes que compreendem os
aspectos comunicativos da auditoria porque os resultados derivados do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
41
cumprimento destas nonnas constituem a fonte principal do conteuacutedo das opiniotildees
ou infonnes
d) Normas para elaboraccedilatildeo dos Relatoacuterios As Nonnas para elaboraccedilatildeo dos
relatoacuterios representam simplesmente uma indicaccedilatildeo para ajudar o auditor na
fonnaccedilatildeo de sua opiniatildeo
A expressatildeo elaboraccedilatildeo de relatoacuterio compreende tanto a opiniatildeo e qualquer
outro comentaacuterio do auditor sobre um conjunto de contas fonnulados como
resultado de uma auditoria financeira ou de regularidade como o infonne do
auditor emitido ao final de uma auditoria operacional de gestatildeo
As nonnas internacionais natildeo satildeo de cumprimento obrigatoacuterio por parte das EFS e
onde houver divergecircncias entre as nonnas internacionais e aquelas ditadas pela Entidade de
Fiscalizaccedilatildeo Superior deve prevalecer o pensamento da EFS No entanto elas expressam um
consenso quanto agraves melhores praacuteticas
As nonnas internacionais seratildeo abordadas em maiores detalhes no tocante agrave sua
aplicabilidade agrave Auditoria Ambiental
8 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
A INTOSAI estaacute integrada por sete organizaccedilotildees regionais de entidades fiscalizadoras
superiores e conta com uma seacuterie de comitecircs sobre temas especiacuteficos como por exemplo o
de nonnas de auditoria bem como com vaacuterios grupos de trabalho dedicados a temas
inovadores como a auditoria ambiental O Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental foi
instituiacutedo em 1992 a fim de ajudar as EFS a compreender melhor as questotildees especiacuteficas
relacionadas a estas facilitar o intercacircmbio de infonnaccedilatildeo e experiecircncias e editar diretrizes e
outros materiais infonnativos para sua utilizaccedilatildeo
No XV Congresso da INTOSAI realizado em Cairo em 1995 a organizaccedilatildeo se
posiciona quanto agrave auditoria ambiental no acircmbito do setor puacuteblico no sentido de que se eacute
bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
42
bull
evidente que a gestatildeo ambiental se realiza em sua quase totalidade no universo dos entes que
integram a administraccedilatildeo puacuteblica a realizaccedilatildeo de auditorias ambientais portanto eacute uma
praacutetica natural que deve se incorporar agraves atividades de fiscalizaccedilatildeo das EFS
bull Esse encontro ofereceu uma lista de intervenccedilotildees pertinentes agraves EFS e foi decidido
bull que as Normas de Auditoria da INTOSAI satildeo aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental
81 Conceito
o conceito Auditoria Ambiental tem-se tomado um dos mais utilizados nos
negoacutecios governos miacutedia e grupos ativistas Eacute um termo com grande variedade de
significados e eacute aplicado com algumas variaccedilotildees a muitas atividades e serviccedilos relacionados
com a proteccedilatildeo ambiental Eacute um conceito que pode se confundir com outros com o mesmo
significado tal como auditoria de gestatildeo do ambiente auditoria energeacutetica e auditoria do
impacto ambiental dentre outros (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Em seu documento Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo de auditorias de atividades com uma
perspectiva ambiental o Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental (GTAMA) aponta
que o termo auditoria ambiental eacute uma denominaccedilatildeo popular geralmente utilizada para a
descriccedilatildeo de diversas atividades - tais como poliacuteticas de auditorias certificaccedilatildeo de produtos
medidas de controle governamental e muitas outras atividades - que guardam pouca ou
nenhuma relaccedilatildeo com uma auditoria externa
No citado estudo que foi aprovado na XVII INCOSAI o termo auditoria ambiental
bull eacute empregado exclusivamente no contexto da auditoria externa do setor puacuteblico
bull Na esfera puacuteblica a Auditoria Ambiental tem como escopo conhecer as atividades
desenvolvidas pelas entidades envolvidas diretamente com a questatildeo ambiental com vistas a
bull avaliar o esforccedilo institucional de engajamento na manutenccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
43
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal em estudo apresentado agrave X OLACEFS-
Organizaccedilatildeo Latino-americana e Caribe de EFS
A auditoria ambiental eacute um exame especialmente direccionado agrave anaacutelise dos sistemas de gestatildeo e de funcionamento da organizaccedilatildeo tendo por objectivos avaliar da observacircncia das poliacuteticas ambientais e do quadro legal especiacutefico que regula a preservaccedilatildeo do meio ambiente e a conservaccedilatildeo dos recursos naturais e auxiliar o gestor a reduzir e a eliminar os riscos de impactes ambientais negativos
De acordo com o estudo da OLACEF publicado em agosto de 2002 Guia
Metodoloacutegico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS a definiccedilatildeo de auditoria
ambiental eacute que esta eacute um processo metodoloacutegico objetivo imparcial e teacutecnico que exercem
as entidades fiscalizadoras para avaliar o uso administraccedilatildeo proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente e dos recursos naturais considerando os fundamentos do desenvolvimento
sustentaacutevel e o cumprimento dos princiacutepios que regem o controle fiscal por parte das
instituiccedilotildees governamentais assim como dos particulares que utilizem ou explorem os
mesmos
Durante a XVI INCOSAI realizada no Cairo chegou-se ao consenso de que a
auditoria ambiental natildeo eacute em princiacutepio diferente do enfoque de auditoria praticado pelas
EFS e que este conceito pode contemplar todo tipo de auditoria Na medida do possiacutevel deve-
se levar em consideraccedilatildeo as normas de auditoria da INTOSAI no momento do planejamento
execuccedilatildeo e apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de uma auditoria ambiental
82 Tipos de Auditoria
As Normas de Auditoria da INTOSAI afirmam que o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo
821 Auditoria de Regularidade
A auditoria de regularidade engloba a auditoria financeira a auditoria de
conformidade ou uma integraccedilatildeo de ambas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 44
Confonne as Nonnas de Auditoria da INTOSAI a auditoria de regularidade
compreende
a) a certificaccedilatildeo das contas prestadas pelas entidades obrigadas que inclui o exame
e avaliaccedilatildeo dos registros contaacutebeis e a expressatildeo da opiniatildeo sobre as Contas e os
Demonstrativos Financeiros
bull b) a certificaccedilatildeo da Conta Geral do Estado
bull c) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas e das operaccedilotildees financeiras assim como a avaliaccedilatildeo do
cumprimento das disposiccedilotildees legais e regulamentares aplicaacuteveis
d) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas de controle e de auditoria internos
e) a fiscalizaccedilatildeo da probidade e correiccedilatildeo das decisotildees administrativas adotadas na
entidade fiscalizada e
bull
f) a opiniatildeo acerca de qualquer outra questatildeo ou fato surgidos como consequumlecircncia
da fiscalizaccedilatildeo ou relacionada com ela e que a EFS considere que deva ser
bull relatado
bull o objetivo de uma auditoria financeira ou das Demonstraccedilotildees Contaacutebeis eacute permitir ao
auditor indicar se em sua opiniatildeo as demonstraccedilotildees foram preparadas em todos os seus
aspectos importantes em obediecircncia aos Princiacutepios Fundamentais de Contabilidade que no
bull caso satildeo os criteacuterios estabelecidos Estes aspectos importantes podem estar relacionados com
os custos obrigaccedilotildees impactos e resultados ambientais
bull As Demonstraccedilotildees Contaacutebeis (DCs) devem proporcionar infonnaccedilotildees sobre a
bull
condiccedilatildeo financeira resultado e fluxo de caixa de uma entidade a fim de facilitar a tomada de
decisotildees relativas a distribuiccedilatildeo dos recursos
Regra geral as administraccedilotildees puacuteblicas tendem a evitar a inclusatildeo de aspectos
ambientais em suas demonstraccedilotildees muito embora haja uma crescente sensibilizaccedilatildeo sobre a
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
45
necessidade de se refletir as questotildees ligadas a custos conformidade e desempenho
vinculadas com as poliacuteticas e obrigaccedilotildees ambientais
Os aspectos ambientais podem refletir sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis de diversas
maneiras Existem normas internacionais de contabilidade que abordam os princiacutepios gerais
relativos ao reconhecimento a mediccedilatildeo e demonstraccedilatildeo dos aspectos ou questotildees ambientais
em uma Demonstraccedilatildeo Contaacutebil
Em toda auditoria o auditor deve conhecer as atividades do auditado visando
identificar e conhecer os elementos que possam ter um efeito significativo sobre as DCs o
processo de auditoria em si e a elaboraccedilatildeo do relatoacuterio O auditor ao realizar uma auditoria de
regularidade deve ter em conta o setor de atividade no qual a entidade opera uma vez que este
conhecimento poderaacute indicar a possiacutevel existecircncia de eventualidades e de passivos
bull ambientais Apoacutes esse conhecimento o auditor avaliaraacute o risco de inexatidotildees significativas
nas DCs que inclui uma inexatidatildeo atribuiacuteda a aspectos ambientais o risco ambiental
O auditor se esforccedila por compreender de maneira geral as disposiccedilotildees legais cuja
infraccedilatildeo poderaacute resultar em uma inexatidatildeo significativa nas DCs
Este tipo de auditoria pode
a) promover a conformidade ou aumentar a garantia de conformidade com as
poliacuteticas e leis ambientais atuais e futuras
b) reduzir os riscos e custos associados agrave inobservacircncia das disposiccedilotildees legais
c) evitar gastos graccedilas a uma reduccedilatildeo de resiacuteduos e a prevenccedilatildeo da contaminaccedilatildeo e
d) identificar os passivos e os riscos
822 A Auditoria Operacional
bull Evoluccedilatildeo
bull Conforme jaacute exposto a mudanccedila ocorrida na administraccedilatildeo puacuteblica a partir da qual a
sociedade cobrou uma mudanccedila de postura passando da forma burocraacutetica para a gerencial
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46
tornou indispensaacutevel o exame das accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica de legalidade e
legitimidade bem como do campo econocircmico patrimonial e financeiro Eacute preciso alcanccedilar os
aspectos da economicidade da efetividade da eficiecircncia e da eficaacutecia no setor puacuteblico Estes
aspectos podem ser alcanccedilados com a utilizaccedilatildeo da auditoria operacional
Ainda eacute recente a introduccedilatildeo dessa modalidade de auditoria no setor puacuteblico 30 anos
aproximadamente tendo alcanccedilado significativos avanccedilos
Segundo Arauacutejo (2004) o GAO eacute um dos principais responsaacuteveis pelo progresso da
auditoria operacional do setor puacuteblico Em 1972 este oacutergatildeo publicou a primeira versatildeo das
Normas de auditoria governamental que jaacute tratava do conceito e do campo de atuaccedilatildeo da
auditoria operacional
Esta modalidade de auditoria inicia seu processo de sistematizaccedilatildeo como ramo de
auditoria na aacuterea governamental por volta de setembro de 1971 quando a INTOSAI ante a
necessidade de ampliar o universo de exame da auditoria financeira e de cumprimento
aprovou o conceito de auditoria integral ou integrada que envolve as responsabilidades
financeira administrativa e programaacutetica Para a verificaccedilatildeo do cumprimento da
responsabilidade financeira realiza-se a auditoria contaacutebil entretanto para se verificar o
cumprimento das responsabilidades administrativas e programaacuteticas faz-se necessaacuterio a
realizaccedilatildeo de auditoria operacional
Com o objetivo de examinar as funccedilotildees responsabilidades e relaccedilatildeo institucionais do
Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute em 1973 foi criada uma Comissatildeo de Revisatildeo que em
1975 apresenta como primeira recomendaccedilatildeo a necessidade de se criar um diploma legal
criando uma legislaccedilatildeo independente sobre auditoria o que ocorre em 1977 trazendo em seu
texto a preocupaccedilatildeo com a economia eficiecircncia e eficaacutecia
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull bullbull bullbull
bull 47
Ainda segundo Arauacutejo nesse mesmo ano de 1977 se realizou o IX Congresso
Mundial dos Tribunais de Contas em Lima (Peru) onde se recomendava
bullbull o volume de recursos financeiros aplicados e a importacircncia dos objetivos a alcanccedilar para o bem-estar dos respectivos paiacuteses determinam que se deve evitar todo gasto inuacutetil e antieconocircmico portanto os organismos de controle deveratildeo estender seus exames para aleacutem da auditoria financeira a fim de penetrarem na auditoria operacional condizente com a eficiecircncia economia
bull
e efetividade
Na Inglaterra em 1982 a Lei de Financcedilas do Governo Municipal determinou que
tambeacutem fossem realizadas auditorias operacionais nas unidades do governo municipaL
(ARAUacuteJO 2004)
No Brasil sua previsatildeo jaacute foi reconhecida na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no
capiacutetulo destinado agrave fiscalizaccedilatildeo
Art 70 A fiscalizaccedilatildeo contaacutebil fmanceira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial da Uniatildeo e das entidades da administraccedilatildeo direta e indireta quanto agrave legalidade legitimidade economicidade aplicaccedilatildeo das subvenccedilotildees e renuacutencia de receitas seraacute exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso)
Conceito
Segundo Boynton (2002) a expressatildeo auditoria operacional tem sido utilizada para
identificar vaacuterias atividades - entre as quais avaliaccedilatildeo do desempenho da administraccedilatildeo de
sistemas de planejamento e de controle de qualidade e atividades e departamentos
operacionais especiacuteficos Conforme sua denominaccedilatildeo sugere esse tipo de auditoria relaciona-
se com operaccedilotildees natildeo financeiras
Auditoria operacional eacute um processo sistemaacutetico de avaliaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia e
economia de operaccedilotildees sob controle da administraccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo e relato dos
resultados da avaliaccedilatildeo a pessoas adequadas acompanhados de recomendaccedilotildees para
aperfeiccediloamento
De acordo com o GAO em seu manual de normas de auditoria governamental (p 21)
a auditoria operacional
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48
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eacute um exame objetivo e sistemaacutetico de evidecircncias com o fim de proporcionar uma avaliaccedilatildeo independente do desempenho de uma organizaccedilatildeo programa atividade ou funccedilatildeo governamental no sentido de fornecer informaccedilotildees para melhorar a accountability puacuteblica e facilitar o processo de tomada de decisotildees pelos envolvidos na responsabilidade de supervisionar ou iniciar accedilotildees corretivas
o Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Uniatildeo (2000 p 15)
classifica a auditoria de natureza operacional em (1) auditoria de desempenho operacional e
(2) avaliaccedilatildeo de programa definindo desta forma a auditoria de natureza operacional
consiste na avaliaccedilatildeo sistemaacutetica dos programas projetos atividades e sistemas governamentais assim como dos oacutergatildeos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal
Consoante o TCE da Bahia (2002 p 18) a auditoria operacional
Acompanha e avalia a accedilatildeo governamental compreendendo a implementaccedilatildeo de programas a execuccedilatildeo de projetos e atividades a gestatildeo de sistemas e a administraccedilatildeo de oacutergatildeos e entidades tendo em vista a utilizaccedilatildeo econocircmica dos recursos puacuteblicos a eficiente geraccedilatildeo de bens e serviccedilos o cumprimento das metas programadas e o efetivo resultado das poliacuteticas governamentais
N a tentativa de tomar mais faacutecil a compreensatildeo desse tema com base na definiccedilatildeo da
INTOSAI a auditoria operacional eacute a auditoria que objetiva verificar se a coisa certa foi feita
na melhor forma e se foi feita da forma mais econocircmica e compreende
a) o controle da economia das atividades administrativas de acordo com princiacutepios
e praacuteticas administrativas razoaacuteveis e com as diretrizes apontadas
b) o controle da eficiecircncia na utilizaccedilatildeo dos recursos humanos financeiros e de
qualquer outro tipo junto com o exame dos sistemas de informaccedilatildeo das medidas
de rendimento e controle e dos procedimentos seguidos pelas entidades
fiscalizadas para corrigir as deficiecircncias encontradas e
c) o controle da eficaacutecia com que se concluiacuteram os objetivos da entidade fiscalizada
e dos resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo agravequeles pretendidos
A INTOSAI utiliza ainda outra nomenclatura para a auditoria da economia eficiecircncia
e eficaacutecia a auditoria de resultados que segundo ela esta auditoria se baseia em decisotildees
tomadas pelo poder legislativo ou nos objetivos estabelecidos por este e pode ser empregada
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
49
bull
em todo o setor puacuteblico A auditoria de resultados estaacute inserida no contexto da auditoria de
gestatildeo
823 A auditoria de resultados I gestatildeo
As Nonnas de Auditoria estatildeo centradas principalmente na auditoria de regularidade
mas tambeacutem contemplam a auditoria de resultados Como esta auditoria necessita de
diretrizes especiais foi considerada a criaccedilatildeo de diretrizes especiacuteficas Tais diretrizes foram
aprovadas pelo Comitecirc de Nonnas de Auditoria da INTOSAI em sua reuniatildeo ocorrida em
Bratislava Eslovaacutequia em 2003 resultando no documento Diretrizes de Aplicaccedilatildeo das
Nonnas de Auditoria de Resultados O citado documento natildeo eacute um documento nonnativo ou
teacutecnico nem tampouco consiste em um manual mas conteacutem diversas diretrizes e outras
infonnaccedilotildees com implicaccedilotildees praacuteticas que levam em consideraccedilatildeo as premissas e
caracteriacutesticas especiais de uma auditoria de resultados
Ao longo do tempo os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo e outras entidades tem empregado
numerosos enfoques analiacuteticos para avaliar as funccedilotildees e os resultados dos programas
poliacuteticas atividades e organizaccedilotildees do setor puacuteblico Nesse contexto a auditoria de resultados
e os estudos de avaliaccedilatildeo tem sido desenhados para julgar a fonna em que atuam os
programas especiacuteficos e podem diferir muito entre si
O GAO define quatro tipos frequumlentes de avaliaccedilatildeo de programas na auditoria de
resultados
a) Avaliaccedilatildeo de processos
Avalia o grau em que um programa estaacute funcionando na fonna desejada Faz
referecircncia agrave confonnidade das atividades do programa com os requisitos
legislativos e regulamentares a concepccedilatildeo do programa e as nonnas profissionais
ou expectativas dos clientes Cada vez mais eacute importante avaliar se a qualidade
das atividades satisfaz as expectativas dos cidadatildeos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
50
b ) Avaliaccedilatildeo de produtos
A valia o grau em que um programa alcanccedila seus objetivos orientados a resultados
e orientados a clientes Concentrase em outputs e produtos com o objetivo de
avaliar a eficaacutecia dos programas mas tambeacutem pode destacar os temas de
qualidade e as perspectivas dos clientes Uma avaliaccedilatildeo de produtos tambeacutem pode
avaliar os processos que os elaboram
c) Avaliaccedilatildeo da influecircncia do programa
Avalia o efeito especiacutefico de um programa comparando os produtos deste com
uma estimaccedilatildeo do que poderia ter ocorrido na ausecircncia do programa Esta forma
de avaliaccedilatildeo se aplica quando se sabe que existem fatores externos que influem
sobre os produtos do programa com o objetivo de destacar a contribuiccedilatildeo deste ao
alcance de seus objetivos
d) Avaliaccedilotildees do custobeneflcio e do custoeficaacutecia
Satildeo anaacutelises que comparam os outputs ou produtos de um programa com os
custos que satildeo necessaacuterios para consegui-los Quando se aplicam a programas jaacute
existentes tambeacutem se lhes considera como uma forma de avaliaccedilatildeo de programas
Toda a loacutegica da accedilatildeo governamental e o papel dos criteacuterios da auditoria de resultados
podem ser mais bem visualizados e analisados por intermeacutedio de um modelo graacutefico de
Insumo-Produto conforme a seguir
bull bull bull
51
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
Nec essidades
Resultados Finais
1---------1 Intermediaacuterios
ORGANIZACcedilAtildeO IPROGRAMA I ATIVIDADE I PROJETO IPOLmCA r--~-~
Objetivos Insumos Atividades Prod1tos
I I I I I I I
I I I I I I I
L __________________________________________I EFIcIEcircNCIA
EFETIVIDADE
UlUDADE E SUSTENTAmLlDADE
Fonte Pollit 1999
Uma Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior pode empreender auditorias ambientais em
virtude de sua competecircncia legal de efetuar auditorias de regularidade ou de resultados Nas
auditorias de resultados a INTOSAI relaciona como miacutenimo cinco tipos de centros de
atenccedilatildeo ambiental
a) Auditoria de controle por parte da administraccedilatildeo do cumprimento das leis
ambientais
b) Auditorias de resultados dos programas ambientais da administraccedilatildeo
c) Auditorias da influecircncia ambiental de outros programas da administraccedilatildeo
d) Auditorias dos sistemas de gestatildeo ambiental e
e) Avaliaccedilotildees dos projetos de poliacuteticas e programas ambientais
Como a EFS natildeo pode fiscalizar todos os programas ou entidades implicadas nesta
questatildeo necessitaraacute delinear cuidadosamente uma metodologia que lhe permita extrair
conclusotildees fundamentadas sobre a forma em que uma funccedilatildeo ou uma determinada atividade eacute
executada A aacuterea ambiental regra geral demanda recursos significativos e ao menos em
teoria todos os programas ou empresas do setor puacuteblico podem ser analisados aplicando-se
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52
uma foacutermula que descreve o modo de evoluccedilatildeo de uma etapa a outra por determinados meios
com a finalidade de alcanccedilar objetivos especiacuteficos
Na auditoria de gestatildeo isto se realiza respondendo a duas perguntas baacutesicas
- as coisas estatildeo sendo feitas da forma correta
- as coisas certas estatildeo sendo feitas
A primeira pergunta eacute dirigida primariamente ao produtor e significa em sentido
amplo se as decisotildees poliacuteticas estatildeo sendo aplicadas de forma adequada Esta pergunta pode
ser associada com uma perspectiva normativa Pode ainda ser ampliada no sentido de
descobrir se as atividades realizadas satildeo as que se consideram mais apropriadas sempre com
a premissa de que estatildeo sendo feitas as coisas certas
o alcance da anaacutelise todavia se amplia consideravelmente ao se fazer a segunda
pergunta As coisas certas estatildeo sendo feitas Esta pergunta faz referecircncia agrave influecircncia
exercida sobre a sociedade Faz referecircncia agrave efetividade do programa
824 A Auditoria integrada ou de amplo espectro
Natildeo se trata de um novo tipo de auditoria mas de uma combinaccedilatildeo destes Conforme
exposto na X Assembleacuteia da OLACEFS a moderna auditoria denominada integrada ou de
amplo espectro combina a auditoria tradicional de regularidade com a auditoria de
desempenho estendendo seus procedimentos para aleacutem do controle financeiro de
regularidade correccedilatildeo e confiabilidade observando agora o controle operacional de I
eficiecircncia economia e eficaacutecia com que os recursos humanos materiais e financeiros satildeo
aplicados
Conforme o Manual de Auditoria Integrada Governamental publicado pelo Tribunal
de Contas do Estado de Rondocircnia a Auditoria Ambiental propicia um novo relacionamento
que paulatinamente vem se estabelecendo no paiacutes entre as empresas e organizaccedilotildees que
controlam o meio ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
53
Segundo Malafaia (2003) vaacuterios satildeo os motivos que justificam a implantaccedilatildeo de um
modelo abrangente de auditorias ambientais pelos Tribunais vislumbrando-se com isto um
horizonte de especializaccedilatildeo dos seus meacutetodos e processos que se traduzem em beneficios agraves
organizaccedilotildees Dentre eles pode-se citar a melhoria das relaccedilotildees de parceria e envolvimento
com os gestores melhoria organizacional atendimento agraves expectativas da comunidade em
que estaacute inserida comprometimento com o desenvolvimento sustentaacutevel e com a
responsabilidade ambiental dentre outros
A respeito da auditoria integrada tecircm-se realizado conferecircncias sobre o tema
destacando-se o 11 Congresso Internacional de Auditoria Integrada realizado na cidade de
Buenos Aires em 1995 onde em seu painel C concluiu-se que em
Um mundo com necessidades sociais carentes de satisfaccedilatildeo e com recursos naturais que se esgotam ou satildeo crescentemente afectados impotildee-se a necessidade de se adotar procedimentos de auditoria especiacuteficos que deveratildeo ser homogeacuteneos para zonas concorrentes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000 p 15)
83 Objetivos
Conforme o Guia Metodoloacutegico da OLACEFS (2002) os objetivos de uma auditoria
ambiental satildeo
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestatildeo ambiental do Estado e formular as
correspondentes observaccedilotildees eou recomendaccedilotildees encaminhadas visando
alcanccedilar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentaacutevel
b) verificar o cumprimento das normas poliacuteticas planos projetos ou atividades em
relaccedilatildeo com o meio ambiente e
c) que os resultados da auditoria fiscal de gestatildeo ao meio ambiente se constituam em
instrumentos capazes para promover se for o caso as sanccedilotildees econocircmicas
administrativas civis e penais aos entes puacuteblicos eou privados responsaacuteveis pela
contaminaccedilatildeo ou degradaccedilatildeo do meio ambiente e dos recursos naturais
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84 Alcance
o alcance eacute o marco ou limite de uma auditoria no qual se detennina o tempo que
deve ser empregado as mateacuterias ou aacutereas que seratildeo cobertas a profundidade das provas a se
realizar os objetivos e a metodologia aplicaacutevel Devem ser consideradas de acordo com o
caso
a) a gestatildeo do periacuteodo que se examina (trimestral semestral anual)
b) a cobertura geograacutefica (nacional regional distrital local etc) e
c) a relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo ou dependecircncia aacuterea unidade normativa reguladora
ou executora encarregada da proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio ambiente que se
audita
85 Princiacutepios
o Guia Metodoloacutegico para auditoria ambiental da OLACEFS relaciona como
Princiacutepios a serem observados em uma auditoria ambiental a eficaacutecia eficiecircncia economia
equidade transparecircncia sustentabilidade ambiental e congruecircncia
A transparecircncia estaacute relacionada agrave divulgaccedilatildeo da auditoria com o fim de sensibilizar
e conscientizar aos funcionaacuterios e populaccedilotildees sobre a necessidade de conservar o ambiente e
inclinar-se pelo desenvolvimento sustentaacutevel
No tocante agrave sustentabilidade ambiental a gestatildeo os programas projetos e
atividades do Estado devem conduzir ao crescimento econocircmico a elevaccedilatildeo da qualidade de
vida e bem-estar social sem esgotar a base dos recursos naturais renovaacuteveis em que se apoacuteia
nem deteriorar o meio ambiente ou o direito das geraccedilotildees futuras de virem a utilizaacute-lo para
satisfaccedilatildeo de suas proacuteprias necessidades
A congruecircncia consiste em verificar a conveniecircncia e a oportunidade de uma situaccedilatildeo
ou accedilatildeo Eacute todo o conveniente adequado oportuno e portanto eficaz
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
55
Por outro lado as EFS natildeo devem desconhecer alguns princiacutepios ou normas gerais que
se devem levar em conta para o desenvolvimento deste processo
a) Os planos e procedimentos formais existentes devem ser regulados atraveacutes de
normas baacutesicas e complementados com manuais ou guias destinados a orientar de
maneira uniforme tanto a praacutetica da auditoria ambiental como a programaccedilatildeo
anual do controle governamental em mateacuteria de meio ambiente eou de seus
recursos naturais
b) Os procedimentos de seleccedilatildeo de pessoal devem assegurar que os profissionais
escolhidos possuam o conhecimento a capacidade e preparo suficientes para
alcanccedilar o cumprimento dos objetivos e alcances da auditoria bem como para
traccedilar eleger e aplicar adequadamente metodologias criteacuterios e teacutecnicas de
avaliaccedilatildeo ambiental
c) A estrutura organizacional deve contar com um sistema de informaccedilatildeo ambiental
e com procedimentos que assegurem (1) a independecircncia do auditor e dos
profissionais de apoio (2) a confiabilidade da informaccedilatildeo contida nos registros
ambientais (3) a objetividade dos resultados e das conclusotildees da auditoria
d) Os procedimentos vigentes devem assegurar que o auditor conclua todas as
atividades relativas ao exame com o devido cuidado e diligecircncia profissionais
e) Os objetivos e alcances especiacuteficos da auditoria devem ser definidos durante o
planejamento do exame de maneira clara e precisa os alcances especiacuteficos
poderatildeo ser modificados em funccedilatildeo dos resultados obtidos ao aplicar as
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo ambiental selecionados
f) O trabalho de campo deve ser planejado e supervisionado para cada uma das
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo escolhidas eou delineadas pelo
auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bullbull bull
56bull
bull g) As normas destinadas a caracterizar os relatoacuterios de auditoria devem assegurar
bull que eles sejam expostos com clareza e precisatildeo bem como que sejam relevantes agrave
natureza objetivos e alcance do exame
h) Os procedimentos para divulgaccedilatildeo dos resultados finais da auditoria ambiental
devem ser adequados e delineados com base em disposiccedilotildees legais que se
encontrem em vigor
i) Os procedimentos relacionados com o acompanhamento das medidas adotadas
por parte dos entes para implementar as recomendaccedilotildees resultantes do controle
posterior e para avaliar os respectivos resultados devem estar fundamentados em
disposiccedilotildees legais e normativas em vigor
bull j) O sistema interno de controle de qualidade deve assegurar a objetividade a
bull precisatildeo eou exatidatildeo das accedilotildees do controle governamental e estimular o
bull aperfeiccediloamento contiacutenuo dos procedimentos de auditoria utilizados e dos
bull resultados produzidos
k) O Oacutergatildeo Superior do Sistema de Controle Governamental enquanto natildeo existir
bull um organismo competente que certifique auditores ambientais na aacuterea
governamental deve definir requisitos baacutesicos e estabelecer um procedimento
que permita selecionar profissionais aptos para o exerciacutecio do controle posterior
bull em mateacuteria de meio ambiente e de seus recursos naturais
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria
O processo de auditoria deve cumprir as seguintes caracteriacutesticas
bull
a) Objetividade o auditor deve contar com suficiente independecircncia mental e
funcional das atividades realizadas pela entidade para analisar interpretar e
avaliar o desenvolvimento e registro das operaccedilotildees realizadas por esta
bullbull
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bull bull
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bull
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bull bull
bull
bull
bull
bull
bull bull bull
bull
bull
bull bull bull bull
57
b) Sistemaacutetico porque atraveacutes de uma metodologia o auditor pode expressar e
sustentar uma opiniatildeo sobre a gestatildeo desenvolvida pela entidade
c) Especializado eou altamente profissional exigindo soacutelidos conhecimentos de
auditoria meio ambiente e recursos naturais bem como disciplinas afins
respaldados por uma ampla experiecircncia em preparaccedilatildeo de programas conduccedilatildeo
do trabalho e elaboraccedilatildeo de relatoacuterio e
d) Deve ser oportuno tanto em sua execuccedilatildeo como no relatoacuterio o qual estaacute
determinado pela legislaccedilatildeo de cada paiacutes o relatoacuterio deve refletir os resultados do
exame baseado em criteacuterios condiccedilotildees causas e efeitos sobre achados e
recomendaccedilotildees
87 Fases do processo de auditoria ambiental
A aplicaccedilatildeo do processo auditorial deve estar ligada ao objetivo que se deseja
alcanccedilar sendo necessaacuterio que a equipe de auditoria possua uma abordagem estruturada onde
se definiratildeo os objetivos e o alcance do processo a ser desenvolvido
Assim o estudo da OLACEFS recomenda que o processo de auditoria deve se
desenvolver em quatro fases
a) Planejamento Tem por objetivo identificar o que se vai examinar como quando
e quais os recursos disponiacuteveis Igualmente se determina o alcance tempo
objetivos criteacuterios e enfoque necessaacuterios para concluir um exame eficiente e
efetivo
b) Execuccedilatildeo Enfatiza a reuniatildeo de provas e anaacutelises de evidecircncias adequadas
quanto agrave qualidade e quantidade baseando-se nos objetivos da auditoria dos
criteacuterios e da metodologia desenvolvidas na fase de planejamento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 58
c) Elaboraccedilatildeo do relatoacuterio Inclui a comunicaccedilatildeo dos resultados da auditoria a
diferentes instacircncias internas e externas do auditor natildeo soacute como informe final
como tambeacutem informes parciais que na aacuterea ambiental podem ser muito uacuteteis
d) Acompanhamento Esta fase eacute muito importante natildeo soacute para retro alimentar o
processo da auditoria como tambeacutem para realizar um controle ao plano de
melhoria apresentado pela entidade ao organismo de controle
Estas fases natildeo satildeo necessariamente distintas e podem sobrepor-se em determinada
medida A seguir as mesmas satildeo abordadas em maiores detalhes
Planejamento
Ocorre basicamente em duas etapas
a) Anaacutelise geral que eacute a compreensatildeo e conhecimento da entidade ou do projeto a
ser auditado a preparaccedilatildeo e a apresentaccedilatildeo do plano de anaacutelise preliminar
A compreensatildeo e conhecimento da entidade auditada implica no estudo e
compreensatildeo da organizaccedilatildeo desde uma perspectiva geral analisando as
diferentes atividades da entidade atraveacutes das informaccedilotildees obtidas
Na preparaccedilatildeo da anaacutelise preliminar satildeo determinadas as linhas gerais de
investigaccedilatildeo onde satildeo definidas as aacutereas projetos atividadesprogramas e serviccedilos
com probabilidade de serem examinadas Nesta fase satildeo identificadas as fontes de
criteacuterio e o mapa de risco da entidade
Jaacute o plano de anaacutelise preliminar visa comunicar os estudos feitos aos niacuteveis de
decisatildeo das EFS os quais avaliaratildeo as linhas de investigaccedilatildeo e constitui a base
para a aprovaccedilatildeo dos recursos que seratildeo empregados na auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 59
bull b) Investigaccedilatildeo preliminar tem por objetivo explorar as linhas gerais de
bull investigaccedilatildeo e aprofundar o conhecimento e a compreensatildeo sobre a entidade
Com tais informaccedilotildees a equipe selecionaraacute quais os assuntos de potencial
importacircncia
bull Como resultado final eacute apresentado um memorando de planejamento onde se
inclui o objetivo e alcance da auditoria os recursos necessaacuterios e o cronograma
N esta etapa tambeacutem se definem os programas de auditoria que seratildeo aplicados
o Tribunal de Contas Europeu aponta trecircs caracteriacutesticas vantajosas que a fase de
planejamento oferece para as Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
bullbull a) racionalidade o processamento e resultados do planejamento incentivam uma
avaliaccedilatildeo loacutegica das tarefas da EFS e o estabelecimento de objetivos precisos
b) prospecccedilatildeo as tarefas satildeo definidas em funccedilatildeo da sua dimensatildeo no tempo de tal
bull modo que se pode ter uma melhor noccedilatildeo das prioridades e
c) coordenaccedilatildeo a coordenaccedilatildeo entre as poliacuteticas de auditoria da EFS e o trabalho de
auditoria real
bull
Observe-se que o planejamento da auditoria eacute um processo dinacircmico e a fim de atingir
os objetivos da auditoria pode ser necessaacuterio realizar alteraccedilatildeo agrave medida que a auditoria se
desenvolve Os objetivos podem ser efetuar uma auditoria de regularidade ou operacional ou
uma combinaccedilatildeo destes aspectos
bull Execuccedilatildeo
bullbull Nesta fase aplica-se o plano detalhado de auditoria que descreve por projetos linhas
bullbull ou aacutereas as accedilotildees que devem ser desenvolvidas de acordo com cada objetivo de auditoria
ambiental aprovada Satildeo desenvolvidas basicamente as seguintes atividades
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bullbull 60
bull
1 Revisatildeo ajuste e aplicaccedilatildeo dos programas de auditoria
A equipe efetua a revisatildeo do programa e procede aos ajustes necessaacuterios avaliando
bull especialmente as possibilidades de alcanccedilar o objetivo e a adequaccedilatildeo dos procedimentos
estabelecidos para verificar o cumprimento dos criteacuterios
bull 2 Aplicaccedilatildeo de procedimentos
bull As provas se referem agrave aplicaccedilatildeo de um ou vaacuterios procedimentos de auditoria ambiental
Seu objetivo eacute reunir evidecircncias adequadas sobre o funcionamento eficaz ou ineficaz
das atividades sistemas e controles identificados durante a etapa de investigaccedilatildeo
bull preliminar
bull Em funccedilatildeo dos resultados dos exames surgiratildeo os achados de auditoria bull bull Um achado de auditoria eacute uma descoberta do auditor que fundamentaraacute as conclusotildees e
bull recomendaccedilotildees da auditoria
Um achado natildeo necessariamente teraacute uma conotaccedilatildeo de deficiecircncia impropriedade
bull ponto fraco ou irregularidade Ele tambeacutem pode se referir a pontos fortes e positivos da
organizaccedilatildeo auditada
o Achado ambiental encontrado pode ser de
bull a) cumprimento considerado como o desvio ou descumprimento de normas elou
procedimentos
bull b) gestatildeo aqueles cujos aspectos substantivos satildeo ambientais causados por accedilatildeo
antroacutepica que originam um dano perda do patrimocircnio natural uma alteraccedilatildeo no
bull equiliacutebrio ecoloacutegico eou diminuiccedilatildeo na qualidade de vida
bullbull o achado ambiental obtido neste processo deve estar fundamentado em fatos e
bull evidecircncias precisas e devidamente suportadas As evidecircncias podem ser (1) fisicas
obtidas atraveacutes da inspeccedilatildeo ou observaccedilatildeo direta do bem de procedimentos realizados
por terceiros (2) documentada proveniente de informaccedilatildeo da entidade auditada ou de
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bull bull bull
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61
terceiros desde que confiaacutevel (3) testemunhal declaraccedilotildees recebidas em resposta a
questionaacuterios aplicados e (4) analiacutetica detenninadas mediante caacutelculos comparaccedilotildees
raciociacutenios I deduccedilotildees e estudos de iacutendices
Um achado ambiental deve possuir no geral as seguintes caracteriacutesticas
a) ser importante ou significativo considerando-se a classe de impactos ambientais
gerados (reversiacutevel irreversiacutevel acumulativo leve grave de longo prazo)
b) estar fundamentado em fatos e evidecircncias exatas devidamente suportadas
c) ser objetivo e completo
d) estar fundamentado em um raciociacutenio consistente para amparar as conclusotildees e
e) ser convincente suficientemente argumentado e sustentado para uma pessoa que
natildeo tenha participado na execuccedilatildeo da auditoria
Todo achado conclusatildeo e conceito deveratildeo estar fundamentados
3 Anaacutelise de achados
Consiste na comparaccedilatildeo de resultados da auditoria com os criteacuterios incluindo a
consideraccedilatildeo das causas principais comparada com os efeitos e se for o caso um
resumo de evidecircncia adicional sobre os efeitos de tais discrepacircncias a fim de
demonstrar a importacircncia do assunto
Ao longo deste processo de anaacutelise se deve levar em consideraccedilatildeo os seguintes
elementos
a) materialidade detenninada ao se considerar o tamanho da variaccedilatildeo com um
criteacuterio e a frequumlecircncia de sua ocorrecircncia
b) reportabilidade dependendo de sua significacircncia relevacircncia e materialidade do
achado o auditor detenninaraacute sua inclusatildeo ou natildeo no relatoacuterio
c) consideraccedilotildees das causas e efeitos (conclusotildees) considerar as razotildees e a
importacircncia destas ao natildeo aderir a um criteacuterio estabelecido no processo Implica
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 62
em detenninar dentre outros aspectos a suficiecircncia relevacircncia e consistecircncia da
evidecircncia que sustenta tais achados Ao executar esta etapa a equipe de auditoria
deve considerar que
- as causas e efeitos estatildeo interrelacionados e que o conhecimento das causas
ajuda a compreender melhor os efeitos
- a anaacutelise da infonnaccedilatildeo estaacute orientada a julgar as infonnaccedilotildees coletadas durante
a fase de planejamento e de execuccedilatildeo para a fonnulaccedilatildeo de soluccedilatildeo aos
problemas detectados
- a natildeo confonnidade dos resultados da auditoria com os criteacuterios daacute lugar agrave
atribuiccedilatildeo de valores quando o caso assim exigir (efeitos graves de degradaccedilatildeo
ambiental)
bull - as causas podem ser externas ao sistema ou agrave organizaccedilatildeo auditada e devem ser
identificadas
bull - os efeitos podem extrapolar o acircmbito do sistema ou da organizaccedilatildeo auditada e
- a relaccedilatildeo condiccedilatildeo-causa-efeito (observaccedilotildees) devem ser suficientemente claras
para que o auditor possa elaborar recomendaccedilotildees praacuteticas e significativas
4 Prccedilparaccedilatildeo das conclusotildees
A equipe de auditoria deve chegar a conclusotildees adequadas acerca da importacircncia
relativa da deficiecircncia que se detennine Ao se preparar as conclusotildees as mesmas
devem ser priorizadas
Elaboraccedilatildeo do Relatoacuterio
Os resultados dos trabalhos de auditoria podem ser apresentados sob a fonna de
parecer de auditoria quando da realizaccedilatildeo de auditorias sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis
ou sobre fonna de relatoacuterios se for oportuno expondo as suas constataccedilotildees de fonna
apropriada o seu conteuacutedo deve ser de faacutecil compreensatildeo e isento de imprecisotildees ou
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
63
bullbull ambiguumlidades Deve incluir apenas elementos que sejam confinnados por infonnaccedilotildees
probatoacuterias de auditoria adequadas e relevantes e deve revelar a independecircncia e objetividade
do auditor mostrando-se imparcial e construtivo
Nesta etapa se define o fonnato geral do relatoacuterio de auditoria e quais infonnaccedilotildees
devem ser incluiacutedas respaldadas pelas conclusotildees e opiniotildees significativas dos auditores
A expressatildeo elaboraccedilatildeo do relatoacuterio designa simultaneamente o parecer do auditor e
as suas outras observaccedilotildees sobre um conjunto de demonstraccedilotildees financeiras e o relatoacuterio final
do auditor ao concluir urna auditoria operacional ou de gestatildeo
A seguir eacute abordado algumas recomendaccedilotildees efetuadas pela OLACEFS onde a
bullbull elaboraccedilatildeo de relatoacuterios deveraacute levar em conta
a) elementos fonnais corno tiacutetulo identificaccedilatildeo do organismo de controle periacuteodo
auditado identificaccedilatildeo da equipe de auditoria identificaccedilatildeo da politica
programa projeto atividade gestatildeo ou ente auditado data de emissatildeo do
relatoacuterio e destinataacuterio (s)
b) antecedentes relaccedilatildeo e descriccedilatildeo da poliacutetica programa plano recurso projeto ou
ente auditado de acordo com seus elementos histoacutericos juriacutedicos organizacionais
e funcionais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais
Deve evidenciar os objetivos da auditoria o alcance e suas limitaccedilotildees bem corno
a metodologia utilizada
c) resultados da auditoria
- Resultados significativos podem ser positivos ou negativos e se referem ao que
a equipe incorporar ao relatoacuterio
- Achados e observaccedilotildees
- Opiniatildeo conceitos eou pronunciamentos eacute a expressatildeo dos resultados obtidos
pela equipe de auditoria urna vez avaliados os achados e as observaccedilotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
64
individualmente ou em conjunto em relaccedilatildeo aos criteacuterios previamente
estabelecidos
- Conclusotildees e recomendaccedilotildees a partir da opiniatildeo anterior a equipe estabeleceraacute
conclusotildees sobre os resultados obtidos formulando recomendaccedilotildees e accedilotildees que
se considere necessaacuterio para corrigir as irregularidades
bull - Declaraccedilatildeo de cumprimento eacute a manifestaccedilatildeo expressa sobre a observacircncia de
leis regulamentos e demais normas aplicaacuteveis de acordo com as poliacuteticas
bull
programas projetos atividade ou gestatildeo do ente sujeito do controle
- Aspectos que requerem um estudo adicional aspectos que sendo objeto de
anaacutelise no processo requerem segundo a opiniatildeo do grupo de auditoria uma
bullbull maior profundidade em seu estudo e anaacutelise Esta declaraccedilatildeo deve estar
bull claramente formulada jaacute que os resultados apresentados sobre estes aspectos natildeo
bullbull apresentam uma conotaccedilatildeo definitiva
bull - Pronunciamento da Administraccedilatildeo se referem agrave aceitaccedilatildeo ou natildeo dos resultados
bull obtidos e podem incluir as accedilotildees que devem ser implementadas conforme as
recomendaccedilotildees propostas pela equipe de auditoria Este passo visa facilitar a
bull etapa de acompanhamento Este seraacute o resultado de uma reuniatildeo com os
bullbull representantes da entidade auditada previamente agrave entrega final do relatoacuterio
bull - Compromissos O ente auditado entregaraacute um plano de melhoria no qual
constaraacute as accedilotildees que a administraccedilatildeo tomaraacute a fim de melhorar aqueles aspectos
apontados como deficientes
Um relatoacuterio de auditoria operacional ou de gestatildeo poderaacute ter a seguinte estrutura
aplicaacutevel agrave auditoria de regularidade no que couber
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
65
bull a) Sumaacuterio - enumeraccedilatildeo das principais divisotildees seccedilotildees e outras partes de um
documento na mesma ordem que a mateacuteria nela se sucede (NBR 6027 da
ABNT)
b) Resumo - breve descriccedilatildeo dos elementos-chave do relatoacuterio quaIs sejam o
objetivo e escopo da auditoria principais resultados e recomendaccedilotildees
c) Introduccedilatildeo - neste toacutepico a equipe deve discorrer sobre os antecedentes
d) Capiacutetulos sobre os temas principais - os capiacutetulos que comporatildeo o relatoacuterio
podem ser organizados de diversas maneiras Uma delas pode ser estruturar os
capiacutetulos segundo uma sequumlecircncia loacutegica baseada na organizaccedilatildeo administrativa
geograacutefica ou funcional do objeto da auditoria Os capiacutetulos devem ser
desenvolvidos de maneira a permitir ao leitor acompanha a loacutegica dos argumentos
e das justificativas que sustentam os achados
Aqui seratildeo relatados os resultados significativos os achados e observaccedilotildees e as
opiniotildees conceitos eou pronunciamentos
e) Comentaacuterios do gestor ou Pronunciamento da Administraccedilatildeo comentaacuterios que o
gestor julgue pertinentes
f) Conclusatildeo neste ponto se registraratildeo as conclusotildees e recomendaccedilotildees
g) Proposta de encaminhamento conteraacute a recomendaccedilatildeo acerca da execuccedilatildeo do
trabalho de auditoria ou ainda quando a equipe assim entender outras
recomendaccedilotildees que mereccedilam ser levadas ao conhecimento do relator
h) Apecircndice neste toacutepico devem ser incluiacutedos quaisquer detalhamentos necessaacuterios
ao entendimento e sustentaccedilatildeo dos argumentos apresentados cuja inserccedilatildeo no
texto principal prejudicaria o fluxo da exposiccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
66
bull
o sentido pedagoacutegico das recomendaccedilotildees introduzidas nos relatoacuterios devem ser uma
constante sem esquecer nunca o caraacuteter teacutecnico uma vez que tambeacutem natildeo satildeo convincentes
as puniccedilotildees por natildeo serem eficazes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Acompanhamento
Esta fase eacute realizada no decorrer da auditoria subsequumlente onde o auditor deve
acompanhar a aceitaccedilatildeo de suas recomendaccedilotildees e o cumprimento do plano de melhoria
apresentado pelo auditado
No acompanhamento o auditor deveraacute manter a objetividade e a independecircncia e
portanto se limitar em determinar se as fraquezas identificadas foram corrigidas e natildeo no fato
de que se foram postas em praacutetica ou natildeo as recomendaccedilotildees especiacuteficas
A fase de acompanhamento pode servir para os seguintes objetivos
a) aumentar a eficaacutecia dos relatoacuterios de auditoria - a razatildeo primordial para se fazer
um acompanhamento eacute aumentar a probabilidade de que coloquem em praacutetica as
recomendaccedilotildees
b) ajudar a Administraccedilatildeo puacuteblica e ao Poder Legislativo - o acompanhamento tem
que ser uacutetil para orientar as accedilotildees da Administraccedilatildeo Puacuteblica eou do Poder
Legislativo
c) a avaliaccedilatildeo da gestatildeo da EFS - a atividade de acompanhamento proporciona uma
base para avaliar e julgar o desempenho da EFS e
d) criar incentivos para a aprendizagem e desenvolvimento - as atividades de
acompanhamento podem contribuir para um melhor conhecimento e melhores
praacuteticas
Eacute preciso registrar os resultados do acompanhamento das recomendaccedilotildees da auditoria
Em caso necessaacuterio a Administraccedilatildeo ou o Poder Legislativo deveraacute ser infonnado acerca das
deficiecircncias e melhorias identificadas no acompanhamento das auditorias
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 67
88 Teacutecnicas de Auditoria
bull Os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria comumente utilizados no setor privado satildeo
tambeacutem aplicaacuteveis ao setor puacuteblico e os meacutetodos e teacutecnicas empregados na auditoria
ambiental natildeo diferem substancialmente daqueles empregados em qualquer outra aacuterea O
importante para uma efetiva avaliaccedilatildeo ambiental eacute a participaccedilatildeo de especialistas onde a
anaacutelise de temas especializados se faz necessaacuteria
As teacutecnicas de auditoria se referem a meacutetodos praacuteticos de investigaccedilatildeo e prova que o
auditor se utiliza para obter a evidecircncia necessaacuteria para fundamentar suas opiniotildees e
conclusotildees Satildeo determinadas durante a fase de planejamento e na preparaccedilatildeo dos programas
de auditoria As teacutecnicas selecionadas para uma auditoria ao serem aplicadas tomam-se os
procedimentos desta
A seguir satildeo comentadas algumas teacutecnicas empregadas em auditoria ambiental
inclusas no documento da OLACEFS
Avaliaccedilatildeo Geral
Aplicada pelo auditor no iniacutecio do trabalho com base em sua experiecircncia e juiacutezo
profissional Geralmente orienta a aplicaccedilatildeo de outras teacutecnicas
Consiste na anaacutelise geral da informaccedilatildeo da entidade acerca de sua natureza juriacutedica
bull objeto social Demonstraccedilotildees Contaacutebeis obrigaccedilotildees ambientais e sistemas de informaccedilatildeo de
controle e de gestatildeo ambiental bem como da pressatildeo que a entidade exerce sobre o meio
ambiente e as reclamaccedilotildees dos cidadatildeos
Inspeccedilatildeo
Eacute o exame de registros documentos mapas ou ativos tangiacuteveis A confiabilidade
proporcionada pela inspeccedilatildeo dos documentos mapas e registros depende da sua natureza
fonte e eficaacutecia dos controles internos sobre seus procedimentos
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
68
Anaacutelise
Eacute a classificaccedilatildeo e agrupamento dos distintos elementos individuais que fonnam um
plano indicativo os contratos assinados ou liquidados uma conta um processo um grupo de
programas que fonnam um projeto buscando com isto orientar o trabalho que se pretende
desenvolver Neste processo os modelos conceituais e matemaacuteticos nos oferecem uma visatildeo
bull geral do objeto de anaacutelise e portanto satildeo muito uacuteteis
Observaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da fonna como os responsaacuteveis desenvolvem e documentam os
processos
Confirmaccedilatildeo
Consiste em certificar-se da autenticidade de situaccedilotildees operaccedilatildeo eou cifras atraveacutes da
comunicaccedilatildeo direta com terceiros que conhecem a natureza e condiccedilotildees da situaccedilatildeo e
portanto podem infonnar sobre sua validade
Conciliaccedilatildeo
Eacute a confrontaccedilatildeo ou cruzamento de infonnaccedilatildeo de dois registros independentes mas
relacionados entre si para estabelecer sua confonnidade Esta teacutecnica pode ser utilizada em
vaacuterias contas ou situaccedilotildees Para desenvolver esta teacutecnica satildeo de grande utilidade os mapas de
risco fotografias aeacutereas ou por sateacutelite os inventaacuterios de recursos naturais e as provas de
laboratoacuterio dentre outros
Indagaccedilatildeo
A obtenccedilatildeo de infonnaccedilatildeo verbal mediante averiguaccedilotildees dentro ou fora da entidade
sobre possiacuteveis pontos fracos na aplicaccedilatildeo dos procedimentos praacuteticas de controle interno ou
outras situaccedilotildees que o auditor considere relevante para seu trabalho pode ser obtida mediante
bull a realizaccedilatildeo de entrevistas e consultas realizadas a especialistas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
69
Caacutelculo
Consiste em comprovar a exatidatildeo aritmeacutetica contida nos documentos e registros
contaacutebeis mediante a realizaccedilatildeo de caacutelculos sobre bases estimadas ou reais Na aplicaccedilatildeo
desta teacutecnica o auditor pode utilizar a amostragem estatiacutestica
Exame de documentos - Comprovaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da evidecircncia que apoacuteia ou sustenta uma operaccedilatildeo ou transaccedilatildeo com o
fim de corroborar sua autoridade legalidade propriedade e veracidade
Revisatildeo analiacutetica
Eacute a anaacutelise de iacutendices indicadores tendecircncias e a investigaccedilatildeo das flutuaccedilotildees
variaccedilotildees e relaccedilotildees que se apresentem inconsistentes ou se desviem dos montantes
prognosticados
Questionaacuterios
Formatos atraveacutes dos quais se questionam assuntos relevantes para a auditoria
Geralmente deve ser acompanhado de instruccedilotildees Podem ser gerais ou especiacuteficos de acordo bull com o objetivo proposto As listas de checagem e controle estatildeo inclusas dentro desta
classificaccedilatildeo e permite fazer uma avaliaccedilatildeo preliminar sobre o que se estaacute indagando
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA
Regra geral os elementos economia eficiecircncia e eficaacutecia satildeo enfocados sempre que
se conceitua a auditoria operacional ou de gestatildeo Toma-se necessaacuterio entatildeo apresentar estes
elementos visando uma melhor compreensatildeo da mateacuteria Para tal utilizaremos os comentaacuterios
da INTOSAI e do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Economia - reduzir custos
bull Significa reduzir ao miacutenimo o custo dos recursos utilizados para realizar uma
bull atividade com a qualidade necessaacuteria A economia soacute pode ser medida se houver um criteacuterio
razoaacutevel ou motivos para fazecirc-lo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
70
bullbull
bull
bull
As auditorias da economia podem encontrar respostas para alguns questionamentos
tais como
- os meios escolhidos ou equipamento obtido representam o uso mais econocircmico
dos recursos puacuteblicos
- os recursos humanos financeiros ou materiais foram utilizados de forma
econocircmica
- as atividades de gestatildeo se realizaram em conformidade com os princiacutepios
corretos de administraccedilatildeo e as adequadas poliacuteticas de gestatildeo
Eficiecircncia - aproveitar o melhor possiacutevel os recursos disponiacuteveis
A eficiecircncia estaacute relacionada com a economia Tambeacutem neste caso a questatildeo central
se refere aos recursos utilizados A pergunta principal eacute se estes recursos estatildeo sendo
empregados de maneira oacutetima ou satisfatoacuteria ou se poderia ter sido alcanccedilado os mesmos
objetivos ou similares considerando-se o ponto de vista da qualidade e do prazo disponiacutevel
com menos recursos
Expressa a relaccedilatildeo entre os produtos (bens e serviccedilos) gerados por uma atividade e os
custos do insumo aplicados num determinado periacuteodo de tempo Uma auditoria da eficiecircncia
pode encontrar respostas para alguns questionamentos tais como
- estamos conseguindo o maacuteximo - em termos de quantidade e qualidade - de
nossas accedilotildees Essa pergunta se refere agrave relaccedilatildeo existente entre a qualidade e
quantidade de serviccedilos oferecidos e as atividades e custos dos recursos
utilizados para produzi-los visando alcanccedilar os resultados
- as coisas estatildeo sendo feitas do jeito certo
bullbull bull
71bull bull Eficaacutecia - alcanccedilar os propoacutesitos e objetivos flXadosbull bull A eficaacutecia se constitui essencialmente em um conceito de alcance de objetivos e de bull bullbull
metas programadas em um detenninado periacuteodo de tempo Faz referecircncia agrave relaccedilatildeo existente
bull entre os objetivos fixados os produtos oferecidos e os objetivos cumpridos
bullbull Uma auditoria da eficaacutecia pode encontrar respostas para os seguintes questionamentos
bullbull - as coisas estatildeo sendo feitas
bull - estatildeo sendo cumpridos os objetivos estipulados de acordo com os meIOS
bullbull empregados os produtos obtidos e os influxos observados
bull - os efeitos constatados satildeo realmente consequumlecircncia da poliacutetica em questatildeo e natildeo
bullbull de outras circunstacircncias
bullbull 10 A EQUIDADE
bullbull A inclusatildeo da equidade no ciclo da auditoria de gestatildeo encontra-se em processo de
bullbull estudo em vaacuterios paiacuteses onde o conceito de controle social jaacute existe e refere-se ao controle
bull aplicado agrave distribuiccedilatildeo do dinheiro puacuteblico pelos agentes que tecircm a competecircncia de promover
bull a melhoria da qualidade de vida em detenninada unidade bull bullbull
A equidade visa identificar os beneficiaacuterios da accedilatildeo econocircmica e analisar a
bull distribuiccedilatildeo de custos e beneficios entre setores econocircmicos e sociais
bullbull 11 A EFETIVIDADE
bull No Brasil a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em seu inciso II do art 74 ao tratar da It
bullbull finalidade da auditoria aborda os elementos eficaacutecia e eficiecircncia Jaacute o caput do art 70
bull menciona a economicidade Natildeo haacute menccedilatildeo expressa sobre a avaliaccedilatildeo dos recursos sob o
bullbull aspecto da efetividade
bull o mesmo comportamento ocorre em diversas bibliografias consultadas Eacute possiacutevel que
bull essa abordagem natildeo ocorra uma vez que a efetividade se relaciona com o ambiente externo bull bullbull
da organizaccedilatildeo
bullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
72
bullbull o Tribunal de Contas do Estado da Bahia em seu Manual de Auditoria
Governamental capiacutetulo 4 item 44 discorre a respeito da efetividade como
Na Administraccedilatildeo Puacuteblica o valor efetivo ou potencialmente criado natildeo pode ser medido com base exclusivamente nos produtos de um programa ou atividade mas em relaccedilatildeo aos resultados e impactos qualitativos e quantitativos()
Desse modo a anaacutelise da efetividade verificaraacute se foi gerado impacto na comunidade tendo sido satisfeitas as suas necessidades ou seja se houve transformaccedilatildeo da realidade bem como seu grau de abrangecircncia aleacutem da continuidade dos resultados alcanccedilados
Ao focalizar os impactos do programa na populaccedilatildeo afetada reconhece-se que a avaliaccedilatildeo natildeo deve limitar-se aos produtos ou serviccedilos em si mas aos efeitos gerados
Jaacute o Tribunal de Contas da Uniatildeo assim situa a efetividade
o objetivo da auditoria de desempenho operacional eacute examinar a accedilatildeo governamental quanto aos aspectos da economicidade eficiecircncia e eficaacutecia enquanto a avaliaccedilatildeo de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (grifo nosso)
bull Para o TCU a efetividade eacute a relaccedilatildeo entre os resultados (impactos observados)
alcanccedilados e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuaccedilatildeo institucional
Significa verificar se as coisas certas estatildeo sendo feitas
Observa-se pelos conceitos apresentados em relaccedilatildeo agrave efetividade que existe a
preocupaccedilatildeo com a relaccedilatildeo ao longo do tempo entre os resultados alcanccedilados e os objetivos
pretendidos havendo uma inquietaccedilatildeo com o valor social do produto
Eacute um conceito que merece estar no rol das preocupaccedilotildees da auditoria operacional ou
de gestatildeo
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA INTOSAI AgraveS AUDITORIAS
AMBIENTAIS
No XVII Congresso da INTOSAI foi apresentado o guia Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo
de Auditoria de Atividades com uma perspectiva ambiental onde satildeo relacionados os
postulados baacutesicos normas gerais normas de procedimento e normas para apresentaccedilatildeo de
relatoacuterios aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental que a seguir transcreve-se
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 73
Postulados Baacutesicos
As EFS deveratildeo procurar manter conformidade com as normas de auditoria da
INTOSAI em todos os assuntos que sejam considerados materiais
Um assunto pode ser definido como material se haacute o conhecimento que existe a
probabilidade de que tenha influecircncia no interessado ou em outro usuaacuterio do relatoacuterio ou do
resultado da auditoria no qual estaacute contido
A materialidade se determina com frequumlecircncia em termos valorativos poreacutem a
natureza inerente ou as caracteriacutesticas de um assunto ou de um grupo de assuntos tambeacutem
podem converter o assunto em material Assuntos que natildeo eram importantes originalmente
podem chegar a se tomar
Cada EFS deveraacute estabelecer uma poliacutetica sobre os postulados e normas que deveratildeo
ser observados na execuccedilatildeo de uma auditoria ambiental a fim de assegurar que tanto o
trabalho quanto o produto deste sejam de alta qualidade
bull A EFS emitiraacute sua proacutepria opiniatildeo em relaccedilatildeo agraves diversas situaccedilotildees que se apresentam
no curso da auditoria governamental
Os termos do mandato de auditoria da EFS invalidam todas as convenccedilotildees contaacutebeis
ou de auditoria com as quais se encontrem em conflito A EFS deveraacute reconhecer a natureza
global dos assuntos ambientais e deveraacute providenciar a remoccedilatildeo de incompatibilidades em
suas proacuteprias circunstacircncias quando estas possam obstruir a adoccedilatildeo de normas desejaacuteveis
Com o aumento da consciecircncia da sociedade a demanda pela responsabilizaccedilatildeo puacuteblica
de pessoas ou de entidades que gerenciam recursos puacuteblicos se toma cada vez mais
evidente de modo que existe uma maior necessidade de que haja um processo de
responsabilizaccedilatildeo e de que este se opere efetivamente
Este postulado contempla todas as entidades que causam impacto no meio ambiente
Tais entidades podem ser classificadas nos seguintes grupos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull a) Entidades cujas atividades afetam direta ou indiretamente o meio ambiente de
maneira positiva ou negativa
b) Entidades com poderes para produzir regulamentaccedilotildees da poliacutetica ambiental ou
para influenciaacutemiddotlas - seja em acircmbito local nacional ou internacional
c) Entidades com poder para controlar e fiscalizar accedilotildees ambientais executadas por
terceiros
A elaboraccedilatildeo da informaccedilatildeo necessaacuteria e exata o controle a avaliaccedilatildeo e os sistemas de
informaccedilotildees no acircmbito governamental facilitaratildeo o processo de responsabilizaccedilatildeo A
gestatildeo eacute responsaacutevel pela exatidatildeo pela adequaccedilatildeo da forma e pelo conteuacutedo das
Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e de outro tipo de informaccedilatildeo
Nos mais altos niacuteveis o governo eacute responsaacutevel por determinar que informaccedilatildeo
necessita para averiguar se seus objetivos ambientais estatildeo sendo realizados como se deve
medir a realizaccedilatildeo destes objetivos e com que regularidade deseja obter essa informaccedilatildeo
A entidade e seu gestor satildeo diretamente responsaacuteveis pela exatidatildeo e pelo
conhecimento da informaccedilatildeo necessaacuteria acerca do impacto da proacutepria entidade no meio
ambiente seja em relaccedilatildeo ao resultado financeiro passivos e ativos conformidade com a
legislaccedilatildeo ou outras prescriccedilotildees para seu resultado
As autoridades correspondentes deveratildeo assegurar a promulgaccedilatildeo de normas de
contabilidade aceitas para as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relevantes agraves
necessidades governamentais As entidades fiscalizadas deveratildeo providenciar a
elaboraccedilatildeo de objetivos e metas de resultado (desempenho) especiacuteficos e mensuraacuteveis
Ainda falta muito trabalho de elaboraccedilatildeo antes de que se encontrem disponiacuteveis
normas de auditoria aceitas sobre Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relativas a assuntos
ambientais
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bull
bullbull A aplicaccedilatildeo consistente de normas de contabilidade aceitas deveraacute resultar na correta e
bull adequada apresentaccedilatildeo da situaccedilatildeo fmanceira e dos resultados das operaccedilotildees
A aplicaccedilatildeo consistente das nonnas de contabilidade e de divulgaccedilatildeo para assuntos
ambientais particulannente quando se revisam vaacuterios periacuteodos contaacutebeis deveraacute ser
introduzida paulatinamente enquanto se definam novas nonnas relacionadas com o meio
ambiente
bull A existecircncia de um adequado sistema de controle interno minimiza o risco de erros ou
irregularidades
o controle interno eacute em primeiro lugar responsabilidade da entidade fiscalizada
ainda que o auditor apresente propostas nos casos em que os controles tenham sido
considerados inadequados ou inexistentes
As disposiccedilotildees legislativas deveratildeo facilitar a cooperaccedilatildeo das entidades fiscalizadas no
que concerne agrave manutenccedilatildeo e acesso a toda informaccedilatildeo relevante e necessaacuteria para uma
avaliaccedilatildeo integral das atividades relacionadas com a auditoria
Todas as atividades de auditoria deveratildeo estar incluiacutedas no mandato de auditoria da
EFS
bull o completo alcance da auditoria governamental - auditoria de regularidade (financeira
e de confonnidade) e de resultado - tambeacutem se aplica agrave auditoria ambiental
Durante uma auditoria de Demonstraccedilotildees Contaacutebeis os assuntos ambientais deveratildeo
incluir
a) iniciativas para prevenir diminuir ou recuperar danos ao meio ambiente
bull b) a conservaccedilatildeo tanto dos recursos renovaacuteveis como dos natildeo renovaacuteveis e
c) as consequumlecircncias da violaccedilatildeo de leis e regulaccedilotildees ambientais dentre outros
A auditoria de confonnidade relacionada a assuntos ambientais deve contribuir para
proporcionar a garantia de que as atividades governamentais satildeo levadas a termo em
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confonnidade com as leis ambientais nonnas e poliacuteticas tanto no acircmbito nacional como
internacional
A execuccedilatildeo da auditoria de resultados de atividades ambientais deve incluir
a) a garantia de que os indicadores de resultados em relaccedilatildeo a assuntos ambientais (
no caso de que se encontrem presentes em demonstrativos contaacutebeis puacuteblicos)
refletiam de maneira justa o resultado da entidade fiscalizada e
b) a garantia de que os programas ambientais se executam de maneira econocircmica
eficiente e efetiva
o trabalho das EFS deveraacute estar direcionado ao melhoramento das teacutecnicas para a
fiscalizaccedilatildeo da validade das medidas de resultado I desempenho
A auditoria ambiental agrega uma troca especial ao crescente papel dos auditores e a
responsabilidade destes em relaccedilatildeo agrave melhoria e elaboraccedilatildeo de novas teacutecnicas e metodologias
para avaliar se a entidade fiscalizada estaacute usando medidas de desempenho ambientais
razoaacuteveis e vaacutelidas Este eacute um bom exemplo de situaccedilotildees em que os auditores deveratildeo tirar
proveito de teacutecnicas e metodologias pertencentes a outras disciplinas relevantes
As EFS deveratildeo evitar conflito de interesses entre o auditor e a entidade fiscalizada
As EFS necessitam manter tanto o fato como a imagem de sua independecircncia e
objetividade ao executar auditorias ambientais e publicar seus resultados
Normas Gerais
o auditor e a EFS devem ser independentes e possuir a competecircncia devida
o auditor e a EFS devem ser independentes e objetivos na execuccedilatildeo de auditorias
ambientais Deveratildeo ser justos em suas avaliaccedilotildees e no relato dos resultados das auditorias
As EFS seus auditores eou outras pessoas (especialistas) que executem auditorias
ambientais deveratildeo demonstrar no miacutenimo o seguinte niacutevel de competecircncia e atributos
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a) adequados conhecimentos em tudo o que se refira agrave auditoria e capacidade de
execuccedilatildeo de auditorias financeiras de conformidade e de resultados
b) adequados conhecimentos de auditoria ambiental adquiridos atraveacutes da formaccedilatildeo
profissional e da experiecircncia praacutetica
c) um enfoque independente e imparcial e
d) adequadas habilidades de relacionamento humano e comunicaccedilatildeo
Se a EFS contratar especialistas externos esta deve confirmar sua competecircncia
profissional para assegurar-se da idoneidade dos mesmos para o desenvolvimento das tarefas
que estes devem executar A obtenccedilatildeo da consultoria de um especialista externo natildeo exclui
nem minimiza a responsabilidade da EFS em relaccedilatildeo agraves suas opiniotildees formadas ou das
conclusotildees alcanccediladas na auditoria
o auditor e a EFS devem comprovar diligecircncia profissional e interecircsse em
conformidade com as normas de auditoria da INTOSAI Isto contempla diligecircncia
profissional na especificaccedilatildeo reuniatildeo e avaliaccedilatildeo de provas e na divulgaccedilatildeo de
resultados conclusotildees e recomendaccedilotildees
Esta norma pode apresentar dificuldades particulares no momento de estabelecer
normas para provas de auditoria aceitas nas quais se baseiam os resultados conclusotildees e
recomendaccedilotildees
Normas de Procedimento
o auditor deveraacute planejar a auditoria de tal maneira que se possa garantir que uma
auditoria de alta qualidade se execute de maneira econocircmica eficiente efetiva e
oportuna
o trabalho da equipe de auditoria em todo nivel e fase deveraacute ser supervisionado
apropriadamente durante a auditoria e o trabalho documentado deveraacute ser revisado por
um membro superior da equipe de auditoria
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o auditor ao determinar a extensatildeo e o alcance da auditoria estudaraacute e avaliaraacute a
confiabilidade do controle interno
No decorrer da execuccedilatildeo da auditoria deveraacute ser efetuado exame acerca da
conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis Passos e procedimentos de auditoria
devem oferecer uma razoaacutevel garantia de detecccedilatildeo de erros irregularidades e de accedilotildees
ilegais que possam ter efeito direto e material nas demonstraccedilotildees contaacutebeis
Eacute necessaacuterio que se produzam provas competentes relevantes e razoaacuteveis a fim de
apoiar a opiniatildeo e as conclusotildees do auditor com respeito agrave organizaccedilatildeo o programa a
atividade ou funccedilatildeo fiscalizadas
Os auditores deveratildeo analisar as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis a fun de estabelecer se as
mesmas guardam conformidade com as Normas de Contabilidade Aceitas
Normas para a elaboraccedilatildeo dos relatoacuterios
Os relatoacuterios de auditoria escritos deveratildeo ser apresentados tanto agrave direccedilatildeo da entidade
fiscalizada como ao seu oacutergatildeo executivo
Ao teacutermino de cada auditoria o auditor deve apresentar uma opiniatildeo escrita ou um
relatoacuterio expondo os resultados de maneira apropriada o conteuacutedo deste relatoacuterio ou
opiniatildeo deveraacute ser de faacutecil compreensatildeo e deveraacute se encontrar livre de imprecisotildees ou
ambiguumlidades Incluiraacute toda informaccedilatildeo suportada por provas de auditoria e deveraacute ser
independente objetivo justo e construtivo
Em relaccedilatildeo a auditorias de regularidade o auditor deve preparar um relatoacuterio escrito
que pode ser uma parte do relatoacuterio sobre as demonstraccedilotildees contaacutebeis ou um relatoacuterio
a parte sobre os exames de conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis O relatoacuterio
deveraacute conter uma declaraccedilatildeo de garantia positiva sobre os assuntos examinados em
relaccedilatildeo agrave conformidade e de garantia negativa sobre os assuntos natildeo examinados
A EFS agrave qual pertenccedila o auditor eacute a que deve decidir ao fmal sobre as accedilotildees que devem
ser empreendidas em relaccedilatildeo agraves praacuteticas fraudulentas ou seacuterias irregularidades
descobertas pelo auditor
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ambientais foram de auditorias de resultado e 169 continham uma combinaccedilatildeo de auditoria de
regularidade e de resultados Oitenta e sete informes eram auditorias de regularidade A
maioria das EFS publicou tanto informes de regularidade como de resultado
Em relaccedilatildeo agraves auditorias de resultados o relatoacuterio deve incluir todos os relatos
significativos de natildeo conformidades pertinentes aos objetivos da auditoria
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS EFS
A INTOSAI efetuou no ano de 2000 um estudo sobre a situaccedilatildeo atual no acircmbito da
auditoria ambiental por parte das EFS exposto no relatoacuterio intitulado Resultados deI tercer
estuacutedio sobre auditoriacutea ecoloacutegica Os resultados apresentados satildeo referentes agrave terceira
pesquisa e na medida do possiacutevel procuraram comparar os resultados com os do primeiro e
segundo estudo efetuados em 1993 e 1997
Este estudo abordou temas como mandato e poderes alcance das atividades e tipos de
auditoria dentre outros que satildeo comentados de forma resumida a seguir
Mandato e poderes Os mandatos da maioria das EFS natildeo sofreram alteraccedilotildees desde
1996 natildeo ocorrendo nenhuma restriccedilatildeo No ano de 2000 a maioria das EFS possuiacutea algum
tipo de poder para realizar auditorias ambientais
Auditorias a posterior Quase todas as EFS que possuem poderes para realizar
auditorias ambientais estatildeo autorizadas a realizar auditorias de regularidade Muitas EFS
tambeacutem estatildeo autorizadas a realizar auditorias de resultados sobre questotildees ambientais
Alcance das atividades da auditoria ambiental Entre 1997 e 1999 um grande
nuacutemero de EFS utilizou seus poderes para realizar auditorias ambientais Durante este
periacuteodo 57 das EFS entrevistadas completaram uma ou vaacuterias auditorias relacionadas com
questotildees ambientais
Tipos de auditoria A grande maioria das auditorias ambientais publicadas entre 1997
e 1999 inclui algum tipo de auditoria de resultados No total 304 dos informes sobre questotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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As auditorias de resultados cobrem uma ampla escala de tipos de auditoria O tipo de
auditoria de resultado ambiental realizada com mais frequumlecircncia pelas EFS foi a de
implementaccedilatildeo de programas ambientais A segunda foi a auditoria de conformidade por parte
dos departamentos da administraccedilatildeo puacuteblica e outros com a legislaccedilatildeo e a regulamentaccedilatildeo
ambiental agrave escala nacional Estes dois tipos de auditoria tambeacutem se realizaram com mais
frequumlecircncia durante o periacuteodo de 1994-1996 A avaliaccedilatildeo dos impactos ou efeitos do programa
ambiental nacional tambeacutem foi importante em ambos periacuteodos Um novo desenvolvimento
parece ser o crescimento de outros dois tipos de auditorias do resultado a auditoria dos
sistemas de gestatildeo ambiental da administraccedilatildeo puacuteblica e a auditoria dos efeitos ambientais de
programas natildeo relacionados com o meio ambiente
Johnsen (2001) aponta em seu estudo sobre fiscalizaccedilatildeo ambiental no acircmbito europeu
que as EFS de 13 paiacuteses apresentaram suas atividades na aacuterea ambiental Sete dos projetos
tratavam de algum tipo de contaminaccedilatildeo da aacutegua dois paiacuteses apresentaram fiscalizaccedilotildees de
gestatildeo de resiacuteduos dois realizavam fiscalizaccedilotildees sobre a contaminaccedilatildeo atmosfeacuterica e um
havia realizado a fiscalizaccedilatildeo de um parque nacional
O Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) no periacuteodo de 1993-2001
realizou 17 auditorias ambientais do tipo operacional e o General Accounting Office (GAO)
no periacuteodo 1993-2000 efetuou 75 auditorias ambientais operacionais e de regularidade
(COMBA 2002 p58)
14 INICIATIVAS NO BRASIL
O presente capiacutetulo natildeo tem a pretensatildeo de ser exaustivo procura apenas abordar
algumas iniciativas realizadas no Brasil e localizadas na revisatildeo de literatura
Malafaia (2003) aponta em seu estudo que Pesquisa realizada junto aos oacutergatildeos de
controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas executa
atualmente alguma accedilatildeo de controle na aacuterea ambiental
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A autora destaca as iniciativas
a) do Tribunal de Contas da Uniatildeo que executa auditoria ambiental fundamentada
pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizaccedilatildeo Ambiental - PDF A
b) do TCE do Paranaacute que desenvolve auditorias ambientais em programas
governamentais co-financiados por organismos internacionais e
c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco Mato Grosso e Rio Grande do Sul que
estatildeo em fase de implantaccedilatildeo das auditorias ambientais
Observa ainda a autora que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia - TCEBa muito
embora natildeo tenha traccedilado diretrizes institucionais para a aacuterea ambiental jaacute aborda os aspectos
ambientais no bojo das outras modalidades de auditorias em especial aquelas que envolvem
as obras puacuteblica decorrentes da execuccedilatildeo de programas governamentais com recursos coshy
financiados
Igual situaccedilatildeo ocorre com o Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro que
estabeleceu uma estrateacutegia de atuaccedilatildeo abordando a questatildeo ambiental nas obras puacuteblicas
bem como procurando identificar aacutereas da gestatildeo governamental que necessitam de atenccedilatildeo
especial realizando auditorias operacionais
A tarefa de se dedicar tambeacutem agrave auditoria ambiental natildeo eacute simples e de raacutepida
assimilaccedilatildeo por parte do quadro de profissionais dos Tribunais de Contas conforme aponta
Nassar (2004) eacute importante a formaccedilatildeo de grupos de trabalho para discutir a questatildeo
ambiental bem como a realizaccedilatildeo de cursos e seminaacuterios voltados agrave aplicaccedilatildeo da auditoria
ambiental puacuteblica
15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE
CONSERVACcedilAtildeO
Dentro do setor puacuteblico a auditoria ambiental ainda eacute uma abordagem recente com
poucas iniciativas no acircmbito do controle externo Tais iniciativas limitam-se geralmente a
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aspectos relativos ao impacto ambiental das obras puacuteblicas como por exemplo anaacutelise do
EIAlRIMA
No presente estudo de caso um Tribunal de Contas TC que jaacute verifica os aspectos
ambientais em suas inspeccedilotildees ligadas a obras puacuteblicas resolveu realizar auditorias ambientais
Para atingir esse objetivo realizou no ano de 2004 trecircs auditorias piloto na aacuterea ambientaL
Torna-se oportuno esclarecer que foram definidas equipe de inspeccedilatildeo distintas para cada tema
e cada equipe foi capacitada dentro do tema respectivo
Foram escolhidos os temas educaccedilatildeo ambiental unidades de conservaccedilatildeo e coleta
seletiva nesta ordem
o tema educaccedilatildeo ambiental (prevista na Constituiccedilatildeo Federal no inciso VI sectlOdo
art 225) iniciou a seacuterie de auditorias piloto uma vez que as estrateacutegias de enfrentamento da
problemaacutetica ambiental para surtirem o efeito desejaacutevel na construccedilatildeo de sociedades
sustentaacuteveis envolvem uma articulaccedilatildeo coordenada entre todos os tipos de intervenccedilatildeo
ambiental direta incluindo nesse contexto as accedilotildees em Educaccedilatildeo Ambiental Dessa forma
assim como as medidas poliacuteticas juriacutedicas institucionais e econocircmicas voltadas agrave proteccedilatildeo
recuperaccedilatildeo e melhoria soacutecio-ambiental despontam tambeacutem as atividades no acircmbito
educativo
Na escolha do segundo tema Unidades de Conservaccedilatildeo foram levados em
consideraccedilatildeo os seguintes fatores
a) embora o Brasil tenha uma das mais rigorosas legislaccedilotildees ambientais do mundo
ela tem demonstrado ser ineficaz no combate agrave devastaccedilatildeo Uma maneira de
minimizar o efeito da destruiccedilatildeo dos habitats e o consequumlente empobrecimento da
biodiversidade eacute a manutenccedilatildeo de aacutereas protegidas
b) as oportunidades de agregaccedilatildeo de valor - embora sejam muitos os beneficios
considerados com a conservaccedilatildeo da biodiversidade para a manutenccedilatildeo da
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biosfera das qualidades ambiental e de vida e dos processos ecoloacutegicos-chave
parece haver muita dificuldade por parte das autoridades e dos tomadores de
decisatildeo na implementaccedilatildeo de diretrizes efetivas para a conservaccedilatildeo da
biodiversidade associadas ao desenvolvimento local
c) a necessidade de fiscalizaccedilatildeo do patrimocircnio puacuteblico - a competecircncia
constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se
refere ao aspecto contaacutebil e legal mas agrave eficiecircncia eficaacutecia e efetividade com que
esses recursos satildeo aplicados incluindo tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo
o patrimocircnio puacuteblico no qual o meio ambiente se inclui
A escolha do terceiro tema Coleta Seletiva levou em consideraccedilatildeo (I) a importacircncia
do tema frente agrave crescente conscientizaccedilatildeo da sociedade (2) historicamente as questotildees mais
criticas no campo do saneamento ambiental tanto nos aglomerados urbanos como nas aacutereas
rurais dizem respeito agrave qualidade da aacutegua principalmente da aacutegua potaacutevel ao descarte e
destinaccedilatildeo do lixo e agraves formas de tratamento do esgoto Aacutegua lixo e esgoto relacionam-se
intrinsecamente e a forma como satildeo cuidados os dois uacuteltimos interfere na qualidade da
primeira (3) ao se considerar o aumento populacional o crescimento vertiginoso das grandes
cidades e a superproduccedilatildeo de bens de consumo cada vez mais descartaacuteveis pode-se inferir a
dimensatildeo que o problema atingiu (4) o lixo eacute inevitaacutevel e ao mesmo tempo em que cresce o
volume de lixo produzido satildeo cada vez mais caras mais raras e mais distantes as alternativas
tradicionais de disposiccedilatildeo do lixo em aterros
Assim sendo escolhemos para estudo de caso o tema Unidades de Conservaccedilatildeo por
considerarmos o mais didaacutetico e relevante Como o objetivo eacute demonstrar sua aplicabilidade
natildeo foram incluiacutedos todos os aspectos relacionados ao caso
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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151 As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo
Inicialmente eacute necessaacuterio demonstrar a evoluccedilatildeo e a importacircncia das aacutereas protegidas
Tal como se conhecem agora as aacutereas protegidas surgiram no seacuteculo passado nos Estados
Unidos com a criaccedilatildeo do Parque Nacional de Yellowstone como mecanismo para
salvaguardar elementos naturais e culturais representativos
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuiccedilotildees especiacuteficas das aacutereas protegidas
para o bem estar da sociedade
a) manutenccedilatildeo de processos ecoloacutegicos essenciais que dependem de ecossistemas
naturais
b) preservaccedilatildeo da diversidade de espeacutecies e da variaccedilatildeo geneacutetica dentro delas
c) manutenccedilatildeo das capacidades produtivas dos ecossitemas
d) preservaccedilatildeo das caracteriacutesticas histoacutericas e culturais importantes para os estilos de
vida tradicionais e bem estar da populaccedilatildeo local
e) salvaguarda dos habitats criacuteticos para a sobrevivecircncia de espeacutecies
f) provisatildeo de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades investigaccedilatildeo
cientiacutefica educaccedilatildeo capacitaccedilatildeo recreaccedilatildeo turismo e mitigaccedilatildeo de ameaccedilas de
forccedilas naturais
g) provisatildeo de bens e serviccedilos ambientais
h) manutenccedilatildeo de fontes de orgulho nacional e inspiraccedilatildeo humana
o manejo de uma aacuterea protegida envolve um sem nuacutemero de elementos
interconectados entre si para assegurar a sustentabilidade a longo prazo de seus valores
naturais culturais e sociais
o manejo pode ser definido como o conjunto de accedilotildees de caraacuteter poliacutetico legal
administrativo de investigaccedilatildeo de planejamento de proteccedilatildeo coordenaccedilatildeo promoccedilatildeo
interpretaccedilatildeo e educaccedilatildeo entre outras que resultam no melhor aproveitamento e na
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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permanecircncia de uma aacuterea protegida bem como o cumprimento de seus objetivos
(CIFUENTES 2000 p 5 traduccedilatildeo livre)
De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) instituiacutedo
pela Lei ndeg 9985 de 18 de julho de 2000 as aacutereas protegidas podem ser divididas em dois
grupos Unidades de Proteccedilatildeo Integral6 e Unidades de Uso Sustentaacutevel Estes grupos por sua
vez podem se subdividir ainda nas seguintes categorias
a) Unidades de Proteccedilatildeo Integral se subdividem em Estaccedilatildeo Ecoloacutegica Reserva
Bioloacutegica Parque Nacional Monumento Natural e Refuacutegio de Vida Silvestre
b) O grupo de Unidades de Uso Sustentaacutevel se subdivide em Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental Aacuterea de Relevante Interesse Ecoloacutegico Floresta Nacional Reserva
Extrativista Reserva de Fauna Reserva de Desenvolvimento Sustentaacutevel e
Reserva Particular do Patrimocircnio Natural
As Unidades de Conservaccedilatildeo (UC) sejam federais estaduais ou municipais satildeo parte
integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo por forccedila do art 3deg da Lei
Federal ndeg 998500
Conforme o SNUC uma Unidade de Conservaccedilatildeo eacute o espaccedilo territorial e seus
recursos ambientais8 incluindo as aacuteguas jurisdicionais com caracteristicas naturais
relevantes legalmente instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico com objetivos de conservaccedilatildeo e limites
definidos sob regime especial de administraccedilatildeo ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteccedilatildeo
Pela instituiccedilatildeo de unidades de conservaccedilatildeo ocorre o planejamento do territoacuterio para
excluir espaccedilos da atividade humana degradadora
6 O objetivo baacutesico das Unidades de Proteccedilatildeo Integral eacute preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais com exceccedilatildeo dos casos previstos nesta Lei BRASIL SNUC
7 O objetivo baacutesico das Unidades de Uso Sustentaacutevel eacute compatibilizar a conservaccedilatildeo da natureza com o uso sustentaacutevel de parcela dos seus recursos naturais Id2000
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No acircmbito do Poder Executivo do ente auditado a criaccedilatildeo de uma nova Unidade de
Conservaccedilatildeo ocorre necessariamente por ato do Poder Puacuteblico a partir da iniciativa da
Secretaria de Meio Ambiente ou da sugestatildeo da proacutepria comunidade
Em seguida a equipe da Secretaria vai a campo para levantar os dados que
fundamentaratildeo a implantaccedilatildeo da mesma (grau de degradaccedilatildeo zoneamento preliminar limites
possibilidade de formar corredores ecoloacutegicos etc)
A criaccedilatildeo e o zoneament09 da UC normalmente ocorrem em momentos distintos
Boa parte das aacutereas ocupadas configura-se atualmente como espaccedilos legalmente
protegidos seja por unidades de conservaccedilatildeo ou pelo coacutedigo florestal satildeo margens de rios e
encostas iacutengremes muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos Elas se constituem
em locais atraentes agraves ocupaccedilotildees ilegais que ao longo do tempo sem controle por parte dos
governos passam a ser alvo de constantes accedilotildees de degradaccedilatildeo ambiental
Praticamente todas as unidades de conservaccedilatildeo localizadas em aacutereas urbanas passam
por esse problema que consiste na busca de espaccedilo para fixar residecircncia
As Unidades de Conservaccedilatildeo satildeo aacutereas da cidade que por seus atributos ecoloacutegicos
apresentam um estatuto especial de uso e ocupaccedilatildeo do solo e de manejo do seu ecossistema
natural O Plano Diretor da Cidade deve prever como um dos instrumentos baacutesicos da Poliacutetica
de Meio Ambiente a criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo
152 O Planejamento
Na fase de planejamento da auditoria houve
1 a identificaccedilatildeo do(s) programa(s) e do gestor
A atmosfera as aacuteguas interiores superficiais e subterracircneas os estuaacuterios o mar territorial o solo o subsolo os elementos da biosfera a fauna e a flora Id2000
9 Entende-se por zoneamento a divisatildeo da regiatildeo delimitada em ZPVS (zona da preservaccedilatildeo da vida silvestre) ZCVS (zona de conservaccedilatildeo da vida silvestre) e ZOCs (zonas de ocupaccedilotildees)
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2 a verificaccedilatildeo da inserccedilatildeo do( s) programa( s) no Plano Plurianual e na Lei Orccedilamentaacuteria
Anual com a identificaccedilatildeo dos recursos orccedilamentaacuterios disponibilizados e executados
nos uacuteltimos cinco anos
3 estudo e compreensatildeo da(s) organizaccedilatildeo(otildees) envolvida (s) com o(s) programa(s)
4 realizaccedilatildeo de pesquisas a fim de conhecer a estrutura as caracteriacutesticas e a necessidade
de uma Unidade de Conservaccedilatildeo
5 publicaccedilotildees cientiacuteficas sobre o tema
6 levantamento de toda legislaccedilatildeo e normas aplicaacuteveis e
7 levantamento das categorias de UC existentes no acircmbito jurisdicional do Ente com
identificaccedilatildeo das unidades legislaccedilatildeo de criaccedilatildeo extensatildeo territorial e ecossistemas
envolvidos
A proposta apresentada ampliou a abrangecircncia do escopo de auditoria visando agrave
preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo de aacutereas protegidas ponto esse ainda carente de publicaccedilotildees no
que se refere a auditorias
A fim de viabilizar e materializar o presente trabalho as metodologias e teacutecnicas de
auditoria existentes foram adaptadas para a mudanccedila no objeto de controle e suas
especificidades
Durante a fase de levantamento de auditoria foram diagnosticadas algumas
peculiaridades que serviram para delinear o objeto do trabalho O nuacutemero de envolvidos na
gestatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo eacute relativamente grande e a complexidade do assunto
impotildee um tratamento diferenciado agrave questatildeo pois o assunto demanda uma anaacutelise
pormenorizada em diversas aacutereas temaacuteticas
Considerando a pouca tradiccedilatildeo e conhecimento sobre o assunto por uma questatildeo de
prudecircncia tomou-se conveniente que a presente abordagem se iniciasse com a realizaccedilatildeo de
uma auditoria-piloto em uma unidade de conservaccedilatildeo selecionada a fim de sedimentar o
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conhecimento para futuras auditorias bem como permitir demandar uma maior atenccedilatildeo agrave
estrutura da Secretaria de Meio Ambiente no tocante agrave Gestatildeo Ambiental para Unidades de
Conservaccedilatildeo
Ainda nesta fase foi selecionado para inspeccedilatildeo o Parque Natural de V ocasiatildeo em
que foi efetuado o levantamento soacutecio-ambiental preacutevio da Unidade de Conservaccedilatildeo em
questatildeo dos antecedentes legais e o reconhecimento do espaccedilo geograacutefico em mapas
(cobertura e uso do solo vegetaccedilatildeo regiotildees etc) tendo sido identificado que
a) O Parque Natural encontra-se inserido dentro de uma Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental (AP A) e neste sentido eacute possiacutevel identificar a existecircncia de um
mosaico formado pela AP A de V e Parque Natural de Y pelo Parque Natural
Z e pelo Canal T (que liga estas UCs)
A gestatildeo integrada destas Unidades pode significar uma maior efetividade das
accedilotildees executadas e a sinergia na utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada
gestor Este conceito pode ser estendido de uma forma geral para todas as UCs
do Ente
De acordo com o SNUC sempre que existir um conjunto de unidades de
conservaccedilatildeo de categorias diferentes ou natildeo proacuteximas justapostas ou
sobrepostas e outras aacutereas protegidas puacuteblicas ou privadas constituindo um
mosaico a gestatildeo do conjunto deveraacute ser feita de forma integrada e participativa
considerando-se os seus distintos objetivos de conservaccedilatildeo de forma a
compatibilizar a presenccedila da biodiversidade a valorizaccedilatildeo da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentaacutevel no contexto regional
Uma Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental eacute uma unidade de Uso Sustentaacutevel Eacute uma
aacuterea em geral extensa podendo ser constituiacuteda por terras puacuteblicas ou privadas
Possui um certo grau de ocupaccedilatildeo humana eacute dotada de atributos abioacuteticos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bioacuteticos esteacuteticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida
e o bem-estar das populaccedilotildees humanas e tem como objetivos baacutesicos proteger a
diversidade bioloacutegica disciplinar o processo de ocupaccedilatildeo e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais
Jaacute um Parque Natural eacute uma unidade de Proteccedilatildeo Integral e admite apenas o uso
indireto10 de seus recursos Deve ser de posse e domiacutenio puacuteblico destinado agrave
visitaccedilatildeo e ao lazer Havendo aacutereas particulares incluiacutedas em seus limites estas
devem ser desapropriadas conforme dispuser a legislaccedilatildeo
b) O Ente puacuteblico auditado possui atualmente 24 Aacutereas de Proteccedilatildeo Ambiental e 17
Parques Naturais
c) A APA do Y foi criada por Decreto em 1991 e estaacute situada na Baixada de
XXX compreendendo a Lagoa e o Canal de T aleacutem das aacutereas de entorno
Abrange uma aacuterea de 932 hectares (ha) e engloba aleacutem de terrenos particulares o
Parque Natural de Y objeto da auditoria e a Reserva Integral de Praia
d) O Parque Natural do Y foi criado por Lei em 1978 e encontra-se sob a tutela
da Secretaria de Meio Ambiente A infra-estrutura atual se concentra em terreno
localizado em uma das margens da Lagoa com acesso pela Avenida 01
e) O Parque Natural de Y eacute constituiacutedo por uma aacuterea aproximada de 24785
hectares com diversos ecossistemas inter-relacionados o manguezal a restinga e
o lagunar Sua distribuiccedilatildeo de aacuterea protegida por bairros se daacute da seguinte forma
- Bairro A 244921 (ha)
- Bairro B 2931 (ha)
f) A populaccedilatildeo residente estimada no entorno imediato da Lagoa de Y e no seu
Canal eacute de 584 mil pessoas segundo a contagem de 1996 realizada pelo IBGE
lO Aquele que natildeo envolve consumo coleta dano ou destruiccedilatildeo dos recursos naturais BRASIL SNUC
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g) Entre 1984 e 1999 perderam-se cerca de 30 da vegetaccedilatildeo de restinga situada
principalmente no entorno da Lagoa de Y Nenhuma outra forma de vegetaccedilatildeo
sofreu uma perda tatildeo forte neste periodo o que ressalta a importacircncia da APA e
do Parque de Y como aacutereas de preservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo deste tipo de
ecossistema
h) A gestatildeo dos Parques Naturais eacute executada por uma Coordenadoria de
Conservaccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo Ambiental e a fiscalizaccedilatildeo fica a cargo de uma
Gerecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo ambas ligadas agrave Secretaria de Meio
Ambiente
i) No presente momento natildeo haacute parceria nem gestatildeo integrada com Organizaccedilotildees
da sociedade civil de interesse puacuteblico (OSCIPs) ou outras organizaccedilotildees similares
visando a gestatildeo do PN de Y
Neste sentido deve-se ressaltar que o SNUC incorporou a participaccedilatildeo social em
vaacuterios de seus artigos e no artigo 3 O possibilitando a gestatildeo das unidades de
conservaccedilatildeo por organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico mediante
Termo de Parceria firmado com o oacutergatildeo responsaacutevel pela unidade
j) Na estrutura da Secretaria de Meio Ambiente existe um Conselho de Defesa do
Meio Ambiente e natildeo haacute Conselhos Consultivos instituiacutedos para cada Unidade de
Conservaccedilatildeo
k) Com relaccedilatildeo agrave infra-estrutura o Parque possui (a) um Centro de Educaccedilatildeo
Ambiental (b) sede com equipamentos de apoio ao visitante banheiros
lanchonete e eco-loja e (c) aacuterea destinada agrave recreaccedilatildeo infantil
1) Existem contratos firmados atraveacutes de licitaccedilatildeo para execuccedilatildeo de serviccedilos de
limpeza e para prestaccedilatildeo de serviccedilos de Gestatildeo do Parque Natural
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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m) A Unidade de Conservaccedilatildeo em questatildeo possui um gestor formalmente nomeado
n) A unidade admite a visitaccedilatildeo puacuteblica
Foram definidos como
a) OBJETIVO do trabalho realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma
auditoria de resultados a fim de (a) verificar se as atividades governamentais
estatildeo sendo levadas a termo em conformidade com as leis ambientais normas e
poliacuteticas em vigor (b) verificar a obediecircncia aos sistemas e procedimentos de
proteccedilatildeo ambiental de uma Unidade de Conservaccedilatildeo procurando (c) confirmar se
todos os riscos envolvidos foram devidamente considerados (d) avaliar a
Unidade de Conservaccedilatildeo utilizando indicadores de sustentabilidade (e) conhecer
seu grau de implementaccedilatildeo como UC (t) identificar se o(s) programa(s) estatildeo
sendo executado de maneira econocircmica eficiente eficaz e efetiva (g) observar a
poliacutetica de gestatildeo para as Unidades de Conservaccedilatildeo como um todo (h) bem como
gerar informaccedilotildees e dados que possam ser utilizados pelo Executivo pelos
demais setores da Corte de Contas e pelo puacuteblico em geral
b) ALCANCE foi determinado o tempo a ser empregado os recursos necessaacuterios a
equipe de auditoria a metodologia aplicaacutevel as aacutereas a serem cobertas e os
objetivos
c) TEacuteCNICAS de auditoria foram utilizadas a avaliaccedilatildeo geral inspeccedilatildeo (em
registros documentos mapas etc) anaacutelise entrevistas e observaccedilatildeo in loco
Foram empregadas ainda ferramentas como o Barocircmetro da Sustentabilidade a
Estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) a Anaacutelise Stakeholder e a Anaacutelise
Swot
O programa de auditoria foi apresentado ao final desta fase e posteriormente aprovado
O citado programa foi elaborado em duas partes
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a) A primeira parte foi especiacutefica para anaacutelise da conformidade com a legislaccedilatildeo
federal e com os dispositivos emanados pelo Ente local bem como foi prevista a
conformidade com os dispositivos contratuais existentes para o tema em anaacutelise
b) A segunda parte abordou
- No tocante agrave Gestatildeo foram incluiacutedas questotildees relativas agrave forma de gestatildeo
escolha e capacitaccedilatildeo dos gestores nomeados para gerir uma Unidade de
Conservaccedilatildeo existecircncia formal de metas predefinidas para as Unidades de
Conservaccedilatildeo em geral e para o Parque Natural em questatildeo existecircncia de um
sistema de monitoramento avaliaccedilatildeo e de indicadores de desempenho para as
UCs dentre outros
- No tocante agraves questotildees operacionais o programa inclui existecircncia de plano de
manejo questotildees relacionadas agrave verificaccedilatildeo dos serviccedilos de implantaccedilatildeo
conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de trilhas ecoloacutegicas sinalizaccedilatildeo controle da
visitaccedilatildeo seguranccedila possiacuteveis pesquisas realizadas dentro da UC em questatildeo e
seu processo de licenciamento e acompanhamento tratamento fitossanitaacuterio e
controle de vetores (Controle de espeacutecies botacircnicas e zooloacutegicas nativas e
exoacuteticas) manutenccedilatildeo conservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da vegetaccedilatildeo manejo e
reforccedilo de espeacutecies da fauna autoacutectones prevenccedilatildeo e combate a incecircndios
aparelhamento e instalaccedilotildees manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico
limites as possiacuteveis consequumlecircncias socioeconocircmicas I ambientais no caso de
extinccedilatildeo da UC Poluiccedilatildeo Aquaacutetica visando a classificar a dependecircncia da
vida do Parque em relaccedilatildeo agrave aacutegua da Lagoa dentre outros Mesmo nesta etapa
houve uma preocupaccedilatildeo com a verificaccedilatildeo com a eficaacutecia eficiecircncia e a
efetividade do manejo do Parque Natural
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
93
153 A execuccedilatildeo
Na etapa seguinte a auditoria se dividiu nas seguintes fases
13 fase (Preacute-auditoria) Reuniatildeo com a equipe teacutecnica da Secretaria de Meio Ambiente
com apresentaccedilatildeo das equipes objetivando dar conhecimento da proposta de trabalho a ser
desenvolvido linhas de investigaccedilatildeo e criteacuterios adotados buscando parceria do oacutergatildeo
auditado que pela complexidade do tema e inexistecircncia de indicadores especiacuteficos para
Unidades de Conservaccedilatildeo seria de extrema relevacircncia para o sucesso da auditoria Nesta fase
foi aplicado um questionaacuterio agrave equipe da Secretaria de Meio Ambiente objetivando um
diagnoacutestico envolvendo aspectos relacionados com a estrateacutegia de atuaccedilatildeo da equipe do
tribunal com vistas a avaliar o engajamento da equipe da Secretaria e conhecer os principais
aspectos do(s) programa(s) escolhido para exame dirimir duacutevidas iniciais etc Como
decorrecircncia dessa anaacutelise foram definidos alguns pontos fortespontos fracos
23 fase Aplicaccedilatildeo de questionaacuterios levantamento dos indicadores porventura
existentes testes de aderecircncia a fim de averiguar a conformidade agraves normas previstas e
visitas ao Parque Natural de Y
Um exame mais aprofundado das questotildees de auditoria exigiu entrevistas com os
diversos Coordenadores e Gerentes de oacutergatildeos vinculados ou relacionados agrave Gestatildeo do
Parque Natural de Y bem como com bioacutelogos da Secretaria de forma a se obter informaccedilotildees
de caraacuteter qualitativo essenciais para contribuir para as recomendaccedilotildees de melhoria do(s)
programa( s)
154 O Relatoacuterio
Durante a execuccedilatildeo foram identificados achados decorrentes de gestatildeo e de
inobservacircncias de normas e procedimentos Apoacutes a anaacutelise dos achados foram relatadas as
conclusotildees bem como formuladas as recomendaccedilotildees e oportunidades de melhoria
pertinentes
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
94 bullbullbullbullbull Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reuniatildeo com o
corpo teacutecnico da Secretaria de Meio Ambiente tendo sido incorporados ao relatoacuterio os
Pronunciamentos da Administraccedilatildeo
bull A seguir satildeo relatadas algumas RECOMENDACcedilOtildeES mais significativas
bull
a) a elaboraccedilatildeo de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservaccedilatildeo
O Plano de Manejo eacute um projeto dinacircmico expresso atraveacutes de um documento
teacutecnico com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservaccedilatildeo que
determina seu zoneamento caracterizando cada uma de suas zonas e propondo
seu desenvolvimento fisico de acordo com suas finalidades Define ainda as
bull normas que devem presidir o uso da aacuterea e o manejo dos recursos naturais
inclusive a implantaccedilatildeo das estruturas fisicas necessaacuterias agrave gestatildeo da unidade
Desta forma estabelece diretrizes baacutesicas para o manejo da Unidade e sua
existecircncia eacute de obrigatoriedade prevista no SNUC
A Secretaria natildeo possui plano de manejo para o PN de Y bem como para as
bullbull demais unidades de conservaccedilatildeo
bullbull b) a adoccedilatildeo de medidas de manejo ambiental no entorno do PN de Y
bull A sustentabilidade da UC aumenta na medida em que a aacuterea que a circunda seja
bull alvo de medidas adequadas de manejo criando assim uma zona de amortecimento
que reduza os impactos do meio urbano no entorno do Parque Natural
Uma das medidas que podem ser adotadas eacute utilizaccedilatildeo de vegetaccedilatildeo nativa nas
aacutereas vizinhas agrave Ue Com isso a fauna nativa eacute favorecida e reduz-se a
possibilidade de disseminaccedilatildeo de espeacutecies vegetais exoacuteticas na aacuterea protegida em
funccedilatildeo da germinaccedilatildeo de sementes trazidas pelo vento ou animais
c) a definiccedilatildeo de metas em relaccedilatildeo agraves Unidades de Conservaccedilatildeo a fim de se
desenvolver ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
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A anaacutelise ou avaliaccedilatildeo das accedilotildees visa estabelecer se as intervenccedilotildees
governamentais produzem os efeitos propostos e para tanto satildeo necessaacuterios um
planejamento preacutevio e o estabelecimento de metas a serem alcanccediladas
d) a implementaccedilatildeo de um sistema de Monitoramento das accedilotildeesprojetos
implementados nas Unidades de Conservaccedilatildeo
o monitoramento vem a se constituir num instrumento de interaccedilatildeo entre o
planejamento e a execuccedilatildeo possibilitando a correccedilatildeo de desvios e a
retro alimentaccedilatildeo permanente de todo o processo de planejamento pela
experiecircncia vivenciada com a execuccedilatildeo No caso das unidades de conservaccedilatildeo o
monitoramento gera informaccedilotildees para que seja efetivado o manejo destas aacutereas
subsidiando a definiccedilatildeo e adoccedilatildeo de poliacuteticas
e) a efetivaccedilatildeo na praacutetica de uma gestatildeo integrada das UCs do Ente e dos
mosaicos formado por UCs vizinhas
Dentro desta mesma visatildeo haacute uma seacuterie de atividades comuns a todas as
Unidades que podem ser feitas de forma sineacutergica obtendo com isso ganhos de
escala consideraacuteveis maior efetividade das accedilotildees executadas e a racionalizaccedilatildeo na
utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada gestor das UCs
f) a implementaccedilatildeo dos Conselhos Consultivos para as Unidades de Conservaccedilatildeo
Algumas das OPORTUNIDADES DE MELHORIA mais significativas foram
a) buscar investir na Capacitaccedilatildeo dos Gestores das Unidades de Conservaccedilatildeo
b) A qualidade do trabalho e a consecuccedilatildeo das metas propostas natildeo dependem
somente do quantitativo de profissionais mas da realizaccedilatildeo das capacitaccedilotildees que
favoreccedilam a aquisiccedilatildeo de habilidades teacutecnicas e o desenvolvimento de atitudes
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c) providenciar a delimitaccedilatildeo fisica da Unidade
A correta delimitaccedilatildeo das aacutereas e a colocaccedilatildeo de placas informando as restriccedilotildees
de uso de cada Zona eacute essencial para garantir o cumprimento dos dispositivos
legais atribuiacutedos agrave Unidade Muitas atividades irregulares cometidas por
desconhecimento dos limites e restriccedilotildees de uso e ocupaccedilatildeo poderiam ser
evitadas com esta accedilatildeo e com a colocaccedilatildeo de sinalizaccedilatildeo de advertecircncia
d) procurar desenvolver uma seacuterie de instrumentos de Planejamento visando as
Unidades de Conservaccedilatildeo
A disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees cientiacuteficas e de ferramentas de anaacutelise que
permitam a previsatildeo de riscos e ameaccedilas ambientais em relaccedilatildeo agrave dinacircmica dos
processos estruturais e funcionais dos ecossistemas torna possiacutevel aos
planejadores realizar previsotildees e a partir delas estabelecer planos e estrateacutegias
para contornar os problemas ambientais O desenvolvimento de uma seacuterie de
instrumentos de planejamento nos mais diversos niacuteveis - do estrateacutegico ao
operacional - auxilia no aprimoramento dos processos de gestatildeo das Unidades de
Conservaccedilatildeo permitindo ainda um planejamento progressivo para a obtenccedilatildeo de
Planos de Manejo
e) procurar implantar um sistema de controle do puacuteblico visitante em cada Parque
Natural visando agrave construccedilatildeo de uma base de dados
f) procurar fomentar a Pesquisa Cientiacutefica no acircmbito da Secretaria
Existe um potencial para o desenvolvimento de pesquisas cientiacuteficas que possam
subsidiar o planejamento e as accedilotildees de manejo ambiental nas Unidades de
Conservaccedilatildeo Para tal seria necessaacuteria a realizaccedilatildeo de convecircnios com Instituiccedilotildees
de Pesquisas interessadas na questatildeo ambiental
bullbull bull
97bull bull g) providenciar a correta delimitaccedilatildeo visual dentro da Unidadebull bull A sinalizaccedilatildeo de uma UC eacute parte importante do processo de informaccedilatildeo dos seus bull bullbull
usuaacuterios Por esse motivo natildeo se restringe agrave simples tarefa de colocar placas
bull implicando tambeacutem na verificaccedilatildeo do que deve ser informado e de que forma isso
bullbull pode ser feito com eficaacutecia
bull h) fomentar a busca de patrocinadores para implantaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo interna das
bull Unidadesbull bullbull
o patrociacutenio se constitui em uma forma legiacutetima para viabilizar um projeto desta
bull ordem considerando-se principalmente as dificuldades financeiras das Unidades
bull Deve-se cuidar todavia para que a inserccedilatildeo de um elemento graacuteficobull bullbull identificando o patrocinador natildeo venha a concorrer com as informaccedilotildees contidas
bull nos sinais e que seja tratado de maneira discreta
bullbull i) providenciar a sinalizaccedilatildeo externa atrativa para divulgar e incentivar a visitaccedilatildeo agrave
bull Unidade
bull j) adotar medidas de controle quanto agraves espeacutecies exoacuteticas introduzidas no Parque bull bullbull k) desenvolver uma maior conscientizaccedilatildeo da importacircncia das Unidades de
bull Conservaccedilatildeo junto ao puacuteblico em geral
bullbull I) estudar a viabilidade de parcerias com Organizaccedilotildees da Sociedade Civil de
bullbull Interesse Puacuteblico (OSCIP) visando uma gestatildeo compartilhada dada a escassez de
bull recursos financeiros
bullbull m) estudar a modificaccedilatildeo dos recipientes utilizados na coleta seletiva bem como a
bull implantaccedilatildeoampliaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo educativa para utilizaccedilatildeo dos pontos de
bull coletabull bullbull n) procurar incentivar o uso de tecnologias adaptadas para melhor aproveitamento
bull de recursos naturais
bullbullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
98
Em anexo ao relatoacuterio de auditoria foram oferecidas as seguintes ferramentas agrave
Secretaria de Meio Ambiente
- o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo que permitiraacute agrave
Secretaria desenvolver instrumentos de controle da eficiecircncia e da eficaacutecia da
execuccedilatildeo dos projetosaccedilotildees ligadas agraves Unidades de Conservaccedilatildeo e aos
propoacutesitos de sustentabilidade
- posiccedilatildeo final das anaacutelises Swot e Stakeholder
- sugestatildeo de indicadores de desempenho para o(s) programa(s)
- questionaacuterio aplicado relativo ao Grau de Implementaccedilatildeo e Grau de
Vulnerabilidade e
- a representaccedilatildeo graacutefica de mapas de iacutendice e mapa de trilha
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas
1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade
o manejo de uma aacuterea protegida se mede atraveacutes da execuccedilatildeo de accedilotildees indispensaacuteveis
que contribuem para o alcance dos objetivos previamente definidos Sem um plano de manejo
eacute praticamente impossiacutevel estabelecer as formas adequadas de utilizaccedilatildeo da aacuterea e propor
prioridades de accedilatildeo dentro das unidades A efetividade do manejo eacute considerada como o
conjunto de accedilotildees que fundamentando-se nas atitudes capacidades e competecircncias
particulares permitem cumprir satisfatoriamente a funccedilatildeo para a qual foi criada a aacuterea
protegida ou a unidade de conservaccedilatildeo
Existem diversas teacutecnicas para avaliar elou monitorar o manejo de aacutereas protegidas A
equipe de auditoria optou por utilizar a Avaliaccedilatildeo do grau de implementaccedilatildeo e
vulnerabilidade das unidades de Conservaccedilatildeo resultado de uma pesquisa posta em praacutetica
em algumas unidades de conservaccedilatildeo federais brasileiras em 1998 utilizando metodologia
desenvolvida pela World Wife Fund (WWF-Brazil) em conjunto com o Instituto Brasileiro do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
99
bull
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (lBAMA) Nesse procedimento se avalia
a (s) aacuterea(s) protegida(s) de acordo com dois grandes acircmbitos o grau de implementaccedilatildeo e a
vulnerabilidade
o estudo realizado pela WWF e pelo IBAMA baseou-se inicialmente em 86 unidades
com mais de seis anos de criaccedilatildeo onde foram aplicados questionaacuterios de coleta de
informaccedilotildees aos chefes das unidades de conservaccedilatildeo A vantagem deste estudo eacute que a
maioria das questotildees propostas no formulaacuterio foram quantitativas evitando-se desta maneira
opiniotildees e respostas mais subjetivas e consequumlentemente permitindo uma anaacutelise
padronizada das respostas
15511 O Grau de implementaccedilatildeo
o procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementaccedilatildeo Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute qualificado com base em
uma escala de O a 4 sendo a condiccedilatildeo oacutetima esperada a de mais alto valor Os resultados das
qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada acircmbito e interpretados
em uma escala de valores
Numa escala determinada de O a 4 para a anaacutelise dos resultados considerou-se que as
pontuaccedilotildees menores que 2 seriam consideradas insuficientes
O grau de implementaccedilatildeo eacute assim classificado
a) unidades em SITUACcedilAtildeO PRECAacuteRIA (grau de implementaccedilatildeo entre O 199)
existem basicamente nos decretos que os criaram sem oferecer as condiccedilotildees
miacutenimas de implementaccedilatildeo exigidas para uma unidade do gecircnero
b) unidades MINIMAMENTE implementada ( entre 2 - 299) natildeo satildeo capazes de
garantir plenamente a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
100
c) unidades RAZOAVELMENTE implementada (3 - 4) estatildeo aptas a enfrentar
satisfatoriamente as crescentes pressotildees externas e internas enfrentadas por aacutereas
naturais
15512 O Grau de vulnerabilidade
O grau de vulnerabilidade reflete as pressotildees externas e internas que comprometem a
integridade da aacuterea incluindo o grau de insularizaccedilatildeo da unidade (niacutevel de desmatamento no
entorno da mesma) a forma predominante de uso da terra no entorno da unidade e a
exploraccedilatildeo dos recursos naturais dentro da unidade dentre outros
O procedimento identificou adaptado para o caso cinco elementos importantes para
avaliar o grau de vulnerabilidade Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute
qualificado com base em uma escala de O a 4 e neste caso a relaccedilatildeo se inverte onde as
unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2 satildeo unidades pouco vulneraacuteveis
Os resultados das qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada
acircmbito e interpretados em uma escala de valores onde o grau de vulnerabilidade eacute assim
classificado
a) unidade POUCO vulneraacutevel (grau de implementaccedilatildeo entre 0-199)
b) MEDIANAMENTE vulneraacutevel ( entre 2 - 29)
c) MUITO vulneraacutevel ( entre 3 4)
1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque
Natural de Y
A fim de proporcionar um melhor entendimento julga-se importante apresentar
esclarecimentos adicionais sobre outras ferramentas empregadas nesta auditoria
O Barocircmetro da Sustentabilidade eacute representado por uma escala de desempenho que
indica condiccedilotildees como insustentaacutevel potencialmente insustentaacutevel intermediaacuterio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
101
bull
potencialmente sustentaacutevel e sustentaacutevel em um graacutefico bidimensional que representa o
bem-estar humano (eixo y) e o bem-estar ecoloacutegico (eixo x)
o objetivo desta ferramenta eacute avaliar o desempenho da sustentabilidade no PN de Y
classificando-o atraveacutes das ferramentas (Estrutura PER Anaacutelise SWOT e Barocircmetro da
sustentabilidade) e de indicadores de sustentabilidade entendidos aqui como um conjunto de
valores que possam facilitar o alcance da meta de atingir o bem-estar humano e o bem-estar
ecoloacutegico de forma simultacircnea
Os indicadores foram selecionados subjetivamente e apresentados aos teacutecnicos da
Secretaria de Meio Ambiente para apreciaccedilatildeo
1553 A Estrutura PER
A estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) organiza as informaccedilotildees em trecircs grandes
categorias (a) pressotildees que a sociedade exerce sobre o Parque (b) estado que demonstra a
qualidade ambiental de seus vaacuterios componentes (ex biodiversidade) e (c) as respostas agraves
modificaccedilotildees no estado e agraves pressotildees representadas pelas accedilotildees implementadas pela Secretaria
de Meio Ambiente e a sociedade na forma de decisotildees poliacuteticas adoccedilatildeo de programas e accedilotildees
diversas Esta teacutecnica permitiu identificar alguns indicadores de sustentabilidade para o
Parque
1554 Anaacutelise SWOT
A Anaacutelise SWOT foi empregada como uma teacutecnica facilitadora da identificaccedilatildeo dos
problemas que podem afetar o Parque separando seu ambiente interno do externo em pontos
Estes pontos gerados pelas diversas opiniotildees podem ser transformados em indicadores de
sustentabilidade
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102
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1555 Anaacutelise Stakeholder
Stakeholder eacute um termo da liacutengua inglesa atualmente muito usado em administraccedilatildeo
de empresas e outras aacutereas afins e que literalmente significa detentor de interesses ou
titular de interesses Na literatura utiliza-se tambeacutem o termo ator com o mesmo
significado de stakeholder
Anaacutelises tradicionais de projetos costumavam considerar apenas dois stakeholders
equipe do projetodesenvolvedores do produto (interno) e usuaacuterio finalconsumidorcliente
(externo) Entretanto a moderna anaacutelise de stakeholders amplia o conceito dos mesmos
considerando as pessoas e entidades que de alguma forma detecircm algum tipo de conhecimento
interesse ou influecircncia que contribuem para o sucesso de um projeto (por exemplo acionistas
empregados instituiccedilotildees financeiras fornecedores governo etc)
De modo a simplificar e permitir uma anaacutelise do problema os stakeholders externos
foram classificados em cinco categorias usuaacuterios influenciadores financiadores
patrocinadores e especialistas em meio ambiente
1556 O algoritmo do processo de monitoramento
Entende-se por monitoramento de um projeto ou programa o acompanhamento
fiacutesico financeiro e analiacutetico das atividades ou accedilotildees executadas dos produtos resultados e
impactos gerados do processo de sua execuccedilatildeo do contexto em que ele se baseou ou de
qualquer outra dimensatildeo que se queira acompanhar Uma caracteriacutestica baacutesica da praacutetica de
monitoramento eacute que esta se refere necessariamente a um processo jaacute em andamento
A praacutetica do monitoramento possibilita a observaccedilatildeo de todos os momentos da
trajetoacuteria do projetoprograma e as explicaccedilotildees factuais de seu desempenho e dos resultados
obtidos Aleacutem de se constituir em um instrumento para o gerenciamento de
projetoprogramas o monitoramento encerra um alto conteuacutedo de aprendizagem sobre o
processo desenvolvido possibilitando a compreensatildeo sobre os resultados alcanccedilados ou sobre
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as influecircncias favoraacuteveis e desfavoraacuteveis exercidas pelo contexto interno e externo ao
proj etoprograma
A avaliaccedilatildeo eacute a anaacutelise dos produtos gerados pelas atividades executadas do alcance
dos objetivos especiacuteficos e metas estabelecidas e dos impactos de um projeto Aleacutem de se
perguntar o que aconteceu a avaliaccedilatildeo vai se preocupar com o como isto aconteceu e
por que aconteceu desta maneira
Os projetos podem ser avaliados desde as seguintes perspectivas temporais e
metodoloacutegicas
bull a) ex-ante com o fim de alcanccedilar uma situaccedilatildeo plena no contexto e determinar o
propoacutesito e trajetoacuteria oacutetimas para alcanccedilar o maacuteximo de impacto
b) concorrente durante a execuccedilatildeo com a finalidade de determinar se a forma em
bull que se estaacute sendo executado permite gerar o impacto desejado
bull
c) ex-post para determinar se o impacto previsto foi gerado e ateacute que ponto Os
resultados satildeo atribuiacuteveis agraves accedilotildees realizadas
Impacto para o presente estudo se refere aos
a) resultados como alteraccedilotildees ou variaccedilotildees no grau de estruturaccedilatildeo e influecircncia das
accedilotildees institucionais orientadas a alcanccedilar o efeito desejado
b) efeitos desejados nas variaacuteveis ambientais produzidos pelas accedilotildees dos programas
ou projetos os quais podem ser atribuiacuteveis agraves accedilotildees efetuadas
O monitoramento e a avaliaccedilatildeo assim como o planejamento constituem instrumentos
de gestatildeo e sua adoccedilatildeo estaacute intimamente ligada aos propoacutesitos de desenvolvimento e
sustentabilidade organizacionais
A realidade mostra que nem sempre os projetos programas satildeo formalmente
planejados ou adequadamente planejados ou mesmo quando foram eacute comum que ao longo
de sua execuccedilatildeo eles se distanciem da formulaccedilatildeo inicial devido a circunstacircncias impostas
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pela realidade ou a aprendizagem acumulada ao longo de sua trajetoacuteria e que indicam novas
fonnas de abordagem do problema estrateacutegias ou metodologias de intervenccedilatildeo Eacute necessaacuterio
a atualizaccedilatildeo do planejamento ou o replanejamento do projeto I programa
Um processo de monitoramento seraacute tanto mais consistente quanto mais claramente
estiverem definidos os elementos loacutegicos do projeto ou quanto melhor explicitados estiverem
os seus objetivos e metas
o programa observado em nosso estudo de caso se encontrava carente de definiccedilotildees
precisas em relaccedilatildeo aos objetivos e metas com alguma desatualizaccedilatildeo frente agrave dinacircmica que a
gestatildeo das Unidades de Conservaccedilatildeo vem assumindo ao longo de sua execuccedilatildeo
A fim de auxiliar nesta tarefa foi empregado em grande parte a metodologia
desenvolvida pelo PPME Pilot Program for Monitoring and Evaluation patrocinada pela
United States Agency for Internacional Development (USAID) consubstanciado no
documento Monitoring and Evaluation of Conservation and Sustainable Development
Projects Este documento sistematiza uma experiecircncia participativa promovida pela WWF
Brazil A origem deste documento remonta agrave uma demanda e constataccedilatildeo de que diversas
organizaccedilotildees observadas embora apresentassem avanccedilos significativos no tocante ao
fortalecimento institucional careciam ainda de habilidades e instrumentos praacuteticos para o
auto-monitoramento e para a avaliaccedilatildeo dos resultados dos projetos I programas sob sua
responsabilidade
Os objetivos do PPME satildeo
- estimular a praacutetica de monitoramento e avaliaccedilatildeo pelas organizaccedilotildees
participantes
- melhorar a eficiecircncia e a eficaacutecia na implementaccedilatildeo dos projetos
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105
- desenvolver uma metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo apropriada a
projetos de conservaccedilatildeo e desenvolvimento sustentaacutevel
- disseminar as experiecircncias e a metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo
- contribuir para a replicaccedilatildeo dos projetos eou praacuteticas desenvolvidas pelos
projetos
o estudo apresenta os elementos baacutesicos para a montagem de um sistema de
monitoramento e avaliaccedilatildeo sendo apresentadas ferramentas como uma matriz de
monitoramento instrumentos de coleta e registro de informaccedilotildees identificaccedilatildeo das variaacuteveis
envolvidas e elaboraccedilatildeo de indicadores de desempenho
156 Accedilotildees futuras
Sem prejuiacutezo da fase de acompanhamento a aplicaccedilatildeo das metodologias do Grau de
Implementaccedilatildeo e do Grau de Vulnerabilidade em uma proacutexima auditoria para todas as
unidades de conservaccedilatildeo da mesma esfera iraacute gerar um banco de dados que poderaacute servir
como guia para accedilotildees concretas de conservaccedilatildeo da biodiversidade e permitir um
acompanhamento da evoluccedilatildeo do quadro a partir de futuros levantamentos semelhantes
fornecendo um raio x de todas as unidades
16 CONCLUSAtildeO
Conforme comentado ao se abordar as ongens da auditoria observou-se que a
necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo a partir da evoluccedilatildeo das
sociedades humanas Da formaccedilatildeo dos governos adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de
parcela dos bens produzidos aos proacuteprios governos e com o passar dos tempos mais a
atividade do Estado se tomou complexa
Regra geral conforme apontado na literatura consultada a razatildeo maior da criaccedilatildeo de
institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e despesa residiu na necessidade de se verificar a correta
aplicaccedilatildeo de tais recursos Ao longo do tempo a auditoria atravessou um periacuteodo de enfoque
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106
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dirigido unicamente aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento
da legalidade no setor puacuteblico
Com a mudanccedila de enfoque da Administraccedilatildeo Puacuteblica passando da forma burocraacutetica
agrave gerencial o Estado teve de ser reformado e reconstruiacutedo A Globalizaccedilatildeo trouxe inuacutemeras
transformaccedilotildees que repercutiram e repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e
consequumlentemente sobre o controle externo como (1) o redimensionamento do Estado
predominando uma tendecircncia de enxugamento deste (2) o uso intensivo de novas
tecnologias (3) o novo papel da educaccedilatildeo onde o conhecimento passou a ser a mateacuteria prima
do desenvolvimento (4) a preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente (5) a ascensatildeo
do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico fortalecendo-se uma reivindicaccedilatildeo da
sociedade por uma distribuiccedilatildeo mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos bem como por uma
melhor qualidade na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos (6) a reduccedilatildeo das
fronteiras do mundo gerando uma precarlzaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho uma vez que a
globalizaccedilatildeo natildeo ajudou a eliminar a pobreza e nem ampliou as oportunidades de emprego
para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo
A repercussatildeo destes fenocircmenos levou o controle externo a uma adaptaccedilatildeo de
conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos auditoriais Assim a auditoria vem
evoluindo incorporando novos tipos como a auditoria operacional ou de gestatildeo examinando
as accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica da legalidade e legitimidade bem como do campo
econocircmico patrimonial e financeiro alcanccedilando os aspectos da economicidade da eficiecircncia
da eficaacutecia e da efetividade
Utilizando as mesmas metodologias de auditoria hoje existentes assim como suas
teacutecnicas a adoccedilatildeo do enfoque ambiental agregou novos princiacutepios como a equidade a
sustentabilidade ambiental e a congruecircncia
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
107
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A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e perspectivas
No estudo de caso apresentado optou-se por uma auditoria de confonnidade integrada a uma
auditoria de resultados aplicada a Unidades de Conservaccedilatildeo pois se julgou importante
conhecer e avaliar a fonna de gestatildeo das UCs Para tal foi escolhida uma uacutenica UC a fim de
sedimentar o conhecimento bem como demandar uma maior atenccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental para
as UCs
o trabalho realizado no estudo de caso apresentado pennitiu identificar uma seacuteria
carecircncia em relaccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental traduzida na ausecircncia de metas em relaccedilatildeo agraves UCs
falta de um planejamento preacutevio inexistecircncia de um sistema de monitoramento das accedilotildees
implementadas falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos baixa
qualificaccedilatildeo dos gestores das UCs e ausecircncia de uma gestatildeo integrada para o mosaico
identificado A inexistecircncia desta estrutura de planejamento e monitoramento baacutesica impede a
avaliaccedilatildeo da eficaacutecia o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
racionalizaccedilatildeo na utilizaccedilatildeo dos recursos bem como dificulta a tomada de decisotildees e adoccedilatildeo
de poliacuteticas
Espera-se com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas
desenvolvidas em conjunto com os teacutecnicos do programa auxiliar o gestor a criar uma
estrutura para uma gestatildeo ambiental mais consistente pennitindo realizar no futuro
auditorias operacionais de verificaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia economicidade e efetividade
com objetivos bem fonnulados metas definidas qualificando ou quantificando as situaccedilotildees
esperadas e com prazos estabelecidos variaacuteveis identificadas pennitindo a construccedilatildeo de
indicadores consistentes
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Observa-se portanto que as nonnas assim como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria
hoje existentes pennitem a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental ~ uma vez que a auditoria eacute
uma ferramenta de gestatildeo e de controle com base teoacuterica e cientiacutefica bem estruturada - em
condiccedilotildees de contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os
resultados
Houve uma ampliaccedilatildeo nos objetos de controle das Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
e suas especificidades afinal a auditoria eacute um processo de controle em constante evoluccedilatildeo
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
AUDITORIA AMBIENTAL
Ampliando o Alcance
Gruumlm
Gelb
RESUMO
o objetivo do presente estudo eacute demonstrar a evoluccedilatildeo da auditoria governamental
agregando ao enfoque da legalidade e confonnidade a oacutetica da operacionalidade investigando
ainda se as nonnas bem como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes pennitem a
realizaccedilatildeo de auditorias ambientais operacionais Ao final eacute apresentado um estudo de caso de
auditoria ambiental de confonnidade integrada a uma auditoria de resultados voltada para
Unidades de Conservaccedilatildeo demonstrando que utilizando as ferramentas de auditoria hoje
disponiacuteveis eacute possiacutevel a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental com condiccedilotildees de contribuir
para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Palavras-chave auditoria ambiental meio ambiente auditoria de resultados gestatildeo
legalidade auditoria de confonnidade unidades de conservaccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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APA
CNUMAD
CONAMA
DASP
EAG
EFS
GAO
GTAMA
IBAMA
IFAC
ILACIF
INCOSAI
INTOSAI
ISC
NAO
OLACEFS
ONU
OSCIP
PIB
SNUC
TCU
UC
WWF
LISTA DE SIGLAS
- Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental
Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
Conselho Nacional do Meio Ambiente
- Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico
Escritoacuterio do Auditor Geral (Canadaacute)
Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
Escritoacuterio da Controladoria Geral (Estados Unidos)
Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental
- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores
- Instituto Latino americano de Ciecircncias Fiscalizadoras
Congresso da Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
Instituiccedilotildees Superiores de Controle
Escritoacuterio Nacional de Auditoria (Reino Unido)
- Organizaccedilatildeo Latino americana e Caribe das Entidades Fiscalizadoras Superiores
Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas
- Organizaccedilatildeo da Sociedade Civil de Interesse Puacuteblico
Produto Interno Bruto
- Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo
- Tribunal de Contas da Uniatildeo
- Unidades de Conservaccedilatildeo
- World Wife Fund
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SUMAacuteRIO
________________________________ 6 1 ThITRODUCcedilAtildeO ______~____
2 A AUDITORIA ORIGENS 7
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A REFORMA DO ESTADO _9 __________ 10
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial____________________- shy
lUUillU~~J_______________________________________________ 1332 A ________--______________________________ 15
4 O MEIO AMBIENTE
41 ___________________________________ 20
Conceito Origens e Antecedentes _________________________________ 15
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
u~~~_______________________________________________ 24
bull 43 Recursos
___________________________________________ 25
bull 44 O crescimento populacional
___________________________ 2745 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
bull _______________________________ 2946 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
~_________________________________________ 30
bull 47 A gestatildeo puacuteblica e o meio
________~____________________ 315 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY 34
A AUDITORIA GOVERNAMENTAL____________________________________ 36
bull 7
bull ~_________________________________________ 38
bull 71 Normas de Auditoria da
__________________________ 418 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
______________________________________________________ 4281 Conceito
82 Tipos de Auditoria ____________________________________ 43 821 Auditoria de Regularidade 43 822 A Auditoria Operacional 45 823 A auditoria de resultados I 49 824 A Auditoria integrada ou de espectro 52
83 Objetivos 53
84 ~~w~~_____________________________________ 54
85 Princiacutepios 54
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria 56
87 Fases do processo de auditoria 57
88 Teacutecnicas de 67
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA 69
10 AEQUlDADE __ 71
11 A EFETIVIDADE 71
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA ThITOSAI AgraveS AUDITORIAS AMBIENTAIS 72
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS 79
14 INICIATIVAS NO BRASIL 80
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15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE CONSERVACcedilAtildeO _ __ 81
bull 15l As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo 84
152 O Planejamento ____~____~___________~___ 86
153 A 93
154 O 93
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas ___________~_____ 98 1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade 98 1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque Natural de V 100 1553 A Estrutura PER 101 1554 Anaacutelise SWOT 101 1555 Anaacutelise Stakeholder 102 1556 O algoritmo do processo monitoramento 102
156 Accedilotildees futuras 105
16 CONCLUSAtildeO 105
BmUOGRAFIA 109
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1 INTRODUCcedilAtildeO
A sociedade mudou durante o seacuteculo XX As mudanccedilas globais ocorridas tecircm afetado
aspectos sociais poliacuteticos e econocircmicos Observa-se um permanente processo de
transformaccedilatildeo e de emergecircncia de novos valores dentre eles a preocupaccedilatildeo com o meio
ambiente
O Estado assim como a sociedade tambeacutem sofreu alteraccedilotildees passando da forma
burocraacutetica agrave gerencial valorizando os resultados Ao influxo dos valores emergentes a
auditoria governamental vem adaptando conceitos meacutetodos e teacutecnicas de procedimentos
auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
Entre as inuacutemeras aacutereas a serem controladas surge um novo campo a ser explorado na
auditoria governamental o Meio Ambiente cuja responsabilidade pela sua preservaccedilatildeo cabe
tanto ao setor puacuteblico como ao setor privado
A auditoria ambiental na aacuterea puacuteblica ainda eacute uma abordagem recente e resta saber se
as normas meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes permitem a construccedilatildeo de uma
auditoria ambiental como um instrumento de anaacutelise e monitoramento com condiccedilotildees de
contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Sem a pretensatildeo de esgotar o assunto o presente estudo visa demonstrar a
aplicabilidade e a contribuiccedilatildeo que a auditoria ambiental realizada com um enfoque
operacional tem condiccedilotildees de proporcionar para uma melhoria da gestatildeo puacuteblica do meio
ambiente
Para tanto em sua primeira parte seraacute oferecida uma abordagem sobre a origem da
auditoria bem como sobre a evoluccedilatildeo do controle externo face agraves transformaccedilotildees ocorridas na
sociedade e no mundo
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Em sequumlecircncia oferece-se uma introduccedilatildeo ao meio ambiente e a gestatildeo puacuteblica a ele
relacionada a auditoria governamental enfatizando a legitimidade dos Tribunais de Contas
bull para realizar auditorias ambientais
o estudo prossegue abordando conceitos tipos objetivos princiacutepios e teacutecnicas dentre
outros relacionados agrave auditoria ambiental demonstrando ao final um caso de auditoria de
conformidade integrada agrave uma auditoria de resultados aplicada em Unidades de Conservaccedilatildeo
2 A AUDITORIA ORIGENS
Eacute difiacutecil apontar com exatidatildeo a origem da auditoria uma vez que todos aqueles que
bull possuiacuteam o ofiacutecio de verificar a legitimidade dos fatos econocircmico-financeiros prestando
contas a um superior podiam ser contemplados como auditores Todavia a visatildeo histoacuterica eacute
fundamental para conhecer sua trajetoacuteria e tendecircncias (BOYNTON 2002 p 34)
Ainda citando o mesmo autor de acordo com um historiador da contabilidade
Auditoria comeccedila em eacutepoca tatildeo remota quanto a contabilidade Sempre que
bull o avanccedilo da civilizaccedilatildeo tinha implicado que a propriedade de um homem fosse confiada em maior ou menor extensatildeo a outro a desejabilidade da necessidade de verificaccedilatildeo da fidelidade do uacuteltimo tomou-se clara
No Egito antigo autoridades providenciavam verificaccedilotildees independentes nos registros
de arrecadaccedilatildeo de impostos na Greacutecia eram realizadas inspeccedilotildees nas contas de funcionaacuterios
puacuteblicos os romanos comparavam gastos com autorizaccedilotildees de pagamento e os nobres de
castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros contaacutebeis e
bull relatoacuterios preparados pelos vassalos
A necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo com a evoluccedilatildeo do
proacuteprio homem Dos primeiros grupos sociais evoluiacutemos para comunidades baseadas em
relaccedilotildees de troca e para regular essas relaccedilotildees surgiu o mercado A partir deste surgiram os
governos que passaram a funcionar como mediadores das relaccedilotildees entre os diversos
mercados impondo-lhes criteacuterios regras e limites preestabelecidos como forma de garantir
proteccedilatildeo ao proacuteprio mercado e agrave comunidade (SILVA A 1999 p 20) bull bull bullc
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Da fonnaccedilatildeo dos governos com vistas a suportar as despesas necessaacuterias agrave sua
manutenccedilatildeo adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de parcela dos bens produzidos aos proacuteprios
governos evoluindo para os impostos
Com o passar dos tempos quanto mais a atividade do Estado se tomava complexa
fosse pela maior intervenccedilatildeo na economia privada fosse pela crise dos proacuteprios regimes
institucionais maior se tomava a necessidade de periodicamente dar conhecimento agraves
massas da situaccedilatildeo da tesouraria puacuteblica
No mundo inteiro a razatildeo maior da criaccedilatildeo de institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e
despesa residiu na necessidade de se verificar a correta aplicaccedilatildeo de tais recursos quaisquer
que fossem os moldes em que fossem expressos e com base nessa necessidade nos primeiros
anos do seacuteculo XIX diversos paiacuteses instituiacuteram Cortes de Contas ou oacutergatildeos semelhantes
embora sob denominaccedilotildees diversas
Jaacute a auditoria de empresas comeccedilou durante a Revoluccedilatildeo Industrial em meados do
seacuteculo XIX Com a manufatura deslocando-se da produccedilatildeo domeacutestica para faacutebricas movidas
por energia grandes empresas foram se fonnando que demandaram investimentos
monetaacuterios de indiviacuteduos e bancos Esse extensivo investimento externo e o desenvolvimento
da fonna corporativa de negoacutecios significaram que os proprietaacuterios e os gestores fossem
indiviacuteduos diferentes Avanccedilos na tecnologia industrial e de transporte provocaram novas
economias de escala e o crescimento da incidecircncia de situaccedilotildees em que os proprietaacuterios das
bull empresas natildeo se encontravam presentes no dia-a-dia das operaccedilotildees Empresas de auditoria
independente entatildeo vieram surgindo assumindo uma importacircncia cada vez maior na
comunicaccedilatildeo das infonnaccedilotildees financeiras aos interessados
Neste cenaacuterio os ingleses utilizavam o tenno auditoria para designar exclusivamente
o conjunto de procedimentos teacutecnicos para a revisatildeo dos registros contaacutebeis confonne
bull observa Arauacutejo (2004 p 13)
amp
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o tenno auditoria atualmente eacute empregado em conexatildeo com ampla gama de
atividades em nossa sociedade e para efeito do presente estudo seraacute enfocado em maiores
detalhes a auditoria no setor puacuteblico Para retratar sua importacircncia segue o comentaacuterio
A fiscalizaccedilatildeo e o controle externo das atividades administrativas no Setor Puacuteblico estatildeo vinculados aos propoacutesitos de conseguir avaliar a boa aplicaccedilatildeo do dinheiro puacuteblico a probidade administrativa a eficiecircncia da gestatildeo financeira das entidades e dos agentes puacuteblicos e a afericcedilatildeo dos resultados da Administraccedilatildeo
Natildeo existe aparelho administrativo mais complicado e mais exposto a abusos do que o do Estado pois sendo de todos natildeo eacute de ningueacutem Natildeo sendo de ningueacutem muitos pensam servir-se dele em proveito proacuteprio e dos amigos Nenhuma organizaccedilatildeo administrativa tem maior necessidade de controles prontos e eficazes do que o Estado (GOMES 2002 p 7)
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A
REFORMA DO ESTADO
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Na histoacuteria francesa desde 1256 no reinado de Luiacutes IX encontram-se indiacutecios da
existecircncia de uma Cacircmara de Contas designada com o nome de Chambre de Comptes que
tinha a funccedilatildeo de vigiar os dispecircndios puacuteblicos
bull Na Peniacutensula Ibeacuterica a partir do seacuteculo XII e por todo o periacuteodo medieval surgiram as
assembleacuteias poliacuteticas de nobres que desempenhavam a funccedilatildeo de oacutergatildeos controladores das
financcedilas dos reinos ibeacutericos
Ultrapassada a fase das imposiccedilotildees dos senhores feudais coube aos reis absolutos
monopolizar o exerciacutecio do controle financeiro dos seus respectivos Estados ou Reinos
bull (SIQUEIRA 1999)
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No Impeacuterio Austriacuteaco em 1661 criou-se a Cacircmara de Contas com uma influecircncia
preponderante na administraccedilatildeo financeira do Estado e em 1807 a Cacircmara de Contas francesa
convertida posteriormente em Tribunal de Contas ou Cour des Compte adotou o exame das
contas a posteriori enquanto que o exame preacutevio atribuiacutea-se ao Ministeacuterio Ordenador da
Despesa e ao da Fazenda
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A criaccedilatildeo desta Cacircmara francesa foi uma decorrecircncia loacutegica do princiacutepio democraacutetico
uma vez que o povo natildeo tem apenas a obrigaccedilatildeo legal de contribuir para os tributos que
consentiu mas tambeacutem o direito de saber por meio dos seus representantes no Parlamento se
o dinheiro foi utilizado conforme a lei aprovada como foi gasto e que beneficios lhe
proporcionou (GOMES 2002)
Conforme relatado por Silva F (2002) no Brasil ateacute 1822 pouco se pode falar de
controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Apoacutes a proclamaccedilatildeo da Independecircncia (1822) ateacute 1930 a administraccedilatildeo eacute marcada por
um Estado Policial ou Absoluto onde impera o exerciacutecio da legalidade e a Administraccedilatildeo
Puacuteblica era marcada pelo patrimonialismo A Constituiccedilatildeo de 1891 institucionalizou a Corte
de Contas que todavia soacute veio a ser instalada efetivamente em 1893
A crise econocircmica mundial de 1929 a revoluccedilatildeo de 1930 e o estabelecimento do
Estado Novo foram fatores de introduccedilatildeo de um modelo claacutessico Em 1936 agraves veacutesperas do
Estado Novo com a criaccedilatildeo do DASP (Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico)
inicia-se uma nova Administraccedilatildeo Puacuteblica Nesta o interesse puacuteblico e o controle a pdori
passam a determinar essa fase denominada como administraccedilatildeo burocraacutetica
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial
Segundo Bresser Pereira (2001) a administraccedilatildeo burocraacutetica claacutessica foi implantada
nos principais paiacuteses europeus no final do seacuteculo XIX e no Brasil em 1936
Este modelo de administraccedilatildeo foi adotado para substituir a administraccedilatildeo
patrimonialista que se tomou incompatiacutevel com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares que surgem no seacuteculo XIX e onde eacute essencial a clara separaccedilatildeo entre o Estado
e o mercado bem como a distinccedilatildeo entre o poliacutetico e o administrador puacuteblico
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A administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica claacutessica foi adotada porque era uma alternativa
muito superior agrave administraccedilatildeo patrimonialista e o problema da eficiecircncia natildeo era na
verdade essencial agrave eacutepoca
Na medida em que o pequeno Estado liberal do seacuteculo XIX se transformou no grande
Estado social e econocircmico do seacuteculo XX observoumiddot se que natildeo garantia nem rapidez nem boa
qualidade em custo baixo para os serviccedilos prestados ao puacuteblico A administraccedilatildeo burocraacutetica
era lenta cara e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadatildeos
enquanto o Estado assumia um nuacutemero crescente de serviccedilos sociais e econocircmicos
Apoacutes a II Guerra Mundial haacute uma reafirmaccedilatildeo dos valores burocraacuteticos mas ao
mesmo tempo a influecircncia da administraccedilatildeo de empresas comeccedila a se fazer sentir na
administraccedilatildeo puacuteblica Todavia a reforma soacute ganharaacute forccedila a partir dos anos 70 quando tem
iniacutecio a crise fiscal do Estado levando tambeacutem agrave crise a sua burocracia em suma o
crescimento do Estado como empresaacuterio provocou a necessidade de providecircncias para
melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Desde a deacutecada de 1970 presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no
sentido de pressionar empresas organizaccedilotildees puacuteblicas e mesmo organizaccedilotildees sem fins
lucrativos a buscar mais eficiecircncia eficaacutecia e efetividade em sua atuaccedilatildeo (SANTOS
CARDOSO 2002)
No Brasil para atender a essas demandas eacute editado o Decreto-lei no 200 em 1967
considerado o embriatildeo do modelo chamado poacutes-burocraacutetico ou gerencial
Posteriormente dando continuidade agrave Reforma em 1995 como uma resposta agrave grande
crise do Estado dos anos 80 e agrave globalizaccedilatildeo da economia - dois fenocircmenos que estatildeo
impondo em todo o mundo a redefiniccedilatildeo das funccedilotildees do Estado e da sua burocracia bull se
consolida a proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial (BRESSER PEREIRA 2001)
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Ainda segundo o autor
A crise do Estado implicou na necessidade de refonnaacute-Io e reconstruiacute-lo a globalizaccedilatildeo tomou imperativa a tarefa de redefinir suas funccedilotildees Antes da integraccedilatildeo mundial dos mercados e dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um dos seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competiccedilatildeo internacional Depois da globalizaccedilatildeo as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel eacute o de facilitar para que a economia nacional se tome internacionalmente competitiva A regulaccedilatildeo e a intervenccedilatildeo continuam necessaacuterias na educaccedilatildeo na sauacutede na cultura no desenvolvimento tecnoloacutegico nos investimentos em infrashyestrutura - uma intervenccedilatildeo que natildeo apenas compense os desequiliacutebrios distributivos provocados pelo mercado globalizado mas principalmente que capacite os agentes econocircmicos a competir a niacutevel mundial
O modelo gerencial ou poacutes-burocraacutetico busca ampliar a autonomia das entidades
descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiecircncia das organizaccedilotildees puacuteblicas
bull direcionando a ecircnfase do controle para os resultados da accedilatildeo puacuteblica
Segundo Silva F (2002) entre as principais mudanccedilas a serem introduzidas pelo Plano
da Reforma iniciado em 1995 em relaccedilatildeo ao modelo burocraacutetico claacutessico tecircm-se a reduccedilatildeo
dos controles formais descentralizaccedilatildeo das funccedilotildees puacuteblicas e elevaccedilatildeo da autonomia na
bull gestatildeo dentre outros Prevecirc-se uma grande importacircncia para os contratos de gestatildeo no
bullbull controle de elevado volume de recursos
bull O controle no modelo gerencial deixaria de ser principalmente burocraacutetico de
procedimentos realizado pelo proacuteprio administrador e por oacutergatildeos de controle interno e
externo e passaria a ser estruturado por uma combinaccedilatildeo de quatro tipos de controle
Controle de resultados a partir de indicadores de desempenho estipulados nos
contratos de gestatildeo
Controle contaacutebil de custos que pode ser entendido como o elemento central do
controle de resultados
Controle por quase-mercados ou competiccedilatildeo administrada
Controle social pelo qual os cidadatildeos exercitam formas de democracia direta
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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32 A Globalizaccedilatildeo
Transfonnaccedilotildees intensas vecircm ocorrendo desde a uacuteltima deacutecada do seacuteculo passado
abrangendo diversas aacutereas do conhecimento e de atuaccedilatildeo do ser humano Assiste-se a um
pennanente processo de transfonnaccedilatildeo acompanhado da emergecircncia de novos valores
(GOMES 2002)
Segundo o autor os principais fenocircmenos que tipificam a chamada era da globalizaccedilatildeo
e que repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e consequumlentemente sobre o controle
extemo satildeo
a) redimensionamento do Estado (down size) Com o insucesso do socialismo de
modelo estatizante aprofundou-se o questionamento sobre a intervenccedilatildeo do Poder
Puacuteblico na sociedade intensificando-se o debate sobre a necessidade de se reduzir
o tamanho do Estado Predomina assim uma tendecircncia de enxugamento do
Estado de modo que as organizaccedilotildees privadas e da sociedade civil passam a
executar accedilotildees antes a cargo do Poder Puacuteblico
b) uso intensivo de novas tecnologias O surgimento de novas tecnologias tendo em
vista sobretudo a digitalizaccedilatildeo e infonnatizaccedilatildeo da vida cotidiana em todos os
niacuteveis provoca profundas mudanccedilas na estrutura da Administraccedilatildeo e no
comportamento do gestor puacuteblico se configurando mesmo uma banalizaccedilatildeo do
conhecimento teacutecnico-cientiacutefico
c) o novo papel da educaccedilatildeo Com a utilizaccedilatildeo de novas tecnologias sobremodo
com o advento da educaccedilatildeo agrave distacircncia a escola perde a condiccedilatildeo de centro
privilegiado da infonnaccedilatildeo ou do conhecimento que tambeacutem ocorrem fora dela
Mais do que a matildeo de obra o conhecimento passa a ser a mateacuteria prima do
desenvolvimento
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14 bullbull
bull d) preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente Assiste-se agrave mudanccedila de
paradigmas com a passagem do ambientalismo superficial segundo uma visatildeo
mecanicista para a ecologia profunda que envolve uma percepccedilatildeo holiacutestica e
sistecircmica do universo resultando na moderna concepccedilatildeo do desenvolvimento
auto-sustentaacutevel
e) ascensatildeo do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico O contribuinte
exige crescente visibilidade das accedilotildees dos gestores puacuteblicos havendo mesmo
uma densificaccedilatildeo da consciecircncia da cidadania em face do poder da autoridade e
do poder econocircmico Com isso se fortalece a reivindicaccedilatildeo da sociedade por uma
distribuiccedilatildeo regional e social mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos inclusive
levando-se em consideraccedilatildeo os direitos de minorias e por uma melhor qualidade
na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos e
f) reduccedilatildeo das fronteiras do mundo O processo de globalizaccedilatildeo - entendida como o
conjunto de ideacuteias recursos e teacutecnicas que procedem de alguns paiacuteses e
influenciam outros - impulsionado pela instantaneidade da comunicaccedilatildeo e da
bull imediata disseminaccedilatildeo da informaccedilatildeo situou o mercado como criteacuterio norteador
das atividades empresariais e governamentais Ocorre que na atual etapa a
globalizaccedilatildeo natildeo tecircm ajudado a eliminar a pobreza e nem ampliado as
oportunidades de emprego para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo gerando
uma precarizaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho
Todos esses fenocircmenos repercutem direta ou indiretamente sobre o controle tendo em
vista que a mudanccedila de foco da Administraccedilatildeo Puacuteblica ao influxo desses fatores e valores
emergentes conduz a uma adaptaccedilatildeo de conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos
bull auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
bull 4 O MEIO AMBIENTE
bull 41 Conceito Origens e Antecedentes
o conceito legal de meio ambiente foi introduzido no ordenamento juriacutedico brasileiro
atraveacutes da Lei Federal ndeg 6938 de 310881 que traccedilou as diretrizes da Poliacutetica Nacional do
Meio Ambiente onde
Art 3deg Para os fms previstos nesta lei entende-se por I meio ambiente o conjunto de condiccedilotildees leis influecircncias e interaccedilotildees de ordem fisica quiacutemica e bioloacutegica que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas
Conforme apontam Correa e Andrade (2004) o meio ambiente modernamente
abrange
a) o meio ambiente natural representado pelos rios lagoas aacuteguas subterracircneas
florestas aacuterea costeira recursos naturais e reservas ecoloacutegicas
b) o meio ambiente construiacutedo representado pelo niacutevel de impermeabilizaccedilatildeo do
solo niacutevel de ocupaccedilatildeo das margens de rios ocupaccedilatildeo das aacutereas de encostas e
accedilotildees do Poder Puacuteblico dentre outros
c) as relaccedilotildees dinacircmicas entre natureza e homem
Ainda segundo os autores
Hoje o meio ambiente natural eacute visto como um patrimocircnio da humanidade um patrimocircnio nacional um patrimocircnio local Haacute portanto um valor soacutecioshycultural econocircmico e poliacutetico agregado ao meio ambiente As formas de atuaccedilatildeo do homem sobre este objeto natural valorado em especial do Poder Puacuteblico eacute capaz de produzir inuacutemeras controveacutersias resultado do conflito de interesses sociais econocircmicos e poliacuteticos
Na verdade o conceito de meio ambiente ainda vem sendo construiacutedo e natildeo haacute um
conceito unacircnime mesmo para a comunidade cientiacutefica
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Os efeitos provocados pela accedilatildeo humana ao meio ambiente natildeo constituem fenocircmenos
recentes Jaacute os Egiacutepcios os sentiram Pesquisas arqueoloacutegicas relatam que os aquedutos
utilizados para o abastecimento de aacutegua potaacutevel no Egito antigo foram construiacutedos cerca de
500 ou 600 aC em virtude da aacutegua do rio Nilo ter-se tomado improacutepria para o consumo
domeacutestico A arqueologia vem encontrando vasta evidecircncia de que problemas ecoloacutegicos
contribuiacuteram para a derrocada de civilizaccedilotildees antigas ou seja o homem no decorrer da
histoacuteria atuou nos sistemas naturais modificando-os de acordo com suas necessidades
alternando seu equiliacutebrio algumas vezes de forma catastroacutefica colocando em risco inclusive
sua sobrevivecircncia em determinados espaccedilos geograacuteficos (OLIVEIRA 2002)
Com a evoluccedilatildeo da civilizaccedilatildeo de seu estaacutegio feudal ateacute a Revoluccedilatildeo Industrial veio o
aumento populacional - significando aumento no consumo de recursos naturais renovaacuteveis e
natildeo-renovaacuteveis - e a intensificaccedilatildeo do processo de urbanizaccedilatildeo A interferecircncia humana nos
sistemas naturais passou a correr num ritmo mais acelerado e numa proporccedilatildeo cada vez maior
Ainda segundo Oliveira apoacutes a Segunda Guerra Mundial com a expansatildeo da
industrializaccedilatildeo e do modo de vida da sociedade de consumo para os paiacuteses
subdesenvolvidos a capacidade de alterar os sistemas naturais ganhou proporccedilotildees globais e
uma rapidez tal que passou a superar e muito a capacidade de recuperaccedilatildeo da natureza
valendo a pena ressaltar que alguns danos aos ecossistemas naturais satildeo considerados
irreversiacuteveis Tambeacutem neste cenaacuterio de poacutes-guerra o mundo ficou no geral dividido em dois
grandes grupos de paiacuteses os desenvolvidos e os subdesenvolvidos ou pobres e na busca
pela sobrevivecircncia de mercado os recursos naturais disponiacuteveis foram explorados sem
nenhum planejamento
No ano de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU)
realizou uma conferecircncia colocando a questatildeo ambiental nas agendas oficiais internacionais
Reuniu 113 naccedilotildees e o resultado foi uma proliferaccedilatildeo de poliacuteticas ambientais novos regimes
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legislativos e instituiccedilotildees Mas a Conferecircncia tambeacutem identificou uma lacuna em nosso
conhecimento qual seja a ausecircncia de informaccedilotildees precisas e atualizadas com as quais
formuladores de poliacuteticas pudessem mapear um caminho mais claro em direccedilatildeo a um meio
ambiente mais bem administrado
A partir de transformaccedilotildees sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70 o homem
bull passa a dar cada vez mais importacircncia agrave qualidade do ar da aacutegua do solo e das condiccedilotildees
bull naturais que o cercam A poluiccedilatildeo comeccedila a ser encarada como um problema a ser resolvido e bull as empresas comeccedilam a despertar e a perceber que para manutenccedilatildeo da boa imagem
comercial tem que adotar uma postura mais condizente e responsaacutevel no intuito de minimizar
o hiato verificado entre os resultados financeiroseconocircmicos e sociais
Apoacutes 1975 fica clara a preocupaccedilatildeo do legislador brasileiro com o meio ambiente
pois comeccedilam a ser criadas leis cada vez mais raacutepido Em 1986 atraveacutes da Resoluccedilatildeo
CONAMA no 001 de 28 de fevereiro de 1986 eacute implementada a obrigaccedilatildeo legal de
realizaccedilatildeo de estudos sobre impacto ambiental visando a permissatildeo para construccedilatildeo e
funcionamento de plantas industriais e outros empreendimentos
Mesmo com todas as medidas jaacute tomadas a pobreza e o consumo excessivo continuam
a exercer uma pressatildeo enorme sobre o meio ambiente As atividades humanas que
contribuem para a degradaccedilatildeo da terra incluem o uso inadequado da terra agriacutecola praacuteticas
inadequadas de manejo da aacutegua e do solo desmatamento remoccedilatildeo da vegetaccedilatildeo natural uso
frequumlente de maacutequinas pesadas excesso de pastagens rotaccedilatildeo incorreta de cultivos e praacuteticas
de irrigaccedilatildeo inadequadas Alie-se a isso o aumento da produccedilatildeo de lixo e de poluentes o
desenvolvimento urbano contribuindo para a perda da biodiversidade a derrubada e
degradaccedilatildeo de florestas e o estresse hiacutedrico
Neste cenaacuterio entidades e grupos ecoloacutegicos ganham forccedila passando a exercer forte
pressatildeo na miacutedia e se tomando organizaccedilotildees com personalidade juriacutedica proacutepria
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No ano de 1987 a Comissatildeo sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU
edita o relatoacuterio Nosso futuro comum tambeacutem conhecido como Relatoacuterio Brundtland
onde traz expresso que eacute necessaacuterio conciliar desenvolvimento e natureza Identifica ameaccedilas
concretas como a destruiccedilatildeo da camada de ozocircnio mudanccedilas climaacuteticas acidificaccedilatildeo do meio
e erosatildeo dos solos
Este relatoacuterio tambeacutem introduz um conceito para Desenvolvimento Sustentaacutevel onde
eacute o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das futuras geraccedilotildees de satisfazerem as suas
Almeida e Marques (2002 p 18) apontam que uma poliacutetica ambiental deveraacute ser
observada distinguindo-se os niacuteveis
- Mundial Placa de ozono emissotildees de carbono etc ou seja o efeito de estufa e mudanccedilas de clima as incertezas satildeo muitas e deve ser maacutexima a prudecircncia
- Continental Chuva aacutecida presenccedila de ozono nas zonas baixas da atmosfera que afecta grandes zonas industriais e urbanas dos paiacuteses desenvolvidos Os automoacuteveis as centrais teacutermicas e nucleares estatildeo no centro da controveacutersia
- Rios e mares Apesar de se terem realizado grandes esforccedilos verifica-se ainda a presenccedila de metais toacutexicos excesso de nutrientes e de resiacuteduos orgacircnicos
- Regiatildeo Resiacuteduos de toda a espeacutecie com problemas no seu tratamento contaminaccedilatildeo de solos e aacutegua subterracircneas gestatildeo das aacuteguas
- Locais Qualidade do ar nalgumas cidades o ruiacutedo e o annazenamento de substacircncias perigosas
Em conferecircncia realizada em Bergen Noruega em maio de 1990 as ideacuteias que
comeccedilaram a tomar forma no final da deacutecada de 1980 como a participaccedilatildeo de muacuteltiplos
grupos de interesse e uma maior responsabilizaccedilatildeo em relaccedilatildeo a questotildees ambientais e sociais
foram formalmente apoiadas pela primeira vez Tal conferecircncia foi convocada como uma
preparaccedilatildeo para a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) tambeacutem conhecida como Cuacutepula da Terra ou Rio-92 realizada em junho de
1992 no Rio de Janeiro Brasil Neste cenaacuterio 105 paiacuteses aprovaram a Declaraccedilatildeo do Rio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
19
bull c) a Convenccedilatildeo sobre Mudanccedilas Climaacuteticas que foi assinada por 134 paiacuteses Entre
os pontos mais significativos destacam-se a estabilizaccedilatildeo dos gases estufa em um
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento se comprometendo a integrar os princiacutepios de
desenvolvimento sustentaacutevel em suas atividades
Na Rio-92 conforme relacionado por Braga etal (2004) foram assinados os seguintes
documentos
a) a declaraccedilatildeo da Carta que durante o processo preparatoacuterio era chamada de Carta
da Terra que natildeo tem forccedila de lei mas eacute um documento com 27 princiacutepios
baacutesicos tendo como objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria
global por meio da criaccedilatildeo de novos niacuteveis de cooperaccedilatildeo entre os Estados os
setores mais importantes da sociedade e a populaccedilatildeo
b) a Convenccedilatildeo sobre Diversidade Bioloacutegica cujo texto jaacute tinha sido aprovado pelo
Comitecirc Negociador Intergovernamental na reuniatildeo de Nairoacutebi em maio de 92 e
que foi aprovada por 154 paiacuteses Entre seus pontos mais importantes destacam-se
- os objetivos da Convenccedilatildeo satildeo a conservaccedilatildeo da diversidade bioloacutegica o uso
sustentaacutevel de seus componentes e a divisatildeo justa e equumlitativa dos beneficios
alcanccedilados pela utilizaccedilatildeo de recursos geneacuteticos
- os paiacuteses tecircm o direito de explorar seus proacuteprios recursos de acordo com suas
proacuteprias poliacuteticas ambientais e a responsabilidade de assegurar que suas
atividades natildeo causaratildeo danos ao meio ambiente de outros paiacuteses e
- os paiacuteses em desenvolvimento devem ceder por meio de patentes os benefiacutecios
gerados pela biotecnologia desenvolvida a partir de recursos geneacuteticos
recebendo por isso uma compensaccedilatildeo econocircmica
niacutevel que se possa prevenir as perigosas interferecircncias antropogecircnicas com os
sistemas climaacuteticos a afirmaccedilatildeo de que a falta de certeza cientiacutefica natildeo deveraacute ser
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
20
bullbullbullbull
bullbull
usada como razatildeo para adiar medidas em aacutereas onde existam ameaccedilas de danos
seacuterios ou irreversiacuteveis e por uacuteltimo que os paiacuteses membros devem promover
entre outras medidas o gerenciamento sustentaacutevel dos sumidouros
(reflorestamento) e reservatoacuterios (florestas maduras) de todos os gases estufa
natildeo controlados pelo Protocolo de Montreal
d) a Declaraccedilatildeo sobre Florestas que apesar de natildeo ter valor legal do modo como
foi aprovada pode mudar o mercado de produtos florestais pois garante aos
paiacuteses em desenvolvimento a autonomia para exploraccedilatildeo dos seus recursos
florestais de forma sustentaacutevel e prevecirc a eliminaccedilatildeo das barreiras para os produtos
florestais explorados em bases sustentaacuteveis
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
Mas o que vem a ser poluiccedilatildeo Pode-se defini-la como uma alteraccedilatildeo indesejaacutevel nas
caracteoacutesticas fisicas quiacutemicas ou bioloacutegicas da atmosfera litosfera ou hidrosfera que cause
ou possa causar prejuiacutezos agrave sauacutede agrave sobrevivecircncia ou agraves atividades dos seres humanos e
outras espeacutecies ou ainda deteriorar materiais (BRAGA et al 2004)
A poluiccedilatildeo deve ser associada agraves alteraccedilotildees indesejaacuteveis provocadas pela atividade e
intervenccedilotildees humanas no ambiente
Segundo a Lei ndeg 693881 (Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente) a poluiccedilatildeo eacute a
Degradaccedilatildeo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sauacutede a seguranccedila e o bem estar da populaccedilatildeo criem condiccedilotildees adversas agraves atividades sociais e econocircmicas afetem desfavoravelmente a biota afetem as condiccedilotildees esteacuteticas ou sanitaacuterias do meio ambiente lancem mateacuterias ou energia em desacordo com os padrotildees ambientais estabelecidos
Observa-se frequumlentemente o termo poluiccedilatildeo associado agrave ideacuteia de degradaccedilatildeo Ainda
conforme a Lei ndeg 693881 a degradaccedilatildeo eacute uma alteraccedilatildeo adversa das caracteriacutesticas do
meio ambiente Se focarmos o termo degradaccedilatildeo ambiental verificamos que se trata de um
processo gradual de alteraccedilatildeo negativa do ambiente resultante de atividades humanas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
21 bull
esgotamento ou destruiccedilatildeo de todos ou da maior parte dos elementos de um determinado
ambiente destruiccedilatildeo de um determinado ambiente destruiccedilatildeo de um recurso potencialmente
renovaacutevel o mesmo que devastaccedilatildeo ambiental
A degradaccedilatildeo ambiental como se pode observar eacute uma das consequumlecircncias da poluiccedilatildeo
A degradaccedilatildeo marinha e costeira eacute causada pela pressatildeo cada vez maior sobre os
recursos naturais terrestres e marinhos e sobre os oceanos usados para o despejo do lixo As
principais causas para o aumento dessa pressatildeo satildeo o crescimento populacional a crescente
urbanizaccedilatildeo a industrializaccedilatildeo e o turismo em aacutereas costeiras
Os esgotos continuam a ser a maior fonte de contaminaccedilatildeo do meio ambiente marinho
e costeiro em termos de volume Com as descargas acentuadas de esgotos ocorre um acuacutemulo
de nutrientes no ecossistema aquaacutetico causando a eutrofizaccedilatildeol
Em um ecossistema de lagos e lagunas a eutrofizaccedilatildeo se natildeo combatida produz seu
envelhecimento e morte
Em zonas marinhas e costeiras a eutrofizaccedilatildeo tem levado a um crescimento
indesejaacutevel ou toacutexica de fitoplatildencton2 cuja proliferaccedilatildeo pode causar grandes impactos
econocircmicos sobre a induacutestria pesqueira a aquumlicultura e o turismo
Outra ameaccedila aos oceanos e aos organismos vivos em especial eacute o lixo natildeoshy
biodegradaacutevel que invade os mares causando grande mortandade de aves tartarugas e
mamiacuteferos marinhos que morrem por ingestatildeo ou ao ficarem presos a ele
Na atmosfera as substacircncias nocivas emitidas afetam tanto a sauacutede humana como os
ecossistemas Podem-se listar seis poluentes claacutessicos o monoacutexido de carbono (CO) chumbo
A eutrofIzaccedilatildeo eacute o enriquecimento das aacuteguas com os nutrientes necessaacuterios ao crescimento da vida vegetal aquaacutetica Os nutrientes mais importantes para ocorrecircncia desse fenocircmeno satildeo em geral o foacutesforo eou o nitrogecircnio A eutrofIzaccedilatildeo natural eacute um processo bastante demorado associado ao tempo de evoluccedilatildeo dos ecossistemas todavia o despejo de esgotos causa a eutrofIzaccedilatildeo acelerada que apresenta inuacutemeros efeitos negativos BRAGA et aI 2004
2 Os placircnctons satildeo os organismos em suspensatildeo na aacutegua sem meios de locomoccedilatildeo proacutepria que acompanham as correntes aquaacuteticas Podem ser divididos em fitoplacircnctons (algas) responsaacuteveis pela produccedilatildeo primaacuteria nos meios aquaacuteticos e zooplacircnctons que satildeo principalmente os protozoaacuterios Id 2004
I
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bull dioacutexido de nitrogecircnio (N02) Material Particulado em Suspensatildeo (MPS) - incluindo fumos
poeira neblinas e fumaccedila - o dioacutexido de enxofre (S02) e ozocircnio troposfeacuterico A queima de
combustiacuteveis foacutesseis3 e de biomassa4 eacute a fonte mais significativa de poluentes atmosfeacutericos
tal como o dioacutexido de carbono (C02) um dos principais gases do efeito estufa (PNUMA
IBAMA UMA Relatoacuterio GEO-3 2002)
bull Desde a revoluccedilatildeo industrial a concentraccedilatildeo de C02 na atmosfera aumentou de forma
bullbull significativa contribuindo para um efeito estufa maior conhecido como aquecimento global
bullbull o efeito estufa natural manteacutem a temperatura da supemcie do planeta mais quente do que
bull seria em sua ausecircncia o que eacute suficiente para sustentar a vida
bull
A emissatildeo dos chamados gases estufa (C02 metano oacutexido nitroso clorofluorcarbono
CFCs ozocircnio etc) aumenta a quantidade de energia que eacute mantida na atmosfera devido agrave
absorccedilatildeo do calor refletido ou emitido pela supemcie do planeta o que provoca a elevaccedilatildeo da
temperatura da supemcie Supotildee-se que aleacutem de provocar modificaccedilotildees climaacuteticas o
aquecimento do planeta possa causar a elevaccedilatildeo do niacutevel dos oceanos ter impactos na
agricultura etc afetando todas as formas de vida do planeta
bull Segundo o Relatoacuterio Perspectivas do Meio Ambiente Mundial 2002 GEO-3 estima-
se que a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica seja responsaacutevel por aproximadamente 5 da carga mundial de
doenccedilas Calcula-se que nos paiacuteses em desenvolvimento cerca de 19 milhatildeo de pessoas
morrem anualmente em consequumlecircncia da exposiccedilatildeo a altas concentraccedilotildees de partiacuteculas em
suspensatildeo no ambiente atmosfeacuterico A chuva aacutecida5 causa danos aos ecossistemas provoca
3 Os combustiacuteveis foacutesseis satildeo depoacutesitos naturais de petroacuteleo gaacutes natural e carvatildeo que nada mais satildeo que a proacutepria energia solar armazenada na forma de energia quiacutemica em depoacutesitos geoloacutegicos formados haacute milhares de anos a partir da decomposiccedilatildeo de vegetais e animais submetidos a altas temperaturas e pressotildees na crosta terrestre BRAGA et aI 2004
4 Biomassa eacute a mateacuteria vegetal produzida pelo Sol por meio da fotossiacutentese Pode ser queimada no estado soacutelido ou convertida para outros estados (liacutequido ou gasoso) Id 2004
5 Causada pela reaccedilatildeo do S03 (formado pelo S02 e O2no ar) com o vapor de aacutegua produzindo o aacutecido sulfidrico (H2S04) que se precipita originando a chamada chuva aacutecida Id 2004
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desfolhamento corrosatildeo de monumentos e ediflcios histoacutericos aleacutem de reduzir os
rendimentos agriacutecolas
Nas aacutereas urbanas a aglomeraccedilatildeo populacional os padrotildees de consumo os padrotildees de
deslocamento e as atividades econocircmicas exercem intensos impactos sobre o meio ambiente
em termos de consumo de recursos e eliminaccedilatildeo de resiacuteduos A coleta inadequada de resiacuteduos
e seus ineficientes sistemas de manejo satildeo uma das causas da seacuteria poluiccedilatildeo urbana e dos
riscos para a sauacutede puacuteblica
Aproximadamente um terccedilo da populaccedilatildeo mundial vive em paiacuteses que sofrem de
estresse hiacutedrico entre moderado e alto - onde o consumo de aacutegua eacute superior a 10 dos
recursos renovaacuteveis de aacutegua doce A falta de acesso a aacutegua potaacutevel e a serviccedilos de saneamento
causa centenas de milhotildees de casos de doenccedilas associadas aacute aacutegua e mais de 5 milhotildees de
mortes a cada ano (Relatoacuterio GEO-3 2002)
o desmatamento ocorrido nos uacuteltimos 30 anos foi a continuaccedilatildeo de um processo
histoacuterico As principais causas diretas da derrubada e degradaccedilatildeo de florestas incluem a
expansatildeo de aacutereas agriacutecolas a superexploraccedilatildeo de madeira para fins industriais lenha e outros
produtos florestais aleacutem do excesso de pastagem
A Conferecircncia de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior mais complexo e
duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de poliacuteticas racionais de uso das terras
e das florestas de um monitoramento contiacutenuo do estado das florestas mundiais e da
introduccedilatildeo de um planejamento de gestatildeo florestaL Hoje as recomendaccedilotildees da Conferecircncia
em relaccedilatildeo agraves florestas continuam vaacutelidas e natildeo cumpridas
A derrubada de florestas tem um impacto mais grave nas populaccedilotildees locais que
perdem fontes vitais de alimentaccedilatildeo combustiacutevel materiais de construccedilatildeo remeacutedios bem
como o enfraquecimento do comeacutercio de produtos florestais Tambeacutem expotildee os solos e
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espeacutecies que vivem na sombra ao vento agrave luz do sol agrave evaporaccedilatildeo e agrave erosatildeo acelerando a
sedimentaccedilatildeo em barragens rios e em zonas costeiras aleacutem de causar graves enchentes
As florestas influenciam e satildeo influenciadas pelas mudanccedilas climaacuteticas elas
desempenham um papel importante no ciclo global do carbono e seu manejo ou sua
destruiccedilatildeo podem afetar de forma significativa o curso do aquecimento global no seacuteculo XXI
As florestas satildeo essenciais para a manutenccedilatildeo da diversidade bioloacutegica e estima-se que as
florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade bioloacutegica do mundo
Uma das formas de classificar as medidas destinadas ao controle da degradaccedilatildeo
ambiental seria conforme aponta Braga et alo (2004) separaacute-las em
a) medidas preventivas que satildeo aquelas que devem antecipar-se e impedir ou
minorar a ocorrecircncia dos fatores de degradaccedilatildeo
b) medidas corretivas satildeo necessaacuterias para situaccedilotildees jaacute existentes
As medidas preventivas devem ser tomadas preferencialmente agraves corretivas pois sua
implantaccedilatildeo depende de custos financeiros menores e satildeo de implementaccedilatildeo mais faacutecil As
medidas corretivas dependem da capacidade da sociedade de acessar e aplicar teacutecnicas e
tecnologias agraves vezes complexas e nem sempre sob seu efetivo domiacutenio
43 Recursos Naturais
Recurso natural eacute qualquer insumo de que os organismos populaccedilotildees e ecossistemas
necessitam para sua manutenccedilatildeo Algo se toma recurso natural caso sua exploraccedilatildeo
processamento e utilizaccedilatildeo natildeo causem danos ao meio ambiente Os recursos naturais podem
ser classificados em
a) Renovaacuteveis apoacutes serem utilizados ficam disponiacuteveis graccedilas aos ciclos naturais
Ex a aacutegua em seu ciclo hidroloacutegico e a energia aeoacutelica
b) Natildeo-renovaacuteveis uma vez utilizados natildeo podem ser reaproveitados
Ex combustiacutevel foacutessil
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Existem situaccedilotildees em que um recurso renovaacutevel passa a ser natildeo-renovaacutevel Confonne
apontado por Braga (2004) tal condiccedilatildeo ocorre quando a taxa de utilizaccedilatildeo supera a maacutexima
capacidade de sustentaccedilatildeo do sistema
44 O crescimento populacional
Confonne apontado por Braga a populaccedilatildeo mundial cresceu de 25 bilhotildees em 1950
para 6 bilhotildees no ano de 2000 e atualmente a taxa de crescimento estaacute em aproximadamente
13 por cento ao ano Isso significa 215 mil novos habitantes por dia 15 milhatildeo por semana
ou 78 milhotildees por ano
o modelo de desenvolvimento escolhido pela sociedade humana ateacute seu atual estaacutegio
pode ser demonstrado pelo sistema a seguir
Modelo atual de desenvolvimento
o ENFOQUE LINEAR HUMANO
Energia
~ ~ ~ ~ Processamento
ModificaccedilatildeoUso de Recursos Transporte Consumo-- Recursos
~ ~ ~ + ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto
Fonte BRAGA ET AL (2004 p 47)
Pode-se observar que o modelo apresentado carece de um suprimento contiacutenuo e
inesgotaacutevel de mateacuteria e energia que depois de utilizada eacute devolvida ao meio ambiente na
fonna de resiacuteduos Para que este modelo garantisse a sobrevivecircncia dos seres humanos as
seguintes premissas teriam de ser verdadeiras
a) suprimento inesgotaacutevel de energia
b) suprimento inesgotaacutevel de mateacuteria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bullbull c) capacidade infinita do meio de reciclar mateacuteria e absorver resiacuteduos
Mesmo que se admitisse que o uso de recursos fosse inesgotaacutevel uma vez que o Sol eacute
uma estrela apta a fornecer energia agrave Terra ainda por alguns bilhotildees de anos em relaccedilatildeo agrave
mateacuteria a premissa natildeo se verifica jaacute que sua quantidade eacute finita e conhecida
No tocante agrave capacidade de absorver e reciclar mateacuteria ou resiacuteduos a humanidade tem
observado a existecircncia de limites no meio ambiente e tem de conviver com niacuteveis
indesejaacuteveis e preocupantes de poluiccedilatildeo e com a consequumlente deterioraccedilatildeo da qualidade de
vida E sendo assim o crescimento populacional contiacutenuo observado eacute incompatiacutevel com um
ambiente finito em que os recursos e a capacidade de absorccedilatildeo e reciclagem de resiacuteduos satildeo
limitados
Braga aponta que um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel deve funcionar como
base nas seguintes premissas
a) dependecircncia do suprimento externo contiacutenuo de energia (Sol)
b) uso racional da energia e da mateacuteria com ecircnfase agrave conservaccedilatildeo em contraposiccedilatildeo
ao desperdiacutecio
c) promoccedilatildeo da reciclagem e da reutilizaccedilatildeo dos materiais
bull d) controle da poluiccedilatildeo gerando menos resiacuteduos para serem absorvidos pelo
bull
ambiente
e) controle do crescimento populacional em niacuteveis aceitaacuteveis com perspectivas de
estabilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo
Este modelo poderia estar assim representado conforme o autor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Modelo de desenvolvimento sustentaacutevel
o SISTEMA SUSTENTAacuteVEL PARA OS HUMANOS
Energiar-----------r-------------------l I
Uso de Recursos
I lI I I I I
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Processamento
ConsumoModificaccedilatildeo Transporte Recursos
U Recuperaccedilatildeo I J I I I
do Recurso t
I I Resiacuteduo Impacto
I
Impacto minimizado pela restauraccedilatildeo ambiental
45 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
Conforme apontado no Relatoacuterio GEO-3 (2002 p 260) Quase metade da populaccedilatildeo
mundial (47) vive em aacutereas urbanas e espera-se que esse nuacutemero cresccedila 2 ao ano entre
2000 e 2015
Os crescentes niacuteveis de urbanizaccedilatildeo (a concentraccedilatildeo de pessoas e atividades em aacutereas
classificadas como urbanas) satildeo causados pelo crescimento natural da populaccedilatildeo e pela
migraccedilatildeo da populaccedilatildeo rural para as cidades
As cidades desempenham um importante papel tanto como provedoras de emprego
moradia e serviccedilos quanto como centros de desenvolvimento cultural educacional e
tecnoloacutegico porta de acesso para o resto do mundo centros industriais de processamento
agriacutecolas e manufaturados e lugares onde se gera renda Todavia um crescimento urbano
acelerado implica degradaccedilatildeo ambiental escassez de serviccedilos urbanos sobrecarga da infrashy
estrutura existente e falta de acesso a terra a renda e a moradia adequada
As aacutereas urbanas satildeo extremamente vulneraacuteveis aos impactos da economia mundial
Ao mesmo tempo em que a globalizaccedilatildeo aumentou as oportunidades de empregos e de acesso
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ao conhecimento fez crescer tambeacutem as desigualdades sociais e os iacutendices de pobreza Os
beneficios advindos da globalizaccedilatildeo natildeo satildeo compartilhados equumlitativamente o que resulta
em um grande nuacutemero de pessoas que vivem em favelas sem acesso a serviccedilos de
saneamento e a aacutegua encanada aleacutem de gerar desemprego problemas de sauacutede e exclusatildeo
social
A pobreza eacute um dos principais agentes da degradaccedilatildeo ambiental
Os processos de urbanizaccedilatildeo da terra tendem a atender as classes meacutedia e alta
forccedilando a populaccedilatildeo carente a se fixar (ilegalmente) em terras marginais com alta densidade
populacional dentro das cidades ou em suas periferias
Em suas proximidades as cidades causam uma variedade de impactos como
conversatildeo de aacutereas agriacutecolas ou florestais para infra-estrutura ou uso urbanos aterro de aacutereas
uacutemidas exploraccedilatildeo de pedreiras e escavaccedilotildees de brita areia e materiais de construccedilatildeo em
larga escala e em algumas regiotildees desflorestamento para atender agrave demanda de combustiacutevel
Outros efeitos como a poluiccedilatildeo de cursos daacutegua lagos e aacuteguas costeiras causadas por
efluentes natildeo tratados tambeacutem podem ser sentidos aleacutem dos limites das cidades
A aacutegua eacute uma questatildeo essencial no meio urbano A intensidade da demanda nas
cidades pode rapidamente exceder a capacidade de abastecimento local O preccedilo da aacutegua eacute
normalmente inferior ao custo real de obtenccedilatildeo tratamento e distribuiccedilatildeo em parte devido
aos subsiacutedios governamentais Como resultado os domiciacutelios consumidores e a induacutestria tecircm
pouco incentivo para preservar os recursos hiacutedricos
Outro problema que surge eacute a falta de aterros sanitaacuterios para satisfazer agrave crescente
demanda por aacutereas para disposiccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos
O planejamento urbano pode reduzir esses impactos
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46 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
A economia e o meio ambiente compotildeem um binocircmio indissociaacutevel uma vez que o
problema central da economia eacute buscar alternativas eficientes para alocar os recursos da
sociedade e o meio ambiente apresenta cada vez maior restriccedilatildeo agrave sua utilizaccedilatildeo ilimitada
(OLIVEIRA 2002)
No relatoacuterio da Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas sobre o meio ambiente e
desenvolvimento intitulado Nosso Futuro Comum sobre meio ambiente e desenvolvimento
estaacute sublinhado que o ambiente e o processo de desenvolvimento satildeo interdependentes e eacute
necessaacuteria uma perspectiva integrada e ampla para lidar com esse fato
A economia mundial cresceu consideravelmente em termos globais nas uacuteltimas trecircs
deacutecadas O produto nacional bruto mundial cresceu mais que o dobro passando de
aproximadamente US$ 143 trilhotildees em 1972 para aproximados US$ 29 trilhotildees e 995 bilhotildees
em 1999 (GEO-3 2002 p35) Todavia essas cifras natildeo incluem os valores atribuiacutedos aos
recursos naturais que apesar de serem cruciais para os sistemas que datildeo suporte agrave vida na
Terra e de contribuiacuterem para o bem-estar do ser humano estatildeo agrave parte do mercado
Como os recursos naturais ou bens comuns satildeo caracterizados pela liberdade de
acesso o sistema de mercado tradicional geralmente natildeo proporciona nenhuma indicaccedilatildeo com
relaccedilatildeo ao valor dos mesmos o que faz com que em muitos casos sejam considerados
gratuitos ou que seu uso ou consumo natildeo tenha custo coadjuvando com sua superexploraccedilatildeo
e a maacute distribuiccedilatildeo dos recursos
A economia mundial tomando-se por base o PIB cresceu 31 ao ano entre 1980 e
1990 e 25 anualmente entre 1990 e 1998 com taxas de crescimento de renda per capita de
14 e 11 respectivamente (GEO-3 2002) Apesar desse crescimento global a lacuna
entre a populaccedilatildeo rica e a pobre aumentou tanto em paiacuteses desenvolvidos quanto em
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desenvolvimento particulannente na Ameacuterica Latina e na Aacutefrica A renda per capita
apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiotildees
o desafio do futuro seraacute instituir uma forma de governo forte o bastante para assegurar
que a globalizaccedilatildeo opere em beneficio da maioria das pessoas e natildeo somente dos lucros
(GEO-32002)
A globalizaccedilatildeo em termos geograacuteficos eacute um fato e obriga as diversas regiotildees a
possuiacuterem poliacuteticas ambientais comuns Devido a isso surgiram as normas padronizadas e
foram assinados acordos e convenccedilotildees entre os paiacuteses
o Estado estaacute cada vez mais obrigado a considerar o tratamento do meio ambiente
como uma prioridade para suas decisotildees poliacuteticas fruto dos interesses da sociedade e das
pressotildees exercidas por organizaccedilotildees ambientalistas e internacionais
47 A gestatildeo puacuteblica e o meio ambiente
A gestatildeo puacuteblica se aplica a todos os niacuteveis e setores da sociedade indo do local ao
global e dos setores puacuteblico ao privado causando impacto sobre leis sobre a sociedade civil
a seguranccedila a administraccedilatildeo puacuteblica a miacutedia e o mundo organizado
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal na X Assembleacuteia Geral da
OLACEFS
As entidades encarregadas da preservaccedilatildeo do meio ambiente satildeo obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista porque estatildeo em jogo recursos significativos Os discursos altruiacutestas e moralizantes satildeo muito agradaacuteveis mas dificeis de concretizar na praacutetica Os subsiacutedios como os discursos altruiacutestas natildeo satildeo convincentes
O problema econocircmico e financeiro manteacutem-se bem como o problema dos recursos escassos para as entidades que gerem fundos puacuteblicos com o objectivo da preservaccedilatildeo do meio ambiente obrigando agrave forma realista de gestatildeo e agrave racionalidade econoacutemica
A responsabilidade ambiental do setor puacuteblico em certas aacutereas eacute inegaacutevel como nas
consequumlecircncias ambientais das atividades governamentais de seus organismos e empresas na
legislaccedilatildeo regulamentaccedilatildeo autorizaccedilatildeo inspeccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas ambientais
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
31
bull
impostos incentivos econocircmicos e financeiros patrociacutenios e subvenccedilotildees assessoria e
publicidade e educaccedilatildeo dentre outras
Conforme exposto na X OLACEFS os projetos de implementaccedilatildeo governamental
podem apresentar impactos socioambientais e financeiros significativamente negativos se natildeo
forem cumpridas as legislaccedilotildees pertinentes assim como os procedimentos apropriados e a boa
gestatildeo financeira e de recursos O risco eacute maior quando as atividades realizadas pelos oacutergatildeos
responsaacuteveis pela gestatildeo dos recursos ambientais da execuccedilatildeo de programas e projetos e de
controle e fiscalizaccedilatildeo de obras ou atividades capazes de provocar degradaccedilatildeo ambiental
carecem de controle segundo os princiacutepios de economia eficiecircncia e eficaacutecia os quais se
agregam aos princiacutepios ambientais
5 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A preocupaccedilatildeo com o meio ambiente estaacute expressa na Constituiccedilatildeo Federal em seu
art 225 caput que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
impondo ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as
presentes e futuras geraccedilotildees Aqui existe um dever e natildeo uma discricionariedade uma vez
que o equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
Segundo apontado por Correa e Andrade (2004) deste dispositivo constitucional eacute
possiacutevel depreender quatro importantes paracircmetros
1deg) Assegura-se a todos os cidadatildeos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O
equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
2deg) O segundo aspecto refere-se agrave vinculaccedilatildeo entre equiliacutebrio ecoloacutegico e sadia qualidade de
vida Para a norma constitucional meio ambiente equilibrado eacute essencial agrave sadia qualidade de
vida do cidadatildeo Mostra assim a estreita interdependecircncia homemnatureza qualidade de
vidameio ambiente equilibrado
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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30) O comando constitucional impotildee um dever abrangente envolvendo o Poder Puacuteblico a
sociedade e os cidadatildeos de defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente Esta imposiccedilatildeo tem por
fim garantir o equiliacutebrio do meio ambiente e por consequumlecircncia garantir a qualidade de vida
do povo
4deg) O uacuteltimo aspecto a ser destacado eacute que o meio ambiente projeta-se no futuro Impotildee-se agraves
geraccedilotildees presentes o dever de pensar o meio ambiente para as geraccedilotildees futuras
Atendendo a esse mandamento constitucional o Poder Puacuteblico tem por dever exercer
o papel de administrador do patrimocircnio ambiental e de controlador da conduta de seus
usuaacuterios
O dever imposto no art 225 abrange natildeo soacute o Poder Executivo mas tambeacutem o Poder
Legislativo o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas
A competecircncia constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se refere ao aspecto
contaacutebil e legal mas da economicidade eficiecircncia eficaacutecia equidade e efetividade que esses
recursos satildeo aplicados
Conforme aponta Faccioni (2004) cumpre observar que o papel do Controle Externo
importante parte do qual eacute exercido pelos Tribunais de Contas no combate agrave corrupccedilatildeo e
desvio de recursos puacuteblicos inclui tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo o patrimocircnio
nacional no qual o meio ambiente constitui um de seus senatildeo o principal acervo
Segundo Correa e Andrade (2004) a noccedilatildeo de patrimocircnio puacuteblico assim como a de
meio ambiente varia de acordo com o estaacutegio de desenvolvimento em que se encontra a
sociedade com a ideologia dominante e por fim com o resultado dessas duas variaacuteveis que
se traduz nos anseios sociais por uma melhor qualidade de vida O meio ambiente deve
integrar para todos os fins o conceito de patrimocircnio puacuteblico ensejando da mesma forma
uma fiscalizaccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
33
bull
Eacute importante apresentar aqui um conceito de qualidade de vida afim de buscar uma
melhor compreensatildeo de seu papel Optou-se por empregar a ideacuteia utilizada pelos autores
anteriormente citados onde a
Qualidade de vida eacute um conceito intimamente relacionado ao tipo de civilizaccedilatildeo que altera e constroacutei o espaccedilo natural apresentando estreita relaccedilatildeo com a cultura e com a ideologia dominante Transforma-se por sua vez em fundamento e orientaccedilatildeo para a accedilatildeo civilizatoacuteria de modificaccedilatildeo do meio ambiente
Conclui-se que os patamares miacutenimos de civilizaccedilatildeo ou seja aquilo que uma dada sociedade considera como essencial natildeo satildeo absolutos mas resultado da ideologia dominante Daiacute porque a variabilidade no mundo dos padrotildees de aceitaccedilatildeo social e estatal da degradaccedilatildeo ambiental como condiccedilatildeo para o crescimento econocircmico A simples comparaccedilatildeo entre alguns paiacuteses europeus como a Noruega a Alemanha e a Sueacutecia de um lado e os Estados Unidos de outro ilustra esta variabilidade Os primeiros avanccedilam em forte legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo ao meio ambiente o segundo manteacutem o seu padratildeo de consumo mesmo com forte degradaccedilatildeo ambiental (CORREA e ~RJU)E2004p35)
Os Tribunais de Contas tecircm a obrigaccedilatildeo de auxiliar o Legislativo no controle da gestatildeo
dos bens e valores puacuteblicos incluindo-se portanto em sua missatildeo o controle da Gestatildeo
Ambiental Devem-se fiscalizar os projetos programas e accedilotildees das organizaccedilotildees
governamentais como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentaacutevel
assim como na avaliaccedilatildeo do cumprimento das normas e regulamentos aplicaacuteveis
O Estado moderno prevecirc uma estrutura de controle externo cujas diretrizes acerca da
fiscalizaccedilatildeo contaacutebil financeira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial encontram-se na
Constituiccedilatildeo Federal em sua seccedilatildeo IX compreendendo os artigos 70 a 75
Segundo Barreto (2003) praticamente todos os paiacuteses democraacuteticos do mundo
independente do seu sistema de governo possuem ao lado das instituiccedilotildees tradicionais que
datildeo funcionalidade aos poderes executivo legislativo e judiciaacuterio um organismo de controle
teacutecnico das financcedilas puacuteblicas geralmente vinculado ao poder legislativo Tais instituiccedilotildees
estatildeo estruturadas sob a forma de oacutergatildeos colegiados denominados Tribunais de Contas
existentes no Brasil Portugal Espanha Beacutelgica e Alemanha dentre outros ou como
organizaccedilotildees singulares funcionando sob a responsabilidade de um dirigente como as
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
34
Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General) que
seguem o modelo adotado pelos paiacuteses de cultura anglo-saxocircnica como o Reino Unido
Estados Unidos Canadaacute Austraacutelia Nova Zelacircndia etc
Visando reunir estas instituiccedilotildees superiores de controle dos mais variados paiacuteses de
todos os continentes para a troca de experiecircncias e de informaccedilotildees teacutecnicas foi realizado um
congresso em 1953 em Cuba (Havana) em que se decidiu pela criaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
A INTOSAI eacute uma organizaccedilatildeo profissional que congrega Entidades de Fiscalizaccedilatildeo
Superior (EFS) tambeacutem chamadas de Instituiccedilotildees Superiores de Controle (ISC) de paiacuteses
que pertencem agraves Naccedilotildees Unidas ou seus organismos especializados Atualmente possui mais
de 180 EFS como membros
Eacute internacionalmente reconhecida no acircmbito da fiscalizaccedilatildeo do setor puacuteblico
publicando diretrizes internacionais para a gestatildeo financeira elaborando metodologias afins e
promovendo o intercacircmbio de informaccedilotildees entre seus membros dentre outros
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY
A auditoria ao longo do tempo atravessou um periacuteodo de enfoque dirigido unicamente
aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento da legalidade no setor
puacuteblico Atualmente este termo eacute utilizado em conexatildeo com ampla gama de atividades em
nossa sociedade
Procurando definiccedilotildees mais amplas Boynton (2002) apresenta uma definiccedilatildeo para o
termo auditoria extraiacuteda do Report of the Committee on Basic Auditing Concepts of the
American Accounting Association onde se define auditoria como um processo sistemaacutetico de
obtenccedilatildeo e avaliaccedilatildeo objetivas de evidecircncias sobre afirmaccedilotildees a respeito de accedilotildees e eventos
econocircmicos para aquilataccedilatildeo do grau de correspondecircncia entre as afirmaccedilotildees e criteacuterios
estabelecidos e de comunicaccedilatildeo dos resultados a usuaacuterios interessados
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull A auditoria confonne exposto na terceira ediccedilatildeo do Manual Latino-americano de
Auditoria Profissional no Setor Puacuteblico do ILACIF (Instituto Latino-americano de Ciecircncias
Fiscalizadoras) eacute o exame objetivo sistemaacutetico e profissional das operaccedilotildees financeiras ou
administrativas efetuado posterionnente agrave sua execuccedilatildeo com a finalidade de verificaacute-las
avaliaacute-las e gerar um relatoacuterio que contenha comentaacuterios conclusotildees recomendaccedilotildees e no
caso de exame de demonstraccedilotildees financeiras o correspondente parecer profissional
Eacute a accedilatildeo independente de um terceiro sobre uma relaccedilatildeo de accountability
objetivando expressar uma opiniatildeo ou emitir comentaacuterios e sugestotildees sobre como essa relaccedilatildeo
estaacute sendo obedecida Portanto a auditoria eacute a verificaccedilatildeo de como a praacutetica de accountability
estaacute sendo cumprida
deg conceito de accountability eacute fundamental para que se possa entender o conceito
amplo de auditoria bem como seu relacionamento com a mesma A palavra inglesa
accountability natildeo tem um equivalente direto nos idiomas latinos Accountability representa
a relaccedilatildeo em que o delegante transfere responsabilidade para o delegado que a aceita e
assume o compromisso de infonnar ao delegante como ele delegado estaacute desempenhando as
accedilotildees inerentes agrave responsabilidade que lhe foi conferida (ARAUacuteJO 2002 p 15)
Vai aleacutem do conceito de responsabilidade pois natildeo eacute simplesmente prestar contas
significa a obrigaccedilatildeo que todos tecircm de responder por terem assumido uma responsabilidade e
desta maneira estaacute diretamente relacionada com a auditoria uma vez que eacute esta que vai
infonnar ao delegante de fonna independente como a accountability foi ou estaacute sendo
cumprida
Arauacutejo (2002) classifica a accountability em privada e puacuteblica
A accountability privada pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador de prestar contas ao dono do patrimocircnio de como utiliza os recursos que lhe satildeo
confiados para serem geridos
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A accountability puacuteblica pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador governamental de prestar contas agrave sociedade de como utiliza os recursos que
lhe satildeo confiados para serem administrados em favor da coletividade de forma fiel justa
objetiva e transparente
7 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL
Alguns autores utilizam a expressatildeo auditoria puacuteblica como sinocircnimo de auditoria
governamental Para Boynton (2002) auditoria puacuteblica abrange todas as auditorias realizadas
por agecircncias governamentais de auditoria e todas as auditorias de organizaccedilotildees
governamentais
Consoante o Manual de Auditoria Governamental do Tribunal de Contas do Estado da
bull
Bahia
A auditoria governamental consiste no exame objetivo isento de emissatildeo de juiacutezos pessoais imotivados sistecircmico e independente das operaccedilotildees orccedilamentaacuterias financeiras administrativas e de qualquer outra natureza objetivando verificar os resultados dos respectivos programas sob os criteacuterios de legalidade legitimidade economicidade e razoabilidade tendo em vista sua eficiecircncia e eficaacutecia
Assim a auditoria governamental objetiva acompanhar as accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo
Arauacutejo (2002) apresenta a seguinte definiccedilatildeo
Auditoria governamental eacute o tipo de auditoria que estaacute voltada para o acompanhamento das accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo ou seja que gerem a res publica Normalmente eacute realizada por entidades superiores de fiscalizaccedilatildeo sob a forma de tribunais de contas ou controladorias e organismos de controle interno da administraccedilatildeo puacuteblica
A auditoria deve ser efetuada de acordo com as normas de auditoria geralmente
aceitas as poliacuteticas e normas teacutecnicas de auditoria da Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior e
outras disposiccedilotildees aplicaacuteveis para assegurar a qualidade profissional e teacutecnica dos trabalhos
A finalidade primordial da auditoria governamental moderna conforme apontado na
terceira ediccedilatildeo do manual de auditoria profissional no setor puacuteblico eacute ajudar as entidades e
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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organismos puacuteblicos a melhorar suas operaccedilotildees e atividades com base nos Achados de
auditoria a formulaccedilatildeo de conclusotildees e a apresentaccedilatildeo de recomendaccedilotildees Entende-se por
achado toda situaccedilatildeo irregular encontrada durante o processo de uma auditoria
A auditoria moderna daacute ecircnfase agraves accedilotildees corretivas que possibilitem o aumento da
eficiecircncia efetividade e economia nas operaccedilotildees
o propoacutesito da auditoria governamental natildeo eacute descobrir fraudes irregularidades e
desvios com a finalidade de aplicar sanccedilotildees mas identificar as causas baacutesicas destes
problemas a fim de corrigi-los evitando assim problemas similares no futuro Por
conseguinte o resultado que se espera eacute um aprimoramento nas operaccedilotildees e atividades das
entidades examinadas baseada na adoccedilatildeo das recomendaccedilotildees apresentadas O aprimoramento
deve ser evidenciado por um aumento na eficiecircncia eficaacutecia efetividade equidade e
economia da entidade auditada
Para que uma auditoria governamental alcance os resultados desejados ela necessita
de (1) um conjunto de normas procedimentos e praacuteticas que orientem sua accedilatildeo e permitam
mensurar seus resultados (2) auditores profissionais altamente capacitados e experientes para
sua execuccedilatildeo (3) um grau de liberdade ou independecircncia suficiente para executar o exerciacutecio
profissional da auditoria e (4) o respaldo dos niacuteveis superiores do governo ou da entidade (no
caso da auditoria interna) que viabilizem o trabalho e a implantaccedilatildeo das recomendaccedilotildees
propostas
A revisatildeo da literatura evidencia que haacute variaccedilotildees quanto agraves classificaccedilotildees utilizadas
para a auditoria governamental
Para o Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) a auditoria se divide
em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de economia eficiecircncia e eficaacutecia
O Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos (GAO) divide a auditoria
governamental em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de otimizaccedilatildeo de recursos tambeacutem
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 38
chamada de desempenho operacional por abranger a auditoria de economia a de eficiecircncia e a
de programas
Observa-se que as variaccedilotildees ocorrem quando se busca definir a auditoria que enfoca
os aspectos de economia eficiecircncia e eficaacutecia das operaccedilotildees
Conforme apontado nas Normas de Auditoria da INTOSAI aprovadas pelo Comitecirc
Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia ocorrida em 2003 o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo e
a auditoria ou fiscalizaccedilatildeo operacional ou de gestatildeo significa auditoria de economia de
eficiecircncia e de eficaacutecia (traduccedilatildeo livre) Para o presente estudo esta seraacute a classificaccedilatildeo
adotada
Ainda segundo a INTOSAI na praacutetica pode ocorrer uma coincidecircncia entre a
auditoria de regularidade e a operacional ou de gestatildeo Em tais casos a classificaccedilatildeo de uma
auditoria dependeraacute de seu propoacutesito fundamental
71 Normas de Auditoria da INTOSAI
O exerciacutecio de qualquer atividade que implica em um serviccedilo profissional para
oferecer seguranccedila tem que se basear em um conjunto de elevadas normas profissionais que
norteiem e guiem o exerciacutecio desta atividade
As normas de auditoria proporcionam ao auditor uma orientaccedilatildeo miacutenima que ajuda a
determinar a amplitude e os procedimentos que devem ser aplicados para cumprir o objetivo
da auditoria Satildeo criteacuterios ou regras com referecircncia aos quais se avaliam os resultados da
auditoria Elas auxiliam a manter a qualidade dos trabalhos de forma consistente e o grau de
independecircncia mesmo quando ocorrem troca de governos de filosofias ou das condiccedilotildees
sociais e econocircmicas atraveacutes dos anos
Atualmente na aacuterea da auditoria puacuteblica muitos estudos se baseiam nas reflexotildees
apresentadas por alguns organismos de credibilidade internacionalmente reconhecida Satildeo
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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eles o Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos o Escritoacuterio Nacional de
Auditoria do Reino Unido o Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute (EAG) e a INTOSAI
Optamos por apresentar no presente estudo as normas internacionais de auditoria da
INTOSAI uma vez que a estrutura destas se apoacuteia nas declaraccedilotildees de Lima e Toacutequio nas
conclusotildees e recomendaccedilotildees adotadas pelos congressos da Organizaccedilatildeo Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores e no trabalho realizado pelo Grupo de Especialistas das
Naccedilotildees Unidas sobre Contabilidade e Auditoria do Setor Puacuteblico nos Paiacuteses em
Desenvolvimento
No ano de 1991 foi constituiacutedo um Grupo de Trabalho ad hoc sobre as normas de
auditoria presidido pelo Tribunal de Contas Europeu que ao elaborar as duas linhas
diretrizes foram utilizadas as normas de auditoria da INTOSAI e as Normas de Auditoria da
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores (IFAC) Efetuando uma comparaccedilatildeo entre as citadas
normas chegaram agrave conclusatildeo de que as duas seacuteries de normas apresentam divergecircncias a
niacutevel do grau de pormenor e da sua terminologia as diferenccedilas apuradas natildeo tem um impacto
significativo sobre as metodologias de auditoria subjacentes
As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas em termos
metodoloacutegicos um fio condutor comum atraveacutes da grande diversidade das tradiccedilotildees da
auditoria puacuteblica nas Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
No XIII INCOSAI - Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
celebrado em Berlim em 1989 foram aprovadas as Normas de Auditoria havendo a
recomendaccedilatildeo de que o projeto em questatildeo fosse posteriormente revisado a fim de atender agraves
necessidades particulares dos paiacuteses nos quais as EFS estatildeo organizadas como Tribunais de
Contas
No ano de 2001 no XVII Congresso da INTOSAI ocorrida em Seul a proposta de
reestruturaccedilatildeo foi aprovada apoacutes o que foram realizadas diversas reuniotildees e amplos debates
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
40
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o projeto final foi aprovado pelo Comitecirc Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia
ocorrida em 2003 e se constitui na uacuteltima versatildeo entatildeo em uso
As normas de auditoria da INTOSAI se dividem em quatro partes
a) Postulados baacutesicos que satildeo hipoacuteteses baacutesicas premissas coerentes princiacutepios
loacutegicos e requisitos que contribuem para o desenvolvimento das normas de
auditoria e servem aos auditores para formas suas opiniotildees e elaborar seus
informes especialmente nos casos em que natildeo existam normas especiacuteficas
aplicaacuteveis
b) Normas Gerais As normas gerais da fiscalizaccedilatildeo puacuteblica descrevem os
requisitos exigidos para que os auditores e as entidades fiscalizadoras realizem
suas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e informem de maneira adequada e eficaz As
normas de auditoria hatildeo de ser compatiacuteveis com os postulados baacutesicos e
constituem um guia miacutenimo para o auditor ajudando-o a determinar a amplitude
de sua atuaccedilatildeo e os procedimentos que devem ser aplicados na fiscalizaccedilatildeo As
normas de auditoria constituem os criteacuterios ou a medida com que se avalia a
qualidade de seus resultados
c) Normas de Procedimentos O propoacutesito destas normas que satildeo aplicaacuteveis a todo
tipo de auditoria eacute estabelecer os criteacuterios ou sistemas gerais que o auditor deve
seguir para garantir que suas atuaccedilotildees sejam objetivas sistemaacuteticas e
equilibradas Tais atuaccedilotildees representam as regras de investigaccedilatildeo que o auditor
aplica para alcanccedilar um resultado concreto
Estas normas constituem o sistema geral para dirigir e levar a termo uma
fiscalizaccedilatildeo Estatildeo em conexatildeo com as normas gerais de auditoria e tambeacutem estatildeo
relacionadas com as normas de elaboraccedilatildeo dos informes que compreendem os
aspectos comunicativos da auditoria porque os resultados derivados do
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41
cumprimento destas nonnas constituem a fonte principal do conteuacutedo das opiniotildees
ou infonnes
d) Normas para elaboraccedilatildeo dos Relatoacuterios As Nonnas para elaboraccedilatildeo dos
relatoacuterios representam simplesmente uma indicaccedilatildeo para ajudar o auditor na
fonnaccedilatildeo de sua opiniatildeo
A expressatildeo elaboraccedilatildeo de relatoacuterio compreende tanto a opiniatildeo e qualquer
outro comentaacuterio do auditor sobre um conjunto de contas fonnulados como
resultado de uma auditoria financeira ou de regularidade como o infonne do
auditor emitido ao final de uma auditoria operacional de gestatildeo
As nonnas internacionais natildeo satildeo de cumprimento obrigatoacuterio por parte das EFS e
onde houver divergecircncias entre as nonnas internacionais e aquelas ditadas pela Entidade de
Fiscalizaccedilatildeo Superior deve prevalecer o pensamento da EFS No entanto elas expressam um
consenso quanto agraves melhores praacuteticas
As nonnas internacionais seratildeo abordadas em maiores detalhes no tocante agrave sua
aplicabilidade agrave Auditoria Ambiental
8 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
A INTOSAI estaacute integrada por sete organizaccedilotildees regionais de entidades fiscalizadoras
superiores e conta com uma seacuterie de comitecircs sobre temas especiacuteficos como por exemplo o
de nonnas de auditoria bem como com vaacuterios grupos de trabalho dedicados a temas
inovadores como a auditoria ambiental O Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental foi
instituiacutedo em 1992 a fim de ajudar as EFS a compreender melhor as questotildees especiacuteficas
relacionadas a estas facilitar o intercacircmbio de infonnaccedilatildeo e experiecircncias e editar diretrizes e
outros materiais infonnativos para sua utilizaccedilatildeo
No XV Congresso da INTOSAI realizado em Cairo em 1995 a organizaccedilatildeo se
posiciona quanto agrave auditoria ambiental no acircmbito do setor puacuteblico no sentido de que se eacute
bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
42
bull
evidente que a gestatildeo ambiental se realiza em sua quase totalidade no universo dos entes que
integram a administraccedilatildeo puacuteblica a realizaccedilatildeo de auditorias ambientais portanto eacute uma
praacutetica natural que deve se incorporar agraves atividades de fiscalizaccedilatildeo das EFS
bull Esse encontro ofereceu uma lista de intervenccedilotildees pertinentes agraves EFS e foi decidido
bull que as Normas de Auditoria da INTOSAI satildeo aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental
81 Conceito
o conceito Auditoria Ambiental tem-se tomado um dos mais utilizados nos
negoacutecios governos miacutedia e grupos ativistas Eacute um termo com grande variedade de
significados e eacute aplicado com algumas variaccedilotildees a muitas atividades e serviccedilos relacionados
com a proteccedilatildeo ambiental Eacute um conceito que pode se confundir com outros com o mesmo
significado tal como auditoria de gestatildeo do ambiente auditoria energeacutetica e auditoria do
impacto ambiental dentre outros (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Em seu documento Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo de auditorias de atividades com uma
perspectiva ambiental o Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental (GTAMA) aponta
que o termo auditoria ambiental eacute uma denominaccedilatildeo popular geralmente utilizada para a
descriccedilatildeo de diversas atividades - tais como poliacuteticas de auditorias certificaccedilatildeo de produtos
medidas de controle governamental e muitas outras atividades - que guardam pouca ou
nenhuma relaccedilatildeo com uma auditoria externa
No citado estudo que foi aprovado na XVII INCOSAI o termo auditoria ambiental
bull eacute empregado exclusivamente no contexto da auditoria externa do setor puacuteblico
bull Na esfera puacuteblica a Auditoria Ambiental tem como escopo conhecer as atividades
desenvolvidas pelas entidades envolvidas diretamente com a questatildeo ambiental com vistas a
bull avaliar o esforccedilo institucional de engajamento na manutenccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
43
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal em estudo apresentado agrave X OLACEFS-
Organizaccedilatildeo Latino-americana e Caribe de EFS
A auditoria ambiental eacute um exame especialmente direccionado agrave anaacutelise dos sistemas de gestatildeo e de funcionamento da organizaccedilatildeo tendo por objectivos avaliar da observacircncia das poliacuteticas ambientais e do quadro legal especiacutefico que regula a preservaccedilatildeo do meio ambiente e a conservaccedilatildeo dos recursos naturais e auxiliar o gestor a reduzir e a eliminar os riscos de impactes ambientais negativos
De acordo com o estudo da OLACEF publicado em agosto de 2002 Guia
Metodoloacutegico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS a definiccedilatildeo de auditoria
ambiental eacute que esta eacute um processo metodoloacutegico objetivo imparcial e teacutecnico que exercem
as entidades fiscalizadoras para avaliar o uso administraccedilatildeo proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente e dos recursos naturais considerando os fundamentos do desenvolvimento
sustentaacutevel e o cumprimento dos princiacutepios que regem o controle fiscal por parte das
instituiccedilotildees governamentais assim como dos particulares que utilizem ou explorem os
mesmos
Durante a XVI INCOSAI realizada no Cairo chegou-se ao consenso de que a
auditoria ambiental natildeo eacute em princiacutepio diferente do enfoque de auditoria praticado pelas
EFS e que este conceito pode contemplar todo tipo de auditoria Na medida do possiacutevel deve-
se levar em consideraccedilatildeo as normas de auditoria da INTOSAI no momento do planejamento
execuccedilatildeo e apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de uma auditoria ambiental
82 Tipos de Auditoria
As Normas de Auditoria da INTOSAI afirmam que o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo
821 Auditoria de Regularidade
A auditoria de regularidade engloba a auditoria financeira a auditoria de
conformidade ou uma integraccedilatildeo de ambas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 44
Confonne as Nonnas de Auditoria da INTOSAI a auditoria de regularidade
compreende
a) a certificaccedilatildeo das contas prestadas pelas entidades obrigadas que inclui o exame
e avaliaccedilatildeo dos registros contaacutebeis e a expressatildeo da opiniatildeo sobre as Contas e os
Demonstrativos Financeiros
bull b) a certificaccedilatildeo da Conta Geral do Estado
bull c) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas e das operaccedilotildees financeiras assim como a avaliaccedilatildeo do
cumprimento das disposiccedilotildees legais e regulamentares aplicaacuteveis
d) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas de controle e de auditoria internos
e) a fiscalizaccedilatildeo da probidade e correiccedilatildeo das decisotildees administrativas adotadas na
entidade fiscalizada e
bull
f) a opiniatildeo acerca de qualquer outra questatildeo ou fato surgidos como consequumlecircncia
da fiscalizaccedilatildeo ou relacionada com ela e que a EFS considere que deva ser
bull relatado
bull o objetivo de uma auditoria financeira ou das Demonstraccedilotildees Contaacutebeis eacute permitir ao
auditor indicar se em sua opiniatildeo as demonstraccedilotildees foram preparadas em todos os seus
aspectos importantes em obediecircncia aos Princiacutepios Fundamentais de Contabilidade que no
bull caso satildeo os criteacuterios estabelecidos Estes aspectos importantes podem estar relacionados com
os custos obrigaccedilotildees impactos e resultados ambientais
bull As Demonstraccedilotildees Contaacutebeis (DCs) devem proporcionar infonnaccedilotildees sobre a
bull
condiccedilatildeo financeira resultado e fluxo de caixa de uma entidade a fim de facilitar a tomada de
decisotildees relativas a distribuiccedilatildeo dos recursos
Regra geral as administraccedilotildees puacuteblicas tendem a evitar a inclusatildeo de aspectos
ambientais em suas demonstraccedilotildees muito embora haja uma crescente sensibilizaccedilatildeo sobre a
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
45
necessidade de se refletir as questotildees ligadas a custos conformidade e desempenho
vinculadas com as poliacuteticas e obrigaccedilotildees ambientais
Os aspectos ambientais podem refletir sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis de diversas
maneiras Existem normas internacionais de contabilidade que abordam os princiacutepios gerais
relativos ao reconhecimento a mediccedilatildeo e demonstraccedilatildeo dos aspectos ou questotildees ambientais
em uma Demonstraccedilatildeo Contaacutebil
Em toda auditoria o auditor deve conhecer as atividades do auditado visando
identificar e conhecer os elementos que possam ter um efeito significativo sobre as DCs o
processo de auditoria em si e a elaboraccedilatildeo do relatoacuterio O auditor ao realizar uma auditoria de
regularidade deve ter em conta o setor de atividade no qual a entidade opera uma vez que este
conhecimento poderaacute indicar a possiacutevel existecircncia de eventualidades e de passivos
bull ambientais Apoacutes esse conhecimento o auditor avaliaraacute o risco de inexatidotildees significativas
nas DCs que inclui uma inexatidatildeo atribuiacuteda a aspectos ambientais o risco ambiental
O auditor se esforccedila por compreender de maneira geral as disposiccedilotildees legais cuja
infraccedilatildeo poderaacute resultar em uma inexatidatildeo significativa nas DCs
Este tipo de auditoria pode
a) promover a conformidade ou aumentar a garantia de conformidade com as
poliacuteticas e leis ambientais atuais e futuras
b) reduzir os riscos e custos associados agrave inobservacircncia das disposiccedilotildees legais
c) evitar gastos graccedilas a uma reduccedilatildeo de resiacuteduos e a prevenccedilatildeo da contaminaccedilatildeo e
d) identificar os passivos e os riscos
822 A Auditoria Operacional
bull Evoluccedilatildeo
bull Conforme jaacute exposto a mudanccedila ocorrida na administraccedilatildeo puacuteblica a partir da qual a
sociedade cobrou uma mudanccedila de postura passando da forma burocraacutetica para a gerencial
bull
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bull bull bull
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bull bull bull bull
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bull bull
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46
tornou indispensaacutevel o exame das accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica de legalidade e
legitimidade bem como do campo econocircmico patrimonial e financeiro Eacute preciso alcanccedilar os
aspectos da economicidade da efetividade da eficiecircncia e da eficaacutecia no setor puacuteblico Estes
aspectos podem ser alcanccedilados com a utilizaccedilatildeo da auditoria operacional
Ainda eacute recente a introduccedilatildeo dessa modalidade de auditoria no setor puacuteblico 30 anos
aproximadamente tendo alcanccedilado significativos avanccedilos
Segundo Arauacutejo (2004) o GAO eacute um dos principais responsaacuteveis pelo progresso da
auditoria operacional do setor puacuteblico Em 1972 este oacutergatildeo publicou a primeira versatildeo das
Normas de auditoria governamental que jaacute tratava do conceito e do campo de atuaccedilatildeo da
auditoria operacional
Esta modalidade de auditoria inicia seu processo de sistematizaccedilatildeo como ramo de
auditoria na aacuterea governamental por volta de setembro de 1971 quando a INTOSAI ante a
necessidade de ampliar o universo de exame da auditoria financeira e de cumprimento
aprovou o conceito de auditoria integral ou integrada que envolve as responsabilidades
financeira administrativa e programaacutetica Para a verificaccedilatildeo do cumprimento da
responsabilidade financeira realiza-se a auditoria contaacutebil entretanto para se verificar o
cumprimento das responsabilidades administrativas e programaacuteticas faz-se necessaacuterio a
realizaccedilatildeo de auditoria operacional
Com o objetivo de examinar as funccedilotildees responsabilidades e relaccedilatildeo institucionais do
Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute em 1973 foi criada uma Comissatildeo de Revisatildeo que em
1975 apresenta como primeira recomendaccedilatildeo a necessidade de se criar um diploma legal
criando uma legislaccedilatildeo independente sobre auditoria o que ocorre em 1977 trazendo em seu
texto a preocupaccedilatildeo com a economia eficiecircncia e eficaacutecia
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull
bull bullbull bullbull
bull 47
Ainda segundo Arauacutejo nesse mesmo ano de 1977 se realizou o IX Congresso
Mundial dos Tribunais de Contas em Lima (Peru) onde se recomendava
bullbull o volume de recursos financeiros aplicados e a importacircncia dos objetivos a alcanccedilar para o bem-estar dos respectivos paiacuteses determinam que se deve evitar todo gasto inuacutetil e antieconocircmico portanto os organismos de controle deveratildeo estender seus exames para aleacutem da auditoria financeira a fim de penetrarem na auditoria operacional condizente com a eficiecircncia economia
bull
e efetividade
Na Inglaterra em 1982 a Lei de Financcedilas do Governo Municipal determinou que
tambeacutem fossem realizadas auditorias operacionais nas unidades do governo municipaL
(ARAUacuteJO 2004)
No Brasil sua previsatildeo jaacute foi reconhecida na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no
capiacutetulo destinado agrave fiscalizaccedilatildeo
Art 70 A fiscalizaccedilatildeo contaacutebil fmanceira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial da Uniatildeo e das entidades da administraccedilatildeo direta e indireta quanto agrave legalidade legitimidade economicidade aplicaccedilatildeo das subvenccedilotildees e renuacutencia de receitas seraacute exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso)
Conceito
Segundo Boynton (2002) a expressatildeo auditoria operacional tem sido utilizada para
identificar vaacuterias atividades - entre as quais avaliaccedilatildeo do desempenho da administraccedilatildeo de
sistemas de planejamento e de controle de qualidade e atividades e departamentos
operacionais especiacuteficos Conforme sua denominaccedilatildeo sugere esse tipo de auditoria relaciona-
se com operaccedilotildees natildeo financeiras
Auditoria operacional eacute um processo sistemaacutetico de avaliaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia e
economia de operaccedilotildees sob controle da administraccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo e relato dos
resultados da avaliaccedilatildeo a pessoas adequadas acompanhados de recomendaccedilotildees para
aperfeiccediloamento
De acordo com o GAO em seu manual de normas de auditoria governamental (p 21)
a auditoria operacional
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
48
bull
bull
eacute um exame objetivo e sistemaacutetico de evidecircncias com o fim de proporcionar uma avaliaccedilatildeo independente do desempenho de uma organizaccedilatildeo programa atividade ou funccedilatildeo governamental no sentido de fornecer informaccedilotildees para melhorar a accountability puacuteblica e facilitar o processo de tomada de decisotildees pelos envolvidos na responsabilidade de supervisionar ou iniciar accedilotildees corretivas
o Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Uniatildeo (2000 p 15)
classifica a auditoria de natureza operacional em (1) auditoria de desempenho operacional e
(2) avaliaccedilatildeo de programa definindo desta forma a auditoria de natureza operacional
consiste na avaliaccedilatildeo sistemaacutetica dos programas projetos atividades e sistemas governamentais assim como dos oacutergatildeos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal
Consoante o TCE da Bahia (2002 p 18) a auditoria operacional
Acompanha e avalia a accedilatildeo governamental compreendendo a implementaccedilatildeo de programas a execuccedilatildeo de projetos e atividades a gestatildeo de sistemas e a administraccedilatildeo de oacutergatildeos e entidades tendo em vista a utilizaccedilatildeo econocircmica dos recursos puacuteblicos a eficiente geraccedilatildeo de bens e serviccedilos o cumprimento das metas programadas e o efetivo resultado das poliacuteticas governamentais
N a tentativa de tomar mais faacutecil a compreensatildeo desse tema com base na definiccedilatildeo da
INTOSAI a auditoria operacional eacute a auditoria que objetiva verificar se a coisa certa foi feita
na melhor forma e se foi feita da forma mais econocircmica e compreende
a) o controle da economia das atividades administrativas de acordo com princiacutepios
e praacuteticas administrativas razoaacuteveis e com as diretrizes apontadas
b) o controle da eficiecircncia na utilizaccedilatildeo dos recursos humanos financeiros e de
qualquer outro tipo junto com o exame dos sistemas de informaccedilatildeo das medidas
de rendimento e controle e dos procedimentos seguidos pelas entidades
fiscalizadas para corrigir as deficiecircncias encontradas e
c) o controle da eficaacutecia com que se concluiacuteram os objetivos da entidade fiscalizada
e dos resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo agravequeles pretendidos
A INTOSAI utiliza ainda outra nomenclatura para a auditoria da economia eficiecircncia
e eficaacutecia a auditoria de resultados que segundo ela esta auditoria se baseia em decisotildees
tomadas pelo poder legislativo ou nos objetivos estabelecidos por este e pode ser empregada
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
49
bull
em todo o setor puacuteblico A auditoria de resultados estaacute inserida no contexto da auditoria de
gestatildeo
823 A auditoria de resultados I gestatildeo
As Nonnas de Auditoria estatildeo centradas principalmente na auditoria de regularidade
mas tambeacutem contemplam a auditoria de resultados Como esta auditoria necessita de
diretrizes especiais foi considerada a criaccedilatildeo de diretrizes especiacuteficas Tais diretrizes foram
aprovadas pelo Comitecirc de Nonnas de Auditoria da INTOSAI em sua reuniatildeo ocorrida em
Bratislava Eslovaacutequia em 2003 resultando no documento Diretrizes de Aplicaccedilatildeo das
Nonnas de Auditoria de Resultados O citado documento natildeo eacute um documento nonnativo ou
teacutecnico nem tampouco consiste em um manual mas conteacutem diversas diretrizes e outras
infonnaccedilotildees com implicaccedilotildees praacuteticas que levam em consideraccedilatildeo as premissas e
caracteriacutesticas especiais de uma auditoria de resultados
Ao longo do tempo os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo e outras entidades tem empregado
numerosos enfoques analiacuteticos para avaliar as funccedilotildees e os resultados dos programas
poliacuteticas atividades e organizaccedilotildees do setor puacuteblico Nesse contexto a auditoria de resultados
e os estudos de avaliaccedilatildeo tem sido desenhados para julgar a fonna em que atuam os
programas especiacuteficos e podem diferir muito entre si
O GAO define quatro tipos frequumlentes de avaliaccedilatildeo de programas na auditoria de
resultados
a) Avaliaccedilatildeo de processos
Avalia o grau em que um programa estaacute funcionando na fonna desejada Faz
referecircncia agrave confonnidade das atividades do programa com os requisitos
legislativos e regulamentares a concepccedilatildeo do programa e as nonnas profissionais
ou expectativas dos clientes Cada vez mais eacute importante avaliar se a qualidade
das atividades satisfaz as expectativas dos cidadatildeos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
50
b ) Avaliaccedilatildeo de produtos
A valia o grau em que um programa alcanccedila seus objetivos orientados a resultados
e orientados a clientes Concentrase em outputs e produtos com o objetivo de
avaliar a eficaacutecia dos programas mas tambeacutem pode destacar os temas de
qualidade e as perspectivas dos clientes Uma avaliaccedilatildeo de produtos tambeacutem pode
avaliar os processos que os elaboram
c) Avaliaccedilatildeo da influecircncia do programa
Avalia o efeito especiacutefico de um programa comparando os produtos deste com
uma estimaccedilatildeo do que poderia ter ocorrido na ausecircncia do programa Esta forma
de avaliaccedilatildeo se aplica quando se sabe que existem fatores externos que influem
sobre os produtos do programa com o objetivo de destacar a contribuiccedilatildeo deste ao
alcance de seus objetivos
d) Avaliaccedilotildees do custobeneflcio e do custoeficaacutecia
Satildeo anaacutelises que comparam os outputs ou produtos de um programa com os
custos que satildeo necessaacuterios para consegui-los Quando se aplicam a programas jaacute
existentes tambeacutem se lhes considera como uma forma de avaliaccedilatildeo de programas
Toda a loacutegica da accedilatildeo governamental e o papel dos criteacuterios da auditoria de resultados
podem ser mais bem visualizados e analisados por intermeacutedio de um modelo graacutefico de
Insumo-Produto conforme a seguir
bull bull bull
51
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
Nec essidades
Resultados Finais
1---------1 Intermediaacuterios
ORGANIZACcedilAtildeO IPROGRAMA I ATIVIDADE I PROJETO IPOLmCA r--~-~
Objetivos Insumos Atividades Prod1tos
I I I I I I I
I I I I I I I
L __________________________________________I EFIcIEcircNCIA
EFETIVIDADE
UlUDADE E SUSTENTAmLlDADE
Fonte Pollit 1999
Uma Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior pode empreender auditorias ambientais em
virtude de sua competecircncia legal de efetuar auditorias de regularidade ou de resultados Nas
auditorias de resultados a INTOSAI relaciona como miacutenimo cinco tipos de centros de
atenccedilatildeo ambiental
a) Auditoria de controle por parte da administraccedilatildeo do cumprimento das leis
ambientais
b) Auditorias de resultados dos programas ambientais da administraccedilatildeo
c) Auditorias da influecircncia ambiental de outros programas da administraccedilatildeo
d) Auditorias dos sistemas de gestatildeo ambiental e
e) Avaliaccedilotildees dos projetos de poliacuteticas e programas ambientais
Como a EFS natildeo pode fiscalizar todos os programas ou entidades implicadas nesta
questatildeo necessitaraacute delinear cuidadosamente uma metodologia que lhe permita extrair
conclusotildees fundamentadas sobre a forma em que uma funccedilatildeo ou uma determinada atividade eacute
executada A aacuterea ambiental regra geral demanda recursos significativos e ao menos em
teoria todos os programas ou empresas do setor puacuteblico podem ser analisados aplicando-se
bull
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bull
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52
uma foacutermula que descreve o modo de evoluccedilatildeo de uma etapa a outra por determinados meios
com a finalidade de alcanccedilar objetivos especiacuteficos
Na auditoria de gestatildeo isto se realiza respondendo a duas perguntas baacutesicas
- as coisas estatildeo sendo feitas da forma correta
- as coisas certas estatildeo sendo feitas
A primeira pergunta eacute dirigida primariamente ao produtor e significa em sentido
amplo se as decisotildees poliacuteticas estatildeo sendo aplicadas de forma adequada Esta pergunta pode
ser associada com uma perspectiva normativa Pode ainda ser ampliada no sentido de
descobrir se as atividades realizadas satildeo as que se consideram mais apropriadas sempre com
a premissa de que estatildeo sendo feitas as coisas certas
o alcance da anaacutelise todavia se amplia consideravelmente ao se fazer a segunda
pergunta As coisas certas estatildeo sendo feitas Esta pergunta faz referecircncia agrave influecircncia
exercida sobre a sociedade Faz referecircncia agrave efetividade do programa
824 A Auditoria integrada ou de amplo espectro
Natildeo se trata de um novo tipo de auditoria mas de uma combinaccedilatildeo destes Conforme
exposto na X Assembleacuteia da OLACEFS a moderna auditoria denominada integrada ou de
amplo espectro combina a auditoria tradicional de regularidade com a auditoria de
desempenho estendendo seus procedimentos para aleacutem do controle financeiro de
regularidade correccedilatildeo e confiabilidade observando agora o controle operacional de I
eficiecircncia economia e eficaacutecia com que os recursos humanos materiais e financeiros satildeo
aplicados
Conforme o Manual de Auditoria Integrada Governamental publicado pelo Tribunal
de Contas do Estado de Rondocircnia a Auditoria Ambiental propicia um novo relacionamento
que paulatinamente vem se estabelecendo no paiacutes entre as empresas e organizaccedilotildees que
controlam o meio ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
53
Segundo Malafaia (2003) vaacuterios satildeo os motivos que justificam a implantaccedilatildeo de um
modelo abrangente de auditorias ambientais pelos Tribunais vislumbrando-se com isto um
horizonte de especializaccedilatildeo dos seus meacutetodos e processos que se traduzem em beneficios agraves
organizaccedilotildees Dentre eles pode-se citar a melhoria das relaccedilotildees de parceria e envolvimento
com os gestores melhoria organizacional atendimento agraves expectativas da comunidade em
que estaacute inserida comprometimento com o desenvolvimento sustentaacutevel e com a
responsabilidade ambiental dentre outros
A respeito da auditoria integrada tecircm-se realizado conferecircncias sobre o tema
destacando-se o 11 Congresso Internacional de Auditoria Integrada realizado na cidade de
Buenos Aires em 1995 onde em seu painel C concluiu-se que em
Um mundo com necessidades sociais carentes de satisfaccedilatildeo e com recursos naturais que se esgotam ou satildeo crescentemente afectados impotildee-se a necessidade de se adotar procedimentos de auditoria especiacuteficos que deveratildeo ser homogeacuteneos para zonas concorrentes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000 p 15)
83 Objetivos
Conforme o Guia Metodoloacutegico da OLACEFS (2002) os objetivos de uma auditoria
ambiental satildeo
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestatildeo ambiental do Estado e formular as
correspondentes observaccedilotildees eou recomendaccedilotildees encaminhadas visando
alcanccedilar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentaacutevel
b) verificar o cumprimento das normas poliacuteticas planos projetos ou atividades em
relaccedilatildeo com o meio ambiente e
c) que os resultados da auditoria fiscal de gestatildeo ao meio ambiente se constituam em
instrumentos capazes para promover se for o caso as sanccedilotildees econocircmicas
administrativas civis e penais aos entes puacuteblicos eou privados responsaacuteveis pela
contaminaccedilatildeo ou degradaccedilatildeo do meio ambiente e dos recursos naturais
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84 Alcance
o alcance eacute o marco ou limite de uma auditoria no qual se detennina o tempo que
deve ser empregado as mateacuterias ou aacutereas que seratildeo cobertas a profundidade das provas a se
realizar os objetivos e a metodologia aplicaacutevel Devem ser consideradas de acordo com o
caso
a) a gestatildeo do periacuteodo que se examina (trimestral semestral anual)
b) a cobertura geograacutefica (nacional regional distrital local etc) e
c) a relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo ou dependecircncia aacuterea unidade normativa reguladora
ou executora encarregada da proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio ambiente que se
audita
85 Princiacutepios
o Guia Metodoloacutegico para auditoria ambiental da OLACEFS relaciona como
Princiacutepios a serem observados em uma auditoria ambiental a eficaacutecia eficiecircncia economia
equidade transparecircncia sustentabilidade ambiental e congruecircncia
A transparecircncia estaacute relacionada agrave divulgaccedilatildeo da auditoria com o fim de sensibilizar
e conscientizar aos funcionaacuterios e populaccedilotildees sobre a necessidade de conservar o ambiente e
inclinar-se pelo desenvolvimento sustentaacutevel
No tocante agrave sustentabilidade ambiental a gestatildeo os programas projetos e
atividades do Estado devem conduzir ao crescimento econocircmico a elevaccedilatildeo da qualidade de
vida e bem-estar social sem esgotar a base dos recursos naturais renovaacuteveis em que se apoacuteia
nem deteriorar o meio ambiente ou o direito das geraccedilotildees futuras de virem a utilizaacute-lo para
satisfaccedilatildeo de suas proacuteprias necessidades
A congruecircncia consiste em verificar a conveniecircncia e a oportunidade de uma situaccedilatildeo
ou accedilatildeo Eacute todo o conveniente adequado oportuno e portanto eficaz
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
55
Por outro lado as EFS natildeo devem desconhecer alguns princiacutepios ou normas gerais que
se devem levar em conta para o desenvolvimento deste processo
a) Os planos e procedimentos formais existentes devem ser regulados atraveacutes de
normas baacutesicas e complementados com manuais ou guias destinados a orientar de
maneira uniforme tanto a praacutetica da auditoria ambiental como a programaccedilatildeo
anual do controle governamental em mateacuteria de meio ambiente eou de seus
recursos naturais
b) Os procedimentos de seleccedilatildeo de pessoal devem assegurar que os profissionais
escolhidos possuam o conhecimento a capacidade e preparo suficientes para
alcanccedilar o cumprimento dos objetivos e alcances da auditoria bem como para
traccedilar eleger e aplicar adequadamente metodologias criteacuterios e teacutecnicas de
avaliaccedilatildeo ambiental
c) A estrutura organizacional deve contar com um sistema de informaccedilatildeo ambiental
e com procedimentos que assegurem (1) a independecircncia do auditor e dos
profissionais de apoio (2) a confiabilidade da informaccedilatildeo contida nos registros
ambientais (3) a objetividade dos resultados e das conclusotildees da auditoria
d) Os procedimentos vigentes devem assegurar que o auditor conclua todas as
atividades relativas ao exame com o devido cuidado e diligecircncia profissionais
e) Os objetivos e alcances especiacuteficos da auditoria devem ser definidos durante o
planejamento do exame de maneira clara e precisa os alcances especiacuteficos
poderatildeo ser modificados em funccedilatildeo dos resultados obtidos ao aplicar as
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo ambiental selecionados
f) O trabalho de campo deve ser planejado e supervisionado para cada uma das
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo escolhidas eou delineadas pelo
auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bullbull bull
56bull
bull g) As normas destinadas a caracterizar os relatoacuterios de auditoria devem assegurar
bull que eles sejam expostos com clareza e precisatildeo bem como que sejam relevantes agrave
natureza objetivos e alcance do exame
h) Os procedimentos para divulgaccedilatildeo dos resultados finais da auditoria ambiental
devem ser adequados e delineados com base em disposiccedilotildees legais que se
encontrem em vigor
i) Os procedimentos relacionados com o acompanhamento das medidas adotadas
por parte dos entes para implementar as recomendaccedilotildees resultantes do controle
posterior e para avaliar os respectivos resultados devem estar fundamentados em
disposiccedilotildees legais e normativas em vigor
bull j) O sistema interno de controle de qualidade deve assegurar a objetividade a
bull precisatildeo eou exatidatildeo das accedilotildees do controle governamental e estimular o
bull aperfeiccediloamento contiacutenuo dos procedimentos de auditoria utilizados e dos
bull resultados produzidos
k) O Oacutergatildeo Superior do Sistema de Controle Governamental enquanto natildeo existir
bull um organismo competente que certifique auditores ambientais na aacuterea
governamental deve definir requisitos baacutesicos e estabelecer um procedimento
que permita selecionar profissionais aptos para o exerciacutecio do controle posterior
bull em mateacuteria de meio ambiente e de seus recursos naturais
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria
O processo de auditoria deve cumprir as seguintes caracteriacutesticas
bull
a) Objetividade o auditor deve contar com suficiente independecircncia mental e
funcional das atividades realizadas pela entidade para analisar interpretar e
avaliar o desenvolvimento e registro das operaccedilotildees realizadas por esta
bullbull
bull
bull
bull
bull
bull bull bull bull bull
bull bull
bull bull
bull bull bull
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bull bull
bull
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bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bull bull
bull
bull
bull
bull
bull bull bull
bull
bull
bull bull bull bull
57
b) Sistemaacutetico porque atraveacutes de uma metodologia o auditor pode expressar e
sustentar uma opiniatildeo sobre a gestatildeo desenvolvida pela entidade
c) Especializado eou altamente profissional exigindo soacutelidos conhecimentos de
auditoria meio ambiente e recursos naturais bem como disciplinas afins
respaldados por uma ampla experiecircncia em preparaccedilatildeo de programas conduccedilatildeo
do trabalho e elaboraccedilatildeo de relatoacuterio e
d) Deve ser oportuno tanto em sua execuccedilatildeo como no relatoacuterio o qual estaacute
determinado pela legislaccedilatildeo de cada paiacutes o relatoacuterio deve refletir os resultados do
exame baseado em criteacuterios condiccedilotildees causas e efeitos sobre achados e
recomendaccedilotildees
87 Fases do processo de auditoria ambiental
A aplicaccedilatildeo do processo auditorial deve estar ligada ao objetivo que se deseja
alcanccedilar sendo necessaacuterio que a equipe de auditoria possua uma abordagem estruturada onde
se definiratildeo os objetivos e o alcance do processo a ser desenvolvido
Assim o estudo da OLACEFS recomenda que o processo de auditoria deve se
desenvolver em quatro fases
a) Planejamento Tem por objetivo identificar o que se vai examinar como quando
e quais os recursos disponiacuteveis Igualmente se determina o alcance tempo
objetivos criteacuterios e enfoque necessaacuterios para concluir um exame eficiente e
efetivo
b) Execuccedilatildeo Enfatiza a reuniatildeo de provas e anaacutelises de evidecircncias adequadas
quanto agrave qualidade e quantidade baseando-se nos objetivos da auditoria dos
criteacuterios e da metodologia desenvolvidas na fase de planejamento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 58
c) Elaboraccedilatildeo do relatoacuterio Inclui a comunicaccedilatildeo dos resultados da auditoria a
diferentes instacircncias internas e externas do auditor natildeo soacute como informe final
como tambeacutem informes parciais que na aacuterea ambiental podem ser muito uacuteteis
d) Acompanhamento Esta fase eacute muito importante natildeo soacute para retro alimentar o
processo da auditoria como tambeacutem para realizar um controle ao plano de
melhoria apresentado pela entidade ao organismo de controle
Estas fases natildeo satildeo necessariamente distintas e podem sobrepor-se em determinada
medida A seguir as mesmas satildeo abordadas em maiores detalhes
Planejamento
Ocorre basicamente em duas etapas
a) Anaacutelise geral que eacute a compreensatildeo e conhecimento da entidade ou do projeto a
ser auditado a preparaccedilatildeo e a apresentaccedilatildeo do plano de anaacutelise preliminar
A compreensatildeo e conhecimento da entidade auditada implica no estudo e
compreensatildeo da organizaccedilatildeo desde uma perspectiva geral analisando as
diferentes atividades da entidade atraveacutes das informaccedilotildees obtidas
Na preparaccedilatildeo da anaacutelise preliminar satildeo determinadas as linhas gerais de
investigaccedilatildeo onde satildeo definidas as aacutereas projetos atividadesprogramas e serviccedilos
com probabilidade de serem examinadas Nesta fase satildeo identificadas as fontes de
criteacuterio e o mapa de risco da entidade
Jaacute o plano de anaacutelise preliminar visa comunicar os estudos feitos aos niacuteveis de
decisatildeo das EFS os quais avaliaratildeo as linhas de investigaccedilatildeo e constitui a base
para a aprovaccedilatildeo dos recursos que seratildeo empregados na auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 59
bull b) Investigaccedilatildeo preliminar tem por objetivo explorar as linhas gerais de
bull investigaccedilatildeo e aprofundar o conhecimento e a compreensatildeo sobre a entidade
Com tais informaccedilotildees a equipe selecionaraacute quais os assuntos de potencial
importacircncia
bull Como resultado final eacute apresentado um memorando de planejamento onde se
inclui o objetivo e alcance da auditoria os recursos necessaacuterios e o cronograma
N esta etapa tambeacutem se definem os programas de auditoria que seratildeo aplicados
o Tribunal de Contas Europeu aponta trecircs caracteriacutesticas vantajosas que a fase de
planejamento oferece para as Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
bullbull a) racionalidade o processamento e resultados do planejamento incentivam uma
avaliaccedilatildeo loacutegica das tarefas da EFS e o estabelecimento de objetivos precisos
b) prospecccedilatildeo as tarefas satildeo definidas em funccedilatildeo da sua dimensatildeo no tempo de tal
bull modo que se pode ter uma melhor noccedilatildeo das prioridades e
c) coordenaccedilatildeo a coordenaccedilatildeo entre as poliacuteticas de auditoria da EFS e o trabalho de
auditoria real
bull
Observe-se que o planejamento da auditoria eacute um processo dinacircmico e a fim de atingir
os objetivos da auditoria pode ser necessaacuterio realizar alteraccedilatildeo agrave medida que a auditoria se
desenvolve Os objetivos podem ser efetuar uma auditoria de regularidade ou operacional ou
uma combinaccedilatildeo destes aspectos
bull Execuccedilatildeo
bullbull Nesta fase aplica-se o plano detalhado de auditoria que descreve por projetos linhas
bullbull ou aacutereas as accedilotildees que devem ser desenvolvidas de acordo com cada objetivo de auditoria
ambiental aprovada Satildeo desenvolvidas basicamente as seguintes atividades
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bullbull 60
bull
1 Revisatildeo ajuste e aplicaccedilatildeo dos programas de auditoria
A equipe efetua a revisatildeo do programa e procede aos ajustes necessaacuterios avaliando
bull especialmente as possibilidades de alcanccedilar o objetivo e a adequaccedilatildeo dos procedimentos
estabelecidos para verificar o cumprimento dos criteacuterios
bull 2 Aplicaccedilatildeo de procedimentos
bull As provas se referem agrave aplicaccedilatildeo de um ou vaacuterios procedimentos de auditoria ambiental
Seu objetivo eacute reunir evidecircncias adequadas sobre o funcionamento eficaz ou ineficaz
das atividades sistemas e controles identificados durante a etapa de investigaccedilatildeo
bull preliminar
bull Em funccedilatildeo dos resultados dos exames surgiratildeo os achados de auditoria bull bull Um achado de auditoria eacute uma descoberta do auditor que fundamentaraacute as conclusotildees e
bull recomendaccedilotildees da auditoria
Um achado natildeo necessariamente teraacute uma conotaccedilatildeo de deficiecircncia impropriedade
bull ponto fraco ou irregularidade Ele tambeacutem pode se referir a pontos fortes e positivos da
organizaccedilatildeo auditada
o Achado ambiental encontrado pode ser de
bull a) cumprimento considerado como o desvio ou descumprimento de normas elou
procedimentos
bull b) gestatildeo aqueles cujos aspectos substantivos satildeo ambientais causados por accedilatildeo
antroacutepica que originam um dano perda do patrimocircnio natural uma alteraccedilatildeo no
bull equiliacutebrio ecoloacutegico eou diminuiccedilatildeo na qualidade de vida
bullbull o achado ambiental obtido neste processo deve estar fundamentado em fatos e
bull evidecircncias precisas e devidamente suportadas As evidecircncias podem ser (1) fisicas
obtidas atraveacutes da inspeccedilatildeo ou observaccedilatildeo direta do bem de procedimentos realizados
por terceiros (2) documentada proveniente de informaccedilatildeo da entidade auditada ou de
bull
bull bull bull
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bull bull bull bull
61
terceiros desde que confiaacutevel (3) testemunhal declaraccedilotildees recebidas em resposta a
questionaacuterios aplicados e (4) analiacutetica detenninadas mediante caacutelculos comparaccedilotildees
raciociacutenios I deduccedilotildees e estudos de iacutendices
Um achado ambiental deve possuir no geral as seguintes caracteriacutesticas
a) ser importante ou significativo considerando-se a classe de impactos ambientais
gerados (reversiacutevel irreversiacutevel acumulativo leve grave de longo prazo)
b) estar fundamentado em fatos e evidecircncias exatas devidamente suportadas
c) ser objetivo e completo
d) estar fundamentado em um raciociacutenio consistente para amparar as conclusotildees e
e) ser convincente suficientemente argumentado e sustentado para uma pessoa que
natildeo tenha participado na execuccedilatildeo da auditoria
Todo achado conclusatildeo e conceito deveratildeo estar fundamentados
3 Anaacutelise de achados
Consiste na comparaccedilatildeo de resultados da auditoria com os criteacuterios incluindo a
consideraccedilatildeo das causas principais comparada com os efeitos e se for o caso um
resumo de evidecircncia adicional sobre os efeitos de tais discrepacircncias a fim de
demonstrar a importacircncia do assunto
Ao longo deste processo de anaacutelise se deve levar em consideraccedilatildeo os seguintes
elementos
a) materialidade detenninada ao se considerar o tamanho da variaccedilatildeo com um
criteacuterio e a frequumlecircncia de sua ocorrecircncia
b) reportabilidade dependendo de sua significacircncia relevacircncia e materialidade do
achado o auditor detenninaraacute sua inclusatildeo ou natildeo no relatoacuterio
c) consideraccedilotildees das causas e efeitos (conclusotildees) considerar as razotildees e a
importacircncia destas ao natildeo aderir a um criteacuterio estabelecido no processo Implica
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 62
em detenninar dentre outros aspectos a suficiecircncia relevacircncia e consistecircncia da
evidecircncia que sustenta tais achados Ao executar esta etapa a equipe de auditoria
deve considerar que
- as causas e efeitos estatildeo interrelacionados e que o conhecimento das causas
ajuda a compreender melhor os efeitos
- a anaacutelise da infonnaccedilatildeo estaacute orientada a julgar as infonnaccedilotildees coletadas durante
a fase de planejamento e de execuccedilatildeo para a fonnulaccedilatildeo de soluccedilatildeo aos
problemas detectados
- a natildeo confonnidade dos resultados da auditoria com os criteacuterios daacute lugar agrave
atribuiccedilatildeo de valores quando o caso assim exigir (efeitos graves de degradaccedilatildeo
ambiental)
bull - as causas podem ser externas ao sistema ou agrave organizaccedilatildeo auditada e devem ser
identificadas
bull - os efeitos podem extrapolar o acircmbito do sistema ou da organizaccedilatildeo auditada e
- a relaccedilatildeo condiccedilatildeo-causa-efeito (observaccedilotildees) devem ser suficientemente claras
para que o auditor possa elaborar recomendaccedilotildees praacuteticas e significativas
4 Prccedilparaccedilatildeo das conclusotildees
A equipe de auditoria deve chegar a conclusotildees adequadas acerca da importacircncia
relativa da deficiecircncia que se detennine Ao se preparar as conclusotildees as mesmas
devem ser priorizadas
Elaboraccedilatildeo do Relatoacuterio
Os resultados dos trabalhos de auditoria podem ser apresentados sob a fonna de
parecer de auditoria quando da realizaccedilatildeo de auditorias sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis
ou sobre fonna de relatoacuterios se for oportuno expondo as suas constataccedilotildees de fonna
apropriada o seu conteuacutedo deve ser de faacutecil compreensatildeo e isento de imprecisotildees ou
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
63
bullbull ambiguumlidades Deve incluir apenas elementos que sejam confinnados por infonnaccedilotildees
probatoacuterias de auditoria adequadas e relevantes e deve revelar a independecircncia e objetividade
do auditor mostrando-se imparcial e construtivo
Nesta etapa se define o fonnato geral do relatoacuterio de auditoria e quais infonnaccedilotildees
devem ser incluiacutedas respaldadas pelas conclusotildees e opiniotildees significativas dos auditores
A expressatildeo elaboraccedilatildeo do relatoacuterio designa simultaneamente o parecer do auditor e
as suas outras observaccedilotildees sobre um conjunto de demonstraccedilotildees financeiras e o relatoacuterio final
do auditor ao concluir urna auditoria operacional ou de gestatildeo
A seguir eacute abordado algumas recomendaccedilotildees efetuadas pela OLACEFS onde a
bullbull elaboraccedilatildeo de relatoacuterios deveraacute levar em conta
a) elementos fonnais corno tiacutetulo identificaccedilatildeo do organismo de controle periacuteodo
auditado identificaccedilatildeo da equipe de auditoria identificaccedilatildeo da politica
programa projeto atividade gestatildeo ou ente auditado data de emissatildeo do
relatoacuterio e destinataacuterio (s)
b) antecedentes relaccedilatildeo e descriccedilatildeo da poliacutetica programa plano recurso projeto ou
ente auditado de acordo com seus elementos histoacutericos juriacutedicos organizacionais
e funcionais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais
Deve evidenciar os objetivos da auditoria o alcance e suas limitaccedilotildees bem corno
a metodologia utilizada
c) resultados da auditoria
- Resultados significativos podem ser positivos ou negativos e se referem ao que
a equipe incorporar ao relatoacuterio
- Achados e observaccedilotildees
- Opiniatildeo conceitos eou pronunciamentos eacute a expressatildeo dos resultados obtidos
pela equipe de auditoria urna vez avaliados os achados e as observaccedilotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
64
individualmente ou em conjunto em relaccedilatildeo aos criteacuterios previamente
estabelecidos
- Conclusotildees e recomendaccedilotildees a partir da opiniatildeo anterior a equipe estabeleceraacute
conclusotildees sobre os resultados obtidos formulando recomendaccedilotildees e accedilotildees que
se considere necessaacuterio para corrigir as irregularidades
bull - Declaraccedilatildeo de cumprimento eacute a manifestaccedilatildeo expressa sobre a observacircncia de
leis regulamentos e demais normas aplicaacuteveis de acordo com as poliacuteticas
bull
programas projetos atividade ou gestatildeo do ente sujeito do controle
- Aspectos que requerem um estudo adicional aspectos que sendo objeto de
anaacutelise no processo requerem segundo a opiniatildeo do grupo de auditoria uma
bullbull maior profundidade em seu estudo e anaacutelise Esta declaraccedilatildeo deve estar
bull claramente formulada jaacute que os resultados apresentados sobre estes aspectos natildeo
bullbull apresentam uma conotaccedilatildeo definitiva
bull - Pronunciamento da Administraccedilatildeo se referem agrave aceitaccedilatildeo ou natildeo dos resultados
bull obtidos e podem incluir as accedilotildees que devem ser implementadas conforme as
recomendaccedilotildees propostas pela equipe de auditoria Este passo visa facilitar a
bull etapa de acompanhamento Este seraacute o resultado de uma reuniatildeo com os
bullbull representantes da entidade auditada previamente agrave entrega final do relatoacuterio
bull - Compromissos O ente auditado entregaraacute um plano de melhoria no qual
constaraacute as accedilotildees que a administraccedilatildeo tomaraacute a fim de melhorar aqueles aspectos
apontados como deficientes
Um relatoacuterio de auditoria operacional ou de gestatildeo poderaacute ter a seguinte estrutura
aplicaacutevel agrave auditoria de regularidade no que couber
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
65
bull a) Sumaacuterio - enumeraccedilatildeo das principais divisotildees seccedilotildees e outras partes de um
documento na mesma ordem que a mateacuteria nela se sucede (NBR 6027 da
ABNT)
b) Resumo - breve descriccedilatildeo dos elementos-chave do relatoacuterio quaIs sejam o
objetivo e escopo da auditoria principais resultados e recomendaccedilotildees
c) Introduccedilatildeo - neste toacutepico a equipe deve discorrer sobre os antecedentes
d) Capiacutetulos sobre os temas principais - os capiacutetulos que comporatildeo o relatoacuterio
podem ser organizados de diversas maneiras Uma delas pode ser estruturar os
capiacutetulos segundo uma sequumlecircncia loacutegica baseada na organizaccedilatildeo administrativa
geograacutefica ou funcional do objeto da auditoria Os capiacutetulos devem ser
desenvolvidos de maneira a permitir ao leitor acompanha a loacutegica dos argumentos
e das justificativas que sustentam os achados
Aqui seratildeo relatados os resultados significativos os achados e observaccedilotildees e as
opiniotildees conceitos eou pronunciamentos
e) Comentaacuterios do gestor ou Pronunciamento da Administraccedilatildeo comentaacuterios que o
gestor julgue pertinentes
f) Conclusatildeo neste ponto se registraratildeo as conclusotildees e recomendaccedilotildees
g) Proposta de encaminhamento conteraacute a recomendaccedilatildeo acerca da execuccedilatildeo do
trabalho de auditoria ou ainda quando a equipe assim entender outras
recomendaccedilotildees que mereccedilam ser levadas ao conhecimento do relator
h) Apecircndice neste toacutepico devem ser incluiacutedos quaisquer detalhamentos necessaacuterios
ao entendimento e sustentaccedilatildeo dos argumentos apresentados cuja inserccedilatildeo no
texto principal prejudicaria o fluxo da exposiccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
66
bull
o sentido pedagoacutegico das recomendaccedilotildees introduzidas nos relatoacuterios devem ser uma
constante sem esquecer nunca o caraacuteter teacutecnico uma vez que tambeacutem natildeo satildeo convincentes
as puniccedilotildees por natildeo serem eficazes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Acompanhamento
Esta fase eacute realizada no decorrer da auditoria subsequumlente onde o auditor deve
acompanhar a aceitaccedilatildeo de suas recomendaccedilotildees e o cumprimento do plano de melhoria
apresentado pelo auditado
No acompanhamento o auditor deveraacute manter a objetividade e a independecircncia e
portanto se limitar em determinar se as fraquezas identificadas foram corrigidas e natildeo no fato
de que se foram postas em praacutetica ou natildeo as recomendaccedilotildees especiacuteficas
A fase de acompanhamento pode servir para os seguintes objetivos
a) aumentar a eficaacutecia dos relatoacuterios de auditoria - a razatildeo primordial para se fazer
um acompanhamento eacute aumentar a probabilidade de que coloquem em praacutetica as
recomendaccedilotildees
b) ajudar a Administraccedilatildeo puacuteblica e ao Poder Legislativo - o acompanhamento tem
que ser uacutetil para orientar as accedilotildees da Administraccedilatildeo Puacuteblica eou do Poder
Legislativo
c) a avaliaccedilatildeo da gestatildeo da EFS - a atividade de acompanhamento proporciona uma
base para avaliar e julgar o desempenho da EFS e
d) criar incentivos para a aprendizagem e desenvolvimento - as atividades de
acompanhamento podem contribuir para um melhor conhecimento e melhores
praacuteticas
Eacute preciso registrar os resultados do acompanhamento das recomendaccedilotildees da auditoria
Em caso necessaacuterio a Administraccedilatildeo ou o Poder Legislativo deveraacute ser infonnado acerca das
deficiecircncias e melhorias identificadas no acompanhamento das auditorias
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 67
88 Teacutecnicas de Auditoria
bull Os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria comumente utilizados no setor privado satildeo
tambeacutem aplicaacuteveis ao setor puacuteblico e os meacutetodos e teacutecnicas empregados na auditoria
ambiental natildeo diferem substancialmente daqueles empregados em qualquer outra aacuterea O
importante para uma efetiva avaliaccedilatildeo ambiental eacute a participaccedilatildeo de especialistas onde a
anaacutelise de temas especializados se faz necessaacuteria
As teacutecnicas de auditoria se referem a meacutetodos praacuteticos de investigaccedilatildeo e prova que o
auditor se utiliza para obter a evidecircncia necessaacuteria para fundamentar suas opiniotildees e
conclusotildees Satildeo determinadas durante a fase de planejamento e na preparaccedilatildeo dos programas
de auditoria As teacutecnicas selecionadas para uma auditoria ao serem aplicadas tomam-se os
procedimentos desta
A seguir satildeo comentadas algumas teacutecnicas empregadas em auditoria ambiental
inclusas no documento da OLACEFS
Avaliaccedilatildeo Geral
Aplicada pelo auditor no iniacutecio do trabalho com base em sua experiecircncia e juiacutezo
profissional Geralmente orienta a aplicaccedilatildeo de outras teacutecnicas
Consiste na anaacutelise geral da informaccedilatildeo da entidade acerca de sua natureza juriacutedica
bull objeto social Demonstraccedilotildees Contaacutebeis obrigaccedilotildees ambientais e sistemas de informaccedilatildeo de
controle e de gestatildeo ambiental bem como da pressatildeo que a entidade exerce sobre o meio
ambiente e as reclamaccedilotildees dos cidadatildeos
Inspeccedilatildeo
Eacute o exame de registros documentos mapas ou ativos tangiacuteveis A confiabilidade
proporcionada pela inspeccedilatildeo dos documentos mapas e registros depende da sua natureza
fonte e eficaacutecia dos controles internos sobre seus procedimentos
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
68
Anaacutelise
Eacute a classificaccedilatildeo e agrupamento dos distintos elementos individuais que fonnam um
plano indicativo os contratos assinados ou liquidados uma conta um processo um grupo de
programas que fonnam um projeto buscando com isto orientar o trabalho que se pretende
desenvolver Neste processo os modelos conceituais e matemaacuteticos nos oferecem uma visatildeo
bull geral do objeto de anaacutelise e portanto satildeo muito uacuteteis
Observaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da fonna como os responsaacuteveis desenvolvem e documentam os
processos
Confirmaccedilatildeo
Consiste em certificar-se da autenticidade de situaccedilotildees operaccedilatildeo eou cifras atraveacutes da
comunicaccedilatildeo direta com terceiros que conhecem a natureza e condiccedilotildees da situaccedilatildeo e
portanto podem infonnar sobre sua validade
Conciliaccedilatildeo
Eacute a confrontaccedilatildeo ou cruzamento de infonnaccedilatildeo de dois registros independentes mas
relacionados entre si para estabelecer sua confonnidade Esta teacutecnica pode ser utilizada em
vaacuterias contas ou situaccedilotildees Para desenvolver esta teacutecnica satildeo de grande utilidade os mapas de
risco fotografias aeacutereas ou por sateacutelite os inventaacuterios de recursos naturais e as provas de
laboratoacuterio dentre outros
Indagaccedilatildeo
A obtenccedilatildeo de infonnaccedilatildeo verbal mediante averiguaccedilotildees dentro ou fora da entidade
sobre possiacuteveis pontos fracos na aplicaccedilatildeo dos procedimentos praacuteticas de controle interno ou
outras situaccedilotildees que o auditor considere relevante para seu trabalho pode ser obtida mediante
bull a realizaccedilatildeo de entrevistas e consultas realizadas a especialistas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
69
Caacutelculo
Consiste em comprovar a exatidatildeo aritmeacutetica contida nos documentos e registros
contaacutebeis mediante a realizaccedilatildeo de caacutelculos sobre bases estimadas ou reais Na aplicaccedilatildeo
desta teacutecnica o auditor pode utilizar a amostragem estatiacutestica
Exame de documentos - Comprovaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da evidecircncia que apoacuteia ou sustenta uma operaccedilatildeo ou transaccedilatildeo com o
fim de corroborar sua autoridade legalidade propriedade e veracidade
Revisatildeo analiacutetica
Eacute a anaacutelise de iacutendices indicadores tendecircncias e a investigaccedilatildeo das flutuaccedilotildees
variaccedilotildees e relaccedilotildees que se apresentem inconsistentes ou se desviem dos montantes
prognosticados
Questionaacuterios
Formatos atraveacutes dos quais se questionam assuntos relevantes para a auditoria
Geralmente deve ser acompanhado de instruccedilotildees Podem ser gerais ou especiacuteficos de acordo bull com o objetivo proposto As listas de checagem e controle estatildeo inclusas dentro desta
classificaccedilatildeo e permite fazer uma avaliaccedilatildeo preliminar sobre o que se estaacute indagando
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA
Regra geral os elementos economia eficiecircncia e eficaacutecia satildeo enfocados sempre que
se conceitua a auditoria operacional ou de gestatildeo Toma-se necessaacuterio entatildeo apresentar estes
elementos visando uma melhor compreensatildeo da mateacuteria Para tal utilizaremos os comentaacuterios
da INTOSAI e do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Economia - reduzir custos
bull Significa reduzir ao miacutenimo o custo dos recursos utilizados para realizar uma
bull atividade com a qualidade necessaacuteria A economia soacute pode ser medida se houver um criteacuterio
razoaacutevel ou motivos para fazecirc-lo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
70
bullbull
bull
bull
As auditorias da economia podem encontrar respostas para alguns questionamentos
tais como
- os meios escolhidos ou equipamento obtido representam o uso mais econocircmico
dos recursos puacuteblicos
- os recursos humanos financeiros ou materiais foram utilizados de forma
econocircmica
- as atividades de gestatildeo se realizaram em conformidade com os princiacutepios
corretos de administraccedilatildeo e as adequadas poliacuteticas de gestatildeo
Eficiecircncia - aproveitar o melhor possiacutevel os recursos disponiacuteveis
A eficiecircncia estaacute relacionada com a economia Tambeacutem neste caso a questatildeo central
se refere aos recursos utilizados A pergunta principal eacute se estes recursos estatildeo sendo
empregados de maneira oacutetima ou satisfatoacuteria ou se poderia ter sido alcanccedilado os mesmos
objetivos ou similares considerando-se o ponto de vista da qualidade e do prazo disponiacutevel
com menos recursos
Expressa a relaccedilatildeo entre os produtos (bens e serviccedilos) gerados por uma atividade e os
custos do insumo aplicados num determinado periacuteodo de tempo Uma auditoria da eficiecircncia
pode encontrar respostas para alguns questionamentos tais como
- estamos conseguindo o maacuteximo - em termos de quantidade e qualidade - de
nossas accedilotildees Essa pergunta se refere agrave relaccedilatildeo existente entre a qualidade e
quantidade de serviccedilos oferecidos e as atividades e custos dos recursos
utilizados para produzi-los visando alcanccedilar os resultados
- as coisas estatildeo sendo feitas do jeito certo
bullbull bull
71bull bull Eficaacutecia - alcanccedilar os propoacutesitos e objetivos flXadosbull bull A eficaacutecia se constitui essencialmente em um conceito de alcance de objetivos e de bull bullbull
metas programadas em um detenninado periacuteodo de tempo Faz referecircncia agrave relaccedilatildeo existente
bull entre os objetivos fixados os produtos oferecidos e os objetivos cumpridos
bullbull Uma auditoria da eficaacutecia pode encontrar respostas para os seguintes questionamentos
bullbull - as coisas estatildeo sendo feitas
bull - estatildeo sendo cumpridos os objetivos estipulados de acordo com os meIOS
bullbull empregados os produtos obtidos e os influxos observados
bull - os efeitos constatados satildeo realmente consequumlecircncia da poliacutetica em questatildeo e natildeo
bullbull de outras circunstacircncias
bullbull 10 A EQUIDADE
bullbull A inclusatildeo da equidade no ciclo da auditoria de gestatildeo encontra-se em processo de
bullbull estudo em vaacuterios paiacuteses onde o conceito de controle social jaacute existe e refere-se ao controle
bull aplicado agrave distribuiccedilatildeo do dinheiro puacuteblico pelos agentes que tecircm a competecircncia de promover
bull a melhoria da qualidade de vida em detenninada unidade bull bullbull
A equidade visa identificar os beneficiaacuterios da accedilatildeo econocircmica e analisar a
bull distribuiccedilatildeo de custos e beneficios entre setores econocircmicos e sociais
bullbull 11 A EFETIVIDADE
bull No Brasil a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em seu inciso II do art 74 ao tratar da It
bullbull finalidade da auditoria aborda os elementos eficaacutecia e eficiecircncia Jaacute o caput do art 70
bull menciona a economicidade Natildeo haacute menccedilatildeo expressa sobre a avaliaccedilatildeo dos recursos sob o
bullbull aspecto da efetividade
bull o mesmo comportamento ocorre em diversas bibliografias consultadas Eacute possiacutevel que
bull essa abordagem natildeo ocorra uma vez que a efetividade se relaciona com o ambiente externo bull bullbull
da organizaccedilatildeo
bullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
72
bullbull o Tribunal de Contas do Estado da Bahia em seu Manual de Auditoria
Governamental capiacutetulo 4 item 44 discorre a respeito da efetividade como
Na Administraccedilatildeo Puacuteblica o valor efetivo ou potencialmente criado natildeo pode ser medido com base exclusivamente nos produtos de um programa ou atividade mas em relaccedilatildeo aos resultados e impactos qualitativos e quantitativos()
Desse modo a anaacutelise da efetividade verificaraacute se foi gerado impacto na comunidade tendo sido satisfeitas as suas necessidades ou seja se houve transformaccedilatildeo da realidade bem como seu grau de abrangecircncia aleacutem da continuidade dos resultados alcanccedilados
Ao focalizar os impactos do programa na populaccedilatildeo afetada reconhece-se que a avaliaccedilatildeo natildeo deve limitar-se aos produtos ou serviccedilos em si mas aos efeitos gerados
Jaacute o Tribunal de Contas da Uniatildeo assim situa a efetividade
o objetivo da auditoria de desempenho operacional eacute examinar a accedilatildeo governamental quanto aos aspectos da economicidade eficiecircncia e eficaacutecia enquanto a avaliaccedilatildeo de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (grifo nosso)
bull Para o TCU a efetividade eacute a relaccedilatildeo entre os resultados (impactos observados)
alcanccedilados e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuaccedilatildeo institucional
Significa verificar se as coisas certas estatildeo sendo feitas
Observa-se pelos conceitos apresentados em relaccedilatildeo agrave efetividade que existe a
preocupaccedilatildeo com a relaccedilatildeo ao longo do tempo entre os resultados alcanccedilados e os objetivos
pretendidos havendo uma inquietaccedilatildeo com o valor social do produto
Eacute um conceito que merece estar no rol das preocupaccedilotildees da auditoria operacional ou
de gestatildeo
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA INTOSAI AgraveS AUDITORIAS
AMBIENTAIS
No XVII Congresso da INTOSAI foi apresentado o guia Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo
de Auditoria de Atividades com uma perspectiva ambiental onde satildeo relacionados os
postulados baacutesicos normas gerais normas de procedimento e normas para apresentaccedilatildeo de
relatoacuterios aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental que a seguir transcreve-se
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 73
Postulados Baacutesicos
As EFS deveratildeo procurar manter conformidade com as normas de auditoria da
INTOSAI em todos os assuntos que sejam considerados materiais
Um assunto pode ser definido como material se haacute o conhecimento que existe a
probabilidade de que tenha influecircncia no interessado ou em outro usuaacuterio do relatoacuterio ou do
resultado da auditoria no qual estaacute contido
A materialidade se determina com frequumlecircncia em termos valorativos poreacutem a
natureza inerente ou as caracteriacutesticas de um assunto ou de um grupo de assuntos tambeacutem
podem converter o assunto em material Assuntos que natildeo eram importantes originalmente
podem chegar a se tomar
Cada EFS deveraacute estabelecer uma poliacutetica sobre os postulados e normas que deveratildeo
ser observados na execuccedilatildeo de uma auditoria ambiental a fim de assegurar que tanto o
trabalho quanto o produto deste sejam de alta qualidade
bull A EFS emitiraacute sua proacutepria opiniatildeo em relaccedilatildeo agraves diversas situaccedilotildees que se apresentam
no curso da auditoria governamental
Os termos do mandato de auditoria da EFS invalidam todas as convenccedilotildees contaacutebeis
ou de auditoria com as quais se encontrem em conflito A EFS deveraacute reconhecer a natureza
global dos assuntos ambientais e deveraacute providenciar a remoccedilatildeo de incompatibilidades em
suas proacuteprias circunstacircncias quando estas possam obstruir a adoccedilatildeo de normas desejaacuteveis
Com o aumento da consciecircncia da sociedade a demanda pela responsabilizaccedilatildeo puacuteblica
de pessoas ou de entidades que gerenciam recursos puacuteblicos se toma cada vez mais
evidente de modo que existe uma maior necessidade de que haja um processo de
responsabilizaccedilatildeo e de que este se opere efetivamente
Este postulado contempla todas as entidades que causam impacto no meio ambiente
Tais entidades podem ser classificadas nos seguintes grupos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
74
bull a) Entidades cujas atividades afetam direta ou indiretamente o meio ambiente de
maneira positiva ou negativa
b) Entidades com poderes para produzir regulamentaccedilotildees da poliacutetica ambiental ou
para influenciaacutemiddotlas - seja em acircmbito local nacional ou internacional
c) Entidades com poder para controlar e fiscalizar accedilotildees ambientais executadas por
terceiros
A elaboraccedilatildeo da informaccedilatildeo necessaacuteria e exata o controle a avaliaccedilatildeo e os sistemas de
informaccedilotildees no acircmbito governamental facilitaratildeo o processo de responsabilizaccedilatildeo A
gestatildeo eacute responsaacutevel pela exatidatildeo pela adequaccedilatildeo da forma e pelo conteuacutedo das
Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e de outro tipo de informaccedilatildeo
Nos mais altos niacuteveis o governo eacute responsaacutevel por determinar que informaccedilatildeo
necessita para averiguar se seus objetivos ambientais estatildeo sendo realizados como se deve
medir a realizaccedilatildeo destes objetivos e com que regularidade deseja obter essa informaccedilatildeo
A entidade e seu gestor satildeo diretamente responsaacuteveis pela exatidatildeo e pelo
conhecimento da informaccedilatildeo necessaacuteria acerca do impacto da proacutepria entidade no meio
ambiente seja em relaccedilatildeo ao resultado financeiro passivos e ativos conformidade com a
legislaccedilatildeo ou outras prescriccedilotildees para seu resultado
As autoridades correspondentes deveratildeo assegurar a promulgaccedilatildeo de normas de
contabilidade aceitas para as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relevantes agraves
necessidades governamentais As entidades fiscalizadas deveratildeo providenciar a
elaboraccedilatildeo de objetivos e metas de resultado (desempenho) especiacuteficos e mensuraacuteveis
Ainda falta muito trabalho de elaboraccedilatildeo antes de que se encontrem disponiacuteveis
normas de auditoria aceitas sobre Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relativas a assuntos
ambientais
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bullbull A aplicaccedilatildeo consistente de normas de contabilidade aceitas deveraacute resultar na correta e
bull adequada apresentaccedilatildeo da situaccedilatildeo fmanceira e dos resultados das operaccedilotildees
A aplicaccedilatildeo consistente das nonnas de contabilidade e de divulgaccedilatildeo para assuntos
ambientais particulannente quando se revisam vaacuterios periacuteodos contaacutebeis deveraacute ser
introduzida paulatinamente enquanto se definam novas nonnas relacionadas com o meio
ambiente
bull A existecircncia de um adequado sistema de controle interno minimiza o risco de erros ou
irregularidades
o controle interno eacute em primeiro lugar responsabilidade da entidade fiscalizada
ainda que o auditor apresente propostas nos casos em que os controles tenham sido
considerados inadequados ou inexistentes
As disposiccedilotildees legislativas deveratildeo facilitar a cooperaccedilatildeo das entidades fiscalizadas no
que concerne agrave manutenccedilatildeo e acesso a toda informaccedilatildeo relevante e necessaacuteria para uma
avaliaccedilatildeo integral das atividades relacionadas com a auditoria
Todas as atividades de auditoria deveratildeo estar incluiacutedas no mandato de auditoria da
EFS
bull o completo alcance da auditoria governamental - auditoria de regularidade (financeira
e de confonnidade) e de resultado - tambeacutem se aplica agrave auditoria ambiental
Durante uma auditoria de Demonstraccedilotildees Contaacutebeis os assuntos ambientais deveratildeo
incluir
a) iniciativas para prevenir diminuir ou recuperar danos ao meio ambiente
bull b) a conservaccedilatildeo tanto dos recursos renovaacuteveis como dos natildeo renovaacuteveis e
c) as consequumlecircncias da violaccedilatildeo de leis e regulaccedilotildees ambientais dentre outros
A auditoria de confonnidade relacionada a assuntos ambientais deve contribuir para
proporcionar a garantia de que as atividades governamentais satildeo levadas a termo em
bullbullbull
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confonnidade com as leis ambientais nonnas e poliacuteticas tanto no acircmbito nacional como
internacional
A execuccedilatildeo da auditoria de resultados de atividades ambientais deve incluir
a) a garantia de que os indicadores de resultados em relaccedilatildeo a assuntos ambientais (
no caso de que se encontrem presentes em demonstrativos contaacutebeis puacuteblicos)
refletiam de maneira justa o resultado da entidade fiscalizada e
b) a garantia de que os programas ambientais se executam de maneira econocircmica
eficiente e efetiva
o trabalho das EFS deveraacute estar direcionado ao melhoramento das teacutecnicas para a
fiscalizaccedilatildeo da validade das medidas de resultado I desempenho
A auditoria ambiental agrega uma troca especial ao crescente papel dos auditores e a
responsabilidade destes em relaccedilatildeo agrave melhoria e elaboraccedilatildeo de novas teacutecnicas e metodologias
para avaliar se a entidade fiscalizada estaacute usando medidas de desempenho ambientais
razoaacuteveis e vaacutelidas Este eacute um bom exemplo de situaccedilotildees em que os auditores deveratildeo tirar
proveito de teacutecnicas e metodologias pertencentes a outras disciplinas relevantes
As EFS deveratildeo evitar conflito de interesses entre o auditor e a entidade fiscalizada
As EFS necessitam manter tanto o fato como a imagem de sua independecircncia e
objetividade ao executar auditorias ambientais e publicar seus resultados
Normas Gerais
o auditor e a EFS devem ser independentes e possuir a competecircncia devida
o auditor e a EFS devem ser independentes e objetivos na execuccedilatildeo de auditorias
ambientais Deveratildeo ser justos em suas avaliaccedilotildees e no relato dos resultados das auditorias
As EFS seus auditores eou outras pessoas (especialistas) que executem auditorias
ambientais deveratildeo demonstrar no miacutenimo o seguinte niacutevel de competecircncia e atributos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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a) adequados conhecimentos em tudo o que se refira agrave auditoria e capacidade de
execuccedilatildeo de auditorias financeiras de conformidade e de resultados
b) adequados conhecimentos de auditoria ambiental adquiridos atraveacutes da formaccedilatildeo
profissional e da experiecircncia praacutetica
c) um enfoque independente e imparcial e
d) adequadas habilidades de relacionamento humano e comunicaccedilatildeo
Se a EFS contratar especialistas externos esta deve confirmar sua competecircncia
profissional para assegurar-se da idoneidade dos mesmos para o desenvolvimento das tarefas
que estes devem executar A obtenccedilatildeo da consultoria de um especialista externo natildeo exclui
nem minimiza a responsabilidade da EFS em relaccedilatildeo agraves suas opiniotildees formadas ou das
conclusotildees alcanccediladas na auditoria
o auditor e a EFS devem comprovar diligecircncia profissional e interecircsse em
conformidade com as normas de auditoria da INTOSAI Isto contempla diligecircncia
profissional na especificaccedilatildeo reuniatildeo e avaliaccedilatildeo de provas e na divulgaccedilatildeo de
resultados conclusotildees e recomendaccedilotildees
Esta norma pode apresentar dificuldades particulares no momento de estabelecer
normas para provas de auditoria aceitas nas quais se baseiam os resultados conclusotildees e
recomendaccedilotildees
Normas de Procedimento
o auditor deveraacute planejar a auditoria de tal maneira que se possa garantir que uma
auditoria de alta qualidade se execute de maneira econocircmica eficiente efetiva e
oportuna
o trabalho da equipe de auditoria em todo nivel e fase deveraacute ser supervisionado
apropriadamente durante a auditoria e o trabalho documentado deveraacute ser revisado por
um membro superior da equipe de auditoria
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o auditor ao determinar a extensatildeo e o alcance da auditoria estudaraacute e avaliaraacute a
confiabilidade do controle interno
No decorrer da execuccedilatildeo da auditoria deveraacute ser efetuado exame acerca da
conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis Passos e procedimentos de auditoria
devem oferecer uma razoaacutevel garantia de detecccedilatildeo de erros irregularidades e de accedilotildees
ilegais que possam ter efeito direto e material nas demonstraccedilotildees contaacutebeis
Eacute necessaacuterio que se produzam provas competentes relevantes e razoaacuteveis a fim de
apoiar a opiniatildeo e as conclusotildees do auditor com respeito agrave organizaccedilatildeo o programa a
atividade ou funccedilatildeo fiscalizadas
Os auditores deveratildeo analisar as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis a fun de estabelecer se as
mesmas guardam conformidade com as Normas de Contabilidade Aceitas
Normas para a elaboraccedilatildeo dos relatoacuterios
Os relatoacuterios de auditoria escritos deveratildeo ser apresentados tanto agrave direccedilatildeo da entidade
fiscalizada como ao seu oacutergatildeo executivo
Ao teacutermino de cada auditoria o auditor deve apresentar uma opiniatildeo escrita ou um
relatoacuterio expondo os resultados de maneira apropriada o conteuacutedo deste relatoacuterio ou
opiniatildeo deveraacute ser de faacutecil compreensatildeo e deveraacute se encontrar livre de imprecisotildees ou
ambiguumlidades Incluiraacute toda informaccedilatildeo suportada por provas de auditoria e deveraacute ser
independente objetivo justo e construtivo
Em relaccedilatildeo a auditorias de regularidade o auditor deve preparar um relatoacuterio escrito
que pode ser uma parte do relatoacuterio sobre as demonstraccedilotildees contaacutebeis ou um relatoacuterio
a parte sobre os exames de conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis O relatoacuterio
deveraacute conter uma declaraccedilatildeo de garantia positiva sobre os assuntos examinados em
relaccedilatildeo agrave conformidade e de garantia negativa sobre os assuntos natildeo examinados
A EFS agrave qual pertenccedila o auditor eacute a que deve decidir ao fmal sobre as accedilotildees que devem
ser empreendidas em relaccedilatildeo agraves praacuteticas fraudulentas ou seacuterias irregularidades
descobertas pelo auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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ambientais foram de auditorias de resultado e 169 continham uma combinaccedilatildeo de auditoria de
regularidade e de resultados Oitenta e sete informes eram auditorias de regularidade A
maioria das EFS publicou tanto informes de regularidade como de resultado
Em relaccedilatildeo agraves auditorias de resultados o relatoacuterio deve incluir todos os relatos
significativos de natildeo conformidades pertinentes aos objetivos da auditoria
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS EFS
A INTOSAI efetuou no ano de 2000 um estudo sobre a situaccedilatildeo atual no acircmbito da
auditoria ambiental por parte das EFS exposto no relatoacuterio intitulado Resultados deI tercer
estuacutedio sobre auditoriacutea ecoloacutegica Os resultados apresentados satildeo referentes agrave terceira
pesquisa e na medida do possiacutevel procuraram comparar os resultados com os do primeiro e
segundo estudo efetuados em 1993 e 1997
Este estudo abordou temas como mandato e poderes alcance das atividades e tipos de
auditoria dentre outros que satildeo comentados de forma resumida a seguir
Mandato e poderes Os mandatos da maioria das EFS natildeo sofreram alteraccedilotildees desde
1996 natildeo ocorrendo nenhuma restriccedilatildeo No ano de 2000 a maioria das EFS possuiacutea algum
tipo de poder para realizar auditorias ambientais
Auditorias a posterior Quase todas as EFS que possuem poderes para realizar
auditorias ambientais estatildeo autorizadas a realizar auditorias de regularidade Muitas EFS
tambeacutem estatildeo autorizadas a realizar auditorias de resultados sobre questotildees ambientais
Alcance das atividades da auditoria ambiental Entre 1997 e 1999 um grande
nuacutemero de EFS utilizou seus poderes para realizar auditorias ambientais Durante este
periacuteodo 57 das EFS entrevistadas completaram uma ou vaacuterias auditorias relacionadas com
questotildees ambientais
Tipos de auditoria A grande maioria das auditorias ambientais publicadas entre 1997
e 1999 inclui algum tipo de auditoria de resultados No total 304 dos informes sobre questotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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As auditorias de resultados cobrem uma ampla escala de tipos de auditoria O tipo de
auditoria de resultado ambiental realizada com mais frequumlecircncia pelas EFS foi a de
implementaccedilatildeo de programas ambientais A segunda foi a auditoria de conformidade por parte
dos departamentos da administraccedilatildeo puacuteblica e outros com a legislaccedilatildeo e a regulamentaccedilatildeo
ambiental agrave escala nacional Estes dois tipos de auditoria tambeacutem se realizaram com mais
frequumlecircncia durante o periacuteodo de 1994-1996 A avaliaccedilatildeo dos impactos ou efeitos do programa
ambiental nacional tambeacutem foi importante em ambos periacuteodos Um novo desenvolvimento
parece ser o crescimento de outros dois tipos de auditorias do resultado a auditoria dos
sistemas de gestatildeo ambiental da administraccedilatildeo puacuteblica e a auditoria dos efeitos ambientais de
programas natildeo relacionados com o meio ambiente
Johnsen (2001) aponta em seu estudo sobre fiscalizaccedilatildeo ambiental no acircmbito europeu
que as EFS de 13 paiacuteses apresentaram suas atividades na aacuterea ambiental Sete dos projetos
tratavam de algum tipo de contaminaccedilatildeo da aacutegua dois paiacuteses apresentaram fiscalizaccedilotildees de
gestatildeo de resiacuteduos dois realizavam fiscalizaccedilotildees sobre a contaminaccedilatildeo atmosfeacuterica e um
havia realizado a fiscalizaccedilatildeo de um parque nacional
O Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) no periacuteodo de 1993-2001
realizou 17 auditorias ambientais do tipo operacional e o General Accounting Office (GAO)
no periacuteodo 1993-2000 efetuou 75 auditorias ambientais operacionais e de regularidade
(COMBA 2002 p58)
14 INICIATIVAS NO BRASIL
O presente capiacutetulo natildeo tem a pretensatildeo de ser exaustivo procura apenas abordar
algumas iniciativas realizadas no Brasil e localizadas na revisatildeo de literatura
Malafaia (2003) aponta em seu estudo que Pesquisa realizada junto aos oacutergatildeos de
controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas executa
atualmente alguma accedilatildeo de controle na aacuterea ambiental
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A autora destaca as iniciativas
a) do Tribunal de Contas da Uniatildeo que executa auditoria ambiental fundamentada
pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizaccedilatildeo Ambiental - PDF A
b) do TCE do Paranaacute que desenvolve auditorias ambientais em programas
governamentais co-financiados por organismos internacionais e
c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco Mato Grosso e Rio Grande do Sul que
estatildeo em fase de implantaccedilatildeo das auditorias ambientais
Observa ainda a autora que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia - TCEBa muito
embora natildeo tenha traccedilado diretrizes institucionais para a aacuterea ambiental jaacute aborda os aspectos
ambientais no bojo das outras modalidades de auditorias em especial aquelas que envolvem
as obras puacuteblica decorrentes da execuccedilatildeo de programas governamentais com recursos coshy
financiados
Igual situaccedilatildeo ocorre com o Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro que
estabeleceu uma estrateacutegia de atuaccedilatildeo abordando a questatildeo ambiental nas obras puacuteblicas
bem como procurando identificar aacutereas da gestatildeo governamental que necessitam de atenccedilatildeo
especial realizando auditorias operacionais
A tarefa de se dedicar tambeacutem agrave auditoria ambiental natildeo eacute simples e de raacutepida
assimilaccedilatildeo por parte do quadro de profissionais dos Tribunais de Contas conforme aponta
Nassar (2004) eacute importante a formaccedilatildeo de grupos de trabalho para discutir a questatildeo
ambiental bem como a realizaccedilatildeo de cursos e seminaacuterios voltados agrave aplicaccedilatildeo da auditoria
ambiental puacuteblica
15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE
CONSERVACcedilAtildeO
Dentro do setor puacuteblico a auditoria ambiental ainda eacute uma abordagem recente com
poucas iniciativas no acircmbito do controle externo Tais iniciativas limitam-se geralmente a
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aspectos relativos ao impacto ambiental das obras puacuteblicas como por exemplo anaacutelise do
EIAlRIMA
No presente estudo de caso um Tribunal de Contas TC que jaacute verifica os aspectos
ambientais em suas inspeccedilotildees ligadas a obras puacuteblicas resolveu realizar auditorias ambientais
Para atingir esse objetivo realizou no ano de 2004 trecircs auditorias piloto na aacuterea ambientaL
Torna-se oportuno esclarecer que foram definidas equipe de inspeccedilatildeo distintas para cada tema
e cada equipe foi capacitada dentro do tema respectivo
Foram escolhidos os temas educaccedilatildeo ambiental unidades de conservaccedilatildeo e coleta
seletiva nesta ordem
o tema educaccedilatildeo ambiental (prevista na Constituiccedilatildeo Federal no inciso VI sectlOdo
art 225) iniciou a seacuterie de auditorias piloto uma vez que as estrateacutegias de enfrentamento da
problemaacutetica ambiental para surtirem o efeito desejaacutevel na construccedilatildeo de sociedades
sustentaacuteveis envolvem uma articulaccedilatildeo coordenada entre todos os tipos de intervenccedilatildeo
ambiental direta incluindo nesse contexto as accedilotildees em Educaccedilatildeo Ambiental Dessa forma
assim como as medidas poliacuteticas juriacutedicas institucionais e econocircmicas voltadas agrave proteccedilatildeo
recuperaccedilatildeo e melhoria soacutecio-ambiental despontam tambeacutem as atividades no acircmbito
educativo
Na escolha do segundo tema Unidades de Conservaccedilatildeo foram levados em
consideraccedilatildeo os seguintes fatores
a) embora o Brasil tenha uma das mais rigorosas legislaccedilotildees ambientais do mundo
ela tem demonstrado ser ineficaz no combate agrave devastaccedilatildeo Uma maneira de
minimizar o efeito da destruiccedilatildeo dos habitats e o consequumlente empobrecimento da
biodiversidade eacute a manutenccedilatildeo de aacutereas protegidas
b) as oportunidades de agregaccedilatildeo de valor - embora sejam muitos os beneficios
considerados com a conservaccedilatildeo da biodiversidade para a manutenccedilatildeo da
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biosfera das qualidades ambiental e de vida e dos processos ecoloacutegicos-chave
parece haver muita dificuldade por parte das autoridades e dos tomadores de
decisatildeo na implementaccedilatildeo de diretrizes efetivas para a conservaccedilatildeo da
biodiversidade associadas ao desenvolvimento local
c) a necessidade de fiscalizaccedilatildeo do patrimocircnio puacuteblico - a competecircncia
constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se
refere ao aspecto contaacutebil e legal mas agrave eficiecircncia eficaacutecia e efetividade com que
esses recursos satildeo aplicados incluindo tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo
o patrimocircnio puacuteblico no qual o meio ambiente se inclui
A escolha do terceiro tema Coleta Seletiva levou em consideraccedilatildeo (I) a importacircncia
do tema frente agrave crescente conscientizaccedilatildeo da sociedade (2) historicamente as questotildees mais
criticas no campo do saneamento ambiental tanto nos aglomerados urbanos como nas aacutereas
rurais dizem respeito agrave qualidade da aacutegua principalmente da aacutegua potaacutevel ao descarte e
destinaccedilatildeo do lixo e agraves formas de tratamento do esgoto Aacutegua lixo e esgoto relacionam-se
intrinsecamente e a forma como satildeo cuidados os dois uacuteltimos interfere na qualidade da
primeira (3) ao se considerar o aumento populacional o crescimento vertiginoso das grandes
cidades e a superproduccedilatildeo de bens de consumo cada vez mais descartaacuteveis pode-se inferir a
dimensatildeo que o problema atingiu (4) o lixo eacute inevitaacutevel e ao mesmo tempo em que cresce o
volume de lixo produzido satildeo cada vez mais caras mais raras e mais distantes as alternativas
tradicionais de disposiccedilatildeo do lixo em aterros
Assim sendo escolhemos para estudo de caso o tema Unidades de Conservaccedilatildeo por
considerarmos o mais didaacutetico e relevante Como o objetivo eacute demonstrar sua aplicabilidade
natildeo foram incluiacutedos todos os aspectos relacionados ao caso
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151 As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo
Inicialmente eacute necessaacuterio demonstrar a evoluccedilatildeo e a importacircncia das aacutereas protegidas
Tal como se conhecem agora as aacutereas protegidas surgiram no seacuteculo passado nos Estados
Unidos com a criaccedilatildeo do Parque Nacional de Yellowstone como mecanismo para
salvaguardar elementos naturais e culturais representativos
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuiccedilotildees especiacuteficas das aacutereas protegidas
para o bem estar da sociedade
a) manutenccedilatildeo de processos ecoloacutegicos essenciais que dependem de ecossistemas
naturais
b) preservaccedilatildeo da diversidade de espeacutecies e da variaccedilatildeo geneacutetica dentro delas
c) manutenccedilatildeo das capacidades produtivas dos ecossitemas
d) preservaccedilatildeo das caracteriacutesticas histoacutericas e culturais importantes para os estilos de
vida tradicionais e bem estar da populaccedilatildeo local
e) salvaguarda dos habitats criacuteticos para a sobrevivecircncia de espeacutecies
f) provisatildeo de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades investigaccedilatildeo
cientiacutefica educaccedilatildeo capacitaccedilatildeo recreaccedilatildeo turismo e mitigaccedilatildeo de ameaccedilas de
forccedilas naturais
g) provisatildeo de bens e serviccedilos ambientais
h) manutenccedilatildeo de fontes de orgulho nacional e inspiraccedilatildeo humana
o manejo de uma aacuterea protegida envolve um sem nuacutemero de elementos
interconectados entre si para assegurar a sustentabilidade a longo prazo de seus valores
naturais culturais e sociais
o manejo pode ser definido como o conjunto de accedilotildees de caraacuteter poliacutetico legal
administrativo de investigaccedilatildeo de planejamento de proteccedilatildeo coordenaccedilatildeo promoccedilatildeo
interpretaccedilatildeo e educaccedilatildeo entre outras que resultam no melhor aproveitamento e na
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permanecircncia de uma aacuterea protegida bem como o cumprimento de seus objetivos
(CIFUENTES 2000 p 5 traduccedilatildeo livre)
De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) instituiacutedo
pela Lei ndeg 9985 de 18 de julho de 2000 as aacutereas protegidas podem ser divididas em dois
grupos Unidades de Proteccedilatildeo Integral6 e Unidades de Uso Sustentaacutevel Estes grupos por sua
vez podem se subdividir ainda nas seguintes categorias
a) Unidades de Proteccedilatildeo Integral se subdividem em Estaccedilatildeo Ecoloacutegica Reserva
Bioloacutegica Parque Nacional Monumento Natural e Refuacutegio de Vida Silvestre
b) O grupo de Unidades de Uso Sustentaacutevel se subdivide em Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental Aacuterea de Relevante Interesse Ecoloacutegico Floresta Nacional Reserva
Extrativista Reserva de Fauna Reserva de Desenvolvimento Sustentaacutevel e
Reserva Particular do Patrimocircnio Natural
As Unidades de Conservaccedilatildeo (UC) sejam federais estaduais ou municipais satildeo parte
integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo por forccedila do art 3deg da Lei
Federal ndeg 998500
Conforme o SNUC uma Unidade de Conservaccedilatildeo eacute o espaccedilo territorial e seus
recursos ambientais8 incluindo as aacuteguas jurisdicionais com caracteristicas naturais
relevantes legalmente instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico com objetivos de conservaccedilatildeo e limites
definidos sob regime especial de administraccedilatildeo ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteccedilatildeo
Pela instituiccedilatildeo de unidades de conservaccedilatildeo ocorre o planejamento do territoacuterio para
excluir espaccedilos da atividade humana degradadora
6 O objetivo baacutesico das Unidades de Proteccedilatildeo Integral eacute preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais com exceccedilatildeo dos casos previstos nesta Lei BRASIL SNUC
7 O objetivo baacutesico das Unidades de Uso Sustentaacutevel eacute compatibilizar a conservaccedilatildeo da natureza com o uso sustentaacutevel de parcela dos seus recursos naturais Id2000
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No acircmbito do Poder Executivo do ente auditado a criaccedilatildeo de uma nova Unidade de
Conservaccedilatildeo ocorre necessariamente por ato do Poder Puacuteblico a partir da iniciativa da
Secretaria de Meio Ambiente ou da sugestatildeo da proacutepria comunidade
Em seguida a equipe da Secretaria vai a campo para levantar os dados que
fundamentaratildeo a implantaccedilatildeo da mesma (grau de degradaccedilatildeo zoneamento preliminar limites
possibilidade de formar corredores ecoloacutegicos etc)
A criaccedilatildeo e o zoneament09 da UC normalmente ocorrem em momentos distintos
Boa parte das aacutereas ocupadas configura-se atualmente como espaccedilos legalmente
protegidos seja por unidades de conservaccedilatildeo ou pelo coacutedigo florestal satildeo margens de rios e
encostas iacutengremes muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos Elas se constituem
em locais atraentes agraves ocupaccedilotildees ilegais que ao longo do tempo sem controle por parte dos
governos passam a ser alvo de constantes accedilotildees de degradaccedilatildeo ambiental
Praticamente todas as unidades de conservaccedilatildeo localizadas em aacutereas urbanas passam
por esse problema que consiste na busca de espaccedilo para fixar residecircncia
As Unidades de Conservaccedilatildeo satildeo aacutereas da cidade que por seus atributos ecoloacutegicos
apresentam um estatuto especial de uso e ocupaccedilatildeo do solo e de manejo do seu ecossistema
natural O Plano Diretor da Cidade deve prever como um dos instrumentos baacutesicos da Poliacutetica
de Meio Ambiente a criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo
152 O Planejamento
Na fase de planejamento da auditoria houve
1 a identificaccedilatildeo do(s) programa(s) e do gestor
A atmosfera as aacuteguas interiores superficiais e subterracircneas os estuaacuterios o mar territorial o solo o subsolo os elementos da biosfera a fauna e a flora Id2000
9 Entende-se por zoneamento a divisatildeo da regiatildeo delimitada em ZPVS (zona da preservaccedilatildeo da vida silvestre) ZCVS (zona de conservaccedilatildeo da vida silvestre) e ZOCs (zonas de ocupaccedilotildees)
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2 a verificaccedilatildeo da inserccedilatildeo do( s) programa( s) no Plano Plurianual e na Lei Orccedilamentaacuteria
Anual com a identificaccedilatildeo dos recursos orccedilamentaacuterios disponibilizados e executados
nos uacuteltimos cinco anos
3 estudo e compreensatildeo da(s) organizaccedilatildeo(otildees) envolvida (s) com o(s) programa(s)
4 realizaccedilatildeo de pesquisas a fim de conhecer a estrutura as caracteriacutesticas e a necessidade
de uma Unidade de Conservaccedilatildeo
5 publicaccedilotildees cientiacuteficas sobre o tema
6 levantamento de toda legislaccedilatildeo e normas aplicaacuteveis e
7 levantamento das categorias de UC existentes no acircmbito jurisdicional do Ente com
identificaccedilatildeo das unidades legislaccedilatildeo de criaccedilatildeo extensatildeo territorial e ecossistemas
envolvidos
A proposta apresentada ampliou a abrangecircncia do escopo de auditoria visando agrave
preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo de aacutereas protegidas ponto esse ainda carente de publicaccedilotildees no
que se refere a auditorias
A fim de viabilizar e materializar o presente trabalho as metodologias e teacutecnicas de
auditoria existentes foram adaptadas para a mudanccedila no objeto de controle e suas
especificidades
Durante a fase de levantamento de auditoria foram diagnosticadas algumas
peculiaridades que serviram para delinear o objeto do trabalho O nuacutemero de envolvidos na
gestatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo eacute relativamente grande e a complexidade do assunto
impotildee um tratamento diferenciado agrave questatildeo pois o assunto demanda uma anaacutelise
pormenorizada em diversas aacutereas temaacuteticas
Considerando a pouca tradiccedilatildeo e conhecimento sobre o assunto por uma questatildeo de
prudecircncia tomou-se conveniente que a presente abordagem se iniciasse com a realizaccedilatildeo de
uma auditoria-piloto em uma unidade de conservaccedilatildeo selecionada a fim de sedimentar o
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conhecimento para futuras auditorias bem como permitir demandar uma maior atenccedilatildeo agrave
estrutura da Secretaria de Meio Ambiente no tocante agrave Gestatildeo Ambiental para Unidades de
Conservaccedilatildeo
Ainda nesta fase foi selecionado para inspeccedilatildeo o Parque Natural de V ocasiatildeo em
que foi efetuado o levantamento soacutecio-ambiental preacutevio da Unidade de Conservaccedilatildeo em
questatildeo dos antecedentes legais e o reconhecimento do espaccedilo geograacutefico em mapas
(cobertura e uso do solo vegetaccedilatildeo regiotildees etc) tendo sido identificado que
a) O Parque Natural encontra-se inserido dentro de uma Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental (AP A) e neste sentido eacute possiacutevel identificar a existecircncia de um
mosaico formado pela AP A de V e Parque Natural de Y pelo Parque Natural
Z e pelo Canal T (que liga estas UCs)
A gestatildeo integrada destas Unidades pode significar uma maior efetividade das
accedilotildees executadas e a sinergia na utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada
gestor Este conceito pode ser estendido de uma forma geral para todas as UCs
do Ente
De acordo com o SNUC sempre que existir um conjunto de unidades de
conservaccedilatildeo de categorias diferentes ou natildeo proacuteximas justapostas ou
sobrepostas e outras aacutereas protegidas puacuteblicas ou privadas constituindo um
mosaico a gestatildeo do conjunto deveraacute ser feita de forma integrada e participativa
considerando-se os seus distintos objetivos de conservaccedilatildeo de forma a
compatibilizar a presenccedila da biodiversidade a valorizaccedilatildeo da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentaacutevel no contexto regional
Uma Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental eacute uma unidade de Uso Sustentaacutevel Eacute uma
aacuterea em geral extensa podendo ser constituiacuteda por terras puacuteblicas ou privadas
Possui um certo grau de ocupaccedilatildeo humana eacute dotada de atributos abioacuteticos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
89
bioacuteticos esteacuteticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida
e o bem-estar das populaccedilotildees humanas e tem como objetivos baacutesicos proteger a
diversidade bioloacutegica disciplinar o processo de ocupaccedilatildeo e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais
Jaacute um Parque Natural eacute uma unidade de Proteccedilatildeo Integral e admite apenas o uso
indireto10 de seus recursos Deve ser de posse e domiacutenio puacuteblico destinado agrave
visitaccedilatildeo e ao lazer Havendo aacutereas particulares incluiacutedas em seus limites estas
devem ser desapropriadas conforme dispuser a legislaccedilatildeo
b) O Ente puacuteblico auditado possui atualmente 24 Aacutereas de Proteccedilatildeo Ambiental e 17
Parques Naturais
c) A APA do Y foi criada por Decreto em 1991 e estaacute situada na Baixada de
XXX compreendendo a Lagoa e o Canal de T aleacutem das aacutereas de entorno
Abrange uma aacuterea de 932 hectares (ha) e engloba aleacutem de terrenos particulares o
Parque Natural de Y objeto da auditoria e a Reserva Integral de Praia
d) O Parque Natural do Y foi criado por Lei em 1978 e encontra-se sob a tutela
da Secretaria de Meio Ambiente A infra-estrutura atual se concentra em terreno
localizado em uma das margens da Lagoa com acesso pela Avenida 01
e) O Parque Natural de Y eacute constituiacutedo por uma aacuterea aproximada de 24785
hectares com diversos ecossistemas inter-relacionados o manguezal a restinga e
o lagunar Sua distribuiccedilatildeo de aacuterea protegida por bairros se daacute da seguinte forma
- Bairro A 244921 (ha)
- Bairro B 2931 (ha)
f) A populaccedilatildeo residente estimada no entorno imediato da Lagoa de Y e no seu
Canal eacute de 584 mil pessoas segundo a contagem de 1996 realizada pelo IBGE
lO Aquele que natildeo envolve consumo coleta dano ou destruiccedilatildeo dos recursos naturais BRASIL SNUC
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g) Entre 1984 e 1999 perderam-se cerca de 30 da vegetaccedilatildeo de restinga situada
principalmente no entorno da Lagoa de Y Nenhuma outra forma de vegetaccedilatildeo
sofreu uma perda tatildeo forte neste periodo o que ressalta a importacircncia da APA e
do Parque de Y como aacutereas de preservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo deste tipo de
ecossistema
h) A gestatildeo dos Parques Naturais eacute executada por uma Coordenadoria de
Conservaccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo Ambiental e a fiscalizaccedilatildeo fica a cargo de uma
Gerecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo ambas ligadas agrave Secretaria de Meio
Ambiente
i) No presente momento natildeo haacute parceria nem gestatildeo integrada com Organizaccedilotildees
da sociedade civil de interesse puacuteblico (OSCIPs) ou outras organizaccedilotildees similares
visando a gestatildeo do PN de Y
Neste sentido deve-se ressaltar que o SNUC incorporou a participaccedilatildeo social em
vaacuterios de seus artigos e no artigo 3 O possibilitando a gestatildeo das unidades de
conservaccedilatildeo por organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico mediante
Termo de Parceria firmado com o oacutergatildeo responsaacutevel pela unidade
j) Na estrutura da Secretaria de Meio Ambiente existe um Conselho de Defesa do
Meio Ambiente e natildeo haacute Conselhos Consultivos instituiacutedos para cada Unidade de
Conservaccedilatildeo
k) Com relaccedilatildeo agrave infra-estrutura o Parque possui (a) um Centro de Educaccedilatildeo
Ambiental (b) sede com equipamentos de apoio ao visitante banheiros
lanchonete e eco-loja e (c) aacuterea destinada agrave recreaccedilatildeo infantil
1) Existem contratos firmados atraveacutes de licitaccedilatildeo para execuccedilatildeo de serviccedilos de
limpeza e para prestaccedilatildeo de serviccedilos de Gestatildeo do Parque Natural
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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m) A Unidade de Conservaccedilatildeo em questatildeo possui um gestor formalmente nomeado
n) A unidade admite a visitaccedilatildeo puacuteblica
Foram definidos como
a) OBJETIVO do trabalho realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma
auditoria de resultados a fim de (a) verificar se as atividades governamentais
estatildeo sendo levadas a termo em conformidade com as leis ambientais normas e
poliacuteticas em vigor (b) verificar a obediecircncia aos sistemas e procedimentos de
proteccedilatildeo ambiental de uma Unidade de Conservaccedilatildeo procurando (c) confirmar se
todos os riscos envolvidos foram devidamente considerados (d) avaliar a
Unidade de Conservaccedilatildeo utilizando indicadores de sustentabilidade (e) conhecer
seu grau de implementaccedilatildeo como UC (t) identificar se o(s) programa(s) estatildeo
sendo executado de maneira econocircmica eficiente eficaz e efetiva (g) observar a
poliacutetica de gestatildeo para as Unidades de Conservaccedilatildeo como um todo (h) bem como
gerar informaccedilotildees e dados que possam ser utilizados pelo Executivo pelos
demais setores da Corte de Contas e pelo puacuteblico em geral
b) ALCANCE foi determinado o tempo a ser empregado os recursos necessaacuterios a
equipe de auditoria a metodologia aplicaacutevel as aacutereas a serem cobertas e os
objetivos
c) TEacuteCNICAS de auditoria foram utilizadas a avaliaccedilatildeo geral inspeccedilatildeo (em
registros documentos mapas etc) anaacutelise entrevistas e observaccedilatildeo in loco
Foram empregadas ainda ferramentas como o Barocircmetro da Sustentabilidade a
Estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) a Anaacutelise Stakeholder e a Anaacutelise
Swot
O programa de auditoria foi apresentado ao final desta fase e posteriormente aprovado
O citado programa foi elaborado em duas partes
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a) A primeira parte foi especiacutefica para anaacutelise da conformidade com a legislaccedilatildeo
federal e com os dispositivos emanados pelo Ente local bem como foi prevista a
conformidade com os dispositivos contratuais existentes para o tema em anaacutelise
b) A segunda parte abordou
- No tocante agrave Gestatildeo foram incluiacutedas questotildees relativas agrave forma de gestatildeo
escolha e capacitaccedilatildeo dos gestores nomeados para gerir uma Unidade de
Conservaccedilatildeo existecircncia formal de metas predefinidas para as Unidades de
Conservaccedilatildeo em geral e para o Parque Natural em questatildeo existecircncia de um
sistema de monitoramento avaliaccedilatildeo e de indicadores de desempenho para as
UCs dentre outros
- No tocante agraves questotildees operacionais o programa inclui existecircncia de plano de
manejo questotildees relacionadas agrave verificaccedilatildeo dos serviccedilos de implantaccedilatildeo
conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de trilhas ecoloacutegicas sinalizaccedilatildeo controle da
visitaccedilatildeo seguranccedila possiacuteveis pesquisas realizadas dentro da UC em questatildeo e
seu processo de licenciamento e acompanhamento tratamento fitossanitaacuterio e
controle de vetores (Controle de espeacutecies botacircnicas e zooloacutegicas nativas e
exoacuteticas) manutenccedilatildeo conservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da vegetaccedilatildeo manejo e
reforccedilo de espeacutecies da fauna autoacutectones prevenccedilatildeo e combate a incecircndios
aparelhamento e instalaccedilotildees manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico
limites as possiacuteveis consequumlecircncias socioeconocircmicas I ambientais no caso de
extinccedilatildeo da UC Poluiccedilatildeo Aquaacutetica visando a classificar a dependecircncia da
vida do Parque em relaccedilatildeo agrave aacutegua da Lagoa dentre outros Mesmo nesta etapa
houve uma preocupaccedilatildeo com a verificaccedilatildeo com a eficaacutecia eficiecircncia e a
efetividade do manejo do Parque Natural
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
93
153 A execuccedilatildeo
Na etapa seguinte a auditoria se dividiu nas seguintes fases
13 fase (Preacute-auditoria) Reuniatildeo com a equipe teacutecnica da Secretaria de Meio Ambiente
com apresentaccedilatildeo das equipes objetivando dar conhecimento da proposta de trabalho a ser
desenvolvido linhas de investigaccedilatildeo e criteacuterios adotados buscando parceria do oacutergatildeo
auditado que pela complexidade do tema e inexistecircncia de indicadores especiacuteficos para
Unidades de Conservaccedilatildeo seria de extrema relevacircncia para o sucesso da auditoria Nesta fase
foi aplicado um questionaacuterio agrave equipe da Secretaria de Meio Ambiente objetivando um
diagnoacutestico envolvendo aspectos relacionados com a estrateacutegia de atuaccedilatildeo da equipe do
tribunal com vistas a avaliar o engajamento da equipe da Secretaria e conhecer os principais
aspectos do(s) programa(s) escolhido para exame dirimir duacutevidas iniciais etc Como
decorrecircncia dessa anaacutelise foram definidos alguns pontos fortespontos fracos
23 fase Aplicaccedilatildeo de questionaacuterios levantamento dos indicadores porventura
existentes testes de aderecircncia a fim de averiguar a conformidade agraves normas previstas e
visitas ao Parque Natural de Y
Um exame mais aprofundado das questotildees de auditoria exigiu entrevistas com os
diversos Coordenadores e Gerentes de oacutergatildeos vinculados ou relacionados agrave Gestatildeo do
Parque Natural de Y bem como com bioacutelogos da Secretaria de forma a se obter informaccedilotildees
de caraacuteter qualitativo essenciais para contribuir para as recomendaccedilotildees de melhoria do(s)
programa( s)
154 O Relatoacuterio
Durante a execuccedilatildeo foram identificados achados decorrentes de gestatildeo e de
inobservacircncias de normas e procedimentos Apoacutes a anaacutelise dos achados foram relatadas as
conclusotildees bem como formuladas as recomendaccedilotildees e oportunidades de melhoria
pertinentes
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
94 bullbullbullbullbull Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reuniatildeo com o
corpo teacutecnico da Secretaria de Meio Ambiente tendo sido incorporados ao relatoacuterio os
Pronunciamentos da Administraccedilatildeo
bull A seguir satildeo relatadas algumas RECOMENDACcedilOtildeES mais significativas
bull
a) a elaboraccedilatildeo de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservaccedilatildeo
O Plano de Manejo eacute um projeto dinacircmico expresso atraveacutes de um documento
teacutecnico com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservaccedilatildeo que
determina seu zoneamento caracterizando cada uma de suas zonas e propondo
seu desenvolvimento fisico de acordo com suas finalidades Define ainda as
bull normas que devem presidir o uso da aacuterea e o manejo dos recursos naturais
inclusive a implantaccedilatildeo das estruturas fisicas necessaacuterias agrave gestatildeo da unidade
Desta forma estabelece diretrizes baacutesicas para o manejo da Unidade e sua
existecircncia eacute de obrigatoriedade prevista no SNUC
A Secretaria natildeo possui plano de manejo para o PN de Y bem como para as
bullbull demais unidades de conservaccedilatildeo
bullbull b) a adoccedilatildeo de medidas de manejo ambiental no entorno do PN de Y
bull A sustentabilidade da UC aumenta na medida em que a aacuterea que a circunda seja
bull alvo de medidas adequadas de manejo criando assim uma zona de amortecimento
que reduza os impactos do meio urbano no entorno do Parque Natural
Uma das medidas que podem ser adotadas eacute utilizaccedilatildeo de vegetaccedilatildeo nativa nas
aacutereas vizinhas agrave Ue Com isso a fauna nativa eacute favorecida e reduz-se a
possibilidade de disseminaccedilatildeo de espeacutecies vegetais exoacuteticas na aacuterea protegida em
funccedilatildeo da germinaccedilatildeo de sementes trazidas pelo vento ou animais
c) a definiccedilatildeo de metas em relaccedilatildeo agraves Unidades de Conservaccedilatildeo a fim de se
desenvolver ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
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95
A anaacutelise ou avaliaccedilatildeo das accedilotildees visa estabelecer se as intervenccedilotildees
governamentais produzem os efeitos propostos e para tanto satildeo necessaacuterios um
planejamento preacutevio e o estabelecimento de metas a serem alcanccediladas
d) a implementaccedilatildeo de um sistema de Monitoramento das accedilotildeesprojetos
implementados nas Unidades de Conservaccedilatildeo
o monitoramento vem a se constituir num instrumento de interaccedilatildeo entre o
planejamento e a execuccedilatildeo possibilitando a correccedilatildeo de desvios e a
retro alimentaccedilatildeo permanente de todo o processo de planejamento pela
experiecircncia vivenciada com a execuccedilatildeo No caso das unidades de conservaccedilatildeo o
monitoramento gera informaccedilotildees para que seja efetivado o manejo destas aacutereas
subsidiando a definiccedilatildeo e adoccedilatildeo de poliacuteticas
e) a efetivaccedilatildeo na praacutetica de uma gestatildeo integrada das UCs do Ente e dos
mosaicos formado por UCs vizinhas
Dentro desta mesma visatildeo haacute uma seacuterie de atividades comuns a todas as
Unidades que podem ser feitas de forma sineacutergica obtendo com isso ganhos de
escala consideraacuteveis maior efetividade das accedilotildees executadas e a racionalizaccedilatildeo na
utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada gestor das UCs
f) a implementaccedilatildeo dos Conselhos Consultivos para as Unidades de Conservaccedilatildeo
Algumas das OPORTUNIDADES DE MELHORIA mais significativas foram
a) buscar investir na Capacitaccedilatildeo dos Gestores das Unidades de Conservaccedilatildeo
b) A qualidade do trabalho e a consecuccedilatildeo das metas propostas natildeo dependem
somente do quantitativo de profissionais mas da realizaccedilatildeo das capacitaccedilotildees que
favoreccedilam a aquisiccedilatildeo de habilidades teacutecnicas e o desenvolvimento de atitudes
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bull bull bull bull 96
c) providenciar a delimitaccedilatildeo fisica da Unidade
A correta delimitaccedilatildeo das aacutereas e a colocaccedilatildeo de placas informando as restriccedilotildees
de uso de cada Zona eacute essencial para garantir o cumprimento dos dispositivos
legais atribuiacutedos agrave Unidade Muitas atividades irregulares cometidas por
desconhecimento dos limites e restriccedilotildees de uso e ocupaccedilatildeo poderiam ser
evitadas com esta accedilatildeo e com a colocaccedilatildeo de sinalizaccedilatildeo de advertecircncia
d) procurar desenvolver uma seacuterie de instrumentos de Planejamento visando as
Unidades de Conservaccedilatildeo
A disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees cientiacuteficas e de ferramentas de anaacutelise que
permitam a previsatildeo de riscos e ameaccedilas ambientais em relaccedilatildeo agrave dinacircmica dos
processos estruturais e funcionais dos ecossistemas torna possiacutevel aos
planejadores realizar previsotildees e a partir delas estabelecer planos e estrateacutegias
para contornar os problemas ambientais O desenvolvimento de uma seacuterie de
instrumentos de planejamento nos mais diversos niacuteveis - do estrateacutegico ao
operacional - auxilia no aprimoramento dos processos de gestatildeo das Unidades de
Conservaccedilatildeo permitindo ainda um planejamento progressivo para a obtenccedilatildeo de
Planos de Manejo
e) procurar implantar um sistema de controle do puacuteblico visitante em cada Parque
Natural visando agrave construccedilatildeo de uma base de dados
f) procurar fomentar a Pesquisa Cientiacutefica no acircmbito da Secretaria
Existe um potencial para o desenvolvimento de pesquisas cientiacuteficas que possam
subsidiar o planejamento e as accedilotildees de manejo ambiental nas Unidades de
Conservaccedilatildeo Para tal seria necessaacuteria a realizaccedilatildeo de convecircnios com Instituiccedilotildees
de Pesquisas interessadas na questatildeo ambiental
bullbull bull
97bull bull g) providenciar a correta delimitaccedilatildeo visual dentro da Unidadebull bull A sinalizaccedilatildeo de uma UC eacute parte importante do processo de informaccedilatildeo dos seus bull bullbull
usuaacuterios Por esse motivo natildeo se restringe agrave simples tarefa de colocar placas
bull implicando tambeacutem na verificaccedilatildeo do que deve ser informado e de que forma isso
bullbull pode ser feito com eficaacutecia
bull h) fomentar a busca de patrocinadores para implantaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo interna das
bull Unidadesbull bullbull
o patrociacutenio se constitui em uma forma legiacutetima para viabilizar um projeto desta
bull ordem considerando-se principalmente as dificuldades financeiras das Unidades
bull Deve-se cuidar todavia para que a inserccedilatildeo de um elemento graacuteficobull bullbull identificando o patrocinador natildeo venha a concorrer com as informaccedilotildees contidas
bull nos sinais e que seja tratado de maneira discreta
bullbull i) providenciar a sinalizaccedilatildeo externa atrativa para divulgar e incentivar a visitaccedilatildeo agrave
bull Unidade
bull j) adotar medidas de controle quanto agraves espeacutecies exoacuteticas introduzidas no Parque bull bullbull k) desenvolver uma maior conscientizaccedilatildeo da importacircncia das Unidades de
bull Conservaccedilatildeo junto ao puacuteblico em geral
bullbull I) estudar a viabilidade de parcerias com Organizaccedilotildees da Sociedade Civil de
bullbull Interesse Puacuteblico (OSCIP) visando uma gestatildeo compartilhada dada a escassez de
bull recursos financeiros
bullbull m) estudar a modificaccedilatildeo dos recipientes utilizados na coleta seletiva bem como a
bull implantaccedilatildeoampliaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo educativa para utilizaccedilatildeo dos pontos de
bull coletabull bullbull n) procurar incentivar o uso de tecnologias adaptadas para melhor aproveitamento
bull de recursos naturais
bullbullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
98
Em anexo ao relatoacuterio de auditoria foram oferecidas as seguintes ferramentas agrave
Secretaria de Meio Ambiente
- o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo que permitiraacute agrave
Secretaria desenvolver instrumentos de controle da eficiecircncia e da eficaacutecia da
execuccedilatildeo dos projetosaccedilotildees ligadas agraves Unidades de Conservaccedilatildeo e aos
propoacutesitos de sustentabilidade
- posiccedilatildeo final das anaacutelises Swot e Stakeholder
- sugestatildeo de indicadores de desempenho para o(s) programa(s)
- questionaacuterio aplicado relativo ao Grau de Implementaccedilatildeo e Grau de
Vulnerabilidade e
- a representaccedilatildeo graacutefica de mapas de iacutendice e mapa de trilha
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas
1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade
o manejo de uma aacuterea protegida se mede atraveacutes da execuccedilatildeo de accedilotildees indispensaacuteveis
que contribuem para o alcance dos objetivos previamente definidos Sem um plano de manejo
eacute praticamente impossiacutevel estabelecer as formas adequadas de utilizaccedilatildeo da aacuterea e propor
prioridades de accedilatildeo dentro das unidades A efetividade do manejo eacute considerada como o
conjunto de accedilotildees que fundamentando-se nas atitudes capacidades e competecircncias
particulares permitem cumprir satisfatoriamente a funccedilatildeo para a qual foi criada a aacuterea
protegida ou a unidade de conservaccedilatildeo
Existem diversas teacutecnicas para avaliar elou monitorar o manejo de aacutereas protegidas A
equipe de auditoria optou por utilizar a Avaliaccedilatildeo do grau de implementaccedilatildeo e
vulnerabilidade das unidades de Conservaccedilatildeo resultado de uma pesquisa posta em praacutetica
em algumas unidades de conservaccedilatildeo federais brasileiras em 1998 utilizando metodologia
desenvolvida pela World Wife Fund (WWF-Brazil) em conjunto com o Instituto Brasileiro do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
99
bull
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (lBAMA) Nesse procedimento se avalia
a (s) aacuterea(s) protegida(s) de acordo com dois grandes acircmbitos o grau de implementaccedilatildeo e a
vulnerabilidade
o estudo realizado pela WWF e pelo IBAMA baseou-se inicialmente em 86 unidades
com mais de seis anos de criaccedilatildeo onde foram aplicados questionaacuterios de coleta de
informaccedilotildees aos chefes das unidades de conservaccedilatildeo A vantagem deste estudo eacute que a
maioria das questotildees propostas no formulaacuterio foram quantitativas evitando-se desta maneira
opiniotildees e respostas mais subjetivas e consequumlentemente permitindo uma anaacutelise
padronizada das respostas
15511 O Grau de implementaccedilatildeo
o procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementaccedilatildeo Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute qualificado com base em
uma escala de O a 4 sendo a condiccedilatildeo oacutetima esperada a de mais alto valor Os resultados das
qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada acircmbito e interpretados
em uma escala de valores
Numa escala determinada de O a 4 para a anaacutelise dos resultados considerou-se que as
pontuaccedilotildees menores que 2 seriam consideradas insuficientes
O grau de implementaccedilatildeo eacute assim classificado
a) unidades em SITUACcedilAtildeO PRECAacuteRIA (grau de implementaccedilatildeo entre O 199)
existem basicamente nos decretos que os criaram sem oferecer as condiccedilotildees
miacutenimas de implementaccedilatildeo exigidas para uma unidade do gecircnero
b) unidades MINIMAMENTE implementada ( entre 2 - 299) natildeo satildeo capazes de
garantir plenamente a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
100
c) unidades RAZOAVELMENTE implementada (3 - 4) estatildeo aptas a enfrentar
satisfatoriamente as crescentes pressotildees externas e internas enfrentadas por aacutereas
naturais
15512 O Grau de vulnerabilidade
O grau de vulnerabilidade reflete as pressotildees externas e internas que comprometem a
integridade da aacuterea incluindo o grau de insularizaccedilatildeo da unidade (niacutevel de desmatamento no
entorno da mesma) a forma predominante de uso da terra no entorno da unidade e a
exploraccedilatildeo dos recursos naturais dentro da unidade dentre outros
O procedimento identificou adaptado para o caso cinco elementos importantes para
avaliar o grau de vulnerabilidade Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute
qualificado com base em uma escala de O a 4 e neste caso a relaccedilatildeo se inverte onde as
unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2 satildeo unidades pouco vulneraacuteveis
Os resultados das qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada
acircmbito e interpretados em uma escala de valores onde o grau de vulnerabilidade eacute assim
classificado
a) unidade POUCO vulneraacutevel (grau de implementaccedilatildeo entre 0-199)
b) MEDIANAMENTE vulneraacutevel ( entre 2 - 29)
c) MUITO vulneraacutevel ( entre 3 4)
1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque
Natural de Y
A fim de proporcionar um melhor entendimento julga-se importante apresentar
esclarecimentos adicionais sobre outras ferramentas empregadas nesta auditoria
O Barocircmetro da Sustentabilidade eacute representado por uma escala de desempenho que
indica condiccedilotildees como insustentaacutevel potencialmente insustentaacutevel intermediaacuterio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
101
bull
potencialmente sustentaacutevel e sustentaacutevel em um graacutefico bidimensional que representa o
bem-estar humano (eixo y) e o bem-estar ecoloacutegico (eixo x)
o objetivo desta ferramenta eacute avaliar o desempenho da sustentabilidade no PN de Y
classificando-o atraveacutes das ferramentas (Estrutura PER Anaacutelise SWOT e Barocircmetro da
sustentabilidade) e de indicadores de sustentabilidade entendidos aqui como um conjunto de
valores que possam facilitar o alcance da meta de atingir o bem-estar humano e o bem-estar
ecoloacutegico de forma simultacircnea
Os indicadores foram selecionados subjetivamente e apresentados aos teacutecnicos da
Secretaria de Meio Ambiente para apreciaccedilatildeo
1553 A Estrutura PER
A estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) organiza as informaccedilotildees em trecircs grandes
categorias (a) pressotildees que a sociedade exerce sobre o Parque (b) estado que demonstra a
qualidade ambiental de seus vaacuterios componentes (ex biodiversidade) e (c) as respostas agraves
modificaccedilotildees no estado e agraves pressotildees representadas pelas accedilotildees implementadas pela Secretaria
de Meio Ambiente e a sociedade na forma de decisotildees poliacuteticas adoccedilatildeo de programas e accedilotildees
diversas Esta teacutecnica permitiu identificar alguns indicadores de sustentabilidade para o
Parque
1554 Anaacutelise SWOT
A Anaacutelise SWOT foi empregada como uma teacutecnica facilitadora da identificaccedilatildeo dos
problemas que podem afetar o Parque separando seu ambiente interno do externo em pontos
Estes pontos gerados pelas diversas opiniotildees podem ser transformados em indicadores de
sustentabilidade
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
102
bull
1555 Anaacutelise Stakeholder
Stakeholder eacute um termo da liacutengua inglesa atualmente muito usado em administraccedilatildeo
de empresas e outras aacutereas afins e que literalmente significa detentor de interesses ou
titular de interesses Na literatura utiliza-se tambeacutem o termo ator com o mesmo
significado de stakeholder
Anaacutelises tradicionais de projetos costumavam considerar apenas dois stakeholders
equipe do projetodesenvolvedores do produto (interno) e usuaacuterio finalconsumidorcliente
(externo) Entretanto a moderna anaacutelise de stakeholders amplia o conceito dos mesmos
considerando as pessoas e entidades que de alguma forma detecircm algum tipo de conhecimento
interesse ou influecircncia que contribuem para o sucesso de um projeto (por exemplo acionistas
empregados instituiccedilotildees financeiras fornecedores governo etc)
De modo a simplificar e permitir uma anaacutelise do problema os stakeholders externos
foram classificados em cinco categorias usuaacuterios influenciadores financiadores
patrocinadores e especialistas em meio ambiente
1556 O algoritmo do processo de monitoramento
Entende-se por monitoramento de um projeto ou programa o acompanhamento
fiacutesico financeiro e analiacutetico das atividades ou accedilotildees executadas dos produtos resultados e
impactos gerados do processo de sua execuccedilatildeo do contexto em que ele se baseou ou de
qualquer outra dimensatildeo que se queira acompanhar Uma caracteriacutestica baacutesica da praacutetica de
monitoramento eacute que esta se refere necessariamente a um processo jaacute em andamento
A praacutetica do monitoramento possibilita a observaccedilatildeo de todos os momentos da
trajetoacuteria do projetoprograma e as explicaccedilotildees factuais de seu desempenho e dos resultados
obtidos Aleacutem de se constituir em um instrumento para o gerenciamento de
projetoprogramas o monitoramento encerra um alto conteuacutedo de aprendizagem sobre o
processo desenvolvido possibilitando a compreensatildeo sobre os resultados alcanccedilados ou sobre
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as influecircncias favoraacuteveis e desfavoraacuteveis exercidas pelo contexto interno e externo ao
proj etoprograma
A avaliaccedilatildeo eacute a anaacutelise dos produtos gerados pelas atividades executadas do alcance
dos objetivos especiacuteficos e metas estabelecidas e dos impactos de um projeto Aleacutem de se
perguntar o que aconteceu a avaliaccedilatildeo vai se preocupar com o como isto aconteceu e
por que aconteceu desta maneira
Os projetos podem ser avaliados desde as seguintes perspectivas temporais e
metodoloacutegicas
bull a) ex-ante com o fim de alcanccedilar uma situaccedilatildeo plena no contexto e determinar o
propoacutesito e trajetoacuteria oacutetimas para alcanccedilar o maacuteximo de impacto
b) concorrente durante a execuccedilatildeo com a finalidade de determinar se a forma em
bull que se estaacute sendo executado permite gerar o impacto desejado
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c) ex-post para determinar se o impacto previsto foi gerado e ateacute que ponto Os
resultados satildeo atribuiacuteveis agraves accedilotildees realizadas
Impacto para o presente estudo se refere aos
a) resultados como alteraccedilotildees ou variaccedilotildees no grau de estruturaccedilatildeo e influecircncia das
accedilotildees institucionais orientadas a alcanccedilar o efeito desejado
b) efeitos desejados nas variaacuteveis ambientais produzidos pelas accedilotildees dos programas
ou projetos os quais podem ser atribuiacuteveis agraves accedilotildees efetuadas
O monitoramento e a avaliaccedilatildeo assim como o planejamento constituem instrumentos
de gestatildeo e sua adoccedilatildeo estaacute intimamente ligada aos propoacutesitos de desenvolvimento e
sustentabilidade organizacionais
A realidade mostra que nem sempre os projetos programas satildeo formalmente
planejados ou adequadamente planejados ou mesmo quando foram eacute comum que ao longo
de sua execuccedilatildeo eles se distanciem da formulaccedilatildeo inicial devido a circunstacircncias impostas
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pela realidade ou a aprendizagem acumulada ao longo de sua trajetoacuteria e que indicam novas
fonnas de abordagem do problema estrateacutegias ou metodologias de intervenccedilatildeo Eacute necessaacuterio
a atualizaccedilatildeo do planejamento ou o replanejamento do projeto I programa
Um processo de monitoramento seraacute tanto mais consistente quanto mais claramente
estiverem definidos os elementos loacutegicos do projeto ou quanto melhor explicitados estiverem
os seus objetivos e metas
o programa observado em nosso estudo de caso se encontrava carente de definiccedilotildees
precisas em relaccedilatildeo aos objetivos e metas com alguma desatualizaccedilatildeo frente agrave dinacircmica que a
gestatildeo das Unidades de Conservaccedilatildeo vem assumindo ao longo de sua execuccedilatildeo
A fim de auxiliar nesta tarefa foi empregado em grande parte a metodologia
desenvolvida pelo PPME Pilot Program for Monitoring and Evaluation patrocinada pela
United States Agency for Internacional Development (USAID) consubstanciado no
documento Monitoring and Evaluation of Conservation and Sustainable Development
Projects Este documento sistematiza uma experiecircncia participativa promovida pela WWF
Brazil A origem deste documento remonta agrave uma demanda e constataccedilatildeo de que diversas
organizaccedilotildees observadas embora apresentassem avanccedilos significativos no tocante ao
fortalecimento institucional careciam ainda de habilidades e instrumentos praacuteticos para o
auto-monitoramento e para a avaliaccedilatildeo dos resultados dos projetos I programas sob sua
responsabilidade
Os objetivos do PPME satildeo
- estimular a praacutetica de monitoramento e avaliaccedilatildeo pelas organizaccedilotildees
participantes
- melhorar a eficiecircncia e a eficaacutecia na implementaccedilatildeo dos projetos
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105
- desenvolver uma metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo apropriada a
projetos de conservaccedilatildeo e desenvolvimento sustentaacutevel
- disseminar as experiecircncias e a metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo
- contribuir para a replicaccedilatildeo dos projetos eou praacuteticas desenvolvidas pelos
projetos
o estudo apresenta os elementos baacutesicos para a montagem de um sistema de
monitoramento e avaliaccedilatildeo sendo apresentadas ferramentas como uma matriz de
monitoramento instrumentos de coleta e registro de informaccedilotildees identificaccedilatildeo das variaacuteveis
envolvidas e elaboraccedilatildeo de indicadores de desempenho
156 Accedilotildees futuras
Sem prejuiacutezo da fase de acompanhamento a aplicaccedilatildeo das metodologias do Grau de
Implementaccedilatildeo e do Grau de Vulnerabilidade em uma proacutexima auditoria para todas as
unidades de conservaccedilatildeo da mesma esfera iraacute gerar um banco de dados que poderaacute servir
como guia para accedilotildees concretas de conservaccedilatildeo da biodiversidade e permitir um
acompanhamento da evoluccedilatildeo do quadro a partir de futuros levantamentos semelhantes
fornecendo um raio x de todas as unidades
16 CONCLUSAtildeO
Conforme comentado ao se abordar as ongens da auditoria observou-se que a
necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo a partir da evoluccedilatildeo das
sociedades humanas Da formaccedilatildeo dos governos adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de
parcela dos bens produzidos aos proacuteprios governos e com o passar dos tempos mais a
atividade do Estado se tomou complexa
Regra geral conforme apontado na literatura consultada a razatildeo maior da criaccedilatildeo de
institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e despesa residiu na necessidade de se verificar a correta
aplicaccedilatildeo de tais recursos Ao longo do tempo a auditoria atravessou um periacuteodo de enfoque
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106
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dirigido unicamente aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento
da legalidade no setor puacuteblico
Com a mudanccedila de enfoque da Administraccedilatildeo Puacuteblica passando da forma burocraacutetica
agrave gerencial o Estado teve de ser reformado e reconstruiacutedo A Globalizaccedilatildeo trouxe inuacutemeras
transformaccedilotildees que repercutiram e repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e
consequumlentemente sobre o controle externo como (1) o redimensionamento do Estado
predominando uma tendecircncia de enxugamento deste (2) o uso intensivo de novas
tecnologias (3) o novo papel da educaccedilatildeo onde o conhecimento passou a ser a mateacuteria prima
do desenvolvimento (4) a preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente (5) a ascensatildeo
do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico fortalecendo-se uma reivindicaccedilatildeo da
sociedade por uma distribuiccedilatildeo mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos bem como por uma
melhor qualidade na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos (6) a reduccedilatildeo das
fronteiras do mundo gerando uma precarlzaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho uma vez que a
globalizaccedilatildeo natildeo ajudou a eliminar a pobreza e nem ampliou as oportunidades de emprego
para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo
A repercussatildeo destes fenocircmenos levou o controle externo a uma adaptaccedilatildeo de
conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos auditoriais Assim a auditoria vem
evoluindo incorporando novos tipos como a auditoria operacional ou de gestatildeo examinando
as accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica da legalidade e legitimidade bem como do campo
econocircmico patrimonial e financeiro alcanccedilando os aspectos da economicidade da eficiecircncia
da eficaacutecia e da efetividade
Utilizando as mesmas metodologias de auditoria hoje existentes assim como suas
teacutecnicas a adoccedilatildeo do enfoque ambiental agregou novos princiacutepios como a equidade a
sustentabilidade ambiental e a congruecircncia
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A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e perspectivas
No estudo de caso apresentado optou-se por uma auditoria de confonnidade integrada a uma
auditoria de resultados aplicada a Unidades de Conservaccedilatildeo pois se julgou importante
conhecer e avaliar a fonna de gestatildeo das UCs Para tal foi escolhida uma uacutenica UC a fim de
sedimentar o conhecimento bem como demandar uma maior atenccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental para
as UCs
o trabalho realizado no estudo de caso apresentado pennitiu identificar uma seacuteria
carecircncia em relaccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental traduzida na ausecircncia de metas em relaccedilatildeo agraves UCs
falta de um planejamento preacutevio inexistecircncia de um sistema de monitoramento das accedilotildees
implementadas falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos baixa
qualificaccedilatildeo dos gestores das UCs e ausecircncia de uma gestatildeo integrada para o mosaico
identificado A inexistecircncia desta estrutura de planejamento e monitoramento baacutesica impede a
avaliaccedilatildeo da eficaacutecia o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
racionalizaccedilatildeo na utilizaccedilatildeo dos recursos bem como dificulta a tomada de decisotildees e adoccedilatildeo
de poliacuteticas
Espera-se com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas
desenvolvidas em conjunto com os teacutecnicos do programa auxiliar o gestor a criar uma
estrutura para uma gestatildeo ambiental mais consistente pennitindo realizar no futuro
auditorias operacionais de verificaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia economicidade e efetividade
com objetivos bem fonnulados metas definidas qualificando ou quantificando as situaccedilotildees
esperadas e com prazos estabelecidos variaacuteveis identificadas pennitindo a construccedilatildeo de
indicadores consistentes
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Observa-se portanto que as nonnas assim como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria
hoje existentes pennitem a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental ~ uma vez que a auditoria eacute
uma ferramenta de gestatildeo e de controle com base teoacuterica e cientiacutefica bem estruturada - em
condiccedilotildees de contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os
resultados
Houve uma ampliaccedilatildeo nos objetos de controle das Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
e suas especificidades afinal a auditoria eacute um processo de controle em constante evoluccedilatildeo
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IFAC
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INCOSAI
INTOSAI
ISC
NAO
OLACEFS
ONU
OSCIP
PIB
SNUC
TCU
UC
WWF
LISTA DE SIGLAS
- Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental
Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
Conselho Nacional do Meio Ambiente
- Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico
Escritoacuterio do Auditor Geral (Canadaacute)
Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
Escritoacuterio da Controladoria Geral (Estados Unidos)
Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental
- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores
- Instituto Latino americano de Ciecircncias Fiscalizadoras
Congresso da Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
Instituiccedilotildees Superiores de Controle
Escritoacuterio Nacional de Auditoria (Reino Unido)
- Organizaccedilatildeo Latino americana e Caribe das Entidades Fiscalizadoras Superiores
Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas
- Organizaccedilatildeo da Sociedade Civil de Interesse Puacuteblico
Produto Interno Bruto
- Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo
- Tribunal de Contas da Uniatildeo
- Unidades de Conservaccedilatildeo
- World Wife Fund
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SUMAacuteRIO
________________________________ 6 1 ThITRODUCcedilAtildeO ______~____
2 A AUDITORIA ORIGENS 7
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A REFORMA DO ESTADO _9 __________ 10
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial____________________- shy
lUUillU~~J_______________________________________________ 1332 A ________--______________________________ 15
4 O MEIO AMBIENTE
41 ___________________________________ 20
Conceito Origens e Antecedentes _________________________________ 15
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
u~~~_______________________________________________ 24
bull 43 Recursos
___________________________________________ 25
bull 44 O crescimento populacional
___________________________ 2745 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
bull _______________________________ 2946 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
~_________________________________________ 30
bull 47 A gestatildeo puacuteblica e o meio
________~____________________ 315 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY 34
A AUDITORIA GOVERNAMENTAL____________________________________ 36
bull 7
bull ~_________________________________________ 38
bull 71 Normas de Auditoria da
__________________________ 418 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
______________________________________________________ 4281 Conceito
82 Tipos de Auditoria ____________________________________ 43 821 Auditoria de Regularidade 43 822 A Auditoria Operacional 45 823 A auditoria de resultados I 49 824 A Auditoria integrada ou de espectro 52
83 Objetivos 53
84 ~~w~~_____________________________________ 54
85 Princiacutepios 54
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria 56
87 Fases do processo de auditoria 57
88 Teacutecnicas de 67
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA 69
10 AEQUlDADE __ 71
11 A EFETIVIDADE 71
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA ThITOSAI AgraveS AUDITORIAS AMBIENTAIS 72
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS 79
14 INICIATIVAS NO BRASIL 80
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15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE CONSERVACcedilAtildeO _ __ 81
bull 15l As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo 84
152 O Planejamento ____~____~___________~___ 86
153 A 93
154 O 93
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas ___________~_____ 98 1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade 98 1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque Natural de V 100 1553 A Estrutura PER 101 1554 Anaacutelise SWOT 101 1555 Anaacutelise Stakeholder 102 1556 O algoritmo do processo monitoramento 102
156 Accedilotildees futuras 105
16 CONCLUSAtildeO 105
BmUOGRAFIA 109
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6
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1 INTRODUCcedilAtildeO
A sociedade mudou durante o seacuteculo XX As mudanccedilas globais ocorridas tecircm afetado
aspectos sociais poliacuteticos e econocircmicos Observa-se um permanente processo de
transformaccedilatildeo e de emergecircncia de novos valores dentre eles a preocupaccedilatildeo com o meio
ambiente
O Estado assim como a sociedade tambeacutem sofreu alteraccedilotildees passando da forma
burocraacutetica agrave gerencial valorizando os resultados Ao influxo dos valores emergentes a
auditoria governamental vem adaptando conceitos meacutetodos e teacutecnicas de procedimentos
auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
Entre as inuacutemeras aacutereas a serem controladas surge um novo campo a ser explorado na
auditoria governamental o Meio Ambiente cuja responsabilidade pela sua preservaccedilatildeo cabe
tanto ao setor puacuteblico como ao setor privado
A auditoria ambiental na aacuterea puacuteblica ainda eacute uma abordagem recente e resta saber se
as normas meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes permitem a construccedilatildeo de uma
auditoria ambiental como um instrumento de anaacutelise e monitoramento com condiccedilotildees de
contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Sem a pretensatildeo de esgotar o assunto o presente estudo visa demonstrar a
aplicabilidade e a contribuiccedilatildeo que a auditoria ambiental realizada com um enfoque
operacional tem condiccedilotildees de proporcionar para uma melhoria da gestatildeo puacuteblica do meio
ambiente
Para tanto em sua primeira parte seraacute oferecida uma abordagem sobre a origem da
auditoria bem como sobre a evoluccedilatildeo do controle externo face agraves transformaccedilotildees ocorridas na
sociedade e no mundo
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Em sequumlecircncia oferece-se uma introduccedilatildeo ao meio ambiente e a gestatildeo puacuteblica a ele
relacionada a auditoria governamental enfatizando a legitimidade dos Tribunais de Contas
bull para realizar auditorias ambientais
o estudo prossegue abordando conceitos tipos objetivos princiacutepios e teacutecnicas dentre
outros relacionados agrave auditoria ambiental demonstrando ao final um caso de auditoria de
conformidade integrada agrave uma auditoria de resultados aplicada em Unidades de Conservaccedilatildeo
2 A AUDITORIA ORIGENS
Eacute difiacutecil apontar com exatidatildeo a origem da auditoria uma vez que todos aqueles que
bull possuiacuteam o ofiacutecio de verificar a legitimidade dos fatos econocircmico-financeiros prestando
contas a um superior podiam ser contemplados como auditores Todavia a visatildeo histoacuterica eacute
fundamental para conhecer sua trajetoacuteria e tendecircncias (BOYNTON 2002 p 34)
Ainda citando o mesmo autor de acordo com um historiador da contabilidade
Auditoria comeccedila em eacutepoca tatildeo remota quanto a contabilidade Sempre que
bull o avanccedilo da civilizaccedilatildeo tinha implicado que a propriedade de um homem fosse confiada em maior ou menor extensatildeo a outro a desejabilidade da necessidade de verificaccedilatildeo da fidelidade do uacuteltimo tomou-se clara
No Egito antigo autoridades providenciavam verificaccedilotildees independentes nos registros
de arrecadaccedilatildeo de impostos na Greacutecia eram realizadas inspeccedilotildees nas contas de funcionaacuterios
puacuteblicos os romanos comparavam gastos com autorizaccedilotildees de pagamento e os nobres de
castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros contaacutebeis e
bull relatoacuterios preparados pelos vassalos
A necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo com a evoluccedilatildeo do
proacuteprio homem Dos primeiros grupos sociais evoluiacutemos para comunidades baseadas em
relaccedilotildees de troca e para regular essas relaccedilotildees surgiu o mercado A partir deste surgiram os
governos que passaram a funcionar como mediadores das relaccedilotildees entre os diversos
mercados impondo-lhes criteacuterios regras e limites preestabelecidos como forma de garantir
proteccedilatildeo ao proacuteprio mercado e agrave comunidade (SILVA A 1999 p 20) bull bull bullc
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Da fonnaccedilatildeo dos governos com vistas a suportar as despesas necessaacuterias agrave sua
manutenccedilatildeo adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de parcela dos bens produzidos aos proacuteprios
governos evoluindo para os impostos
Com o passar dos tempos quanto mais a atividade do Estado se tomava complexa
fosse pela maior intervenccedilatildeo na economia privada fosse pela crise dos proacuteprios regimes
institucionais maior se tomava a necessidade de periodicamente dar conhecimento agraves
massas da situaccedilatildeo da tesouraria puacuteblica
No mundo inteiro a razatildeo maior da criaccedilatildeo de institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e
despesa residiu na necessidade de se verificar a correta aplicaccedilatildeo de tais recursos quaisquer
que fossem os moldes em que fossem expressos e com base nessa necessidade nos primeiros
anos do seacuteculo XIX diversos paiacuteses instituiacuteram Cortes de Contas ou oacutergatildeos semelhantes
embora sob denominaccedilotildees diversas
Jaacute a auditoria de empresas comeccedilou durante a Revoluccedilatildeo Industrial em meados do
seacuteculo XIX Com a manufatura deslocando-se da produccedilatildeo domeacutestica para faacutebricas movidas
por energia grandes empresas foram se fonnando que demandaram investimentos
monetaacuterios de indiviacuteduos e bancos Esse extensivo investimento externo e o desenvolvimento
da fonna corporativa de negoacutecios significaram que os proprietaacuterios e os gestores fossem
indiviacuteduos diferentes Avanccedilos na tecnologia industrial e de transporte provocaram novas
economias de escala e o crescimento da incidecircncia de situaccedilotildees em que os proprietaacuterios das
bull empresas natildeo se encontravam presentes no dia-a-dia das operaccedilotildees Empresas de auditoria
independente entatildeo vieram surgindo assumindo uma importacircncia cada vez maior na
comunicaccedilatildeo das infonnaccedilotildees financeiras aos interessados
Neste cenaacuterio os ingleses utilizavam o tenno auditoria para designar exclusivamente
o conjunto de procedimentos teacutecnicos para a revisatildeo dos registros contaacutebeis confonne
bull observa Arauacutejo (2004 p 13)
amp
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o tenno auditoria atualmente eacute empregado em conexatildeo com ampla gama de
atividades em nossa sociedade e para efeito do presente estudo seraacute enfocado em maiores
detalhes a auditoria no setor puacuteblico Para retratar sua importacircncia segue o comentaacuterio
A fiscalizaccedilatildeo e o controle externo das atividades administrativas no Setor Puacuteblico estatildeo vinculados aos propoacutesitos de conseguir avaliar a boa aplicaccedilatildeo do dinheiro puacuteblico a probidade administrativa a eficiecircncia da gestatildeo financeira das entidades e dos agentes puacuteblicos e a afericcedilatildeo dos resultados da Administraccedilatildeo
Natildeo existe aparelho administrativo mais complicado e mais exposto a abusos do que o do Estado pois sendo de todos natildeo eacute de ningueacutem Natildeo sendo de ningueacutem muitos pensam servir-se dele em proveito proacuteprio e dos amigos Nenhuma organizaccedilatildeo administrativa tem maior necessidade de controles prontos e eficazes do que o Estado (GOMES 2002 p 7)
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A
REFORMA DO ESTADO
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Na histoacuteria francesa desde 1256 no reinado de Luiacutes IX encontram-se indiacutecios da
existecircncia de uma Cacircmara de Contas designada com o nome de Chambre de Comptes que
tinha a funccedilatildeo de vigiar os dispecircndios puacuteblicos
bull Na Peniacutensula Ibeacuterica a partir do seacuteculo XII e por todo o periacuteodo medieval surgiram as
assembleacuteias poliacuteticas de nobres que desempenhavam a funccedilatildeo de oacutergatildeos controladores das
financcedilas dos reinos ibeacutericos
Ultrapassada a fase das imposiccedilotildees dos senhores feudais coube aos reis absolutos
monopolizar o exerciacutecio do controle financeiro dos seus respectivos Estados ou Reinos
bull (SIQUEIRA 1999)
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No Impeacuterio Austriacuteaco em 1661 criou-se a Cacircmara de Contas com uma influecircncia
preponderante na administraccedilatildeo financeira do Estado e em 1807 a Cacircmara de Contas francesa
convertida posteriormente em Tribunal de Contas ou Cour des Compte adotou o exame das
contas a posteriori enquanto que o exame preacutevio atribuiacutea-se ao Ministeacuterio Ordenador da
Despesa e ao da Fazenda
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A criaccedilatildeo desta Cacircmara francesa foi uma decorrecircncia loacutegica do princiacutepio democraacutetico
uma vez que o povo natildeo tem apenas a obrigaccedilatildeo legal de contribuir para os tributos que
consentiu mas tambeacutem o direito de saber por meio dos seus representantes no Parlamento se
o dinheiro foi utilizado conforme a lei aprovada como foi gasto e que beneficios lhe
proporcionou (GOMES 2002)
Conforme relatado por Silva F (2002) no Brasil ateacute 1822 pouco se pode falar de
controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Apoacutes a proclamaccedilatildeo da Independecircncia (1822) ateacute 1930 a administraccedilatildeo eacute marcada por
um Estado Policial ou Absoluto onde impera o exerciacutecio da legalidade e a Administraccedilatildeo
Puacuteblica era marcada pelo patrimonialismo A Constituiccedilatildeo de 1891 institucionalizou a Corte
de Contas que todavia soacute veio a ser instalada efetivamente em 1893
A crise econocircmica mundial de 1929 a revoluccedilatildeo de 1930 e o estabelecimento do
Estado Novo foram fatores de introduccedilatildeo de um modelo claacutessico Em 1936 agraves veacutesperas do
Estado Novo com a criaccedilatildeo do DASP (Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico)
inicia-se uma nova Administraccedilatildeo Puacuteblica Nesta o interesse puacuteblico e o controle a pdori
passam a determinar essa fase denominada como administraccedilatildeo burocraacutetica
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial
Segundo Bresser Pereira (2001) a administraccedilatildeo burocraacutetica claacutessica foi implantada
nos principais paiacuteses europeus no final do seacuteculo XIX e no Brasil em 1936
Este modelo de administraccedilatildeo foi adotado para substituir a administraccedilatildeo
patrimonialista que se tomou incompatiacutevel com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares que surgem no seacuteculo XIX e onde eacute essencial a clara separaccedilatildeo entre o Estado
e o mercado bem como a distinccedilatildeo entre o poliacutetico e o administrador puacuteblico
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A administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica claacutessica foi adotada porque era uma alternativa
muito superior agrave administraccedilatildeo patrimonialista e o problema da eficiecircncia natildeo era na
verdade essencial agrave eacutepoca
Na medida em que o pequeno Estado liberal do seacuteculo XIX se transformou no grande
Estado social e econocircmico do seacuteculo XX observoumiddot se que natildeo garantia nem rapidez nem boa
qualidade em custo baixo para os serviccedilos prestados ao puacuteblico A administraccedilatildeo burocraacutetica
era lenta cara e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadatildeos
enquanto o Estado assumia um nuacutemero crescente de serviccedilos sociais e econocircmicos
Apoacutes a II Guerra Mundial haacute uma reafirmaccedilatildeo dos valores burocraacuteticos mas ao
mesmo tempo a influecircncia da administraccedilatildeo de empresas comeccedila a se fazer sentir na
administraccedilatildeo puacuteblica Todavia a reforma soacute ganharaacute forccedila a partir dos anos 70 quando tem
iniacutecio a crise fiscal do Estado levando tambeacutem agrave crise a sua burocracia em suma o
crescimento do Estado como empresaacuterio provocou a necessidade de providecircncias para
melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Desde a deacutecada de 1970 presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no
sentido de pressionar empresas organizaccedilotildees puacuteblicas e mesmo organizaccedilotildees sem fins
lucrativos a buscar mais eficiecircncia eficaacutecia e efetividade em sua atuaccedilatildeo (SANTOS
CARDOSO 2002)
No Brasil para atender a essas demandas eacute editado o Decreto-lei no 200 em 1967
considerado o embriatildeo do modelo chamado poacutes-burocraacutetico ou gerencial
Posteriormente dando continuidade agrave Reforma em 1995 como uma resposta agrave grande
crise do Estado dos anos 80 e agrave globalizaccedilatildeo da economia - dois fenocircmenos que estatildeo
impondo em todo o mundo a redefiniccedilatildeo das funccedilotildees do Estado e da sua burocracia bull se
consolida a proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial (BRESSER PEREIRA 2001)
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Ainda segundo o autor
A crise do Estado implicou na necessidade de refonnaacute-Io e reconstruiacute-lo a globalizaccedilatildeo tomou imperativa a tarefa de redefinir suas funccedilotildees Antes da integraccedilatildeo mundial dos mercados e dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um dos seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competiccedilatildeo internacional Depois da globalizaccedilatildeo as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel eacute o de facilitar para que a economia nacional se tome internacionalmente competitiva A regulaccedilatildeo e a intervenccedilatildeo continuam necessaacuterias na educaccedilatildeo na sauacutede na cultura no desenvolvimento tecnoloacutegico nos investimentos em infrashyestrutura - uma intervenccedilatildeo que natildeo apenas compense os desequiliacutebrios distributivos provocados pelo mercado globalizado mas principalmente que capacite os agentes econocircmicos a competir a niacutevel mundial
O modelo gerencial ou poacutes-burocraacutetico busca ampliar a autonomia das entidades
descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiecircncia das organizaccedilotildees puacuteblicas
bull direcionando a ecircnfase do controle para os resultados da accedilatildeo puacuteblica
Segundo Silva F (2002) entre as principais mudanccedilas a serem introduzidas pelo Plano
da Reforma iniciado em 1995 em relaccedilatildeo ao modelo burocraacutetico claacutessico tecircm-se a reduccedilatildeo
dos controles formais descentralizaccedilatildeo das funccedilotildees puacuteblicas e elevaccedilatildeo da autonomia na
bull gestatildeo dentre outros Prevecirc-se uma grande importacircncia para os contratos de gestatildeo no
bullbull controle de elevado volume de recursos
bull O controle no modelo gerencial deixaria de ser principalmente burocraacutetico de
procedimentos realizado pelo proacuteprio administrador e por oacutergatildeos de controle interno e
externo e passaria a ser estruturado por uma combinaccedilatildeo de quatro tipos de controle
Controle de resultados a partir de indicadores de desempenho estipulados nos
contratos de gestatildeo
Controle contaacutebil de custos que pode ser entendido como o elemento central do
controle de resultados
Controle por quase-mercados ou competiccedilatildeo administrada
Controle social pelo qual os cidadatildeos exercitam formas de democracia direta
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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32 A Globalizaccedilatildeo
Transfonnaccedilotildees intensas vecircm ocorrendo desde a uacuteltima deacutecada do seacuteculo passado
abrangendo diversas aacutereas do conhecimento e de atuaccedilatildeo do ser humano Assiste-se a um
pennanente processo de transfonnaccedilatildeo acompanhado da emergecircncia de novos valores
(GOMES 2002)
Segundo o autor os principais fenocircmenos que tipificam a chamada era da globalizaccedilatildeo
e que repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e consequumlentemente sobre o controle
extemo satildeo
a) redimensionamento do Estado (down size) Com o insucesso do socialismo de
modelo estatizante aprofundou-se o questionamento sobre a intervenccedilatildeo do Poder
Puacuteblico na sociedade intensificando-se o debate sobre a necessidade de se reduzir
o tamanho do Estado Predomina assim uma tendecircncia de enxugamento do
Estado de modo que as organizaccedilotildees privadas e da sociedade civil passam a
executar accedilotildees antes a cargo do Poder Puacuteblico
b) uso intensivo de novas tecnologias O surgimento de novas tecnologias tendo em
vista sobretudo a digitalizaccedilatildeo e infonnatizaccedilatildeo da vida cotidiana em todos os
niacuteveis provoca profundas mudanccedilas na estrutura da Administraccedilatildeo e no
comportamento do gestor puacuteblico se configurando mesmo uma banalizaccedilatildeo do
conhecimento teacutecnico-cientiacutefico
c) o novo papel da educaccedilatildeo Com a utilizaccedilatildeo de novas tecnologias sobremodo
com o advento da educaccedilatildeo agrave distacircncia a escola perde a condiccedilatildeo de centro
privilegiado da infonnaccedilatildeo ou do conhecimento que tambeacutem ocorrem fora dela
Mais do que a matildeo de obra o conhecimento passa a ser a mateacuteria prima do
desenvolvimento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull d) preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente Assiste-se agrave mudanccedila de
paradigmas com a passagem do ambientalismo superficial segundo uma visatildeo
mecanicista para a ecologia profunda que envolve uma percepccedilatildeo holiacutestica e
sistecircmica do universo resultando na moderna concepccedilatildeo do desenvolvimento
auto-sustentaacutevel
e) ascensatildeo do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico O contribuinte
exige crescente visibilidade das accedilotildees dos gestores puacuteblicos havendo mesmo
uma densificaccedilatildeo da consciecircncia da cidadania em face do poder da autoridade e
do poder econocircmico Com isso se fortalece a reivindicaccedilatildeo da sociedade por uma
distribuiccedilatildeo regional e social mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos inclusive
levando-se em consideraccedilatildeo os direitos de minorias e por uma melhor qualidade
na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos e
f) reduccedilatildeo das fronteiras do mundo O processo de globalizaccedilatildeo - entendida como o
conjunto de ideacuteias recursos e teacutecnicas que procedem de alguns paiacuteses e
influenciam outros - impulsionado pela instantaneidade da comunicaccedilatildeo e da
bull imediata disseminaccedilatildeo da informaccedilatildeo situou o mercado como criteacuterio norteador
das atividades empresariais e governamentais Ocorre que na atual etapa a
globalizaccedilatildeo natildeo tecircm ajudado a eliminar a pobreza e nem ampliado as
oportunidades de emprego para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo gerando
uma precarizaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho
Todos esses fenocircmenos repercutem direta ou indiretamente sobre o controle tendo em
vista que a mudanccedila de foco da Administraccedilatildeo Puacuteblica ao influxo desses fatores e valores
emergentes conduz a uma adaptaccedilatildeo de conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos
bull auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
bull 4 O MEIO AMBIENTE
bull 41 Conceito Origens e Antecedentes
o conceito legal de meio ambiente foi introduzido no ordenamento juriacutedico brasileiro
atraveacutes da Lei Federal ndeg 6938 de 310881 que traccedilou as diretrizes da Poliacutetica Nacional do
Meio Ambiente onde
Art 3deg Para os fms previstos nesta lei entende-se por I meio ambiente o conjunto de condiccedilotildees leis influecircncias e interaccedilotildees de ordem fisica quiacutemica e bioloacutegica que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas
Conforme apontam Correa e Andrade (2004) o meio ambiente modernamente
abrange
a) o meio ambiente natural representado pelos rios lagoas aacuteguas subterracircneas
florestas aacuterea costeira recursos naturais e reservas ecoloacutegicas
b) o meio ambiente construiacutedo representado pelo niacutevel de impermeabilizaccedilatildeo do
solo niacutevel de ocupaccedilatildeo das margens de rios ocupaccedilatildeo das aacutereas de encostas e
accedilotildees do Poder Puacuteblico dentre outros
c) as relaccedilotildees dinacircmicas entre natureza e homem
Ainda segundo os autores
Hoje o meio ambiente natural eacute visto como um patrimocircnio da humanidade um patrimocircnio nacional um patrimocircnio local Haacute portanto um valor soacutecioshycultural econocircmico e poliacutetico agregado ao meio ambiente As formas de atuaccedilatildeo do homem sobre este objeto natural valorado em especial do Poder Puacuteblico eacute capaz de produzir inuacutemeras controveacutersias resultado do conflito de interesses sociais econocircmicos e poliacuteticos
Na verdade o conceito de meio ambiente ainda vem sendo construiacutedo e natildeo haacute um
conceito unacircnime mesmo para a comunidade cientiacutefica
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Os efeitos provocados pela accedilatildeo humana ao meio ambiente natildeo constituem fenocircmenos
recentes Jaacute os Egiacutepcios os sentiram Pesquisas arqueoloacutegicas relatam que os aquedutos
utilizados para o abastecimento de aacutegua potaacutevel no Egito antigo foram construiacutedos cerca de
500 ou 600 aC em virtude da aacutegua do rio Nilo ter-se tomado improacutepria para o consumo
domeacutestico A arqueologia vem encontrando vasta evidecircncia de que problemas ecoloacutegicos
contribuiacuteram para a derrocada de civilizaccedilotildees antigas ou seja o homem no decorrer da
histoacuteria atuou nos sistemas naturais modificando-os de acordo com suas necessidades
alternando seu equiliacutebrio algumas vezes de forma catastroacutefica colocando em risco inclusive
sua sobrevivecircncia em determinados espaccedilos geograacuteficos (OLIVEIRA 2002)
Com a evoluccedilatildeo da civilizaccedilatildeo de seu estaacutegio feudal ateacute a Revoluccedilatildeo Industrial veio o
aumento populacional - significando aumento no consumo de recursos naturais renovaacuteveis e
natildeo-renovaacuteveis - e a intensificaccedilatildeo do processo de urbanizaccedilatildeo A interferecircncia humana nos
sistemas naturais passou a correr num ritmo mais acelerado e numa proporccedilatildeo cada vez maior
Ainda segundo Oliveira apoacutes a Segunda Guerra Mundial com a expansatildeo da
industrializaccedilatildeo e do modo de vida da sociedade de consumo para os paiacuteses
subdesenvolvidos a capacidade de alterar os sistemas naturais ganhou proporccedilotildees globais e
uma rapidez tal que passou a superar e muito a capacidade de recuperaccedilatildeo da natureza
valendo a pena ressaltar que alguns danos aos ecossistemas naturais satildeo considerados
irreversiacuteveis Tambeacutem neste cenaacuterio de poacutes-guerra o mundo ficou no geral dividido em dois
grandes grupos de paiacuteses os desenvolvidos e os subdesenvolvidos ou pobres e na busca
pela sobrevivecircncia de mercado os recursos naturais disponiacuteveis foram explorados sem
nenhum planejamento
No ano de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU)
realizou uma conferecircncia colocando a questatildeo ambiental nas agendas oficiais internacionais
Reuniu 113 naccedilotildees e o resultado foi uma proliferaccedilatildeo de poliacuteticas ambientais novos regimes
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legislativos e instituiccedilotildees Mas a Conferecircncia tambeacutem identificou uma lacuna em nosso
conhecimento qual seja a ausecircncia de informaccedilotildees precisas e atualizadas com as quais
formuladores de poliacuteticas pudessem mapear um caminho mais claro em direccedilatildeo a um meio
ambiente mais bem administrado
A partir de transformaccedilotildees sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70 o homem
bull passa a dar cada vez mais importacircncia agrave qualidade do ar da aacutegua do solo e das condiccedilotildees
bull naturais que o cercam A poluiccedilatildeo comeccedila a ser encarada como um problema a ser resolvido e bull as empresas comeccedilam a despertar e a perceber que para manutenccedilatildeo da boa imagem
comercial tem que adotar uma postura mais condizente e responsaacutevel no intuito de minimizar
o hiato verificado entre os resultados financeiroseconocircmicos e sociais
Apoacutes 1975 fica clara a preocupaccedilatildeo do legislador brasileiro com o meio ambiente
pois comeccedilam a ser criadas leis cada vez mais raacutepido Em 1986 atraveacutes da Resoluccedilatildeo
CONAMA no 001 de 28 de fevereiro de 1986 eacute implementada a obrigaccedilatildeo legal de
realizaccedilatildeo de estudos sobre impacto ambiental visando a permissatildeo para construccedilatildeo e
funcionamento de plantas industriais e outros empreendimentos
Mesmo com todas as medidas jaacute tomadas a pobreza e o consumo excessivo continuam
a exercer uma pressatildeo enorme sobre o meio ambiente As atividades humanas que
contribuem para a degradaccedilatildeo da terra incluem o uso inadequado da terra agriacutecola praacuteticas
inadequadas de manejo da aacutegua e do solo desmatamento remoccedilatildeo da vegetaccedilatildeo natural uso
frequumlente de maacutequinas pesadas excesso de pastagens rotaccedilatildeo incorreta de cultivos e praacuteticas
de irrigaccedilatildeo inadequadas Alie-se a isso o aumento da produccedilatildeo de lixo e de poluentes o
desenvolvimento urbano contribuindo para a perda da biodiversidade a derrubada e
degradaccedilatildeo de florestas e o estresse hiacutedrico
Neste cenaacuterio entidades e grupos ecoloacutegicos ganham forccedila passando a exercer forte
pressatildeo na miacutedia e se tomando organizaccedilotildees com personalidade juriacutedica proacutepria
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No ano de 1987 a Comissatildeo sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU
edita o relatoacuterio Nosso futuro comum tambeacutem conhecido como Relatoacuterio Brundtland
onde traz expresso que eacute necessaacuterio conciliar desenvolvimento e natureza Identifica ameaccedilas
concretas como a destruiccedilatildeo da camada de ozocircnio mudanccedilas climaacuteticas acidificaccedilatildeo do meio
e erosatildeo dos solos
Este relatoacuterio tambeacutem introduz um conceito para Desenvolvimento Sustentaacutevel onde
eacute o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das futuras geraccedilotildees de satisfazerem as suas
Almeida e Marques (2002 p 18) apontam que uma poliacutetica ambiental deveraacute ser
observada distinguindo-se os niacuteveis
- Mundial Placa de ozono emissotildees de carbono etc ou seja o efeito de estufa e mudanccedilas de clima as incertezas satildeo muitas e deve ser maacutexima a prudecircncia
- Continental Chuva aacutecida presenccedila de ozono nas zonas baixas da atmosfera que afecta grandes zonas industriais e urbanas dos paiacuteses desenvolvidos Os automoacuteveis as centrais teacutermicas e nucleares estatildeo no centro da controveacutersia
- Rios e mares Apesar de se terem realizado grandes esforccedilos verifica-se ainda a presenccedila de metais toacutexicos excesso de nutrientes e de resiacuteduos orgacircnicos
- Regiatildeo Resiacuteduos de toda a espeacutecie com problemas no seu tratamento contaminaccedilatildeo de solos e aacutegua subterracircneas gestatildeo das aacuteguas
- Locais Qualidade do ar nalgumas cidades o ruiacutedo e o annazenamento de substacircncias perigosas
Em conferecircncia realizada em Bergen Noruega em maio de 1990 as ideacuteias que
comeccedilaram a tomar forma no final da deacutecada de 1980 como a participaccedilatildeo de muacuteltiplos
grupos de interesse e uma maior responsabilizaccedilatildeo em relaccedilatildeo a questotildees ambientais e sociais
foram formalmente apoiadas pela primeira vez Tal conferecircncia foi convocada como uma
preparaccedilatildeo para a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) tambeacutem conhecida como Cuacutepula da Terra ou Rio-92 realizada em junho de
1992 no Rio de Janeiro Brasil Neste cenaacuterio 105 paiacuteses aprovaram a Declaraccedilatildeo do Rio
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bull c) a Convenccedilatildeo sobre Mudanccedilas Climaacuteticas que foi assinada por 134 paiacuteses Entre
os pontos mais significativos destacam-se a estabilizaccedilatildeo dos gases estufa em um
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento se comprometendo a integrar os princiacutepios de
desenvolvimento sustentaacutevel em suas atividades
Na Rio-92 conforme relacionado por Braga etal (2004) foram assinados os seguintes
documentos
a) a declaraccedilatildeo da Carta que durante o processo preparatoacuterio era chamada de Carta
da Terra que natildeo tem forccedila de lei mas eacute um documento com 27 princiacutepios
baacutesicos tendo como objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria
global por meio da criaccedilatildeo de novos niacuteveis de cooperaccedilatildeo entre os Estados os
setores mais importantes da sociedade e a populaccedilatildeo
b) a Convenccedilatildeo sobre Diversidade Bioloacutegica cujo texto jaacute tinha sido aprovado pelo
Comitecirc Negociador Intergovernamental na reuniatildeo de Nairoacutebi em maio de 92 e
que foi aprovada por 154 paiacuteses Entre seus pontos mais importantes destacam-se
- os objetivos da Convenccedilatildeo satildeo a conservaccedilatildeo da diversidade bioloacutegica o uso
sustentaacutevel de seus componentes e a divisatildeo justa e equumlitativa dos beneficios
alcanccedilados pela utilizaccedilatildeo de recursos geneacuteticos
- os paiacuteses tecircm o direito de explorar seus proacuteprios recursos de acordo com suas
proacuteprias poliacuteticas ambientais e a responsabilidade de assegurar que suas
atividades natildeo causaratildeo danos ao meio ambiente de outros paiacuteses e
- os paiacuteses em desenvolvimento devem ceder por meio de patentes os benefiacutecios
gerados pela biotecnologia desenvolvida a partir de recursos geneacuteticos
recebendo por isso uma compensaccedilatildeo econocircmica
niacutevel que se possa prevenir as perigosas interferecircncias antropogecircnicas com os
sistemas climaacuteticos a afirmaccedilatildeo de que a falta de certeza cientiacutefica natildeo deveraacute ser
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
20
bullbullbullbull
bullbull
usada como razatildeo para adiar medidas em aacutereas onde existam ameaccedilas de danos
seacuterios ou irreversiacuteveis e por uacuteltimo que os paiacuteses membros devem promover
entre outras medidas o gerenciamento sustentaacutevel dos sumidouros
(reflorestamento) e reservatoacuterios (florestas maduras) de todos os gases estufa
natildeo controlados pelo Protocolo de Montreal
d) a Declaraccedilatildeo sobre Florestas que apesar de natildeo ter valor legal do modo como
foi aprovada pode mudar o mercado de produtos florestais pois garante aos
paiacuteses em desenvolvimento a autonomia para exploraccedilatildeo dos seus recursos
florestais de forma sustentaacutevel e prevecirc a eliminaccedilatildeo das barreiras para os produtos
florestais explorados em bases sustentaacuteveis
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
Mas o que vem a ser poluiccedilatildeo Pode-se defini-la como uma alteraccedilatildeo indesejaacutevel nas
caracteoacutesticas fisicas quiacutemicas ou bioloacutegicas da atmosfera litosfera ou hidrosfera que cause
ou possa causar prejuiacutezos agrave sauacutede agrave sobrevivecircncia ou agraves atividades dos seres humanos e
outras espeacutecies ou ainda deteriorar materiais (BRAGA et al 2004)
A poluiccedilatildeo deve ser associada agraves alteraccedilotildees indesejaacuteveis provocadas pela atividade e
intervenccedilotildees humanas no ambiente
Segundo a Lei ndeg 693881 (Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente) a poluiccedilatildeo eacute a
Degradaccedilatildeo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sauacutede a seguranccedila e o bem estar da populaccedilatildeo criem condiccedilotildees adversas agraves atividades sociais e econocircmicas afetem desfavoravelmente a biota afetem as condiccedilotildees esteacuteticas ou sanitaacuterias do meio ambiente lancem mateacuterias ou energia em desacordo com os padrotildees ambientais estabelecidos
Observa-se frequumlentemente o termo poluiccedilatildeo associado agrave ideacuteia de degradaccedilatildeo Ainda
conforme a Lei ndeg 693881 a degradaccedilatildeo eacute uma alteraccedilatildeo adversa das caracteriacutesticas do
meio ambiente Se focarmos o termo degradaccedilatildeo ambiental verificamos que se trata de um
processo gradual de alteraccedilatildeo negativa do ambiente resultante de atividades humanas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
21 bull
esgotamento ou destruiccedilatildeo de todos ou da maior parte dos elementos de um determinado
ambiente destruiccedilatildeo de um determinado ambiente destruiccedilatildeo de um recurso potencialmente
renovaacutevel o mesmo que devastaccedilatildeo ambiental
A degradaccedilatildeo ambiental como se pode observar eacute uma das consequumlecircncias da poluiccedilatildeo
A degradaccedilatildeo marinha e costeira eacute causada pela pressatildeo cada vez maior sobre os
recursos naturais terrestres e marinhos e sobre os oceanos usados para o despejo do lixo As
principais causas para o aumento dessa pressatildeo satildeo o crescimento populacional a crescente
urbanizaccedilatildeo a industrializaccedilatildeo e o turismo em aacutereas costeiras
Os esgotos continuam a ser a maior fonte de contaminaccedilatildeo do meio ambiente marinho
e costeiro em termos de volume Com as descargas acentuadas de esgotos ocorre um acuacutemulo
de nutrientes no ecossistema aquaacutetico causando a eutrofizaccedilatildeol
Em um ecossistema de lagos e lagunas a eutrofizaccedilatildeo se natildeo combatida produz seu
envelhecimento e morte
Em zonas marinhas e costeiras a eutrofizaccedilatildeo tem levado a um crescimento
indesejaacutevel ou toacutexica de fitoplatildencton2 cuja proliferaccedilatildeo pode causar grandes impactos
econocircmicos sobre a induacutestria pesqueira a aquumlicultura e o turismo
Outra ameaccedila aos oceanos e aos organismos vivos em especial eacute o lixo natildeoshy
biodegradaacutevel que invade os mares causando grande mortandade de aves tartarugas e
mamiacuteferos marinhos que morrem por ingestatildeo ou ao ficarem presos a ele
Na atmosfera as substacircncias nocivas emitidas afetam tanto a sauacutede humana como os
ecossistemas Podem-se listar seis poluentes claacutessicos o monoacutexido de carbono (CO) chumbo
A eutrofIzaccedilatildeo eacute o enriquecimento das aacuteguas com os nutrientes necessaacuterios ao crescimento da vida vegetal aquaacutetica Os nutrientes mais importantes para ocorrecircncia desse fenocircmeno satildeo em geral o foacutesforo eou o nitrogecircnio A eutrofIzaccedilatildeo natural eacute um processo bastante demorado associado ao tempo de evoluccedilatildeo dos ecossistemas todavia o despejo de esgotos causa a eutrofIzaccedilatildeo acelerada que apresenta inuacutemeros efeitos negativos BRAGA et aI 2004
2 Os placircnctons satildeo os organismos em suspensatildeo na aacutegua sem meios de locomoccedilatildeo proacutepria que acompanham as correntes aquaacuteticas Podem ser divididos em fitoplacircnctons (algas) responsaacuteveis pela produccedilatildeo primaacuteria nos meios aquaacuteticos e zooplacircnctons que satildeo principalmente os protozoaacuterios Id 2004
I
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
22
bull dioacutexido de nitrogecircnio (N02) Material Particulado em Suspensatildeo (MPS) - incluindo fumos
poeira neblinas e fumaccedila - o dioacutexido de enxofre (S02) e ozocircnio troposfeacuterico A queima de
combustiacuteveis foacutesseis3 e de biomassa4 eacute a fonte mais significativa de poluentes atmosfeacutericos
tal como o dioacutexido de carbono (C02) um dos principais gases do efeito estufa (PNUMA
IBAMA UMA Relatoacuterio GEO-3 2002)
bull Desde a revoluccedilatildeo industrial a concentraccedilatildeo de C02 na atmosfera aumentou de forma
bullbull significativa contribuindo para um efeito estufa maior conhecido como aquecimento global
bullbull o efeito estufa natural manteacutem a temperatura da supemcie do planeta mais quente do que
bull seria em sua ausecircncia o que eacute suficiente para sustentar a vida
bull
A emissatildeo dos chamados gases estufa (C02 metano oacutexido nitroso clorofluorcarbono
CFCs ozocircnio etc) aumenta a quantidade de energia que eacute mantida na atmosfera devido agrave
absorccedilatildeo do calor refletido ou emitido pela supemcie do planeta o que provoca a elevaccedilatildeo da
temperatura da supemcie Supotildee-se que aleacutem de provocar modificaccedilotildees climaacuteticas o
aquecimento do planeta possa causar a elevaccedilatildeo do niacutevel dos oceanos ter impactos na
agricultura etc afetando todas as formas de vida do planeta
bull Segundo o Relatoacuterio Perspectivas do Meio Ambiente Mundial 2002 GEO-3 estima-
se que a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica seja responsaacutevel por aproximadamente 5 da carga mundial de
doenccedilas Calcula-se que nos paiacuteses em desenvolvimento cerca de 19 milhatildeo de pessoas
morrem anualmente em consequumlecircncia da exposiccedilatildeo a altas concentraccedilotildees de partiacuteculas em
suspensatildeo no ambiente atmosfeacuterico A chuva aacutecida5 causa danos aos ecossistemas provoca
3 Os combustiacuteveis foacutesseis satildeo depoacutesitos naturais de petroacuteleo gaacutes natural e carvatildeo que nada mais satildeo que a proacutepria energia solar armazenada na forma de energia quiacutemica em depoacutesitos geoloacutegicos formados haacute milhares de anos a partir da decomposiccedilatildeo de vegetais e animais submetidos a altas temperaturas e pressotildees na crosta terrestre BRAGA et aI 2004
4 Biomassa eacute a mateacuteria vegetal produzida pelo Sol por meio da fotossiacutentese Pode ser queimada no estado soacutelido ou convertida para outros estados (liacutequido ou gasoso) Id 2004
5 Causada pela reaccedilatildeo do S03 (formado pelo S02 e O2no ar) com o vapor de aacutegua produzindo o aacutecido sulfidrico (H2S04) que se precipita originando a chamada chuva aacutecida Id 2004
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
23
desfolhamento corrosatildeo de monumentos e ediflcios histoacutericos aleacutem de reduzir os
rendimentos agriacutecolas
Nas aacutereas urbanas a aglomeraccedilatildeo populacional os padrotildees de consumo os padrotildees de
deslocamento e as atividades econocircmicas exercem intensos impactos sobre o meio ambiente
em termos de consumo de recursos e eliminaccedilatildeo de resiacuteduos A coleta inadequada de resiacuteduos
e seus ineficientes sistemas de manejo satildeo uma das causas da seacuteria poluiccedilatildeo urbana e dos
riscos para a sauacutede puacuteblica
Aproximadamente um terccedilo da populaccedilatildeo mundial vive em paiacuteses que sofrem de
estresse hiacutedrico entre moderado e alto - onde o consumo de aacutegua eacute superior a 10 dos
recursos renovaacuteveis de aacutegua doce A falta de acesso a aacutegua potaacutevel e a serviccedilos de saneamento
causa centenas de milhotildees de casos de doenccedilas associadas aacute aacutegua e mais de 5 milhotildees de
mortes a cada ano (Relatoacuterio GEO-3 2002)
o desmatamento ocorrido nos uacuteltimos 30 anos foi a continuaccedilatildeo de um processo
histoacuterico As principais causas diretas da derrubada e degradaccedilatildeo de florestas incluem a
expansatildeo de aacutereas agriacutecolas a superexploraccedilatildeo de madeira para fins industriais lenha e outros
produtos florestais aleacutem do excesso de pastagem
A Conferecircncia de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior mais complexo e
duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de poliacuteticas racionais de uso das terras
e das florestas de um monitoramento contiacutenuo do estado das florestas mundiais e da
introduccedilatildeo de um planejamento de gestatildeo florestaL Hoje as recomendaccedilotildees da Conferecircncia
em relaccedilatildeo agraves florestas continuam vaacutelidas e natildeo cumpridas
A derrubada de florestas tem um impacto mais grave nas populaccedilotildees locais que
perdem fontes vitais de alimentaccedilatildeo combustiacutevel materiais de construccedilatildeo remeacutedios bem
como o enfraquecimento do comeacutercio de produtos florestais Tambeacutem expotildee os solos e
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espeacutecies que vivem na sombra ao vento agrave luz do sol agrave evaporaccedilatildeo e agrave erosatildeo acelerando a
sedimentaccedilatildeo em barragens rios e em zonas costeiras aleacutem de causar graves enchentes
As florestas influenciam e satildeo influenciadas pelas mudanccedilas climaacuteticas elas
desempenham um papel importante no ciclo global do carbono e seu manejo ou sua
destruiccedilatildeo podem afetar de forma significativa o curso do aquecimento global no seacuteculo XXI
As florestas satildeo essenciais para a manutenccedilatildeo da diversidade bioloacutegica e estima-se que as
florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade bioloacutegica do mundo
Uma das formas de classificar as medidas destinadas ao controle da degradaccedilatildeo
ambiental seria conforme aponta Braga et alo (2004) separaacute-las em
a) medidas preventivas que satildeo aquelas que devem antecipar-se e impedir ou
minorar a ocorrecircncia dos fatores de degradaccedilatildeo
b) medidas corretivas satildeo necessaacuterias para situaccedilotildees jaacute existentes
As medidas preventivas devem ser tomadas preferencialmente agraves corretivas pois sua
implantaccedilatildeo depende de custos financeiros menores e satildeo de implementaccedilatildeo mais faacutecil As
medidas corretivas dependem da capacidade da sociedade de acessar e aplicar teacutecnicas e
tecnologias agraves vezes complexas e nem sempre sob seu efetivo domiacutenio
43 Recursos Naturais
Recurso natural eacute qualquer insumo de que os organismos populaccedilotildees e ecossistemas
necessitam para sua manutenccedilatildeo Algo se toma recurso natural caso sua exploraccedilatildeo
processamento e utilizaccedilatildeo natildeo causem danos ao meio ambiente Os recursos naturais podem
ser classificados em
a) Renovaacuteveis apoacutes serem utilizados ficam disponiacuteveis graccedilas aos ciclos naturais
Ex a aacutegua em seu ciclo hidroloacutegico e a energia aeoacutelica
b) Natildeo-renovaacuteveis uma vez utilizados natildeo podem ser reaproveitados
Ex combustiacutevel foacutessil
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bullbull 25
Existem situaccedilotildees em que um recurso renovaacutevel passa a ser natildeo-renovaacutevel Confonne
apontado por Braga (2004) tal condiccedilatildeo ocorre quando a taxa de utilizaccedilatildeo supera a maacutexima
capacidade de sustentaccedilatildeo do sistema
44 O crescimento populacional
Confonne apontado por Braga a populaccedilatildeo mundial cresceu de 25 bilhotildees em 1950
para 6 bilhotildees no ano de 2000 e atualmente a taxa de crescimento estaacute em aproximadamente
13 por cento ao ano Isso significa 215 mil novos habitantes por dia 15 milhatildeo por semana
ou 78 milhotildees por ano
o modelo de desenvolvimento escolhido pela sociedade humana ateacute seu atual estaacutegio
pode ser demonstrado pelo sistema a seguir
Modelo atual de desenvolvimento
o ENFOQUE LINEAR HUMANO
Energia
~ ~ ~ ~ Processamento
ModificaccedilatildeoUso de Recursos Transporte Consumo-- Recursos
~ ~ ~ + ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto
Fonte BRAGA ET AL (2004 p 47)
Pode-se observar que o modelo apresentado carece de um suprimento contiacutenuo e
inesgotaacutevel de mateacuteria e energia que depois de utilizada eacute devolvida ao meio ambiente na
fonna de resiacuteduos Para que este modelo garantisse a sobrevivecircncia dos seres humanos as
seguintes premissas teriam de ser verdadeiras
a) suprimento inesgotaacutevel de energia
b) suprimento inesgotaacutevel de mateacuteria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bullbull c) capacidade infinita do meio de reciclar mateacuteria e absorver resiacuteduos
Mesmo que se admitisse que o uso de recursos fosse inesgotaacutevel uma vez que o Sol eacute
uma estrela apta a fornecer energia agrave Terra ainda por alguns bilhotildees de anos em relaccedilatildeo agrave
mateacuteria a premissa natildeo se verifica jaacute que sua quantidade eacute finita e conhecida
No tocante agrave capacidade de absorver e reciclar mateacuteria ou resiacuteduos a humanidade tem
observado a existecircncia de limites no meio ambiente e tem de conviver com niacuteveis
indesejaacuteveis e preocupantes de poluiccedilatildeo e com a consequumlente deterioraccedilatildeo da qualidade de
vida E sendo assim o crescimento populacional contiacutenuo observado eacute incompatiacutevel com um
ambiente finito em que os recursos e a capacidade de absorccedilatildeo e reciclagem de resiacuteduos satildeo
limitados
Braga aponta que um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel deve funcionar como
base nas seguintes premissas
a) dependecircncia do suprimento externo contiacutenuo de energia (Sol)
b) uso racional da energia e da mateacuteria com ecircnfase agrave conservaccedilatildeo em contraposiccedilatildeo
ao desperdiacutecio
c) promoccedilatildeo da reciclagem e da reutilizaccedilatildeo dos materiais
bull d) controle da poluiccedilatildeo gerando menos resiacuteduos para serem absorvidos pelo
bull
ambiente
e) controle do crescimento populacional em niacuteveis aceitaacuteveis com perspectivas de
estabilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo
Este modelo poderia estar assim representado conforme o autor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Modelo de desenvolvimento sustentaacutevel
o SISTEMA SUSTENTAacuteVEL PARA OS HUMANOS
Energiar-----------r-------------------l I
Uso de Recursos
I lI I I I I
J
- _1
Processamento
ConsumoModificaccedilatildeo Transporte Recursos
U Recuperaccedilatildeo I J I I I
do Recurso t
I I Resiacuteduo Impacto
I
Impacto minimizado pela restauraccedilatildeo ambiental
45 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
Conforme apontado no Relatoacuterio GEO-3 (2002 p 260) Quase metade da populaccedilatildeo
mundial (47) vive em aacutereas urbanas e espera-se que esse nuacutemero cresccedila 2 ao ano entre
2000 e 2015
Os crescentes niacuteveis de urbanizaccedilatildeo (a concentraccedilatildeo de pessoas e atividades em aacutereas
classificadas como urbanas) satildeo causados pelo crescimento natural da populaccedilatildeo e pela
migraccedilatildeo da populaccedilatildeo rural para as cidades
As cidades desempenham um importante papel tanto como provedoras de emprego
moradia e serviccedilos quanto como centros de desenvolvimento cultural educacional e
tecnoloacutegico porta de acesso para o resto do mundo centros industriais de processamento
agriacutecolas e manufaturados e lugares onde se gera renda Todavia um crescimento urbano
acelerado implica degradaccedilatildeo ambiental escassez de serviccedilos urbanos sobrecarga da infrashy
estrutura existente e falta de acesso a terra a renda e a moradia adequada
As aacutereas urbanas satildeo extremamente vulneraacuteveis aos impactos da economia mundial
Ao mesmo tempo em que a globalizaccedilatildeo aumentou as oportunidades de empregos e de acesso
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ao conhecimento fez crescer tambeacutem as desigualdades sociais e os iacutendices de pobreza Os
beneficios advindos da globalizaccedilatildeo natildeo satildeo compartilhados equumlitativamente o que resulta
em um grande nuacutemero de pessoas que vivem em favelas sem acesso a serviccedilos de
saneamento e a aacutegua encanada aleacutem de gerar desemprego problemas de sauacutede e exclusatildeo
social
A pobreza eacute um dos principais agentes da degradaccedilatildeo ambiental
Os processos de urbanizaccedilatildeo da terra tendem a atender as classes meacutedia e alta
forccedilando a populaccedilatildeo carente a se fixar (ilegalmente) em terras marginais com alta densidade
populacional dentro das cidades ou em suas periferias
Em suas proximidades as cidades causam uma variedade de impactos como
conversatildeo de aacutereas agriacutecolas ou florestais para infra-estrutura ou uso urbanos aterro de aacutereas
uacutemidas exploraccedilatildeo de pedreiras e escavaccedilotildees de brita areia e materiais de construccedilatildeo em
larga escala e em algumas regiotildees desflorestamento para atender agrave demanda de combustiacutevel
Outros efeitos como a poluiccedilatildeo de cursos daacutegua lagos e aacuteguas costeiras causadas por
efluentes natildeo tratados tambeacutem podem ser sentidos aleacutem dos limites das cidades
A aacutegua eacute uma questatildeo essencial no meio urbano A intensidade da demanda nas
cidades pode rapidamente exceder a capacidade de abastecimento local O preccedilo da aacutegua eacute
normalmente inferior ao custo real de obtenccedilatildeo tratamento e distribuiccedilatildeo em parte devido
aos subsiacutedios governamentais Como resultado os domiciacutelios consumidores e a induacutestria tecircm
pouco incentivo para preservar os recursos hiacutedricos
Outro problema que surge eacute a falta de aterros sanitaacuterios para satisfazer agrave crescente
demanda por aacutereas para disposiccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos
O planejamento urbano pode reduzir esses impactos
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46 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
A economia e o meio ambiente compotildeem um binocircmio indissociaacutevel uma vez que o
problema central da economia eacute buscar alternativas eficientes para alocar os recursos da
sociedade e o meio ambiente apresenta cada vez maior restriccedilatildeo agrave sua utilizaccedilatildeo ilimitada
(OLIVEIRA 2002)
No relatoacuterio da Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas sobre o meio ambiente e
desenvolvimento intitulado Nosso Futuro Comum sobre meio ambiente e desenvolvimento
estaacute sublinhado que o ambiente e o processo de desenvolvimento satildeo interdependentes e eacute
necessaacuteria uma perspectiva integrada e ampla para lidar com esse fato
A economia mundial cresceu consideravelmente em termos globais nas uacuteltimas trecircs
deacutecadas O produto nacional bruto mundial cresceu mais que o dobro passando de
aproximadamente US$ 143 trilhotildees em 1972 para aproximados US$ 29 trilhotildees e 995 bilhotildees
em 1999 (GEO-3 2002 p35) Todavia essas cifras natildeo incluem os valores atribuiacutedos aos
recursos naturais que apesar de serem cruciais para os sistemas que datildeo suporte agrave vida na
Terra e de contribuiacuterem para o bem-estar do ser humano estatildeo agrave parte do mercado
Como os recursos naturais ou bens comuns satildeo caracterizados pela liberdade de
acesso o sistema de mercado tradicional geralmente natildeo proporciona nenhuma indicaccedilatildeo com
relaccedilatildeo ao valor dos mesmos o que faz com que em muitos casos sejam considerados
gratuitos ou que seu uso ou consumo natildeo tenha custo coadjuvando com sua superexploraccedilatildeo
e a maacute distribuiccedilatildeo dos recursos
A economia mundial tomando-se por base o PIB cresceu 31 ao ano entre 1980 e
1990 e 25 anualmente entre 1990 e 1998 com taxas de crescimento de renda per capita de
14 e 11 respectivamente (GEO-3 2002) Apesar desse crescimento global a lacuna
entre a populaccedilatildeo rica e a pobre aumentou tanto em paiacuteses desenvolvidos quanto em
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desenvolvimento particulannente na Ameacuterica Latina e na Aacutefrica A renda per capita
apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiotildees
o desafio do futuro seraacute instituir uma forma de governo forte o bastante para assegurar
que a globalizaccedilatildeo opere em beneficio da maioria das pessoas e natildeo somente dos lucros
(GEO-32002)
A globalizaccedilatildeo em termos geograacuteficos eacute um fato e obriga as diversas regiotildees a
possuiacuterem poliacuteticas ambientais comuns Devido a isso surgiram as normas padronizadas e
foram assinados acordos e convenccedilotildees entre os paiacuteses
o Estado estaacute cada vez mais obrigado a considerar o tratamento do meio ambiente
como uma prioridade para suas decisotildees poliacuteticas fruto dos interesses da sociedade e das
pressotildees exercidas por organizaccedilotildees ambientalistas e internacionais
47 A gestatildeo puacuteblica e o meio ambiente
A gestatildeo puacuteblica se aplica a todos os niacuteveis e setores da sociedade indo do local ao
global e dos setores puacuteblico ao privado causando impacto sobre leis sobre a sociedade civil
a seguranccedila a administraccedilatildeo puacuteblica a miacutedia e o mundo organizado
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal na X Assembleacuteia Geral da
OLACEFS
As entidades encarregadas da preservaccedilatildeo do meio ambiente satildeo obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista porque estatildeo em jogo recursos significativos Os discursos altruiacutestas e moralizantes satildeo muito agradaacuteveis mas dificeis de concretizar na praacutetica Os subsiacutedios como os discursos altruiacutestas natildeo satildeo convincentes
O problema econocircmico e financeiro manteacutem-se bem como o problema dos recursos escassos para as entidades que gerem fundos puacuteblicos com o objectivo da preservaccedilatildeo do meio ambiente obrigando agrave forma realista de gestatildeo e agrave racionalidade econoacutemica
A responsabilidade ambiental do setor puacuteblico em certas aacutereas eacute inegaacutevel como nas
consequumlecircncias ambientais das atividades governamentais de seus organismos e empresas na
legislaccedilatildeo regulamentaccedilatildeo autorizaccedilatildeo inspeccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas ambientais
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
31
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impostos incentivos econocircmicos e financeiros patrociacutenios e subvenccedilotildees assessoria e
publicidade e educaccedilatildeo dentre outras
Conforme exposto na X OLACEFS os projetos de implementaccedilatildeo governamental
podem apresentar impactos socioambientais e financeiros significativamente negativos se natildeo
forem cumpridas as legislaccedilotildees pertinentes assim como os procedimentos apropriados e a boa
gestatildeo financeira e de recursos O risco eacute maior quando as atividades realizadas pelos oacutergatildeos
responsaacuteveis pela gestatildeo dos recursos ambientais da execuccedilatildeo de programas e projetos e de
controle e fiscalizaccedilatildeo de obras ou atividades capazes de provocar degradaccedilatildeo ambiental
carecem de controle segundo os princiacutepios de economia eficiecircncia e eficaacutecia os quais se
agregam aos princiacutepios ambientais
5 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A preocupaccedilatildeo com o meio ambiente estaacute expressa na Constituiccedilatildeo Federal em seu
art 225 caput que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
impondo ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as
presentes e futuras geraccedilotildees Aqui existe um dever e natildeo uma discricionariedade uma vez
que o equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
Segundo apontado por Correa e Andrade (2004) deste dispositivo constitucional eacute
possiacutevel depreender quatro importantes paracircmetros
1deg) Assegura-se a todos os cidadatildeos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O
equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
2deg) O segundo aspecto refere-se agrave vinculaccedilatildeo entre equiliacutebrio ecoloacutegico e sadia qualidade de
vida Para a norma constitucional meio ambiente equilibrado eacute essencial agrave sadia qualidade de
vida do cidadatildeo Mostra assim a estreita interdependecircncia homemnatureza qualidade de
vidameio ambiente equilibrado
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
32
30) O comando constitucional impotildee um dever abrangente envolvendo o Poder Puacuteblico a
sociedade e os cidadatildeos de defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente Esta imposiccedilatildeo tem por
fim garantir o equiliacutebrio do meio ambiente e por consequumlecircncia garantir a qualidade de vida
do povo
4deg) O uacuteltimo aspecto a ser destacado eacute que o meio ambiente projeta-se no futuro Impotildee-se agraves
geraccedilotildees presentes o dever de pensar o meio ambiente para as geraccedilotildees futuras
Atendendo a esse mandamento constitucional o Poder Puacuteblico tem por dever exercer
o papel de administrador do patrimocircnio ambiental e de controlador da conduta de seus
usuaacuterios
O dever imposto no art 225 abrange natildeo soacute o Poder Executivo mas tambeacutem o Poder
Legislativo o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas
A competecircncia constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se refere ao aspecto
contaacutebil e legal mas da economicidade eficiecircncia eficaacutecia equidade e efetividade que esses
recursos satildeo aplicados
Conforme aponta Faccioni (2004) cumpre observar que o papel do Controle Externo
importante parte do qual eacute exercido pelos Tribunais de Contas no combate agrave corrupccedilatildeo e
desvio de recursos puacuteblicos inclui tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo o patrimocircnio
nacional no qual o meio ambiente constitui um de seus senatildeo o principal acervo
Segundo Correa e Andrade (2004) a noccedilatildeo de patrimocircnio puacuteblico assim como a de
meio ambiente varia de acordo com o estaacutegio de desenvolvimento em que se encontra a
sociedade com a ideologia dominante e por fim com o resultado dessas duas variaacuteveis que
se traduz nos anseios sociais por uma melhor qualidade de vida O meio ambiente deve
integrar para todos os fins o conceito de patrimocircnio puacuteblico ensejando da mesma forma
uma fiscalizaccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
33
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Eacute importante apresentar aqui um conceito de qualidade de vida afim de buscar uma
melhor compreensatildeo de seu papel Optou-se por empregar a ideacuteia utilizada pelos autores
anteriormente citados onde a
Qualidade de vida eacute um conceito intimamente relacionado ao tipo de civilizaccedilatildeo que altera e constroacutei o espaccedilo natural apresentando estreita relaccedilatildeo com a cultura e com a ideologia dominante Transforma-se por sua vez em fundamento e orientaccedilatildeo para a accedilatildeo civilizatoacuteria de modificaccedilatildeo do meio ambiente
Conclui-se que os patamares miacutenimos de civilizaccedilatildeo ou seja aquilo que uma dada sociedade considera como essencial natildeo satildeo absolutos mas resultado da ideologia dominante Daiacute porque a variabilidade no mundo dos padrotildees de aceitaccedilatildeo social e estatal da degradaccedilatildeo ambiental como condiccedilatildeo para o crescimento econocircmico A simples comparaccedilatildeo entre alguns paiacuteses europeus como a Noruega a Alemanha e a Sueacutecia de um lado e os Estados Unidos de outro ilustra esta variabilidade Os primeiros avanccedilam em forte legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo ao meio ambiente o segundo manteacutem o seu padratildeo de consumo mesmo com forte degradaccedilatildeo ambiental (CORREA e ~RJU)E2004p35)
Os Tribunais de Contas tecircm a obrigaccedilatildeo de auxiliar o Legislativo no controle da gestatildeo
dos bens e valores puacuteblicos incluindo-se portanto em sua missatildeo o controle da Gestatildeo
Ambiental Devem-se fiscalizar os projetos programas e accedilotildees das organizaccedilotildees
governamentais como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentaacutevel
assim como na avaliaccedilatildeo do cumprimento das normas e regulamentos aplicaacuteveis
O Estado moderno prevecirc uma estrutura de controle externo cujas diretrizes acerca da
fiscalizaccedilatildeo contaacutebil financeira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial encontram-se na
Constituiccedilatildeo Federal em sua seccedilatildeo IX compreendendo os artigos 70 a 75
Segundo Barreto (2003) praticamente todos os paiacuteses democraacuteticos do mundo
independente do seu sistema de governo possuem ao lado das instituiccedilotildees tradicionais que
datildeo funcionalidade aos poderes executivo legislativo e judiciaacuterio um organismo de controle
teacutecnico das financcedilas puacuteblicas geralmente vinculado ao poder legislativo Tais instituiccedilotildees
estatildeo estruturadas sob a forma de oacutergatildeos colegiados denominados Tribunais de Contas
existentes no Brasil Portugal Espanha Beacutelgica e Alemanha dentre outros ou como
organizaccedilotildees singulares funcionando sob a responsabilidade de um dirigente como as
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
34
Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General) que
seguem o modelo adotado pelos paiacuteses de cultura anglo-saxocircnica como o Reino Unido
Estados Unidos Canadaacute Austraacutelia Nova Zelacircndia etc
Visando reunir estas instituiccedilotildees superiores de controle dos mais variados paiacuteses de
todos os continentes para a troca de experiecircncias e de informaccedilotildees teacutecnicas foi realizado um
congresso em 1953 em Cuba (Havana) em que se decidiu pela criaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
A INTOSAI eacute uma organizaccedilatildeo profissional que congrega Entidades de Fiscalizaccedilatildeo
Superior (EFS) tambeacutem chamadas de Instituiccedilotildees Superiores de Controle (ISC) de paiacuteses
que pertencem agraves Naccedilotildees Unidas ou seus organismos especializados Atualmente possui mais
de 180 EFS como membros
Eacute internacionalmente reconhecida no acircmbito da fiscalizaccedilatildeo do setor puacuteblico
publicando diretrizes internacionais para a gestatildeo financeira elaborando metodologias afins e
promovendo o intercacircmbio de informaccedilotildees entre seus membros dentre outros
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY
A auditoria ao longo do tempo atravessou um periacuteodo de enfoque dirigido unicamente
aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento da legalidade no setor
puacuteblico Atualmente este termo eacute utilizado em conexatildeo com ampla gama de atividades em
nossa sociedade
Procurando definiccedilotildees mais amplas Boynton (2002) apresenta uma definiccedilatildeo para o
termo auditoria extraiacuteda do Report of the Committee on Basic Auditing Concepts of the
American Accounting Association onde se define auditoria como um processo sistemaacutetico de
obtenccedilatildeo e avaliaccedilatildeo objetivas de evidecircncias sobre afirmaccedilotildees a respeito de accedilotildees e eventos
econocircmicos para aquilataccedilatildeo do grau de correspondecircncia entre as afirmaccedilotildees e criteacuterios
estabelecidos e de comunicaccedilatildeo dos resultados a usuaacuterios interessados
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
35
bull A auditoria confonne exposto na terceira ediccedilatildeo do Manual Latino-americano de
Auditoria Profissional no Setor Puacuteblico do ILACIF (Instituto Latino-americano de Ciecircncias
Fiscalizadoras) eacute o exame objetivo sistemaacutetico e profissional das operaccedilotildees financeiras ou
administrativas efetuado posterionnente agrave sua execuccedilatildeo com a finalidade de verificaacute-las
avaliaacute-las e gerar um relatoacuterio que contenha comentaacuterios conclusotildees recomendaccedilotildees e no
caso de exame de demonstraccedilotildees financeiras o correspondente parecer profissional
Eacute a accedilatildeo independente de um terceiro sobre uma relaccedilatildeo de accountability
objetivando expressar uma opiniatildeo ou emitir comentaacuterios e sugestotildees sobre como essa relaccedilatildeo
estaacute sendo obedecida Portanto a auditoria eacute a verificaccedilatildeo de como a praacutetica de accountability
estaacute sendo cumprida
deg conceito de accountability eacute fundamental para que se possa entender o conceito
amplo de auditoria bem como seu relacionamento com a mesma A palavra inglesa
accountability natildeo tem um equivalente direto nos idiomas latinos Accountability representa
a relaccedilatildeo em que o delegante transfere responsabilidade para o delegado que a aceita e
assume o compromisso de infonnar ao delegante como ele delegado estaacute desempenhando as
accedilotildees inerentes agrave responsabilidade que lhe foi conferida (ARAUacuteJO 2002 p 15)
Vai aleacutem do conceito de responsabilidade pois natildeo eacute simplesmente prestar contas
significa a obrigaccedilatildeo que todos tecircm de responder por terem assumido uma responsabilidade e
desta maneira estaacute diretamente relacionada com a auditoria uma vez que eacute esta que vai
infonnar ao delegante de fonna independente como a accountability foi ou estaacute sendo
cumprida
Arauacutejo (2002) classifica a accountability em privada e puacuteblica
A accountability privada pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador de prestar contas ao dono do patrimocircnio de como utiliza os recursos que lhe satildeo
confiados para serem geridos
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36
A accountability puacuteblica pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador governamental de prestar contas agrave sociedade de como utiliza os recursos que
lhe satildeo confiados para serem administrados em favor da coletividade de forma fiel justa
objetiva e transparente
7 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL
Alguns autores utilizam a expressatildeo auditoria puacuteblica como sinocircnimo de auditoria
governamental Para Boynton (2002) auditoria puacuteblica abrange todas as auditorias realizadas
por agecircncias governamentais de auditoria e todas as auditorias de organizaccedilotildees
governamentais
Consoante o Manual de Auditoria Governamental do Tribunal de Contas do Estado da
bull
Bahia
A auditoria governamental consiste no exame objetivo isento de emissatildeo de juiacutezos pessoais imotivados sistecircmico e independente das operaccedilotildees orccedilamentaacuterias financeiras administrativas e de qualquer outra natureza objetivando verificar os resultados dos respectivos programas sob os criteacuterios de legalidade legitimidade economicidade e razoabilidade tendo em vista sua eficiecircncia e eficaacutecia
Assim a auditoria governamental objetiva acompanhar as accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo
Arauacutejo (2002) apresenta a seguinte definiccedilatildeo
Auditoria governamental eacute o tipo de auditoria que estaacute voltada para o acompanhamento das accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo ou seja que gerem a res publica Normalmente eacute realizada por entidades superiores de fiscalizaccedilatildeo sob a forma de tribunais de contas ou controladorias e organismos de controle interno da administraccedilatildeo puacuteblica
A auditoria deve ser efetuada de acordo com as normas de auditoria geralmente
aceitas as poliacuteticas e normas teacutecnicas de auditoria da Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior e
outras disposiccedilotildees aplicaacuteveis para assegurar a qualidade profissional e teacutecnica dos trabalhos
A finalidade primordial da auditoria governamental moderna conforme apontado na
terceira ediccedilatildeo do manual de auditoria profissional no setor puacuteblico eacute ajudar as entidades e
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
37
organismos puacuteblicos a melhorar suas operaccedilotildees e atividades com base nos Achados de
auditoria a formulaccedilatildeo de conclusotildees e a apresentaccedilatildeo de recomendaccedilotildees Entende-se por
achado toda situaccedilatildeo irregular encontrada durante o processo de uma auditoria
A auditoria moderna daacute ecircnfase agraves accedilotildees corretivas que possibilitem o aumento da
eficiecircncia efetividade e economia nas operaccedilotildees
o propoacutesito da auditoria governamental natildeo eacute descobrir fraudes irregularidades e
desvios com a finalidade de aplicar sanccedilotildees mas identificar as causas baacutesicas destes
problemas a fim de corrigi-los evitando assim problemas similares no futuro Por
conseguinte o resultado que se espera eacute um aprimoramento nas operaccedilotildees e atividades das
entidades examinadas baseada na adoccedilatildeo das recomendaccedilotildees apresentadas O aprimoramento
deve ser evidenciado por um aumento na eficiecircncia eficaacutecia efetividade equidade e
economia da entidade auditada
Para que uma auditoria governamental alcance os resultados desejados ela necessita
de (1) um conjunto de normas procedimentos e praacuteticas que orientem sua accedilatildeo e permitam
mensurar seus resultados (2) auditores profissionais altamente capacitados e experientes para
sua execuccedilatildeo (3) um grau de liberdade ou independecircncia suficiente para executar o exerciacutecio
profissional da auditoria e (4) o respaldo dos niacuteveis superiores do governo ou da entidade (no
caso da auditoria interna) que viabilizem o trabalho e a implantaccedilatildeo das recomendaccedilotildees
propostas
A revisatildeo da literatura evidencia que haacute variaccedilotildees quanto agraves classificaccedilotildees utilizadas
para a auditoria governamental
Para o Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) a auditoria se divide
em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de economia eficiecircncia e eficaacutecia
O Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos (GAO) divide a auditoria
governamental em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de otimizaccedilatildeo de recursos tambeacutem
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 38
chamada de desempenho operacional por abranger a auditoria de economia a de eficiecircncia e a
de programas
Observa-se que as variaccedilotildees ocorrem quando se busca definir a auditoria que enfoca
os aspectos de economia eficiecircncia e eficaacutecia das operaccedilotildees
Conforme apontado nas Normas de Auditoria da INTOSAI aprovadas pelo Comitecirc
Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia ocorrida em 2003 o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo e
a auditoria ou fiscalizaccedilatildeo operacional ou de gestatildeo significa auditoria de economia de
eficiecircncia e de eficaacutecia (traduccedilatildeo livre) Para o presente estudo esta seraacute a classificaccedilatildeo
adotada
Ainda segundo a INTOSAI na praacutetica pode ocorrer uma coincidecircncia entre a
auditoria de regularidade e a operacional ou de gestatildeo Em tais casos a classificaccedilatildeo de uma
auditoria dependeraacute de seu propoacutesito fundamental
71 Normas de Auditoria da INTOSAI
O exerciacutecio de qualquer atividade que implica em um serviccedilo profissional para
oferecer seguranccedila tem que se basear em um conjunto de elevadas normas profissionais que
norteiem e guiem o exerciacutecio desta atividade
As normas de auditoria proporcionam ao auditor uma orientaccedilatildeo miacutenima que ajuda a
determinar a amplitude e os procedimentos que devem ser aplicados para cumprir o objetivo
da auditoria Satildeo criteacuterios ou regras com referecircncia aos quais se avaliam os resultados da
auditoria Elas auxiliam a manter a qualidade dos trabalhos de forma consistente e o grau de
independecircncia mesmo quando ocorrem troca de governos de filosofias ou das condiccedilotildees
sociais e econocircmicas atraveacutes dos anos
Atualmente na aacuterea da auditoria puacuteblica muitos estudos se baseiam nas reflexotildees
apresentadas por alguns organismos de credibilidade internacionalmente reconhecida Satildeo
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eles o Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos o Escritoacuterio Nacional de
Auditoria do Reino Unido o Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute (EAG) e a INTOSAI
Optamos por apresentar no presente estudo as normas internacionais de auditoria da
INTOSAI uma vez que a estrutura destas se apoacuteia nas declaraccedilotildees de Lima e Toacutequio nas
conclusotildees e recomendaccedilotildees adotadas pelos congressos da Organizaccedilatildeo Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores e no trabalho realizado pelo Grupo de Especialistas das
Naccedilotildees Unidas sobre Contabilidade e Auditoria do Setor Puacuteblico nos Paiacuteses em
Desenvolvimento
No ano de 1991 foi constituiacutedo um Grupo de Trabalho ad hoc sobre as normas de
auditoria presidido pelo Tribunal de Contas Europeu que ao elaborar as duas linhas
diretrizes foram utilizadas as normas de auditoria da INTOSAI e as Normas de Auditoria da
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores (IFAC) Efetuando uma comparaccedilatildeo entre as citadas
normas chegaram agrave conclusatildeo de que as duas seacuteries de normas apresentam divergecircncias a
niacutevel do grau de pormenor e da sua terminologia as diferenccedilas apuradas natildeo tem um impacto
significativo sobre as metodologias de auditoria subjacentes
As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas em termos
metodoloacutegicos um fio condutor comum atraveacutes da grande diversidade das tradiccedilotildees da
auditoria puacuteblica nas Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
No XIII INCOSAI - Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
celebrado em Berlim em 1989 foram aprovadas as Normas de Auditoria havendo a
recomendaccedilatildeo de que o projeto em questatildeo fosse posteriormente revisado a fim de atender agraves
necessidades particulares dos paiacuteses nos quais as EFS estatildeo organizadas como Tribunais de
Contas
No ano de 2001 no XVII Congresso da INTOSAI ocorrida em Seul a proposta de
reestruturaccedilatildeo foi aprovada apoacutes o que foram realizadas diversas reuniotildees e amplos debates
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
40
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o projeto final foi aprovado pelo Comitecirc Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia
ocorrida em 2003 e se constitui na uacuteltima versatildeo entatildeo em uso
As normas de auditoria da INTOSAI se dividem em quatro partes
a) Postulados baacutesicos que satildeo hipoacuteteses baacutesicas premissas coerentes princiacutepios
loacutegicos e requisitos que contribuem para o desenvolvimento das normas de
auditoria e servem aos auditores para formas suas opiniotildees e elaborar seus
informes especialmente nos casos em que natildeo existam normas especiacuteficas
aplicaacuteveis
b) Normas Gerais As normas gerais da fiscalizaccedilatildeo puacuteblica descrevem os
requisitos exigidos para que os auditores e as entidades fiscalizadoras realizem
suas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e informem de maneira adequada e eficaz As
normas de auditoria hatildeo de ser compatiacuteveis com os postulados baacutesicos e
constituem um guia miacutenimo para o auditor ajudando-o a determinar a amplitude
de sua atuaccedilatildeo e os procedimentos que devem ser aplicados na fiscalizaccedilatildeo As
normas de auditoria constituem os criteacuterios ou a medida com que se avalia a
qualidade de seus resultados
c) Normas de Procedimentos O propoacutesito destas normas que satildeo aplicaacuteveis a todo
tipo de auditoria eacute estabelecer os criteacuterios ou sistemas gerais que o auditor deve
seguir para garantir que suas atuaccedilotildees sejam objetivas sistemaacuteticas e
equilibradas Tais atuaccedilotildees representam as regras de investigaccedilatildeo que o auditor
aplica para alcanccedilar um resultado concreto
Estas normas constituem o sistema geral para dirigir e levar a termo uma
fiscalizaccedilatildeo Estatildeo em conexatildeo com as normas gerais de auditoria e tambeacutem estatildeo
relacionadas com as normas de elaboraccedilatildeo dos informes que compreendem os
aspectos comunicativos da auditoria porque os resultados derivados do
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41
cumprimento destas nonnas constituem a fonte principal do conteuacutedo das opiniotildees
ou infonnes
d) Normas para elaboraccedilatildeo dos Relatoacuterios As Nonnas para elaboraccedilatildeo dos
relatoacuterios representam simplesmente uma indicaccedilatildeo para ajudar o auditor na
fonnaccedilatildeo de sua opiniatildeo
A expressatildeo elaboraccedilatildeo de relatoacuterio compreende tanto a opiniatildeo e qualquer
outro comentaacuterio do auditor sobre um conjunto de contas fonnulados como
resultado de uma auditoria financeira ou de regularidade como o infonne do
auditor emitido ao final de uma auditoria operacional de gestatildeo
As nonnas internacionais natildeo satildeo de cumprimento obrigatoacuterio por parte das EFS e
onde houver divergecircncias entre as nonnas internacionais e aquelas ditadas pela Entidade de
Fiscalizaccedilatildeo Superior deve prevalecer o pensamento da EFS No entanto elas expressam um
consenso quanto agraves melhores praacuteticas
As nonnas internacionais seratildeo abordadas em maiores detalhes no tocante agrave sua
aplicabilidade agrave Auditoria Ambiental
8 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
A INTOSAI estaacute integrada por sete organizaccedilotildees regionais de entidades fiscalizadoras
superiores e conta com uma seacuterie de comitecircs sobre temas especiacuteficos como por exemplo o
de nonnas de auditoria bem como com vaacuterios grupos de trabalho dedicados a temas
inovadores como a auditoria ambiental O Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental foi
instituiacutedo em 1992 a fim de ajudar as EFS a compreender melhor as questotildees especiacuteficas
relacionadas a estas facilitar o intercacircmbio de infonnaccedilatildeo e experiecircncias e editar diretrizes e
outros materiais infonnativos para sua utilizaccedilatildeo
No XV Congresso da INTOSAI realizado em Cairo em 1995 a organizaccedilatildeo se
posiciona quanto agrave auditoria ambiental no acircmbito do setor puacuteblico no sentido de que se eacute
bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
42
bull
evidente que a gestatildeo ambiental se realiza em sua quase totalidade no universo dos entes que
integram a administraccedilatildeo puacuteblica a realizaccedilatildeo de auditorias ambientais portanto eacute uma
praacutetica natural que deve se incorporar agraves atividades de fiscalizaccedilatildeo das EFS
bull Esse encontro ofereceu uma lista de intervenccedilotildees pertinentes agraves EFS e foi decidido
bull que as Normas de Auditoria da INTOSAI satildeo aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental
81 Conceito
o conceito Auditoria Ambiental tem-se tomado um dos mais utilizados nos
negoacutecios governos miacutedia e grupos ativistas Eacute um termo com grande variedade de
significados e eacute aplicado com algumas variaccedilotildees a muitas atividades e serviccedilos relacionados
com a proteccedilatildeo ambiental Eacute um conceito que pode se confundir com outros com o mesmo
significado tal como auditoria de gestatildeo do ambiente auditoria energeacutetica e auditoria do
impacto ambiental dentre outros (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Em seu documento Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo de auditorias de atividades com uma
perspectiva ambiental o Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental (GTAMA) aponta
que o termo auditoria ambiental eacute uma denominaccedilatildeo popular geralmente utilizada para a
descriccedilatildeo de diversas atividades - tais como poliacuteticas de auditorias certificaccedilatildeo de produtos
medidas de controle governamental e muitas outras atividades - que guardam pouca ou
nenhuma relaccedilatildeo com uma auditoria externa
No citado estudo que foi aprovado na XVII INCOSAI o termo auditoria ambiental
bull eacute empregado exclusivamente no contexto da auditoria externa do setor puacuteblico
bull Na esfera puacuteblica a Auditoria Ambiental tem como escopo conhecer as atividades
desenvolvidas pelas entidades envolvidas diretamente com a questatildeo ambiental com vistas a
bull avaliar o esforccedilo institucional de engajamento na manutenccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
43
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal em estudo apresentado agrave X OLACEFS-
Organizaccedilatildeo Latino-americana e Caribe de EFS
A auditoria ambiental eacute um exame especialmente direccionado agrave anaacutelise dos sistemas de gestatildeo e de funcionamento da organizaccedilatildeo tendo por objectivos avaliar da observacircncia das poliacuteticas ambientais e do quadro legal especiacutefico que regula a preservaccedilatildeo do meio ambiente e a conservaccedilatildeo dos recursos naturais e auxiliar o gestor a reduzir e a eliminar os riscos de impactes ambientais negativos
De acordo com o estudo da OLACEF publicado em agosto de 2002 Guia
Metodoloacutegico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS a definiccedilatildeo de auditoria
ambiental eacute que esta eacute um processo metodoloacutegico objetivo imparcial e teacutecnico que exercem
as entidades fiscalizadoras para avaliar o uso administraccedilatildeo proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente e dos recursos naturais considerando os fundamentos do desenvolvimento
sustentaacutevel e o cumprimento dos princiacutepios que regem o controle fiscal por parte das
instituiccedilotildees governamentais assim como dos particulares que utilizem ou explorem os
mesmos
Durante a XVI INCOSAI realizada no Cairo chegou-se ao consenso de que a
auditoria ambiental natildeo eacute em princiacutepio diferente do enfoque de auditoria praticado pelas
EFS e que este conceito pode contemplar todo tipo de auditoria Na medida do possiacutevel deve-
se levar em consideraccedilatildeo as normas de auditoria da INTOSAI no momento do planejamento
execuccedilatildeo e apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de uma auditoria ambiental
82 Tipos de Auditoria
As Normas de Auditoria da INTOSAI afirmam que o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo
821 Auditoria de Regularidade
A auditoria de regularidade engloba a auditoria financeira a auditoria de
conformidade ou uma integraccedilatildeo de ambas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 44
Confonne as Nonnas de Auditoria da INTOSAI a auditoria de regularidade
compreende
a) a certificaccedilatildeo das contas prestadas pelas entidades obrigadas que inclui o exame
e avaliaccedilatildeo dos registros contaacutebeis e a expressatildeo da opiniatildeo sobre as Contas e os
Demonstrativos Financeiros
bull b) a certificaccedilatildeo da Conta Geral do Estado
bull c) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas e das operaccedilotildees financeiras assim como a avaliaccedilatildeo do
cumprimento das disposiccedilotildees legais e regulamentares aplicaacuteveis
d) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas de controle e de auditoria internos
e) a fiscalizaccedilatildeo da probidade e correiccedilatildeo das decisotildees administrativas adotadas na
entidade fiscalizada e
bull
f) a opiniatildeo acerca de qualquer outra questatildeo ou fato surgidos como consequumlecircncia
da fiscalizaccedilatildeo ou relacionada com ela e que a EFS considere que deva ser
bull relatado
bull o objetivo de uma auditoria financeira ou das Demonstraccedilotildees Contaacutebeis eacute permitir ao
auditor indicar se em sua opiniatildeo as demonstraccedilotildees foram preparadas em todos os seus
aspectos importantes em obediecircncia aos Princiacutepios Fundamentais de Contabilidade que no
bull caso satildeo os criteacuterios estabelecidos Estes aspectos importantes podem estar relacionados com
os custos obrigaccedilotildees impactos e resultados ambientais
bull As Demonstraccedilotildees Contaacutebeis (DCs) devem proporcionar infonnaccedilotildees sobre a
bull
condiccedilatildeo financeira resultado e fluxo de caixa de uma entidade a fim de facilitar a tomada de
decisotildees relativas a distribuiccedilatildeo dos recursos
Regra geral as administraccedilotildees puacuteblicas tendem a evitar a inclusatildeo de aspectos
ambientais em suas demonstraccedilotildees muito embora haja uma crescente sensibilizaccedilatildeo sobre a
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
45
necessidade de se refletir as questotildees ligadas a custos conformidade e desempenho
vinculadas com as poliacuteticas e obrigaccedilotildees ambientais
Os aspectos ambientais podem refletir sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis de diversas
maneiras Existem normas internacionais de contabilidade que abordam os princiacutepios gerais
relativos ao reconhecimento a mediccedilatildeo e demonstraccedilatildeo dos aspectos ou questotildees ambientais
em uma Demonstraccedilatildeo Contaacutebil
Em toda auditoria o auditor deve conhecer as atividades do auditado visando
identificar e conhecer os elementos que possam ter um efeito significativo sobre as DCs o
processo de auditoria em si e a elaboraccedilatildeo do relatoacuterio O auditor ao realizar uma auditoria de
regularidade deve ter em conta o setor de atividade no qual a entidade opera uma vez que este
conhecimento poderaacute indicar a possiacutevel existecircncia de eventualidades e de passivos
bull ambientais Apoacutes esse conhecimento o auditor avaliaraacute o risco de inexatidotildees significativas
nas DCs que inclui uma inexatidatildeo atribuiacuteda a aspectos ambientais o risco ambiental
O auditor se esforccedila por compreender de maneira geral as disposiccedilotildees legais cuja
infraccedilatildeo poderaacute resultar em uma inexatidatildeo significativa nas DCs
Este tipo de auditoria pode
a) promover a conformidade ou aumentar a garantia de conformidade com as
poliacuteticas e leis ambientais atuais e futuras
b) reduzir os riscos e custos associados agrave inobservacircncia das disposiccedilotildees legais
c) evitar gastos graccedilas a uma reduccedilatildeo de resiacuteduos e a prevenccedilatildeo da contaminaccedilatildeo e
d) identificar os passivos e os riscos
822 A Auditoria Operacional
bull Evoluccedilatildeo
bull Conforme jaacute exposto a mudanccedila ocorrida na administraccedilatildeo puacuteblica a partir da qual a
sociedade cobrou uma mudanccedila de postura passando da forma burocraacutetica para a gerencial
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tornou indispensaacutevel o exame das accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica de legalidade e
legitimidade bem como do campo econocircmico patrimonial e financeiro Eacute preciso alcanccedilar os
aspectos da economicidade da efetividade da eficiecircncia e da eficaacutecia no setor puacuteblico Estes
aspectos podem ser alcanccedilados com a utilizaccedilatildeo da auditoria operacional
Ainda eacute recente a introduccedilatildeo dessa modalidade de auditoria no setor puacuteblico 30 anos
aproximadamente tendo alcanccedilado significativos avanccedilos
Segundo Arauacutejo (2004) o GAO eacute um dos principais responsaacuteveis pelo progresso da
auditoria operacional do setor puacuteblico Em 1972 este oacutergatildeo publicou a primeira versatildeo das
Normas de auditoria governamental que jaacute tratava do conceito e do campo de atuaccedilatildeo da
auditoria operacional
Esta modalidade de auditoria inicia seu processo de sistematizaccedilatildeo como ramo de
auditoria na aacuterea governamental por volta de setembro de 1971 quando a INTOSAI ante a
necessidade de ampliar o universo de exame da auditoria financeira e de cumprimento
aprovou o conceito de auditoria integral ou integrada que envolve as responsabilidades
financeira administrativa e programaacutetica Para a verificaccedilatildeo do cumprimento da
responsabilidade financeira realiza-se a auditoria contaacutebil entretanto para se verificar o
cumprimento das responsabilidades administrativas e programaacuteticas faz-se necessaacuterio a
realizaccedilatildeo de auditoria operacional
Com o objetivo de examinar as funccedilotildees responsabilidades e relaccedilatildeo institucionais do
Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute em 1973 foi criada uma Comissatildeo de Revisatildeo que em
1975 apresenta como primeira recomendaccedilatildeo a necessidade de se criar um diploma legal
criando uma legislaccedilatildeo independente sobre auditoria o que ocorre em 1977 trazendo em seu
texto a preocupaccedilatildeo com a economia eficiecircncia e eficaacutecia
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull 47
Ainda segundo Arauacutejo nesse mesmo ano de 1977 se realizou o IX Congresso
Mundial dos Tribunais de Contas em Lima (Peru) onde se recomendava
bullbull o volume de recursos financeiros aplicados e a importacircncia dos objetivos a alcanccedilar para o bem-estar dos respectivos paiacuteses determinam que se deve evitar todo gasto inuacutetil e antieconocircmico portanto os organismos de controle deveratildeo estender seus exames para aleacutem da auditoria financeira a fim de penetrarem na auditoria operacional condizente com a eficiecircncia economia
bull
e efetividade
Na Inglaterra em 1982 a Lei de Financcedilas do Governo Municipal determinou que
tambeacutem fossem realizadas auditorias operacionais nas unidades do governo municipaL
(ARAUacuteJO 2004)
No Brasil sua previsatildeo jaacute foi reconhecida na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no
capiacutetulo destinado agrave fiscalizaccedilatildeo
Art 70 A fiscalizaccedilatildeo contaacutebil fmanceira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial da Uniatildeo e das entidades da administraccedilatildeo direta e indireta quanto agrave legalidade legitimidade economicidade aplicaccedilatildeo das subvenccedilotildees e renuacutencia de receitas seraacute exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso)
Conceito
Segundo Boynton (2002) a expressatildeo auditoria operacional tem sido utilizada para
identificar vaacuterias atividades - entre as quais avaliaccedilatildeo do desempenho da administraccedilatildeo de
sistemas de planejamento e de controle de qualidade e atividades e departamentos
operacionais especiacuteficos Conforme sua denominaccedilatildeo sugere esse tipo de auditoria relaciona-
se com operaccedilotildees natildeo financeiras
Auditoria operacional eacute um processo sistemaacutetico de avaliaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia e
economia de operaccedilotildees sob controle da administraccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo e relato dos
resultados da avaliaccedilatildeo a pessoas adequadas acompanhados de recomendaccedilotildees para
aperfeiccediloamento
De acordo com o GAO em seu manual de normas de auditoria governamental (p 21)
a auditoria operacional
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48
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eacute um exame objetivo e sistemaacutetico de evidecircncias com o fim de proporcionar uma avaliaccedilatildeo independente do desempenho de uma organizaccedilatildeo programa atividade ou funccedilatildeo governamental no sentido de fornecer informaccedilotildees para melhorar a accountability puacuteblica e facilitar o processo de tomada de decisotildees pelos envolvidos na responsabilidade de supervisionar ou iniciar accedilotildees corretivas
o Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Uniatildeo (2000 p 15)
classifica a auditoria de natureza operacional em (1) auditoria de desempenho operacional e
(2) avaliaccedilatildeo de programa definindo desta forma a auditoria de natureza operacional
consiste na avaliaccedilatildeo sistemaacutetica dos programas projetos atividades e sistemas governamentais assim como dos oacutergatildeos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal
Consoante o TCE da Bahia (2002 p 18) a auditoria operacional
Acompanha e avalia a accedilatildeo governamental compreendendo a implementaccedilatildeo de programas a execuccedilatildeo de projetos e atividades a gestatildeo de sistemas e a administraccedilatildeo de oacutergatildeos e entidades tendo em vista a utilizaccedilatildeo econocircmica dos recursos puacuteblicos a eficiente geraccedilatildeo de bens e serviccedilos o cumprimento das metas programadas e o efetivo resultado das poliacuteticas governamentais
N a tentativa de tomar mais faacutecil a compreensatildeo desse tema com base na definiccedilatildeo da
INTOSAI a auditoria operacional eacute a auditoria que objetiva verificar se a coisa certa foi feita
na melhor forma e se foi feita da forma mais econocircmica e compreende
a) o controle da economia das atividades administrativas de acordo com princiacutepios
e praacuteticas administrativas razoaacuteveis e com as diretrizes apontadas
b) o controle da eficiecircncia na utilizaccedilatildeo dos recursos humanos financeiros e de
qualquer outro tipo junto com o exame dos sistemas de informaccedilatildeo das medidas
de rendimento e controle e dos procedimentos seguidos pelas entidades
fiscalizadas para corrigir as deficiecircncias encontradas e
c) o controle da eficaacutecia com que se concluiacuteram os objetivos da entidade fiscalizada
e dos resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo agravequeles pretendidos
A INTOSAI utiliza ainda outra nomenclatura para a auditoria da economia eficiecircncia
e eficaacutecia a auditoria de resultados que segundo ela esta auditoria se baseia em decisotildees
tomadas pelo poder legislativo ou nos objetivos estabelecidos por este e pode ser empregada
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
49
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em todo o setor puacuteblico A auditoria de resultados estaacute inserida no contexto da auditoria de
gestatildeo
823 A auditoria de resultados I gestatildeo
As Nonnas de Auditoria estatildeo centradas principalmente na auditoria de regularidade
mas tambeacutem contemplam a auditoria de resultados Como esta auditoria necessita de
diretrizes especiais foi considerada a criaccedilatildeo de diretrizes especiacuteficas Tais diretrizes foram
aprovadas pelo Comitecirc de Nonnas de Auditoria da INTOSAI em sua reuniatildeo ocorrida em
Bratislava Eslovaacutequia em 2003 resultando no documento Diretrizes de Aplicaccedilatildeo das
Nonnas de Auditoria de Resultados O citado documento natildeo eacute um documento nonnativo ou
teacutecnico nem tampouco consiste em um manual mas conteacutem diversas diretrizes e outras
infonnaccedilotildees com implicaccedilotildees praacuteticas que levam em consideraccedilatildeo as premissas e
caracteriacutesticas especiais de uma auditoria de resultados
Ao longo do tempo os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo e outras entidades tem empregado
numerosos enfoques analiacuteticos para avaliar as funccedilotildees e os resultados dos programas
poliacuteticas atividades e organizaccedilotildees do setor puacuteblico Nesse contexto a auditoria de resultados
e os estudos de avaliaccedilatildeo tem sido desenhados para julgar a fonna em que atuam os
programas especiacuteficos e podem diferir muito entre si
O GAO define quatro tipos frequumlentes de avaliaccedilatildeo de programas na auditoria de
resultados
a) Avaliaccedilatildeo de processos
Avalia o grau em que um programa estaacute funcionando na fonna desejada Faz
referecircncia agrave confonnidade das atividades do programa com os requisitos
legislativos e regulamentares a concepccedilatildeo do programa e as nonnas profissionais
ou expectativas dos clientes Cada vez mais eacute importante avaliar se a qualidade
das atividades satisfaz as expectativas dos cidadatildeos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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b ) Avaliaccedilatildeo de produtos
A valia o grau em que um programa alcanccedila seus objetivos orientados a resultados
e orientados a clientes Concentrase em outputs e produtos com o objetivo de
avaliar a eficaacutecia dos programas mas tambeacutem pode destacar os temas de
qualidade e as perspectivas dos clientes Uma avaliaccedilatildeo de produtos tambeacutem pode
avaliar os processos que os elaboram
c) Avaliaccedilatildeo da influecircncia do programa
Avalia o efeito especiacutefico de um programa comparando os produtos deste com
uma estimaccedilatildeo do que poderia ter ocorrido na ausecircncia do programa Esta forma
de avaliaccedilatildeo se aplica quando se sabe que existem fatores externos que influem
sobre os produtos do programa com o objetivo de destacar a contribuiccedilatildeo deste ao
alcance de seus objetivos
d) Avaliaccedilotildees do custobeneflcio e do custoeficaacutecia
Satildeo anaacutelises que comparam os outputs ou produtos de um programa com os
custos que satildeo necessaacuterios para consegui-los Quando se aplicam a programas jaacute
existentes tambeacutem se lhes considera como uma forma de avaliaccedilatildeo de programas
Toda a loacutegica da accedilatildeo governamental e o papel dos criteacuterios da auditoria de resultados
podem ser mais bem visualizados e analisados por intermeacutedio de um modelo graacutefico de
Insumo-Produto conforme a seguir
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bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
Nec essidades
Resultados Finais
1---------1 Intermediaacuterios
ORGANIZACcedilAtildeO IPROGRAMA I ATIVIDADE I PROJETO IPOLmCA r--~-~
Objetivos Insumos Atividades Prod1tos
I I I I I I I
I I I I I I I
L __________________________________________I EFIcIEcircNCIA
EFETIVIDADE
UlUDADE E SUSTENTAmLlDADE
Fonte Pollit 1999
Uma Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior pode empreender auditorias ambientais em
virtude de sua competecircncia legal de efetuar auditorias de regularidade ou de resultados Nas
auditorias de resultados a INTOSAI relaciona como miacutenimo cinco tipos de centros de
atenccedilatildeo ambiental
a) Auditoria de controle por parte da administraccedilatildeo do cumprimento das leis
ambientais
b) Auditorias de resultados dos programas ambientais da administraccedilatildeo
c) Auditorias da influecircncia ambiental de outros programas da administraccedilatildeo
d) Auditorias dos sistemas de gestatildeo ambiental e
e) Avaliaccedilotildees dos projetos de poliacuteticas e programas ambientais
Como a EFS natildeo pode fiscalizar todos os programas ou entidades implicadas nesta
questatildeo necessitaraacute delinear cuidadosamente uma metodologia que lhe permita extrair
conclusotildees fundamentadas sobre a forma em que uma funccedilatildeo ou uma determinada atividade eacute
executada A aacuterea ambiental regra geral demanda recursos significativos e ao menos em
teoria todos os programas ou empresas do setor puacuteblico podem ser analisados aplicando-se
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uma foacutermula que descreve o modo de evoluccedilatildeo de uma etapa a outra por determinados meios
com a finalidade de alcanccedilar objetivos especiacuteficos
Na auditoria de gestatildeo isto se realiza respondendo a duas perguntas baacutesicas
- as coisas estatildeo sendo feitas da forma correta
- as coisas certas estatildeo sendo feitas
A primeira pergunta eacute dirigida primariamente ao produtor e significa em sentido
amplo se as decisotildees poliacuteticas estatildeo sendo aplicadas de forma adequada Esta pergunta pode
ser associada com uma perspectiva normativa Pode ainda ser ampliada no sentido de
descobrir se as atividades realizadas satildeo as que se consideram mais apropriadas sempre com
a premissa de que estatildeo sendo feitas as coisas certas
o alcance da anaacutelise todavia se amplia consideravelmente ao se fazer a segunda
pergunta As coisas certas estatildeo sendo feitas Esta pergunta faz referecircncia agrave influecircncia
exercida sobre a sociedade Faz referecircncia agrave efetividade do programa
824 A Auditoria integrada ou de amplo espectro
Natildeo se trata de um novo tipo de auditoria mas de uma combinaccedilatildeo destes Conforme
exposto na X Assembleacuteia da OLACEFS a moderna auditoria denominada integrada ou de
amplo espectro combina a auditoria tradicional de regularidade com a auditoria de
desempenho estendendo seus procedimentos para aleacutem do controle financeiro de
regularidade correccedilatildeo e confiabilidade observando agora o controle operacional de I
eficiecircncia economia e eficaacutecia com que os recursos humanos materiais e financeiros satildeo
aplicados
Conforme o Manual de Auditoria Integrada Governamental publicado pelo Tribunal
de Contas do Estado de Rondocircnia a Auditoria Ambiental propicia um novo relacionamento
que paulatinamente vem se estabelecendo no paiacutes entre as empresas e organizaccedilotildees que
controlam o meio ambiente
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Segundo Malafaia (2003) vaacuterios satildeo os motivos que justificam a implantaccedilatildeo de um
modelo abrangente de auditorias ambientais pelos Tribunais vislumbrando-se com isto um
horizonte de especializaccedilatildeo dos seus meacutetodos e processos que se traduzem em beneficios agraves
organizaccedilotildees Dentre eles pode-se citar a melhoria das relaccedilotildees de parceria e envolvimento
com os gestores melhoria organizacional atendimento agraves expectativas da comunidade em
que estaacute inserida comprometimento com o desenvolvimento sustentaacutevel e com a
responsabilidade ambiental dentre outros
A respeito da auditoria integrada tecircm-se realizado conferecircncias sobre o tema
destacando-se o 11 Congresso Internacional de Auditoria Integrada realizado na cidade de
Buenos Aires em 1995 onde em seu painel C concluiu-se que em
Um mundo com necessidades sociais carentes de satisfaccedilatildeo e com recursos naturais que se esgotam ou satildeo crescentemente afectados impotildee-se a necessidade de se adotar procedimentos de auditoria especiacuteficos que deveratildeo ser homogeacuteneos para zonas concorrentes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000 p 15)
83 Objetivos
Conforme o Guia Metodoloacutegico da OLACEFS (2002) os objetivos de uma auditoria
ambiental satildeo
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestatildeo ambiental do Estado e formular as
correspondentes observaccedilotildees eou recomendaccedilotildees encaminhadas visando
alcanccedilar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentaacutevel
b) verificar o cumprimento das normas poliacuteticas planos projetos ou atividades em
relaccedilatildeo com o meio ambiente e
c) que os resultados da auditoria fiscal de gestatildeo ao meio ambiente se constituam em
instrumentos capazes para promover se for o caso as sanccedilotildees econocircmicas
administrativas civis e penais aos entes puacuteblicos eou privados responsaacuteveis pela
contaminaccedilatildeo ou degradaccedilatildeo do meio ambiente e dos recursos naturais
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84 Alcance
o alcance eacute o marco ou limite de uma auditoria no qual se detennina o tempo que
deve ser empregado as mateacuterias ou aacutereas que seratildeo cobertas a profundidade das provas a se
realizar os objetivos e a metodologia aplicaacutevel Devem ser consideradas de acordo com o
caso
a) a gestatildeo do periacuteodo que se examina (trimestral semestral anual)
b) a cobertura geograacutefica (nacional regional distrital local etc) e
c) a relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo ou dependecircncia aacuterea unidade normativa reguladora
ou executora encarregada da proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio ambiente que se
audita
85 Princiacutepios
o Guia Metodoloacutegico para auditoria ambiental da OLACEFS relaciona como
Princiacutepios a serem observados em uma auditoria ambiental a eficaacutecia eficiecircncia economia
equidade transparecircncia sustentabilidade ambiental e congruecircncia
A transparecircncia estaacute relacionada agrave divulgaccedilatildeo da auditoria com o fim de sensibilizar
e conscientizar aos funcionaacuterios e populaccedilotildees sobre a necessidade de conservar o ambiente e
inclinar-se pelo desenvolvimento sustentaacutevel
No tocante agrave sustentabilidade ambiental a gestatildeo os programas projetos e
atividades do Estado devem conduzir ao crescimento econocircmico a elevaccedilatildeo da qualidade de
vida e bem-estar social sem esgotar a base dos recursos naturais renovaacuteveis em que se apoacuteia
nem deteriorar o meio ambiente ou o direito das geraccedilotildees futuras de virem a utilizaacute-lo para
satisfaccedilatildeo de suas proacuteprias necessidades
A congruecircncia consiste em verificar a conveniecircncia e a oportunidade de uma situaccedilatildeo
ou accedilatildeo Eacute todo o conveniente adequado oportuno e portanto eficaz
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
55
Por outro lado as EFS natildeo devem desconhecer alguns princiacutepios ou normas gerais que
se devem levar em conta para o desenvolvimento deste processo
a) Os planos e procedimentos formais existentes devem ser regulados atraveacutes de
normas baacutesicas e complementados com manuais ou guias destinados a orientar de
maneira uniforme tanto a praacutetica da auditoria ambiental como a programaccedilatildeo
anual do controle governamental em mateacuteria de meio ambiente eou de seus
recursos naturais
b) Os procedimentos de seleccedilatildeo de pessoal devem assegurar que os profissionais
escolhidos possuam o conhecimento a capacidade e preparo suficientes para
alcanccedilar o cumprimento dos objetivos e alcances da auditoria bem como para
traccedilar eleger e aplicar adequadamente metodologias criteacuterios e teacutecnicas de
avaliaccedilatildeo ambiental
c) A estrutura organizacional deve contar com um sistema de informaccedilatildeo ambiental
e com procedimentos que assegurem (1) a independecircncia do auditor e dos
profissionais de apoio (2) a confiabilidade da informaccedilatildeo contida nos registros
ambientais (3) a objetividade dos resultados e das conclusotildees da auditoria
d) Os procedimentos vigentes devem assegurar que o auditor conclua todas as
atividades relativas ao exame com o devido cuidado e diligecircncia profissionais
e) Os objetivos e alcances especiacuteficos da auditoria devem ser definidos durante o
planejamento do exame de maneira clara e precisa os alcances especiacuteficos
poderatildeo ser modificados em funccedilatildeo dos resultados obtidos ao aplicar as
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo ambiental selecionados
f) O trabalho de campo deve ser planejado e supervisionado para cada uma das
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo escolhidas eou delineadas pelo
auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bullbull bull
56bull
bull g) As normas destinadas a caracterizar os relatoacuterios de auditoria devem assegurar
bull que eles sejam expostos com clareza e precisatildeo bem como que sejam relevantes agrave
natureza objetivos e alcance do exame
h) Os procedimentos para divulgaccedilatildeo dos resultados finais da auditoria ambiental
devem ser adequados e delineados com base em disposiccedilotildees legais que se
encontrem em vigor
i) Os procedimentos relacionados com o acompanhamento das medidas adotadas
por parte dos entes para implementar as recomendaccedilotildees resultantes do controle
posterior e para avaliar os respectivos resultados devem estar fundamentados em
disposiccedilotildees legais e normativas em vigor
bull j) O sistema interno de controle de qualidade deve assegurar a objetividade a
bull precisatildeo eou exatidatildeo das accedilotildees do controle governamental e estimular o
bull aperfeiccediloamento contiacutenuo dos procedimentos de auditoria utilizados e dos
bull resultados produzidos
k) O Oacutergatildeo Superior do Sistema de Controle Governamental enquanto natildeo existir
bull um organismo competente que certifique auditores ambientais na aacuterea
governamental deve definir requisitos baacutesicos e estabelecer um procedimento
que permita selecionar profissionais aptos para o exerciacutecio do controle posterior
bull em mateacuteria de meio ambiente e de seus recursos naturais
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria
O processo de auditoria deve cumprir as seguintes caracteriacutesticas
bull
a) Objetividade o auditor deve contar com suficiente independecircncia mental e
funcional das atividades realizadas pela entidade para analisar interpretar e
avaliar o desenvolvimento e registro das operaccedilotildees realizadas por esta
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b) Sistemaacutetico porque atraveacutes de uma metodologia o auditor pode expressar e
sustentar uma opiniatildeo sobre a gestatildeo desenvolvida pela entidade
c) Especializado eou altamente profissional exigindo soacutelidos conhecimentos de
auditoria meio ambiente e recursos naturais bem como disciplinas afins
respaldados por uma ampla experiecircncia em preparaccedilatildeo de programas conduccedilatildeo
do trabalho e elaboraccedilatildeo de relatoacuterio e
d) Deve ser oportuno tanto em sua execuccedilatildeo como no relatoacuterio o qual estaacute
determinado pela legislaccedilatildeo de cada paiacutes o relatoacuterio deve refletir os resultados do
exame baseado em criteacuterios condiccedilotildees causas e efeitos sobre achados e
recomendaccedilotildees
87 Fases do processo de auditoria ambiental
A aplicaccedilatildeo do processo auditorial deve estar ligada ao objetivo que se deseja
alcanccedilar sendo necessaacuterio que a equipe de auditoria possua uma abordagem estruturada onde
se definiratildeo os objetivos e o alcance do processo a ser desenvolvido
Assim o estudo da OLACEFS recomenda que o processo de auditoria deve se
desenvolver em quatro fases
a) Planejamento Tem por objetivo identificar o que se vai examinar como quando
e quais os recursos disponiacuteveis Igualmente se determina o alcance tempo
objetivos criteacuterios e enfoque necessaacuterios para concluir um exame eficiente e
efetivo
b) Execuccedilatildeo Enfatiza a reuniatildeo de provas e anaacutelises de evidecircncias adequadas
quanto agrave qualidade e quantidade baseando-se nos objetivos da auditoria dos
criteacuterios e da metodologia desenvolvidas na fase de planejamento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 58
c) Elaboraccedilatildeo do relatoacuterio Inclui a comunicaccedilatildeo dos resultados da auditoria a
diferentes instacircncias internas e externas do auditor natildeo soacute como informe final
como tambeacutem informes parciais que na aacuterea ambiental podem ser muito uacuteteis
d) Acompanhamento Esta fase eacute muito importante natildeo soacute para retro alimentar o
processo da auditoria como tambeacutem para realizar um controle ao plano de
melhoria apresentado pela entidade ao organismo de controle
Estas fases natildeo satildeo necessariamente distintas e podem sobrepor-se em determinada
medida A seguir as mesmas satildeo abordadas em maiores detalhes
Planejamento
Ocorre basicamente em duas etapas
a) Anaacutelise geral que eacute a compreensatildeo e conhecimento da entidade ou do projeto a
ser auditado a preparaccedilatildeo e a apresentaccedilatildeo do plano de anaacutelise preliminar
A compreensatildeo e conhecimento da entidade auditada implica no estudo e
compreensatildeo da organizaccedilatildeo desde uma perspectiva geral analisando as
diferentes atividades da entidade atraveacutes das informaccedilotildees obtidas
Na preparaccedilatildeo da anaacutelise preliminar satildeo determinadas as linhas gerais de
investigaccedilatildeo onde satildeo definidas as aacutereas projetos atividadesprogramas e serviccedilos
com probabilidade de serem examinadas Nesta fase satildeo identificadas as fontes de
criteacuterio e o mapa de risco da entidade
Jaacute o plano de anaacutelise preliminar visa comunicar os estudos feitos aos niacuteveis de
decisatildeo das EFS os quais avaliaratildeo as linhas de investigaccedilatildeo e constitui a base
para a aprovaccedilatildeo dos recursos que seratildeo empregados na auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 59
bull b) Investigaccedilatildeo preliminar tem por objetivo explorar as linhas gerais de
bull investigaccedilatildeo e aprofundar o conhecimento e a compreensatildeo sobre a entidade
Com tais informaccedilotildees a equipe selecionaraacute quais os assuntos de potencial
importacircncia
bull Como resultado final eacute apresentado um memorando de planejamento onde se
inclui o objetivo e alcance da auditoria os recursos necessaacuterios e o cronograma
N esta etapa tambeacutem se definem os programas de auditoria que seratildeo aplicados
o Tribunal de Contas Europeu aponta trecircs caracteriacutesticas vantajosas que a fase de
planejamento oferece para as Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
bullbull a) racionalidade o processamento e resultados do planejamento incentivam uma
avaliaccedilatildeo loacutegica das tarefas da EFS e o estabelecimento de objetivos precisos
b) prospecccedilatildeo as tarefas satildeo definidas em funccedilatildeo da sua dimensatildeo no tempo de tal
bull modo que se pode ter uma melhor noccedilatildeo das prioridades e
c) coordenaccedilatildeo a coordenaccedilatildeo entre as poliacuteticas de auditoria da EFS e o trabalho de
auditoria real
bull
Observe-se que o planejamento da auditoria eacute um processo dinacircmico e a fim de atingir
os objetivos da auditoria pode ser necessaacuterio realizar alteraccedilatildeo agrave medida que a auditoria se
desenvolve Os objetivos podem ser efetuar uma auditoria de regularidade ou operacional ou
uma combinaccedilatildeo destes aspectos
bull Execuccedilatildeo
bullbull Nesta fase aplica-se o plano detalhado de auditoria que descreve por projetos linhas
bullbull ou aacutereas as accedilotildees que devem ser desenvolvidas de acordo com cada objetivo de auditoria
ambiental aprovada Satildeo desenvolvidas basicamente as seguintes atividades
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bullbull 60
bull
1 Revisatildeo ajuste e aplicaccedilatildeo dos programas de auditoria
A equipe efetua a revisatildeo do programa e procede aos ajustes necessaacuterios avaliando
bull especialmente as possibilidades de alcanccedilar o objetivo e a adequaccedilatildeo dos procedimentos
estabelecidos para verificar o cumprimento dos criteacuterios
bull 2 Aplicaccedilatildeo de procedimentos
bull As provas se referem agrave aplicaccedilatildeo de um ou vaacuterios procedimentos de auditoria ambiental
Seu objetivo eacute reunir evidecircncias adequadas sobre o funcionamento eficaz ou ineficaz
das atividades sistemas e controles identificados durante a etapa de investigaccedilatildeo
bull preliminar
bull Em funccedilatildeo dos resultados dos exames surgiratildeo os achados de auditoria bull bull Um achado de auditoria eacute uma descoberta do auditor que fundamentaraacute as conclusotildees e
bull recomendaccedilotildees da auditoria
Um achado natildeo necessariamente teraacute uma conotaccedilatildeo de deficiecircncia impropriedade
bull ponto fraco ou irregularidade Ele tambeacutem pode se referir a pontos fortes e positivos da
organizaccedilatildeo auditada
o Achado ambiental encontrado pode ser de
bull a) cumprimento considerado como o desvio ou descumprimento de normas elou
procedimentos
bull b) gestatildeo aqueles cujos aspectos substantivos satildeo ambientais causados por accedilatildeo
antroacutepica que originam um dano perda do patrimocircnio natural uma alteraccedilatildeo no
bull equiliacutebrio ecoloacutegico eou diminuiccedilatildeo na qualidade de vida
bullbull o achado ambiental obtido neste processo deve estar fundamentado em fatos e
bull evidecircncias precisas e devidamente suportadas As evidecircncias podem ser (1) fisicas
obtidas atraveacutes da inspeccedilatildeo ou observaccedilatildeo direta do bem de procedimentos realizados
por terceiros (2) documentada proveniente de informaccedilatildeo da entidade auditada ou de
bull
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terceiros desde que confiaacutevel (3) testemunhal declaraccedilotildees recebidas em resposta a
questionaacuterios aplicados e (4) analiacutetica detenninadas mediante caacutelculos comparaccedilotildees
raciociacutenios I deduccedilotildees e estudos de iacutendices
Um achado ambiental deve possuir no geral as seguintes caracteriacutesticas
a) ser importante ou significativo considerando-se a classe de impactos ambientais
gerados (reversiacutevel irreversiacutevel acumulativo leve grave de longo prazo)
b) estar fundamentado em fatos e evidecircncias exatas devidamente suportadas
c) ser objetivo e completo
d) estar fundamentado em um raciociacutenio consistente para amparar as conclusotildees e
e) ser convincente suficientemente argumentado e sustentado para uma pessoa que
natildeo tenha participado na execuccedilatildeo da auditoria
Todo achado conclusatildeo e conceito deveratildeo estar fundamentados
3 Anaacutelise de achados
Consiste na comparaccedilatildeo de resultados da auditoria com os criteacuterios incluindo a
consideraccedilatildeo das causas principais comparada com os efeitos e se for o caso um
resumo de evidecircncia adicional sobre os efeitos de tais discrepacircncias a fim de
demonstrar a importacircncia do assunto
Ao longo deste processo de anaacutelise se deve levar em consideraccedilatildeo os seguintes
elementos
a) materialidade detenninada ao se considerar o tamanho da variaccedilatildeo com um
criteacuterio e a frequumlecircncia de sua ocorrecircncia
b) reportabilidade dependendo de sua significacircncia relevacircncia e materialidade do
achado o auditor detenninaraacute sua inclusatildeo ou natildeo no relatoacuterio
c) consideraccedilotildees das causas e efeitos (conclusotildees) considerar as razotildees e a
importacircncia destas ao natildeo aderir a um criteacuterio estabelecido no processo Implica
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 62
em detenninar dentre outros aspectos a suficiecircncia relevacircncia e consistecircncia da
evidecircncia que sustenta tais achados Ao executar esta etapa a equipe de auditoria
deve considerar que
- as causas e efeitos estatildeo interrelacionados e que o conhecimento das causas
ajuda a compreender melhor os efeitos
- a anaacutelise da infonnaccedilatildeo estaacute orientada a julgar as infonnaccedilotildees coletadas durante
a fase de planejamento e de execuccedilatildeo para a fonnulaccedilatildeo de soluccedilatildeo aos
problemas detectados
- a natildeo confonnidade dos resultados da auditoria com os criteacuterios daacute lugar agrave
atribuiccedilatildeo de valores quando o caso assim exigir (efeitos graves de degradaccedilatildeo
ambiental)
bull - as causas podem ser externas ao sistema ou agrave organizaccedilatildeo auditada e devem ser
identificadas
bull - os efeitos podem extrapolar o acircmbito do sistema ou da organizaccedilatildeo auditada e
- a relaccedilatildeo condiccedilatildeo-causa-efeito (observaccedilotildees) devem ser suficientemente claras
para que o auditor possa elaborar recomendaccedilotildees praacuteticas e significativas
4 Prccedilparaccedilatildeo das conclusotildees
A equipe de auditoria deve chegar a conclusotildees adequadas acerca da importacircncia
relativa da deficiecircncia que se detennine Ao se preparar as conclusotildees as mesmas
devem ser priorizadas
Elaboraccedilatildeo do Relatoacuterio
Os resultados dos trabalhos de auditoria podem ser apresentados sob a fonna de
parecer de auditoria quando da realizaccedilatildeo de auditorias sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis
ou sobre fonna de relatoacuterios se for oportuno expondo as suas constataccedilotildees de fonna
apropriada o seu conteuacutedo deve ser de faacutecil compreensatildeo e isento de imprecisotildees ou
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
63
bullbull ambiguumlidades Deve incluir apenas elementos que sejam confinnados por infonnaccedilotildees
probatoacuterias de auditoria adequadas e relevantes e deve revelar a independecircncia e objetividade
do auditor mostrando-se imparcial e construtivo
Nesta etapa se define o fonnato geral do relatoacuterio de auditoria e quais infonnaccedilotildees
devem ser incluiacutedas respaldadas pelas conclusotildees e opiniotildees significativas dos auditores
A expressatildeo elaboraccedilatildeo do relatoacuterio designa simultaneamente o parecer do auditor e
as suas outras observaccedilotildees sobre um conjunto de demonstraccedilotildees financeiras e o relatoacuterio final
do auditor ao concluir urna auditoria operacional ou de gestatildeo
A seguir eacute abordado algumas recomendaccedilotildees efetuadas pela OLACEFS onde a
bullbull elaboraccedilatildeo de relatoacuterios deveraacute levar em conta
a) elementos fonnais corno tiacutetulo identificaccedilatildeo do organismo de controle periacuteodo
auditado identificaccedilatildeo da equipe de auditoria identificaccedilatildeo da politica
programa projeto atividade gestatildeo ou ente auditado data de emissatildeo do
relatoacuterio e destinataacuterio (s)
b) antecedentes relaccedilatildeo e descriccedilatildeo da poliacutetica programa plano recurso projeto ou
ente auditado de acordo com seus elementos histoacutericos juriacutedicos organizacionais
e funcionais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais
Deve evidenciar os objetivos da auditoria o alcance e suas limitaccedilotildees bem corno
a metodologia utilizada
c) resultados da auditoria
- Resultados significativos podem ser positivos ou negativos e se referem ao que
a equipe incorporar ao relatoacuterio
- Achados e observaccedilotildees
- Opiniatildeo conceitos eou pronunciamentos eacute a expressatildeo dos resultados obtidos
pela equipe de auditoria urna vez avaliados os achados e as observaccedilotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
64
individualmente ou em conjunto em relaccedilatildeo aos criteacuterios previamente
estabelecidos
- Conclusotildees e recomendaccedilotildees a partir da opiniatildeo anterior a equipe estabeleceraacute
conclusotildees sobre os resultados obtidos formulando recomendaccedilotildees e accedilotildees que
se considere necessaacuterio para corrigir as irregularidades
bull - Declaraccedilatildeo de cumprimento eacute a manifestaccedilatildeo expressa sobre a observacircncia de
leis regulamentos e demais normas aplicaacuteveis de acordo com as poliacuteticas
bull
programas projetos atividade ou gestatildeo do ente sujeito do controle
- Aspectos que requerem um estudo adicional aspectos que sendo objeto de
anaacutelise no processo requerem segundo a opiniatildeo do grupo de auditoria uma
bullbull maior profundidade em seu estudo e anaacutelise Esta declaraccedilatildeo deve estar
bull claramente formulada jaacute que os resultados apresentados sobre estes aspectos natildeo
bullbull apresentam uma conotaccedilatildeo definitiva
bull - Pronunciamento da Administraccedilatildeo se referem agrave aceitaccedilatildeo ou natildeo dos resultados
bull obtidos e podem incluir as accedilotildees que devem ser implementadas conforme as
recomendaccedilotildees propostas pela equipe de auditoria Este passo visa facilitar a
bull etapa de acompanhamento Este seraacute o resultado de uma reuniatildeo com os
bullbull representantes da entidade auditada previamente agrave entrega final do relatoacuterio
bull - Compromissos O ente auditado entregaraacute um plano de melhoria no qual
constaraacute as accedilotildees que a administraccedilatildeo tomaraacute a fim de melhorar aqueles aspectos
apontados como deficientes
Um relatoacuterio de auditoria operacional ou de gestatildeo poderaacute ter a seguinte estrutura
aplicaacutevel agrave auditoria de regularidade no que couber
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
65
bull a) Sumaacuterio - enumeraccedilatildeo das principais divisotildees seccedilotildees e outras partes de um
documento na mesma ordem que a mateacuteria nela se sucede (NBR 6027 da
ABNT)
b) Resumo - breve descriccedilatildeo dos elementos-chave do relatoacuterio quaIs sejam o
objetivo e escopo da auditoria principais resultados e recomendaccedilotildees
c) Introduccedilatildeo - neste toacutepico a equipe deve discorrer sobre os antecedentes
d) Capiacutetulos sobre os temas principais - os capiacutetulos que comporatildeo o relatoacuterio
podem ser organizados de diversas maneiras Uma delas pode ser estruturar os
capiacutetulos segundo uma sequumlecircncia loacutegica baseada na organizaccedilatildeo administrativa
geograacutefica ou funcional do objeto da auditoria Os capiacutetulos devem ser
desenvolvidos de maneira a permitir ao leitor acompanha a loacutegica dos argumentos
e das justificativas que sustentam os achados
Aqui seratildeo relatados os resultados significativos os achados e observaccedilotildees e as
opiniotildees conceitos eou pronunciamentos
e) Comentaacuterios do gestor ou Pronunciamento da Administraccedilatildeo comentaacuterios que o
gestor julgue pertinentes
f) Conclusatildeo neste ponto se registraratildeo as conclusotildees e recomendaccedilotildees
g) Proposta de encaminhamento conteraacute a recomendaccedilatildeo acerca da execuccedilatildeo do
trabalho de auditoria ou ainda quando a equipe assim entender outras
recomendaccedilotildees que mereccedilam ser levadas ao conhecimento do relator
h) Apecircndice neste toacutepico devem ser incluiacutedos quaisquer detalhamentos necessaacuterios
ao entendimento e sustentaccedilatildeo dos argumentos apresentados cuja inserccedilatildeo no
texto principal prejudicaria o fluxo da exposiccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
66
bull
o sentido pedagoacutegico das recomendaccedilotildees introduzidas nos relatoacuterios devem ser uma
constante sem esquecer nunca o caraacuteter teacutecnico uma vez que tambeacutem natildeo satildeo convincentes
as puniccedilotildees por natildeo serem eficazes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Acompanhamento
Esta fase eacute realizada no decorrer da auditoria subsequumlente onde o auditor deve
acompanhar a aceitaccedilatildeo de suas recomendaccedilotildees e o cumprimento do plano de melhoria
apresentado pelo auditado
No acompanhamento o auditor deveraacute manter a objetividade e a independecircncia e
portanto se limitar em determinar se as fraquezas identificadas foram corrigidas e natildeo no fato
de que se foram postas em praacutetica ou natildeo as recomendaccedilotildees especiacuteficas
A fase de acompanhamento pode servir para os seguintes objetivos
a) aumentar a eficaacutecia dos relatoacuterios de auditoria - a razatildeo primordial para se fazer
um acompanhamento eacute aumentar a probabilidade de que coloquem em praacutetica as
recomendaccedilotildees
b) ajudar a Administraccedilatildeo puacuteblica e ao Poder Legislativo - o acompanhamento tem
que ser uacutetil para orientar as accedilotildees da Administraccedilatildeo Puacuteblica eou do Poder
Legislativo
c) a avaliaccedilatildeo da gestatildeo da EFS - a atividade de acompanhamento proporciona uma
base para avaliar e julgar o desempenho da EFS e
d) criar incentivos para a aprendizagem e desenvolvimento - as atividades de
acompanhamento podem contribuir para um melhor conhecimento e melhores
praacuteticas
Eacute preciso registrar os resultados do acompanhamento das recomendaccedilotildees da auditoria
Em caso necessaacuterio a Administraccedilatildeo ou o Poder Legislativo deveraacute ser infonnado acerca das
deficiecircncias e melhorias identificadas no acompanhamento das auditorias
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 67
88 Teacutecnicas de Auditoria
bull Os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria comumente utilizados no setor privado satildeo
tambeacutem aplicaacuteveis ao setor puacuteblico e os meacutetodos e teacutecnicas empregados na auditoria
ambiental natildeo diferem substancialmente daqueles empregados em qualquer outra aacuterea O
importante para uma efetiva avaliaccedilatildeo ambiental eacute a participaccedilatildeo de especialistas onde a
anaacutelise de temas especializados se faz necessaacuteria
As teacutecnicas de auditoria se referem a meacutetodos praacuteticos de investigaccedilatildeo e prova que o
auditor se utiliza para obter a evidecircncia necessaacuteria para fundamentar suas opiniotildees e
conclusotildees Satildeo determinadas durante a fase de planejamento e na preparaccedilatildeo dos programas
de auditoria As teacutecnicas selecionadas para uma auditoria ao serem aplicadas tomam-se os
procedimentos desta
A seguir satildeo comentadas algumas teacutecnicas empregadas em auditoria ambiental
inclusas no documento da OLACEFS
Avaliaccedilatildeo Geral
Aplicada pelo auditor no iniacutecio do trabalho com base em sua experiecircncia e juiacutezo
profissional Geralmente orienta a aplicaccedilatildeo de outras teacutecnicas
Consiste na anaacutelise geral da informaccedilatildeo da entidade acerca de sua natureza juriacutedica
bull objeto social Demonstraccedilotildees Contaacutebeis obrigaccedilotildees ambientais e sistemas de informaccedilatildeo de
controle e de gestatildeo ambiental bem como da pressatildeo que a entidade exerce sobre o meio
ambiente e as reclamaccedilotildees dos cidadatildeos
Inspeccedilatildeo
Eacute o exame de registros documentos mapas ou ativos tangiacuteveis A confiabilidade
proporcionada pela inspeccedilatildeo dos documentos mapas e registros depende da sua natureza
fonte e eficaacutecia dos controles internos sobre seus procedimentos
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
68
Anaacutelise
Eacute a classificaccedilatildeo e agrupamento dos distintos elementos individuais que fonnam um
plano indicativo os contratos assinados ou liquidados uma conta um processo um grupo de
programas que fonnam um projeto buscando com isto orientar o trabalho que se pretende
desenvolver Neste processo os modelos conceituais e matemaacuteticos nos oferecem uma visatildeo
bull geral do objeto de anaacutelise e portanto satildeo muito uacuteteis
Observaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da fonna como os responsaacuteveis desenvolvem e documentam os
processos
Confirmaccedilatildeo
Consiste em certificar-se da autenticidade de situaccedilotildees operaccedilatildeo eou cifras atraveacutes da
comunicaccedilatildeo direta com terceiros que conhecem a natureza e condiccedilotildees da situaccedilatildeo e
portanto podem infonnar sobre sua validade
Conciliaccedilatildeo
Eacute a confrontaccedilatildeo ou cruzamento de infonnaccedilatildeo de dois registros independentes mas
relacionados entre si para estabelecer sua confonnidade Esta teacutecnica pode ser utilizada em
vaacuterias contas ou situaccedilotildees Para desenvolver esta teacutecnica satildeo de grande utilidade os mapas de
risco fotografias aeacutereas ou por sateacutelite os inventaacuterios de recursos naturais e as provas de
laboratoacuterio dentre outros
Indagaccedilatildeo
A obtenccedilatildeo de infonnaccedilatildeo verbal mediante averiguaccedilotildees dentro ou fora da entidade
sobre possiacuteveis pontos fracos na aplicaccedilatildeo dos procedimentos praacuteticas de controle interno ou
outras situaccedilotildees que o auditor considere relevante para seu trabalho pode ser obtida mediante
bull a realizaccedilatildeo de entrevistas e consultas realizadas a especialistas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
69
Caacutelculo
Consiste em comprovar a exatidatildeo aritmeacutetica contida nos documentos e registros
contaacutebeis mediante a realizaccedilatildeo de caacutelculos sobre bases estimadas ou reais Na aplicaccedilatildeo
desta teacutecnica o auditor pode utilizar a amostragem estatiacutestica
Exame de documentos - Comprovaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da evidecircncia que apoacuteia ou sustenta uma operaccedilatildeo ou transaccedilatildeo com o
fim de corroborar sua autoridade legalidade propriedade e veracidade
Revisatildeo analiacutetica
Eacute a anaacutelise de iacutendices indicadores tendecircncias e a investigaccedilatildeo das flutuaccedilotildees
variaccedilotildees e relaccedilotildees que se apresentem inconsistentes ou se desviem dos montantes
prognosticados
Questionaacuterios
Formatos atraveacutes dos quais se questionam assuntos relevantes para a auditoria
Geralmente deve ser acompanhado de instruccedilotildees Podem ser gerais ou especiacuteficos de acordo bull com o objetivo proposto As listas de checagem e controle estatildeo inclusas dentro desta
classificaccedilatildeo e permite fazer uma avaliaccedilatildeo preliminar sobre o que se estaacute indagando
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA
Regra geral os elementos economia eficiecircncia e eficaacutecia satildeo enfocados sempre que
se conceitua a auditoria operacional ou de gestatildeo Toma-se necessaacuterio entatildeo apresentar estes
elementos visando uma melhor compreensatildeo da mateacuteria Para tal utilizaremos os comentaacuterios
da INTOSAI e do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Economia - reduzir custos
bull Significa reduzir ao miacutenimo o custo dos recursos utilizados para realizar uma
bull atividade com a qualidade necessaacuteria A economia soacute pode ser medida se houver um criteacuterio
razoaacutevel ou motivos para fazecirc-lo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
70
bullbull
bull
bull
As auditorias da economia podem encontrar respostas para alguns questionamentos
tais como
- os meios escolhidos ou equipamento obtido representam o uso mais econocircmico
dos recursos puacuteblicos
- os recursos humanos financeiros ou materiais foram utilizados de forma
econocircmica
- as atividades de gestatildeo se realizaram em conformidade com os princiacutepios
corretos de administraccedilatildeo e as adequadas poliacuteticas de gestatildeo
Eficiecircncia - aproveitar o melhor possiacutevel os recursos disponiacuteveis
A eficiecircncia estaacute relacionada com a economia Tambeacutem neste caso a questatildeo central
se refere aos recursos utilizados A pergunta principal eacute se estes recursos estatildeo sendo
empregados de maneira oacutetima ou satisfatoacuteria ou se poderia ter sido alcanccedilado os mesmos
objetivos ou similares considerando-se o ponto de vista da qualidade e do prazo disponiacutevel
com menos recursos
Expressa a relaccedilatildeo entre os produtos (bens e serviccedilos) gerados por uma atividade e os
custos do insumo aplicados num determinado periacuteodo de tempo Uma auditoria da eficiecircncia
pode encontrar respostas para alguns questionamentos tais como
- estamos conseguindo o maacuteximo - em termos de quantidade e qualidade - de
nossas accedilotildees Essa pergunta se refere agrave relaccedilatildeo existente entre a qualidade e
quantidade de serviccedilos oferecidos e as atividades e custos dos recursos
utilizados para produzi-los visando alcanccedilar os resultados
- as coisas estatildeo sendo feitas do jeito certo
bullbull bull
71bull bull Eficaacutecia - alcanccedilar os propoacutesitos e objetivos flXadosbull bull A eficaacutecia se constitui essencialmente em um conceito de alcance de objetivos e de bull bullbull
metas programadas em um detenninado periacuteodo de tempo Faz referecircncia agrave relaccedilatildeo existente
bull entre os objetivos fixados os produtos oferecidos e os objetivos cumpridos
bullbull Uma auditoria da eficaacutecia pode encontrar respostas para os seguintes questionamentos
bullbull - as coisas estatildeo sendo feitas
bull - estatildeo sendo cumpridos os objetivos estipulados de acordo com os meIOS
bullbull empregados os produtos obtidos e os influxos observados
bull - os efeitos constatados satildeo realmente consequumlecircncia da poliacutetica em questatildeo e natildeo
bullbull de outras circunstacircncias
bullbull 10 A EQUIDADE
bullbull A inclusatildeo da equidade no ciclo da auditoria de gestatildeo encontra-se em processo de
bullbull estudo em vaacuterios paiacuteses onde o conceito de controle social jaacute existe e refere-se ao controle
bull aplicado agrave distribuiccedilatildeo do dinheiro puacuteblico pelos agentes que tecircm a competecircncia de promover
bull a melhoria da qualidade de vida em detenninada unidade bull bullbull
A equidade visa identificar os beneficiaacuterios da accedilatildeo econocircmica e analisar a
bull distribuiccedilatildeo de custos e beneficios entre setores econocircmicos e sociais
bullbull 11 A EFETIVIDADE
bull No Brasil a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em seu inciso II do art 74 ao tratar da It
bullbull finalidade da auditoria aborda os elementos eficaacutecia e eficiecircncia Jaacute o caput do art 70
bull menciona a economicidade Natildeo haacute menccedilatildeo expressa sobre a avaliaccedilatildeo dos recursos sob o
bullbull aspecto da efetividade
bull o mesmo comportamento ocorre em diversas bibliografias consultadas Eacute possiacutevel que
bull essa abordagem natildeo ocorra uma vez que a efetividade se relaciona com o ambiente externo bull bullbull
da organizaccedilatildeo
bullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
72
bullbull o Tribunal de Contas do Estado da Bahia em seu Manual de Auditoria
Governamental capiacutetulo 4 item 44 discorre a respeito da efetividade como
Na Administraccedilatildeo Puacuteblica o valor efetivo ou potencialmente criado natildeo pode ser medido com base exclusivamente nos produtos de um programa ou atividade mas em relaccedilatildeo aos resultados e impactos qualitativos e quantitativos()
Desse modo a anaacutelise da efetividade verificaraacute se foi gerado impacto na comunidade tendo sido satisfeitas as suas necessidades ou seja se houve transformaccedilatildeo da realidade bem como seu grau de abrangecircncia aleacutem da continuidade dos resultados alcanccedilados
Ao focalizar os impactos do programa na populaccedilatildeo afetada reconhece-se que a avaliaccedilatildeo natildeo deve limitar-se aos produtos ou serviccedilos em si mas aos efeitos gerados
Jaacute o Tribunal de Contas da Uniatildeo assim situa a efetividade
o objetivo da auditoria de desempenho operacional eacute examinar a accedilatildeo governamental quanto aos aspectos da economicidade eficiecircncia e eficaacutecia enquanto a avaliaccedilatildeo de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (grifo nosso)
bull Para o TCU a efetividade eacute a relaccedilatildeo entre os resultados (impactos observados)
alcanccedilados e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuaccedilatildeo institucional
Significa verificar se as coisas certas estatildeo sendo feitas
Observa-se pelos conceitos apresentados em relaccedilatildeo agrave efetividade que existe a
preocupaccedilatildeo com a relaccedilatildeo ao longo do tempo entre os resultados alcanccedilados e os objetivos
pretendidos havendo uma inquietaccedilatildeo com o valor social do produto
Eacute um conceito que merece estar no rol das preocupaccedilotildees da auditoria operacional ou
de gestatildeo
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA INTOSAI AgraveS AUDITORIAS
AMBIENTAIS
No XVII Congresso da INTOSAI foi apresentado o guia Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo
de Auditoria de Atividades com uma perspectiva ambiental onde satildeo relacionados os
postulados baacutesicos normas gerais normas de procedimento e normas para apresentaccedilatildeo de
relatoacuterios aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental que a seguir transcreve-se
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 73
Postulados Baacutesicos
As EFS deveratildeo procurar manter conformidade com as normas de auditoria da
INTOSAI em todos os assuntos que sejam considerados materiais
Um assunto pode ser definido como material se haacute o conhecimento que existe a
probabilidade de que tenha influecircncia no interessado ou em outro usuaacuterio do relatoacuterio ou do
resultado da auditoria no qual estaacute contido
A materialidade se determina com frequumlecircncia em termos valorativos poreacutem a
natureza inerente ou as caracteriacutesticas de um assunto ou de um grupo de assuntos tambeacutem
podem converter o assunto em material Assuntos que natildeo eram importantes originalmente
podem chegar a se tomar
Cada EFS deveraacute estabelecer uma poliacutetica sobre os postulados e normas que deveratildeo
ser observados na execuccedilatildeo de uma auditoria ambiental a fim de assegurar que tanto o
trabalho quanto o produto deste sejam de alta qualidade
bull A EFS emitiraacute sua proacutepria opiniatildeo em relaccedilatildeo agraves diversas situaccedilotildees que se apresentam
no curso da auditoria governamental
Os termos do mandato de auditoria da EFS invalidam todas as convenccedilotildees contaacutebeis
ou de auditoria com as quais se encontrem em conflito A EFS deveraacute reconhecer a natureza
global dos assuntos ambientais e deveraacute providenciar a remoccedilatildeo de incompatibilidades em
suas proacuteprias circunstacircncias quando estas possam obstruir a adoccedilatildeo de normas desejaacuteveis
Com o aumento da consciecircncia da sociedade a demanda pela responsabilizaccedilatildeo puacuteblica
de pessoas ou de entidades que gerenciam recursos puacuteblicos se toma cada vez mais
evidente de modo que existe uma maior necessidade de que haja um processo de
responsabilizaccedilatildeo e de que este se opere efetivamente
Este postulado contempla todas as entidades que causam impacto no meio ambiente
Tais entidades podem ser classificadas nos seguintes grupos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
74
bull a) Entidades cujas atividades afetam direta ou indiretamente o meio ambiente de
maneira positiva ou negativa
b) Entidades com poderes para produzir regulamentaccedilotildees da poliacutetica ambiental ou
para influenciaacutemiddotlas - seja em acircmbito local nacional ou internacional
c) Entidades com poder para controlar e fiscalizar accedilotildees ambientais executadas por
terceiros
A elaboraccedilatildeo da informaccedilatildeo necessaacuteria e exata o controle a avaliaccedilatildeo e os sistemas de
informaccedilotildees no acircmbito governamental facilitaratildeo o processo de responsabilizaccedilatildeo A
gestatildeo eacute responsaacutevel pela exatidatildeo pela adequaccedilatildeo da forma e pelo conteuacutedo das
Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e de outro tipo de informaccedilatildeo
Nos mais altos niacuteveis o governo eacute responsaacutevel por determinar que informaccedilatildeo
necessita para averiguar se seus objetivos ambientais estatildeo sendo realizados como se deve
medir a realizaccedilatildeo destes objetivos e com que regularidade deseja obter essa informaccedilatildeo
A entidade e seu gestor satildeo diretamente responsaacuteveis pela exatidatildeo e pelo
conhecimento da informaccedilatildeo necessaacuteria acerca do impacto da proacutepria entidade no meio
ambiente seja em relaccedilatildeo ao resultado financeiro passivos e ativos conformidade com a
legislaccedilatildeo ou outras prescriccedilotildees para seu resultado
As autoridades correspondentes deveratildeo assegurar a promulgaccedilatildeo de normas de
contabilidade aceitas para as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relevantes agraves
necessidades governamentais As entidades fiscalizadas deveratildeo providenciar a
elaboraccedilatildeo de objetivos e metas de resultado (desempenho) especiacuteficos e mensuraacuteveis
Ainda falta muito trabalho de elaboraccedilatildeo antes de que se encontrem disponiacuteveis
normas de auditoria aceitas sobre Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relativas a assuntos
ambientais
bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
75
bull
bullbull A aplicaccedilatildeo consistente de normas de contabilidade aceitas deveraacute resultar na correta e
bull adequada apresentaccedilatildeo da situaccedilatildeo fmanceira e dos resultados das operaccedilotildees
A aplicaccedilatildeo consistente das nonnas de contabilidade e de divulgaccedilatildeo para assuntos
ambientais particulannente quando se revisam vaacuterios periacuteodos contaacutebeis deveraacute ser
introduzida paulatinamente enquanto se definam novas nonnas relacionadas com o meio
ambiente
bull A existecircncia de um adequado sistema de controle interno minimiza o risco de erros ou
irregularidades
o controle interno eacute em primeiro lugar responsabilidade da entidade fiscalizada
ainda que o auditor apresente propostas nos casos em que os controles tenham sido
considerados inadequados ou inexistentes
As disposiccedilotildees legislativas deveratildeo facilitar a cooperaccedilatildeo das entidades fiscalizadas no
que concerne agrave manutenccedilatildeo e acesso a toda informaccedilatildeo relevante e necessaacuteria para uma
avaliaccedilatildeo integral das atividades relacionadas com a auditoria
Todas as atividades de auditoria deveratildeo estar incluiacutedas no mandato de auditoria da
EFS
bull o completo alcance da auditoria governamental - auditoria de regularidade (financeira
e de confonnidade) e de resultado - tambeacutem se aplica agrave auditoria ambiental
Durante uma auditoria de Demonstraccedilotildees Contaacutebeis os assuntos ambientais deveratildeo
incluir
a) iniciativas para prevenir diminuir ou recuperar danos ao meio ambiente
bull b) a conservaccedilatildeo tanto dos recursos renovaacuteveis como dos natildeo renovaacuteveis e
c) as consequumlecircncias da violaccedilatildeo de leis e regulaccedilotildees ambientais dentre outros
A auditoria de confonnidade relacionada a assuntos ambientais deve contribuir para
proporcionar a garantia de que as atividades governamentais satildeo levadas a termo em
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
76
bullbull
bullbull
confonnidade com as leis ambientais nonnas e poliacuteticas tanto no acircmbito nacional como
internacional
A execuccedilatildeo da auditoria de resultados de atividades ambientais deve incluir
a) a garantia de que os indicadores de resultados em relaccedilatildeo a assuntos ambientais (
no caso de que se encontrem presentes em demonstrativos contaacutebeis puacuteblicos)
refletiam de maneira justa o resultado da entidade fiscalizada e
b) a garantia de que os programas ambientais se executam de maneira econocircmica
eficiente e efetiva
o trabalho das EFS deveraacute estar direcionado ao melhoramento das teacutecnicas para a
fiscalizaccedilatildeo da validade das medidas de resultado I desempenho
A auditoria ambiental agrega uma troca especial ao crescente papel dos auditores e a
responsabilidade destes em relaccedilatildeo agrave melhoria e elaboraccedilatildeo de novas teacutecnicas e metodologias
para avaliar se a entidade fiscalizada estaacute usando medidas de desempenho ambientais
razoaacuteveis e vaacutelidas Este eacute um bom exemplo de situaccedilotildees em que os auditores deveratildeo tirar
proveito de teacutecnicas e metodologias pertencentes a outras disciplinas relevantes
As EFS deveratildeo evitar conflito de interesses entre o auditor e a entidade fiscalizada
As EFS necessitam manter tanto o fato como a imagem de sua independecircncia e
objetividade ao executar auditorias ambientais e publicar seus resultados
Normas Gerais
o auditor e a EFS devem ser independentes e possuir a competecircncia devida
o auditor e a EFS devem ser independentes e objetivos na execuccedilatildeo de auditorias
ambientais Deveratildeo ser justos em suas avaliaccedilotildees e no relato dos resultados das auditorias
As EFS seus auditores eou outras pessoas (especialistas) que executem auditorias
ambientais deveratildeo demonstrar no miacutenimo o seguinte niacutevel de competecircncia e atributos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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a) adequados conhecimentos em tudo o que se refira agrave auditoria e capacidade de
execuccedilatildeo de auditorias financeiras de conformidade e de resultados
b) adequados conhecimentos de auditoria ambiental adquiridos atraveacutes da formaccedilatildeo
profissional e da experiecircncia praacutetica
c) um enfoque independente e imparcial e
d) adequadas habilidades de relacionamento humano e comunicaccedilatildeo
Se a EFS contratar especialistas externos esta deve confirmar sua competecircncia
profissional para assegurar-se da idoneidade dos mesmos para o desenvolvimento das tarefas
que estes devem executar A obtenccedilatildeo da consultoria de um especialista externo natildeo exclui
nem minimiza a responsabilidade da EFS em relaccedilatildeo agraves suas opiniotildees formadas ou das
conclusotildees alcanccediladas na auditoria
o auditor e a EFS devem comprovar diligecircncia profissional e interecircsse em
conformidade com as normas de auditoria da INTOSAI Isto contempla diligecircncia
profissional na especificaccedilatildeo reuniatildeo e avaliaccedilatildeo de provas e na divulgaccedilatildeo de
resultados conclusotildees e recomendaccedilotildees
Esta norma pode apresentar dificuldades particulares no momento de estabelecer
normas para provas de auditoria aceitas nas quais se baseiam os resultados conclusotildees e
recomendaccedilotildees
Normas de Procedimento
o auditor deveraacute planejar a auditoria de tal maneira que se possa garantir que uma
auditoria de alta qualidade se execute de maneira econocircmica eficiente efetiva e
oportuna
o trabalho da equipe de auditoria em todo nivel e fase deveraacute ser supervisionado
apropriadamente durante a auditoria e o trabalho documentado deveraacute ser revisado por
um membro superior da equipe de auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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o auditor ao determinar a extensatildeo e o alcance da auditoria estudaraacute e avaliaraacute a
confiabilidade do controle interno
No decorrer da execuccedilatildeo da auditoria deveraacute ser efetuado exame acerca da
conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis Passos e procedimentos de auditoria
devem oferecer uma razoaacutevel garantia de detecccedilatildeo de erros irregularidades e de accedilotildees
ilegais que possam ter efeito direto e material nas demonstraccedilotildees contaacutebeis
Eacute necessaacuterio que se produzam provas competentes relevantes e razoaacuteveis a fim de
apoiar a opiniatildeo e as conclusotildees do auditor com respeito agrave organizaccedilatildeo o programa a
atividade ou funccedilatildeo fiscalizadas
Os auditores deveratildeo analisar as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis a fun de estabelecer se as
mesmas guardam conformidade com as Normas de Contabilidade Aceitas
Normas para a elaboraccedilatildeo dos relatoacuterios
Os relatoacuterios de auditoria escritos deveratildeo ser apresentados tanto agrave direccedilatildeo da entidade
fiscalizada como ao seu oacutergatildeo executivo
Ao teacutermino de cada auditoria o auditor deve apresentar uma opiniatildeo escrita ou um
relatoacuterio expondo os resultados de maneira apropriada o conteuacutedo deste relatoacuterio ou
opiniatildeo deveraacute ser de faacutecil compreensatildeo e deveraacute se encontrar livre de imprecisotildees ou
ambiguumlidades Incluiraacute toda informaccedilatildeo suportada por provas de auditoria e deveraacute ser
independente objetivo justo e construtivo
Em relaccedilatildeo a auditorias de regularidade o auditor deve preparar um relatoacuterio escrito
que pode ser uma parte do relatoacuterio sobre as demonstraccedilotildees contaacutebeis ou um relatoacuterio
a parte sobre os exames de conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis O relatoacuterio
deveraacute conter uma declaraccedilatildeo de garantia positiva sobre os assuntos examinados em
relaccedilatildeo agrave conformidade e de garantia negativa sobre os assuntos natildeo examinados
A EFS agrave qual pertenccedila o auditor eacute a que deve decidir ao fmal sobre as accedilotildees que devem
ser empreendidas em relaccedilatildeo agraves praacuteticas fraudulentas ou seacuterias irregularidades
descobertas pelo auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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ambientais foram de auditorias de resultado e 169 continham uma combinaccedilatildeo de auditoria de
regularidade e de resultados Oitenta e sete informes eram auditorias de regularidade A
maioria das EFS publicou tanto informes de regularidade como de resultado
Em relaccedilatildeo agraves auditorias de resultados o relatoacuterio deve incluir todos os relatos
significativos de natildeo conformidades pertinentes aos objetivos da auditoria
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS EFS
A INTOSAI efetuou no ano de 2000 um estudo sobre a situaccedilatildeo atual no acircmbito da
auditoria ambiental por parte das EFS exposto no relatoacuterio intitulado Resultados deI tercer
estuacutedio sobre auditoriacutea ecoloacutegica Os resultados apresentados satildeo referentes agrave terceira
pesquisa e na medida do possiacutevel procuraram comparar os resultados com os do primeiro e
segundo estudo efetuados em 1993 e 1997
Este estudo abordou temas como mandato e poderes alcance das atividades e tipos de
auditoria dentre outros que satildeo comentados de forma resumida a seguir
Mandato e poderes Os mandatos da maioria das EFS natildeo sofreram alteraccedilotildees desde
1996 natildeo ocorrendo nenhuma restriccedilatildeo No ano de 2000 a maioria das EFS possuiacutea algum
tipo de poder para realizar auditorias ambientais
Auditorias a posterior Quase todas as EFS que possuem poderes para realizar
auditorias ambientais estatildeo autorizadas a realizar auditorias de regularidade Muitas EFS
tambeacutem estatildeo autorizadas a realizar auditorias de resultados sobre questotildees ambientais
Alcance das atividades da auditoria ambiental Entre 1997 e 1999 um grande
nuacutemero de EFS utilizou seus poderes para realizar auditorias ambientais Durante este
periacuteodo 57 das EFS entrevistadas completaram uma ou vaacuterias auditorias relacionadas com
questotildees ambientais
Tipos de auditoria A grande maioria das auditorias ambientais publicadas entre 1997
e 1999 inclui algum tipo de auditoria de resultados No total 304 dos informes sobre questotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
80
As auditorias de resultados cobrem uma ampla escala de tipos de auditoria O tipo de
auditoria de resultado ambiental realizada com mais frequumlecircncia pelas EFS foi a de
implementaccedilatildeo de programas ambientais A segunda foi a auditoria de conformidade por parte
dos departamentos da administraccedilatildeo puacuteblica e outros com a legislaccedilatildeo e a regulamentaccedilatildeo
ambiental agrave escala nacional Estes dois tipos de auditoria tambeacutem se realizaram com mais
frequumlecircncia durante o periacuteodo de 1994-1996 A avaliaccedilatildeo dos impactos ou efeitos do programa
ambiental nacional tambeacutem foi importante em ambos periacuteodos Um novo desenvolvimento
parece ser o crescimento de outros dois tipos de auditorias do resultado a auditoria dos
sistemas de gestatildeo ambiental da administraccedilatildeo puacuteblica e a auditoria dos efeitos ambientais de
programas natildeo relacionados com o meio ambiente
Johnsen (2001) aponta em seu estudo sobre fiscalizaccedilatildeo ambiental no acircmbito europeu
que as EFS de 13 paiacuteses apresentaram suas atividades na aacuterea ambiental Sete dos projetos
tratavam de algum tipo de contaminaccedilatildeo da aacutegua dois paiacuteses apresentaram fiscalizaccedilotildees de
gestatildeo de resiacuteduos dois realizavam fiscalizaccedilotildees sobre a contaminaccedilatildeo atmosfeacuterica e um
havia realizado a fiscalizaccedilatildeo de um parque nacional
O Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) no periacuteodo de 1993-2001
realizou 17 auditorias ambientais do tipo operacional e o General Accounting Office (GAO)
no periacuteodo 1993-2000 efetuou 75 auditorias ambientais operacionais e de regularidade
(COMBA 2002 p58)
14 INICIATIVAS NO BRASIL
O presente capiacutetulo natildeo tem a pretensatildeo de ser exaustivo procura apenas abordar
algumas iniciativas realizadas no Brasil e localizadas na revisatildeo de literatura
Malafaia (2003) aponta em seu estudo que Pesquisa realizada junto aos oacutergatildeos de
controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas executa
atualmente alguma accedilatildeo de controle na aacuterea ambiental
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A autora destaca as iniciativas
a) do Tribunal de Contas da Uniatildeo que executa auditoria ambiental fundamentada
pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizaccedilatildeo Ambiental - PDF A
b) do TCE do Paranaacute que desenvolve auditorias ambientais em programas
governamentais co-financiados por organismos internacionais e
c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco Mato Grosso e Rio Grande do Sul que
estatildeo em fase de implantaccedilatildeo das auditorias ambientais
Observa ainda a autora que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia - TCEBa muito
embora natildeo tenha traccedilado diretrizes institucionais para a aacuterea ambiental jaacute aborda os aspectos
ambientais no bojo das outras modalidades de auditorias em especial aquelas que envolvem
as obras puacuteblica decorrentes da execuccedilatildeo de programas governamentais com recursos coshy
financiados
Igual situaccedilatildeo ocorre com o Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro que
estabeleceu uma estrateacutegia de atuaccedilatildeo abordando a questatildeo ambiental nas obras puacuteblicas
bem como procurando identificar aacutereas da gestatildeo governamental que necessitam de atenccedilatildeo
especial realizando auditorias operacionais
A tarefa de se dedicar tambeacutem agrave auditoria ambiental natildeo eacute simples e de raacutepida
assimilaccedilatildeo por parte do quadro de profissionais dos Tribunais de Contas conforme aponta
Nassar (2004) eacute importante a formaccedilatildeo de grupos de trabalho para discutir a questatildeo
ambiental bem como a realizaccedilatildeo de cursos e seminaacuterios voltados agrave aplicaccedilatildeo da auditoria
ambiental puacuteblica
15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE
CONSERVACcedilAtildeO
Dentro do setor puacuteblico a auditoria ambiental ainda eacute uma abordagem recente com
poucas iniciativas no acircmbito do controle externo Tais iniciativas limitam-se geralmente a
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aspectos relativos ao impacto ambiental das obras puacuteblicas como por exemplo anaacutelise do
EIAlRIMA
No presente estudo de caso um Tribunal de Contas TC que jaacute verifica os aspectos
ambientais em suas inspeccedilotildees ligadas a obras puacuteblicas resolveu realizar auditorias ambientais
Para atingir esse objetivo realizou no ano de 2004 trecircs auditorias piloto na aacuterea ambientaL
Torna-se oportuno esclarecer que foram definidas equipe de inspeccedilatildeo distintas para cada tema
e cada equipe foi capacitada dentro do tema respectivo
Foram escolhidos os temas educaccedilatildeo ambiental unidades de conservaccedilatildeo e coleta
seletiva nesta ordem
o tema educaccedilatildeo ambiental (prevista na Constituiccedilatildeo Federal no inciso VI sectlOdo
art 225) iniciou a seacuterie de auditorias piloto uma vez que as estrateacutegias de enfrentamento da
problemaacutetica ambiental para surtirem o efeito desejaacutevel na construccedilatildeo de sociedades
sustentaacuteveis envolvem uma articulaccedilatildeo coordenada entre todos os tipos de intervenccedilatildeo
ambiental direta incluindo nesse contexto as accedilotildees em Educaccedilatildeo Ambiental Dessa forma
assim como as medidas poliacuteticas juriacutedicas institucionais e econocircmicas voltadas agrave proteccedilatildeo
recuperaccedilatildeo e melhoria soacutecio-ambiental despontam tambeacutem as atividades no acircmbito
educativo
Na escolha do segundo tema Unidades de Conservaccedilatildeo foram levados em
consideraccedilatildeo os seguintes fatores
a) embora o Brasil tenha uma das mais rigorosas legislaccedilotildees ambientais do mundo
ela tem demonstrado ser ineficaz no combate agrave devastaccedilatildeo Uma maneira de
minimizar o efeito da destruiccedilatildeo dos habitats e o consequumlente empobrecimento da
biodiversidade eacute a manutenccedilatildeo de aacutereas protegidas
b) as oportunidades de agregaccedilatildeo de valor - embora sejam muitos os beneficios
considerados com a conservaccedilatildeo da biodiversidade para a manutenccedilatildeo da
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biosfera das qualidades ambiental e de vida e dos processos ecoloacutegicos-chave
parece haver muita dificuldade por parte das autoridades e dos tomadores de
decisatildeo na implementaccedilatildeo de diretrizes efetivas para a conservaccedilatildeo da
biodiversidade associadas ao desenvolvimento local
c) a necessidade de fiscalizaccedilatildeo do patrimocircnio puacuteblico - a competecircncia
constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se
refere ao aspecto contaacutebil e legal mas agrave eficiecircncia eficaacutecia e efetividade com que
esses recursos satildeo aplicados incluindo tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo
o patrimocircnio puacuteblico no qual o meio ambiente se inclui
A escolha do terceiro tema Coleta Seletiva levou em consideraccedilatildeo (I) a importacircncia
do tema frente agrave crescente conscientizaccedilatildeo da sociedade (2) historicamente as questotildees mais
criticas no campo do saneamento ambiental tanto nos aglomerados urbanos como nas aacutereas
rurais dizem respeito agrave qualidade da aacutegua principalmente da aacutegua potaacutevel ao descarte e
destinaccedilatildeo do lixo e agraves formas de tratamento do esgoto Aacutegua lixo e esgoto relacionam-se
intrinsecamente e a forma como satildeo cuidados os dois uacuteltimos interfere na qualidade da
primeira (3) ao se considerar o aumento populacional o crescimento vertiginoso das grandes
cidades e a superproduccedilatildeo de bens de consumo cada vez mais descartaacuteveis pode-se inferir a
dimensatildeo que o problema atingiu (4) o lixo eacute inevitaacutevel e ao mesmo tempo em que cresce o
volume de lixo produzido satildeo cada vez mais caras mais raras e mais distantes as alternativas
tradicionais de disposiccedilatildeo do lixo em aterros
Assim sendo escolhemos para estudo de caso o tema Unidades de Conservaccedilatildeo por
considerarmos o mais didaacutetico e relevante Como o objetivo eacute demonstrar sua aplicabilidade
natildeo foram incluiacutedos todos os aspectos relacionados ao caso
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151 As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo
Inicialmente eacute necessaacuterio demonstrar a evoluccedilatildeo e a importacircncia das aacutereas protegidas
Tal como se conhecem agora as aacutereas protegidas surgiram no seacuteculo passado nos Estados
Unidos com a criaccedilatildeo do Parque Nacional de Yellowstone como mecanismo para
salvaguardar elementos naturais e culturais representativos
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuiccedilotildees especiacuteficas das aacutereas protegidas
para o bem estar da sociedade
a) manutenccedilatildeo de processos ecoloacutegicos essenciais que dependem de ecossistemas
naturais
b) preservaccedilatildeo da diversidade de espeacutecies e da variaccedilatildeo geneacutetica dentro delas
c) manutenccedilatildeo das capacidades produtivas dos ecossitemas
d) preservaccedilatildeo das caracteriacutesticas histoacutericas e culturais importantes para os estilos de
vida tradicionais e bem estar da populaccedilatildeo local
e) salvaguarda dos habitats criacuteticos para a sobrevivecircncia de espeacutecies
f) provisatildeo de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades investigaccedilatildeo
cientiacutefica educaccedilatildeo capacitaccedilatildeo recreaccedilatildeo turismo e mitigaccedilatildeo de ameaccedilas de
forccedilas naturais
g) provisatildeo de bens e serviccedilos ambientais
h) manutenccedilatildeo de fontes de orgulho nacional e inspiraccedilatildeo humana
o manejo de uma aacuterea protegida envolve um sem nuacutemero de elementos
interconectados entre si para assegurar a sustentabilidade a longo prazo de seus valores
naturais culturais e sociais
o manejo pode ser definido como o conjunto de accedilotildees de caraacuteter poliacutetico legal
administrativo de investigaccedilatildeo de planejamento de proteccedilatildeo coordenaccedilatildeo promoccedilatildeo
interpretaccedilatildeo e educaccedilatildeo entre outras que resultam no melhor aproveitamento e na
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
85
permanecircncia de uma aacuterea protegida bem como o cumprimento de seus objetivos
(CIFUENTES 2000 p 5 traduccedilatildeo livre)
De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) instituiacutedo
pela Lei ndeg 9985 de 18 de julho de 2000 as aacutereas protegidas podem ser divididas em dois
grupos Unidades de Proteccedilatildeo Integral6 e Unidades de Uso Sustentaacutevel Estes grupos por sua
vez podem se subdividir ainda nas seguintes categorias
a) Unidades de Proteccedilatildeo Integral se subdividem em Estaccedilatildeo Ecoloacutegica Reserva
Bioloacutegica Parque Nacional Monumento Natural e Refuacutegio de Vida Silvestre
b) O grupo de Unidades de Uso Sustentaacutevel se subdivide em Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental Aacuterea de Relevante Interesse Ecoloacutegico Floresta Nacional Reserva
Extrativista Reserva de Fauna Reserva de Desenvolvimento Sustentaacutevel e
Reserva Particular do Patrimocircnio Natural
As Unidades de Conservaccedilatildeo (UC) sejam federais estaduais ou municipais satildeo parte
integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo por forccedila do art 3deg da Lei
Federal ndeg 998500
Conforme o SNUC uma Unidade de Conservaccedilatildeo eacute o espaccedilo territorial e seus
recursos ambientais8 incluindo as aacuteguas jurisdicionais com caracteristicas naturais
relevantes legalmente instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico com objetivos de conservaccedilatildeo e limites
definidos sob regime especial de administraccedilatildeo ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteccedilatildeo
Pela instituiccedilatildeo de unidades de conservaccedilatildeo ocorre o planejamento do territoacuterio para
excluir espaccedilos da atividade humana degradadora
6 O objetivo baacutesico das Unidades de Proteccedilatildeo Integral eacute preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais com exceccedilatildeo dos casos previstos nesta Lei BRASIL SNUC
7 O objetivo baacutesico das Unidades de Uso Sustentaacutevel eacute compatibilizar a conservaccedilatildeo da natureza com o uso sustentaacutevel de parcela dos seus recursos naturais Id2000
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No acircmbito do Poder Executivo do ente auditado a criaccedilatildeo de uma nova Unidade de
Conservaccedilatildeo ocorre necessariamente por ato do Poder Puacuteblico a partir da iniciativa da
Secretaria de Meio Ambiente ou da sugestatildeo da proacutepria comunidade
Em seguida a equipe da Secretaria vai a campo para levantar os dados que
fundamentaratildeo a implantaccedilatildeo da mesma (grau de degradaccedilatildeo zoneamento preliminar limites
possibilidade de formar corredores ecoloacutegicos etc)
A criaccedilatildeo e o zoneament09 da UC normalmente ocorrem em momentos distintos
Boa parte das aacutereas ocupadas configura-se atualmente como espaccedilos legalmente
protegidos seja por unidades de conservaccedilatildeo ou pelo coacutedigo florestal satildeo margens de rios e
encostas iacutengremes muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos Elas se constituem
em locais atraentes agraves ocupaccedilotildees ilegais que ao longo do tempo sem controle por parte dos
governos passam a ser alvo de constantes accedilotildees de degradaccedilatildeo ambiental
Praticamente todas as unidades de conservaccedilatildeo localizadas em aacutereas urbanas passam
por esse problema que consiste na busca de espaccedilo para fixar residecircncia
As Unidades de Conservaccedilatildeo satildeo aacutereas da cidade que por seus atributos ecoloacutegicos
apresentam um estatuto especial de uso e ocupaccedilatildeo do solo e de manejo do seu ecossistema
natural O Plano Diretor da Cidade deve prever como um dos instrumentos baacutesicos da Poliacutetica
de Meio Ambiente a criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo
152 O Planejamento
Na fase de planejamento da auditoria houve
1 a identificaccedilatildeo do(s) programa(s) e do gestor
A atmosfera as aacuteguas interiores superficiais e subterracircneas os estuaacuterios o mar territorial o solo o subsolo os elementos da biosfera a fauna e a flora Id2000
9 Entende-se por zoneamento a divisatildeo da regiatildeo delimitada em ZPVS (zona da preservaccedilatildeo da vida silvestre) ZCVS (zona de conservaccedilatildeo da vida silvestre) e ZOCs (zonas de ocupaccedilotildees)
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2 a verificaccedilatildeo da inserccedilatildeo do( s) programa( s) no Plano Plurianual e na Lei Orccedilamentaacuteria
Anual com a identificaccedilatildeo dos recursos orccedilamentaacuterios disponibilizados e executados
nos uacuteltimos cinco anos
3 estudo e compreensatildeo da(s) organizaccedilatildeo(otildees) envolvida (s) com o(s) programa(s)
4 realizaccedilatildeo de pesquisas a fim de conhecer a estrutura as caracteriacutesticas e a necessidade
de uma Unidade de Conservaccedilatildeo
5 publicaccedilotildees cientiacuteficas sobre o tema
6 levantamento de toda legislaccedilatildeo e normas aplicaacuteveis e
7 levantamento das categorias de UC existentes no acircmbito jurisdicional do Ente com
identificaccedilatildeo das unidades legislaccedilatildeo de criaccedilatildeo extensatildeo territorial e ecossistemas
envolvidos
A proposta apresentada ampliou a abrangecircncia do escopo de auditoria visando agrave
preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo de aacutereas protegidas ponto esse ainda carente de publicaccedilotildees no
que se refere a auditorias
A fim de viabilizar e materializar o presente trabalho as metodologias e teacutecnicas de
auditoria existentes foram adaptadas para a mudanccedila no objeto de controle e suas
especificidades
Durante a fase de levantamento de auditoria foram diagnosticadas algumas
peculiaridades que serviram para delinear o objeto do trabalho O nuacutemero de envolvidos na
gestatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo eacute relativamente grande e a complexidade do assunto
impotildee um tratamento diferenciado agrave questatildeo pois o assunto demanda uma anaacutelise
pormenorizada em diversas aacutereas temaacuteticas
Considerando a pouca tradiccedilatildeo e conhecimento sobre o assunto por uma questatildeo de
prudecircncia tomou-se conveniente que a presente abordagem se iniciasse com a realizaccedilatildeo de
uma auditoria-piloto em uma unidade de conservaccedilatildeo selecionada a fim de sedimentar o
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conhecimento para futuras auditorias bem como permitir demandar uma maior atenccedilatildeo agrave
estrutura da Secretaria de Meio Ambiente no tocante agrave Gestatildeo Ambiental para Unidades de
Conservaccedilatildeo
Ainda nesta fase foi selecionado para inspeccedilatildeo o Parque Natural de V ocasiatildeo em
que foi efetuado o levantamento soacutecio-ambiental preacutevio da Unidade de Conservaccedilatildeo em
questatildeo dos antecedentes legais e o reconhecimento do espaccedilo geograacutefico em mapas
(cobertura e uso do solo vegetaccedilatildeo regiotildees etc) tendo sido identificado que
a) O Parque Natural encontra-se inserido dentro de uma Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental (AP A) e neste sentido eacute possiacutevel identificar a existecircncia de um
mosaico formado pela AP A de V e Parque Natural de Y pelo Parque Natural
Z e pelo Canal T (que liga estas UCs)
A gestatildeo integrada destas Unidades pode significar uma maior efetividade das
accedilotildees executadas e a sinergia na utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada
gestor Este conceito pode ser estendido de uma forma geral para todas as UCs
do Ente
De acordo com o SNUC sempre que existir um conjunto de unidades de
conservaccedilatildeo de categorias diferentes ou natildeo proacuteximas justapostas ou
sobrepostas e outras aacutereas protegidas puacuteblicas ou privadas constituindo um
mosaico a gestatildeo do conjunto deveraacute ser feita de forma integrada e participativa
considerando-se os seus distintos objetivos de conservaccedilatildeo de forma a
compatibilizar a presenccedila da biodiversidade a valorizaccedilatildeo da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentaacutevel no contexto regional
Uma Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental eacute uma unidade de Uso Sustentaacutevel Eacute uma
aacuterea em geral extensa podendo ser constituiacuteda por terras puacuteblicas ou privadas
Possui um certo grau de ocupaccedilatildeo humana eacute dotada de atributos abioacuteticos
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bioacuteticos esteacuteticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida
e o bem-estar das populaccedilotildees humanas e tem como objetivos baacutesicos proteger a
diversidade bioloacutegica disciplinar o processo de ocupaccedilatildeo e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais
Jaacute um Parque Natural eacute uma unidade de Proteccedilatildeo Integral e admite apenas o uso
indireto10 de seus recursos Deve ser de posse e domiacutenio puacuteblico destinado agrave
visitaccedilatildeo e ao lazer Havendo aacutereas particulares incluiacutedas em seus limites estas
devem ser desapropriadas conforme dispuser a legislaccedilatildeo
b) O Ente puacuteblico auditado possui atualmente 24 Aacutereas de Proteccedilatildeo Ambiental e 17
Parques Naturais
c) A APA do Y foi criada por Decreto em 1991 e estaacute situada na Baixada de
XXX compreendendo a Lagoa e o Canal de T aleacutem das aacutereas de entorno
Abrange uma aacuterea de 932 hectares (ha) e engloba aleacutem de terrenos particulares o
Parque Natural de Y objeto da auditoria e a Reserva Integral de Praia
d) O Parque Natural do Y foi criado por Lei em 1978 e encontra-se sob a tutela
da Secretaria de Meio Ambiente A infra-estrutura atual se concentra em terreno
localizado em uma das margens da Lagoa com acesso pela Avenida 01
e) O Parque Natural de Y eacute constituiacutedo por uma aacuterea aproximada de 24785
hectares com diversos ecossistemas inter-relacionados o manguezal a restinga e
o lagunar Sua distribuiccedilatildeo de aacuterea protegida por bairros se daacute da seguinte forma
- Bairro A 244921 (ha)
- Bairro B 2931 (ha)
f) A populaccedilatildeo residente estimada no entorno imediato da Lagoa de Y e no seu
Canal eacute de 584 mil pessoas segundo a contagem de 1996 realizada pelo IBGE
lO Aquele que natildeo envolve consumo coleta dano ou destruiccedilatildeo dos recursos naturais BRASIL SNUC
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g) Entre 1984 e 1999 perderam-se cerca de 30 da vegetaccedilatildeo de restinga situada
principalmente no entorno da Lagoa de Y Nenhuma outra forma de vegetaccedilatildeo
sofreu uma perda tatildeo forte neste periodo o que ressalta a importacircncia da APA e
do Parque de Y como aacutereas de preservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo deste tipo de
ecossistema
h) A gestatildeo dos Parques Naturais eacute executada por uma Coordenadoria de
Conservaccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo Ambiental e a fiscalizaccedilatildeo fica a cargo de uma
Gerecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo ambas ligadas agrave Secretaria de Meio
Ambiente
i) No presente momento natildeo haacute parceria nem gestatildeo integrada com Organizaccedilotildees
da sociedade civil de interesse puacuteblico (OSCIPs) ou outras organizaccedilotildees similares
visando a gestatildeo do PN de Y
Neste sentido deve-se ressaltar que o SNUC incorporou a participaccedilatildeo social em
vaacuterios de seus artigos e no artigo 3 O possibilitando a gestatildeo das unidades de
conservaccedilatildeo por organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico mediante
Termo de Parceria firmado com o oacutergatildeo responsaacutevel pela unidade
j) Na estrutura da Secretaria de Meio Ambiente existe um Conselho de Defesa do
Meio Ambiente e natildeo haacute Conselhos Consultivos instituiacutedos para cada Unidade de
Conservaccedilatildeo
k) Com relaccedilatildeo agrave infra-estrutura o Parque possui (a) um Centro de Educaccedilatildeo
Ambiental (b) sede com equipamentos de apoio ao visitante banheiros
lanchonete e eco-loja e (c) aacuterea destinada agrave recreaccedilatildeo infantil
1) Existem contratos firmados atraveacutes de licitaccedilatildeo para execuccedilatildeo de serviccedilos de
limpeza e para prestaccedilatildeo de serviccedilos de Gestatildeo do Parque Natural
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
91
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bull
m) A Unidade de Conservaccedilatildeo em questatildeo possui um gestor formalmente nomeado
n) A unidade admite a visitaccedilatildeo puacuteblica
Foram definidos como
a) OBJETIVO do trabalho realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma
auditoria de resultados a fim de (a) verificar se as atividades governamentais
estatildeo sendo levadas a termo em conformidade com as leis ambientais normas e
poliacuteticas em vigor (b) verificar a obediecircncia aos sistemas e procedimentos de
proteccedilatildeo ambiental de uma Unidade de Conservaccedilatildeo procurando (c) confirmar se
todos os riscos envolvidos foram devidamente considerados (d) avaliar a
Unidade de Conservaccedilatildeo utilizando indicadores de sustentabilidade (e) conhecer
seu grau de implementaccedilatildeo como UC (t) identificar se o(s) programa(s) estatildeo
sendo executado de maneira econocircmica eficiente eficaz e efetiva (g) observar a
poliacutetica de gestatildeo para as Unidades de Conservaccedilatildeo como um todo (h) bem como
gerar informaccedilotildees e dados que possam ser utilizados pelo Executivo pelos
demais setores da Corte de Contas e pelo puacuteblico em geral
b) ALCANCE foi determinado o tempo a ser empregado os recursos necessaacuterios a
equipe de auditoria a metodologia aplicaacutevel as aacutereas a serem cobertas e os
objetivos
c) TEacuteCNICAS de auditoria foram utilizadas a avaliaccedilatildeo geral inspeccedilatildeo (em
registros documentos mapas etc) anaacutelise entrevistas e observaccedilatildeo in loco
Foram empregadas ainda ferramentas como o Barocircmetro da Sustentabilidade a
Estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) a Anaacutelise Stakeholder e a Anaacutelise
Swot
O programa de auditoria foi apresentado ao final desta fase e posteriormente aprovado
O citado programa foi elaborado em duas partes
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bull bull 92
a) A primeira parte foi especiacutefica para anaacutelise da conformidade com a legislaccedilatildeo
federal e com os dispositivos emanados pelo Ente local bem como foi prevista a
conformidade com os dispositivos contratuais existentes para o tema em anaacutelise
b) A segunda parte abordou
- No tocante agrave Gestatildeo foram incluiacutedas questotildees relativas agrave forma de gestatildeo
escolha e capacitaccedilatildeo dos gestores nomeados para gerir uma Unidade de
Conservaccedilatildeo existecircncia formal de metas predefinidas para as Unidades de
Conservaccedilatildeo em geral e para o Parque Natural em questatildeo existecircncia de um
sistema de monitoramento avaliaccedilatildeo e de indicadores de desempenho para as
UCs dentre outros
- No tocante agraves questotildees operacionais o programa inclui existecircncia de plano de
manejo questotildees relacionadas agrave verificaccedilatildeo dos serviccedilos de implantaccedilatildeo
conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de trilhas ecoloacutegicas sinalizaccedilatildeo controle da
visitaccedilatildeo seguranccedila possiacuteveis pesquisas realizadas dentro da UC em questatildeo e
seu processo de licenciamento e acompanhamento tratamento fitossanitaacuterio e
controle de vetores (Controle de espeacutecies botacircnicas e zooloacutegicas nativas e
exoacuteticas) manutenccedilatildeo conservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da vegetaccedilatildeo manejo e
reforccedilo de espeacutecies da fauna autoacutectones prevenccedilatildeo e combate a incecircndios
aparelhamento e instalaccedilotildees manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico
limites as possiacuteveis consequumlecircncias socioeconocircmicas I ambientais no caso de
extinccedilatildeo da UC Poluiccedilatildeo Aquaacutetica visando a classificar a dependecircncia da
vida do Parque em relaccedilatildeo agrave aacutegua da Lagoa dentre outros Mesmo nesta etapa
houve uma preocupaccedilatildeo com a verificaccedilatildeo com a eficaacutecia eficiecircncia e a
efetividade do manejo do Parque Natural
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
93
153 A execuccedilatildeo
Na etapa seguinte a auditoria se dividiu nas seguintes fases
13 fase (Preacute-auditoria) Reuniatildeo com a equipe teacutecnica da Secretaria de Meio Ambiente
com apresentaccedilatildeo das equipes objetivando dar conhecimento da proposta de trabalho a ser
desenvolvido linhas de investigaccedilatildeo e criteacuterios adotados buscando parceria do oacutergatildeo
auditado que pela complexidade do tema e inexistecircncia de indicadores especiacuteficos para
Unidades de Conservaccedilatildeo seria de extrema relevacircncia para o sucesso da auditoria Nesta fase
foi aplicado um questionaacuterio agrave equipe da Secretaria de Meio Ambiente objetivando um
diagnoacutestico envolvendo aspectos relacionados com a estrateacutegia de atuaccedilatildeo da equipe do
tribunal com vistas a avaliar o engajamento da equipe da Secretaria e conhecer os principais
aspectos do(s) programa(s) escolhido para exame dirimir duacutevidas iniciais etc Como
decorrecircncia dessa anaacutelise foram definidos alguns pontos fortespontos fracos
23 fase Aplicaccedilatildeo de questionaacuterios levantamento dos indicadores porventura
existentes testes de aderecircncia a fim de averiguar a conformidade agraves normas previstas e
visitas ao Parque Natural de Y
Um exame mais aprofundado das questotildees de auditoria exigiu entrevistas com os
diversos Coordenadores e Gerentes de oacutergatildeos vinculados ou relacionados agrave Gestatildeo do
Parque Natural de Y bem como com bioacutelogos da Secretaria de forma a se obter informaccedilotildees
de caraacuteter qualitativo essenciais para contribuir para as recomendaccedilotildees de melhoria do(s)
programa( s)
154 O Relatoacuterio
Durante a execuccedilatildeo foram identificados achados decorrentes de gestatildeo e de
inobservacircncias de normas e procedimentos Apoacutes a anaacutelise dos achados foram relatadas as
conclusotildees bem como formuladas as recomendaccedilotildees e oportunidades de melhoria
pertinentes
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
94 bullbullbullbullbull Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reuniatildeo com o
corpo teacutecnico da Secretaria de Meio Ambiente tendo sido incorporados ao relatoacuterio os
Pronunciamentos da Administraccedilatildeo
bull A seguir satildeo relatadas algumas RECOMENDACcedilOtildeES mais significativas
bull
a) a elaboraccedilatildeo de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservaccedilatildeo
O Plano de Manejo eacute um projeto dinacircmico expresso atraveacutes de um documento
teacutecnico com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservaccedilatildeo que
determina seu zoneamento caracterizando cada uma de suas zonas e propondo
seu desenvolvimento fisico de acordo com suas finalidades Define ainda as
bull normas que devem presidir o uso da aacuterea e o manejo dos recursos naturais
inclusive a implantaccedilatildeo das estruturas fisicas necessaacuterias agrave gestatildeo da unidade
Desta forma estabelece diretrizes baacutesicas para o manejo da Unidade e sua
existecircncia eacute de obrigatoriedade prevista no SNUC
A Secretaria natildeo possui plano de manejo para o PN de Y bem como para as
bullbull demais unidades de conservaccedilatildeo
bullbull b) a adoccedilatildeo de medidas de manejo ambiental no entorno do PN de Y
bull A sustentabilidade da UC aumenta na medida em que a aacuterea que a circunda seja
bull alvo de medidas adequadas de manejo criando assim uma zona de amortecimento
que reduza os impactos do meio urbano no entorno do Parque Natural
Uma das medidas que podem ser adotadas eacute utilizaccedilatildeo de vegetaccedilatildeo nativa nas
aacutereas vizinhas agrave Ue Com isso a fauna nativa eacute favorecida e reduz-se a
possibilidade de disseminaccedilatildeo de espeacutecies vegetais exoacuteticas na aacuterea protegida em
funccedilatildeo da germinaccedilatildeo de sementes trazidas pelo vento ou animais
c) a definiccedilatildeo de metas em relaccedilatildeo agraves Unidades de Conservaccedilatildeo a fim de se
desenvolver ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
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95
A anaacutelise ou avaliaccedilatildeo das accedilotildees visa estabelecer se as intervenccedilotildees
governamentais produzem os efeitos propostos e para tanto satildeo necessaacuterios um
planejamento preacutevio e o estabelecimento de metas a serem alcanccediladas
d) a implementaccedilatildeo de um sistema de Monitoramento das accedilotildeesprojetos
implementados nas Unidades de Conservaccedilatildeo
o monitoramento vem a se constituir num instrumento de interaccedilatildeo entre o
planejamento e a execuccedilatildeo possibilitando a correccedilatildeo de desvios e a
retro alimentaccedilatildeo permanente de todo o processo de planejamento pela
experiecircncia vivenciada com a execuccedilatildeo No caso das unidades de conservaccedilatildeo o
monitoramento gera informaccedilotildees para que seja efetivado o manejo destas aacutereas
subsidiando a definiccedilatildeo e adoccedilatildeo de poliacuteticas
e) a efetivaccedilatildeo na praacutetica de uma gestatildeo integrada das UCs do Ente e dos
mosaicos formado por UCs vizinhas
Dentro desta mesma visatildeo haacute uma seacuterie de atividades comuns a todas as
Unidades que podem ser feitas de forma sineacutergica obtendo com isso ganhos de
escala consideraacuteveis maior efetividade das accedilotildees executadas e a racionalizaccedilatildeo na
utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada gestor das UCs
f) a implementaccedilatildeo dos Conselhos Consultivos para as Unidades de Conservaccedilatildeo
Algumas das OPORTUNIDADES DE MELHORIA mais significativas foram
a) buscar investir na Capacitaccedilatildeo dos Gestores das Unidades de Conservaccedilatildeo
b) A qualidade do trabalho e a consecuccedilatildeo das metas propostas natildeo dependem
somente do quantitativo de profissionais mas da realizaccedilatildeo das capacitaccedilotildees que
favoreccedilam a aquisiccedilatildeo de habilidades teacutecnicas e o desenvolvimento de atitudes
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c) providenciar a delimitaccedilatildeo fisica da Unidade
A correta delimitaccedilatildeo das aacutereas e a colocaccedilatildeo de placas informando as restriccedilotildees
de uso de cada Zona eacute essencial para garantir o cumprimento dos dispositivos
legais atribuiacutedos agrave Unidade Muitas atividades irregulares cometidas por
desconhecimento dos limites e restriccedilotildees de uso e ocupaccedilatildeo poderiam ser
evitadas com esta accedilatildeo e com a colocaccedilatildeo de sinalizaccedilatildeo de advertecircncia
d) procurar desenvolver uma seacuterie de instrumentos de Planejamento visando as
Unidades de Conservaccedilatildeo
A disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees cientiacuteficas e de ferramentas de anaacutelise que
permitam a previsatildeo de riscos e ameaccedilas ambientais em relaccedilatildeo agrave dinacircmica dos
processos estruturais e funcionais dos ecossistemas torna possiacutevel aos
planejadores realizar previsotildees e a partir delas estabelecer planos e estrateacutegias
para contornar os problemas ambientais O desenvolvimento de uma seacuterie de
instrumentos de planejamento nos mais diversos niacuteveis - do estrateacutegico ao
operacional - auxilia no aprimoramento dos processos de gestatildeo das Unidades de
Conservaccedilatildeo permitindo ainda um planejamento progressivo para a obtenccedilatildeo de
Planos de Manejo
e) procurar implantar um sistema de controle do puacuteblico visitante em cada Parque
Natural visando agrave construccedilatildeo de uma base de dados
f) procurar fomentar a Pesquisa Cientiacutefica no acircmbito da Secretaria
Existe um potencial para o desenvolvimento de pesquisas cientiacuteficas que possam
subsidiar o planejamento e as accedilotildees de manejo ambiental nas Unidades de
Conservaccedilatildeo Para tal seria necessaacuteria a realizaccedilatildeo de convecircnios com Instituiccedilotildees
de Pesquisas interessadas na questatildeo ambiental
bullbull bull
97bull bull g) providenciar a correta delimitaccedilatildeo visual dentro da Unidadebull bull A sinalizaccedilatildeo de uma UC eacute parte importante do processo de informaccedilatildeo dos seus bull bullbull
usuaacuterios Por esse motivo natildeo se restringe agrave simples tarefa de colocar placas
bull implicando tambeacutem na verificaccedilatildeo do que deve ser informado e de que forma isso
bullbull pode ser feito com eficaacutecia
bull h) fomentar a busca de patrocinadores para implantaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo interna das
bull Unidadesbull bullbull
o patrociacutenio se constitui em uma forma legiacutetima para viabilizar um projeto desta
bull ordem considerando-se principalmente as dificuldades financeiras das Unidades
bull Deve-se cuidar todavia para que a inserccedilatildeo de um elemento graacuteficobull bullbull identificando o patrocinador natildeo venha a concorrer com as informaccedilotildees contidas
bull nos sinais e que seja tratado de maneira discreta
bullbull i) providenciar a sinalizaccedilatildeo externa atrativa para divulgar e incentivar a visitaccedilatildeo agrave
bull Unidade
bull j) adotar medidas de controle quanto agraves espeacutecies exoacuteticas introduzidas no Parque bull bullbull k) desenvolver uma maior conscientizaccedilatildeo da importacircncia das Unidades de
bull Conservaccedilatildeo junto ao puacuteblico em geral
bullbull I) estudar a viabilidade de parcerias com Organizaccedilotildees da Sociedade Civil de
bullbull Interesse Puacuteblico (OSCIP) visando uma gestatildeo compartilhada dada a escassez de
bull recursos financeiros
bullbull m) estudar a modificaccedilatildeo dos recipientes utilizados na coleta seletiva bem como a
bull implantaccedilatildeoampliaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo educativa para utilizaccedilatildeo dos pontos de
bull coletabull bullbull n) procurar incentivar o uso de tecnologias adaptadas para melhor aproveitamento
bull de recursos naturais
bullbullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
98
Em anexo ao relatoacuterio de auditoria foram oferecidas as seguintes ferramentas agrave
Secretaria de Meio Ambiente
- o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo que permitiraacute agrave
Secretaria desenvolver instrumentos de controle da eficiecircncia e da eficaacutecia da
execuccedilatildeo dos projetosaccedilotildees ligadas agraves Unidades de Conservaccedilatildeo e aos
propoacutesitos de sustentabilidade
- posiccedilatildeo final das anaacutelises Swot e Stakeholder
- sugestatildeo de indicadores de desempenho para o(s) programa(s)
- questionaacuterio aplicado relativo ao Grau de Implementaccedilatildeo e Grau de
Vulnerabilidade e
- a representaccedilatildeo graacutefica de mapas de iacutendice e mapa de trilha
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas
1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade
o manejo de uma aacuterea protegida se mede atraveacutes da execuccedilatildeo de accedilotildees indispensaacuteveis
que contribuem para o alcance dos objetivos previamente definidos Sem um plano de manejo
eacute praticamente impossiacutevel estabelecer as formas adequadas de utilizaccedilatildeo da aacuterea e propor
prioridades de accedilatildeo dentro das unidades A efetividade do manejo eacute considerada como o
conjunto de accedilotildees que fundamentando-se nas atitudes capacidades e competecircncias
particulares permitem cumprir satisfatoriamente a funccedilatildeo para a qual foi criada a aacuterea
protegida ou a unidade de conservaccedilatildeo
Existem diversas teacutecnicas para avaliar elou monitorar o manejo de aacutereas protegidas A
equipe de auditoria optou por utilizar a Avaliaccedilatildeo do grau de implementaccedilatildeo e
vulnerabilidade das unidades de Conservaccedilatildeo resultado de uma pesquisa posta em praacutetica
em algumas unidades de conservaccedilatildeo federais brasileiras em 1998 utilizando metodologia
desenvolvida pela World Wife Fund (WWF-Brazil) em conjunto com o Instituto Brasileiro do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
99
bull
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (lBAMA) Nesse procedimento se avalia
a (s) aacuterea(s) protegida(s) de acordo com dois grandes acircmbitos o grau de implementaccedilatildeo e a
vulnerabilidade
o estudo realizado pela WWF e pelo IBAMA baseou-se inicialmente em 86 unidades
com mais de seis anos de criaccedilatildeo onde foram aplicados questionaacuterios de coleta de
informaccedilotildees aos chefes das unidades de conservaccedilatildeo A vantagem deste estudo eacute que a
maioria das questotildees propostas no formulaacuterio foram quantitativas evitando-se desta maneira
opiniotildees e respostas mais subjetivas e consequumlentemente permitindo uma anaacutelise
padronizada das respostas
15511 O Grau de implementaccedilatildeo
o procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementaccedilatildeo Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute qualificado com base em
uma escala de O a 4 sendo a condiccedilatildeo oacutetima esperada a de mais alto valor Os resultados das
qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada acircmbito e interpretados
em uma escala de valores
Numa escala determinada de O a 4 para a anaacutelise dos resultados considerou-se que as
pontuaccedilotildees menores que 2 seriam consideradas insuficientes
O grau de implementaccedilatildeo eacute assim classificado
a) unidades em SITUACcedilAtildeO PRECAacuteRIA (grau de implementaccedilatildeo entre O 199)
existem basicamente nos decretos que os criaram sem oferecer as condiccedilotildees
miacutenimas de implementaccedilatildeo exigidas para uma unidade do gecircnero
b) unidades MINIMAMENTE implementada ( entre 2 - 299) natildeo satildeo capazes de
garantir plenamente a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
100
c) unidades RAZOAVELMENTE implementada (3 - 4) estatildeo aptas a enfrentar
satisfatoriamente as crescentes pressotildees externas e internas enfrentadas por aacutereas
naturais
15512 O Grau de vulnerabilidade
O grau de vulnerabilidade reflete as pressotildees externas e internas que comprometem a
integridade da aacuterea incluindo o grau de insularizaccedilatildeo da unidade (niacutevel de desmatamento no
entorno da mesma) a forma predominante de uso da terra no entorno da unidade e a
exploraccedilatildeo dos recursos naturais dentro da unidade dentre outros
O procedimento identificou adaptado para o caso cinco elementos importantes para
avaliar o grau de vulnerabilidade Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute
qualificado com base em uma escala de O a 4 e neste caso a relaccedilatildeo se inverte onde as
unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2 satildeo unidades pouco vulneraacuteveis
Os resultados das qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada
acircmbito e interpretados em uma escala de valores onde o grau de vulnerabilidade eacute assim
classificado
a) unidade POUCO vulneraacutevel (grau de implementaccedilatildeo entre 0-199)
b) MEDIANAMENTE vulneraacutevel ( entre 2 - 29)
c) MUITO vulneraacutevel ( entre 3 4)
1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque
Natural de Y
A fim de proporcionar um melhor entendimento julga-se importante apresentar
esclarecimentos adicionais sobre outras ferramentas empregadas nesta auditoria
O Barocircmetro da Sustentabilidade eacute representado por uma escala de desempenho que
indica condiccedilotildees como insustentaacutevel potencialmente insustentaacutevel intermediaacuterio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
101
bull
potencialmente sustentaacutevel e sustentaacutevel em um graacutefico bidimensional que representa o
bem-estar humano (eixo y) e o bem-estar ecoloacutegico (eixo x)
o objetivo desta ferramenta eacute avaliar o desempenho da sustentabilidade no PN de Y
classificando-o atraveacutes das ferramentas (Estrutura PER Anaacutelise SWOT e Barocircmetro da
sustentabilidade) e de indicadores de sustentabilidade entendidos aqui como um conjunto de
valores que possam facilitar o alcance da meta de atingir o bem-estar humano e o bem-estar
ecoloacutegico de forma simultacircnea
Os indicadores foram selecionados subjetivamente e apresentados aos teacutecnicos da
Secretaria de Meio Ambiente para apreciaccedilatildeo
1553 A Estrutura PER
A estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) organiza as informaccedilotildees em trecircs grandes
categorias (a) pressotildees que a sociedade exerce sobre o Parque (b) estado que demonstra a
qualidade ambiental de seus vaacuterios componentes (ex biodiversidade) e (c) as respostas agraves
modificaccedilotildees no estado e agraves pressotildees representadas pelas accedilotildees implementadas pela Secretaria
de Meio Ambiente e a sociedade na forma de decisotildees poliacuteticas adoccedilatildeo de programas e accedilotildees
diversas Esta teacutecnica permitiu identificar alguns indicadores de sustentabilidade para o
Parque
1554 Anaacutelise SWOT
A Anaacutelise SWOT foi empregada como uma teacutecnica facilitadora da identificaccedilatildeo dos
problemas que podem afetar o Parque separando seu ambiente interno do externo em pontos
Estes pontos gerados pelas diversas opiniotildees podem ser transformados em indicadores de
sustentabilidade
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
102
bull
1555 Anaacutelise Stakeholder
Stakeholder eacute um termo da liacutengua inglesa atualmente muito usado em administraccedilatildeo
de empresas e outras aacutereas afins e que literalmente significa detentor de interesses ou
titular de interesses Na literatura utiliza-se tambeacutem o termo ator com o mesmo
significado de stakeholder
Anaacutelises tradicionais de projetos costumavam considerar apenas dois stakeholders
equipe do projetodesenvolvedores do produto (interno) e usuaacuterio finalconsumidorcliente
(externo) Entretanto a moderna anaacutelise de stakeholders amplia o conceito dos mesmos
considerando as pessoas e entidades que de alguma forma detecircm algum tipo de conhecimento
interesse ou influecircncia que contribuem para o sucesso de um projeto (por exemplo acionistas
empregados instituiccedilotildees financeiras fornecedores governo etc)
De modo a simplificar e permitir uma anaacutelise do problema os stakeholders externos
foram classificados em cinco categorias usuaacuterios influenciadores financiadores
patrocinadores e especialistas em meio ambiente
1556 O algoritmo do processo de monitoramento
Entende-se por monitoramento de um projeto ou programa o acompanhamento
fiacutesico financeiro e analiacutetico das atividades ou accedilotildees executadas dos produtos resultados e
impactos gerados do processo de sua execuccedilatildeo do contexto em que ele se baseou ou de
qualquer outra dimensatildeo que se queira acompanhar Uma caracteriacutestica baacutesica da praacutetica de
monitoramento eacute que esta se refere necessariamente a um processo jaacute em andamento
A praacutetica do monitoramento possibilita a observaccedilatildeo de todos os momentos da
trajetoacuteria do projetoprograma e as explicaccedilotildees factuais de seu desempenho e dos resultados
obtidos Aleacutem de se constituir em um instrumento para o gerenciamento de
projetoprogramas o monitoramento encerra um alto conteuacutedo de aprendizagem sobre o
processo desenvolvido possibilitando a compreensatildeo sobre os resultados alcanccedilados ou sobre
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bull
bull 103
as influecircncias favoraacuteveis e desfavoraacuteveis exercidas pelo contexto interno e externo ao
proj etoprograma
A avaliaccedilatildeo eacute a anaacutelise dos produtos gerados pelas atividades executadas do alcance
dos objetivos especiacuteficos e metas estabelecidas e dos impactos de um projeto Aleacutem de se
perguntar o que aconteceu a avaliaccedilatildeo vai se preocupar com o como isto aconteceu e
por que aconteceu desta maneira
Os projetos podem ser avaliados desde as seguintes perspectivas temporais e
metodoloacutegicas
bull a) ex-ante com o fim de alcanccedilar uma situaccedilatildeo plena no contexto e determinar o
propoacutesito e trajetoacuteria oacutetimas para alcanccedilar o maacuteximo de impacto
b) concorrente durante a execuccedilatildeo com a finalidade de determinar se a forma em
bull que se estaacute sendo executado permite gerar o impacto desejado
bull
c) ex-post para determinar se o impacto previsto foi gerado e ateacute que ponto Os
resultados satildeo atribuiacuteveis agraves accedilotildees realizadas
Impacto para o presente estudo se refere aos
a) resultados como alteraccedilotildees ou variaccedilotildees no grau de estruturaccedilatildeo e influecircncia das
accedilotildees institucionais orientadas a alcanccedilar o efeito desejado
b) efeitos desejados nas variaacuteveis ambientais produzidos pelas accedilotildees dos programas
ou projetos os quais podem ser atribuiacuteveis agraves accedilotildees efetuadas
O monitoramento e a avaliaccedilatildeo assim como o planejamento constituem instrumentos
de gestatildeo e sua adoccedilatildeo estaacute intimamente ligada aos propoacutesitos de desenvolvimento e
sustentabilidade organizacionais
A realidade mostra que nem sempre os projetos programas satildeo formalmente
planejados ou adequadamente planejados ou mesmo quando foram eacute comum que ao longo
de sua execuccedilatildeo eles se distanciem da formulaccedilatildeo inicial devido a circunstacircncias impostas
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pela realidade ou a aprendizagem acumulada ao longo de sua trajetoacuteria e que indicam novas
fonnas de abordagem do problema estrateacutegias ou metodologias de intervenccedilatildeo Eacute necessaacuterio
a atualizaccedilatildeo do planejamento ou o replanejamento do projeto I programa
Um processo de monitoramento seraacute tanto mais consistente quanto mais claramente
estiverem definidos os elementos loacutegicos do projeto ou quanto melhor explicitados estiverem
os seus objetivos e metas
o programa observado em nosso estudo de caso se encontrava carente de definiccedilotildees
precisas em relaccedilatildeo aos objetivos e metas com alguma desatualizaccedilatildeo frente agrave dinacircmica que a
gestatildeo das Unidades de Conservaccedilatildeo vem assumindo ao longo de sua execuccedilatildeo
A fim de auxiliar nesta tarefa foi empregado em grande parte a metodologia
desenvolvida pelo PPME Pilot Program for Monitoring and Evaluation patrocinada pela
United States Agency for Internacional Development (USAID) consubstanciado no
documento Monitoring and Evaluation of Conservation and Sustainable Development
Projects Este documento sistematiza uma experiecircncia participativa promovida pela WWF
Brazil A origem deste documento remonta agrave uma demanda e constataccedilatildeo de que diversas
organizaccedilotildees observadas embora apresentassem avanccedilos significativos no tocante ao
fortalecimento institucional careciam ainda de habilidades e instrumentos praacuteticos para o
auto-monitoramento e para a avaliaccedilatildeo dos resultados dos projetos I programas sob sua
responsabilidade
Os objetivos do PPME satildeo
- estimular a praacutetica de monitoramento e avaliaccedilatildeo pelas organizaccedilotildees
participantes
- melhorar a eficiecircncia e a eficaacutecia na implementaccedilatildeo dos projetos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
105
- desenvolver uma metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo apropriada a
projetos de conservaccedilatildeo e desenvolvimento sustentaacutevel
- disseminar as experiecircncias e a metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo
- contribuir para a replicaccedilatildeo dos projetos eou praacuteticas desenvolvidas pelos
projetos
o estudo apresenta os elementos baacutesicos para a montagem de um sistema de
monitoramento e avaliaccedilatildeo sendo apresentadas ferramentas como uma matriz de
monitoramento instrumentos de coleta e registro de informaccedilotildees identificaccedilatildeo das variaacuteveis
envolvidas e elaboraccedilatildeo de indicadores de desempenho
156 Accedilotildees futuras
Sem prejuiacutezo da fase de acompanhamento a aplicaccedilatildeo das metodologias do Grau de
Implementaccedilatildeo e do Grau de Vulnerabilidade em uma proacutexima auditoria para todas as
unidades de conservaccedilatildeo da mesma esfera iraacute gerar um banco de dados que poderaacute servir
como guia para accedilotildees concretas de conservaccedilatildeo da biodiversidade e permitir um
acompanhamento da evoluccedilatildeo do quadro a partir de futuros levantamentos semelhantes
fornecendo um raio x de todas as unidades
16 CONCLUSAtildeO
Conforme comentado ao se abordar as ongens da auditoria observou-se que a
necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo a partir da evoluccedilatildeo das
sociedades humanas Da formaccedilatildeo dos governos adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de
parcela dos bens produzidos aos proacuteprios governos e com o passar dos tempos mais a
atividade do Estado se tomou complexa
Regra geral conforme apontado na literatura consultada a razatildeo maior da criaccedilatildeo de
institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e despesa residiu na necessidade de se verificar a correta
aplicaccedilatildeo de tais recursos Ao longo do tempo a auditoria atravessou um periacuteodo de enfoque
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
106
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dirigido unicamente aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento
da legalidade no setor puacuteblico
Com a mudanccedila de enfoque da Administraccedilatildeo Puacuteblica passando da forma burocraacutetica
agrave gerencial o Estado teve de ser reformado e reconstruiacutedo A Globalizaccedilatildeo trouxe inuacutemeras
transformaccedilotildees que repercutiram e repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e
consequumlentemente sobre o controle externo como (1) o redimensionamento do Estado
predominando uma tendecircncia de enxugamento deste (2) o uso intensivo de novas
tecnologias (3) o novo papel da educaccedilatildeo onde o conhecimento passou a ser a mateacuteria prima
do desenvolvimento (4) a preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente (5) a ascensatildeo
do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico fortalecendo-se uma reivindicaccedilatildeo da
sociedade por uma distribuiccedilatildeo mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos bem como por uma
melhor qualidade na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos (6) a reduccedilatildeo das
fronteiras do mundo gerando uma precarlzaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho uma vez que a
globalizaccedilatildeo natildeo ajudou a eliminar a pobreza e nem ampliou as oportunidades de emprego
para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo
A repercussatildeo destes fenocircmenos levou o controle externo a uma adaptaccedilatildeo de
conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos auditoriais Assim a auditoria vem
evoluindo incorporando novos tipos como a auditoria operacional ou de gestatildeo examinando
as accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica da legalidade e legitimidade bem como do campo
econocircmico patrimonial e financeiro alcanccedilando os aspectos da economicidade da eficiecircncia
da eficaacutecia e da efetividade
Utilizando as mesmas metodologias de auditoria hoje existentes assim como suas
teacutecnicas a adoccedilatildeo do enfoque ambiental agregou novos princiacutepios como a equidade a
sustentabilidade ambiental e a congruecircncia
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
107
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A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e perspectivas
No estudo de caso apresentado optou-se por uma auditoria de confonnidade integrada a uma
auditoria de resultados aplicada a Unidades de Conservaccedilatildeo pois se julgou importante
conhecer e avaliar a fonna de gestatildeo das UCs Para tal foi escolhida uma uacutenica UC a fim de
sedimentar o conhecimento bem como demandar uma maior atenccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental para
as UCs
o trabalho realizado no estudo de caso apresentado pennitiu identificar uma seacuteria
carecircncia em relaccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental traduzida na ausecircncia de metas em relaccedilatildeo agraves UCs
falta de um planejamento preacutevio inexistecircncia de um sistema de monitoramento das accedilotildees
implementadas falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos baixa
qualificaccedilatildeo dos gestores das UCs e ausecircncia de uma gestatildeo integrada para o mosaico
identificado A inexistecircncia desta estrutura de planejamento e monitoramento baacutesica impede a
avaliaccedilatildeo da eficaacutecia o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
racionalizaccedilatildeo na utilizaccedilatildeo dos recursos bem como dificulta a tomada de decisotildees e adoccedilatildeo
de poliacuteticas
Espera-se com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas
desenvolvidas em conjunto com os teacutecnicos do programa auxiliar o gestor a criar uma
estrutura para uma gestatildeo ambiental mais consistente pennitindo realizar no futuro
auditorias operacionais de verificaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia economicidade e efetividade
com objetivos bem fonnulados metas definidas qualificando ou quantificando as situaccedilotildees
esperadas e com prazos estabelecidos variaacuteveis identificadas pennitindo a construccedilatildeo de
indicadores consistentes
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Observa-se portanto que as nonnas assim como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria
hoje existentes pennitem a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental ~ uma vez que a auditoria eacute
uma ferramenta de gestatildeo e de controle com base teoacuterica e cientiacutefica bem estruturada - em
condiccedilotildees de contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os
resultados
Houve uma ampliaccedilatildeo nos objetos de controle das Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
e suas especificidades afinal a auditoria eacute um processo de controle em constante evoluccedilatildeo
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SUMAacuteRIO
________________________________ 6 1 ThITRODUCcedilAtildeO ______~____
2 A AUDITORIA ORIGENS 7
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A REFORMA DO ESTADO _9 __________ 10
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial____________________- shy
lUUillU~~J_______________________________________________ 1332 A ________--______________________________ 15
4 O MEIO AMBIENTE
41 ___________________________________ 20
Conceito Origens e Antecedentes _________________________________ 15
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
u~~~_______________________________________________ 24
bull 43 Recursos
___________________________________________ 25
bull 44 O crescimento populacional
___________________________ 2745 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
bull _______________________________ 2946 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
~_________________________________________ 30
bull 47 A gestatildeo puacuteblica e o meio
________~____________________ 315 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY 34
A AUDITORIA GOVERNAMENTAL____________________________________ 36
bull 7
bull ~_________________________________________ 38
bull 71 Normas de Auditoria da
__________________________ 418 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
______________________________________________________ 4281 Conceito
82 Tipos de Auditoria ____________________________________ 43 821 Auditoria de Regularidade 43 822 A Auditoria Operacional 45 823 A auditoria de resultados I 49 824 A Auditoria integrada ou de espectro 52
83 Objetivos 53
84 ~~w~~_____________________________________ 54
85 Princiacutepios 54
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria 56
87 Fases do processo de auditoria 57
88 Teacutecnicas de 67
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA 69
10 AEQUlDADE __ 71
11 A EFETIVIDADE 71
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA ThITOSAI AgraveS AUDITORIAS AMBIENTAIS 72
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS 79
14 INICIATIVAS NO BRASIL 80
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15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE CONSERVACcedilAtildeO _ __ 81
bull 15l As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo 84
152 O Planejamento ____~____~___________~___ 86
153 A 93
154 O 93
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas ___________~_____ 98 1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade 98 1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque Natural de V 100 1553 A Estrutura PER 101 1554 Anaacutelise SWOT 101 1555 Anaacutelise Stakeholder 102 1556 O algoritmo do processo monitoramento 102
156 Accedilotildees futuras 105
16 CONCLUSAtildeO 105
BmUOGRAFIA 109
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6
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1 INTRODUCcedilAtildeO
A sociedade mudou durante o seacuteculo XX As mudanccedilas globais ocorridas tecircm afetado
aspectos sociais poliacuteticos e econocircmicos Observa-se um permanente processo de
transformaccedilatildeo e de emergecircncia de novos valores dentre eles a preocupaccedilatildeo com o meio
ambiente
O Estado assim como a sociedade tambeacutem sofreu alteraccedilotildees passando da forma
burocraacutetica agrave gerencial valorizando os resultados Ao influxo dos valores emergentes a
auditoria governamental vem adaptando conceitos meacutetodos e teacutecnicas de procedimentos
auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
Entre as inuacutemeras aacutereas a serem controladas surge um novo campo a ser explorado na
auditoria governamental o Meio Ambiente cuja responsabilidade pela sua preservaccedilatildeo cabe
tanto ao setor puacuteblico como ao setor privado
A auditoria ambiental na aacuterea puacuteblica ainda eacute uma abordagem recente e resta saber se
as normas meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes permitem a construccedilatildeo de uma
auditoria ambiental como um instrumento de anaacutelise e monitoramento com condiccedilotildees de
contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Sem a pretensatildeo de esgotar o assunto o presente estudo visa demonstrar a
aplicabilidade e a contribuiccedilatildeo que a auditoria ambiental realizada com um enfoque
operacional tem condiccedilotildees de proporcionar para uma melhoria da gestatildeo puacuteblica do meio
ambiente
Para tanto em sua primeira parte seraacute oferecida uma abordagem sobre a origem da
auditoria bem como sobre a evoluccedilatildeo do controle externo face agraves transformaccedilotildees ocorridas na
sociedade e no mundo
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bull 7
Em sequumlecircncia oferece-se uma introduccedilatildeo ao meio ambiente e a gestatildeo puacuteblica a ele
relacionada a auditoria governamental enfatizando a legitimidade dos Tribunais de Contas
bull para realizar auditorias ambientais
o estudo prossegue abordando conceitos tipos objetivos princiacutepios e teacutecnicas dentre
outros relacionados agrave auditoria ambiental demonstrando ao final um caso de auditoria de
conformidade integrada agrave uma auditoria de resultados aplicada em Unidades de Conservaccedilatildeo
2 A AUDITORIA ORIGENS
Eacute difiacutecil apontar com exatidatildeo a origem da auditoria uma vez que todos aqueles que
bull possuiacuteam o ofiacutecio de verificar a legitimidade dos fatos econocircmico-financeiros prestando
contas a um superior podiam ser contemplados como auditores Todavia a visatildeo histoacuterica eacute
fundamental para conhecer sua trajetoacuteria e tendecircncias (BOYNTON 2002 p 34)
Ainda citando o mesmo autor de acordo com um historiador da contabilidade
Auditoria comeccedila em eacutepoca tatildeo remota quanto a contabilidade Sempre que
bull o avanccedilo da civilizaccedilatildeo tinha implicado que a propriedade de um homem fosse confiada em maior ou menor extensatildeo a outro a desejabilidade da necessidade de verificaccedilatildeo da fidelidade do uacuteltimo tomou-se clara
No Egito antigo autoridades providenciavam verificaccedilotildees independentes nos registros
de arrecadaccedilatildeo de impostos na Greacutecia eram realizadas inspeccedilotildees nas contas de funcionaacuterios
puacuteblicos os romanos comparavam gastos com autorizaccedilotildees de pagamento e os nobres de
castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros contaacutebeis e
bull relatoacuterios preparados pelos vassalos
A necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo com a evoluccedilatildeo do
proacuteprio homem Dos primeiros grupos sociais evoluiacutemos para comunidades baseadas em
relaccedilotildees de troca e para regular essas relaccedilotildees surgiu o mercado A partir deste surgiram os
governos que passaram a funcionar como mediadores das relaccedilotildees entre os diversos
mercados impondo-lhes criteacuterios regras e limites preestabelecidos como forma de garantir
proteccedilatildeo ao proacuteprio mercado e agrave comunidade (SILVA A 1999 p 20) bull bull bullc
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
8
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Da fonnaccedilatildeo dos governos com vistas a suportar as despesas necessaacuterias agrave sua
manutenccedilatildeo adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de parcela dos bens produzidos aos proacuteprios
governos evoluindo para os impostos
Com o passar dos tempos quanto mais a atividade do Estado se tomava complexa
fosse pela maior intervenccedilatildeo na economia privada fosse pela crise dos proacuteprios regimes
institucionais maior se tomava a necessidade de periodicamente dar conhecimento agraves
massas da situaccedilatildeo da tesouraria puacuteblica
No mundo inteiro a razatildeo maior da criaccedilatildeo de institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e
despesa residiu na necessidade de se verificar a correta aplicaccedilatildeo de tais recursos quaisquer
que fossem os moldes em que fossem expressos e com base nessa necessidade nos primeiros
anos do seacuteculo XIX diversos paiacuteses instituiacuteram Cortes de Contas ou oacutergatildeos semelhantes
embora sob denominaccedilotildees diversas
Jaacute a auditoria de empresas comeccedilou durante a Revoluccedilatildeo Industrial em meados do
seacuteculo XIX Com a manufatura deslocando-se da produccedilatildeo domeacutestica para faacutebricas movidas
por energia grandes empresas foram se fonnando que demandaram investimentos
monetaacuterios de indiviacuteduos e bancos Esse extensivo investimento externo e o desenvolvimento
da fonna corporativa de negoacutecios significaram que os proprietaacuterios e os gestores fossem
indiviacuteduos diferentes Avanccedilos na tecnologia industrial e de transporte provocaram novas
economias de escala e o crescimento da incidecircncia de situaccedilotildees em que os proprietaacuterios das
bull empresas natildeo se encontravam presentes no dia-a-dia das operaccedilotildees Empresas de auditoria
independente entatildeo vieram surgindo assumindo uma importacircncia cada vez maior na
comunicaccedilatildeo das infonnaccedilotildees financeiras aos interessados
Neste cenaacuterio os ingleses utilizavam o tenno auditoria para designar exclusivamente
o conjunto de procedimentos teacutecnicos para a revisatildeo dos registros contaacutebeis confonne
bull observa Arauacutejo (2004 p 13)
amp
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
9
o tenno auditoria atualmente eacute empregado em conexatildeo com ampla gama de
atividades em nossa sociedade e para efeito do presente estudo seraacute enfocado em maiores
detalhes a auditoria no setor puacuteblico Para retratar sua importacircncia segue o comentaacuterio
A fiscalizaccedilatildeo e o controle externo das atividades administrativas no Setor Puacuteblico estatildeo vinculados aos propoacutesitos de conseguir avaliar a boa aplicaccedilatildeo do dinheiro puacuteblico a probidade administrativa a eficiecircncia da gestatildeo financeira das entidades e dos agentes puacuteblicos e a afericcedilatildeo dos resultados da Administraccedilatildeo
Natildeo existe aparelho administrativo mais complicado e mais exposto a abusos do que o do Estado pois sendo de todos natildeo eacute de ningueacutem Natildeo sendo de ningueacutem muitos pensam servir-se dele em proveito proacuteprio e dos amigos Nenhuma organizaccedilatildeo administrativa tem maior necessidade de controles prontos e eficazes do que o Estado (GOMES 2002 p 7)
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A
REFORMA DO ESTADO
bull
Na histoacuteria francesa desde 1256 no reinado de Luiacutes IX encontram-se indiacutecios da
existecircncia de uma Cacircmara de Contas designada com o nome de Chambre de Comptes que
tinha a funccedilatildeo de vigiar os dispecircndios puacuteblicos
bull Na Peniacutensula Ibeacuterica a partir do seacuteculo XII e por todo o periacuteodo medieval surgiram as
assembleacuteias poliacuteticas de nobres que desempenhavam a funccedilatildeo de oacutergatildeos controladores das
financcedilas dos reinos ibeacutericos
Ultrapassada a fase das imposiccedilotildees dos senhores feudais coube aos reis absolutos
monopolizar o exerciacutecio do controle financeiro dos seus respectivos Estados ou Reinos
bull (SIQUEIRA 1999)
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No Impeacuterio Austriacuteaco em 1661 criou-se a Cacircmara de Contas com uma influecircncia
preponderante na administraccedilatildeo financeira do Estado e em 1807 a Cacircmara de Contas francesa
convertida posteriormente em Tribunal de Contas ou Cour des Compte adotou o exame das
contas a posteriori enquanto que o exame preacutevio atribuiacutea-se ao Ministeacuterio Ordenador da
Despesa e ao da Fazenda
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A criaccedilatildeo desta Cacircmara francesa foi uma decorrecircncia loacutegica do princiacutepio democraacutetico
uma vez que o povo natildeo tem apenas a obrigaccedilatildeo legal de contribuir para os tributos que
consentiu mas tambeacutem o direito de saber por meio dos seus representantes no Parlamento se
o dinheiro foi utilizado conforme a lei aprovada como foi gasto e que beneficios lhe
proporcionou (GOMES 2002)
Conforme relatado por Silva F (2002) no Brasil ateacute 1822 pouco se pode falar de
controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Apoacutes a proclamaccedilatildeo da Independecircncia (1822) ateacute 1930 a administraccedilatildeo eacute marcada por
um Estado Policial ou Absoluto onde impera o exerciacutecio da legalidade e a Administraccedilatildeo
Puacuteblica era marcada pelo patrimonialismo A Constituiccedilatildeo de 1891 institucionalizou a Corte
de Contas que todavia soacute veio a ser instalada efetivamente em 1893
A crise econocircmica mundial de 1929 a revoluccedilatildeo de 1930 e o estabelecimento do
Estado Novo foram fatores de introduccedilatildeo de um modelo claacutessico Em 1936 agraves veacutesperas do
Estado Novo com a criaccedilatildeo do DASP (Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico)
inicia-se uma nova Administraccedilatildeo Puacuteblica Nesta o interesse puacuteblico e o controle a pdori
passam a determinar essa fase denominada como administraccedilatildeo burocraacutetica
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial
Segundo Bresser Pereira (2001) a administraccedilatildeo burocraacutetica claacutessica foi implantada
nos principais paiacuteses europeus no final do seacuteculo XIX e no Brasil em 1936
Este modelo de administraccedilatildeo foi adotado para substituir a administraccedilatildeo
patrimonialista que se tomou incompatiacutevel com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares que surgem no seacuteculo XIX e onde eacute essencial a clara separaccedilatildeo entre o Estado
e o mercado bem como a distinccedilatildeo entre o poliacutetico e o administrador puacuteblico
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11
A administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica claacutessica foi adotada porque era uma alternativa
muito superior agrave administraccedilatildeo patrimonialista e o problema da eficiecircncia natildeo era na
verdade essencial agrave eacutepoca
Na medida em que o pequeno Estado liberal do seacuteculo XIX se transformou no grande
Estado social e econocircmico do seacuteculo XX observoumiddot se que natildeo garantia nem rapidez nem boa
qualidade em custo baixo para os serviccedilos prestados ao puacuteblico A administraccedilatildeo burocraacutetica
era lenta cara e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadatildeos
enquanto o Estado assumia um nuacutemero crescente de serviccedilos sociais e econocircmicos
Apoacutes a II Guerra Mundial haacute uma reafirmaccedilatildeo dos valores burocraacuteticos mas ao
mesmo tempo a influecircncia da administraccedilatildeo de empresas comeccedila a se fazer sentir na
administraccedilatildeo puacuteblica Todavia a reforma soacute ganharaacute forccedila a partir dos anos 70 quando tem
iniacutecio a crise fiscal do Estado levando tambeacutem agrave crise a sua burocracia em suma o
crescimento do Estado como empresaacuterio provocou a necessidade de providecircncias para
melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Desde a deacutecada de 1970 presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no
sentido de pressionar empresas organizaccedilotildees puacuteblicas e mesmo organizaccedilotildees sem fins
lucrativos a buscar mais eficiecircncia eficaacutecia e efetividade em sua atuaccedilatildeo (SANTOS
CARDOSO 2002)
No Brasil para atender a essas demandas eacute editado o Decreto-lei no 200 em 1967
considerado o embriatildeo do modelo chamado poacutes-burocraacutetico ou gerencial
Posteriormente dando continuidade agrave Reforma em 1995 como uma resposta agrave grande
crise do Estado dos anos 80 e agrave globalizaccedilatildeo da economia - dois fenocircmenos que estatildeo
impondo em todo o mundo a redefiniccedilatildeo das funccedilotildees do Estado e da sua burocracia bull se
consolida a proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial (BRESSER PEREIRA 2001)
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Ainda segundo o autor
A crise do Estado implicou na necessidade de refonnaacute-Io e reconstruiacute-lo a globalizaccedilatildeo tomou imperativa a tarefa de redefinir suas funccedilotildees Antes da integraccedilatildeo mundial dos mercados e dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um dos seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competiccedilatildeo internacional Depois da globalizaccedilatildeo as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel eacute o de facilitar para que a economia nacional se tome internacionalmente competitiva A regulaccedilatildeo e a intervenccedilatildeo continuam necessaacuterias na educaccedilatildeo na sauacutede na cultura no desenvolvimento tecnoloacutegico nos investimentos em infrashyestrutura - uma intervenccedilatildeo que natildeo apenas compense os desequiliacutebrios distributivos provocados pelo mercado globalizado mas principalmente que capacite os agentes econocircmicos a competir a niacutevel mundial
O modelo gerencial ou poacutes-burocraacutetico busca ampliar a autonomia das entidades
descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiecircncia das organizaccedilotildees puacuteblicas
bull direcionando a ecircnfase do controle para os resultados da accedilatildeo puacuteblica
Segundo Silva F (2002) entre as principais mudanccedilas a serem introduzidas pelo Plano
da Reforma iniciado em 1995 em relaccedilatildeo ao modelo burocraacutetico claacutessico tecircm-se a reduccedilatildeo
dos controles formais descentralizaccedilatildeo das funccedilotildees puacuteblicas e elevaccedilatildeo da autonomia na
bull gestatildeo dentre outros Prevecirc-se uma grande importacircncia para os contratos de gestatildeo no
bullbull controle de elevado volume de recursos
bull O controle no modelo gerencial deixaria de ser principalmente burocraacutetico de
procedimentos realizado pelo proacuteprio administrador e por oacutergatildeos de controle interno e
externo e passaria a ser estruturado por uma combinaccedilatildeo de quatro tipos de controle
Controle de resultados a partir de indicadores de desempenho estipulados nos
contratos de gestatildeo
Controle contaacutebil de custos que pode ser entendido como o elemento central do
controle de resultados
Controle por quase-mercados ou competiccedilatildeo administrada
Controle social pelo qual os cidadatildeos exercitam formas de democracia direta
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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32 A Globalizaccedilatildeo
Transfonnaccedilotildees intensas vecircm ocorrendo desde a uacuteltima deacutecada do seacuteculo passado
abrangendo diversas aacutereas do conhecimento e de atuaccedilatildeo do ser humano Assiste-se a um
pennanente processo de transfonnaccedilatildeo acompanhado da emergecircncia de novos valores
(GOMES 2002)
Segundo o autor os principais fenocircmenos que tipificam a chamada era da globalizaccedilatildeo
e que repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e consequumlentemente sobre o controle
extemo satildeo
a) redimensionamento do Estado (down size) Com o insucesso do socialismo de
modelo estatizante aprofundou-se o questionamento sobre a intervenccedilatildeo do Poder
Puacuteblico na sociedade intensificando-se o debate sobre a necessidade de se reduzir
o tamanho do Estado Predomina assim uma tendecircncia de enxugamento do
Estado de modo que as organizaccedilotildees privadas e da sociedade civil passam a
executar accedilotildees antes a cargo do Poder Puacuteblico
b) uso intensivo de novas tecnologias O surgimento de novas tecnologias tendo em
vista sobretudo a digitalizaccedilatildeo e infonnatizaccedilatildeo da vida cotidiana em todos os
niacuteveis provoca profundas mudanccedilas na estrutura da Administraccedilatildeo e no
comportamento do gestor puacuteblico se configurando mesmo uma banalizaccedilatildeo do
conhecimento teacutecnico-cientiacutefico
c) o novo papel da educaccedilatildeo Com a utilizaccedilatildeo de novas tecnologias sobremodo
com o advento da educaccedilatildeo agrave distacircncia a escola perde a condiccedilatildeo de centro
privilegiado da infonnaccedilatildeo ou do conhecimento que tambeacutem ocorrem fora dela
Mais do que a matildeo de obra o conhecimento passa a ser a mateacuteria prima do
desenvolvimento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
14 bullbull
bull d) preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente Assiste-se agrave mudanccedila de
paradigmas com a passagem do ambientalismo superficial segundo uma visatildeo
mecanicista para a ecologia profunda que envolve uma percepccedilatildeo holiacutestica e
sistecircmica do universo resultando na moderna concepccedilatildeo do desenvolvimento
auto-sustentaacutevel
e) ascensatildeo do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico O contribuinte
exige crescente visibilidade das accedilotildees dos gestores puacuteblicos havendo mesmo
uma densificaccedilatildeo da consciecircncia da cidadania em face do poder da autoridade e
do poder econocircmico Com isso se fortalece a reivindicaccedilatildeo da sociedade por uma
distribuiccedilatildeo regional e social mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos inclusive
levando-se em consideraccedilatildeo os direitos de minorias e por uma melhor qualidade
na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos e
f) reduccedilatildeo das fronteiras do mundo O processo de globalizaccedilatildeo - entendida como o
conjunto de ideacuteias recursos e teacutecnicas que procedem de alguns paiacuteses e
influenciam outros - impulsionado pela instantaneidade da comunicaccedilatildeo e da
bull imediata disseminaccedilatildeo da informaccedilatildeo situou o mercado como criteacuterio norteador
das atividades empresariais e governamentais Ocorre que na atual etapa a
globalizaccedilatildeo natildeo tecircm ajudado a eliminar a pobreza e nem ampliado as
oportunidades de emprego para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo gerando
uma precarizaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho
Todos esses fenocircmenos repercutem direta ou indiretamente sobre o controle tendo em
vista que a mudanccedila de foco da Administraccedilatildeo Puacuteblica ao influxo desses fatores e valores
emergentes conduz a uma adaptaccedilatildeo de conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos
bull auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
bull 4 O MEIO AMBIENTE
bull 41 Conceito Origens e Antecedentes
o conceito legal de meio ambiente foi introduzido no ordenamento juriacutedico brasileiro
atraveacutes da Lei Federal ndeg 6938 de 310881 que traccedilou as diretrizes da Poliacutetica Nacional do
Meio Ambiente onde
Art 3deg Para os fms previstos nesta lei entende-se por I meio ambiente o conjunto de condiccedilotildees leis influecircncias e interaccedilotildees de ordem fisica quiacutemica e bioloacutegica que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas
Conforme apontam Correa e Andrade (2004) o meio ambiente modernamente
abrange
a) o meio ambiente natural representado pelos rios lagoas aacuteguas subterracircneas
florestas aacuterea costeira recursos naturais e reservas ecoloacutegicas
b) o meio ambiente construiacutedo representado pelo niacutevel de impermeabilizaccedilatildeo do
solo niacutevel de ocupaccedilatildeo das margens de rios ocupaccedilatildeo das aacutereas de encostas e
accedilotildees do Poder Puacuteblico dentre outros
c) as relaccedilotildees dinacircmicas entre natureza e homem
Ainda segundo os autores
Hoje o meio ambiente natural eacute visto como um patrimocircnio da humanidade um patrimocircnio nacional um patrimocircnio local Haacute portanto um valor soacutecioshycultural econocircmico e poliacutetico agregado ao meio ambiente As formas de atuaccedilatildeo do homem sobre este objeto natural valorado em especial do Poder Puacuteblico eacute capaz de produzir inuacutemeras controveacutersias resultado do conflito de interesses sociais econocircmicos e poliacuteticos
Na verdade o conceito de meio ambiente ainda vem sendo construiacutedo e natildeo haacute um
conceito unacircnime mesmo para a comunidade cientiacutefica
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Os efeitos provocados pela accedilatildeo humana ao meio ambiente natildeo constituem fenocircmenos
recentes Jaacute os Egiacutepcios os sentiram Pesquisas arqueoloacutegicas relatam que os aquedutos
utilizados para o abastecimento de aacutegua potaacutevel no Egito antigo foram construiacutedos cerca de
500 ou 600 aC em virtude da aacutegua do rio Nilo ter-se tomado improacutepria para o consumo
domeacutestico A arqueologia vem encontrando vasta evidecircncia de que problemas ecoloacutegicos
contribuiacuteram para a derrocada de civilizaccedilotildees antigas ou seja o homem no decorrer da
histoacuteria atuou nos sistemas naturais modificando-os de acordo com suas necessidades
alternando seu equiliacutebrio algumas vezes de forma catastroacutefica colocando em risco inclusive
sua sobrevivecircncia em determinados espaccedilos geograacuteficos (OLIVEIRA 2002)
Com a evoluccedilatildeo da civilizaccedilatildeo de seu estaacutegio feudal ateacute a Revoluccedilatildeo Industrial veio o
aumento populacional - significando aumento no consumo de recursos naturais renovaacuteveis e
natildeo-renovaacuteveis - e a intensificaccedilatildeo do processo de urbanizaccedilatildeo A interferecircncia humana nos
sistemas naturais passou a correr num ritmo mais acelerado e numa proporccedilatildeo cada vez maior
Ainda segundo Oliveira apoacutes a Segunda Guerra Mundial com a expansatildeo da
industrializaccedilatildeo e do modo de vida da sociedade de consumo para os paiacuteses
subdesenvolvidos a capacidade de alterar os sistemas naturais ganhou proporccedilotildees globais e
uma rapidez tal que passou a superar e muito a capacidade de recuperaccedilatildeo da natureza
valendo a pena ressaltar que alguns danos aos ecossistemas naturais satildeo considerados
irreversiacuteveis Tambeacutem neste cenaacuterio de poacutes-guerra o mundo ficou no geral dividido em dois
grandes grupos de paiacuteses os desenvolvidos e os subdesenvolvidos ou pobres e na busca
pela sobrevivecircncia de mercado os recursos naturais disponiacuteveis foram explorados sem
nenhum planejamento
No ano de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU)
realizou uma conferecircncia colocando a questatildeo ambiental nas agendas oficiais internacionais
Reuniu 113 naccedilotildees e o resultado foi uma proliferaccedilatildeo de poliacuteticas ambientais novos regimes
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legislativos e instituiccedilotildees Mas a Conferecircncia tambeacutem identificou uma lacuna em nosso
conhecimento qual seja a ausecircncia de informaccedilotildees precisas e atualizadas com as quais
formuladores de poliacuteticas pudessem mapear um caminho mais claro em direccedilatildeo a um meio
ambiente mais bem administrado
A partir de transformaccedilotildees sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70 o homem
bull passa a dar cada vez mais importacircncia agrave qualidade do ar da aacutegua do solo e das condiccedilotildees
bull naturais que o cercam A poluiccedilatildeo comeccedila a ser encarada como um problema a ser resolvido e bull as empresas comeccedilam a despertar e a perceber que para manutenccedilatildeo da boa imagem
comercial tem que adotar uma postura mais condizente e responsaacutevel no intuito de minimizar
o hiato verificado entre os resultados financeiroseconocircmicos e sociais
Apoacutes 1975 fica clara a preocupaccedilatildeo do legislador brasileiro com o meio ambiente
pois comeccedilam a ser criadas leis cada vez mais raacutepido Em 1986 atraveacutes da Resoluccedilatildeo
CONAMA no 001 de 28 de fevereiro de 1986 eacute implementada a obrigaccedilatildeo legal de
realizaccedilatildeo de estudos sobre impacto ambiental visando a permissatildeo para construccedilatildeo e
funcionamento de plantas industriais e outros empreendimentos
Mesmo com todas as medidas jaacute tomadas a pobreza e o consumo excessivo continuam
a exercer uma pressatildeo enorme sobre o meio ambiente As atividades humanas que
contribuem para a degradaccedilatildeo da terra incluem o uso inadequado da terra agriacutecola praacuteticas
inadequadas de manejo da aacutegua e do solo desmatamento remoccedilatildeo da vegetaccedilatildeo natural uso
frequumlente de maacutequinas pesadas excesso de pastagens rotaccedilatildeo incorreta de cultivos e praacuteticas
de irrigaccedilatildeo inadequadas Alie-se a isso o aumento da produccedilatildeo de lixo e de poluentes o
desenvolvimento urbano contribuindo para a perda da biodiversidade a derrubada e
degradaccedilatildeo de florestas e o estresse hiacutedrico
Neste cenaacuterio entidades e grupos ecoloacutegicos ganham forccedila passando a exercer forte
pressatildeo na miacutedia e se tomando organizaccedilotildees com personalidade juriacutedica proacutepria
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No ano de 1987 a Comissatildeo sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU
edita o relatoacuterio Nosso futuro comum tambeacutem conhecido como Relatoacuterio Brundtland
onde traz expresso que eacute necessaacuterio conciliar desenvolvimento e natureza Identifica ameaccedilas
concretas como a destruiccedilatildeo da camada de ozocircnio mudanccedilas climaacuteticas acidificaccedilatildeo do meio
e erosatildeo dos solos
Este relatoacuterio tambeacutem introduz um conceito para Desenvolvimento Sustentaacutevel onde
eacute o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das futuras geraccedilotildees de satisfazerem as suas
Almeida e Marques (2002 p 18) apontam que uma poliacutetica ambiental deveraacute ser
observada distinguindo-se os niacuteveis
- Mundial Placa de ozono emissotildees de carbono etc ou seja o efeito de estufa e mudanccedilas de clima as incertezas satildeo muitas e deve ser maacutexima a prudecircncia
- Continental Chuva aacutecida presenccedila de ozono nas zonas baixas da atmosfera que afecta grandes zonas industriais e urbanas dos paiacuteses desenvolvidos Os automoacuteveis as centrais teacutermicas e nucleares estatildeo no centro da controveacutersia
- Rios e mares Apesar de se terem realizado grandes esforccedilos verifica-se ainda a presenccedila de metais toacutexicos excesso de nutrientes e de resiacuteduos orgacircnicos
- Regiatildeo Resiacuteduos de toda a espeacutecie com problemas no seu tratamento contaminaccedilatildeo de solos e aacutegua subterracircneas gestatildeo das aacuteguas
- Locais Qualidade do ar nalgumas cidades o ruiacutedo e o annazenamento de substacircncias perigosas
Em conferecircncia realizada em Bergen Noruega em maio de 1990 as ideacuteias que
comeccedilaram a tomar forma no final da deacutecada de 1980 como a participaccedilatildeo de muacuteltiplos
grupos de interesse e uma maior responsabilizaccedilatildeo em relaccedilatildeo a questotildees ambientais e sociais
foram formalmente apoiadas pela primeira vez Tal conferecircncia foi convocada como uma
preparaccedilatildeo para a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) tambeacutem conhecida como Cuacutepula da Terra ou Rio-92 realizada em junho de
1992 no Rio de Janeiro Brasil Neste cenaacuterio 105 paiacuteses aprovaram a Declaraccedilatildeo do Rio
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19
bull c) a Convenccedilatildeo sobre Mudanccedilas Climaacuteticas que foi assinada por 134 paiacuteses Entre
os pontos mais significativos destacam-se a estabilizaccedilatildeo dos gases estufa em um
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento se comprometendo a integrar os princiacutepios de
desenvolvimento sustentaacutevel em suas atividades
Na Rio-92 conforme relacionado por Braga etal (2004) foram assinados os seguintes
documentos
a) a declaraccedilatildeo da Carta que durante o processo preparatoacuterio era chamada de Carta
da Terra que natildeo tem forccedila de lei mas eacute um documento com 27 princiacutepios
baacutesicos tendo como objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria
global por meio da criaccedilatildeo de novos niacuteveis de cooperaccedilatildeo entre os Estados os
setores mais importantes da sociedade e a populaccedilatildeo
b) a Convenccedilatildeo sobre Diversidade Bioloacutegica cujo texto jaacute tinha sido aprovado pelo
Comitecirc Negociador Intergovernamental na reuniatildeo de Nairoacutebi em maio de 92 e
que foi aprovada por 154 paiacuteses Entre seus pontos mais importantes destacam-se
- os objetivos da Convenccedilatildeo satildeo a conservaccedilatildeo da diversidade bioloacutegica o uso
sustentaacutevel de seus componentes e a divisatildeo justa e equumlitativa dos beneficios
alcanccedilados pela utilizaccedilatildeo de recursos geneacuteticos
- os paiacuteses tecircm o direito de explorar seus proacuteprios recursos de acordo com suas
proacuteprias poliacuteticas ambientais e a responsabilidade de assegurar que suas
atividades natildeo causaratildeo danos ao meio ambiente de outros paiacuteses e
- os paiacuteses em desenvolvimento devem ceder por meio de patentes os benefiacutecios
gerados pela biotecnologia desenvolvida a partir de recursos geneacuteticos
recebendo por isso uma compensaccedilatildeo econocircmica
niacutevel que se possa prevenir as perigosas interferecircncias antropogecircnicas com os
sistemas climaacuteticos a afirmaccedilatildeo de que a falta de certeza cientiacutefica natildeo deveraacute ser
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usada como razatildeo para adiar medidas em aacutereas onde existam ameaccedilas de danos
seacuterios ou irreversiacuteveis e por uacuteltimo que os paiacuteses membros devem promover
entre outras medidas o gerenciamento sustentaacutevel dos sumidouros
(reflorestamento) e reservatoacuterios (florestas maduras) de todos os gases estufa
natildeo controlados pelo Protocolo de Montreal
d) a Declaraccedilatildeo sobre Florestas que apesar de natildeo ter valor legal do modo como
foi aprovada pode mudar o mercado de produtos florestais pois garante aos
paiacuteses em desenvolvimento a autonomia para exploraccedilatildeo dos seus recursos
florestais de forma sustentaacutevel e prevecirc a eliminaccedilatildeo das barreiras para os produtos
florestais explorados em bases sustentaacuteveis
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
Mas o que vem a ser poluiccedilatildeo Pode-se defini-la como uma alteraccedilatildeo indesejaacutevel nas
caracteoacutesticas fisicas quiacutemicas ou bioloacutegicas da atmosfera litosfera ou hidrosfera que cause
ou possa causar prejuiacutezos agrave sauacutede agrave sobrevivecircncia ou agraves atividades dos seres humanos e
outras espeacutecies ou ainda deteriorar materiais (BRAGA et al 2004)
A poluiccedilatildeo deve ser associada agraves alteraccedilotildees indesejaacuteveis provocadas pela atividade e
intervenccedilotildees humanas no ambiente
Segundo a Lei ndeg 693881 (Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente) a poluiccedilatildeo eacute a
Degradaccedilatildeo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sauacutede a seguranccedila e o bem estar da populaccedilatildeo criem condiccedilotildees adversas agraves atividades sociais e econocircmicas afetem desfavoravelmente a biota afetem as condiccedilotildees esteacuteticas ou sanitaacuterias do meio ambiente lancem mateacuterias ou energia em desacordo com os padrotildees ambientais estabelecidos
Observa-se frequumlentemente o termo poluiccedilatildeo associado agrave ideacuteia de degradaccedilatildeo Ainda
conforme a Lei ndeg 693881 a degradaccedilatildeo eacute uma alteraccedilatildeo adversa das caracteriacutesticas do
meio ambiente Se focarmos o termo degradaccedilatildeo ambiental verificamos que se trata de um
processo gradual de alteraccedilatildeo negativa do ambiente resultante de atividades humanas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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esgotamento ou destruiccedilatildeo de todos ou da maior parte dos elementos de um determinado
ambiente destruiccedilatildeo de um determinado ambiente destruiccedilatildeo de um recurso potencialmente
renovaacutevel o mesmo que devastaccedilatildeo ambiental
A degradaccedilatildeo ambiental como se pode observar eacute uma das consequumlecircncias da poluiccedilatildeo
A degradaccedilatildeo marinha e costeira eacute causada pela pressatildeo cada vez maior sobre os
recursos naturais terrestres e marinhos e sobre os oceanos usados para o despejo do lixo As
principais causas para o aumento dessa pressatildeo satildeo o crescimento populacional a crescente
urbanizaccedilatildeo a industrializaccedilatildeo e o turismo em aacutereas costeiras
Os esgotos continuam a ser a maior fonte de contaminaccedilatildeo do meio ambiente marinho
e costeiro em termos de volume Com as descargas acentuadas de esgotos ocorre um acuacutemulo
de nutrientes no ecossistema aquaacutetico causando a eutrofizaccedilatildeol
Em um ecossistema de lagos e lagunas a eutrofizaccedilatildeo se natildeo combatida produz seu
envelhecimento e morte
Em zonas marinhas e costeiras a eutrofizaccedilatildeo tem levado a um crescimento
indesejaacutevel ou toacutexica de fitoplatildencton2 cuja proliferaccedilatildeo pode causar grandes impactos
econocircmicos sobre a induacutestria pesqueira a aquumlicultura e o turismo
Outra ameaccedila aos oceanos e aos organismos vivos em especial eacute o lixo natildeoshy
biodegradaacutevel que invade os mares causando grande mortandade de aves tartarugas e
mamiacuteferos marinhos que morrem por ingestatildeo ou ao ficarem presos a ele
Na atmosfera as substacircncias nocivas emitidas afetam tanto a sauacutede humana como os
ecossistemas Podem-se listar seis poluentes claacutessicos o monoacutexido de carbono (CO) chumbo
A eutrofIzaccedilatildeo eacute o enriquecimento das aacuteguas com os nutrientes necessaacuterios ao crescimento da vida vegetal aquaacutetica Os nutrientes mais importantes para ocorrecircncia desse fenocircmeno satildeo em geral o foacutesforo eou o nitrogecircnio A eutrofIzaccedilatildeo natural eacute um processo bastante demorado associado ao tempo de evoluccedilatildeo dos ecossistemas todavia o despejo de esgotos causa a eutrofIzaccedilatildeo acelerada que apresenta inuacutemeros efeitos negativos BRAGA et aI 2004
2 Os placircnctons satildeo os organismos em suspensatildeo na aacutegua sem meios de locomoccedilatildeo proacutepria que acompanham as correntes aquaacuteticas Podem ser divididos em fitoplacircnctons (algas) responsaacuteveis pela produccedilatildeo primaacuteria nos meios aquaacuteticos e zooplacircnctons que satildeo principalmente os protozoaacuterios Id 2004
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bull dioacutexido de nitrogecircnio (N02) Material Particulado em Suspensatildeo (MPS) - incluindo fumos
poeira neblinas e fumaccedila - o dioacutexido de enxofre (S02) e ozocircnio troposfeacuterico A queima de
combustiacuteveis foacutesseis3 e de biomassa4 eacute a fonte mais significativa de poluentes atmosfeacutericos
tal como o dioacutexido de carbono (C02) um dos principais gases do efeito estufa (PNUMA
IBAMA UMA Relatoacuterio GEO-3 2002)
bull Desde a revoluccedilatildeo industrial a concentraccedilatildeo de C02 na atmosfera aumentou de forma
bullbull significativa contribuindo para um efeito estufa maior conhecido como aquecimento global
bullbull o efeito estufa natural manteacutem a temperatura da supemcie do planeta mais quente do que
bull seria em sua ausecircncia o que eacute suficiente para sustentar a vida
bull
A emissatildeo dos chamados gases estufa (C02 metano oacutexido nitroso clorofluorcarbono
CFCs ozocircnio etc) aumenta a quantidade de energia que eacute mantida na atmosfera devido agrave
absorccedilatildeo do calor refletido ou emitido pela supemcie do planeta o que provoca a elevaccedilatildeo da
temperatura da supemcie Supotildee-se que aleacutem de provocar modificaccedilotildees climaacuteticas o
aquecimento do planeta possa causar a elevaccedilatildeo do niacutevel dos oceanos ter impactos na
agricultura etc afetando todas as formas de vida do planeta
bull Segundo o Relatoacuterio Perspectivas do Meio Ambiente Mundial 2002 GEO-3 estima-
se que a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica seja responsaacutevel por aproximadamente 5 da carga mundial de
doenccedilas Calcula-se que nos paiacuteses em desenvolvimento cerca de 19 milhatildeo de pessoas
morrem anualmente em consequumlecircncia da exposiccedilatildeo a altas concentraccedilotildees de partiacuteculas em
suspensatildeo no ambiente atmosfeacuterico A chuva aacutecida5 causa danos aos ecossistemas provoca
3 Os combustiacuteveis foacutesseis satildeo depoacutesitos naturais de petroacuteleo gaacutes natural e carvatildeo que nada mais satildeo que a proacutepria energia solar armazenada na forma de energia quiacutemica em depoacutesitos geoloacutegicos formados haacute milhares de anos a partir da decomposiccedilatildeo de vegetais e animais submetidos a altas temperaturas e pressotildees na crosta terrestre BRAGA et aI 2004
4 Biomassa eacute a mateacuteria vegetal produzida pelo Sol por meio da fotossiacutentese Pode ser queimada no estado soacutelido ou convertida para outros estados (liacutequido ou gasoso) Id 2004
5 Causada pela reaccedilatildeo do S03 (formado pelo S02 e O2no ar) com o vapor de aacutegua produzindo o aacutecido sulfidrico (H2S04) que se precipita originando a chamada chuva aacutecida Id 2004
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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desfolhamento corrosatildeo de monumentos e ediflcios histoacutericos aleacutem de reduzir os
rendimentos agriacutecolas
Nas aacutereas urbanas a aglomeraccedilatildeo populacional os padrotildees de consumo os padrotildees de
deslocamento e as atividades econocircmicas exercem intensos impactos sobre o meio ambiente
em termos de consumo de recursos e eliminaccedilatildeo de resiacuteduos A coleta inadequada de resiacuteduos
e seus ineficientes sistemas de manejo satildeo uma das causas da seacuteria poluiccedilatildeo urbana e dos
riscos para a sauacutede puacuteblica
Aproximadamente um terccedilo da populaccedilatildeo mundial vive em paiacuteses que sofrem de
estresse hiacutedrico entre moderado e alto - onde o consumo de aacutegua eacute superior a 10 dos
recursos renovaacuteveis de aacutegua doce A falta de acesso a aacutegua potaacutevel e a serviccedilos de saneamento
causa centenas de milhotildees de casos de doenccedilas associadas aacute aacutegua e mais de 5 milhotildees de
mortes a cada ano (Relatoacuterio GEO-3 2002)
o desmatamento ocorrido nos uacuteltimos 30 anos foi a continuaccedilatildeo de um processo
histoacuterico As principais causas diretas da derrubada e degradaccedilatildeo de florestas incluem a
expansatildeo de aacutereas agriacutecolas a superexploraccedilatildeo de madeira para fins industriais lenha e outros
produtos florestais aleacutem do excesso de pastagem
A Conferecircncia de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior mais complexo e
duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de poliacuteticas racionais de uso das terras
e das florestas de um monitoramento contiacutenuo do estado das florestas mundiais e da
introduccedilatildeo de um planejamento de gestatildeo florestaL Hoje as recomendaccedilotildees da Conferecircncia
em relaccedilatildeo agraves florestas continuam vaacutelidas e natildeo cumpridas
A derrubada de florestas tem um impacto mais grave nas populaccedilotildees locais que
perdem fontes vitais de alimentaccedilatildeo combustiacutevel materiais de construccedilatildeo remeacutedios bem
como o enfraquecimento do comeacutercio de produtos florestais Tambeacutem expotildee os solos e
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espeacutecies que vivem na sombra ao vento agrave luz do sol agrave evaporaccedilatildeo e agrave erosatildeo acelerando a
sedimentaccedilatildeo em barragens rios e em zonas costeiras aleacutem de causar graves enchentes
As florestas influenciam e satildeo influenciadas pelas mudanccedilas climaacuteticas elas
desempenham um papel importante no ciclo global do carbono e seu manejo ou sua
destruiccedilatildeo podem afetar de forma significativa o curso do aquecimento global no seacuteculo XXI
As florestas satildeo essenciais para a manutenccedilatildeo da diversidade bioloacutegica e estima-se que as
florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade bioloacutegica do mundo
Uma das formas de classificar as medidas destinadas ao controle da degradaccedilatildeo
ambiental seria conforme aponta Braga et alo (2004) separaacute-las em
a) medidas preventivas que satildeo aquelas que devem antecipar-se e impedir ou
minorar a ocorrecircncia dos fatores de degradaccedilatildeo
b) medidas corretivas satildeo necessaacuterias para situaccedilotildees jaacute existentes
As medidas preventivas devem ser tomadas preferencialmente agraves corretivas pois sua
implantaccedilatildeo depende de custos financeiros menores e satildeo de implementaccedilatildeo mais faacutecil As
medidas corretivas dependem da capacidade da sociedade de acessar e aplicar teacutecnicas e
tecnologias agraves vezes complexas e nem sempre sob seu efetivo domiacutenio
43 Recursos Naturais
Recurso natural eacute qualquer insumo de que os organismos populaccedilotildees e ecossistemas
necessitam para sua manutenccedilatildeo Algo se toma recurso natural caso sua exploraccedilatildeo
processamento e utilizaccedilatildeo natildeo causem danos ao meio ambiente Os recursos naturais podem
ser classificados em
a) Renovaacuteveis apoacutes serem utilizados ficam disponiacuteveis graccedilas aos ciclos naturais
Ex a aacutegua em seu ciclo hidroloacutegico e a energia aeoacutelica
b) Natildeo-renovaacuteveis uma vez utilizados natildeo podem ser reaproveitados
Ex combustiacutevel foacutessil
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Existem situaccedilotildees em que um recurso renovaacutevel passa a ser natildeo-renovaacutevel Confonne
apontado por Braga (2004) tal condiccedilatildeo ocorre quando a taxa de utilizaccedilatildeo supera a maacutexima
capacidade de sustentaccedilatildeo do sistema
44 O crescimento populacional
Confonne apontado por Braga a populaccedilatildeo mundial cresceu de 25 bilhotildees em 1950
para 6 bilhotildees no ano de 2000 e atualmente a taxa de crescimento estaacute em aproximadamente
13 por cento ao ano Isso significa 215 mil novos habitantes por dia 15 milhatildeo por semana
ou 78 milhotildees por ano
o modelo de desenvolvimento escolhido pela sociedade humana ateacute seu atual estaacutegio
pode ser demonstrado pelo sistema a seguir
Modelo atual de desenvolvimento
o ENFOQUE LINEAR HUMANO
Energia
~ ~ ~ ~ Processamento
ModificaccedilatildeoUso de Recursos Transporte Consumo-- Recursos
~ ~ ~ + ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto
Fonte BRAGA ET AL (2004 p 47)
Pode-se observar que o modelo apresentado carece de um suprimento contiacutenuo e
inesgotaacutevel de mateacuteria e energia que depois de utilizada eacute devolvida ao meio ambiente na
fonna de resiacuteduos Para que este modelo garantisse a sobrevivecircncia dos seres humanos as
seguintes premissas teriam de ser verdadeiras
a) suprimento inesgotaacutevel de energia
b) suprimento inesgotaacutevel de mateacuteria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bullbull c) capacidade infinita do meio de reciclar mateacuteria e absorver resiacuteduos
Mesmo que se admitisse que o uso de recursos fosse inesgotaacutevel uma vez que o Sol eacute
uma estrela apta a fornecer energia agrave Terra ainda por alguns bilhotildees de anos em relaccedilatildeo agrave
mateacuteria a premissa natildeo se verifica jaacute que sua quantidade eacute finita e conhecida
No tocante agrave capacidade de absorver e reciclar mateacuteria ou resiacuteduos a humanidade tem
observado a existecircncia de limites no meio ambiente e tem de conviver com niacuteveis
indesejaacuteveis e preocupantes de poluiccedilatildeo e com a consequumlente deterioraccedilatildeo da qualidade de
vida E sendo assim o crescimento populacional contiacutenuo observado eacute incompatiacutevel com um
ambiente finito em que os recursos e a capacidade de absorccedilatildeo e reciclagem de resiacuteduos satildeo
limitados
Braga aponta que um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel deve funcionar como
base nas seguintes premissas
a) dependecircncia do suprimento externo contiacutenuo de energia (Sol)
b) uso racional da energia e da mateacuteria com ecircnfase agrave conservaccedilatildeo em contraposiccedilatildeo
ao desperdiacutecio
c) promoccedilatildeo da reciclagem e da reutilizaccedilatildeo dos materiais
bull d) controle da poluiccedilatildeo gerando menos resiacuteduos para serem absorvidos pelo
bull
ambiente
e) controle do crescimento populacional em niacuteveis aceitaacuteveis com perspectivas de
estabilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo
Este modelo poderia estar assim representado conforme o autor
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Modelo de desenvolvimento sustentaacutevel
o SISTEMA SUSTENTAacuteVEL PARA OS HUMANOS
Energiar-----------r-------------------l I
Uso de Recursos
I lI I I I I
J
- _1
Processamento
ConsumoModificaccedilatildeo Transporte Recursos
U Recuperaccedilatildeo I J I I I
do Recurso t
I I Resiacuteduo Impacto
I
Impacto minimizado pela restauraccedilatildeo ambiental
45 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
Conforme apontado no Relatoacuterio GEO-3 (2002 p 260) Quase metade da populaccedilatildeo
mundial (47) vive em aacutereas urbanas e espera-se que esse nuacutemero cresccedila 2 ao ano entre
2000 e 2015
Os crescentes niacuteveis de urbanizaccedilatildeo (a concentraccedilatildeo de pessoas e atividades em aacutereas
classificadas como urbanas) satildeo causados pelo crescimento natural da populaccedilatildeo e pela
migraccedilatildeo da populaccedilatildeo rural para as cidades
As cidades desempenham um importante papel tanto como provedoras de emprego
moradia e serviccedilos quanto como centros de desenvolvimento cultural educacional e
tecnoloacutegico porta de acesso para o resto do mundo centros industriais de processamento
agriacutecolas e manufaturados e lugares onde se gera renda Todavia um crescimento urbano
acelerado implica degradaccedilatildeo ambiental escassez de serviccedilos urbanos sobrecarga da infrashy
estrutura existente e falta de acesso a terra a renda e a moradia adequada
As aacutereas urbanas satildeo extremamente vulneraacuteveis aos impactos da economia mundial
Ao mesmo tempo em que a globalizaccedilatildeo aumentou as oportunidades de empregos e de acesso
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ao conhecimento fez crescer tambeacutem as desigualdades sociais e os iacutendices de pobreza Os
beneficios advindos da globalizaccedilatildeo natildeo satildeo compartilhados equumlitativamente o que resulta
em um grande nuacutemero de pessoas que vivem em favelas sem acesso a serviccedilos de
saneamento e a aacutegua encanada aleacutem de gerar desemprego problemas de sauacutede e exclusatildeo
social
A pobreza eacute um dos principais agentes da degradaccedilatildeo ambiental
Os processos de urbanizaccedilatildeo da terra tendem a atender as classes meacutedia e alta
forccedilando a populaccedilatildeo carente a se fixar (ilegalmente) em terras marginais com alta densidade
populacional dentro das cidades ou em suas periferias
Em suas proximidades as cidades causam uma variedade de impactos como
conversatildeo de aacutereas agriacutecolas ou florestais para infra-estrutura ou uso urbanos aterro de aacutereas
uacutemidas exploraccedilatildeo de pedreiras e escavaccedilotildees de brita areia e materiais de construccedilatildeo em
larga escala e em algumas regiotildees desflorestamento para atender agrave demanda de combustiacutevel
Outros efeitos como a poluiccedilatildeo de cursos daacutegua lagos e aacuteguas costeiras causadas por
efluentes natildeo tratados tambeacutem podem ser sentidos aleacutem dos limites das cidades
A aacutegua eacute uma questatildeo essencial no meio urbano A intensidade da demanda nas
cidades pode rapidamente exceder a capacidade de abastecimento local O preccedilo da aacutegua eacute
normalmente inferior ao custo real de obtenccedilatildeo tratamento e distribuiccedilatildeo em parte devido
aos subsiacutedios governamentais Como resultado os domiciacutelios consumidores e a induacutestria tecircm
pouco incentivo para preservar os recursos hiacutedricos
Outro problema que surge eacute a falta de aterros sanitaacuterios para satisfazer agrave crescente
demanda por aacutereas para disposiccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos
O planejamento urbano pode reduzir esses impactos
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46 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
A economia e o meio ambiente compotildeem um binocircmio indissociaacutevel uma vez que o
problema central da economia eacute buscar alternativas eficientes para alocar os recursos da
sociedade e o meio ambiente apresenta cada vez maior restriccedilatildeo agrave sua utilizaccedilatildeo ilimitada
(OLIVEIRA 2002)
No relatoacuterio da Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas sobre o meio ambiente e
desenvolvimento intitulado Nosso Futuro Comum sobre meio ambiente e desenvolvimento
estaacute sublinhado que o ambiente e o processo de desenvolvimento satildeo interdependentes e eacute
necessaacuteria uma perspectiva integrada e ampla para lidar com esse fato
A economia mundial cresceu consideravelmente em termos globais nas uacuteltimas trecircs
deacutecadas O produto nacional bruto mundial cresceu mais que o dobro passando de
aproximadamente US$ 143 trilhotildees em 1972 para aproximados US$ 29 trilhotildees e 995 bilhotildees
em 1999 (GEO-3 2002 p35) Todavia essas cifras natildeo incluem os valores atribuiacutedos aos
recursos naturais que apesar de serem cruciais para os sistemas que datildeo suporte agrave vida na
Terra e de contribuiacuterem para o bem-estar do ser humano estatildeo agrave parte do mercado
Como os recursos naturais ou bens comuns satildeo caracterizados pela liberdade de
acesso o sistema de mercado tradicional geralmente natildeo proporciona nenhuma indicaccedilatildeo com
relaccedilatildeo ao valor dos mesmos o que faz com que em muitos casos sejam considerados
gratuitos ou que seu uso ou consumo natildeo tenha custo coadjuvando com sua superexploraccedilatildeo
e a maacute distribuiccedilatildeo dos recursos
A economia mundial tomando-se por base o PIB cresceu 31 ao ano entre 1980 e
1990 e 25 anualmente entre 1990 e 1998 com taxas de crescimento de renda per capita de
14 e 11 respectivamente (GEO-3 2002) Apesar desse crescimento global a lacuna
entre a populaccedilatildeo rica e a pobre aumentou tanto em paiacuteses desenvolvidos quanto em
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desenvolvimento particulannente na Ameacuterica Latina e na Aacutefrica A renda per capita
apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiotildees
o desafio do futuro seraacute instituir uma forma de governo forte o bastante para assegurar
que a globalizaccedilatildeo opere em beneficio da maioria das pessoas e natildeo somente dos lucros
(GEO-32002)
A globalizaccedilatildeo em termos geograacuteficos eacute um fato e obriga as diversas regiotildees a
possuiacuterem poliacuteticas ambientais comuns Devido a isso surgiram as normas padronizadas e
foram assinados acordos e convenccedilotildees entre os paiacuteses
o Estado estaacute cada vez mais obrigado a considerar o tratamento do meio ambiente
como uma prioridade para suas decisotildees poliacuteticas fruto dos interesses da sociedade e das
pressotildees exercidas por organizaccedilotildees ambientalistas e internacionais
47 A gestatildeo puacuteblica e o meio ambiente
A gestatildeo puacuteblica se aplica a todos os niacuteveis e setores da sociedade indo do local ao
global e dos setores puacuteblico ao privado causando impacto sobre leis sobre a sociedade civil
a seguranccedila a administraccedilatildeo puacuteblica a miacutedia e o mundo organizado
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal na X Assembleacuteia Geral da
OLACEFS
As entidades encarregadas da preservaccedilatildeo do meio ambiente satildeo obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista porque estatildeo em jogo recursos significativos Os discursos altruiacutestas e moralizantes satildeo muito agradaacuteveis mas dificeis de concretizar na praacutetica Os subsiacutedios como os discursos altruiacutestas natildeo satildeo convincentes
O problema econocircmico e financeiro manteacutem-se bem como o problema dos recursos escassos para as entidades que gerem fundos puacuteblicos com o objectivo da preservaccedilatildeo do meio ambiente obrigando agrave forma realista de gestatildeo e agrave racionalidade econoacutemica
A responsabilidade ambiental do setor puacuteblico em certas aacutereas eacute inegaacutevel como nas
consequumlecircncias ambientais das atividades governamentais de seus organismos e empresas na
legislaccedilatildeo regulamentaccedilatildeo autorizaccedilatildeo inspeccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas ambientais
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impostos incentivos econocircmicos e financeiros patrociacutenios e subvenccedilotildees assessoria e
publicidade e educaccedilatildeo dentre outras
Conforme exposto na X OLACEFS os projetos de implementaccedilatildeo governamental
podem apresentar impactos socioambientais e financeiros significativamente negativos se natildeo
forem cumpridas as legislaccedilotildees pertinentes assim como os procedimentos apropriados e a boa
gestatildeo financeira e de recursos O risco eacute maior quando as atividades realizadas pelos oacutergatildeos
responsaacuteveis pela gestatildeo dos recursos ambientais da execuccedilatildeo de programas e projetos e de
controle e fiscalizaccedilatildeo de obras ou atividades capazes de provocar degradaccedilatildeo ambiental
carecem de controle segundo os princiacutepios de economia eficiecircncia e eficaacutecia os quais se
agregam aos princiacutepios ambientais
5 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A preocupaccedilatildeo com o meio ambiente estaacute expressa na Constituiccedilatildeo Federal em seu
art 225 caput que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
impondo ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as
presentes e futuras geraccedilotildees Aqui existe um dever e natildeo uma discricionariedade uma vez
que o equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
Segundo apontado por Correa e Andrade (2004) deste dispositivo constitucional eacute
possiacutevel depreender quatro importantes paracircmetros
1deg) Assegura-se a todos os cidadatildeos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O
equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
2deg) O segundo aspecto refere-se agrave vinculaccedilatildeo entre equiliacutebrio ecoloacutegico e sadia qualidade de
vida Para a norma constitucional meio ambiente equilibrado eacute essencial agrave sadia qualidade de
vida do cidadatildeo Mostra assim a estreita interdependecircncia homemnatureza qualidade de
vidameio ambiente equilibrado
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30) O comando constitucional impotildee um dever abrangente envolvendo o Poder Puacuteblico a
sociedade e os cidadatildeos de defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente Esta imposiccedilatildeo tem por
fim garantir o equiliacutebrio do meio ambiente e por consequumlecircncia garantir a qualidade de vida
do povo
4deg) O uacuteltimo aspecto a ser destacado eacute que o meio ambiente projeta-se no futuro Impotildee-se agraves
geraccedilotildees presentes o dever de pensar o meio ambiente para as geraccedilotildees futuras
Atendendo a esse mandamento constitucional o Poder Puacuteblico tem por dever exercer
o papel de administrador do patrimocircnio ambiental e de controlador da conduta de seus
usuaacuterios
O dever imposto no art 225 abrange natildeo soacute o Poder Executivo mas tambeacutem o Poder
Legislativo o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas
A competecircncia constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se refere ao aspecto
contaacutebil e legal mas da economicidade eficiecircncia eficaacutecia equidade e efetividade que esses
recursos satildeo aplicados
Conforme aponta Faccioni (2004) cumpre observar que o papel do Controle Externo
importante parte do qual eacute exercido pelos Tribunais de Contas no combate agrave corrupccedilatildeo e
desvio de recursos puacuteblicos inclui tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo o patrimocircnio
nacional no qual o meio ambiente constitui um de seus senatildeo o principal acervo
Segundo Correa e Andrade (2004) a noccedilatildeo de patrimocircnio puacuteblico assim como a de
meio ambiente varia de acordo com o estaacutegio de desenvolvimento em que se encontra a
sociedade com a ideologia dominante e por fim com o resultado dessas duas variaacuteveis que
se traduz nos anseios sociais por uma melhor qualidade de vida O meio ambiente deve
integrar para todos os fins o conceito de patrimocircnio puacuteblico ensejando da mesma forma
uma fiscalizaccedilatildeo
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Eacute importante apresentar aqui um conceito de qualidade de vida afim de buscar uma
melhor compreensatildeo de seu papel Optou-se por empregar a ideacuteia utilizada pelos autores
anteriormente citados onde a
Qualidade de vida eacute um conceito intimamente relacionado ao tipo de civilizaccedilatildeo que altera e constroacutei o espaccedilo natural apresentando estreita relaccedilatildeo com a cultura e com a ideologia dominante Transforma-se por sua vez em fundamento e orientaccedilatildeo para a accedilatildeo civilizatoacuteria de modificaccedilatildeo do meio ambiente
Conclui-se que os patamares miacutenimos de civilizaccedilatildeo ou seja aquilo que uma dada sociedade considera como essencial natildeo satildeo absolutos mas resultado da ideologia dominante Daiacute porque a variabilidade no mundo dos padrotildees de aceitaccedilatildeo social e estatal da degradaccedilatildeo ambiental como condiccedilatildeo para o crescimento econocircmico A simples comparaccedilatildeo entre alguns paiacuteses europeus como a Noruega a Alemanha e a Sueacutecia de um lado e os Estados Unidos de outro ilustra esta variabilidade Os primeiros avanccedilam em forte legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo ao meio ambiente o segundo manteacutem o seu padratildeo de consumo mesmo com forte degradaccedilatildeo ambiental (CORREA e ~RJU)E2004p35)
Os Tribunais de Contas tecircm a obrigaccedilatildeo de auxiliar o Legislativo no controle da gestatildeo
dos bens e valores puacuteblicos incluindo-se portanto em sua missatildeo o controle da Gestatildeo
Ambiental Devem-se fiscalizar os projetos programas e accedilotildees das organizaccedilotildees
governamentais como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentaacutevel
assim como na avaliaccedilatildeo do cumprimento das normas e regulamentos aplicaacuteveis
O Estado moderno prevecirc uma estrutura de controle externo cujas diretrizes acerca da
fiscalizaccedilatildeo contaacutebil financeira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial encontram-se na
Constituiccedilatildeo Federal em sua seccedilatildeo IX compreendendo os artigos 70 a 75
Segundo Barreto (2003) praticamente todos os paiacuteses democraacuteticos do mundo
independente do seu sistema de governo possuem ao lado das instituiccedilotildees tradicionais que
datildeo funcionalidade aos poderes executivo legislativo e judiciaacuterio um organismo de controle
teacutecnico das financcedilas puacuteblicas geralmente vinculado ao poder legislativo Tais instituiccedilotildees
estatildeo estruturadas sob a forma de oacutergatildeos colegiados denominados Tribunais de Contas
existentes no Brasil Portugal Espanha Beacutelgica e Alemanha dentre outros ou como
organizaccedilotildees singulares funcionando sob a responsabilidade de um dirigente como as
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General) que
seguem o modelo adotado pelos paiacuteses de cultura anglo-saxocircnica como o Reino Unido
Estados Unidos Canadaacute Austraacutelia Nova Zelacircndia etc
Visando reunir estas instituiccedilotildees superiores de controle dos mais variados paiacuteses de
todos os continentes para a troca de experiecircncias e de informaccedilotildees teacutecnicas foi realizado um
congresso em 1953 em Cuba (Havana) em que se decidiu pela criaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
A INTOSAI eacute uma organizaccedilatildeo profissional que congrega Entidades de Fiscalizaccedilatildeo
Superior (EFS) tambeacutem chamadas de Instituiccedilotildees Superiores de Controle (ISC) de paiacuteses
que pertencem agraves Naccedilotildees Unidas ou seus organismos especializados Atualmente possui mais
de 180 EFS como membros
Eacute internacionalmente reconhecida no acircmbito da fiscalizaccedilatildeo do setor puacuteblico
publicando diretrizes internacionais para a gestatildeo financeira elaborando metodologias afins e
promovendo o intercacircmbio de informaccedilotildees entre seus membros dentre outros
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY
A auditoria ao longo do tempo atravessou um periacuteodo de enfoque dirigido unicamente
aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento da legalidade no setor
puacuteblico Atualmente este termo eacute utilizado em conexatildeo com ampla gama de atividades em
nossa sociedade
Procurando definiccedilotildees mais amplas Boynton (2002) apresenta uma definiccedilatildeo para o
termo auditoria extraiacuteda do Report of the Committee on Basic Auditing Concepts of the
American Accounting Association onde se define auditoria como um processo sistemaacutetico de
obtenccedilatildeo e avaliaccedilatildeo objetivas de evidecircncias sobre afirmaccedilotildees a respeito de accedilotildees e eventos
econocircmicos para aquilataccedilatildeo do grau de correspondecircncia entre as afirmaccedilotildees e criteacuterios
estabelecidos e de comunicaccedilatildeo dos resultados a usuaacuterios interessados
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull A auditoria confonne exposto na terceira ediccedilatildeo do Manual Latino-americano de
Auditoria Profissional no Setor Puacuteblico do ILACIF (Instituto Latino-americano de Ciecircncias
Fiscalizadoras) eacute o exame objetivo sistemaacutetico e profissional das operaccedilotildees financeiras ou
administrativas efetuado posterionnente agrave sua execuccedilatildeo com a finalidade de verificaacute-las
avaliaacute-las e gerar um relatoacuterio que contenha comentaacuterios conclusotildees recomendaccedilotildees e no
caso de exame de demonstraccedilotildees financeiras o correspondente parecer profissional
Eacute a accedilatildeo independente de um terceiro sobre uma relaccedilatildeo de accountability
objetivando expressar uma opiniatildeo ou emitir comentaacuterios e sugestotildees sobre como essa relaccedilatildeo
estaacute sendo obedecida Portanto a auditoria eacute a verificaccedilatildeo de como a praacutetica de accountability
estaacute sendo cumprida
deg conceito de accountability eacute fundamental para que se possa entender o conceito
amplo de auditoria bem como seu relacionamento com a mesma A palavra inglesa
accountability natildeo tem um equivalente direto nos idiomas latinos Accountability representa
a relaccedilatildeo em que o delegante transfere responsabilidade para o delegado que a aceita e
assume o compromisso de infonnar ao delegante como ele delegado estaacute desempenhando as
accedilotildees inerentes agrave responsabilidade que lhe foi conferida (ARAUacuteJO 2002 p 15)
Vai aleacutem do conceito de responsabilidade pois natildeo eacute simplesmente prestar contas
significa a obrigaccedilatildeo que todos tecircm de responder por terem assumido uma responsabilidade e
desta maneira estaacute diretamente relacionada com a auditoria uma vez que eacute esta que vai
infonnar ao delegante de fonna independente como a accountability foi ou estaacute sendo
cumprida
Arauacutejo (2002) classifica a accountability em privada e puacuteblica
A accountability privada pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador de prestar contas ao dono do patrimocircnio de como utiliza os recursos que lhe satildeo
confiados para serem geridos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
36
A accountability puacuteblica pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador governamental de prestar contas agrave sociedade de como utiliza os recursos que
lhe satildeo confiados para serem administrados em favor da coletividade de forma fiel justa
objetiva e transparente
7 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL
Alguns autores utilizam a expressatildeo auditoria puacuteblica como sinocircnimo de auditoria
governamental Para Boynton (2002) auditoria puacuteblica abrange todas as auditorias realizadas
por agecircncias governamentais de auditoria e todas as auditorias de organizaccedilotildees
governamentais
Consoante o Manual de Auditoria Governamental do Tribunal de Contas do Estado da
bull
Bahia
A auditoria governamental consiste no exame objetivo isento de emissatildeo de juiacutezos pessoais imotivados sistecircmico e independente das operaccedilotildees orccedilamentaacuterias financeiras administrativas e de qualquer outra natureza objetivando verificar os resultados dos respectivos programas sob os criteacuterios de legalidade legitimidade economicidade e razoabilidade tendo em vista sua eficiecircncia e eficaacutecia
Assim a auditoria governamental objetiva acompanhar as accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo
Arauacutejo (2002) apresenta a seguinte definiccedilatildeo
Auditoria governamental eacute o tipo de auditoria que estaacute voltada para o acompanhamento das accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo ou seja que gerem a res publica Normalmente eacute realizada por entidades superiores de fiscalizaccedilatildeo sob a forma de tribunais de contas ou controladorias e organismos de controle interno da administraccedilatildeo puacuteblica
A auditoria deve ser efetuada de acordo com as normas de auditoria geralmente
aceitas as poliacuteticas e normas teacutecnicas de auditoria da Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior e
outras disposiccedilotildees aplicaacuteveis para assegurar a qualidade profissional e teacutecnica dos trabalhos
A finalidade primordial da auditoria governamental moderna conforme apontado na
terceira ediccedilatildeo do manual de auditoria profissional no setor puacuteblico eacute ajudar as entidades e
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
37
organismos puacuteblicos a melhorar suas operaccedilotildees e atividades com base nos Achados de
auditoria a formulaccedilatildeo de conclusotildees e a apresentaccedilatildeo de recomendaccedilotildees Entende-se por
achado toda situaccedilatildeo irregular encontrada durante o processo de uma auditoria
A auditoria moderna daacute ecircnfase agraves accedilotildees corretivas que possibilitem o aumento da
eficiecircncia efetividade e economia nas operaccedilotildees
o propoacutesito da auditoria governamental natildeo eacute descobrir fraudes irregularidades e
desvios com a finalidade de aplicar sanccedilotildees mas identificar as causas baacutesicas destes
problemas a fim de corrigi-los evitando assim problemas similares no futuro Por
conseguinte o resultado que se espera eacute um aprimoramento nas operaccedilotildees e atividades das
entidades examinadas baseada na adoccedilatildeo das recomendaccedilotildees apresentadas O aprimoramento
deve ser evidenciado por um aumento na eficiecircncia eficaacutecia efetividade equidade e
economia da entidade auditada
Para que uma auditoria governamental alcance os resultados desejados ela necessita
de (1) um conjunto de normas procedimentos e praacuteticas que orientem sua accedilatildeo e permitam
mensurar seus resultados (2) auditores profissionais altamente capacitados e experientes para
sua execuccedilatildeo (3) um grau de liberdade ou independecircncia suficiente para executar o exerciacutecio
profissional da auditoria e (4) o respaldo dos niacuteveis superiores do governo ou da entidade (no
caso da auditoria interna) que viabilizem o trabalho e a implantaccedilatildeo das recomendaccedilotildees
propostas
A revisatildeo da literatura evidencia que haacute variaccedilotildees quanto agraves classificaccedilotildees utilizadas
para a auditoria governamental
Para o Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) a auditoria se divide
em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de economia eficiecircncia e eficaacutecia
O Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos (GAO) divide a auditoria
governamental em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de otimizaccedilatildeo de recursos tambeacutem
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 38
chamada de desempenho operacional por abranger a auditoria de economia a de eficiecircncia e a
de programas
Observa-se que as variaccedilotildees ocorrem quando se busca definir a auditoria que enfoca
os aspectos de economia eficiecircncia e eficaacutecia das operaccedilotildees
Conforme apontado nas Normas de Auditoria da INTOSAI aprovadas pelo Comitecirc
Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia ocorrida em 2003 o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo e
a auditoria ou fiscalizaccedilatildeo operacional ou de gestatildeo significa auditoria de economia de
eficiecircncia e de eficaacutecia (traduccedilatildeo livre) Para o presente estudo esta seraacute a classificaccedilatildeo
adotada
Ainda segundo a INTOSAI na praacutetica pode ocorrer uma coincidecircncia entre a
auditoria de regularidade e a operacional ou de gestatildeo Em tais casos a classificaccedilatildeo de uma
auditoria dependeraacute de seu propoacutesito fundamental
71 Normas de Auditoria da INTOSAI
O exerciacutecio de qualquer atividade que implica em um serviccedilo profissional para
oferecer seguranccedila tem que se basear em um conjunto de elevadas normas profissionais que
norteiem e guiem o exerciacutecio desta atividade
As normas de auditoria proporcionam ao auditor uma orientaccedilatildeo miacutenima que ajuda a
determinar a amplitude e os procedimentos que devem ser aplicados para cumprir o objetivo
da auditoria Satildeo criteacuterios ou regras com referecircncia aos quais se avaliam os resultados da
auditoria Elas auxiliam a manter a qualidade dos trabalhos de forma consistente e o grau de
independecircncia mesmo quando ocorrem troca de governos de filosofias ou das condiccedilotildees
sociais e econocircmicas atraveacutes dos anos
Atualmente na aacuterea da auditoria puacuteblica muitos estudos se baseiam nas reflexotildees
apresentadas por alguns organismos de credibilidade internacionalmente reconhecida Satildeo
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
39
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eles o Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos o Escritoacuterio Nacional de
Auditoria do Reino Unido o Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute (EAG) e a INTOSAI
Optamos por apresentar no presente estudo as normas internacionais de auditoria da
INTOSAI uma vez que a estrutura destas se apoacuteia nas declaraccedilotildees de Lima e Toacutequio nas
conclusotildees e recomendaccedilotildees adotadas pelos congressos da Organizaccedilatildeo Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores e no trabalho realizado pelo Grupo de Especialistas das
Naccedilotildees Unidas sobre Contabilidade e Auditoria do Setor Puacuteblico nos Paiacuteses em
Desenvolvimento
No ano de 1991 foi constituiacutedo um Grupo de Trabalho ad hoc sobre as normas de
auditoria presidido pelo Tribunal de Contas Europeu que ao elaborar as duas linhas
diretrizes foram utilizadas as normas de auditoria da INTOSAI e as Normas de Auditoria da
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores (IFAC) Efetuando uma comparaccedilatildeo entre as citadas
normas chegaram agrave conclusatildeo de que as duas seacuteries de normas apresentam divergecircncias a
niacutevel do grau de pormenor e da sua terminologia as diferenccedilas apuradas natildeo tem um impacto
significativo sobre as metodologias de auditoria subjacentes
As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas em termos
metodoloacutegicos um fio condutor comum atraveacutes da grande diversidade das tradiccedilotildees da
auditoria puacuteblica nas Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
No XIII INCOSAI - Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
celebrado em Berlim em 1989 foram aprovadas as Normas de Auditoria havendo a
recomendaccedilatildeo de que o projeto em questatildeo fosse posteriormente revisado a fim de atender agraves
necessidades particulares dos paiacuteses nos quais as EFS estatildeo organizadas como Tribunais de
Contas
No ano de 2001 no XVII Congresso da INTOSAI ocorrida em Seul a proposta de
reestruturaccedilatildeo foi aprovada apoacutes o que foram realizadas diversas reuniotildees e amplos debates
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
40
bullc
bullbull
o projeto final foi aprovado pelo Comitecirc Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia
ocorrida em 2003 e se constitui na uacuteltima versatildeo entatildeo em uso
As normas de auditoria da INTOSAI se dividem em quatro partes
a) Postulados baacutesicos que satildeo hipoacuteteses baacutesicas premissas coerentes princiacutepios
loacutegicos e requisitos que contribuem para o desenvolvimento das normas de
auditoria e servem aos auditores para formas suas opiniotildees e elaborar seus
informes especialmente nos casos em que natildeo existam normas especiacuteficas
aplicaacuteveis
b) Normas Gerais As normas gerais da fiscalizaccedilatildeo puacuteblica descrevem os
requisitos exigidos para que os auditores e as entidades fiscalizadoras realizem
suas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e informem de maneira adequada e eficaz As
normas de auditoria hatildeo de ser compatiacuteveis com os postulados baacutesicos e
constituem um guia miacutenimo para o auditor ajudando-o a determinar a amplitude
de sua atuaccedilatildeo e os procedimentos que devem ser aplicados na fiscalizaccedilatildeo As
normas de auditoria constituem os criteacuterios ou a medida com que se avalia a
qualidade de seus resultados
c) Normas de Procedimentos O propoacutesito destas normas que satildeo aplicaacuteveis a todo
tipo de auditoria eacute estabelecer os criteacuterios ou sistemas gerais que o auditor deve
seguir para garantir que suas atuaccedilotildees sejam objetivas sistemaacuteticas e
equilibradas Tais atuaccedilotildees representam as regras de investigaccedilatildeo que o auditor
aplica para alcanccedilar um resultado concreto
Estas normas constituem o sistema geral para dirigir e levar a termo uma
fiscalizaccedilatildeo Estatildeo em conexatildeo com as normas gerais de auditoria e tambeacutem estatildeo
relacionadas com as normas de elaboraccedilatildeo dos informes que compreendem os
aspectos comunicativos da auditoria porque os resultados derivados do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
41
cumprimento destas nonnas constituem a fonte principal do conteuacutedo das opiniotildees
ou infonnes
d) Normas para elaboraccedilatildeo dos Relatoacuterios As Nonnas para elaboraccedilatildeo dos
relatoacuterios representam simplesmente uma indicaccedilatildeo para ajudar o auditor na
fonnaccedilatildeo de sua opiniatildeo
A expressatildeo elaboraccedilatildeo de relatoacuterio compreende tanto a opiniatildeo e qualquer
outro comentaacuterio do auditor sobre um conjunto de contas fonnulados como
resultado de uma auditoria financeira ou de regularidade como o infonne do
auditor emitido ao final de uma auditoria operacional de gestatildeo
As nonnas internacionais natildeo satildeo de cumprimento obrigatoacuterio por parte das EFS e
onde houver divergecircncias entre as nonnas internacionais e aquelas ditadas pela Entidade de
Fiscalizaccedilatildeo Superior deve prevalecer o pensamento da EFS No entanto elas expressam um
consenso quanto agraves melhores praacuteticas
As nonnas internacionais seratildeo abordadas em maiores detalhes no tocante agrave sua
aplicabilidade agrave Auditoria Ambiental
8 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
A INTOSAI estaacute integrada por sete organizaccedilotildees regionais de entidades fiscalizadoras
superiores e conta com uma seacuterie de comitecircs sobre temas especiacuteficos como por exemplo o
de nonnas de auditoria bem como com vaacuterios grupos de trabalho dedicados a temas
inovadores como a auditoria ambiental O Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental foi
instituiacutedo em 1992 a fim de ajudar as EFS a compreender melhor as questotildees especiacuteficas
relacionadas a estas facilitar o intercacircmbio de infonnaccedilatildeo e experiecircncias e editar diretrizes e
outros materiais infonnativos para sua utilizaccedilatildeo
No XV Congresso da INTOSAI realizado em Cairo em 1995 a organizaccedilatildeo se
posiciona quanto agrave auditoria ambiental no acircmbito do setor puacuteblico no sentido de que se eacute
bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
42
bull
evidente que a gestatildeo ambiental se realiza em sua quase totalidade no universo dos entes que
integram a administraccedilatildeo puacuteblica a realizaccedilatildeo de auditorias ambientais portanto eacute uma
praacutetica natural que deve se incorporar agraves atividades de fiscalizaccedilatildeo das EFS
bull Esse encontro ofereceu uma lista de intervenccedilotildees pertinentes agraves EFS e foi decidido
bull que as Normas de Auditoria da INTOSAI satildeo aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental
81 Conceito
o conceito Auditoria Ambiental tem-se tomado um dos mais utilizados nos
negoacutecios governos miacutedia e grupos ativistas Eacute um termo com grande variedade de
significados e eacute aplicado com algumas variaccedilotildees a muitas atividades e serviccedilos relacionados
com a proteccedilatildeo ambiental Eacute um conceito que pode se confundir com outros com o mesmo
significado tal como auditoria de gestatildeo do ambiente auditoria energeacutetica e auditoria do
impacto ambiental dentre outros (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Em seu documento Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo de auditorias de atividades com uma
perspectiva ambiental o Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental (GTAMA) aponta
que o termo auditoria ambiental eacute uma denominaccedilatildeo popular geralmente utilizada para a
descriccedilatildeo de diversas atividades - tais como poliacuteticas de auditorias certificaccedilatildeo de produtos
medidas de controle governamental e muitas outras atividades - que guardam pouca ou
nenhuma relaccedilatildeo com uma auditoria externa
No citado estudo que foi aprovado na XVII INCOSAI o termo auditoria ambiental
bull eacute empregado exclusivamente no contexto da auditoria externa do setor puacuteblico
bull Na esfera puacuteblica a Auditoria Ambiental tem como escopo conhecer as atividades
desenvolvidas pelas entidades envolvidas diretamente com a questatildeo ambiental com vistas a
bull avaliar o esforccedilo institucional de engajamento na manutenccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
43
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal em estudo apresentado agrave X OLACEFS-
Organizaccedilatildeo Latino-americana e Caribe de EFS
A auditoria ambiental eacute um exame especialmente direccionado agrave anaacutelise dos sistemas de gestatildeo e de funcionamento da organizaccedilatildeo tendo por objectivos avaliar da observacircncia das poliacuteticas ambientais e do quadro legal especiacutefico que regula a preservaccedilatildeo do meio ambiente e a conservaccedilatildeo dos recursos naturais e auxiliar o gestor a reduzir e a eliminar os riscos de impactes ambientais negativos
De acordo com o estudo da OLACEF publicado em agosto de 2002 Guia
Metodoloacutegico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS a definiccedilatildeo de auditoria
ambiental eacute que esta eacute um processo metodoloacutegico objetivo imparcial e teacutecnico que exercem
as entidades fiscalizadoras para avaliar o uso administraccedilatildeo proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente e dos recursos naturais considerando os fundamentos do desenvolvimento
sustentaacutevel e o cumprimento dos princiacutepios que regem o controle fiscal por parte das
instituiccedilotildees governamentais assim como dos particulares que utilizem ou explorem os
mesmos
Durante a XVI INCOSAI realizada no Cairo chegou-se ao consenso de que a
auditoria ambiental natildeo eacute em princiacutepio diferente do enfoque de auditoria praticado pelas
EFS e que este conceito pode contemplar todo tipo de auditoria Na medida do possiacutevel deve-
se levar em consideraccedilatildeo as normas de auditoria da INTOSAI no momento do planejamento
execuccedilatildeo e apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de uma auditoria ambiental
82 Tipos de Auditoria
As Normas de Auditoria da INTOSAI afirmam que o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo
821 Auditoria de Regularidade
A auditoria de regularidade engloba a auditoria financeira a auditoria de
conformidade ou uma integraccedilatildeo de ambas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 44
Confonne as Nonnas de Auditoria da INTOSAI a auditoria de regularidade
compreende
a) a certificaccedilatildeo das contas prestadas pelas entidades obrigadas que inclui o exame
e avaliaccedilatildeo dos registros contaacutebeis e a expressatildeo da opiniatildeo sobre as Contas e os
Demonstrativos Financeiros
bull b) a certificaccedilatildeo da Conta Geral do Estado
bull c) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas e das operaccedilotildees financeiras assim como a avaliaccedilatildeo do
cumprimento das disposiccedilotildees legais e regulamentares aplicaacuteveis
d) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas de controle e de auditoria internos
e) a fiscalizaccedilatildeo da probidade e correiccedilatildeo das decisotildees administrativas adotadas na
entidade fiscalizada e
bull
f) a opiniatildeo acerca de qualquer outra questatildeo ou fato surgidos como consequumlecircncia
da fiscalizaccedilatildeo ou relacionada com ela e que a EFS considere que deva ser
bull relatado
bull o objetivo de uma auditoria financeira ou das Demonstraccedilotildees Contaacutebeis eacute permitir ao
auditor indicar se em sua opiniatildeo as demonstraccedilotildees foram preparadas em todos os seus
aspectos importantes em obediecircncia aos Princiacutepios Fundamentais de Contabilidade que no
bull caso satildeo os criteacuterios estabelecidos Estes aspectos importantes podem estar relacionados com
os custos obrigaccedilotildees impactos e resultados ambientais
bull As Demonstraccedilotildees Contaacutebeis (DCs) devem proporcionar infonnaccedilotildees sobre a
bull
condiccedilatildeo financeira resultado e fluxo de caixa de uma entidade a fim de facilitar a tomada de
decisotildees relativas a distribuiccedilatildeo dos recursos
Regra geral as administraccedilotildees puacuteblicas tendem a evitar a inclusatildeo de aspectos
ambientais em suas demonstraccedilotildees muito embora haja uma crescente sensibilizaccedilatildeo sobre a
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
45
necessidade de se refletir as questotildees ligadas a custos conformidade e desempenho
vinculadas com as poliacuteticas e obrigaccedilotildees ambientais
Os aspectos ambientais podem refletir sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis de diversas
maneiras Existem normas internacionais de contabilidade que abordam os princiacutepios gerais
relativos ao reconhecimento a mediccedilatildeo e demonstraccedilatildeo dos aspectos ou questotildees ambientais
em uma Demonstraccedilatildeo Contaacutebil
Em toda auditoria o auditor deve conhecer as atividades do auditado visando
identificar e conhecer os elementos que possam ter um efeito significativo sobre as DCs o
processo de auditoria em si e a elaboraccedilatildeo do relatoacuterio O auditor ao realizar uma auditoria de
regularidade deve ter em conta o setor de atividade no qual a entidade opera uma vez que este
conhecimento poderaacute indicar a possiacutevel existecircncia de eventualidades e de passivos
bull ambientais Apoacutes esse conhecimento o auditor avaliaraacute o risco de inexatidotildees significativas
nas DCs que inclui uma inexatidatildeo atribuiacuteda a aspectos ambientais o risco ambiental
O auditor se esforccedila por compreender de maneira geral as disposiccedilotildees legais cuja
infraccedilatildeo poderaacute resultar em uma inexatidatildeo significativa nas DCs
Este tipo de auditoria pode
a) promover a conformidade ou aumentar a garantia de conformidade com as
poliacuteticas e leis ambientais atuais e futuras
b) reduzir os riscos e custos associados agrave inobservacircncia das disposiccedilotildees legais
c) evitar gastos graccedilas a uma reduccedilatildeo de resiacuteduos e a prevenccedilatildeo da contaminaccedilatildeo e
d) identificar os passivos e os riscos
822 A Auditoria Operacional
bull Evoluccedilatildeo
bull Conforme jaacute exposto a mudanccedila ocorrida na administraccedilatildeo puacuteblica a partir da qual a
sociedade cobrou uma mudanccedila de postura passando da forma burocraacutetica para a gerencial
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46
tornou indispensaacutevel o exame das accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica de legalidade e
legitimidade bem como do campo econocircmico patrimonial e financeiro Eacute preciso alcanccedilar os
aspectos da economicidade da efetividade da eficiecircncia e da eficaacutecia no setor puacuteblico Estes
aspectos podem ser alcanccedilados com a utilizaccedilatildeo da auditoria operacional
Ainda eacute recente a introduccedilatildeo dessa modalidade de auditoria no setor puacuteblico 30 anos
aproximadamente tendo alcanccedilado significativos avanccedilos
Segundo Arauacutejo (2004) o GAO eacute um dos principais responsaacuteveis pelo progresso da
auditoria operacional do setor puacuteblico Em 1972 este oacutergatildeo publicou a primeira versatildeo das
Normas de auditoria governamental que jaacute tratava do conceito e do campo de atuaccedilatildeo da
auditoria operacional
Esta modalidade de auditoria inicia seu processo de sistematizaccedilatildeo como ramo de
auditoria na aacuterea governamental por volta de setembro de 1971 quando a INTOSAI ante a
necessidade de ampliar o universo de exame da auditoria financeira e de cumprimento
aprovou o conceito de auditoria integral ou integrada que envolve as responsabilidades
financeira administrativa e programaacutetica Para a verificaccedilatildeo do cumprimento da
responsabilidade financeira realiza-se a auditoria contaacutebil entretanto para se verificar o
cumprimento das responsabilidades administrativas e programaacuteticas faz-se necessaacuterio a
realizaccedilatildeo de auditoria operacional
Com o objetivo de examinar as funccedilotildees responsabilidades e relaccedilatildeo institucionais do
Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute em 1973 foi criada uma Comissatildeo de Revisatildeo que em
1975 apresenta como primeira recomendaccedilatildeo a necessidade de se criar um diploma legal
criando uma legislaccedilatildeo independente sobre auditoria o que ocorre em 1977 trazendo em seu
texto a preocupaccedilatildeo com a economia eficiecircncia e eficaacutecia
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bull 47
Ainda segundo Arauacutejo nesse mesmo ano de 1977 se realizou o IX Congresso
Mundial dos Tribunais de Contas em Lima (Peru) onde se recomendava
bullbull o volume de recursos financeiros aplicados e a importacircncia dos objetivos a alcanccedilar para o bem-estar dos respectivos paiacuteses determinam que se deve evitar todo gasto inuacutetil e antieconocircmico portanto os organismos de controle deveratildeo estender seus exames para aleacutem da auditoria financeira a fim de penetrarem na auditoria operacional condizente com a eficiecircncia economia
bull
e efetividade
Na Inglaterra em 1982 a Lei de Financcedilas do Governo Municipal determinou que
tambeacutem fossem realizadas auditorias operacionais nas unidades do governo municipaL
(ARAUacuteJO 2004)
No Brasil sua previsatildeo jaacute foi reconhecida na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no
capiacutetulo destinado agrave fiscalizaccedilatildeo
Art 70 A fiscalizaccedilatildeo contaacutebil fmanceira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial da Uniatildeo e das entidades da administraccedilatildeo direta e indireta quanto agrave legalidade legitimidade economicidade aplicaccedilatildeo das subvenccedilotildees e renuacutencia de receitas seraacute exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso)
Conceito
Segundo Boynton (2002) a expressatildeo auditoria operacional tem sido utilizada para
identificar vaacuterias atividades - entre as quais avaliaccedilatildeo do desempenho da administraccedilatildeo de
sistemas de planejamento e de controle de qualidade e atividades e departamentos
operacionais especiacuteficos Conforme sua denominaccedilatildeo sugere esse tipo de auditoria relaciona-
se com operaccedilotildees natildeo financeiras
Auditoria operacional eacute um processo sistemaacutetico de avaliaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia e
economia de operaccedilotildees sob controle da administraccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo e relato dos
resultados da avaliaccedilatildeo a pessoas adequadas acompanhados de recomendaccedilotildees para
aperfeiccediloamento
De acordo com o GAO em seu manual de normas de auditoria governamental (p 21)
a auditoria operacional
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull
bull
eacute um exame objetivo e sistemaacutetico de evidecircncias com o fim de proporcionar uma avaliaccedilatildeo independente do desempenho de uma organizaccedilatildeo programa atividade ou funccedilatildeo governamental no sentido de fornecer informaccedilotildees para melhorar a accountability puacuteblica e facilitar o processo de tomada de decisotildees pelos envolvidos na responsabilidade de supervisionar ou iniciar accedilotildees corretivas
o Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Uniatildeo (2000 p 15)
classifica a auditoria de natureza operacional em (1) auditoria de desempenho operacional e
(2) avaliaccedilatildeo de programa definindo desta forma a auditoria de natureza operacional
consiste na avaliaccedilatildeo sistemaacutetica dos programas projetos atividades e sistemas governamentais assim como dos oacutergatildeos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal
Consoante o TCE da Bahia (2002 p 18) a auditoria operacional
Acompanha e avalia a accedilatildeo governamental compreendendo a implementaccedilatildeo de programas a execuccedilatildeo de projetos e atividades a gestatildeo de sistemas e a administraccedilatildeo de oacutergatildeos e entidades tendo em vista a utilizaccedilatildeo econocircmica dos recursos puacuteblicos a eficiente geraccedilatildeo de bens e serviccedilos o cumprimento das metas programadas e o efetivo resultado das poliacuteticas governamentais
N a tentativa de tomar mais faacutecil a compreensatildeo desse tema com base na definiccedilatildeo da
INTOSAI a auditoria operacional eacute a auditoria que objetiva verificar se a coisa certa foi feita
na melhor forma e se foi feita da forma mais econocircmica e compreende
a) o controle da economia das atividades administrativas de acordo com princiacutepios
e praacuteticas administrativas razoaacuteveis e com as diretrizes apontadas
b) o controle da eficiecircncia na utilizaccedilatildeo dos recursos humanos financeiros e de
qualquer outro tipo junto com o exame dos sistemas de informaccedilatildeo das medidas
de rendimento e controle e dos procedimentos seguidos pelas entidades
fiscalizadas para corrigir as deficiecircncias encontradas e
c) o controle da eficaacutecia com que se concluiacuteram os objetivos da entidade fiscalizada
e dos resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo agravequeles pretendidos
A INTOSAI utiliza ainda outra nomenclatura para a auditoria da economia eficiecircncia
e eficaacutecia a auditoria de resultados que segundo ela esta auditoria se baseia em decisotildees
tomadas pelo poder legislativo ou nos objetivos estabelecidos por este e pode ser empregada
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
49
bull
em todo o setor puacuteblico A auditoria de resultados estaacute inserida no contexto da auditoria de
gestatildeo
823 A auditoria de resultados I gestatildeo
As Nonnas de Auditoria estatildeo centradas principalmente na auditoria de regularidade
mas tambeacutem contemplam a auditoria de resultados Como esta auditoria necessita de
diretrizes especiais foi considerada a criaccedilatildeo de diretrizes especiacuteficas Tais diretrizes foram
aprovadas pelo Comitecirc de Nonnas de Auditoria da INTOSAI em sua reuniatildeo ocorrida em
Bratislava Eslovaacutequia em 2003 resultando no documento Diretrizes de Aplicaccedilatildeo das
Nonnas de Auditoria de Resultados O citado documento natildeo eacute um documento nonnativo ou
teacutecnico nem tampouco consiste em um manual mas conteacutem diversas diretrizes e outras
infonnaccedilotildees com implicaccedilotildees praacuteticas que levam em consideraccedilatildeo as premissas e
caracteriacutesticas especiais de uma auditoria de resultados
Ao longo do tempo os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo e outras entidades tem empregado
numerosos enfoques analiacuteticos para avaliar as funccedilotildees e os resultados dos programas
poliacuteticas atividades e organizaccedilotildees do setor puacuteblico Nesse contexto a auditoria de resultados
e os estudos de avaliaccedilatildeo tem sido desenhados para julgar a fonna em que atuam os
programas especiacuteficos e podem diferir muito entre si
O GAO define quatro tipos frequumlentes de avaliaccedilatildeo de programas na auditoria de
resultados
a) Avaliaccedilatildeo de processos
Avalia o grau em que um programa estaacute funcionando na fonna desejada Faz
referecircncia agrave confonnidade das atividades do programa com os requisitos
legislativos e regulamentares a concepccedilatildeo do programa e as nonnas profissionais
ou expectativas dos clientes Cada vez mais eacute importante avaliar se a qualidade
das atividades satisfaz as expectativas dos cidadatildeos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
50
b ) Avaliaccedilatildeo de produtos
A valia o grau em que um programa alcanccedila seus objetivos orientados a resultados
e orientados a clientes Concentrase em outputs e produtos com o objetivo de
avaliar a eficaacutecia dos programas mas tambeacutem pode destacar os temas de
qualidade e as perspectivas dos clientes Uma avaliaccedilatildeo de produtos tambeacutem pode
avaliar os processos que os elaboram
c) Avaliaccedilatildeo da influecircncia do programa
Avalia o efeito especiacutefico de um programa comparando os produtos deste com
uma estimaccedilatildeo do que poderia ter ocorrido na ausecircncia do programa Esta forma
de avaliaccedilatildeo se aplica quando se sabe que existem fatores externos que influem
sobre os produtos do programa com o objetivo de destacar a contribuiccedilatildeo deste ao
alcance de seus objetivos
d) Avaliaccedilotildees do custobeneflcio e do custoeficaacutecia
Satildeo anaacutelises que comparam os outputs ou produtos de um programa com os
custos que satildeo necessaacuterios para consegui-los Quando se aplicam a programas jaacute
existentes tambeacutem se lhes considera como uma forma de avaliaccedilatildeo de programas
Toda a loacutegica da accedilatildeo governamental e o papel dos criteacuterios da auditoria de resultados
podem ser mais bem visualizados e analisados por intermeacutedio de um modelo graacutefico de
Insumo-Produto conforme a seguir
bull bull bull
51
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
Nec essidades
Resultados Finais
1---------1 Intermediaacuterios
ORGANIZACcedilAtildeO IPROGRAMA I ATIVIDADE I PROJETO IPOLmCA r--~-~
Objetivos Insumos Atividades Prod1tos
I I I I I I I
I I I I I I I
L __________________________________________I EFIcIEcircNCIA
EFETIVIDADE
UlUDADE E SUSTENTAmLlDADE
Fonte Pollit 1999
Uma Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior pode empreender auditorias ambientais em
virtude de sua competecircncia legal de efetuar auditorias de regularidade ou de resultados Nas
auditorias de resultados a INTOSAI relaciona como miacutenimo cinco tipos de centros de
atenccedilatildeo ambiental
a) Auditoria de controle por parte da administraccedilatildeo do cumprimento das leis
ambientais
b) Auditorias de resultados dos programas ambientais da administraccedilatildeo
c) Auditorias da influecircncia ambiental de outros programas da administraccedilatildeo
d) Auditorias dos sistemas de gestatildeo ambiental e
e) Avaliaccedilotildees dos projetos de poliacuteticas e programas ambientais
Como a EFS natildeo pode fiscalizar todos os programas ou entidades implicadas nesta
questatildeo necessitaraacute delinear cuidadosamente uma metodologia que lhe permita extrair
conclusotildees fundamentadas sobre a forma em que uma funccedilatildeo ou uma determinada atividade eacute
executada A aacuterea ambiental regra geral demanda recursos significativos e ao menos em
teoria todos os programas ou empresas do setor puacuteblico podem ser analisados aplicando-se
bull
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bull
bull
bull
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bull
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bull bull
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bull bull
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bull bull
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bull bull
bull bull
bull
bull bull
52
uma foacutermula que descreve o modo de evoluccedilatildeo de uma etapa a outra por determinados meios
com a finalidade de alcanccedilar objetivos especiacuteficos
Na auditoria de gestatildeo isto se realiza respondendo a duas perguntas baacutesicas
- as coisas estatildeo sendo feitas da forma correta
- as coisas certas estatildeo sendo feitas
A primeira pergunta eacute dirigida primariamente ao produtor e significa em sentido
amplo se as decisotildees poliacuteticas estatildeo sendo aplicadas de forma adequada Esta pergunta pode
ser associada com uma perspectiva normativa Pode ainda ser ampliada no sentido de
descobrir se as atividades realizadas satildeo as que se consideram mais apropriadas sempre com
a premissa de que estatildeo sendo feitas as coisas certas
o alcance da anaacutelise todavia se amplia consideravelmente ao se fazer a segunda
pergunta As coisas certas estatildeo sendo feitas Esta pergunta faz referecircncia agrave influecircncia
exercida sobre a sociedade Faz referecircncia agrave efetividade do programa
824 A Auditoria integrada ou de amplo espectro
Natildeo se trata de um novo tipo de auditoria mas de uma combinaccedilatildeo destes Conforme
exposto na X Assembleacuteia da OLACEFS a moderna auditoria denominada integrada ou de
amplo espectro combina a auditoria tradicional de regularidade com a auditoria de
desempenho estendendo seus procedimentos para aleacutem do controle financeiro de
regularidade correccedilatildeo e confiabilidade observando agora o controle operacional de I
eficiecircncia economia e eficaacutecia com que os recursos humanos materiais e financeiros satildeo
aplicados
Conforme o Manual de Auditoria Integrada Governamental publicado pelo Tribunal
de Contas do Estado de Rondocircnia a Auditoria Ambiental propicia um novo relacionamento
que paulatinamente vem se estabelecendo no paiacutes entre as empresas e organizaccedilotildees que
controlam o meio ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
53
Segundo Malafaia (2003) vaacuterios satildeo os motivos que justificam a implantaccedilatildeo de um
modelo abrangente de auditorias ambientais pelos Tribunais vislumbrando-se com isto um
horizonte de especializaccedilatildeo dos seus meacutetodos e processos que se traduzem em beneficios agraves
organizaccedilotildees Dentre eles pode-se citar a melhoria das relaccedilotildees de parceria e envolvimento
com os gestores melhoria organizacional atendimento agraves expectativas da comunidade em
que estaacute inserida comprometimento com o desenvolvimento sustentaacutevel e com a
responsabilidade ambiental dentre outros
A respeito da auditoria integrada tecircm-se realizado conferecircncias sobre o tema
destacando-se o 11 Congresso Internacional de Auditoria Integrada realizado na cidade de
Buenos Aires em 1995 onde em seu painel C concluiu-se que em
Um mundo com necessidades sociais carentes de satisfaccedilatildeo e com recursos naturais que se esgotam ou satildeo crescentemente afectados impotildee-se a necessidade de se adotar procedimentos de auditoria especiacuteficos que deveratildeo ser homogeacuteneos para zonas concorrentes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000 p 15)
83 Objetivos
Conforme o Guia Metodoloacutegico da OLACEFS (2002) os objetivos de uma auditoria
ambiental satildeo
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestatildeo ambiental do Estado e formular as
correspondentes observaccedilotildees eou recomendaccedilotildees encaminhadas visando
alcanccedilar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentaacutevel
b) verificar o cumprimento das normas poliacuteticas planos projetos ou atividades em
relaccedilatildeo com o meio ambiente e
c) que os resultados da auditoria fiscal de gestatildeo ao meio ambiente se constituam em
instrumentos capazes para promover se for o caso as sanccedilotildees econocircmicas
administrativas civis e penais aos entes puacuteblicos eou privados responsaacuteveis pela
contaminaccedilatildeo ou degradaccedilatildeo do meio ambiente e dos recursos naturais
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bull bull 54
84 Alcance
o alcance eacute o marco ou limite de uma auditoria no qual se detennina o tempo que
deve ser empregado as mateacuterias ou aacutereas que seratildeo cobertas a profundidade das provas a se
realizar os objetivos e a metodologia aplicaacutevel Devem ser consideradas de acordo com o
caso
a) a gestatildeo do periacuteodo que se examina (trimestral semestral anual)
b) a cobertura geograacutefica (nacional regional distrital local etc) e
c) a relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo ou dependecircncia aacuterea unidade normativa reguladora
ou executora encarregada da proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio ambiente que se
audita
85 Princiacutepios
o Guia Metodoloacutegico para auditoria ambiental da OLACEFS relaciona como
Princiacutepios a serem observados em uma auditoria ambiental a eficaacutecia eficiecircncia economia
equidade transparecircncia sustentabilidade ambiental e congruecircncia
A transparecircncia estaacute relacionada agrave divulgaccedilatildeo da auditoria com o fim de sensibilizar
e conscientizar aos funcionaacuterios e populaccedilotildees sobre a necessidade de conservar o ambiente e
inclinar-se pelo desenvolvimento sustentaacutevel
No tocante agrave sustentabilidade ambiental a gestatildeo os programas projetos e
atividades do Estado devem conduzir ao crescimento econocircmico a elevaccedilatildeo da qualidade de
vida e bem-estar social sem esgotar a base dos recursos naturais renovaacuteveis em que se apoacuteia
nem deteriorar o meio ambiente ou o direito das geraccedilotildees futuras de virem a utilizaacute-lo para
satisfaccedilatildeo de suas proacuteprias necessidades
A congruecircncia consiste em verificar a conveniecircncia e a oportunidade de uma situaccedilatildeo
ou accedilatildeo Eacute todo o conveniente adequado oportuno e portanto eficaz
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
55
Por outro lado as EFS natildeo devem desconhecer alguns princiacutepios ou normas gerais que
se devem levar em conta para o desenvolvimento deste processo
a) Os planos e procedimentos formais existentes devem ser regulados atraveacutes de
normas baacutesicas e complementados com manuais ou guias destinados a orientar de
maneira uniforme tanto a praacutetica da auditoria ambiental como a programaccedilatildeo
anual do controle governamental em mateacuteria de meio ambiente eou de seus
recursos naturais
b) Os procedimentos de seleccedilatildeo de pessoal devem assegurar que os profissionais
escolhidos possuam o conhecimento a capacidade e preparo suficientes para
alcanccedilar o cumprimento dos objetivos e alcances da auditoria bem como para
traccedilar eleger e aplicar adequadamente metodologias criteacuterios e teacutecnicas de
avaliaccedilatildeo ambiental
c) A estrutura organizacional deve contar com um sistema de informaccedilatildeo ambiental
e com procedimentos que assegurem (1) a independecircncia do auditor e dos
profissionais de apoio (2) a confiabilidade da informaccedilatildeo contida nos registros
ambientais (3) a objetividade dos resultados e das conclusotildees da auditoria
d) Os procedimentos vigentes devem assegurar que o auditor conclua todas as
atividades relativas ao exame com o devido cuidado e diligecircncia profissionais
e) Os objetivos e alcances especiacuteficos da auditoria devem ser definidos durante o
planejamento do exame de maneira clara e precisa os alcances especiacuteficos
poderatildeo ser modificados em funccedilatildeo dos resultados obtidos ao aplicar as
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo ambiental selecionados
f) O trabalho de campo deve ser planejado e supervisionado para cada uma das
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo escolhidas eou delineadas pelo
auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bullbull bull
56bull
bull g) As normas destinadas a caracterizar os relatoacuterios de auditoria devem assegurar
bull que eles sejam expostos com clareza e precisatildeo bem como que sejam relevantes agrave
natureza objetivos e alcance do exame
h) Os procedimentos para divulgaccedilatildeo dos resultados finais da auditoria ambiental
devem ser adequados e delineados com base em disposiccedilotildees legais que se
encontrem em vigor
i) Os procedimentos relacionados com o acompanhamento das medidas adotadas
por parte dos entes para implementar as recomendaccedilotildees resultantes do controle
posterior e para avaliar os respectivos resultados devem estar fundamentados em
disposiccedilotildees legais e normativas em vigor
bull j) O sistema interno de controle de qualidade deve assegurar a objetividade a
bull precisatildeo eou exatidatildeo das accedilotildees do controle governamental e estimular o
bull aperfeiccediloamento contiacutenuo dos procedimentos de auditoria utilizados e dos
bull resultados produzidos
k) O Oacutergatildeo Superior do Sistema de Controle Governamental enquanto natildeo existir
bull um organismo competente que certifique auditores ambientais na aacuterea
governamental deve definir requisitos baacutesicos e estabelecer um procedimento
que permita selecionar profissionais aptos para o exerciacutecio do controle posterior
bull em mateacuteria de meio ambiente e de seus recursos naturais
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria
O processo de auditoria deve cumprir as seguintes caracteriacutesticas
bull
a) Objetividade o auditor deve contar com suficiente independecircncia mental e
funcional das atividades realizadas pela entidade para analisar interpretar e
avaliar o desenvolvimento e registro das operaccedilotildees realizadas por esta
bullbull
bull
bull
bull
bull
bull bull bull bull bull
bull bull
bull bull
bull bull bull
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bull
bull
bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bull bull
bull
bull
bull
bull
bull bull bull
bull
bull
bull bull bull bull
57
b) Sistemaacutetico porque atraveacutes de uma metodologia o auditor pode expressar e
sustentar uma opiniatildeo sobre a gestatildeo desenvolvida pela entidade
c) Especializado eou altamente profissional exigindo soacutelidos conhecimentos de
auditoria meio ambiente e recursos naturais bem como disciplinas afins
respaldados por uma ampla experiecircncia em preparaccedilatildeo de programas conduccedilatildeo
do trabalho e elaboraccedilatildeo de relatoacuterio e
d) Deve ser oportuno tanto em sua execuccedilatildeo como no relatoacuterio o qual estaacute
determinado pela legislaccedilatildeo de cada paiacutes o relatoacuterio deve refletir os resultados do
exame baseado em criteacuterios condiccedilotildees causas e efeitos sobre achados e
recomendaccedilotildees
87 Fases do processo de auditoria ambiental
A aplicaccedilatildeo do processo auditorial deve estar ligada ao objetivo que se deseja
alcanccedilar sendo necessaacuterio que a equipe de auditoria possua uma abordagem estruturada onde
se definiratildeo os objetivos e o alcance do processo a ser desenvolvido
Assim o estudo da OLACEFS recomenda que o processo de auditoria deve se
desenvolver em quatro fases
a) Planejamento Tem por objetivo identificar o que se vai examinar como quando
e quais os recursos disponiacuteveis Igualmente se determina o alcance tempo
objetivos criteacuterios e enfoque necessaacuterios para concluir um exame eficiente e
efetivo
b) Execuccedilatildeo Enfatiza a reuniatildeo de provas e anaacutelises de evidecircncias adequadas
quanto agrave qualidade e quantidade baseando-se nos objetivos da auditoria dos
criteacuterios e da metodologia desenvolvidas na fase de planejamento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 58
c) Elaboraccedilatildeo do relatoacuterio Inclui a comunicaccedilatildeo dos resultados da auditoria a
diferentes instacircncias internas e externas do auditor natildeo soacute como informe final
como tambeacutem informes parciais que na aacuterea ambiental podem ser muito uacuteteis
d) Acompanhamento Esta fase eacute muito importante natildeo soacute para retro alimentar o
processo da auditoria como tambeacutem para realizar um controle ao plano de
melhoria apresentado pela entidade ao organismo de controle
Estas fases natildeo satildeo necessariamente distintas e podem sobrepor-se em determinada
medida A seguir as mesmas satildeo abordadas em maiores detalhes
Planejamento
Ocorre basicamente em duas etapas
a) Anaacutelise geral que eacute a compreensatildeo e conhecimento da entidade ou do projeto a
ser auditado a preparaccedilatildeo e a apresentaccedilatildeo do plano de anaacutelise preliminar
A compreensatildeo e conhecimento da entidade auditada implica no estudo e
compreensatildeo da organizaccedilatildeo desde uma perspectiva geral analisando as
diferentes atividades da entidade atraveacutes das informaccedilotildees obtidas
Na preparaccedilatildeo da anaacutelise preliminar satildeo determinadas as linhas gerais de
investigaccedilatildeo onde satildeo definidas as aacutereas projetos atividadesprogramas e serviccedilos
com probabilidade de serem examinadas Nesta fase satildeo identificadas as fontes de
criteacuterio e o mapa de risco da entidade
Jaacute o plano de anaacutelise preliminar visa comunicar os estudos feitos aos niacuteveis de
decisatildeo das EFS os quais avaliaratildeo as linhas de investigaccedilatildeo e constitui a base
para a aprovaccedilatildeo dos recursos que seratildeo empregados na auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 59
bull b) Investigaccedilatildeo preliminar tem por objetivo explorar as linhas gerais de
bull investigaccedilatildeo e aprofundar o conhecimento e a compreensatildeo sobre a entidade
Com tais informaccedilotildees a equipe selecionaraacute quais os assuntos de potencial
importacircncia
bull Como resultado final eacute apresentado um memorando de planejamento onde se
inclui o objetivo e alcance da auditoria os recursos necessaacuterios e o cronograma
N esta etapa tambeacutem se definem os programas de auditoria que seratildeo aplicados
o Tribunal de Contas Europeu aponta trecircs caracteriacutesticas vantajosas que a fase de
planejamento oferece para as Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
bullbull a) racionalidade o processamento e resultados do planejamento incentivam uma
avaliaccedilatildeo loacutegica das tarefas da EFS e o estabelecimento de objetivos precisos
b) prospecccedilatildeo as tarefas satildeo definidas em funccedilatildeo da sua dimensatildeo no tempo de tal
bull modo que se pode ter uma melhor noccedilatildeo das prioridades e
c) coordenaccedilatildeo a coordenaccedilatildeo entre as poliacuteticas de auditoria da EFS e o trabalho de
auditoria real
bull
Observe-se que o planejamento da auditoria eacute um processo dinacircmico e a fim de atingir
os objetivos da auditoria pode ser necessaacuterio realizar alteraccedilatildeo agrave medida que a auditoria se
desenvolve Os objetivos podem ser efetuar uma auditoria de regularidade ou operacional ou
uma combinaccedilatildeo destes aspectos
bull Execuccedilatildeo
bullbull Nesta fase aplica-se o plano detalhado de auditoria que descreve por projetos linhas
bullbull ou aacutereas as accedilotildees que devem ser desenvolvidas de acordo com cada objetivo de auditoria
ambiental aprovada Satildeo desenvolvidas basicamente as seguintes atividades
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bullbull 60
bull
1 Revisatildeo ajuste e aplicaccedilatildeo dos programas de auditoria
A equipe efetua a revisatildeo do programa e procede aos ajustes necessaacuterios avaliando
bull especialmente as possibilidades de alcanccedilar o objetivo e a adequaccedilatildeo dos procedimentos
estabelecidos para verificar o cumprimento dos criteacuterios
bull 2 Aplicaccedilatildeo de procedimentos
bull As provas se referem agrave aplicaccedilatildeo de um ou vaacuterios procedimentos de auditoria ambiental
Seu objetivo eacute reunir evidecircncias adequadas sobre o funcionamento eficaz ou ineficaz
das atividades sistemas e controles identificados durante a etapa de investigaccedilatildeo
bull preliminar
bull Em funccedilatildeo dos resultados dos exames surgiratildeo os achados de auditoria bull bull Um achado de auditoria eacute uma descoberta do auditor que fundamentaraacute as conclusotildees e
bull recomendaccedilotildees da auditoria
Um achado natildeo necessariamente teraacute uma conotaccedilatildeo de deficiecircncia impropriedade
bull ponto fraco ou irregularidade Ele tambeacutem pode se referir a pontos fortes e positivos da
organizaccedilatildeo auditada
o Achado ambiental encontrado pode ser de
bull a) cumprimento considerado como o desvio ou descumprimento de normas elou
procedimentos
bull b) gestatildeo aqueles cujos aspectos substantivos satildeo ambientais causados por accedilatildeo
antroacutepica que originam um dano perda do patrimocircnio natural uma alteraccedilatildeo no
bull equiliacutebrio ecoloacutegico eou diminuiccedilatildeo na qualidade de vida
bullbull o achado ambiental obtido neste processo deve estar fundamentado em fatos e
bull evidecircncias precisas e devidamente suportadas As evidecircncias podem ser (1) fisicas
obtidas atraveacutes da inspeccedilatildeo ou observaccedilatildeo direta do bem de procedimentos realizados
por terceiros (2) documentada proveniente de informaccedilatildeo da entidade auditada ou de
bull
bull bull bull
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bull bull bull
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bull bull
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bull bull
bull bull bull bull
61
terceiros desde que confiaacutevel (3) testemunhal declaraccedilotildees recebidas em resposta a
questionaacuterios aplicados e (4) analiacutetica detenninadas mediante caacutelculos comparaccedilotildees
raciociacutenios I deduccedilotildees e estudos de iacutendices
Um achado ambiental deve possuir no geral as seguintes caracteriacutesticas
a) ser importante ou significativo considerando-se a classe de impactos ambientais
gerados (reversiacutevel irreversiacutevel acumulativo leve grave de longo prazo)
b) estar fundamentado em fatos e evidecircncias exatas devidamente suportadas
c) ser objetivo e completo
d) estar fundamentado em um raciociacutenio consistente para amparar as conclusotildees e
e) ser convincente suficientemente argumentado e sustentado para uma pessoa que
natildeo tenha participado na execuccedilatildeo da auditoria
Todo achado conclusatildeo e conceito deveratildeo estar fundamentados
3 Anaacutelise de achados
Consiste na comparaccedilatildeo de resultados da auditoria com os criteacuterios incluindo a
consideraccedilatildeo das causas principais comparada com os efeitos e se for o caso um
resumo de evidecircncia adicional sobre os efeitos de tais discrepacircncias a fim de
demonstrar a importacircncia do assunto
Ao longo deste processo de anaacutelise se deve levar em consideraccedilatildeo os seguintes
elementos
a) materialidade detenninada ao se considerar o tamanho da variaccedilatildeo com um
criteacuterio e a frequumlecircncia de sua ocorrecircncia
b) reportabilidade dependendo de sua significacircncia relevacircncia e materialidade do
achado o auditor detenninaraacute sua inclusatildeo ou natildeo no relatoacuterio
c) consideraccedilotildees das causas e efeitos (conclusotildees) considerar as razotildees e a
importacircncia destas ao natildeo aderir a um criteacuterio estabelecido no processo Implica
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 62
em detenninar dentre outros aspectos a suficiecircncia relevacircncia e consistecircncia da
evidecircncia que sustenta tais achados Ao executar esta etapa a equipe de auditoria
deve considerar que
- as causas e efeitos estatildeo interrelacionados e que o conhecimento das causas
ajuda a compreender melhor os efeitos
- a anaacutelise da infonnaccedilatildeo estaacute orientada a julgar as infonnaccedilotildees coletadas durante
a fase de planejamento e de execuccedilatildeo para a fonnulaccedilatildeo de soluccedilatildeo aos
problemas detectados
- a natildeo confonnidade dos resultados da auditoria com os criteacuterios daacute lugar agrave
atribuiccedilatildeo de valores quando o caso assim exigir (efeitos graves de degradaccedilatildeo
ambiental)
bull - as causas podem ser externas ao sistema ou agrave organizaccedilatildeo auditada e devem ser
identificadas
bull - os efeitos podem extrapolar o acircmbito do sistema ou da organizaccedilatildeo auditada e
- a relaccedilatildeo condiccedilatildeo-causa-efeito (observaccedilotildees) devem ser suficientemente claras
para que o auditor possa elaborar recomendaccedilotildees praacuteticas e significativas
4 Prccedilparaccedilatildeo das conclusotildees
A equipe de auditoria deve chegar a conclusotildees adequadas acerca da importacircncia
relativa da deficiecircncia que se detennine Ao se preparar as conclusotildees as mesmas
devem ser priorizadas
Elaboraccedilatildeo do Relatoacuterio
Os resultados dos trabalhos de auditoria podem ser apresentados sob a fonna de
parecer de auditoria quando da realizaccedilatildeo de auditorias sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis
ou sobre fonna de relatoacuterios se for oportuno expondo as suas constataccedilotildees de fonna
apropriada o seu conteuacutedo deve ser de faacutecil compreensatildeo e isento de imprecisotildees ou
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
63
bullbull ambiguumlidades Deve incluir apenas elementos que sejam confinnados por infonnaccedilotildees
probatoacuterias de auditoria adequadas e relevantes e deve revelar a independecircncia e objetividade
do auditor mostrando-se imparcial e construtivo
Nesta etapa se define o fonnato geral do relatoacuterio de auditoria e quais infonnaccedilotildees
devem ser incluiacutedas respaldadas pelas conclusotildees e opiniotildees significativas dos auditores
A expressatildeo elaboraccedilatildeo do relatoacuterio designa simultaneamente o parecer do auditor e
as suas outras observaccedilotildees sobre um conjunto de demonstraccedilotildees financeiras e o relatoacuterio final
do auditor ao concluir urna auditoria operacional ou de gestatildeo
A seguir eacute abordado algumas recomendaccedilotildees efetuadas pela OLACEFS onde a
bullbull elaboraccedilatildeo de relatoacuterios deveraacute levar em conta
a) elementos fonnais corno tiacutetulo identificaccedilatildeo do organismo de controle periacuteodo
auditado identificaccedilatildeo da equipe de auditoria identificaccedilatildeo da politica
programa projeto atividade gestatildeo ou ente auditado data de emissatildeo do
relatoacuterio e destinataacuterio (s)
b) antecedentes relaccedilatildeo e descriccedilatildeo da poliacutetica programa plano recurso projeto ou
ente auditado de acordo com seus elementos histoacutericos juriacutedicos organizacionais
e funcionais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais
Deve evidenciar os objetivos da auditoria o alcance e suas limitaccedilotildees bem corno
a metodologia utilizada
c) resultados da auditoria
- Resultados significativos podem ser positivos ou negativos e se referem ao que
a equipe incorporar ao relatoacuterio
- Achados e observaccedilotildees
- Opiniatildeo conceitos eou pronunciamentos eacute a expressatildeo dos resultados obtidos
pela equipe de auditoria urna vez avaliados os achados e as observaccedilotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
64
individualmente ou em conjunto em relaccedilatildeo aos criteacuterios previamente
estabelecidos
- Conclusotildees e recomendaccedilotildees a partir da opiniatildeo anterior a equipe estabeleceraacute
conclusotildees sobre os resultados obtidos formulando recomendaccedilotildees e accedilotildees que
se considere necessaacuterio para corrigir as irregularidades
bull - Declaraccedilatildeo de cumprimento eacute a manifestaccedilatildeo expressa sobre a observacircncia de
leis regulamentos e demais normas aplicaacuteveis de acordo com as poliacuteticas
bull
programas projetos atividade ou gestatildeo do ente sujeito do controle
- Aspectos que requerem um estudo adicional aspectos que sendo objeto de
anaacutelise no processo requerem segundo a opiniatildeo do grupo de auditoria uma
bullbull maior profundidade em seu estudo e anaacutelise Esta declaraccedilatildeo deve estar
bull claramente formulada jaacute que os resultados apresentados sobre estes aspectos natildeo
bullbull apresentam uma conotaccedilatildeo definitiva
bull - Pronunciamento da Administraccedilatildeo se referem agrave aceitaccedilatildeo ou natildeo dos resultados
bull obtidos e podem incluir as accedilotildees que devem ser implementadas conforme as
recomendaccedilotildees propostas pela equipe de auditoria Este passo visa facilitar a
bull etapa de acompanhamento Este seraacute o resultado de uma reuniatildeo com os
bullbull representantes da entidade auditada previamente agrave entrega final do relatoacuterio
bull - Compromissos O ente auditado entregaraacute um plano de melhoria no qual
constaraacute as accedilotildees que a administraccedilatildeo tomaraacute a fim de melhorar aqueles aspectos
apontados como deficientes
Um relatoacuterio de auditoria operacional ou de gestatildeo poderaacute ter a seguinte estrutura
aplicaacutevel agrave auditoria de regularidade no que couber
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
65
bull a) Sumaacuterio - enumeraccedilatildeo das principais divisotildees seccedilotildees e outras partes de um
documento na mesma ordem que a mateacuteria nela se sucede (NBR 6027 da
ABNT)
b) Resumo - breve descriccedilatildeo dos elementos-chave do relatoacuterio quaIs sejam o
objetivo e escopo da auditoria principais resultados e recomendaccedilotildees
c) Introduccedilatildeo - neste toacutepico a equipe deve discorrer sobre os antecedentes
d) Capiacutetulos sobre os temas principais - os capiacutetulos que comporatildeo o relatoacuterio
podem ser organizados de diversas maneiras Uma delas pode ser estruturar os
capiacutetulos segundo uma sequumlecircncia loacutegica baseada na organizaccedilatildeo administrativa
geograacutefica ou funcional do objeto da auditoria Os capiacutetulos devem ser
desenvolvidos de maneira a permitir ao leitor acompanha a loacutegica dos argumentos
e das justificativas que sustentam os achados
Aqui seratildeo relatados os resultados significativos os achados e observaccedilotildees e as
opiniotildees conceitos eou pronunciamentos
e) Comentaacuterios do gestor ou Pronunciamento da Administraccedilatildeo comentaacuterios que o
gestor julgue pertinentes
f) Conclusatildeo neste ponto se registraratildeo as conclusotildees e recomendaccedilotildees
g) Proposta de encaminhamento conteraacute a recomendaccedilatildeo acerca da execuccedilatildeo do
trabalho de auditoria ou ainda quando a equipe assim entender outras
recomendaccedilotildees que mereccedilam ser levadas ao conhecimento do relator
h) Apecircndice neste toacutepico devem ser incluiacutedos quaisquer detalhamentos necessaacuterios
ao entendimento e sustentaccedilatildeo dos argumentos apresentados cuja inserccedilatildeo no
texto principal prejudicaria o fluxo da exposiccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
66
bull
o sentido pedagoacutegico das recomendaccedilotildees introduzidas nos relatoacuterios devem ser uma
constante sem esquecer nunca o caraacuteter teacutecnico uma vez que tambeacutem natildeo satildeo convincentes
as puniccedilotildees por natildeo serem eficazes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Acompanhamento
Esta fase eacute realizada no decorrer da auditoria subsequumlente onde o auditor deve
acompanhar a aceitaccedilatildeo de suas recomendaccedilotildees e o cumprimento do plano de melhoria
apresentado pelo auditado
No acompanhamento o auditor deveraacute manter a objetividade e a independecircncia e
portanto se limitar em determinar se as fraquezas identificadas foram corrigidas e natildeo no fato
de que se foram postas em praacutetica ou natildeo as recomendaccedilotildees especiacuteficas
A fase de acompanhamento pode servir para os seguintes objetivos
a) aumentar a eficaacutecia dos relatoacuterios de auditoria - a razatildeo primordial para se fazer
um acompanhamento eacute aumentar a probabilidade de que coloquem em praacutetica as
recomendaccedilotildees
b) ajudar a Administraccedilatildeo puacuteblica e ao Poder Legislativo - o acompanhamento tem
que ser uacutetil para orientar as accedilotildees da Administraccedilatildeo Puacuteblica eou do Poder
Legislativo
c) a avaliaccedilatildeo da gestatildeo da EFS - a atividade de acompanhamento proporciona uma
base para avaliar e julgar o desempenho da EFS e
d) criar incentivos para a aprendizagem e desenvolvimento - as atividades de
acompanhamento podem contribuir para um melhor conhecimento e melhores
praacuteticas
Eacute preciso registrar os resultados do acompanhamento das recomendaccedilotildees da auditoria
Em caso necessaacuterio a Administraccedilatildeo ou o Poder Legislativo deveraacute ser infonnado acerca das
deficiecircncias e melhorias identificadas no acompanhamento das auditorias
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 67
88 Teacutecnicas de Auditoria
bull Os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria comumente utilizados no setor privado satildeo
tambeacutem aplicaacuteveis ao setor puacuteblico e os meacutetodos e teacutecnicas empregados na auditoria
ambiental natildeo diferem substancialmente daqueles empregados em qualquer outra aacuterea O
importante para uma efetiva avaliaccedilatildeo ambiental eacute a participaccedilatildeo de especialistas onde a
anaacutelise de temas especializados se faz necessaacuteria
As teacutecnicas de auditoria se referem a meacutetodos praacuteticos de investigaccedilatildeo e prova que o
auditor se utiliza para obter a evidecircncia necessaacuteria para fundamentar suas opiniotildees e
conclusotildees Satildeo determinadas durante a fase de planejamento e na preparaccedilatildeo dos programas
de auditoria As teacutecnicas selecionadas para uma auditoria ao serem aplicadas tomam-se os
procedimentos desta
A seguir satildeo comentadas algumas teacutecnicas empregadas em auditoria ambiental
inclusas no documento da OLACEFS
Avaliaccedilatildeo Geral
Aplicada pelo auditor no iniacutecio do trabalho com base em sua experiecircncia e juiacutezo
profissional Geralmente orienta a aplicaccedilatildeo de outras teacutecnicas
Consiste na anaacutelise geral da informaccedilatildeo da entidade acerca de sua natureza juriacutedica
bull objeto social Demonstraccedilotildees Contaacutebeis obrigaccedilotildees ambientais e sistemas de informaccedilatildeo de
controle e de gestatildeo ambiental bem como da pressatildeo que a entidade exerce sobre o meio
ambiente e as reclamaccedilotildees dos cidadatildeos
Inspeccedilatildeo
Eacute o exame de registros documentos mapas ou ativos tangiacuteveis A confiabilidade
proporcionada pela inspeccedilatildeo dos documentos mapas e registros depende da sua natureza
fonte e eficaacutecia dos controles internos sobre seus procedimentos
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
68
Anaacutelise
Eacute a classificaccedilatildeo e agrupamento dos distintos elementos individuais que fonnam um
plano indicativo os contratos assinados ou liquidados uma conta um processo um grupo de
programas que fonnam um projeto buscando com isto orientar o trabalho que se pretende
desenvolver Neste processo os modelos conceituais e matemaacuteticos nos oferecem uma visatildeo
bull geral do objeto de anaacutelise e portanto satildeo muito uacuteteis
Observaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da fonna como os responsaacuteveis desenvolvem e documentam os
processos
Confirmaccedilatildeo
Consiste em certificar-se da autenticidade de situaccedilotildees operaccedilatildeo eou cifras atraveacutes da
comunicaccedilatildeo direta com terceiros que conhecem a natureza e condiccedilotildees da situaccedilatildeo e
portanto podem infonnar sobre sua validade
Conciliaccedilatildeo
Eacute a confrontaccedilatildeo ou cruzamento de infonnaccedilatildeo de dois registros independentes mas
relacionados entre si para estabelecer sua confonnidade Esta teacutecnica pode ser utilizada em
vaacuterias contas ou situaccedilotildees Para desenvolver esta teacutecnica satildeo de grande utilidade os mapas de
risco fotografias aeacutereas ou por sateacutelite os inventaacuterios de recursos naturais e as provas de
laboratoacuterio dentre outros
Indagaccedilatildeo
A obtenccedilatildeo de infonnaccedilatildeo verbal mediante averiguaccedilotildees dentro ou fora da entidade
sobre possiacuteveis pontos fracos na aplicaccedilatildeo dos procedimentos praacuteticas de controle interno ou
outras situaccedilotildees que o auditor considere relevante para seu trabalho pode ser obtida mediante
bull a realizaccedilatildeo de entrevistas e consultas realizadas a especialistas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
69
Caacutelculo
Consiste em comprovar a exatidatildeo aritmeacutetica contida nos documentos e registros
contaacutebeis mediante a realizaccedilatildeo de caacutelculos sobre bases estimadas ou reais Na aplicaccedilatildeo
desta teacutecnica o auditor pode utilizar a amostragem estatiacutestica
Exame de documentos - Comprovaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da evidecircncia que apoacuteia ou sustenta uma operaccedilatildeo ou transaccedilatildeo com o
fim de corroborar sua autoridade legalidade propriedade e veracidade
Revisatildeo analiacutetica
Eacute a anaacutelise de iacutendices indicadores tendecircncias e a investigaccedilatildeo das flutuaccedilotildees
variaccedilotildees e relaccedilotildees que se apresentem inconsistentes ou se desviem dos montantes
prognosticados
Questionaacuterios
Formatos atraveacutes dos quais se questionam assuntos relevantes para a auditoria
Geralmente deve ser acompanhado de instruccedilotildees Podem ser gerais ou especiacuteficos de acordo bull com o objetivo proposto As listas de checagem e controle estatildeo inclusas dentro desta
classificaccedilatildeo e permite fazer uma avaliaccedilatildeo preliminar sobre o que se estaacute indagando
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA
Regra geral os elementos economia eficiecircncia e eficaacutecia satildeo enfocados sempre que
se conceitua a auditoria operacional ou de gestatildeo Toma-se necessaacuterio entatildeo apresentar estes
elementos visando uma melhor compreensatildeo da mateacuteria Para tal utilizaremos os comentaacuterios
da INTOSAI e do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Economia - reduzir custos
bull Significa reduzir ao miacutenimo o custo dos recursos utilizados para realizar uma
bull atividade com a qualidade necessaacuteria A economia soacute pode ser medida se houver um criteacuterio
razoaacutevel ou motivos para fazecirc-lo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
70
bullbull
bull
bull
As auditorias da economia podem encontrar respostas para alguns questionamentos
tais como
- os meios escolhidos ou equipamento obtido representam o uso mais econocircmico
dos recursos puacuteblicos
- os recursos humanos financeiros ou materiais foram utilizados de forma
econocircmica
- as atividades de gestatildeo se realizaram em conformidade com os princiacutepios
corretos de administraccedilatildeo e as adequadas poliacuteticas de gestatildeo
Eficiecircncia - aproveitar o melhor possiacutevel os recursos disponiacuteveis
A eficiecircncia estaacute relacionada com a economia Tambeacutem neste caso a questatildeo central
se refere aos recursos utilizados A pergunta principal eacute se estes recursos estatildeo sendo
empregados de maneira oacutetima ou satisfatoacuteria ou se poderia ter sido alcanccedilado os mesmos
objetivos ou similares considerando-se o ponto de vista da qualidade e do prazo disponiacutevel
com menos recursos
Expressa a relaccedilatildeo entre os produtos (bens e serviccedilos) gerados por uma atividade e os
custos do insumo aplicados num determinado periacuteodo de tempo Uma auditoria da eficiecircncia
pode encontrar respostas para alguns questionamentos tais como
- estamos conseguindo o maacuteximo - em termos de quantidade e qualidade - de
nossas accedilotildees Essa pergunta se refere agrave relaccedilatildeo existente entre a qualidade e
quantidade de serviccedilos oferecidos e as atividades e custos dos recursos
utilizados para produzi-los visando alcanccedilar os resultados
- as coisas estatildeo sendo feitas do jeito certo
bullbull bull
71bull bull Eficaacutecia - alcanccedilar os propoacutesitos e objetivos flXadosbull bull A eficaacutecia se constitui essencialmente em um conceito de alcance de objetivos e de bull bullbull
metas programadas em um detenninado periacuteodo de tempo Faz referecircncia agrave relaccedilatildeo existente
bull entre os objetivos fixados os produtos oferecidos e os objetivos cumpridos
bullbull Uma auditoria da eficaacutecia pode encontrar respostas para os seguintes questionamentos
bullbull - as coisas estatildeo sendo feitas
bull - estatildeo sendo cumpridos os objetivos estipulados de acordo com os meIOS
bullbull empregados os produtos obtidos e os influxos observados
bull - os efeitos constatados satildeo realmente consequumlecircncia da poliacutetica em questatildeo e natildeo
bullbull de outras circunstacircncias
bullbull 10 A EQUIDADE
bullbull A inclusatildeo da equidade no ciclo da auditoria de gestatildeo encontra-se em processo de
bullbull estudo em vaacuterios paiacuteses onde o conceito de controle social jaacute existe e refere-se ao controle
bull aplicado agrave distribuiccedilatildeo do dinheiro puacuteblico pelos agentes que tecircm a competecircncia de promover
bull a melhoria da qualidade de vida em detenninada unidade bull bullbull
A equidade visa identificar os beneficiaacuterios da accedilatildeo econocircmica e analisar a
bull distribuiccedilatildeo de custos e beneficios entre setores econocircmicos e sociais
bullbull 11 A EFETIVIDADE
bull No Brasil a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em seu inciso II do art 74 ao tratar da It
bullbull finalidade da auditoria aborda os elementos eficaacutecia e eficiecircncia Jaacute o caput do art 70
bull menciona a economicidade Natildeo haacute menccedilatildeo expressa sobre a avaliaccedilatildeo dos recursos sob o
bullbull aspecto da efetividade
bull o mesmo comportamento ocorre em diversas bibliografias consultadas Eacute possiacutevel que
bull essa abordagem natildeo ocorra uma vez que a efetividade se relaciona com o ambiente externo bull bullbull
da organizaccedilatildeo
bullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
72
bullbull o Tribunal de Contas do Estado da Bahia em seu Manual de Auditoria
Governamental capiacutetulo 4 item 44 discorre a respeito da efetividade como
Na Administraccedilatildeo Puacuteblica o valor efetivo ou potencialmente criado natildeo pode ser medido com base exclusivamente nos produtos de um programa ou atividade mas em relaccedilatildeo aos resultados e impactos qualitativos e quantitativos()
Desse modo a anaacutelise da efetividade verificaraacute se foi gerado impacto na comunidade tendo sido satisfeitas as suas necessidades ou seja se houve transformaccedilatildeo da realidade bem como seu grau de abrangecircncia aleacutem da continuidade dos resultados alcanccedilados
Ao focalizar os impactos do programa na populaccedilatildeo afetada reconhece-se que a avaliaccedilatildeo natildeo deve limitar-se aos produtos ou serviccedilos em si mas aos efeitos gerados
Jaacute o Tribunal de Contas da Uniatildeo assim situa a efetividade
o objetivo da auditoria de desempenho operacional eacute examinar a accedilatildeo governamental quanto aos aspectos da economicidade eficiecircncia e eficaacutecia enquanto a avaliaccedilatildeo de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (grifo nosso)
bull Para o TCU a efetividade eacute a relaccedilatildeo entre os resultados (impactos observados)
alcanccedilados e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuaccedilatildeo institucional
Significa verificar se as coisas certas estatildeo sendo feitas
Observa-se pelos conceitos apresentados em relaccedilatildeo agrave efetividade que existe a
preocupaccedilatildeo com a relaccedilatildeo ao longo do tempo entre os resultados alcanccedilados e os objetivos
pretendidos havendo uma inquietaccedilatildeo com o valor social do produto
Eacute um conceito que merece estar no rol das preocupaccedilotildees da auditoria operacional ou
de gestatildeo
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA INTOSAI AgraveS AUDITORIAS
AMBIENTAIS
No XVII Congresso da INTOSAI foi apresentado o guia Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo
de Auditoria de Atividades com uma perspectiva ambiental onde satildeo relacionados os
postulados baacutesicos normas gerais normas de procedimento e normas para apresentaccedilatildeo de
relatoacuterios aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental que a seguir transcreve-se
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 73
Postulados Baacutesicos
As EFS deveratildeo procurar manter conformidade com as normas de auditoria da
INTOSAI em todos os assuntos que sejam considerados materiais
Um assunto pode ser definido como material se haacute o conhecimento que existe a
probabilidade de que tenha influecircncia no interessado ou em outro usuaacuterio do relatoacuterio ou do
resultado da auditoria no qual estaacute contido
A materialidade se determina com frequumlecircncia em termos valorativos poreacutem a
natureza inerente ou as caracteriacutesticas de um assunto ou de um grupo de assuntos tambeacutem
podem converter o assunto em material Assuntos que natildeo eram importantes originalmente
podem chegar a se tomar
Cada EFS deveraacute estabelecer uma poliacutetica sobre os postulados e normas que deveratildeo
ser observados na execuccedilatildeo de uma auditoria ambiental a fim de assegurar que tanto o
trabalho quanto o produto deste sejam de alta qualidade
bull A EFS emitiraacute sua proacutepria opiniatildeo em relaccedilatildeo agraves diversas situaccedilotildees que se apresentam
no curso da auditoria governamental
Os termos do mandato de auditoria da EFS invalidam todas as convenccedilotildees contaacutebeis
ou de auditoria com as quais se encontrem em conflito A EFS deveraacute reconhecer a natureza
global dos assuntos ambientais e deveraacute providenciar a remoccedilatildeo de incompatibilidades em
suas proacuteprias circunstacircncias quando estas possam obstruir a adoccedilatildeo de normas desejaacuteveis
Com o aumento da consciecircncia da sociedade a demanda pela responsabilizaccedilatildeo puacuteblica
de pessoas ou de entidades que gerenciam recursos puacuteblicos se toma cada vez mais
evidente de modo que existe uma maior necessidade de que haja um processo de
responsabilizaccedilatildeo e de que este se opere efetivamente
Este postulado contempla todas as entidades que causam impacto no meio ambiente
Tais entidades podem ser classificadas nos seguintes grupos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
74
bull a) Entidades cujas atividades afetam direta ou indiretamente o meio ambiente de
maneira positiva ou negativa
b) Entidades com poderes para produzir regulamentaccedilotildees da poliacutetica ambiental ou
para influenciaacutemiddotlas - seja em acircmbito local nacional ou internacional
c) Entidades com poder para controlar e fiscalizar accedilotildees ambientais executadas por
terceiros
A elaboraccedilatildeo da informaccedilatildeo necessaacuteria e exata o controle a avaliaccedilatildeo e os sistemas de
informaccedilotildees no acircmbito governamental facilitaratildeo o processo de responsabilizaccedilatildeo A
gestatildeo eacute responsaacutevel pela exatidatildeo pela adequaccedilatildeo da forma e pelo conteuacutedo das
Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e de outro tipo de informaccedilatildeo
Nos mais altos niacuteveis o governo eacute responsaacutevel por determinar que informaccedilatildeo
necessita para averiguar se seus objetivos ambientais estatildeo sendo realizados como se deve
medir a realizaccedilatildeo destes objetivos e com que regularidade deseja obter essa informaccedilatildeo
A entidade e seu gestor satildeo diretamente responsaacuteveis pela exatidatildeo e pelo
conhecimento da informaccedilatildeo necessaacuteria acerca do impacto da proacutepria entidade no meio
ambiente seja em relaccedilatildeo ao resultado financeiro passivos e ativos conformidade com a
legislaccedilatildeo ou outras prescriccedilotildees para seu resultado
As autoridades correspondentes deveratildeo assegurar a promulgaccedilatildeo de normas de
contabilidade aceitas para as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relevantes agraves
necessidades governamentais As entidades fiscalizadas deveratildeo providenciar a
elaboraccedilatildeo de objetivos e metas de resultado (desempenho) especiacuteficos e mensuraacuteveis
Ainda falta muito trabalho de elaboraccedilatildeo antes de que se encontrem disponiacuteveis
normas de auditoria aceitas sobre Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relativas a assuntos
ambientais
bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
75
bull
bullbull A aplicaccedilatildeo consistente de normas de contabilidade aceitas deveraacute resultar na correta e
bull adequada apresentaccedilatildeo da situaccedilatildeo fmanceira e dos resultados das operaccedilotildees
A aplicaccedilatildeo consistente das nonnas de contabilidade e de divulgaccedilatildeo para assuntos
ambientais particulannente quando se revisam vaacuterios periacuteodos contaacutebeis deveraacute ser
introduzida paulatinamente enquanto se definam novas nonnas relacionadas com o meio
ambiente
bull A existecircncia de um adequado sistema de controle interno minimiza o risco de erros ou
irregularidades
o controle interno eacute em primeiro lugar responsabilidade da entidade fiscalizada
ainda que o auditor apresente propostas nos casos em que os controles tenham sido
considerados inadequados ou inexistentes
As disposiccedilotildees legislativas deveratildeo facilitar a cooperaccedilatildeo das entidades fiscalizadas no
que concerne agrave manutenccedilatildeo e acesso a toda informaccedilatildeo relevante e necessaacuteria para uma
avaliaccedilatildeo integral das atividades relacionadas com a auditoria
Todas as atividades de auditoria deveratildeo estar incluiacutedas no mandato de auditoria da
EFS
bull o completo alcance da auditoria governamental - auditoria de regularidade (financeira
e de confonnidade) e de resultado - tambeacutem se aplica agrave auditoria ambiental
Durante uma auditoria de Demonstraccedilotildees Contaacutebeis os assuntos ambientais deveratildeo
incluir
a) iniciativas para prevenir diminuir ou recuperar danos ao meio ambiente
bull b) a conservaccedilatildeo tanto dos recursos renovaacuteveis como dos natildeo renovaacuteveis e
c) as consequumlecircncias da violaccedilatildeo de leis e regulaccedilotildees ambientais dentre outros
A auditoria de confonnidade relacionada a assuntos ambientais deve contribuir para
proporcionar a garantia de que as atividades governamentais satildeo levadas a termo em
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
76
bullbull
bullbull
confonnidade com as leis ambientais nonnas e poliacuteticas tanto no acircmbito nacional como
internacional
A execuccedilatildeo da auditoria de resultados de atividades ambientais deve incluir
a) a garantia de que os indicadores de resultados em relaccedilatildeo a assuntos ambientais (
no caso de que se encontrem presentes em demonstrativos contaacutebeis puacuteblicos)
refletiam de maneira justa o resultado da entidade fiscalizada e
b) a garantia de que os programas ambientais se executam de maneira econocircmica
eficiente e efetiva
o trabalho das EFS deveraacute estar direcionado ao melhoramento das teacutecnicas para a
fiscalizaccedilatildeo da validade das medidas de resultado I desempenho
A auditoria ambiental agrega uma troca especial ao crescente papel dos auditores e a
responsabilidade destes em relaccedilatildeo agrave melhoria e elaboraccedilatildeo de novas teacutecnicas e metodologias
para avaliar se a entidade fiscalizada estaacute usando medidas de desempenho ambientais
razoaacuteveis e vaacutelidas Este eacute um bom exemplo de situaccedilotildees em que os auditores deveratildeo tirar
proveito de teacutecnicas e metodologias pertencentes a outras disciplinas relevantes
As EFS deveratildeo evitar conflito de interesses entre o auditor e a entidade fiscalizada
As EFS necessitam manter tanto o fato como a imagem de sua independecircncia e
objetividade ao executar auditorias ambientais e publicar seus resultados
Normas Gerais
o auditor e a EFS devem ser independentes e possuir a competecircncia devida
o auditor e a EFS devem ser independentes e objetivos na execuccedilatildeo de auditorias
ambientais Deveratildeo ser justos em suas avaliaccedilotildees e no relato dos resultados das auditorias
As EFS seus auditores eou outras pessoas (especialistas) que executem auditorias
ambientais deveratildeo demonstrar no miacutenimo o seguinte niacutevel de competecircncia e atributos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
77
a) adequados conhecimentos em tudo o que se refira agrave auditoria e capacidade de
execuccedilatildeo de auditorias financeiras de conformidade e de resultados
b) adequados conhecimentos de auditoria ambiental adquiridos atraveacutes da formaccedilatildeo
profissional e da experiecircncia praacutetica
c) um enfoque independente e imparcial e
d) adequadas habilidades de relacionamento humano e comunicaccedilatildeo
Se a EFS contratar especialistas externos esta deve confirmar sua competecircncia
profissional para assegurar-se da idoneidade dos mesmos para o desenvolvimento das tarefas
que estes devem executar A obtenccedilatildeo da consultoria de um especialista externo natildeo exclui
nem minimiza a responsabilidade da EFS em relaccedilatildeo agraves suas opiniotildees formadas ou das
conclusotildees alcanccediladas na auditoria
o auditor e a EFS devem comprovar diligecircncia profissional e interecircsse em
conformidade com as normas de auditoria da INTOSAI Isto contempla diligecircncia
profissional na especificaccedilatildeo reuniatildeo e avaliaccedilatildeo de provas e na divulgaccedilatildeo de
resultados conclusotildees e recomendaccedilotildees
Esta norma pode apresentar dificuldades particulares no momento de estabelecer
normas para provas de auditoria aceitas nas quais se baseiam os resultados conclusotildees e
recomendaccedilotildees
Normas de Procedimento
o auditor deveraacute planejar a auditoria de tal maneira que se possa garantir que uma
auditoria de alta qualidade se execute de maneira econocircmica eficiente efetiva e
oportuna
o trabalho da equipe de auditoria em todo nivel e fase deveraacute ser supervisionado
apropriadamente durante a auditoria e o trabalho documentado deveraacute ser revisado por
um membro superior da equipe de auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
78
bull
bull
bullbullbull
o auditor ao determinar a extensatildeo e o alcance da auditoria estudaraacute e avaliaraacute a
confiabilidade do controle interno
No decorrer da execuccedilatildeo da auditoria deveraacute ser efetuado exame acerca da
conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis Passos e procedimentos de auditoria
devem oferecer uma razoaacutevel garantia de detecccedilatildeo de erros irregularidades e de accedilotildees
ilegais que possam ter efeito direto e material nas demonstraccedilotildees contaacutebeis
Eacute necessaacuterio que se produzam provas competentes relevantes e razoaacuteveis a fim de
apoiar a opiniatildeo e as conclusotildees do auditor com respeito agrave organizaccedilatildeo o programa a
atividade ou funccedilatildeo fiscalizadas
Os auditores deveratildeo analisar as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis a fun de estabelecer se as
mesmas guardam conformidade com as Normas de Contabilidade Aceitas
Normas para a elaboraccedilatildeo dos relatoacuterios
Os relatoacuterios de auditoria escritos deveratildeo ser apresentados tanto agrave direccedilatildeo da entidade
fiscalizada como ao seu oacutergatildeo executivo
Ao teacutermino de cada auditoria o auditor deve apresentar uma opiniatildeo escrita ou um
relatoacuterio expondo os resultados de maneira apropriada o conteuacutedo deste relatoacuterio ou
opiniatildeo deveraacute ser de faacutecil compreensatildeo e deveraacute se encontrar livre de imprecisotildees ou
ambiguumlidades Incluiraacute toda informaccedilatildeo suportada por provas de auditoria e deveraacute ser
independente objetivo justo e construtivo
Em relaccedilatildeo a auditorias de regularidade o auditor deve preparar um relatoacuterio escrito
que pode ser uma parte do relatoacuterio sobre as demonstraccedilotildees contaacutebeis ou um relatoacuterio
a parte sobre os exames de conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis O relatoacuterio
deveraacute conter uma declaraccedilatildeo de garantia positiva sobre os assuntos examinados em
relaccedilatildeo agrave conformidade e de garantia negativa sobre os assuntos natildeo examinados
A EFS agrave qual pertenccedila o auditor eacute a que deve decidir ao fmal sobre as accedilotildees que devem
ser empreendidas em relaccedilatildeo agraves praacuteticas fraudulentas ou seacuterias irregularidades
descobertas pelo auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
79
ambientais foram de auditorias de resultado e 169 continham uma combinaccedilatildeo de auditoria de
regularidade e de resultados Oitenta e sete informes eram auditorias de regularidade A
maioria das EFS publicou tanto informes de regularidade como de resultado
Em relaccedilatildeo agraves auditorias de resultados o relatoacuterio deve incluir todos os relatos
significativos de natildeo conformidades pertinentes aos objetivos da auditoria
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS EFS
A INTOSAI efetuou no ano de 2000 um estudo sobre a situaccedilatildeo atual no acircmbito da
auditoria ambiental por parte das EFS exposto no relatoacuterio intitulado Resultados deI tercer
estuacutedio sobre auditoriacutea ecoloacutegica Os resultados apresentados satildeo referentes agrave terceira
pesquisa e na medida do possiacutevel procuraram comparar os resultados com os do primeiro e
segundo estudo efetuados em 1993 e 1997
Este estudo abordou temas como mandato e poderes alcance das atividades e tipos de
auditoria dentre outros que satildeo comentados de forma resumida a seguir
Mandato e poderes Os mandatos da maioria das EFS natildeo sofreram alteraccedilotildees desde
1996 natildeo ocorrendo nenhuma restriccedilatildeo No ano de 2000 a maioria das EFS possuiacutea algum
tipo de poder para realizar auditorias ambientais
Auditorias a posterior Quase todas as EFS que possuem poderes para realizar
auditorias ambientais estatildeo autorizadas a realizar auditorias de regularidade Muitas EFS
tambeacutem estatildeo autorizadas a realizar auditorias de resultados sobre questotildees ambientais
Alcance das atividades da auditoria ambiental Entre 1997 e 1999 um grande
nuacutemero de EFS utilizou seus poderes para realizar auditorias ambientais Durante este
periacuteodo 57 das EFS entrevistadas completaram uma ou vaacuterias auditorias relacionadas com
questotildees ambientais
Tipos de auditoria A grande maioria das auditorias ambientais publicadas entre 1997
e 1999 inclui algum tipo de auditoria de resultados No total 304 dos informes sobre questotildees
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As auditorias de resultados cobrem uma ampla escala de tipos de auditoria O tipo de
auditoria de resultado ambiental realizada com mais frequumlecircncia pelas EFS foi a de
implementaccedilatildeo de programas ambientais A segunda foi a auditoria de conformidade por parte
dos departamentos da administraccedilatildeo puacuteblica e outros com a legislaccedilatildeo e a regulamentaccedilatildeo
ambiental agrave escala nacional Estes dois tipos de auditoria tambeacutem se realizaram com mais
frequumlecircncia durante o periacuteodo de 1994-1996 A avaliaccedilatildeo dos impactos ou efeitos do programa
ambiental nacional tambeacutem foi importante em ambos periacuteodos Um novo desenvolvimento
parece ser o crescimento de outros dois tipos de auditorias do resultado a auditoria dos
sistemas de gestatildeo ambiental da administraccedilatildeo puacuteblica e a auditoria dos efeitos ambientais de
programas natildeo relacionados com o meio ambiente
Johnsen (2001) aponta em seu estudo sobre fiscalizaccedilatildeo ambiental no acircmbito europeu
que as EFS de 13 paiacuteses apresentaram suas atividades na aacuterea ambiental Sete dos projetos
tratavam de algum tipo de contaminaccedilatildeo da aacutegua dois paiacuteses apresentaram fiscalizaccedilotildees de
gestatildeo de resiacuteduos dois realizavam fiscalizaccedilotildees sobre a contaminaccedilatildeo atmosfeacuterica e um
havia realizado a fiscalizaccedilatildeo de um parque nacional
O Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) no periacuteodo de 1993-2001
realizou 17 auditorias ambientais do tipo operacional e o General Accounting Office (GAO)
no periacuteodo 1993-2000 efetuou 75 auditorias ambientais operacionais e de regularidade
(COMBA 2002 p58)
14 INICIATIVAS NO BRASIL
O presente capiacutetulo natildeo tem a pretensatildeo de ser exaustivo procura apenas abordar
algumas iniciativas realizadas no Brasil e localizadas na revisatildeo de literatura
Malafaia (2003) aponta em seu estudo que Pesquisa realizada junto aos oacutergatildeos de
controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas executa
atualmente alguma accedilatildeo de controle na aacuterea ambiental
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A autora destaca as iniciativas
a) do Tribunal de Contas da Uniatildeo que executa auditoria ambiental fundamentada
pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizaccedilatildeo Ambiental - PDF A
b) do TCE do Paranaacute que desenvolve auditorias ambientais em programas
governamentais co-financiados por organismos internacionais e
c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco Mato Grosso e Rio Grande do Sul que
estatildeo em fase de implantaccedilatildeo das auditorias ambientais
Observa ainda a autora que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia - TCEBa muito
embora natildeo tenha traccedilado diretrizes institucionais para a aacuterea ambiental jaacute aborda os aspectos
ambientais no bojo das outras modalidades de auditorias em especial aquelas que envolvem
as obras puacuteblica decorrentes da execuccedilatildeo de programas governamentais com recursos coshy
financiados
Igual situaccedilatildeo ocorre com o Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro que
estabeleceu uma estrateacutegia de atuaccedilatildeo abordando a questatildeo ambiental nas obras puacuteblicas
bem como procurando identificar aacutereas da gestatildeo governamental que necessitam de atenccedilatildeo
especial realizando auditorias operacionais
A tarefa de se dedicar tambeacutem agrave auditoria ambiental natildeo eacute simples e de raacutepida
assimilaccedilatildeo por parte do quadro de profissionais dos Tribunais de Contas conforme aponta
Nassar (2004) eacute importante a formaccedilatildeo de grupos de trabalho para discutir a questatildeo
ambiental bem como a realizaccedilatildeo de cursos e seminaacuterios voltados agrave aplicaccedilatildeo da auditoria
ambiental puacuteblica
15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE
CONSERVACcedilAtildeO
Dentro do setor puacuteblico a auditoria ambiental ainda eacute uma abordagem recente com
poucas iniciativas no acircmbito do controle externo Tais iniciativas limitam-se geralmente a
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aspectos relativos ao impacto ambiental das obras puacuteblicas como por exemplo anaacutelise do
EIAlRIMA
No presente estudo de caso um Tribunal de Contas TC que jaacute verifica os aspectos
ambientais em suas inspeccedilotildees ligadas a obras puacuteblicas resolveu realizar auditorias ambientais
Para atingir esse objetivo realizou no ano de 2004 trecircs auditorias piloto na aacuterea ambientaL
Torna-se oportuno esclarecer que foram definidas equipe de inspeccedilatildeo distintas para cada tema
e cada equipe foi capacitada dentro do tema respectivo
Foram escolhidos os temas educaccedilatildeo ambiental unidades de conservaccedilatildeo e coleta
seletiva nesta ordem
o tema educaccedilatildeo ambiental (prevista na Constituiccedilatildeo Federal no inciso VI sectlOdo
art 225) iniciou a seacuterie de auditorias piloto uma vez que as estrateacutegias de enfrentamento da
problemaacutetica ambiental para surtirem o efeito desejaacutevel na construccedilatildeo de sociedades
sustentaacuteveis envolvem uma articulaccedilatildeo coordenada entre todos os tipos de intervenccedilatildeo
ambiental direta incluindo nesse contexto as accedilotildees em Educaccedilatildeo Ambiental Dessa forma
assim como as medidas poliacuteticas juriacutedicas institucionais e econocircmicas voltadas agrave proteccedilatildeo
recuperaccedilatildeo e melhoria soacutecio-ambiental despontam tambeacutem as atividades no acircmbito
educativo
Na escolha do segundo tema Unidades de Conservaccedilatildeo foram levados em
consideraccedilatildeo os seguintes fatores
a) embora o Brasil tenha uma das mais rigorosas legislaccedilotildees ambientais do mundo
ela tem demonstrado ser ineficaz no combate agrave devastaccedilatildeo Uma maneira de
minimizar o efeito da destruiccedilatildeo dos habitats e o consequumlente empobrecimento da
biodiversidade eacute a manutenccedilatildeo de aacutereas protegidas
b) as oportunidades de agregaccedilatildeo de valor - embora sejam muitos os beneficios
considerados com a conservaccedilatildeo da biodiversidade para a manutenccedilatildeo da
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biosfera das qualidades ambiental e de vida e dos processos ecoloacutegicos-chave
parece haver muita dificuldade por parte das autoridades e dos tomadores de
decisatildeo na implementaccedilatildeo de diretrizes efetivas para a conservaccedilatildeo da
biodiversidade associadas ao desenvolvimento local
c) a necessidade de fiscalizaccedilatildeo do patrimocircnio puacuteblico - a competecircncia
constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se
refere ao aspecto contaacutebil e legal mas agrave eficiecircncia eficaacutecia e efetividade com que
esses recursos satildeo aplicados incluindo tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo
o patrimocircnio puacuteblico no qual o meio ambiente se inclui
A escolha do terceiro tema Coleta Seletiva levou em consideraccedilatildeo (I) a importacircncia
do tema frente agrave crescente conscientizaccedilatildeo da sociedade (2) historicamente as questotildees mais
criticas no campo do saneamento ambiental tanto nos aglomerados urbanos como nas aacutereas
rurais dizem respeito agrave qualidade da aacutegua principalmente da aacutegua potaacutevel ao descarte e
destinaccedilatildeo do lixo e agraves formas de tratamento do esgoto Aacutegua lixo e esgoto relacionam-se
intrinsecamente e a forma como satildeo cuidados os dois uacuteltimos interfere na qualidade da
primeira (3) ao se considerar o aumento populacional o crescimento vertiginoso das grandes
cidades e a superproduccedilatildeo de bens de consumo cada vez mais descartaacuteveis pode-se inferir a
dimensatildeo que o problema atingiu (4) o lixo eacute inevitaacutevel e ao mesmo tempo em que cresce o
volume de lixo produzido satildeo cada vez mais caras mais raras e mais distantes as alternativas
tradicionais de disposiccedilatildeo do lixo em aterros
Assim sendo escolhemos para estudo de caso o tema Unidades de Conservaccedilatildeo por
considerarmos o mais didaacutetico e relevante Como o objetivo eacute demonstrar sua aplicabilidade
natildeo foram incluiacutedos todos os aspectos relacionados ao caso
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151 As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo
Inicialmente eacute necessaacuterio demonstrar a evoluccedilatildeo e a importacircncia das aacutereas protegidas
Tal como se conhecem agora as aacutereas protegidas surgiram no seacuteculo passado nos Estados
Unidos com a criaccedilatildeo do Parque Nacional de Yellowstone como mecanismo para
salvaguardar elementos naturais e culturais representativos
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuiccedilotildees especiacuteficas das aacutereas protegidas
para o bem estar da sociedade
a) manutenccedilatildeo de processos ecoloacutegicos essenciais que dependem de ecossistemas
naturais
b) preservaccedilatildeo da diversidade de espeacutecies e da variaccedilatildeo geneacutetica dentro delas
c) manutenccedilatildeo das capacidades produtivas dos ecossitemas
d) preservaccedilatildeo das caracteriacutesticas histoacutericas e culturais importantes para os estilos de
vida tradicionais e bem estar da populaccedilatildeo local
e) salvaguarda dos habitats criacuteticos para a sobrevivecircncia de espeacutecies
f) provisatildeo de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades investigaccedilatildeo
cientiacutefica educaccedilatildeo capacitaccedilatildeo recreaccedilatildeo turismo e mitigaccedilatildeo de ameaccedilas de
forccedilas naturais
g) provisatildeo de bens e serviccedilos ambientais
h) manutenccedilatildeo de fontes de orgulho nacional e inspiraccedilatildeo humana
o manejo de uma aacuterea protegida envolve um sem nuacutemero de elementos
interconectados entre si para assegurar a sustentabilidade a longo prazo de seus valores
naturais culturais e sociais
o manejo pode ser definido como o conjunto de accedilotildees de caraacuteter poliacutetico legal
administrativo de investigaccedilatildeo de planejamento de proteccedilatildeo coordenaccedilatildeo promoccedilatildeo
interpretaccedilatildeo e educaccedilatildeo entre outras que resultam no melhor aproveitamento e na
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permanecircncia de uma aacuterea protegida bem como o cumprimento de seus objetivos
(CIFUENTES 2000 p 5 traduccedilatildeo livre)
De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) instituiacutedo
pela Lei ndeg 9985 de 18 de julho de 2000 as aacutereas protegidas podem ser divididas em dois
grupos Unidades de Proteccedilatildeo Integral6 e Unidades de Uso Sustentaacutevel Estes grupos por sua
vez podem se subdividir ainda nas seguintes categorias
a) Unidades de Proteccedilatildeo Integral se subdividem em Estaccedilatildeo Ecoloacutegica Reserva
Bioloacutegica Parque Nacional Monumento Natural e Refuacutegio de Vida Silvestre
b) O grupo de Unidades de Uso Sustentaacutevel se subdivide em Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental Aacuterea de Relevante Interesse Ecoloacutegico Floresta Nacional Reserva
Extrativista Reserva de Fauna Reserva de Desenvolvimento Sustentaacutevel e
Reserva Particular do Patrimocircnio Natural
As Unidades de Conservaccedilatildeo (UC) sejam federais estaduais ou municipais satildeo parte
integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo por forccedila do art 3deg da Lei
Federal ndeg 998500
Conforme o SNUC uma Unidade de Conservaccedilatildeo eacute o espaccedilo territorial e seus
recursos ambientais8 incluindo as aacuteguas jurisdicionais com caracteristicas naturais
relevantes legalmente instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico com objetivos de conservaccedilatildeo e limites
definidos sob regime especial de administraccedilatildeo ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteccedilatildeo
Pela instituiccedilatildeo de unidades de conservaccedilatildeo ocorre o planejamento do territoacuterio para
excluir espaccedilos da atividade humana degradadora
6 O objetivo baacutesico das Unidades de Proteccedilatildeo Integral eacute preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais com exceccedilatildeo dos casos previstos nesta Lei BRASIL SNUC
7 O objetivo baacutesico das Unidades de Uso Sustentaacutevel eacute compatibilizar a conservaccedilatildeo da natureza com o uso sustentaacutevel de parcela dos seus recursos naturais Id2000
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No acircmbito do Poder Executivo do ente auditado a criaccedilatildeo de uma nova Unidade de
Conservaccedilatildeo ocorre necessariamente por ato do Poder Puacuteblico a partir da iniciativa da
Secretaria de Meio Ambiente ou da sugestatildeo da proacutepria comunidade
Em seguida a equipe da Secretaria vai a campo para levantar os dados que
fundamentaratildeo a implantaccedilatildeo da mesma (grau de degradaccedilatildeo zoneamento preliminar limites
possibilidade de formar corredores ecoloacutegicos etc)
A criaccedilatildeo e o zoneament09 da UC normalmente ocorrem em momentos distintos
Boa parte das aacutereas ocupadas configura-se atualmente como espaccedilos legalmente
protegidos seja por unidades de conservaccedilatildeo ou pelo coacutedigo florestal satildeo margens de rios e
encostas iacutengremes muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos Elas se constituem
em locais atraentes agraves ocupaccedilotildees ilegais que ao longo do tempo sem controle por parte dos
governos passam a ser alvo de constantes accedilotildees de degradaccedilatildeo ambiental
Praticamente todas as unidades de conservaccedilatildeo localizadas em aacutereas urbanas passam
por esse problema que consiste na busca de espaccedilo para fixar residecircncia
As Unidades de Conservaccedilatildeo satildeo aacutereas da cidade que por seus atributos ecoloacutegicos
apresentam um estatuto especial de uso e ocupaccedilatildeo do solo e de manejo do seu ecossistema
natural O Plano Diretor da Cidade deve prever como um dos instrumentos baacutesicos da Poliacutetica
de Meio Ambiente a criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo
152 O Planejamento
Na fase de planejamento da auditoria houve
1 a identificaccedilatildeo do(s) programa(s) e do gestor
A atmosfera as aacuteguas interiores superficiais e subterracircneas os estuaacuterios o mar territorial o solo o subsolo os elementos da biosfera a fauna e a flora Id2000
9 Entende-se por zoneamento a divisatildeo da regiatildeo delimitada em ZPVS (zona da preservaccedilatildeo da vida silvestre) ZCVS (zona de conservaccedilatildeo da vida silvestre) e ZOCs (zonas de ocupaccedilotildees)
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2 a verificaccedilatildeo da inserccedilatildeo do( s) programa( s) no Plano Plurianual e na Lei Orccedilamentaacuteria
Anual com a identificaccedilatildeo dos recursos orccedilamentaacuterios disponibilizados e executados
nos uacuteltimos cinco anos
3 estudo e compreensatildeo da(s) organizaccedilatildeo(otildees) envolvida (s) com o(s) programa(s)
4 realizaccedilatildeo de pesquisas a fim de conhecer a estrutura as caracteriacutesticas e a necessidade
de uma Unidade de Conservaccedilatildeo
5 publicaccedilotildees cientiacuteficas sobre o tema
6 levantamento de toda legislaccedilatildeo e normas aplicaacuteveis e
7 levantamento das categorias de UC existentes no acircmbito jurisdicional do Ente com
identificaccedilatildeo das unidades legislaccedilatildeo de criaccedilatildeo extensatildeo territorial e ecossistemas
envolvidos
A proposta apresentada ampliou a abrangecircncia do escopo de auditoria visando agrave
preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo de aacutereas protegidas ponto esse ainda carente de publicaccedilotildees no
que se refere a auditorias
A fim de viabilizar e materializar o presente trabalho as metodologias e teacutecnicas de
auditoria existentes foram adaptadas para a mudanccedila no objeto de controle e suas
especificidades
Durante a fase de levantamento de auditoria foram diagnosticadas algumas
peculiaridades que serviram para delinear o objeto do trabalho O nuacutemero de envolvidos na
gestatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo eacute relativamente grande e a complexidade do assunto
impotildee um tratamento diferenciado agrave questatildeo pois o assunto demanda uma anaacutelise
pormenorizada em diversas aacutereas temaacuteticas
Considerando a pouca tradiccedilatildeo e conhecimento sobre o assunto por uma questatildeo de
prudecircncia tomou-se conveniente que a presente abordagem se iniciasse com a realizaccedilatildeo de
uma auditoria-piloto em uma unidade de conservaccedilatildeo selecionada a fim de sedimentar o
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conhecimento para futuras auditorias bem como permitir demandar uma maior atenccedilatildeo agrave
estrutura da Secretaria de Meio Ambiente no tocante agrave Gestatildeo Ambiental para Unidades de
Conservaccedilatildeo
Ainda nesta fase foi selecionado para inspeccedilatildeo o Parque Natural de V ocasiatildeo em
que foi efetuado o levantamento soacutecio-ambiental preacutevio da Unidade de Conservaccedilatildeo em
questatildeo dos antecedentes legais e o reconhecimento do espaccedilo geograacutefico em mapas
(cobertura e uso do solo vegetaccedilatildeo regiotildees etc) tendo sido identificado que
a) O Parque Natural encontra-se inserido dentro de uma Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental (AP A) e neste sentido eacute possiacutevel identificar a existecircncia de um
mosaico formado pela AP A de V e Parque Natural de Y pelo Parque Natural
Z e pelo Canal T (que liga estas UCs)
A gestatildeo integrada destas Unidades pode significar uma maior efetividade das
accedilotildees executadas e a sinergia na utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada
gestor Este conceito pode ser estendido de uma forma geral para todas as UCs
do Ente
De acordo com o SNUC sempre que existir um conjunto de unidades de
conservaccedilatildeo de categorias diferentes ou natildeo proacuteximas justapostas ou
sobrepostas e outras aacutereas protegidas puacuteblicas ou privadas constituindo um
mosaico a gestatildeo do conjunto deveraacute ser feita de forma integrada e participativa
considerando-se os seus distintos objetivos de conservaccedilatildeo de forma a
compatibilizar a presenccedila da biodiversidade a valorizaccedilatildeo da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentaacutevel no contexto regional
Uma Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental eacute uma unidade de Uso Sustentaacutevel Eacute uma
aacuterea em geral extensa podendo ser constituiacuteda por terras puacuteblicas ou privadas
Possui um certo grau de ocupaccedilatildeo humana eacute dotada de atributos abioacuteticos
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bioacuteticos esteacuteticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida
e o bem-estar das populaccedilotildees humanas e tem como objetivos baacutesicos proteger a
diversidade bioloacutegica disciplinar o processo de ocupaccedilatildeo e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais
Jaacute um Parque Natural eacute uma unidade de Proteccedilatildeo Integral e admite apenas o uso
indireto10 de seus recursos Deve ser de posse e domiacutenio puacuteblico destinado agrave
visitaccedilatildeo e ao lazer Havendo aacutereas particulares incluiacutedas em seus limites estas
devem ser desapropriadas conforme dispuser a legislaccedilatildeo
b) O Ente puacuteblico auditado possui atualmente 24 Aacutereas de Proteccedilatildeo Ambiental e 17
Parques Naturais
c) A APA do Y foi criada por Decreto em 1991 e estaacute situada na Baixada de
XXX compreendendo a Lagoa e o Canal de T aleacutem das aacutereas de entorno
Abrange uma aacuterea de 932 hectares (ha) e engloba aleacutem de terrenos particulares o
Parque Natural de Y objeto da auditoria e a Reserva Integral de Praia
d) O Parque Natural do Y foi criado por Lei em 1978 e encontra-se sob a tutela
da Secretaria de Meio Ambiente A infra-estrutura atual se concentra em terreno
localizado em uma das margens da Lagoa com acesso pela Avenida 01
e) O Parque Natural de Y eacute constituiacutedo por uma aacuterea aproximada de 24785
hectares com diversos ecossistemas inter-relacionados o manguezal a restinga e
o lagunar Sua distribuiccedilatildeo de aacuterea protegida por bairros se daacute da seguinte forma
- Bairro A 244921 (ha)
- Bairro B 2931 (ha)
f) A populaccedilatildeo residente estimada no entorno imediato da Lagoa de Y e no seu
Canal eacute de 584 mil pessoas segundo a contagem de 1996 realizada pelo IBGE
lO Aquele que natildeo envolve consumo coleta dano ou destruiccedilatildeo dos recursos naturais BRASIL SNUC
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g) Entre 1984 e 1999 perderam-se cerca de 30 da vegetaccedilatildeo de restinga situada
principalmente no entorno da Lagoa de Y Nenhuma outra forma de vegetaccedilatildeo
sofreu uma perda tatildeo forte neste periodo o que ressalta a importacircncia da APA e
do Parque de Y como aacutereas de preservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo deste tipo de
ecossistema
h) A gestatildeo dos Parques Naturais eacute executada por uma Coordenadoria de
Conservaccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo Ambiental e a fiscalizaccedilatildeo fica a cargo de uma
Gerecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo ambas ligadas agrave Secretaria de Meio
Ambiente
i) No presente momento natildeo haacute parceria nem gestatildeo integrada com Organizaccedilotildees
da sociedade civil de interesse puacuteblico (OSCIPs) ou outras organizaccedilotildees similares
visando a gestatildeo do PN de Y
Neste sentido deve-se ressaltar que o SNUC incorporou a participaccedilatildeo social em
vaacuterios de seus artigos e no artigo 3 O possibilitando a gestatildeo das unidades de
conservaccedilatildeo por organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico mediante
Termo de Parceria firmado com o oacutergatildeo responsaacutevel pela unidade
j) Na estrutura da Secretaria de Meio Ambiente existe um Conselho de Defesa do
Meio Ambiente e natildeo haacute Conselhos Consultivos instituiacutedos para cada Unidade de
Conservaccedilatildeo
k) Com relaccedilatildeo agrave infra-estrutura o Parque possui (a) um Centro de Educaccedilatildeo
Ambiental (b) sede com equipamentos de apoio ao visitante banheiros
lanchonete e eco-loja e (c) aacuterea destinada agrave recreaccedilatildeo infantil
1) Existem contratos firmados atraveacutes de licitaccedilatildeo para execuccedilatildeo de serviccedilos de
limpeza e para prestaccedilatildeo de serviccedilos de Gestatildeo do Parque Natural
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m) A Unidade de Conservaccedilatildeo em questatildeo possui um gestor formalmente nomeado
n) A unidade admite a visitaccedilatildeo puacuteblica
Foram definidos como
a) OBJETIVO do trabalho realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma
auditoria de resultados a fim de (a) verificar se as atividades governamentais
estatildeo sendo levadas a termo em conformidade com as leis ambientais normas e
poliacuteticas em vigor (b) verificar a obediecircncia aos sistemas e procedimentos de
proteccedilatildeo ambiental de uma Unidade de Conservaccedilatildeo procurando (c) confirmar se
todos os riscos envolvidos foram devidamente considerados (d) avaliar a
Unidade de Conservaccedilatildeo utilizando indicadores de sustentabilidade (e) conhecer
seu grau de implementaccedilatildeo como UC (t) identificar se o(s) programa(s) estatildeo
sendo executado de maneira econocircmica eficiente eficaz e efetiva (g) observar a
poliacutetica de gestatildeo para as Unidades de Conservaccedilatildeo como um todo (h) bem como
gerar informaccedilotildees e dados que possam ser utilizados pelo Executivo pelos
demais setores da Corte de Contas e pelo puacuteblico em geral
b) ALCANCE foi determinado o tempo a ser empregado os recursos necessaacuterios a
equipe de auditoria a metodologia aplicaacutevel as aacutereas a serem cobertas e os
objetivos
c) TEacuteCNICAS de auditoria foram utilizadas a avaliaccedilatildeo geral inspeccedilatildeo (em
registros documentos mapas etc) anaacutelise entrevistas e observaccedilatildeo in loco
Foram empregadas ainda ferramentas como o Barocircmetro da Sustentabilidade a
Estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) a Anaacutelise Stakeholder e a Anaacutelise
Swot
O programa de auditoria foi apresentado ao final desta fase e posteriormente aprovado
O citado programa foi elaborado em duas partes
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a) A primeira parte foi especiacutefica para anaacutelise da conformidade com a legislaccedilatildeo
federal e com os dispositivos emanados pelo Ente local bem como foi prevista a
conformidade com os dispositivos contratuais existentes para o tema em anaacutelise
b) A segunda parte abordou
- No tocante agrave Gestatildeo foram incluiacutedas questotildees relativas agrave forma de gestatildeo
escolha e capacitaccedilatildeo dos gestores nomeados para gerir uma Unidade de
Conservaccedilatildeo existecircncia formal de metas predefinidas para as Unidades de
Conservaccedilatildeo em geral e para o Parque Natural em questatildeo existecircncia de um
sistema de monitoramento avaliaccedilatildeo e de indicadores de desempenho para as
UCs dentre outros
- No tocante agraves questotildees operacionais o programa inclui existecircncia de plano de
manejo questotildees relacionadas agrave verificaccedilatildeo dos serviccedilos de implantaccedilatildeo
conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de trilhas ecoloacutegicas sinalizaccedilatildeo controle da
visitaccedilatildeo seguranccedila possiacuteveis pesquisas realizadas dentro da UC em questatildeo e
seu processo de licenciamento e acompanhamento tratamento fitossanitaacuterio e
controle de vetores (Controle de espeacutecies botacircnicas e zooloacutegicas nativas e
exoacuteticas) manutenccedilatildeo conservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da vegetaccedilatildeo manejo e
reforccedilo de espeacutecies da fauna autoacutectones prevenccedilatildeo e combate a incecircndios
aparelhamento e instalaccedilotildees manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico
limites as possiacuteveis consequumlecircncias socioeconocircmicas I ambientais no caso de
extinccedilatildeo da UC Poluiccedilatildeo Aquaacutetica visando a classificar a dependecircncia da
vida do Parque em relaccedilatildeo agrave aacutegua da Lagoa dentre outros Mesmo nesta etapa
houve uma preocupaccedilatildeo com a verificaccedilatildeo com a eficaacutecia eficiecircncia e a
efetividade do manejo do Parque Natural
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153 A execuccedilatildeo
Na etapa seguinte a auditoria se dividiu nas seguintes fases
13 fase (Preacute-auditoria) Reuniatildeo com a equipe teacutecnica da Secretaria de Meio Ambiente
com apresentaccedilatildeo das equipes objetivando dar conhecimento da proposta de trabalho a ser
desenvolvido linhas de investigaccedilatildeo e criteacuterios adotados buscando parceria do oacutergatildeo
auditado que pela complexidade do tema e inexistecircncia de indicadores especiacuteficos para
Unidades de Conservaccedilatildeo seria de extrema relevacircncia para o sucesso da auditoria Nesta fase
foi aplicado um questionaacuterio agrave equipe da Secretaria de Meio Ambiente objetivando um
diagnoacutestico envolvendo aspectos relacionados com a estrateacutegia de atuaccedilatildeo da equipe do
tribunal com vistas a avaliar o engajamento da equipe da Secretaria e conhecer os principais
aspectos do(s) programa(s) escolhido para exame dirimir duacutevidas iniciais etc Como
decorrecircncia dessa anaacutelise foram definidos alguns pontos fortespontos fracos
23 fase Aplicaccedilatildeo de questionaacuterios levantamento dos indicadores porventura
existentes testes de aderecircncia a fim de averiguar a conformidade agraves normas previstas e
visitas ao Parque Natural de Y
Um exame mais aprofundado das questotildees de auditoria exigiu entrevistas com os
diversos Coordenadores e Gerentes de oacutergatildeos vinculados ou relacionados agrave Gestatildeo do
Parque Natural de Y bem como com bioacutelogos da Secretaria de forma a se obter informaccedilotildees
de caraacuteter qualitativo essenciais para contribuir para as recomendaccedilotildees de melhoria do(s)
programa( s)
154 O Relatoacuterio
Durante a execuccedilatildeo foram identificados achados decorrentes de gestatildeo e de
inobservacircncias de normas e procedimentos Apoacutes a anaacutelise dos achados foram relatadas as
conclusotildees bem como formuladas as recomendaccedilotildees e oportunidades de melhoria
pertinentes
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
94 bullbullbullbullbull Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reuniatildeo com o
corpo teacutecnico da Secretaria de Meio Ambiente tendo sido incorporados ao relatoacuterio os
Pronunciamentos da Administraccedilatildeo
bull A seguir satildeo relatadas algumas RECOMENDACcedilOtildeES mais significativas
bull
a) a elaboraccedilatildeo de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservaccedilatildeo
O Plano de Manejo eacute um projeto dinacircmico expresso atraveacutes de um documento
teacutecnico com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservaccedilatildeo que
determina seu zoneamento caracterizando cada uma de suas zonas e propondo
seu desenvolvimento fisico de acordo com suas finalidades Define ainda as
bull normas que devem presidir o uso da aacuterea e o manejo dos recursos naturais
inclusive a implantaccedilatildeo das estruturas fisicas necessaacuterias agrave gestatildeo da unidade
Desta forma estabelece diretrizes baacutesicas para o manejo da Unidade e sua
existecircncia eacute de obrigatoriedade prevista no SNUC
A Secretaria natildeo possui plano de manejo para o PN de Y bem como para as
bullbull demais unidades de conservaccedilatildeo
bullbull b) a adoccedilatildeo de medidas de manejo ambiental no entorno do PN de Y
bull A sustentabilidade da UC aumenta na medida em que a aacuterea que a circunda seja
bull alvo de medidas adequadas de manejo criando assim uma zona de amortecimento
que reduza os impactos do meio urbano no entorno do Parque Natural
Uma das medidas que podem ser adotadas eacute utilizaccedilatildeo de vegetaccedilatildeo nativa nas
aacutereas vizinhas agrave Ue Com isso a fauna nativa eacute favorecida e reduz-se a
possibilidade de disseminaccedilatildeo de espeacutecies vegetais exoacuteticas na aacuterea protegida em
funccedilatildeo da germinaccedilatildeo de sementes trazidas pelo vento ou animais
c) a definiccedilatildeo de metas em relaccedilatildeo agraves Unidades de Conservaccedilatildeo a fim de se
desenvolver ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
bull bull
bull
bull
bull bull bull
bull bull
bull
bull
bull bull bull bull bull
bull
bull bull bull bull bull bull bull
bull bull
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bull
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bull
bull
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95
A anaacutelise ou avaliaccedilatildeo das accedilotildees visa estabelecer se as intervenccedilotildees
governamentais produzem os efeitos propostos e para tanto satildeo necessaacuterios um
planejamento preacutevio e o estabelecimento de metas a serem alcanccediladas
d) a implementaccedilatildeo de um sistema de Monitoramento das accedilotildeesprojetos
implementados nas Unidades de Conservaccedilatildeo
o monitoramento vem a se constituir num instrumento de interaccedilatildeo entre o
planejamento e a execuccedilatildeo possibilitando a correccedilatildeo de desvios e a
retro alimentaccedilatildeo permanente de todo o processo de planejamento pela
experiecircncia vivenciada com a execuccedilatildeo No caso das unidades de conservaccedilatildeo o
monitoramento gera informaccedilotildees para que seja efetivado o manejo destas aacutereas
subsidiando a definiccedilatildeo e adoccedilatildeo de poliacuteticas
e) a efetivaccedilatildeo na praacutetica de uma gestatildeo integrada das UCs do Ente e dos
mosaicos formado por UCs vizinhas
Dentro desta mesma visatildeo haacute uma seacuterie de atividades comuns a todas as
Unidades que podem ser feitas de forma sineacutergica obtendo com isso ganhos de
escala consideraacuteveis maior efetividade das accedilotildees executadas e a racionalizaccedilatildeo na
utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada gestor das UCs
f) a implementaccedilatildeo dos Conselhos Consultivos para as Unidades de Conservaccedilatildeo
Algumas das OPORTUNIDADES DE MELHORIA mais significativas foram
a) buscar investir na Capacitaccedilatildeo dos Gestores das Unidades de Conservaccedilatildeo
b) A qualidade do trabalho e a consecuccedilatildeo das metas propostas natildeo dependem
somente do quantitativo de profissionais mas da realizaccedilatildeo das capacitaccedilotildees que
favoreccedilam a aquisiccedilatildeo de habilidades teacutecnicas e o desenvolvimento de atitudes
bull
bull
bull bull bull bull bull
bull bull bull bull
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bull bull bull bull
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bull bull bull bull bull bull
bull bull
bull
bull bull bull
bull bull bull bull 96
c) providenciar a delimitaccedilatildeo fisica da Unidade
A correta delimitaccedilatildeo das aacutereas e a colocaccedilatildeo de placas informando as restriccedilotildees
de uso de cada Zona eacute essencial para garantir o cumprimento dos dispositivos
legais atribuiacutedos agrave Unidade Muitas atividades irregulares cometidas por
desconhecimento dos limites e restriccedilotildees de uso e ocupaccedilatildeo poderiam ser
evitadas com esta accedilatildeo e com a colocaccedilatildeo de sinalizaccedilatildeo de advertecircncia
d) procurar desenvolver uma seacuterie de instrumentos de Planejamento visando as
Unidades de Conservaccedilatildeo
A disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees cientiacuteficas e de ferramentas de anaacutelise que
permitam a previsatildeo de riscos e ameaccedilas ambientais em relaccedilatildeo agrave dinacircmica dos
processos estruturais e funcionais dos ecossistemas torna possiacutevel aos
planejadores realizar previsotildees e a partir delas estabelecer planos e estrateacutegias
para contornar os problemas ambientais O desenvolvimento de uma seacuterie de
instrumentos de planejamento nos mais diversos niacuteveis - do estrateacutegico ao
operacional - auxilia no aprimoramento dos processos de gestatildeo das Unidades de
Conservaccedilatildeo permitindo ainda um planejamento progressivo para a obtenccedilatildeo de
Planos de Manejo
e) procurar implantar um sistema de controle do puacuteblico visitante em cada Parque
Natural visando agrave construccedilatildeo de uma base de dados
f) procurar fomentar a Pesquisa Cientiacutefica no acircmbito da Secretaria
Existe um potencial para o desenvolvimento de pesquisas cientiacuteficas que possam
subsidiar o planejamento e as accedilotildees de manejo ambiental nas Unidades de
Conservaccedilatildeo Para tal seria necessaacuteria a realizaccedilatildeo de convecircnios com Instituiccedilotildees
de Pesquisas interessadas na questatildeo ambiental
bullbull bull
97bull bull g) providenciar a correta delimitaccedilatildeo visual dentro da Unidadebull bull A sinalizaccedilatildeo de uma UC eacute parte importante do processo de informaccedilatildeo dos seus bull bullbull
usuaacuterios Por esse motivo natildeo se restringe agrave simples tarefa de colocar placas
bull implicando tambeacutem na verificaccedilatildeo do que deve ser informado e de que forma isso
bullbull pode ser feito com eficaacutecia
bull h) fomentar a busca de patrocinadores para implantaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo interna das
bull Unidadesbull bullbull
o patrociacutenio se constitui em uma forma legiacutetima para viabilizar um projeto desta
bull ordem considerando-se principalmente as dificuldades financeiras das Unidades
bull Deve-se cuidar todavia para que a inserccedilatildeo de um elemento graacuteficobull bullbull identificando o patrocinador natildeo venha a concorrer com as informaccedilotildees contidas
bull nos sinais e que seja tratado de maneira discreta
bullbull i) providenciar a sinalizaccedilatildeo externa atrativa para divulgar e incentivar a visitaccedilatildeo agrave
bull Unidade
bull j) adotar medidas de controle quanto agraves espeacutecies exoacuteticas introduzidas no Parque bull bullbull k) desenvolver uma maior conscientizaccedilatildeo da importacircncia das Unidades de
bull Conservaccedilatildeo junto ao puacuteblico em geral
bullbull I) estudar a viabilidade de parcerias com Organizaccedilotildees da Sociedade Civil de
bullbull Interesse Puacuteblico (OSCIP) visando uma gestatildeo compartilhada dada a escassez de
bull recursos financeiros
bullbull m) estudar a modificaccedilatildeo dos recipientes utilizados na coleta seletiva bem como a
bull implantaccedilatildeoampliaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo educativa para utilizaccedilatildeo dos pontos de
bull coletabull bullbull n) procurar incentivar o uso de tecnologias adaptadas para melhor aproveitamento
bull de recursos naturais
bullbullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
98
Em anexo ao relatoacuterio de auditoria foram oferecidas as seguintes ferramentas agrave
Secretaria de Meio Ambiente
- o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo que permitiraacute agrave
Secretaria desenvolver instrumentos de controle da eficiecircncia e da eficaacutecia da
execuccedilatildeo dos projetosaccedilotildees ligadas agraves Unidades de Conservaccedilatildeo e aos
propoacutesitos de sustentabilidade
- posiccedilatildeo final das anaacutelises Swot e Stakeholder
- sugestatildeo de indicadores de desempenho para o(s) programa(s)
- questionaacuterio aplicado relativo ao Grau de Implementaccedilatildeo e Grau de
Vulnerabilidade e
- a representaccedilatildeo graacutefica de mapas de iacutendice e mapa de trilha
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas
1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade
o manejo de uma aacuterea protegida se mede atraveacutes da execuccedilatildeo de accedilotildees indispensaacuteveis
que contribuem para o alcance dos objetivos previamente definidos Sem um plano de manejo
eacute praticamente impossiacutevel estabelecer as formas adequadas de utilizaccedilatildeo da aacuterea e propor
prioridades de accedilatildeo dentro das unidades A efetividade do manejo eacute considerada como o
conjunto de accedilotildees que fundamentando-se nas atitudes capacidades e competecircncias
particulares permitem cumprir satisfatoriamente a funccedilatildeo para a qual foi criada a aacuterea
protegida ou a unidade de conservaccedilatildeo
Existem diversas teacutecnicas para avaliar elou monitorar o manejo de aacutereas protegidas A
equipe de auditoria optou por utilizar a Avaliaccedilatildeo do grau de implementaccedilatildeo e
vulnerabilidade das unidades de Conservaccedilatildeo resultado de uma pesquisa posta em praacutetica
em algumas unidades de conservaccedilatildeo federais brasileiras em 1998 utilizando metodologia
desenvolvida pela World Wife Fund (WWF-Brazil) em conjunto com o Instituto Brasileiro do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
99
bull
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (lBAMA) Nesse procedimento se avalia
a (s) aacuterea(s) protegida(s) de acordo com dois grandes acircmbitos o grau de implementaccedilatildeo e a
vulnerabilidade
o estudo realizado pela WWF e pelo IBAMA baseou-se inicialmente em 86 unidades
com mais de seis anos de criaccedilatildeo onde foram aplicados questionaacuterios de coleta de
informaccedilotildees aos chefes das unidades de conservaccedilatildeo A vantagem deste estudo eacute que a
maioria das questotildees propostas no formulaacuterio foram quantitativas evitando-se desta maneira
opiniotildees e respostas mais subjetivas e consequumlentemente permitindo uma anaacutelise
padronizada das respostas
15511 O Grau de implementaccedilatildeo
o procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementaccedilatildeo Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute qualificado com base em
uma escala de O a 4 sendo a condiccedilatildeo oacutetima esperada a de mais alto valor Os resultados das
qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada acircmbito e interpretados
em uma escala de valores
Numa escala determinada de O a 4 para a anaacutelise dos resultados considerou-se que as
pontuaccedilotildees menores que 2 seriam consideradas insuficientes
O grau de implementaccedilatildeo eacute assim classificado
a) unidades em SITUACcedilAtildeO PRECAacuteRIA (grau de implementaccedilatildeo entre O 199)
existem basicamente nos decretos que os criaram sem oferecer as condiccedilotildees
miacutenimas de implementaccedilatildeo exigidas para uma unidade do gecircnero
b) unidades MINIMAMENTE implementada ( entre 2 - 299) natildeo satildeo capazes de
garantir plenamente a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
100
c) unidades RAZOAVELMENTE implementada (3 - 4) estatildeo aptas a enfrentar
satisfatoriamente as crescentes pressotildees externas e internas enfrentadas por aacutereas
naturais
15512 O Grau de vulnerabilidade
O grau de vulnerabilidade reflete as pressotildees externas e internas que comprometem a
integridade da aacuterea incluindo o grau de insularizaccedilatildeo da unidade (niacutevel de desmatamento no
entorno da mesma) a forma predominante de uso da terra no entorno da unidade e a
exploraccedilatildeo dos recursos naturais dentro da unidade dentre outros
O procedimento identificou adaptado para o caso cinco elementos importantes para
avaliar o grau de vulnerabilidade Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute
qualificado com base em uma escala de O a 4 e neste caso a relaccedilatildeo se inverte onde as
unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2 satildeo unidades pouco vulneraacuteveis
Os resultados das qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada
acircmbito e interpretados em uma escala de valores onde o grau de vulnerabilidade eacute assim
classificado
a) unidade POUCO vulneraacutevel (grau de implementaccedilatildeo entre 0-199)
b) MEDIANAMENTE vulneraacutevel ( entre 2 - 29)
c) MUITO vulneraacutevel ( entre 3 4)
1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque
Natural de Y
A fim de proporcionar um melhor entendimento julga-se importante apresentar
esclarecimentos adicionais sobre outras ferramentas empregadas nesta auditoria
O Barocircmetro da Sustentabilidade eacute representado por uma escala de desempenho que
indica condiccedilotildees como insustentaacutevel potencialmente insustentaacutevel intermediaacuterio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
101
bull
potencialmente sustentaacutevel e sustentaacutevel em um graacutefico bidimensional que representa o
bem-estar humano (eixo y) e o bem-estar ecoloacutegico (eixo x)
o objetivo desta ferramenta eacute avaliar o desempenho da sustentabilidade no PN de Y
classificando-o atraveacutes das ferramentas (Estrutura PER Anaacutelise SWOT e Barocircmetro da
sustentabilidade) e de indicadores de sustentabilidade entendidos aqui como um conjunto de
valores que possam facilitar o alcance da meta de atingir o bem-estar humano e o bem-estar
ecoloacutegico de forma simultacircnea
Os indicadores foram selecionados subjetivamente e apresentados aos teacutecnicos da
Secretaria de Meio Ambiente para apreciaccedilatildeo
1553 A Estrutura PER
A estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) organiza as informaccedilotildees em trecircs grandes
categorias (a) pressotildees que a sociedade exerce sobre o Parque (b) estado que demonstra a
qualidade ambiental de seus vaacuterios componentes (ex biodiversidade) e (c) as respostas agraves
modificaccedilotildees no estado e agraves pressotildees representadas pelas accedilotildees implementadas pela Secretaria
de Meio Ambiente e a sociedade na forma de decisotildees poliacuteticas adoccedilatildeo de programas e accedilotildees
diversas Esta teacutecnica permitiu identificar alguns indicadores de sustentabilidade para o
Parque
1554 Anaacutelise SWOT
A Anaacutelise SWOT foi empregada como uma teacutecnica facilitadora da identificaccedilatildeo dos
problemas que podem afetar o Parque separando seu ambiente interno do externo em pontos
Estes pontos gerados pelas diversas opiniotildees podem ser transformados em indicadores de
sustentabilidade
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
102
bull
1555 Anaacutelise Stakeholder
Stakeholder eacute um termo da liacutengua inglesa atualmente muito usado em administraccedilatildeo
de empresas e outras aacutereas afins e que literalmente significa detentor de interesses ou
titular de interesses Na literatura utiliza-se tambeacutem o termo ator com o mesmo
significado de stakeholder
Anaacutelises tradicionais de projetos costumavam considerar apenas dois stakeholders
equipe do projetodesenvolvedores do produto (interno) e usuaacuterio finalconsumidorcliente
(externo) Entretanto a moderna anaacutelise de stakeholders amplia o conceito dos mesmos
considerando as pessoas e entidades que de alguma forma detecircm algum tipo de conhecimento
interesse ou influecircncia que contribuem para o sucesso de um projeto (por exemplo acionistas
empregados instituiccedilotildees financeiras fornecedores governo etc)
De modo a simplificar e permitir uma anaacutelise do problema os stakeholders externos
foram classificados em cinco categorias usuaacuterios influenciadores financiadores
patrocinadores e especialistas em meio ambiente
1556 O algoritmo do processo de monitoramento
Entende-se por monitoramento de um projeto ou programa o acompanhamento
fiacutesico financeiro e analiacutetico das atividades ou accedilotildees executadas dos produtos resultados e
impactos gerados do processo de sua execuccedilatildeo do contexto em que ele se baseou ou de
qualquer outra dimensatildeo que se queira acompanhar Uma caracteriacutestica baacutesica da praacutetica de
monitoramento eacute que esta se refere necessariamente a um processo jaacute em andamento
A praacutetica do monitoramento possibilita a observaccedilatildeo de todos os momentos da
trajetoacuteria do projetoprograma e as explicaccedilotildees factuais de seu desempenho e dos resultados
obtidos Aleacutem de se constituir em um instrumento para o gerenciamento de
projetoprogramas o monitoramento encerra um alto conteuacutedo de aprendizagem sobre o
processo desenvolvido possibilitando a compreensatildeo sobre os resultados alcanccedilados ou sobre
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bull
bull 103
as influecircncias favoraacuteveis e desfavoraacuteveis exercidas pelo contexto interno e externo ao
proj etoprograma
A avaliaccedilatildeo eacute a anaacutelise dos produtos gerados pelas atividades executadas do alcance
dos objetivos especiacuteficos e metas estabelecidas e dos impactos de um projeto Aleacutem de se
perguntar o que aconteceu a avaliaccedilatildeo vai se preocupar com o como isto aconteceu e
por que aconteceu desta maneira
Os projetos podem ser avaliados desde as seguintes perspectivas temporais e
metodoloacutegicas
bull a) ex-ante com o fim de alcanccedilar uma situaccedilatildeo plena no contexto e determinar o
propoacutesito e trajetoacuteria oacutetimas para alcanccedilar o maacuteximo de impacto
b) concorrente durante a execuccedilatildeo com a finalidade de determinar se a forma em
bull que se estaacute sendo executado permite gerar o impacto desejado
bull
c) ex-post para determinar se o impacto previsto foi gerado e ateacute que ponto Os
resultados satildeo atribuiacuteveis agraves accedilotildees realizadas
Impacto para o presente estudo se refere aos
a) resultados como alteraccedilotildees ou variaccedilotildees no grau de estruturaccedilatildeo e influecircncia das
accedilotildees institucionais orientadas a alcanccedilar o efeito desejado
b) efeitos desejados nas variaacuteveis ambientais produzidos pelas accedilotildees dos programas
ou projetos os quais podem ser atribuiacuteveis agraves accedilotildees efetuadas
O monitoramento e a avaliaccedilatildeo assim como o planejamento constituem instrumentos
de gestatildeo e sua adoccedilatildeo estaacute intimamente ligada aos propoacutesitos de desenvolvimento e
sustentabilidade organizacionais
A realidade mostra que nem sempre os projetos programas satildeo formalmente
planejados ou adequadamente planejados ou mesmo quando foram eacute comum que ao longo
de sua execuccedilatildeo eles se distanciem da formulaccedilatildeo inicial devido a circunstacircncias impostas
bull
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bull bull bull bull bull
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pela realidade ou a aprendizagem acumulada ao longo de sua trajetoacuteria e que indicam novas
fonnas de abordagem do problema estrateacutegias ou metodologias de intervenccedilatildeo Eacute necessaacuterio
a atualizaccedilatildeo do planejamento ou o replanejamento do projeto I programa
Um processo de monitoramento seraacute tanto mais consistente quanto mais claramente
estiverem definidos os elementos loacutegicos do projeto ou quanto melhor explicitados estiverem
os seus objetivos e metas
o programa observado em nosso estudo de caso se encontrava carente de definiccedilotildees
precisas em relaccedilatildeo aos objetivos e metas com alguma desatualizaccedilatildeo frente agrave dinacircmica que a
gestatildeo das Unidades de Conservaccedilatildeo vem assumindo ao longo de sua execuccedilatildeo
A fim de auxiliar nesta tarefa foi empregado em grande parte a metodologia
desenvolvida pelo PPME Pilot Program for Monitoring and Evaluation patrocinada pela
United States Agency for Internacional Development (USAID) consubstanciado no
documento Monitoring and Evaluation of Conservation and Sustainable Development
Projects Este documento sistematiza uma experiecircncia participativa promovida pela WWF
Brazil A origem deste documento remonta agrave uma demanda e constataccedilatildeo de que diversas
organizaccedilotildees observadas embora apresentassem avanccedilos significativos no tocante ao
fortalecimento institucional careciam ainda de habilidades e instrumentos praacuteticos para o
auto-monitoramento e para a avaliaccedilatildeo dos resultados dos projetos I programas sob sua
responsabilidade
Os objetivos do PPME satildeo
- estimular a praacutetica de monitoramento e avaliaccedilatildeo pelas organizaccedilotildees
participantes
- melhorar a eficiecircncia e a eficaacutecia na implementaccedilatildeo dos projetos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
105
- desenvolver uma metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo apropriada a
projetos de conservaccedilatildeo e desenvolvimento sustentaacutevel
- disseminar as experiecircncias e a metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo
- contribuir para a replicaccedilatildeo dos projetos eou praacuteticas desenvolvidas pelos
projetos
o estudo apresenta os elementos baacutesicos para a montagem de um sistema de
monitoramento e avaliaccedilatildeo sendo apresentadas ferramentas como uma matriz de
monitoramento instrumentos de coleta e registro de informaccedilotildees identificaccedilatildeo das variaacuteveis
envolvidas e elaboraccedilatildeo de indicadores de desempenho
156 Accedilotildees futuras
Sem prejuiacutezo da fase de acompanhamento a aplicaccedilatildeo das metodologias do Grau de
Implementaccedilatildeo e do Grau de Vulnerabilidade em uma proacutexima auditoria para todas as
unidades de conservaccedilatildeo da mesma esfera iraacute gerar um banco de dados que poderaacute servir
como guia para accedilotildees concretas de conservaccedilatildeo da biodiversidade e permitir um
acompanhamento da evoluccedilatildeo do quadro a partir de futuros levantamentos semelhantes
fornecendo um raio x de todas as unidades
16 CONCLUSAtildeO
Conforme comentado ao se abordar as ongens da auditoria observou-se que a
necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo a partir da evoluccedilatildeo das
sociedades humanas Da formaccedilatildeo dos governos adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de
parcela dos bens produzidos aos proacuteprios governos e com o passar dos tempos mais a
atividade do Estado se tomou complexa
Regra geral conforme apontado na literatura consultada a razatildeo maior da criaccedilatildeo de
institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e despesa residiu na necessidade de se verificar a correta
aplicaccedilatildeo de tais recursos Ao longo do tempo a auditoria atravessou um periacuteodo de enfoque
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
106
bullbullbullbullbullbull
bull
bullbull
dirigido unicamente aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento
da legalidade no setor puacuteblico
Com a mudanccedila de enfoque da Administraccedilatildeo Puacuteblica passando da forma burocraacutetica
agrave gerencial o Estado teve de ser reformado e reconstruiacutedo A Globalizaccedilatildeo trouxe inuacutemeras
transformaccedilotildees que repercutiram e repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e
consequumlentemente sobre o controle externo como (1) o redimensionamento do Estado
predominando uma tendecircncia de enxugamento deste (2) o uso intensivo de novas
tecnologias (3) o novo papel da educaccedilatildeo onde o conhecimento passou a ser a mateacuteria prima
do desenvolvimento (4) a preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente (5) a ascensatildeo
do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico fortalecendo-se uma reivindicaccedilatildeo da
sociedade por uma distribuiccedilatildeo mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos bem como por uma
melhor qualidade na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos (6) a reduccedilatildeo das
fronteiras do mundo gerando uma precarlzaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho uma vez que a
globalizaccedilatildeo natildeo ajudou a eliminar a pobreza e nem ampliou as oportunidades de emprego
para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo
A repercussatildeo destes fenocircmenos levou o controle externo a uma adaptaccedilatildeo de
conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos auditoriais Assim a auditoria vem
evoluindo incorporando novos tipos como a auditoria operacional ou de gestatildeo examinando
as accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica da legalidade e legitimidade bem como do campo
econocircmico patrimonial e financeiro alcanccedilando os aspectos da economicidade da eficiecircncia
da eficaacutecia e da efetividade
Utilizando as mesmas metodologias de auditoria hoje existentes assim como suas
teacutecnicas a adoccedilatildeo do enfoque ambiental agregou novos princiacutepios como a equidade a
sustentabilidade ambiental e a congruecircncia
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
107
bull
A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e perspectivas
No estudo de caso apresentado optou-se por uma auditoria de confonnidade integrada a uma
auditoria de resultados aplicada a Unidades de Conservaccedilatildeo pois se julgou importante
conhecer e avaliar a fonna de gestatildeo das UCs Para tal foi escolhida uma uacutenica UC a fim de
sedimentar o conhecimento bem como demandar uma maior atenccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental para
as UCs
o trabalho realizado no estudo de caso apresentado pennitiu identificar uma seacuteria
carecircncia em relaccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental traduzida na ausecircncia de metas em relaccedilatildeo agraves UCs
falta de um planejamento preacutevio inexistecircncia de um sistema de monitoramento das accedilotildees
implementadas falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos baixa
qualificaccedilatildeo dos gestores das UCs e ausecircncia de uma gestatildeo integrada para o mosaico
identificado A inexistecircncia desta estrutura de planejamento e monitoramento baacutesica impede a
avaliaccedilatildeo da eficaacutecia o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
racionalizaccedilatildeo na utilizaccedilatildeo dos recursos bem como dificulta a tomada de decisotildees e adoccedilatildeo
de poliacuteticas
Espera-se com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas
desenvolvidas em conjunto com os teacutecnicos do programa auxiliar o gestor a criar uma
estrutura para uma gestatildeo ambiental mais consistente pennitindo realizar no futuro
auditorias operacionais de verificaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia economicidade e efetividade
com objetivos bem fonnulados metas definidas qualificando ou quantificando as situaccedilotildees
esperadas e com prazos estabelecidos variaacuteveis identificadas pennitindo a construccedilatildeo de
indicadores consistentes
bull bull
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Observa-se portanto que as nonnas assim como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria
hoje existentes pennitem a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental ~ uma vez que a auditoria eacute
uma ferramenta de gestatildeo e de controle com base teoacuterica e cientiacutefica bem estruturada - em
condiccedilotildees de contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os
resultados
Houve uma ampliaccedilatildeo nos objetos de controle das Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
e suas especificidades afinal a auditoria eacute um processo de controle em constante evoluccedilatildeo
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15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE CONSERVACcedilAtildeO _ __ 81
bull 15l As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo 84
152 O Planejamento ____~____~___________~___ 86
153 A 93
154 O 93
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas ___________~_____ 98 1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade 98 1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque Natural de V 100 1553 A Estrutura PER 101 1554 Anaacutelise SWOT 101 1555 Anaacutelise Stakeholder 102 1556 O algoritmo do processo monitoramento 102
156 Accedilotildees futuras 105
16 CONCLUSAtildeO 105
BmUOGRAFIA 109
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1 INTRODUCcedilAtildeO
A sociedade mudou durante o seacuteculo XX As mudanccedilas globais ocorridas tecircm afetado
aspectos sociais poliacuteticos e econocircmicos Observa-se um permanente processo de
transformaccedilatildeo e de emergecircncia de novos valores dentre eles a preocupaccedilatildeo com o meio
ambiente
O Estado assim como a sociedade tambeacutem sofreu alteraccedilotildees passando da forma
burocraacutetica agrave gerencial valorizando os resultados Ao influxo dos valores emergentes a
auditoria governamental vem adaptando conceitos meacutetodos e teacutecnicas de procedimentos
auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
Entre as inuacutemeras aacutereas a serem controladas surge um novo campo a ser explorado na
auditoria governamental o Meio Ambiente cuja responsabilidade pela sua preservaccedilatildeo cabe
tanto ao setor puacuteblico como ao setor privado
A auditoria ambiental na aacuterea puacuteblica ainda eacute uma abordagem recente e resta saber se
as normas meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes permitem a construccedilatildeo de uma
auditoria ambiental como um instrumento de anaacutelise e monitoramento com condiccedilotildees de
contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Sem a pretensatildeo de esgotar o assunto o presente estudo visa demonstrar a
aplicabilidade e a contribuiccedilatildeo que a auditoria ambiental realizada com um enfoque
operacional tem condiccedilotildees de proporcionar para uma melhoria da gestatildeo puacuteblica do meio
ambiente
Para tanto em sua primeira parte seraacute oferecida uma abordagem sobre a origem da
auditoria bem como sobre a evoluccedilatildeo do controle externo face agraves transformaccedilotildees ocorridas na
sociedade e no mundo
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Em sequumlecircncia oferece-se uma introduccedilatildeo ao meio ambiente e a gestatildeo puacuteblica a ele
relacionada a auditoria governamental enfatizando a legitimidade dos Tribunais de Contas
bull para realizar auditorias ambientais
o estudo prossegue abordando conceitos tipos objetivos princiacutepios e teacutecnicas dentre
outros relacionados agrave auditoria ambiental demonstrando ao final um caso de auditoria de
conformidade integrada agrave uma auditoria de resultados aplicada em Unidades de Conservaccedilatildeo
2 A AUDITORIA ORIGENS
Eacute difiacutecil apontar com exatidatildeo a origem da auditoria uma vez que todos aqueles que
bull possuiacuteam o ofiacutecio de verificar a legitimidade dos fatos econocircmico-financeiros prestando
contas a um superior podiam ser contemplados como auditores Todavia a visatildeo histoacuterica eacute
fundamental para conhecer sua trajetoacuteria e tendecircncias (BOYNTON 2002 p 34)
Ainda citando o mesmo autor de acordo com um historiador da contabilidade
Auditoria comeccedila em eacutepoca tatildeo remota quanto a contabilidade Sempre que
bull o avanccedilo da civilizaccedilatildeo tinha implicado que a propriedade de um homem fosse confiada em maior ou menor extensatildeo a outro a desejabilidade da necessidade de verificaccedilatildeo da fidelidade do uacuteltimo tomou-se clara
No Egito antigo autoridades providenciavam verificaccedilotildees independentes nos registros
de arrecadaccedilatildeo de impostos na Greacutecia eram realizadas inspeccedilotildees nas contas de funcionaacuterios
puacuteblicos os romanos comparavam gastos com autorizaccedilotildees de pagamento e os nobres de
castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros contaacutebeis e
bull relatoacuterios preparados pelos vassalos
A necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo com a evoluccedilatildeo do
proacuteprio homem Dos primeiros grupos sociais evoluiacutemos para comunidades baseadas em
relaccedilotildees de troca e para regular essas relaccedilotildees surgiu o mercado A partir deste surgiram os
governos que passaram a funcionar como mediadores das relaccedilotildees entre os diversos
mercados impondo-lhes criteacuterios regras e limites preestabelecidos como forma de garantir
proteccedilatildeo ao proacuteprio mercado e agrave comunidade (SILVA A 1999 p 20) bull bull bullc
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Da fonnaccedilatildeo dos governos com vistas a suportar as despesas necessaacuterias agrave sua
manutenccedilatildeo adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de parcela dos bens produzidos aos proacuteprios
governos evoluindo para os impostos
Com o passar dos tempos quanto mais a atividade do Estado se tomava complexa
fosse pela maior intervenccedilatildeo na economia privada fosse pela crise dos proacuteprios regimes
institucionais maior se tomava a necessidade de periodicamente dar conhecimento agraves
massas da situaccedilatildeo da tesouraria puacuteblica
No mundo inteiro a razatildeo maior da criaccedilatildeo de institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e
despesa residiu na necessidade de se verificar a correta aplicaccedilatildeo de tais recursos quaisquer
que fossem os moldes em que fossem expressos e com base nessa necessidade nos primeiros
anos do seacuteculo XIX diversos paiacuteses instituiacuteram Cortes de Contas ou oacutergatildeos semelhantes
embora sob denominaccedilotildees diversas
Jaacute a auditoria de empresas comeccedilou durante a Revoluccedilatildeo Industrial em meados do
seacuteculo XIX Com a manufatura deslocando-se da produccedilatildeo domeacutestica para faacutebricas movidas
por energia grandes empresas foram se fonnando que demandaram investimentos
monetaacuterios de indiviacuteduos e bancos Esse extensivo investimento externo e o desenvolvimento
da fonna corporativa de negoacutecios significaram que os proprietaacuterios e os gestores fossem
indiviacuteduos diferentes Avanccedilos na tecnologia industrial e de transporte provocaram novas
economias de escala e o crescimento da incidecircncia de situaccedilotildees em que os proprietaacuterios das
bull empresas natildeo se encontravam presentes no dia-a-dia das operaccedilotildees Empresas de auditoria
independente entatildeo vieram surgindo assumindo uma importacircncia cada vez maior na
comunicaccedilatildeo das infonnaccedilotildees financeiras aos interessados
Neste cenaacuterio os ingleses utilizavam o tenno auditoria para designar exclusivamente
o conjunto de procedimentos teacutecnicos para a revisatildeo dos registros contaacutebeis confonne
bull observa Arauacutejo (2004 p 13)
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o tenno auditoria atualmente eacute empregado em conexatildeo com ampla gama de
atividades em nossa sociedade e para efeito do presente estudo seraacute enfocado em maiores
detalhes a auditoria no setor puacuteblico Para retratar sua importacircncia segue o comentaacuterio
A fiscalizaccedilatildeo e o controle externo das atividades administrativas no Setor Puacuteblico estatildeo vinculados aos propoacutesitos de conseguir avaliar a boa aplicaccedilatildeo do dinheiro puacuteblico a probidade administrativa a eficiecircncia da gestatildeo financeira das entidades e dos agentes puacuteblicos e a afericcedilatildeo dos resultados da Administraccedilatildeo
Natildeo existe aparelho administrativo mais complicado e mais exposto a abusos do que o do Estado pois sendo de todos natildeo eacute de ningueacutem Natildeo sendo de ningueacutem muitos pensam servir-se dele em proveito proacuteprio e dos amigos Nenhuma organizaccedilatildeo administrativa tem maior necessidade de controles prontos e eficazes do que o Estado (GOMES 2002 p 7)
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A
REFORMA DO ESTADO
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Na histoacuteria francesa desde 1256 no reinado de Luiacutes IX encontram-se indiacutecios da
existecircncia de uma Cacircmara de Contas designada com o nome de Chambre de Comptes que
tinha a funccedilatildeo de vigiar os dispecircndios puacuteblicos
bull Na Peniacutensula Ibeacuterica a partir do seacuteculo XII e por todo o periacuteodo medieval surgiram as
assembleacuteias poliacuteticas de nobres que desempenhavam a funccedilatildeo de oacutergatildeos controladores das
financcedilas dos reinos ibeacutericos
Ultrapassada a fase das imposiccedilotildees dos senhores feudais coube aos reis absolutos
monopolizar o exerciacutecio do controle financeiro dos seus respectivos Estados ou Reinos
bull (SIQUEIRA 1999)
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No Impeacuterio Austriacuteaco em 1661 criou-se a Cacircmara de Contas com uma influecircncia
preponderante na administraccedilatildeo financeira do Estado e em 1807 a Cacircmara de Contas francesa
convertida posteriormente em Tribunal de Contas ou Cour des Compte adotou o exame das
contas a posteriori enquanto que o exame preacutevio atribuiacutea-se ao Ministeacuterio Ordenador da
Despesa e ao da Fazenda
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A criaccedilatildeo desta Cacircmara francesa foi uma decorrecircncia loacutegica do princiacutepio democraacutetico
uma vez que o povo natildeo tem apenas a obrigaccedilatildeo legal de contribuir para os tributos que
consentiu mas tambeacutem o direito de saber por meio dos seus representantes no Parlamento se
o dinheiro foi utilizado conforme a lei aprovada como foi gasto e que beneficios lhe
proporcionou (GOMES 2002)
Conforme relatado por Silva F (2002) no Brasil ateacute 1822 pouco se pode falar de
controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Apoacutes a proclamaccedilatildeo da Independecircncia (1822) ateacute 1930 a administraccedilatildeo eacute marcada por
um Estado Policial ou Absoluto onde impera o exerciacutecio da legalidade e a Administraccedilatildeo
Puacuteblica era marcada pelo patrimonialismo A Constituiccedilatildeo de 1891 institucionalizou a Corte
de Contas que todavia soacute veio a ser instalada efetivamente em 1893
A crise econocircmica mundial de 1929 a revoluccedilatildeo de 1930 e o estabelecimento do
Estado Novo foram fatores de introduccedilatildeo de um modelo claacutessico Em 1936 agraves veacutesperas do
Estado Novo com a criaccedilatildeo do DASP (Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico)
inicia-se uma nova Administraccedilatildeo Puacuteblica Nesta o interesse puacuteblico e o controle a pdori
passam a determinar essa fase denominada como administraccedilatildeo burocraacutetica
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial
Segundo Bresser Pereira (2001) a administraccedilatildeo burocraacutetica claacutessica foi implantada
nos principais paiacuteses europeus no final do seacuteculo XIX e no Brasil em 1936
Este modelo de administraccedilatildeo foi adotado para substituir a administraccedilatildeo
patrimonialista que se tomou incompatiacutevel com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares que surgem no seacuteculo XIX e onde eacute essencial a clara separaccedilatildeo entre o Estado
e o mercado bem como a distinccedilatildeo entre o poliacutetico e o administrador puacuteblico
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11
A administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica claacutessica foi adotada porque era uma alternativa
muito superior agrave administraccedilatildeo patrimonialista e o problema da eficiecircncia natildeo era na
verdade essencial agrave eacutepoca
Na medida em que o pequeno Estado liberal do seacuteculo XIX se transformou no grande
Estado social e econocircmico do seacuteculo XX observoumiddot se que natildeo garantia nem rapidez nem boa
qualidade em custo baixo para os serviccedilos prestados ao puacuteblico A administraccedilatildeo burocraacutetica
era lenta cara e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadatildeos
enquanto o Estado assumia um nuacutemero crescente de serviccedilos sociais e econocircmicos
Apoacutes a II Guerra Mundial haacute uma reafirmaccedilatildeo dos valores burocraacuteticos mas ao
mesmo tempo a influecircncia da administraccedilatildeo de empresas comeccedila a se fazer sentir na
administraccedilatildeo puacuteblica Todavia a reforma soacute ganharaacute forccedila a partir dos anos 70 quando tem
iniacutecio a crise fiscal do Estado levando tambeacutem agrave crise a sua burocracia em suma o
crescimento do Estado como empresaacuterio provocou a necessidade de providecircncias para
melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Desde a deacutecada de 1970 presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no
sentido de pressionar empresas organizaccedilotildees puacuteblicas e mesmo organizaccedilotildees sem fins
lucrativos a buscar mais eficiecircncia eficaacutecia e efetividade em sua atuaccedilatildeo (SANTOS
CARDOSO 2002)
No Brasil para atender a essas demandas eacute editado o Decreto-lei no 200 em 1967
considerado o embriatildeo do modelo chamado poacutes-burocraacutetico ou gerencial
Posteriormente dando continuidade agrave Reforma em 1995 como uma resposta agrave grande
crise do Estado dos anos 80 e agrave globalizaccedilatildeo da economia - dois fenocircmenos que estatildeo
impondo em todo o mundo a redefiniccedilatildeo das funccedilotildees do Estado e da sua burocracia bull se
consolida a proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial (BRESSER PEREIRA 2001)
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Ainda segundo o autor
A crise do Estado implicou na necessidade de refonnaacute-Io e reconstruiacute-lo a globalizaccedilatildeo tomou imperativa a tarefa de redefinir suas funccedilotildees Antes da integraccedilatildeo mundial dos mercados e dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um dos seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competiccedilatildeo internacional Depois da globalizaccedilatildeo as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel eacute o de facilitar para que a economia nacional se tome internacionalmente competitiva A regulaccedilatildeo e a intervenccedilatildeo continuam necessaacuterias na educaccedilatildeo na sauacutede na cultura no desenvolvimento tecnoloacutegico nos investimentos em infrashyestrutura - uma intervenccedilatildeo que natildeo apenas compense os desequiliacutebrios distributivos provocados pelo mercado globalizado mas principalmente que capacite os agentes econocircmicos a competir a niacutevel mundial
O modelo gerencial ou poacutes-burocraacutetico busca ampliar a autonomia das entidades
descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiecircncia das organizaccedilotildees puacuteblicas
bull direcionando a ecircnfase do controle para os resultados da accedilatildeo puacuteblica
Segundo Silva F (2002) entre as principais mudanccedilas a serem introduzidas pelo Plano
da Reforma iniciado em 1995 em relaccedilatildeo ao modelo burocraacutetico claacutessico tecircm-se a reduccedilatildeo
dos controles formais descentralizaccedilatildeo das funccedilotildees puacuteblicas e elevaccedilatildeo da autonomia na
bull gestatildeo dentre outros Prevecirc-se uma grande importacircncia para os contratos de gestatildeo no
bullbull controle de elevado volume de recursos
bull O controle no modelo gerencial deixaria de ser principalmente burocraacutetico de
procedimentos realizado pelo proacuteprio administrador e por oacutergatildeos de controle interno e
externo e passaria a ser estruturado por uma combinaccedilatildeo de quatro tipos de controle
Controle de resultados a partir de indicadores de desempenho estipulados nos
contratos de gestatildeo
Controle contaacutebil de custos que pode ser entendido como o elemento central do
controle de resultados
Controle por quase-mercados ou competiccedilatildeo administrada
Controle social pelo qual os cidadatildeos exercitam formas de democracia direta
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32 A Globalizaccedilatildeo
Transfonnaccedilotildees intensas vecircm ocorrendo desde a uacuteltima deacutecada do seacuteculo passado
abrangendo diversas aacutereas do conhecimento e de atuaccedilatildeo do ser humano Assiste-se a um
pennanente processo de transfonnaccedilatildeo acompanhado da emergecircncia de novos valores
(GOMES 2002)
Segundo o autor os principais fenocircmenos que tipificam a chamada era da globalizaccedilatildeo
e que repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e consequumlentemente sobre o controle
extemo satildeo
a) redimensionamento do Estado (down size) Com o insucesso do socialismo de
modelo estatizante aprofundou-se o questionamento sobre a intervenccedilatildeo do Poder
Puacuteblico na sociedade intensificando-se o debate sobre a necessidade de se reduzir
o tamanho do Estado Predomina assim uma tendecircncia de enxugamento do
Estado de modo que as organizaccedilotildees privadas e da sociedade civil passam a
executar accedilotildees antes a cargo do Poder Puacuteblico
b) uso intensivo de novas tecnologias O surgimento de novas tecnologias tendo em
vista sobretudo a digitalizaccedilatildeo e infonnatizaccedilatildeo da vida cotidiana em todos os
niacuteveis provoca profundas mudanccedilas na estrutura da Administraccedilatildeo e no
comportamento do gestor puacuteblico se configurando mesmo uma banalizaccedilatildeo do
conhecimento teacutecnico-cientiacutefico
c) o novo papel da educaccedilatildeo Com a utilizaccedilatildeo de novas tecnologias sobremodo
com o advento da educaccedilatildeo agrave distacircncia a escola perde a condiccedilatildeo de centro
privilegiado da infonnaccedilatildeo ou do conhecimento que tambeacutem ocorrem fora dela
Mais do que a matildeo de obra o conhecimento passa a ser a mateacuteria prima do
desenvolvimento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
14 bullbull
bull d) preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente Assiste-se agrave mudanccedila de
paradigmas com a passagem do ambientalismo superficial segundo uma visatildeo
mecanicista para a ecologia profunda que envolve uma percepccedilatildeo holiacutestica e
sistecircmica do universo resultando na moderna concepccedilatildeo do desenvolvimento
auto-sustentaacutevel
e) ascensatildeo do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico O contribuinte
exige crescente visibilidade das accedilotildees dos gestores puacuteblicos havendo mesmo
uma densificaccedilatildeo da consciecircncia da cidadania em face do poder da autoridade e
do poder econocircmico Com isso se fortalece a reivindicaccedilatildeo da sociedade por uma
distribuiccedilatildeo regional e social mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos inclusive
levando-se em consideraccedilatildeo os direitos de minorias e por uma melhor qualidade
na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos e
f) reduccedilatildeo das fronteiras do mundo O processo de globalizaccedilatildeo - entendida como o
conjunto de ideacuteias recursos e teacutecnicas que procedem de alguns paiacuteses e
influenciam outros - impulsionado pela instantaneidade da comunicaccedilatildeo e da
bull imediata disseminaccedilatildeo da informaccedilatildeo situou o mercado como criteacuterio norteador
das atividades empresariais e governamentais Ocorre que na atual etapa a
globalizaccedilatildeo natildeo tecircm ajudado a eliminar a pobreza e nem ampliado as
oportunidades de emprego para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo gerando
uma precarizaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho
Todos esses fenocircmenos repercutem direta ou indiretamente sobre o controle tendo em
vista que a mudanccedila de foco da Administraccedilatildeo Puacuteblica ao influxo desses fatores e valores
emergentes conduz a uma adaptaccedilatildeo de conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos
bull auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
bull 4 O MEIO AMBIENTE
bull 41 Conceito Origens e Antecedentes
o conceito legal de meio ambiente foi introduzido no ordenamento juriacutedico brasileiro
atraveacutes da Lei Federal ndeg 6938 de 310881 que traccedilou as diretrizes da Poliacutetica Nacional do
Meio Ambiente onde
Art 3deg Para os fms previstos nesta lei entende-se por I meio ambiente o conjunto de condiccedilotildees leis influecircncias e interaccedilotildees de ordem fisica quiacutemica e bioloacutegica que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas
Conforme apontam Correa e Andrade (2004) o meio ambiente modernamente
abrange
a) o meio ambiente natural representado pelos rios lagoas aacuteguas subterracircneas
florestas aacuterea costeira recursos naturais e reservas ecoloacutegicas
b) o meio ambiente construiacutedo representado pelo niacutevel de impermeabilizaccedilatildeo do
solo niacutevel de ocupaccedilatildeo das margens de rios ocupaccedilatildeo das aacutereas de encostas e
accedilotildees do Poder Puacuteblico dentre outros
c) as relaccedilotildees dinacircmicas entre natureza e homem
Ainda segundo os autores
Hoje o meio ambiente natural eacute visto como um patrimocircnio da humanidade um patrimocircnio nacional um patrimocircnio local Haacute portanto um valor soacutecioshycultural econocircmico e poliacutetico agregado ao meio ambiente As formas de atuaccedilatildeo do homem sobre este objeto natural valorado em especial do Poder Puacuteblico eacute capaz de produzir inuacutemeras controveacutersias resultado do conflito de interesses sociais econocircmicos e poliacuteticos
Na verdade o conceito de meio ambiente ainda vem sendo construiacutedo e natildeo haacute um
conceito unacircnime mesmo para a comunidade cientiacutefica
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Os efeitos provocados pela accedilatildeo humana ao meio ambiente natildeo constituem fenocircmenos
recentes Jaacute os Egiacutepcios os sentiram Pesquisas arqueoloacutegicas relatam que os aquedutos
utilizados para o abastecimento de aacutegua potaacutevel no Egito antigo foram construiacutedos cerca de
500 ou 600 aC em virtude da aacutegua do rio Nilo ter-se tomado improacutepria para o consumo
domeacutestico A arqueologia vem encontrando vasta evidecircncia de que problemas ecoloacutegicos
contribuiacuteram para a derrocada de civilizaccedilotildees antigas ou seja o homem no decorrer da
histoacuteria atuou nos sistemas naturais modificando-os de acordo com suas necessidades
alternando seu equiliacutebrio algumas vezes de forma catastroacutefica colocando em risco inclusive
sua sobrevivecircncia em determinados espaccedilos geograacuteficos (OLIVEIRA 2002)
Com a evoluccedilatildeo da civilizaccedilatildeo de seu estaacutegio feudal ateacute a Revoluccedilatildeo Industrial veio o
aumento populacional - significando aumento no consumo de recursos naturais renovaacuteveis e
natildeo-renovaacuteveis - e a intensificaccedilatildeo do processo de urbanizaccedilatildeo A interferecircncia humana nos
sistemas naturais passou a correr num ritmo mais acelerado e numa proporccedilatildeo cada vez maior
Ainda segundo Oliveira apoacutes a Segunda Guerra Mundial com a expansatildeo da
industrializaccedilatildeo e do modo de vida da sociedade de consumo para os paiacuteses
subdesenvolvidos a capacidade de alterar os sistemas naturais ganhou proporccedilotildees globais e
uma rapidez tal que passou a superar e muito a capacidade de recuperaccedilatildeo da natureza
valendo a pena ressaltar que alguns danos aos ecossistemas naturais satildeo considerados
irreversiacuteveis Tambeacutem neste cenaacuterio de poacutes-guerra o mundo ficou no geral dividido em dois
grandes grupos de paiacuteses os desenvolvidos e os subdesenvolvidos ou pobres e na busca
pela sobrevivecircncia de mercado os recursos naturais disponiacuteveis foram explorados sem
nenhum planejamento
No ano de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU)
realizou uma conferecircncia colocando a questatildeo ambiental nas agendas oficiais internacionais
Reuniu 113 naccedilotildees e o resultado foi uma proliferaccedilatildeo de poliacuteticas ambientais novos regimes
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legislativos e instituiccedilotildees Mas a Conferecircncia tambeacutem identificou uma lacuna em nosso
conhecimento qual seja a ausecircncia de informaccedilotildees precisas e atualizadas com as quais
formuladores de poliacuteticas pudessem mapear um caminho mais claro em direccedilatildeo a um meio
ambiente mais bem administrado
A partir de transformaccedilotildees sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70 o homem
bull passa a dar cada vez mais importacircncia agrave qualidade do ar da aacutegua do solo e das condiccedilotildees
bull naturais que o cercam A poluiccedilatildeo comeccedila a ser encarada como um problema a ser resolvido e bull as empresas comeccedilam a despertar e a perceber que para manutenccedilatildeo da boa imagem
comercial tem que adotar uma postura mais condizente e responsaacutevel no intuito de minimizar
o hiato verificado entre os resultados financeiroseconocircmicos e sociais
Apoacutes 1975 fica clara a preocupaccedilatildeo do legislador brasileiro com o meio ambiente
pois comeccedilam a ser criadas leis cada vez mais raacutepido Em 1986 atraveacutes da Resoluccedilatildeo
CONAMA no 001 de 28 de fevereiro de 1986 eacute implementada a obrigaccedilatildeo legal de
realizaccedilatildeo de estudos sobre impacto ambiental visando a permissatildeo para construccedilatildeo e
funcionamento de plantas industriais e outros empreendimentos
Mesmo com todas as medidas jaacute tomadas a pobreza e o consumo excessivo continuam
a exercer uma pressatildeo enorme sobre o meio ambiente As atividades humanas que
contribuem para a degradaccedilatildeo da terra incluem o uso inadequado da terra agriacutecola praacuteticas
inadequadas de manejo da aacutegua e do solo desmatamento remoccedilatildeo da vegetaccedilatildeo natural uso
frequumlente de maacutequinas pesadas excesso de pastagens rotaccedilatildeo incorreta de cultivos e praacuteticas
de irrigaccedilatildeo inadequadas Alie-se a isso o aumento da produccedilatildeo de lixo e de poluentes o
desenvolvimento urbano contribuindo para a perda da biodiversidade a derrubada e
degradaccedilatildeo de florestas e o estresse hiacutedrico
Neste cenaacuterio entidades e grupos ecoloacutegicos ganham forccedila passando a exercer forte
pressatildeo na miacutedia e se tomando organizaccedilotildees com personalidade juriacutedica proacutepria
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18
No ano de 1987 a Comissatildeo sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU
edita o relatoacuterio Nosso futuro comum tambeacutem conhecido como Relatoacuterio Brundtland
onde traz expresso que eacute necessaacuterio conciliar desenvolvimento e natureza Identifica ameaccedilas
concretas como a destruiccedilatildeo da camada de ozocircnio mudanccedilas climaacuteticas acidificaccedilatildeo do meio
e erosatildeo dos solos
Este relatoacuterio tambeacutem introduz um conceito para Desenvolvimento Sustentaacutevel onde
eacute o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das futuras geraccedilotildees de satisfazerem as suas
Almeida e Marques (2002 p 18) apontam que uma poliacutetica ambiental deveraacute ser
observada distinguindo-se os niacuteveis
- Mundial Placa de ozono emissotildees de carbono etc ou seja o efeito de estufa e mudanccedilas de clima as incertezas satildeo muitas e deve ser maacutexima a prudecircncia
- Continental Chuva aacutecida presenccedila de ozono nas zonas baixas da atmosfera que afecta grandes zonas industriais e urbanas dos paiacuteses desenvolvidos Os automoacuteveis as centrais teacutermicas e nucleares estatildeo no centro da controveacutersia
- Rios e mares Apesar de se terem realizado grandes esforccedilos verifica-se ainda a presenccedila de metais toacutexicos excesso de nutrientes e de resiacuteduos orgacircnicos
- Regiatildeo Resiacuteduos de toda a espeacutecie com problemas no seu tratamento contaminaccedilatildeo de solos e aacutegua subterracircneas gestatildeo das aacuteguas
- Locais Qualidade do ar nalgumas cidades o ruiacutedo e o annazenamento de substacircncias perigosas
Em conferecircncia realizada em Bergen Noruega em maio de 1990 as ideacuteias que
comeccedilaram a tomar forma no final da deacutecada de 1980 como a participaccedilatildeo de muacuteltiplos
grupos de interesse e uma maior responsabilizaccedilatildeo em relaccedilatildeo a questotildees ambientais e sociais
foram formalmente apoiadas pela primeira vez Tal conferecircncia foi convocada como uma
preparaccedilatildeo para a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) tambeacutem conhecida como Cuacutepula da Terra ou Rio-92 realizada em junho de
1992 no Rio de Janeiro Brasil Neste cenaacuterio 105 paiacuteses aprovaram a Declaraccedilatildeo do Rio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull c) a Convenccedilatildeo sobre Mudanccedilas Climaacuteticas que foi assinada por 134 paiacuteses Entre
os pontos mais significativos destacam-se a estabilizaccedilatildeo dos gases estufa em um
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento se comprometendo a integrar os princiacutepios de
desenvolvimento sustentaacutevel em suas atividades
Na Rio-92 conforme relacionado por Braga etal (2004) foram assinados os seguintes
documentos
a) a declaraccedilatildeo da Carta que durante o processo preparatoacuterio era chamada de Carta
da Terra que natildeo tem forccedila de lei mas eacute um documento com 27 princiacutepios
baacutesicos tendo como objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria
global por meio da criaccedilatildeo de novos niacuteveis de cooperaccedilatildeo entre os Estados os
setores mais importantes da sociedade e a populaccedilatildeo
b) a Convenccedilatildeo sobre Diversidade Bioloacutegica cujo texto jaacute tinha sido aprovado pelo
Comitecirc Negociador Intergovernamental na reuniatildeo de Nairoacutebi em maio de 92 e
que foi aprovada por 154 paiacuteses Entre seus pontos mais importantes destacam-se
- os objetivos da Convenccedilatildeo satildeo a conservaccedilatildeo da diversidade bioloacutegica o uso
sustentaacutevel de seus componentes e a divisatildeo justa e equumlitativa dos beneficios
alcanccedilados pela utilizaccedilatildeo de recursos geneacuteticos
- os paiacuteses tecircm o direito de explorar seus proacuteprios recursos de acordo com suas
proacuteprias poliacuteticas ambientais e a responsabilidade de assegurar que suas
atividades natildeo causaratildeo danos ao meio ambiente de outros paiacuteses e
- os paiacuteses em desenvolvimento devem ceder por meio de patentes os benefiacutecios
gerados pela biotecnologia desenvolvida a partir de recursos geneacuteticos
recebendo por isso uma compensaccedilatildeo econocircmica
niacutevel que se possa prevenir as perigosas interferecircncias antropogecircnicas com os
sistemas climaacuteticos a afirmaccedilatildeo de que a falta de certeza cientiacutefica natildeo deveraacute ser
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usada como razatildeo para adiar medidas em aacutereas onde existam ameaccedilas de danos
seacuterios ou irreversiacuteveis e por uacuteltimo que os paiacuteses membros devem promover
entre outras medidas o gerenciamento sustentaacutevel dos sumidouros
(reflorestamento) e reservatoacuterios (florestas maduras) de todos os gases estufa
natildeo controlados pelo Protocolo de Montreal
d) a Declaraccedilatildeo sobre Florestas que apesar de natildeo ter valor legal do modo como
foi aprovada pode mudar o mercado de produtos florestais pois garante aos
paiacuteses em desenvolvimento a autonomia para exploraccedilatildeo dos seus recursos
florestais de forma sustentaacutevel e prevecirc a eliminaccedilatildeo das barreiras para os produtos
florestais explorados em bases sustentaacuteveis
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
Mas o que vem a ser poluiccedilatildeo Pode-se defini-la como uma alteraccedilatildeo indesejaacutevel nas
caracteoacutesticas fisicas quiacutemicas ou bioloacutegicas da atmosfera litosfera ou hidrosfera que cause
ou possa causar prejuiacutezos agrave sauacutede agrave sobrevivecircncia ou agraves atividades dos seres humanos e
outras espeacutecies ou ainda deteriorar materiais (BRAGA et al 2004)
A poluiccedilatildeo deve ser associada agraves alteraccedilotildees indesejaacuteveis provocadas pela atividade e
intervenccedilotildees humanas no ambiente
Segundo a Lei ndeg 693881 (Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente) a poluiccedilatildeo eacute a
Degradaccedilatildeo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sauacutede a seguranccedila e o bem estar da populaccedilatildeo criem condiccedilotildees adversas agraves atividades sociais e econocircmicas afetem desfavoravelmente a biota afetem as condiccedilotildees esteacuteticas ou sanitaacuterias do meio ambiente lancem mateacuterias ou energia em desacordo com os padrotildees ambientais estabelecidos
Observa-se frequumlentemente o termo poluiccedilatildeo associado agrave ideacuteia de degradaccedilatildeo Ainda
conforme a Lei ndeg 693881 a degradaccedilatildeo eacute uma alteraccedilatildeo adversa das caracteriacutesticas do
meio ambiente Se focarmos o termo degradaccedilatildeo ambiental verificamos que se trata de um
processo gradual de alteraccedilatildeo negativa do ambiente resultante de atividades humanas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
21 bull
esgotamento ou destruiccedilatildeo de todos ou da maior parte dos elementos de um determinado
ambiente destruiccedilatildeo de um determinado ambiente destruiccedilatildeo de um recurso potencialmente
renovaacutevel o mesmo que devastaccedilatildeo ambiental
A degradaccedilatildeo ambiental como se pode observar eacute uma das consequumlecircncias da poluiccedilatildeo
A degradaccedilatildeo marinha e costeira eacute causada pela pressatildeo cada vez maior sobre os
recursos naturais terrestres e marinhos e sobre os oceanos usados para o despejo do lixo As
principais causas para o aumento dessa pressatildeo satildeo o crescimento populacional a crescente
urbanizaccedilatildeo a industrializaccedilatildeo e o turismo em aacutereas costeiras
Os esgotos continuam a ser a maior fonte de contaminaccedilatildeo do meio ambiente marinho
e costeiro em termos de volume Com as descargas acentuadas de esgotos ocorre um acuacutemulo
de nutrientes no ecossistema aquaacutetico causando a eutrofizaccedilatildeol
Em um ecossistema de lagos e lagunas a eutrofizaccedilatildeo se natildeo combatida produz seu
envelhecimento e morte
Em zonas marinhas e costeiras a eutrofizaccedilatildeo tem levado a um crescimento
indesejaacutevel ou toacutexica de fitoplatildencton2 cuja proliferaccedilatildeo pode causar grandes impactos
econocircmicos sobre a induacutestria pesqueira a aquumlicultura e o turismo
Outra ameaccedila aos oceanos e aos organismos vivos em especial eacute o lixo natildeoshy
biodegradaacutevel que invade os mares causando grande mortandade de aves tartarugas e
mamiacuteferos marinhos que morrem por ingestatildeo ou ao ficarem presos a ele
Na atmosfera as substacircncias nocivas emitidas afetam tanto a sauacutede humana como os
ecossistemas Podem-se listar seis poluentes claacutessicos o monoacutexido de carbono (CO) chumbo
A eutrofIzaccedilatildeo eacute o enriquecimento das aacuteguas com os nutrientes necessaacuterios ao crescimento da vida vegetal aquaacutetica Os nutrientes mais importantes para ocorrecircncia desse fenocircmeno satildeo em geral o foacutesforo eou o nitrogecircnio A eutrofIzaccedilatildeo natural eacute um processo bastante demorado associado ao tempo de evoluccedilatildeo dos ecossistemas todavia o despejo de esgotos causa a eutrofIzaccedilatildeo acelerada que apresenta inuacutemeros efeitos negativos BRAGA et aI 2004
2 Os placircnctons satildeo os organismos em suspensatildeo na aacutegua sem meios de locomoccedilatildeo proacutepria que acompanham as correntes aquaacuteticas Podem ser divididos em fitoplacircnctons (algas) responsaacuteveis pela produccedilatildeo primaacuteria nos meios aquaacuteticos e zooplacircnctons que satildeo principalmente os protozoaacuterios Id 2004
I
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bull dioacutexido de nitrogecircnio (N02) Material Particulado em Suspensatildeo (MPS) - incluindo fumos
poeira neblinas e fumaccedila - o dioacutexido de enxofre (S02) e ozocircnio troposfeacuterico A queima de
combustiacuteveis foacutesseis3 e de biomassa4 eacute a fonte mais significativa de poluentes atmosfeacutericos
tal como o dioacutexido de carbono (C02) um dos principais gases do efeito estufa (PNUMA
IBAMA UMA Relatoacuterio GEO-3 2002)
bull Desde a revoluccedilatildeo industrial a concentraccedilatildeo de C02 na atmosfera aumentou de forma
bullbull significativa contribuindo para um efeito estufa maior conhecido como aquecimento global
bullbull o efeito estufa natural manteacutem a temperatura da supemcie do planeta mais quente do que
bull seria em sua ausecircncia o que eacute suficiente para sustentar a vida
bull
A emissatildeo dos chamados gases estufa (C02 metano oacutexido nitroso clorofluorcarbono
CFCs ozocircnio etc) aumenta a quantidade de energia que eacute mantida na atmosfera devido agrave
absorccedilatildeo do calor refletido ou emitido pela supemcie do planeta o que provoca a elevaccedilatildeo da
temperatura da supemcie Supotildee-se que aleacutem de provocar modificaccedilotildees climaacuteticas o
aquecimento do planeta possa causar a elevaccedilatildeo do niacutevel dos oceanos ter impactos na
agricultura etc afetando todas as formas de vida do planeta
bull Segundo o Relatoacuterio Perspectivas do Meio Ambiente Mundial 2002 GEO-3 estima-
se que a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica seja responsaacutevel por aproximadamente 5 da carga mundial de
doenccedilas Calcula-se que nos paiacuteses em desenvolvimento cerca de 19 milhatildeo de pessoas
morrem anualmente em consequumlecircncia da exposiccedilatildeo a altas concentraccedilotildees de partiacuteculas em
suspensatildeo no ambiente atmosfeacuterico A chuva aacutecida5 causa danos aos ecossistemas provoca
3 Os combustiacuteveis foacutesseis satildeo depoacutesitos naturais de petroacuteleo gaacutes natural e carvatildeo que nada mais satildeo que a proacutepria energia solar armazenada na forma de energia quiacutemica em depoacutesitos geoloacutegicos formados haacute milhares de anos a partir da decomposiccedilatildeo de vegetais e animais submetidos a altas temperaturas e pressotildees na crosta terrestre BRAGA et aI 2004
4 Biomassa eacute a mateacuteria vegetal produzida pelo Sol por meio da fotossiacutentese Pode ser queimada no estado soacutelido ou convertida para outros estados (liacutequido ou gasoso) Id 2004
5 Causada pela reaccedilatildeo do S03 (formado pelo S02 e O2no ar) com o vapor de aacutegua produzindo o aacutecido sulfidrico (H2S04) que se precipita originando a chamada chuva aacutecida Id 2004
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desfolhamento corrosatildeo de monumentos e ediflcios histoacutericos aleacutem de reduzir os
rendimentos agriacutecolas
Nas aacutereas urbanas a aglomeraccedilatildeo populacional os padrotildees de consumo os padrotildees de
deslocamento e as atividades econocircmicas exercem intensos impactos sobre o meio ambiente
em termos de consumo de recursos e eliminaccedilatildeo de resiacuteduos A coleta inadequada de resiacuteduos
e seus ineficientes sistemas de manejo satildeo uma das causas da seacuteria poluiccedilatildeo urbana e dos
riscos para a sauacutede puacuteblica
Aproximadamente um terccedilo da populaccedilatildeo mundial vive em paiacuteses que sofrem de
estresse hiacutedrico entre moderado e alto - onde o consumo de aacutegua eacute superior a 10 dos
recursos renovaacuteveis de aacutegua doce A falta de acesso a aacutegua potaacutevel e a serviccedilos de saneamento
causa centenas de milhotildees de casos de doenccedilas associadas aacute aacutegua e mais de 5 milhotildees de
mortes a cada ano (Relatoacuterio GEO-3 2002)
o desmatamento ocorrido nos uacuteltimos 30 anos foi a continuaccedilatildeo de um processo
histoacuterico As principais causas diretas da derrubada e degradaccedilatildeo de florestas incluem a
expansatildeo de aacutereas agriacutecolas a superexploraccedilatildeo de madeira para fins industriais lenha e outros
produtos florestais aleacutem do excesso de pastagem
A Conferecircncia de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior mais complexo e
duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de poliacuteticas racionais de uso das terras
e das florestas de um monitoramento contiacutenuo do estado das florestas mundiais e da
introduccedilatildeo de um planejamento de gestatildeo florestaL Hoje as recomendaccedilotildees da Conferecircncia
em relaccedilatildeo agraves florestas continuam vaacutelidas e natildeo cumpridas
A derrubada de florestas tem um impacto mais grave nas populaccedilotildees locais que
perdem fontes vitais de alimentaccedilatildeo combustiacutevel materiais de construccedilatildeo remeacutedios bem
como o enfraquecimento do comeacutercio de produtos florestais Tambeacutem expotildee os solos e
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espeacutecies que vivem na sombra ao vento agrave luz do sol agrave evaporaccedilatildeo e agrave erosatildeo acelerando a
sedimentaccedilatildeo em barragens rios e em zonas costeiras aleacutem de causar graves enchentes
As florestas influenciam e satildeo influenciadas pelas mudanccedilas climaacuteticas elas
desempenham um papel importante no ciclo global do carbono e seu manejo ou sua
destruiccedilatildeo podem afetar de forma significativa o curso do aquecimento global no seacuteculo XXI
As florestas satildeo essenciais para a manutenccedilatildeo da diversidade bioloacutegica e estima-se que as
florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade bioloacutegica do mundo
Uma das formas de classificar as medidas destinadas ao controle da degradaccedilatildeo
ambiental seria conforme aponta Braga et alo (2004) separaacute-las em
a) medidas preventivas que satildeo aquelas que devem antecipar-se e impedir ou
minorar a ocorrecircncia dos fatores de degradaccedilatildeo
b) medidas corretivas satildeo necessaacuterias para situaccedilotildees jaacute existentes
As medidas preventivas devem ser tomadas preferencialmente agraves corretivas pois sua
implantaccedilatildeo depende de custos financeiros menores e satildeo de implementaccedilatildeo mais faacutecil As
medidas corretivas dependem da capacidade da sociedade de acessar e aplicar teacutecnicas e
tecnologias agraves vezes complexas e nem sempre sob seu efetivo domiacutenio
43 Recursos Naturais
Recurso natural eacute qualquer insumo de que os organismos populaccedilotildees e ecossistemas
necessitam para sua manutenccedilatildeo Algo se toma recurso natural caso sua exploraccedilatildeo
processamento e utilizaccedilatildeo natildeo causem danos ao meio ambiente Os recursos naturais podem
ser classificados em
a) Renovaacuteveis apoacutes serem utilizados ficam disponiacuteveis graccedilas aos ciclos naturais
Ex a aacutegua em seu ciclo hidroloacutegico e a energia aeoacutelica
b) Natildeo-renovaacuteveis uma vez utilizados natildeo podem ser reaproveitados
Ex combustiacutevel foacutessil
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Existem situaccedilotildees em que um recurso renovaacutevel passa a ser natildeo-renovaacutevel Confonne
apontado por Braga (2004) tal condiccedilatildeo ocorre quando a taxa de utilizaccedilatildeo supera a maacutexima
capacidade de sustentaccedilatildeo do sistema
44 O crescimento populacional
Confonne apontado por Braga a populaccedilatildeo mundial cresceu de 25 bilhotildees em 1950
para 6 bilhotildees no ano de 2000 e atualmente a taxa de crescimento estaacute em aproximadamente
13 por cento ao ano Isso significa 215 mil novos habitantes por dia 15 milhatildeo por semana
ou 78 milhotildees por ano
o modelo de desenvolvimento escolhido pela sociedade humana ateacute seu atual estaacutegio
pode ser demonstrado pelo sistema a seguir
Modelo atual de desenvolvimento
o ENFOQUE LINEAR HUMANO
Energia
~ ~ ~ ~ Processamento
ModificaccedilatildeoUso de Recursos Transporte Consumo-- Recursos
~ ~ ~ + ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto
Fonte BRAGA ET AL (2004 p 47)
Pode-se observar que o modelo apresentado carece de um suprimento contiacutenuo e
inesgotaacutevel de mateacuteria e energia que depois de utilizada eacute devolvida ao meio ambiente na
fonna de resiacuteduos Para que este modelo garantisse a sobrevivecircncia dos seres humanos as
seguintes premissas teriam de ser verdadeiras
a) suprimento inesgotaacutevel de energia
b) suprimento inesgotaacutevel de mateacuteria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bullbull c) capacidade infinita do meio de reciclar mateacuteria e absorver resiacuteduos
Mesmo que se admitisse que o uso de recursos fosse inesgotaacutevel uma vez que o Sol eacute
uma estrela apta a fornecer energia agrave Terra ainda por alguns bilhotildees de anos em relaccedilatildeo agrave
mateacuteria a premissa natildeo se verifica jaacute que sua quantidade eacute finita e conhecida
No tocante agrave capacidade de absorver e reciclar mateacuteria ou resiacuteduos a humanidade tem
observado a existecircncia de limites no meio ambiente e tem de conviver com niacuteveis
indesejaacuteveis e preocupantes de poluiccedilatildeo e com a consequumlente deterioraccedilatildeo da qualidade de
vida E sendo assim o crescimento populacional contiacutenuo observado eacute incompatiacutevel com um
ambiente finito em que os recursos e a capacidade de absorccedilatildeo e reciclagem de resiacuteduos satildeo
limitados
Braga aponta que um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel deve funcionar como
base nas seguintes premissas
a) dependecircncia do suprimento externo contiacutenuo de energia (Sol)
b) uso racional da energia e da mateacuteria com ecircnfase agrave conservaccedilatildeo em contraposiccedilatildeo
ao desperdiacutecio
c) promoccedilatildeo da reciclagem e da reutilizaccedilatildeo dos materiais
bull d) controle da poluiccedilatildeo gerando menos resiacuteduos para serem absorvidos pelo
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ambiente
e) controle do crescimento populacional em niacuteveis aceitaacuteveis com perspectivas de
estabilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo
Este modelo poderia estar assim representado conforme o autor
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Modelo de desenvolvimento sustentaacutevel
o SISTEMA SUSTENTAacuteVEL PARA OS HUMANOS
Energiar-----------r-------------------l I
Uso de Recursos
I lI I I I I
J
- _1
Processamento
ConsumoModificaccedilatildeo Transporte Recursos
U Recuperaccedilatildeo I J I I I
do Recurso t
I I Resiacuteduo Impacto
I
Impacto minimizado pela restauraccedilatildeo ambiental
45 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
Conforme apontado no Relatoacuterio GEO-3 (2002 p 260) Quase metade da populaccedilatildeo
mundial (47) vive em aacutereas urbanas e espera-se que esse nuacutemero cresccedila 2 ao ano entre
2000 e 2015
Os crescentes niacuteveis de urbanizaccedilatildeo (a concentraccedilatildeo de pessoas e atividades em aacutereas
classificadas como urbanas) satildeo causados pelo crescimento natural da populaccedilatildeo e pela
migraccedilatildeo da populaccedilatildeo rural para as cidades
As cidades desempenham um importante papel tanto como provedoras de emprego
moradia e serviccedilos quanto como centros de desenvolvimento cultural educacional e
tecnoloacutegico porta de acesso para o resto do mundo centros industriais de processamento
agriacutecolas e manufaturados e lugares onde se gera renda Todavia um crescimento urbano
acelerado implica degradaccedilatildeo ambiental escassez de serviccedilos urbanos sobrecarga da infrashy
estrutura existente e falta de acesso a terra a renda e a moradia adequada
As aacutereas urbanas satildeo extremamente vulneraacuteveis aos impactos da economia mundial
Ao mesmo tempo em que a globalizaccedilatildeo aumentou as oportunidades de empregos e de acesso
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ao conhecimento fez crescer tambeacutem as desigualdades sociais e os iacutendices de pobreza Os
beneficios advindos da globalizaccedilatildeo natildeo satildeo compartilhados equumlitativamente o que resulta
em um grande nuacutemero de pessoas que vivem em favelas sem acesso a serviccedilos de
saneamento e a aacutegua encanada aleacutem de gerar desemprego problemas de sauacutede e exclusatildeo
social
A pobreza eacute um dos principais agentes da degradaccedilatildeo ambiental
Os processos de urbanizaccedilatildeo da terra tendem a atender as classes meacutedia e alta
forccedilando a populaccedilatildeo carente a se fixar (ilegalmente) em terras marginais com alta densidade
populacional dentro das cidades ou em suas periferias
Em suas proximidades as cidades causam uma variedade de impactos como
conversatildeo de aacutereas agriacutecolas ou florestais para infra-estrutura ou uso urbanos aterro de aacutereas
uacutemidas exploraccedilatildeo de pedreiras e escavaccedilotildees de brita areia e materiais de construccedilatildeo em
larga escala e em algumas regiotildees desflorestamento para atender agrave demanda de combustiacutevel
Outros efeitos como a poluiccedilatildeo de cursos daacutegua lagos e aacuteguas costeiras causadas por
efluentes natildeo tratados tambeacutem podem ser sentidos aleacutem dos limites das cidades
A aacutegua eacute uma questatildeo essencial no meio urbano A intensidade da demanda nas
cidades pode rapidamente exceder a capacidade de abastecimento local O preccedilo da aacutegua eacute
normalmente inferior ao custo real de obtenccedilatildeo tratamento e distribuiccedilatildeo em parte devido
aos subsiacutedios governamentais Como resultado os domiciacutelios consumidores e a induacutestria tecircm
pouco incentivo para preservar os recursos hiacutedricos
Outro problema que surge eacute a falta de aterros sanitaacuterios para satisfazer agrave crescente
demanda por aacutereas para disposiccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos
O planejamento urbano pode reduzir esses impactos
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46 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
A economia e o meio ambiente compotildeem um binocircmio indissociaacutevel uma vez que o
problema central da economia eacute buscar alternativas eficientes para alocar os recursos da
sociedade e o meio ambiente apresenta cada vez maior restriccedilatildeo agrave sua utilizaccedilatildeo ilimitada
(OLIVEIRA 2002)
No relatoacuterio da Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas sobre o meio ambiente e
desenvolvimento intitulado Nosso Futuro Comum sobre meio ambiente e desenvolvimento
estaacute sublinhado que o ambiente e o processo de desenvolvimento satildeo interdependentes e eacute
necessaacuteria uma perspectiva integrada e ampla para lidar com esse fato
A economia mundial cresceu consideravelmente em termos globais nas uacuteltimas trecircs
deacutecadas O produto nacional bruto mundial cresceu mais que o dobro passando de
aproximadamente US$ 143 trilhotildees em 1972 para aproximados US$ 29 trilhotildees e 995 bilhotildees
em 1999 (GEO-3 2002 p35) Todavia essas cifras natildeo incluem os valores atribuiacutedos aos
recursos naturais que apesar de serem cruciais para os sistemas que datildeo suporte agrave vida na
Terra e de contribuiacuterem para o bem-estar do ser humano estatildeo agrave parte do mercado
Como os recursos naturais ou bens comuns satildeo caracterizados pela liberdade de
acesso o sistema de mercado tradicional geralmente natildeo proporciona nenhuma indicaccedilatildeo com
relaccedilatildeo ao valor dos mesmos o que faz com que em muitos casos sejam considerados
gratuitos ou que seu uso ou consumo natildeo tenha custo coadjuvando com sua superexploraccedilatildeo
e a maacute distribuiccedilatildeo dos recursos
A economia mundial tomando-se por base o PIB cresceu 31 ao ano entre 1980 e
1990 e 25 anualmente entre 1990 e 1998 com taxas de crescimento de renda per capita de
14 e 11 respectivamente (GEO-3 2002) Apesar desse crescimento global a lacuna
entre a populaccedilatildeo rica e a pobre aumentou tanto em paiacuteses desenvolvidos quanto em
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desenvolvimento particulannente na Ameacuterica Latina e na Aacutefrica A renda per capita
apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiotildees
o desafio do futuro seraacute instituir uma forma de governo forte o bastante para assegurar
que a globalizaccedilatildeo opere em beneficio da maioria das pessoas e natildeo somente dos lucros
(GEO-32002)
A globalizaccedilatildeo em termos geograacuteficos eacute um fato e obriga as diversas regiotildees a
possuiacuterem poliacuteticas ambientais comuns Devido a isso surgiram as normas padronizadas e
foram assinados acordos e convenccedilotildees entre os paiacuteses
o Estado estaacute cada vez mais obrigado a considerar o tratamento do meio ambiente
como uma prioridade para suas decisotildees poliacuteticas fruto dos interesses da sociedade e das
pressotildees exercidas por organizaccedilotildees ambientalistas e internacionais
47 A gestatildeo puacuteblica e o meio ambiente
A gestatildeo puacuteblica se aplica a todos os niacuteveis e setores da sociedade indo do local ao
global e dos setores puacuteblico ao privado causando impacto sobre leis sobre a sociedade civil
a seguranccedila a administraccedilatildeo puacuteblica a miacutedia e o mundo organizado
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal na X Assembleacuteia Geral da
OLACEFS
As entidades encarregadas da preservaccedilatildeo do meio ambiente satildeo obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista porque estatildeo em jogo recursos significativos Os discursos altruiacutestas e moralizantes satildeo muito agradaacuteveis mas dificeis de concretizar na praacutetica Os subsiacutedios como os discursos altruiacutestas natildeo satildeo convincentes
O problema econocircmico e financeiro manteacutem-se bem como o problema dos recursos escassos para as entidades que gerem fundos puacuteblicos com o objectivo da preservaccedilatildeo do meio ambiente obrigando agrave forma realista de gestatildeo e agrave racionalidade econoacutemica
A responsabilidade ambiental do setor puacuteblico em certas aacutereas eacute inegaacutevel como nas
consequumlecircncias ambientais das atividades governamentais de seus organismos e empresas na
legislaccedilatildeo regulamentaccedilatildeo autorizaccedilatildeo inspeccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas ambientais
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impostos incentivos econocircmicos e financeiros patrociacutenios e subvenccedilotildees assessoria e
publicidade e educaccedilatildeo dentre outras
Conforme exposto na X OLACEFS os projetos de implementaccedilatildeo governamental
podem apresentar impactos socioambientais e financeiros significativamente negativos se natildeo
forem cumpridas as legislaccedilotildees pertinentes assim como os procedimentos apropriados e a boa
gestatildeo financeira e de recursos O risco eacute maior quando as atividades realizadas pelos oacutergatildeos
responsaacuteveis pela gestatildeo dos recursos ambientais da execuccedilatildeo de programas e projetos e de
controle e fiscalizaccedilatildeo de obras ou atividades capazes de provocar degradaccedilatildeo ambiental
carecem de controle segundo os princiacutepios de economia eficiecircncia e eficaacutecia os quais se
agregam aos princiacutepios ambientais
5 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A preocupaccedilatildeo com o meio ambiente estaacute expressa na Constituiccedilatildeo Federal em seu
art 225 caput que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
impondo ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as
presentes e futuras geraccedilotildees Aqui existe um dever e natildeo uma discricionariedade uma vez
que o equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
Segundo apontado por Correa e Andrade (2004) deste dispositivo constitucional eacute
possiacutevel depreender quatro importantes paracircmetros
1deg) Assegura-se a todos os cidadatildeos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O
equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
2deg) O segundo aspecto refere-se agrave vinculaccedilatildeo entre equiliacutebrio ecoloacutegico e sadia qualidade de
vida Para a norma constitucional meio ambiente equilibrado eacute essencial agrave sadia qualidade de
vida do cidadatildeo Mostra assim a estreita interdependecircncia homemnatureza qualidade de
vidameio ambiente equilibrado
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30) O comando constitucional impotildee um dever abrangente envolvendo o Poder Puacuteblico a
sociedade e os cidadatildeos de defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente Esta imposiccedilatildeo tem por
fim garantir o equiliacutebrio do meio ambiente e por consequumlecircncia garantir a qualidade de vida
do povo
4deg) O uacuteltimo aspecto a ser destacado eacute que o meio ambiente projeta-se no futuro Impotildee-se agraves
geraccedilotildees presentes o dever de pensar o meio ambiente para as geraccedilotildees futuras
Atendendo a esse mandamento constitucional o Poder Puacuteblico tem por dever exercer
o papel de administrador do patrimocircnio ambiental e de controlador da conduta de seus
usuaacuterios
O dever imposto no art 225 abrange natildeo soacute o Poder Executivo mas tambeacutem o Poder
Legislativo o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas
A competecircncia constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se refere ao aspecto
contaacutebil e legal mas da economicidade eficiecircncia eficaacutecia equidade e efetividade que esses
recursos satildeo aplicados
Conforme aponta Faccioni (2004) cumpre observar que o papel do Controle Externo
importante parte do qual eacute exercido pelos Tribunais de Contas no combate agrave corrupccedilatildeo e
desvio de recursos puacuteblicos inclui tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo o patrimocircnio
nacional no qual o meio ambiente constitui um de seus senatildeo o principal acervo
Segundo Correa e Andrade (2004) a noccedilatildeo de patrimocircnio puacuteblico assim como a de
meio ambiente varia de acordo com o estaacutegio de desenvolvimento em que se encontra a
sociedade com a ideologia dominante e por fim com o resultado dessas duas variaacuteveis que
se traduz nos anseios sociais por uma melhor qualidade de vida O meio ambiente deve
integrar para todos os fins o conceito de patrimocircnio puacuteblico ensejando da mesma forma
uma fiscalizaccedilatildeo
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bull
Eacute importante apresentar aqui um conceito de qualidade de vida afim de buscar uma
melhor compreensatildeo de seu papel Optou-se por empregar a ideacuteia utilizada pelos autores
anteriormente citados onde a
Qualidade de vida eacute um conceito intimamente relacionado ao tipo de civilizaccedilatildeo que altera e constroacutei o espaccedilo natural apresentando estreita relaccedilatildeo com a cultura e com a ideologia dominante Transforma-se por sua vez em fundamento e orientaccedilatildeo para a accedilatildeo civilizatoacuteria de modificaccedilatildeo do meio ambiente
Conclui-se que os patamares miacutenimos de civilizaccedilatildeo ou seja aquilo que uma dada sociedade considera como essencial natildeo satildeo absolutos mas resultado da ideologia dominante Daiacute porque a variabilidade no mundo dos padrotildees de aceitaccedilatildeo social e estatal da degradaccedilatildeo ambiental como condiccedilatildeo para o crescimento econocircmico A simples comparaccedilatildeo entre alguns paiacuteses europeus como a Noruega a Alemanha e a Sueacutecia de um lado e os Estados Unidos de outro ilustra esta variabilidade Os primeiros avanccedilam em forte legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo ao meio ambiente o segundo manteacutem o seu padratildeo de consumo mesmo com forte degradaccedilatildeo ambiental (CORREA e ~RJU)E2004p35)
Os Tribunais de Contas tecircm a obrigaccedilatildeo de auxiliar o Legislativo no controle da gestatildeo
dos bens e valores puacuteblicos incluindo-se portanto em sua missatildeo o controle da Gestatildeo
Ambiental Devem-se fiscalizar os projetos programas e accedilotildees das organizaccedilotildees
governamentais como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentaacutevel
assim como na avaliaccedilatildeo do cumprimento das normas e regulamentos aplicaacuteveis
O Estado moderno prevecirc uma estrutura de controle externo cujas diretrizes acerca da
fiscalizaccedilatildeo contaacutebil financeira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial encontram-se na
Constituiccedilatildeo Federal em sua seccedilatildeo IX compreendendo os artigos 70 a 75
Segundo Barreto (2003) praticamente todos os paiacuteses democraacuteticos do mundo
independente do seu sistema de governo possuem ao lado das instituiccedilotildees tradicionais que
datildeo funcionalidade aos poderes executivo legislativo e judiciaacuterio um organismo de controle
teacutecnico das financcedilas puacuteblicas geralmente vinculado ao poder legislativo Tais instituiccedilotildees
estatildeo estruturadas sob a forma de oacutergatildeos colegiados denominados Tribunais de Contas
existentes no Brasil Portugal Espanha Beacutelgica e Alemanha dentre outros ou como
organizaccedilotildees singulares funcionando sob a responsabilidade de um dirigente como as
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General) que
seguem o modelo adotado pelos paiacuteses de cultura anglo-saxocircnica como o Reino Unido
Estados Unidos Canadaacute Austraacutelia Nova Zelacircndia etc
Visando reunir estas instituiccedilotildees superiores de controle dos mais variados paiacuteses de
todos os continentes para a troca de experiecircncias e de informaccedilotildees teacutecnicas foi realizado um
congresso em 1953 em Cuba (Havana) em que se decidiu pela criaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
A INTOSAI eacute uma organizaccedilatildeo profissional que congrega Entidades de Fiscalizaccedilatildeo
Superior (EFS) tambeacutem chamadas de Instituiccedilotildees Superiores de Controle (ISC) de paiacuteses
que pertencem agraves Naccedilotildees Unidas ou seus organismos especializados Atualmente possui mais
de 180 EFS como membros
Eacute internacionalmente reconhecida no acircmbito da fiscalizaccedilatildeo do setor puacuteblico
publicando diretrizes internacionais para a gestatildeo financeira elaborando metodologias afins e
promovendo o intercacircmbio de informaccedilotildees entre seus membros dentre outros
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY
A auditoria ao longo do tempo atravessou um periacuteodo de enfoque dirigido unicamente
aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento da legalidade no setor
puacuteblico Atualmente este termo eacute utilizado em conexatildeo com ampla gama de atividades em
nossa sociedade
Procurando definiccedilotildees mais amplas Boynton (2002) apresenta uma definiccedilatildeo para o
termo auditoria extraiacuteda do Report of the Committee on Basic Auditing Concepts of the
American Accounting Association onde se define auditoria como um processo sistemaacutetico de
obtenccedilatildeo e avaliaccedilatildeo objetivas de evidecircncias sobre afirmaccedilotildees a respeito de accedilotildees e eventos
econocircmicos para aquilataccedilatildeo do grau de correspondecircncia entre as afirmaccedilotildees e criteacuterios
estabelecidos e de comunicaccedilatildeo dos resultados a usuaacuterios interessados
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull A auditoria confonne exposto na terceira ediccedilatildeo do Manual Latino-americano de
Auditoria Profissional no Setor Puacuteblico do ILACIF (Instituto Latino-americano de Ciecircncias
Fiscalizadoras) eacute o exame objetivo sistemaacutetico e profissional das operaccedilotildees financeiras ou
administrativas efetuado posterionnente agrave sua execuccedilatildeo com a finalidade de verificaacute-las
avaliaacute-las e gerar um relatoacuterio que contenha comentaacuterios conclusotildees recomendaccedilotildees e no
caso de exame de demonstraccedilotildees financeiras o correspondente parecer profissional
Eacute a accedilatildeo independente de um terceiro sobre uma relaccedilatildeo de accountability
objetivando expressar uma opiniatildeo ou emitir comentaacuterios e sugestotildees sobre como essa relaccedilatildeo
estaacute sendo obedecida Portanto a auditoria eacute a verificaccedilatildeo de como a praacutetica de accountability
estaacute sendo cumprida
deg conceito de accountability eacute fundamental para que se possa entender o conceito
amplo de auditoria bem como seu relacionamento com a mesma A palavra inglesa
accountability natildeo tem um equivalente direto nos idiomas latinos Accountability representa
a relaccedilatildeo em que o delegante transfere responsabilidade para o delegado que a aceita e
assume o compromisso de infonnar ao delegante como ele delegado estaacute desempenhando as
accedilotildees inerentes agrave responsabilidade que lhe foi conferida (ARAUacuteJO 2002 p 15)
Vai aleacutem do conceito de responsabilidade pois natildeo eacute simplesmente prestar contas
significa a obrigaccedilatildeo que todos tecircm de responder por terem assumido uma responsabilidade e
desta maneira estaacute diretamente relacionada com a auditoria uma vez que eacute esta que vai
infonnar ao delegante de fonna independente como a accountability foi ou estaacute sendo
cumprida
Arauacutejo (2002) classifica a accountability em privada e puacuteblica
A accountability privada pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador de prestar contas ao dono do patrimocircnio de como utiliza os recursos que lhe satildeo
confiados para serem geridos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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A accountability puacuteblica pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador governamental de prestar contas agrave sociedade de como utiliza os recursos que
lhe satildeo confiados para serem administrados em favor da coletividade de forma fiel justa
objetiva e transparente
7 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL
Alguns autores utilizam a expressatildeo auditoria puacuteblica como sinocircnimo de auditoria
governamental Para Boynton (2002) auditoria puacuteblica abrange todas as auditorias realizadas
por agecircncias governamentais de auditoria e todas as auditorias de organizaccedilotildees
governamentais
Consoante o Manual de Auditoria Governamental do Tribunal de Contas do Estado da
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Bahia
A auditoria governamental consiste no exame objetivo isento de emissatildeo de juiacutezos pessoais imotivados sistecircmico e independente das operaccedilotildees orccedilamentaacuterias financeiras administrativas e de qualquer outra natureza objetivando verificar os resultados dos respectivos programas sob os criteacuterios de legalidade legitimidade economicidade e razoabilidade tendo em vista sua eficiecircncia e eficaacutecia
Assim a auditoria governamental objetiva acompanhar as accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo
Arauacutejo (2002) apresenta a seguinte definiccedilatildeo
Auditoria governamental eacute o tipo de auditoria que estaacute voltada para o acompanhamento das accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo ou seja que gerem a res publica Normalmente eacute realizada por entidades superiores de fiscalizaccedilatildeo sob a forma de tribunais de contas ou controladorias e organismos de controle interno da administraccedilatildeo puacuteblica
A auditoria deve ser efetuada de acordo com as normas de auditoria geralmente
aceitas as poliacuteticas e normas teacutecnicas de auditoria da Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior e
outras disposiccedilotildees aplicaacuteveis para assegurar a qualidade profissional e teacutecnica dos trabalhos
A finalidade primordial da auditoria governamental moderna conforme apontado na
terceira ediccedilatildeo do manual de auditoria profissional no setor puacuteblico eacute ajudar as entidades e
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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organismos puacuteblicos a melhorar suas operaccedilotildees e atividades com base nos Achados de
auditoria a formulaccedilatildeo de conclusotildees e a apresentaccedilatildeo de recomendaccedilotildees Entende-se por
achado toda situaccedilatildeo irregular encontrada durante o processo de uma auditoria
A auditoria moderna daacute ecircnfase agraves accedilotildees corretivas que possibilitem o aumento da
eficiecircncia efetividade e economia nas operaccedilotildees
o propoacutesito da auditoria governamental natildeo eacute descobrir fraudes irregularidades e
desvios com a finalidade de aplicar sanccedilotildees mas identificar as causas baacutesicas destes
problemas a fim de corrigi-los evitando assim problemas similares no futuro Por
conseguinte o resultado que se espera eacute um aprimoramento nas operaccedilotildees e atividades das
entidades examinadas baseada na adoccedilatildeo das recomendaccedilotildees apresentadas O aprimoramento
deve ser evidenciado por um aumento na eficiecircncia eficaacutecia efetividade equidade e
economia da entidade auditada
Para que uma auditoria governamental alcance os resultados desejados ela necessita
de (1) um conjunto de normas procedimentos e praacuteticas que orientem sua accedilatildeo e permitam
mensurar seus resultados (2) auditores profissionais altamente capacitados e experientes para
sua execuccedilatildeo (3) um grau de liberdade ou independecircncia suficiente para executar o exerciacutecio
profissional da auditoria e (4) o respaldo dos niacuteveis superiores do governo ou da entidade (no
caso da auditoria interna) que viabilizem o trabalho e a implantaccedilatildeo das recomendaccedilotildees
propostas
A revisatildeo da literatura evidencia que haacute variaccedilotildees quanto agraves classificaccedilotildees utilizadas
para a auditoria governamental
Para o Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) a auditoria se divide
em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de economia eficiecircncia e eficaacutecia
O Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos (GAO) divide a auditoria
governamental em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de otimizaccedilatildeo de recursos tambeacutem
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 38
chamada de desempenho operacional por abranger a auditoria de economia a de eficiecircncia e a
de programas
Observa-se que as variaccedilotildees ocorrem quando se busca definir a auditoria que enfoca
os aspectos de economia eficiecircncia e eficaacutecia das operaccedilotildees
Conforme apontado nas Normas de Auditoria da INTOSAI aprovadas pelo Comitecirc
Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia ocorrida em 2003 o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo e
a auditoria ou fiscalizaccedilatildeo operacional ou de gestatildeo significa auditoria de economia de
eficiecircncia e de eficaacutecia (traduccedilatildeo livre) Para o presente estudo esta seraacute a classificaccedilatildeo
adotada
Ainda segundo a INTOSAI na praacutetica pode ocorrer uma coincidecircncia entre a
auditoria de regularidade e a operacional ou de gestatildeo Em tais casos a classificaccedilatildeo de uma
auditoria dependeraacute de seu propoacutesito fundamental
71 Normas de Auditoria da INTOSAI
O exerciacutecio de qualquer atividade que implica em um serviccedilo profissional para
oferecer seguranccedila tem que se basear em um conjunto de elevadas normas profissionais que
norteiem e guiem o exerciacutecio desta atividade
As normas de auditoria proporcionam ao auditor uma orientaccedilatildeo miacutenima que ajuda a
determinar a amplitude e os procedimentos que devem ser aplicados para cumprir o objetivo
da auditoria Satildeo criteacuterios ou regras com referecircncia aos quais se avaliam os resultados da
auditoria Elas auxiliam a manter a qualidade dos trabalhos de forma consistente e o grau de
independecircncia mesmo quando ocorrem troca de governos de filosofias ou das condiccedilotildees
sociais e econocircmicas atraveacutes dos anos
Atualmente na aacuterea da auditoria puacuteblica muitos estudos se baseiam nas reflexotildees
apresentadas por alguns organismos de credibilidade internacionalmente reconhecida Satildeo
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
39
bullbull(
eles o Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos o Escritoacuterio Nacional de
Auditoria do Reino Unido o Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute (EAG) e a INTOSAI
Optamos por apresentar no presente estudo as normas internacionais de auditoria da
INTOSAI uma vez que a estrutura destas se apoacuteia nas declaraccedilotildees de Lima e Toacutequio nas
conclusotildees e recomendaccedilotildees adotadas pelos congressos da Organizaccedilatildeo Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores e no trabalho realizado pelo Grupo de Especialistas das
Naccedilotildees Unidas sobre Contabilidade e Auditoria do Setor Puacuteblico nos Paiacuteses em
Desenvolvimento
No ano de 1991 foi constituiacutedo um Grupo de Trabalho ad hoc sobre as normas de
auditoria presidido pelo Tribunal de Contas Europeu que ao elaborar as duas linhas
diretrizes foram utilizadas as normas de auditoria da INTOSAI e as Normas de Auditoria da
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores (IFAC) Efetuando uma comparaccedilatildeo entre as citadas
normas chegaram agrave conclusatildeo de que as duas seacuteries de normas apresentam divergecircncias a
niacutevel do grau de pormenor e da sua terminologia as diferenccedilas apuradas natildeo tem um impacto
significativo sobre as metodologias de auditoria subjacentes
As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas em termos
metodoloacutegicos um fio condutor comum atraveacutes da grande diversidade das tradiccedilotildees da
auditoria puacuteblica nas Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
No XIII INCOSAI - Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
celebrado em Berlim em 1989 foram aprovadas as Normas de Auditoria havendo a
recomendaccedilatildeo de que o projeto em questatildeo fosse posteriormente revisado a fim de atender agraves
necessidades particulares dos paiacuteses nos quais as EFS estatildeo organizadas como Tribunais de
Contas
No ano de 2001 no XVII Congresso da INTOSAI ocorrida em Seul a proposta de
reestruturaccedilatildeo foi aprovada apoacutes o que foram realizadas diversas reuniotildees e amplos debates
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bullbull
o projeto final foi aprovado pelo Comitecirc Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia
ocorrida em 2003 e se constitui na uacuteltima versatildeo entatildeo em uso
As normas de auditoria da INTOSAI se dividem em quatro partes
a) Postulados baacutesicos que satildeo hipoacuteteses baacutesicas premissas coerentes princiacutepios
loacutegicos e requisitos que contribuem para o desenvolvimento das normas de
auditoria e servem aos auditores para formas suas opiniotildees e elaborar seus
informes especialmente nos casos em que natildeo existam normas especiacuteficas
aplicaacuteveis
b) Normas Gerais As normas gerais da fiscalizaccedilatildeo puacuteblica descrevem os
requisitos exigidos para que os auditores e as entidades fiscalizadoras realizem
suas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e informem de maneira adequada e eficaz As
normas de auditoria hatildeo de ser compatiacuteveis com os postulados baacutesicos e
constituem um guia miacutenimo para o auditor ajudando-o a determinar a amplitude
de sua atuaccedilatildeo e os procedimentos que devem ser aplicados na fiscalizaccedilatildeo As
normas de auditoria constituem os criteacuterios ou a medida com que se avalia a
qualidade de seus resultados
c) Normas de Procedimentos O propoacutesito destas normas que satildeo aplicaacuteveis a todo
tipo de auditoria eacute estabelecer os criteacuterios ou sistemas gerais que o auditor deve
seguir para garantir que suas atuaccedilotildees sejam objetivas sistemaacuteticas e
equilibradas Tais atuaccedilotildees representam as regras de investigaccedilatildeo que o auditor
aplica para alcanccedilar um resultado concreto
Estas normas constituem o sistema geral para dirigir e levar a termo uma
fiscalizaccedilatildeo Estatildeo em conexatildeo com as normas gerais de auditoria e tambeacutem estatildeo
relacionadas com as normas de elaboraccedilatildeo dos informes que compreendem os
aspectos comunicativos da auditoria porque os resultados derivados do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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cumprimento destas nonnas constituem a fonte principal do conteuacutedo das opiniotildees
ou infonnes
d) Normas para elaboraccedilatildeo dos Relatoacuterios As Nonnas para elaboraccedilatildeo dos
relatoacuterios representam simplesmente uma indicaccedilatildeo para ajudar o auditor na
fonnaccedilatildeo de sua opiniatildeo
A expressatildeo elaboraccedilatildeo de relatoacuterio compreende tanto a opiniatildeo e qualquer
outro comentaacuterio do auditor sobre um conjunto de contas fonnulados como
resultado de uma auditoria financeira ou de regularidade como o infonne do
auditor emitido ao final de uma auditoria operacional de gestatildeo
As nonnas internacionais natildeo satildeo de cumprimento obrigatoacuterio por parte das EFS e
onde houver divergecircncias entre as nonnas internacionais e aquelas ditadas pela Entidade de
Fiscalizaccedilatildeo Superior deve prevalecer o pensamento da EFS No entanto elas expressam um
consenso quanto agraves melhores praacuteticas
As nonnas internacionais seratildeo abordadas em maiores detalhes no tocante agrave sua
aplicabilidade agrave Auditoria Ambiental
8 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
A INTOSAI estaacute integrada por sete organizaccedilotildees regionais de entidades fiscalizadoras
superiores e conta com uma seacuterie de comitecircs sobre temas especiacuteficos como por exemplo o
de nonnas de auditoria bem como com vaacuterios grupos de trabalho dedicados a temas
inovadores como a auditoria ambiental O Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental foi
instituiacutedo em 1992 a fim de ajudar as EFS a compreender melhor as questotildees especiacuteficas
relacionadas a estas facilitar o intercacircmbio de infonnaccedilatildeo e experiecircncias e editar diretrizes e
outros materiais infonnativos para sua utilizaccedilatildeo
No XV Congresso da INTOSAI realizado em Cairo em 1995 a organizaccedilatildeo se
posiciona quanto agrave auditoria ambiental no acircmbito do setor puacuteblico no sentido de que se eacute
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull
evidente que a gestatildeo ambiental se realiza em sua quase totalidade no universo dos entes que
integram a administraccedilatildeo puacuteblica a realizaccedilatildeo de auditorias ambientais portanto eacute uma
praacutetica natural que deve se incorporar agraves atividades de fiscalizaccedilatildeo das EFS
bull Esse encontro ofereceu uma lista de intervenccedilotildees pertinentes agraves EFS e foi decidido
bull que as Normas de Auditoria da INTOSAI satildeo aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental
81 Conceito
o conceito Auditoria Ambiental tem-se tomado um dos mais utilizados nos
negoacutecios governos miacutedia e grupos ativistas Eacute um termo com grande variedade de
significados e eacute aplicado com algumas variaccedilotildees a muitas atividades e serviccedilos relacionados
com a proteccedilatildeo ambiental Eacute um conceito que pode se confundir com outros com o mesmo
significado tal como auditoria de gestatildeo do ambiente auditoria energeacutetica e auditoria do
impacto ambiental dentre outros (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Em seu documento Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo de auditorias de atividades com uma
perspectiva ambiental o Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental (GTAMA) aponta
que o termo auditoria ambiental eacute uma denominaccedilatildeo popular geralmente utilizada para a
descriccedilatildeo de diversas atividades - tais como poliacuteticas de auditorias certificaccedilatildeo de produtos
medidas de controle governamental e muitas outras atividades - que guardam pouca ou
nenhuma relaccedilatildeo com uma auditoria externa
No citado estudo que foi aprovado na XVII INCOSAI o termo auditoria ambiental
bull eacute empregado exclusivamente no contexto da auditoria externa do setor puacuteblico
bull Na esfera puacuteblica a Auditoria Ambiental tem como escopo conhecer as atividades
desenvolvidas pelas entidades envolvidas diretamente com a questatildeo ambiental com vistas a
bull avaliar o esforccedilo institucional de engajamento na manutenccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
43
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal em estudo apresentado agrave X OLACEFS-
Organizaccedilatildeo Latino-americana e Caribe de EFS
A auditoria ambiental eacute um exame especialmente direccionado agrave anaacutelise dos sistemas de gestatildeo e de funcionamento da organizaccedilatildeo tendo por objectivos avaliar da observacircncia das poliacuteticas ambientais e do quadro legal especiacutefico que regula a preservaccedilatildeo do meio ambiente e a conservaccedilatildeo dos recursos naturais e auxiliar o gestor a reduzir e a eliminar os riscos de impactes ambientais negativos
De acordo com o estudo da OLACEF publicado em agosto de 2002 Guia
Metodoloacutegico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS a definiccedilatildeo de auditoria
ambiental eacute que esta eacute um processo metodoloacutegico objetivo imparcial e teacutecnico que exercem
as entidades fiscalizadoras para avaliar o uso administraccedilatildeo proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente e dos recursos naturais considerando os fundamentos do desenvolvimento
sustentaacutevel e o cumprimento dos princiacutepios que regem o controle fiscal por parte das
instituiccedilotildees governamentais assim como dos particulares que utilizem ou explorem os
mesmos
Durante a XVI INCOSAI realizada no Cairo chegou-se ao consenso de que a
auditoria ambiental natildeo eacute em princiacutepio diferente do enfoque de auditoria praticado pelas
EFS e que este conceito pode contemplar todo tipo de auditoria Na medida do possiacutevel deve-
se levar em consideraccedilatildeo as normas de auditoria da INTOSAI no momento do planejamento
execuccedilatildeo e apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de uma auditoria ambiental
82 Tipos de Auditoria
As Normas de Auditoria da INTOSAI afirmam que o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo
821 Auditoria de Regularidade
A auditoria de regularidade engloba a auditoria financeira a auditoria de
conformidade ou uma integraccedilatildeo de ambas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 44
Confonne as Nonnas de Auditoria da INTOSAI a auditoria de regularidade
compreende
a) a certificaccedilatildeo das contas prestadas pelas entidades obrigadas que inclui o exame
e avaliaccedilatildeo dos registros contaacutebeis e a expressatildeo da opiniatildeo sobre as Contas e os
Demonstrativos Financeiros
bull b) a certificaccedilatildeo da Conta Geral do Estado
bull c) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas e das operaccedilotildees financeiras assim como a avaliaccedilatildeo do
cumprimento das disposiccedilotildees legais e regulamentares aplicaacuteveis
d) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas de controle e de auditoria internos
e) a fiscalizaccedilatildeo da probidade e correiccedilatildeo das decisotildees administrativas adotadas na
entidade fiscalizada e
bull
f) a opiniatildeo acerca de qualquer outra questatildeo ou fato surgidos como consequumlecircncia
da fiscalizaccedilatildeo ou relacionada com ela e que a EFS considere que deva ser
bull relatado
bull o objetivo de uma auditoria financeira ou das Demonstraccedilotildees Contaacutebeis eacute permitir ao
auditor indicar se em sua opiniatildeo as demonstraccedilotildees foram preparadas em todos os seus
aspectos importantes em obediecircncia aos Princiacutepios Fundamentais de Contabilidade que no
bull caso satildeo os criteacuterios estabelecidos Estes aspectos importantes podem estar relacionados com
os custos obrigaccedilotildees impactos e resultados ambientais
bull As Demonstraccedilotildees Contaacutebeis (DCs) devem proporcionar infonnaccedilotildees sobre a
bull
condiccedilatildeo financeira resultado e fluxo de caixa de uma entidade a fim de facilitar a tomada de
decisotildees relativas a distribuiccedilatildeo dos recursos
Regra geral as administraccedilotildees puacuteblicas tendem a evitar a inclusatildeo de aspectos
ambientais em suas demonstraccedilotildees muito embora haja uma crescente sensibilizaccedilatildeo sobre a
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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necessidade de se refletir as questotildees ligadas a custos conformidade e desempenho
vinculadas com as poliacuteticas e obrigaccedilotildees ambientais
Os aspectos ambientais podem refletir sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis de diversas
maneiras Existem normas internacionais de contabilidade que abordam os princiacutepios gerais
relativos ao reconhecimento a mediccedilatildeo e demonstraccedilatildeo dos aspectos ou questotildees ambientais
em uma Demonstraccedilatildeo Contaacutebil
Em toda auditoria o auditor deve conhecer as atividades do auditado visando
identificar e conhecer os elementos que possam ter um efeito significativo sobre as DCs o
processo de auditoria em si e a elaboraccedilatildeo do relatoacuterio O auditor ao realizar uma auditoria de
regularidade deve ter em conta o setor de atividade no qual a entidade opera uma vez que este
conhecimento poderaacute indicar a possiacutevel existecircncia de eventualidades e de passivos
bull ambientais Apoacutes esse conhecimento o auditor avaliaraacute o risco de inexatidotildees significativas
nas DCs que inclui uma inexatidatildeo atribuiacuteda a aspectos ambientais o risco ambiental
O auditor se esforccedila por compreender de maneira geral as disposiccedilotildees legais cuja
infraccedilatildeo poderaacute resultar em uma inexatidatildeo significativa nas DCs
Este tipo de auditoria pode
a) promover a conformidade ou aumentar a garantia de conformidade com as
poliacuteticas e leis ambientais atuais e futuras
b) reduzir os riscos e custos associados agrave inobservacircncia das disposiccedilotildees legais
c) evitar gastos graccedilas a uma reduccedilatildeo de resiacuteduos e a prevenccedilatildeo da contaminaccedilatildeo e
d) identificar os passivos e os riscos
822 A Auditoria Operacional
bull Evoluccedilatildeo
bull Conforme jaacute exposto a mudanccedila ocorrida na administraccedilatildeo puacuteblica a partir da qual a
sociedade cobrou uma mudanccedila de postura passando da forma burocraacutetica para a gerencial
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tornou indispensaacutevel o exame das accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica de legalidade e
legitimidade bem como do campo econocircmico patrimonial e financeiro Eacute preciso alcanccedilar os
aspectos da economicidade da efetividade da eficiecircncia e da eficaacutecia no setor puacuteblico Estes
aspectos podem ser alcanccedilados com a utilizaccedilatildeo da auditoria operacional
Ainda eacute recente a introduccedilatildeo dessa modalidade de auditoria no setor puacuteblico 30 anos
aproximadamente tendo alcanccedilado significativos avanccedilos
Segundo Arauacutejo (2004) o GAO eacute um dos principais responsaacuteveis pelo progresso da
auditoria operacional do setor puacuteblico Em 1972 este oacutergatildeo publicou a primeira versatildeo das
Normas de auditoria governamental que jaacute tratava do conceito e do campo de atuaccedilatildeo da
auditoria operacional
Esta modalidade de auditoria inicia seu processo de sistematizaccedilatildeo como ramo de
auditoria na aacuterea governamental por volta de setembro de 1971 quando a INTOSAI ante a
necessidade de ampliar o universo de exame da auditoria financeira e de cumprimento
aprovou o conceito de auditoria integral ou integrada que envolve as responsabilidades
financeira administrativa e programaacutetica Para a verificaccedilatildeo do cumprimento da
responsabilidade financeira realiza-se a auditoria contaacutebil entretanto para se verificar o
cumprimento das responsabilidades administrativas e programaacuteticas faz-se necessaacuterio a
realizaccedilatildeo de auditoria operacional
Com o objetivo de examinar as funccedilotildees responsabilidades e relaccedilatildeo institucionais do
Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute em 1973 foi criada uma Comissatildeo de Revisatildeo que em
1975 apresenta como primeira recomendaccedilatildeo a necessidade de se criar um diploma legal
criando uma legislaccedilatildeo independente sobre auditoria o que ocorre em 1977 trazendo em seu
texto a preocupaccedilatildeo com a economia eficiecircncia e eficaacutecia
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Ainda segundo Arauacutejo nesse mesmo ano de 1977 se realizou o IX Congresso
Mundial dos Tribunais de Contas em Lima (Peru) onde se recomendava
bullbull o volume de recursos financeiros aplicados e a importacircncia dos objetivos a alcanccedilar para o bem-estar dos respectivos paiacuteses determinam que se deve evitar todo gasto inuacutetil e antieconocircmico portanto os organismos de controle deveratildeo estender seus exames para aleacutem da auditoria financeira a fim de penetrarem na auditoria operacional condizente com a eficiecircncia economia
bull
e efetividade
Na Inglaterra em 1982 a Lei de Financcedilas do Governo Municipal determinou que
tambeacutem fossem realizadas auditorias operacionais nas unidades do governo municipaL
(ARAUacuteJO 2004)
No Brasil sua previsatildeo jaacute foi reconhecida na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no
capiacutetulo destinado agrave fiscalizaccedilatildeo
Art 70 A fiscalizaccedilatildeo contaacutebil fmanceira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial da Uniatildeo e das entidades da administraccedilatildeo direta e indireta quanto agrave legalidade legitimidade economicidade aplicaccedilatildeo das subvenccedilotildees e renuacutencia de receitas seraacute exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso)
Conceito
Segundo Boynton (2002) a expressatildeo auditoria operacional tem sido utilizada para
identificar vaacuterias atividades - entre as quais avaliaccedilatildeo do desempenho da administraccedilatildeo de
sistemas de planejamento e de controle de qualidade e atividades e departamentos
operacionais especiacuteficos Conforme sua denominaccedilatildeo sugere esse tipo de auditoria relaciona-
se com operaccedilotildees natildeo financeiras
Auditoria operacional eacute um processo sistemaacutetico de avaliaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia e
economia de operaccedilotildees sob controle da administraccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo e relato dos
resultados da avaliaccedilatildeo a pessoas adequadas acompanhados de recomendaccedilotildees para
aperfeiccediloamento
De acordo com o GAO em seu manual de normas de auditoria governamental (p 21)
a auditoria operacional
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eacute um exame objetivo e sistemaacutetico de evidecircncias com o fim de proporcionar uma avaliaccedilatildeo independente do desempenho de uma organizaccedilatildeo programa atividade ou funccedilatildeo governamental no sentido de fornecer informaccedilotildees para melhorar a accountability puacuteblica e facilitar o processo de tomada de decisotildees pelos envolvidos na responsabilidade de supervisionar ou iniciar accedilotildees corretivas
o Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Uniatildeo (2000 p 15)
classifica a auditoria de natureza operacional em (1) auditoria de desempenho operacional e
(2) avaliaccedilatildeo de programa definindo desta forma a auditoria de natureza operacional
consiste na avaliaccedilatildeo sistemaacutetica dos programas projetos atividades e sistemas governamentais assim como dos oacutergatildeos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal
Consoante o TCE da Bahia (2002 p 18) a auditoria operacional
Acompanha e avalia a accedilatildeo governamental compreendendo a implementaccedilatildeo de programas a execuccedilatildeo de projetos e atividades a gestatildeo de sistemas e a administraccedilatildeo de oacutergatildeos e entidades tendo em vista a utilizaccedilatildeo econocircmica dos recursos puacuteblicos a eficiente geraccedilatildeo de bens e serviccedilos o cumprimento das metas programadas e o efetivo resultado das poliacuteticas governamentais
N a tentativa de tomar mais faacutecil a compreensatildeo desse tema com base na definiccedilatildeo da
INTOSAI a auditoria operacional eacute a auditoria que objetiva verificar se a coisa certa foi feita
na melhor forma e se foi feita da forma mais econocircmica e compreende
a) o controle da economia das atividades administrativas de acordo com princiacutepios
e praacuteticas administrativas razoaacuteveis e com as diretrizes apontadas
b) o controle da eficiecircncia na utilizaccedilatildeo dos recursos humanos financeiros e de
qualquer outro tipo junto com o exame dos sistemas de informaccedilatildeo das medidas
de rendimento e controle e dos procedimentos seguidos pelas entidades
fiscalizadas para corrigir as deficiecircncias encontradas e
c) o controle da eficaacutecia com que se concluiacuteram os objetivos da entidade fiscalizada
e dos resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo agravequeles pretendidos
A INTOSAI utiliza ainda outra nomenclatura para a auditoria da economia eficiecircncia
e eficaacutecia a auditoria de resultados que segundo ela esta auditoria se baseia em decisotildees
tomadas pelo poder legislativo ou nos objetivos estabelecidos por este e pode ser empregada
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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em todo o setor puacuteblico A auditoria de resultados estaacute inserida no contexto da auditoria de
gestatildeo
823 A auditoria de resultados I gestatildeo
As Nonnas de Auditoria estatildeo centradas principalmente na auditoria de regularidade
mas tambeacutem contemplam a auditoria de resultados Como esta auditoria necessita de
diretrizes especiais foi considerada a criaccedilatildeo de diretrizes especiacuteficas Tais diretrizes foram
aprovadas pelo Comitecirc de Nonnas de Auditoria da INTOSAI em sua reuniatildeo ocorrida em
Bratislava Eslovaacutequia em 2003 resultando no documento Diretrizes de Aplicaccedilatildeo das
Nonnas de Auditoria de Resultados O citado documento natildeo eacute um documento nonnativo ou
teacutecnico nem tampouco consiste em um manual mas conteacutem diversas diretrizes e outras
infonnaccedilotildees com implicaccedilotildees praacuteticas que levam em consideraccedilatildeo as premissas e
caracteriacutesticas especiais de uma auditoria de resultados
Ao longo do tempo os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo e outras entidades tem empregado
numerosos enfoques analiacuteticos para avaliar as funccedilotildees e os resultados dos programas
poliacuteticas atividades e organizaccedilotildees do setor puacuteblico Nesse contexto a auditoria de resultados
e os estudos de avaliaccedilatildeo tem sido desenhados para julgar a fonna em que atuam os
programas especiacuteficos e podem diferir muito entre si
O GAO define quatro tipos frequumlentes de avaliaccedilatildeo de programas na auditoria de
resultados
a) Avaliaccedilatildeo de processos
Avalia o grau em que um programa estaacute funcionando na fonna desejada Faz
referecircncia agrave confonnidade das atividades do programa com os requisitos
legislativos e regulamentares a concepccedilatildeo do programa e as nonnas profissionais
ou expectativas dos clientes Cada vez mais eacute importante avaliar se a qualidade
das atividades satisfaz as expectativas dos cidadatildeos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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b ) Avaliaccedilatildeo de produtos
A valia o grau em que um programa alcanccedila seus objetivos orientados a resultados
e orientados a clientes Concentrase em outputs e produtos com o objetivo de
avaliar a eficaacutecia dos programas mas tambeacutem pode destacar os temas de
qualidade e as perspectivas dos clientes Uma avaliaccedilatildeo de produtos tambeacutem pode
avaliar os processos que os elaboram
c) Avaliaccedilatildeo da influecircncia do programa
Avalia o efeito especiacutefico de um programa comparando os produtos deste com
uma estimaccedilatildeo do que poderia ter ocorrido na ausecircncia do programa Esta forma
de avaliaccedilatildeo se aplica quando se sabe que existem fatores externos que influem
sobre os produtos do programa com o objetivo de destacar a contribuiccedilatildeo deste ao
alcance de seus objetivos
d) Avaliaccedilotildees do custobeneflcio e do custoeficaacutecia
Satildeo anaacutelises que comparam os outputs ou produtos de um programa com os
custos que satildeo necessaacuterios para consegui-los Quando se aplicam a programas jaacute
existentes tambeacutem se lhes considera como uma forma de avaliaccedilatildeo de programas
Toda a loacutegica da accedilatildeo governamental e o papel dos criteacuterios da auditoria de resultados
podem ser mais bem visualizados e analisados por intermeacutedio de um modelo graacutefico de
Insumo-Produto conforme a seguir
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bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
Nec essidades
Resultados Finais
1---------1 Intermediaacuterios
ORGANIZACcedilAtildeO IPROGRAMA I ATIVIDADE I PROJETO IPOLmCA r--~-~
Objetivos Insumos Atividades Prod1tos
I I I I I I I
I I I I I I I
L __________________________________________I EFIcIEcircNCIA
EFETIVIDADE
UlUDADE E SUSTENTAmLlDADE
Fonte Pollit 1999
Uma Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior pode empreender auditorias ambientais em
virtude de sua competecircncia legal de efetuar auditorias de regularidade ou de resultados Nas
auditorias de resultados a INTOSAI relaciona como miacutenimo cinco tipos de centros de
atenccedilatildeo ambiental
a) Auditoria de controle por parte da administraccedilatildeo do cumprimento das leis
ambientais
b) Auditorias de resultados dos programas ambientais da administraccedilatildeo
c) Auditorias da influecircncia ambiental de outros programas da administraccedilatildeo
d) Auditorias dos sistemas de gestatildeo ambiental e
e) Avaliaccedilotildees dos projetos de poliacuteticas e programas ambientais
Como a EFS natildeo pode fiscalizar todos os programas ou entidades implicadas nesta
questatildeo necessitaraacute delinear cuidadosamente uma metodologia que lhe permita extrair
conclusotildees fundamentadas sobre a forma em que uma funccedilatildeo ou uma determinada atividade eacute
executada A aacuterea ambiental regra geral demanda recursos significativos e ao menos em
teoria todos os programas ou empresas do setor puacuteblico podem ser analisados aplicando-se
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uma foacutermula que descreve o modo de evoluccedilatildeo de uma etapa a outra por determinados meios
com a finalidade de alcanccedilar objetivos especiacuteficos
Na auditoria de gestatildeo isto se realiza respondendo a duas perguntas baacutesicas
- as coisas estatildeo sendo feitas da forma correta
- as coisas certas estatildeo sendo feitas
A primeira pergunta eacute dirigida primariamente ao produtor e significa em sentido
amplo se as decisotildees poliacuteticas estatildeo sendo aplicadas de forma adequada Esta pergunta pode
ser associada com uma perspectiva normativa Pode ainda ser ampliada no sentido de
descobrir se as atividades realizadas satildeo as que se consideram mais apropriadas sempre com
a premissa de que estatildeo sendo feitas as coisas certas
o alcance da anaacutelise todavia se amplia consideravelmente ao se fazer a segunda
pergunta As coisas certas estatildeo sendo feitas Esta pergunta faz referecircncia agrave influecircncia
exercida sobre a sociedade Faz referecircncia agrave efetividade do programa
824 A Auditoria integrada ou de amplo espectro
Natildeo se trata de um novo tipo de auditoria mas de uma combinaccedilatildeo destes Conforme
exposto na X Assembleacuteia da OLACEFS a moderna auditoria denominada integrada ou de
amplo espectro combina a auditoria tradicional de regularidade com a auditoria de
desempenho estendendo seus procedimentos para aleacutem do controle financeiro de
regularidade correccedilatildeo e confiabilidade observando agora o controle operacional de I
eficiecircncia economia e eficaacutecia com que os recursos humanos materiais e financeiros satildeo
aplicados
Conforme o Manual de Auditoria Integrada Governamental publicado pelo Tribunal
de Contas do Estado de Rondocircnia a Auditoria Ambiental propicia um novo relacionamento
que paulatinamente vem se estabelecendo no paiacutes entre as empresas e organizaccedilotildees que
controlam o meio ambiente
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Segundo Malafaia (2003) vaacuterios satildeo os motivos que justificam a implantaccedilatildeo de um
modelo abrangente de auditorias ambientais pelos Tribunais vislumbrando-se com isto um
horizonte de especializaccedilatildeo dos seus meacutetodos e processos que se traduzem em beneficios agraves
organizaccedilotildees Dentre eles pode-se citar a melhoria das relaccedilotildees de parceria e envolvimento
com os gestores melhoria organizacional atendimento agraves expectativas da comunidade em
que estaacute inserida comprometimento com o desenvolvimento sustentaacutevel e com a
responsabilidade ambiental dentre outros
A respeito da auditoria integrada tecircm-se realizado conferecircncias sobre o tema
destacando-se o 11 Congresso Internacional de Auditoria Integrada realizado na cidade de
Buenos Aires em 1995 onde em seu painel C concluiu-se que em
Um mundo com necessidades sociais carentes de satisfaccedilatildeo e com recursos naturais que se esgotam ou satildeo crescentemente afectados impotildee-se a necessidade de se adotar procedimentos de auditoria especiacuteficos que deveratildeo ser homogeacuteneos para zonas concorrentes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000 p 15)
83 Objetivos
Conforme o Guia Metodoloacutegico da OLACEFS (2002) os objetivos de uma auditoria
ambiental satildeo
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestatildeo ambiental do Estado e formular as
correspondentes observaccedilotildees eou recomendaccedilotildees encaminhadas visando
alcanccedilar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentaacutevel
b) verificar o cumprimento das normas poliacuteticas planos projetos ou atividades em
relaccedilatildeo com o meio ambiente e
c) que os resultados da auditoria fiscal de gestatildeo ao meio ambiente se constituam em
instrumentos capazes para promover se for o caso as sanccedilotildees econocircmicas
administrativas civis e penais aos entes puacuteblicos eou privados responsaacuteveis pela
contaminaccedilatildeo ou degradaccedilatildeo do meio ambiente e dos recursos naturais
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84 Alcance
o alcance eacute o marco ou limite de uma auditoria no qual se detennina o tempo que
deve ser empregado as mateacuterias ou aacutereas que seratildeo cobertas a profundidade das provas a se
realizar os objetivos e a metodologia aplicaacutevel Devem ser consideradas de acordo com o
caso
a) a gestatildeo do periacuteodo que se examina (trimestral semestral anual)
b) a cobertura geograacutefica (nacional regional distrital local etc) e
c) a relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo ou dependecircncia aacuterea unidade normativa reguladora
ou executora encarregada da proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio ambiente que se
audita
85 Princiacutepios
o Guia Metodoloacutegico para auditoria ambiental da OLACEFS relaciona como
Princiacutepios a serem observados em uma auditoria ambiental a eficaacutecia eficiecircncia economia
equidade transparecircncia sustentabilidade ambiental e congruecircncia
A transparecircncia estaacute relacionada agrave divulgaccedilatildeo da auditoria com o fim de sensibilizar
e conscientizar aos funcionaacuterios e populaccedilotildees sobre a necessidade de conservar o ambiente e
inclinar-se pelo desenvolvimento sustentaacutevel
No tocante agrave sustentabilidade ambiental a gestatildeo os programas projetos e
atividades do Estado devem conduzir ao crescimento econocircmico a elevaccedilatildeo da qualidade de
vida e bem-estar social sem esgotar a base dos recursos naturais renovaacuteveis em que se apoacuteia
nem deteriorar o meio ambiente ou o direito das geraccedilotildees futuras de virem a utilizaacute-lo para
satisfaccedilatildeo de suas proacuteprias necessidades
A congruecircncia consiste em verificar a conveniecircncia e a oportunidade de uma situaccedilatildeo
ou accedilatildeo Eacute todo o conveniente adequado oportuno e portanto eficaz
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
55
Por outro lado as EFS natildeo devem desconhecer alguns princiacutepios ou normas gerais que
se devem levar em conta para o desenvolvimento deste processo
a) Os planos e procedimentos formais existentes devem ser regulados atraveacutes de
normas baacutesicas e complementados com manuais ou guias destinados a orientar de
maneira uniforme tanto a praacutetica da auditoria ambiental como a programaccedilatildeo
anual do controle governamental em mateacuteria de meio ambiente eou de seus
recursos naturais
b) Os procedimentos de seleccedilatildeo de pessoal devem assegurar que os profissionais
escolhidos possuam o conhecimento a capacidade e preparo suficientes para
alcanccedilar o cumprimento dos objetivos e alcances da auditoria bem como para
traccedilar eleger e aplicar adequadamente metodologias criteacuterios e teacutecnicas de
avaliaccedilatildeo ambiental
c) A estrutura organizacional deve contar com um sistema de informaccedilatildeo ambiental
e com procedimentos que assegurem (1) a independecircncia do auditor e dos
profissionais de apoio (2) a confiabilidade da informaccedilatildeo contida nos registros
ambientais (3) a objetividade dos resultados e das conclusotildees da auditoria
d) Os procedimentos vigentes devem assegurar que o auditor conclua todas as
atividades relativas ao exame com o devido cuidado e diligecircncia profissionais
e) Os objetivos e alcances especiacuteficos da auditoria devem ser definidos durante o
planejamento do exame de maneira clara e precisa os alcances especiacuteficos
poderatildeo ser modificados em funccedilatildeo dos resultados obtidos ao aplicar as
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo ambiental selecionados
f) O trabalho de campo deve ser planejado e supervisionado para cada uma das
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo escolhidas eou delineadas pelo
auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bullbull bull
56bull
bull g) As normas destinadas a caracterizar os relatoacuterios de auditoria devem assegurar
bull que eles sejam expostos com clareza e precisatildeo bem como que sejam relevantes agrave
natureza objetivos e alcance do exame
h) Os procedimentos para divulgaccedilatildeo dos resultados finais da auditoria ambiental
devem ser adequados e delineados com base em disposiccedilotildees legais que se
encontrem em vigor
i) Os procedimentos relacionados com o acompanhamento das medidas adotadas
por parte dos entes para implementar as recomendaccedilotildees resultantes do controle
posterior e para avaliar os respectivos resultados devem estar fundamentados em
disposiccedilotildees legais e normativas em vigor
bull j) O sistema interno de controle de qualidade deve assegurar a objetividade a
bull precisatildeo eou exatidatildeo das accedilotildees do controle governamental e estimular o
bull aperfeiccediloamento contiacutenuo dos procedimentos de auditoria utilizados e dos
bull resultados produzidos
k) O Oacutergatildeo Superior do Sistema de Controle Governamental enquanto natildeo existir
bull um organismo competente que certifique auditores ambientais na aacuterea
governamental deve definir requisitos baacutesicos e estabelecer um procedimento
que permita selecionar profissionais aptos para o exerciacutecio do controle posterior
bull em mateacuteria de meio ambiente e de seus recursos naturais
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria
O processo de auditoria deve cumprir as seguintes caracteriacutesticas
bull
a) Objetividade o auditor deve contar com suficiente independecircncia mental e
funcional das atividades realizadas pela entidade para analisar interpretar e
avaliar o desenvolvimento e registro das operaccedilotildees realizadas por esta
bullbull
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57
b) Sistemaacutetico porque atraveacutes de uma metodologia o auditor pode expressar e
sustentar uma opiniatildeo sobre a gestatildeo desenvolvida pela entidade
c) Especializado eou altamente profissional exigindo soacutelidos conhecimentos de
auditoria meio ambiente e recursos naturais bem como disciplinas afins
respaldados por uma ampla experiecircncia em preparaccedilatildeo de programas conduccedilatildeo
do trabalho e elaboraccedilatildeo de relatoacuterio e
d) Deve ser oportuno tanto em sua execuccedilatildeo como no relatoacuterio o qual estaacute
determinado pela legislaccedilatildeo de cada paiacutes o relatoacuterio deve refletir os resultados do
exame baseado em criteacuterios condiccedilotildees causas e efeitos sobre achados e
recomendaccedilotildees
87 Fases do processo de auditoria ambiental
A aplicaccedilatildeo do processo auditorial deve estar ligada ao objetivo que se deseja
alcanccedilar sendo necessaacuterio que a equipe de auditoria possua uma abordagem estruturada onde
se definiratildeo os objetivos e o alcance do processo a ser desenvolvido
Assim o estudo da OLACEFS recomenda que o processo de auditoria deve se
desenvolver em quatro fases
a) Planejamento Tem por objetivo identificar o que se vai examinar como quando
e quais os recursos disponiacuteveis Igualmente se determina o alcance tempo
objetivos criteacuterios e enfoque necessaacuterios para concluir um exame eficiente e
efetivo
b) Execuccedilatildeo Enfatiza a reuniatildeo de provas e anaacutelises de evidecircncias adequadas
quanto agrave qualidade e quantidade baseando-se nos objetivos da auditoria dos
criteacuterios e da metodologia desenvolvidas na fase de planejamento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 58
c) Elaboraccedilatildeo do relatoacuterio Inclui a comunicaccedilatildeo dos resultados da auditoria a
diferentes instacircncias internas e externas do auditor natildeo soacute como informe final
como tambeacutem informes parciais que na aacuterea ambiental podem ser muito uacuteteis
d) Acompanhamento Esta fase eacute muito importante natildeo soacute para retro alimentar o
processo da auditoria como tambeacutem para realizar um controle ao plano de
melhoria apresentado pela entidade ao organismo de controle
Estas fases natildeo satildeo necessariamente distintas e podem sobrepor-se em determinada
medida A seguir as mesmas satildeo abordadas em maiores detalhes
Planejamento
Ocorre basicamente em duas etapas
a) Anaacutelise geral que eacute a compreensatildeo e conhecimento da entidade ou do projeto a
ser auditado a preparaccedilatildeo e a apresentaccedilatildeo do plano de anaacutelise preliminar
A compreensatildeo e conhecimento da entidade auditada implica no estudo e
compreensatildeo da organizaccedilatildeo desde uma perspectiva geral analisando as
diferentes atividades da entidade atraveacutes das informaccedilotildees obtidas
Na preparaccedilatildeo da anaacutelise preliminar satildeo determinadas as linhas gerais de
investigaccedilatildeo onde satildeo definidas as aacutereas projetos atividadesprogramas e serviccedilos
com probabilidade de serem examinadas Nesta fase satildeo identificadas as fontes de
criteacuterio e o mapa de risco da entidade
Jaacute o plano de anaacutelise preliminar visa comunicar os estudos feitos aos niacuteveis de
decisatildeo das EFS os quais avaliaratildeo as linhas de investigaccedilatildeo e constitui a base
para a aprovaccedilatildeo dos recursos que seratildeo empregados na auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 59
bull b) Investigaccedilatildeo preliminar tem por objetivo explorar as linhas gerais de
bull investigaccedilatildeo e aprofundar o conhecimento e a compreensatildeo sobre a entidade
Com tais informaccedilotildees a equipe selecionaraacute quais os assuntos de potencial
importacircncia
bull Como resultado final eacute apresentado um memorando de planejamento onde se
inclui o objetivo e alcance da auditoria os recursos necessaacuterios e o cronograma
N esta etapa tambeacutem se definem os programas de auditoria que seratildeo aplicados
o Tribunal de Contas Europeu aponta trecircs caracteriacutesticas vantajosas que a fase de
planejamento oferece para as Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
bullbull a) racionalidade o processamento e resultados do planejamento incentivam uma
avaliaccedilatildeo loacutegica das tarefas da EFS e o estabelecimento de objetivos precisos
b) prospecccedilatildeo as tarefas satildeo definidas em funccedilatildeo da sua dimensatildeo no tempo de tal
bull modo que se pode ter uma melhor noccedilatildeo das prioridades e
c) coordenaccedilatildeo a coordenaccedilatildeo entre as poliacuteticas de auditoria da EFS e o trabalho de
auditoria real
bull
Observe-se que o planejamento da auditoria eacute um processo dinacircmico e a fim de atingir
os objetivos da auditoria pode ser necessaacuterio realizar alteraccedilatildeo agrave medida que a auditoria se
desenvolve Os objetivos podem ser efetuar uma auditoria de regularidade ou operacional ou
uma combinaccedilatildeo destes aspectos
bull Execuccedilatildeo
bullbull Nesta fase aplica-se o plano detalhado de auditoria que descreve por projetos linhas
bullbull ou aacutereas as accedilotildees que devem ser desenvolvidas de acordo com cada objetivo de auditoria
ambiental aprovada Satildeo desenvolvidas basicamente as seguintes atividades
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bullbull 60
bull
1 Revisatildeo ajuste e aplicaccedilatildeo dos programas de auditoria
A equipe efetua a revisatildeo do programa e procede aos ajustes necessaacuterios avaliando
bull especialmente as possibilidades de alcanccedilar o objetivo e a adequaccedilatildeo dos procedimentos
estabelecidos para verificar o cumprimento dos criteacuterios
bull 2 Aplicaccedilatildeo de procedimentos
bull As provas se referem agrave aplicaccedilatildeo de um ou vaacuterios procedimentos de auditoria ambiental
Seu objetivo eacute reunir evidecircncias adequadas sobre o funcionamento eficaz ou ineficaz
das atividades sistemas e controles identificados durante a etapa de investigaccedilatildeo
bull preliminar
bull Em funccedilatildeo dos resultados dos exames surgiratildeo os achados de auditoria bull bull Um achado de auditoria eacute uma descoberta do auditor que fundamentaraacute as conclusotildees e
bull recomendaccedilotildees da auditoria
Um achado natildeo necessariamente teraacute uma conotaccedilatildeo de deficiecircncia impropriedade
bull ponto fraco ou irregularidade Ele tambeacutem pode se referir a pontos fortes e positivos da
organizaccedilatildeo auditada
o Achado ambiental encontrado pode ser de
bull a) cumprimento considerado como o desvio ou descumprimento de normas elou
procedimentos
bull b) gestatildeo aqueles cujos aspectos substantivos satildeo ambientais causados por accedilatildeo
antroacutepica que originam um dano perda do patrimocircnio natural uma alteraccedilatildeo no
bull equiliacutebrio ecoloacutegico eou diminuiccedilatildeo na qualidade de vida
bullbull o achado ambiental obtido neste processo deve estar fundamentado em fatos e
bull evidecircncias precisas e devidamente suportadas As evidecircncias podem ser (1) fisicas
obtidas atraveacutes da inspeccedilatildeo ou observaccedilatildeo direta do bem de procedimentos realizados
por terceiros (2) documentada proveniente de informaccedilatildeo da entidade auditada ou de
bull
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terceiros desde que confiaacutevel (3) testemunhal declaraccedilotildees recebidas em resposta a
questionaacuterios aplicados e (4) analiacutetica detenninadas mediante caacutelculos comparaccedilotildees
raciociacutenios I deduccedilotildees e estudos de iacutendices
Um achado ambiental deve possuir no geral as seguintes caracteriacutesticas
a) ser importante ou significativo considerando-se a classe de impactos ambientais
gerados (reversiacutevel irreversiacutevel acumulativo leve grave de longo prazo)
b) estar fundamentado em fatos e evidecircncias exatas devidamente suportadas
c) ser objetivo e completo
d) estar fundamentado em um raciociacutenio consistente para amparar as conclusotildees e
e) ser convincente suficientemente argumentado e sustentado para uma pessoa que
natildeo tenha participado na execuccedilatildeo da auditoria
Todo achado conclusatildeo e conceito deveratildeo estar fundamentados
3 Anaacutelise de achados
Consiste na comparaccedilatildeo de resultados da auditoria com os criteacuterios incluindo a
consideraccedilatildeo das causas principais comparada com os efeitos e se for o caso um
resumo de evidecircncia adicional sobre os efeitos de tais discrepacircncias a fim de
demonstrar a importacircncia do assunto
Ao longo deste processo de anaacutelise se deve levar em consideraccedilatildeo os seguintes
elementos
a) materialidade detenninada ao se considerar o tamanho da variaccedilatildeo com um
criteacuterio e a frequumlecircncia de sua ocorrecircncia
b) reportabilidade dependendo de sua significacircncia relevacircncia e materialidade do
achado o auditor detenninaraacute sua inclusatildeo ou natildeo no relatoacuterio
c) consideraccedilotildees das causas e efeitos (conclusotildees) considerar as razotildees e a
importacircncia destas ao natildeo aderir a um criteacuterio estabelecido no processo Implica
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 62
em detenninar dentre outros aspectos a suficiecircncia relevacircncia e consistecircncia da
evidecircncia que sustenta tais achados Ao executar esta etapa a equipe de auditoria
deve considerar que
- as causas e efeitos estatildeo interrelacionados e que o conhecimento das causas
ajuda a compreender melhor os efeitos
- a anaacutelise da infonnaccedilatildeo estaacute orientada a julgar as infonnaccedilotildees coletadas durante
a fase de planejamento e de execuccedilatildeo para a fonnulaccedilatildeo de soluccedilatildeo aos
problemas detectados
- a natildeo confonnidade dos resultados da auditoria com os criteacuterios daacute lugar agrave
atribuiccedilatildeo de valores quando o caso assim exigir (efeitos graves de degradaccedilatildeo
ambiental)
bull - as causas podem ser externas ao sistema ou agrave organizaccedilatildeo auditada e devem ser
identificadas
bull - os efeitos podem extrapolar o acircmbito do sistema ou da organizaccedilatildeo auditada e
- a relaccedilatildeo condiccedilatildeo-causa-efeito (observaccedilotildees) devem ser suficientemente claras
para que o auditor possa elaborar recomendaccedilotildees praacuteticas e significativas
4 Prccedilparaccedilatildeo das conclusotildees
A equipe de auditoria deve chegar a conclusotildees adequadas acerca da importacircncia
relativa da deficiecircncia que se detennine Ao se preparar as conclusotildees as mesmas
devem ser priorizadas
Elaboraccedilatildeo do Relatoacuterio
Os resultados dos trabalhos de auditoria podem ser apresentados sob a fonna de
parecer de auditoria quando da realizaccedilatildeo de auditorias sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis
ou sobre fonna de relatoacuterios se for oportuno expondo as suas constataccedilotildees de fonna
apropriada o seu conteuacutedo deve ser de faacutecil compreensatildeo e isento de imprecisotildees ou
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
63
bullbull ambiguumlidades Deve incluir apenas elementos que sejam confinnados por infonnaccedilotildees
probatoacuterias de auditoria adequadas e relevantes e deve revelar a independecircncia e objetividade
do auditor mostrando-se imparcial e construtivo
Nesta etapa se define o fonnato geral do relatoacuterio de auditoria e quais infonnaccedilotildees
devem ser incluiacutedas respaldadas pelas conclusotildees e opiniotildees significativas dos auditores
A expressatildeo elaboraccedilatildeo do relatoacuterio designa simultaneamente o parecer do auditor e
as suas outras observaccedilotildees sobre um conjunto de demonstraccedilotildees financeiras e o relatoacuterio final
do auditor ao concluir urna auditoria operacional ou de gestatildeo
A seguir eacute abordado algumas recomendaccedilotildees efetuadas pela OLACEFS onde a
bullbull elaboraccedilatildeo de relatoacuterios deveraacute levar em conta
a) elementos fonnais corno tiacutetulo identificaccedilatildeo do organismo de controle periacuteodo
auditado identificaccedilatildeo da equipe de auditoria identificaccedilatildeo da politica
programa projeto atividade gestatildeo ou ente auditado data de emissatildeo do
relatoacuterio e destinataacuterio (s)
b) antecedentes relaccedilatildeo e descriccedilatildeo da poliacutetica programa plano recurso projeto ou
ente auditado de acordo com seus elementos histoacutericos juriacutedicos organizacionais
e funcionais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais
Deve evidenciar os objetivos da auditoria o alcance e suas limitaccedilotildees bem corno
a metodologia utilizada
c) resultados da auditoria
- Resultados significativos podem ser positivos ou negativos e se referem ao que
a equipe incorporar ao relatoacuterio
- Achados e observaccedilotildees
- Opiniatildeo conceitos eou pronunciamentos eacute a expressatildeo dos resultados obtidos
pela equipe de auditoria urna vez avaliados os achados e as observaccedilotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
64
individualmente ou em conjunto em relaccedilatildeo aos criteacuterios previamente
estabelecidos
- Conclusotildees e recomendaccedilotildees a partir da opiniatildeo anterior a equipe estabeleceraacute
conclusotildees sobre os resultados obtidos formulando recomendaccedilotildees e accedilotildees que
se considere necessaacuterio para corrigir as irregularidades
bull - Declaraccedilatildeo de cumprimento eacute a manifestaccedilatildeo expressa sobre a observacircncia de
leis regulamentos e demais normas aplicaacuteveis de acordo com as poliacuteticas
bull
programas projetos atividade ou gestatildeo do ente sujeito do controle
- Aspectos que requerem um estudo adicional aspectos que sendo objeto de
anaacutelise no processo requerem segundo a opiniatildeo do grupo de auditoria uma
bullbull maior profundidade em seu estudo e anaacutelise Esta declaraccedilatildeo deve estar
bull claramente formulada jaacute que os resultados apresentados sobre estes aspectos natildeo
bullbull apresentam uma conotaccedilatildeo definitiva
bull - Pronunciamento da Administraccedilatildeo se referem agrave aceitaccedilatildeo ou natildeo dos resultados
bull obtidos e podem incluir as accedilotildees que devem ser implementadas conforme as
recomendaccedilotildees propostas pela equipe de auditoria Este passo visa facilitar a
bull etapa de acompanhamento Este seraacute o resultado de uma reuniatildeo com os
bullbull representantes da entidade auditada previamente agrave entrega final do relatoacuterio
bull - Compromissos O ente auditado entregaraacute um plano de melhoria no qual
constaraacute as accedilotildees que a administraccedilatildeo tomaraacute a fim de melhorar aqueles aspectos
apontados como deficientes
Um relatoacuterio de auditoria operacional ou de gestatildeo poderaacute ter a seguinte estrutura
aplicaacutevel agrave auditoria de regularidade no que couber
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
65
bull a) Sumaacuterio - enumeraccedilatildeo das principais divisotildees seccedilotildees e outras partes de um
documento na mesma ordem que a mateacuteria nela se sucede (NBR 6027 da
ABNT)
b) Resumo - breve descriccedilatildeo dos elementos-chave do relatoacuterio quaIs sejam o
objetivo e escopo da auditoria principais resultados e recomendaccedilotildees
c) Introduccedilatildeo - neste toacutepico a equipe deve discorrer sobre os antecedentes
d) Capiacutetulos sobre os temas principais - os capiacutetulos que comporatildeo o relatoacuterio
podem ser organizados de diversas maneiras Uma delas pode ser estruturar os
capiacutetulos segundo uma sequumlecircncia loacutegica baseada na organizaccedilatildeo administrativa
geograacutefica ou funcional do objeto da auditoria Os capiacutetulos devem ser
desenvolvidos de maneira a permitir ao leitor acompanha a loacutegica dos argumentos
e das justificativas que sustentam os achados
Aqui seratildeo relatados os resultados significativos os achados e observaccedilotildees e as
opiniotildees conceitos eou pronunciamentos
e) Comentaacuterios do gestor ou Pronunciamento da Administraccedilatildeo comentaacuterios que o
gestor julgue pertinentes
f) Conclusatildeo neste ponto se registraratildeo as conclusotildees e recomendaccedilotildees
g) Proposta de encaminhamento conteraacute a recomendaccedilatildeo acerca da execuccedilatildeo do
trabalho de auditoria ou ainda quando a equipe assim entender outras
recomendaccedilotildees que mereccedilam ser levadas ao conhecimento do relator
h) Apecircndice neste toacutepico devem ser incluiacutedos quaisquer detalhamentos necessaacuterios
ao entendimento e sustentaccedilatildeo dos argumentos apresentados cuja inserccedilatildeo no
texto principal prejudicaria o fluxo da exposiccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
66
bull
o sentido pedagoacutegico das recomendaccedilotildees introduzidas nos relatoacuterios devem ser uma
constante sem esquecer nunca o caraacuteter teacutecnico uma vez que tambeacutem natildeo satildeo convincentes
as puniccedilotildees por natildeo serem eficazes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Acompanhamento
Esta fase eacute realizada no decorrer da auditoria subsequumlente onde o auditor deve
acompanhar a aceitaccedilatildeo de suas recomendaccedilotildees e o cumprimento do plano de melhoria
apresentado pelo auditado
No acompanhamento o auditor deveraacute manter a objetividade e a independecircncia e
portanto se limitar em determinar se as fraquezas identificadas foram corrigidas e natildeo no fato
de que se foram postas em praacutetica ou natildeo as recomendaccedilotildees especiacuteficas
A fase de acompanhamento pode servir para os seguintes objetivos
a) aumentar a eficaacutecia dos relatoacuterios de auditoria - a razatildeo primordial para se fazer
um acompanhamento eacute aumentar a probabilidade de que coloquem em praacutetica as
recomendaccedilotildees
b) ajudar a Administraccedilatildeo puacuteblica e ao Poder Legislativo - o acompanhamento tem
que ser uacutetil para orientar as accedilotildees da Administraccedilatildeo Puacuteblica eou do Poder
Legislativo
c) a avaliaccedilatildeo da gestatildeo da EFS - a atividade de acompanhamento proporciona uma
base para avaliar e julgar o desempenho da EFS e
d) criar incentivos para a aprendizagem e desenvolvimento - as atividades de
acompanhamento podem contribuir para um melhor conhecimento e melhores
praacuteticas
Eacute preciso registrar os resultados do acompanhamento das recomendaccedilotildees da auditoria
Em caso necessaacuterio a Administraccedilatildeo ou o Poder Legislativo deveraacute ser infonnado acerca das
deficiecircncias e melhorias identificadas no acompanhamento das auditorias
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 67
88 Teacutecnicas de Auditoria
bull Os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria comumente utilizados no setor privado satildeo
tambeacutem aplicaacuteveis ao setor puacuteblico e os meacutetodos e teacutecnicas empregados na auditoria
ambiental natildeo diferem substancialmente daqueles empregados em qualquer outra aacuterea O
importante para uma efetiva avaliaccedilatildeo ambiental eacute a participaccedilatildeo de especialistas onde a
anaacutelise de temas especializados se faz necessaacuteria
As teacutecnicas de auditoria se referem a meacutetodos praacuteticos de investigaccedilatildeo e prova que o
auditor se utiliza para obter a evidecircncia necessaacuteria para fundamentar suas opiniotildees e
conclusotildees Satildeo determinadas durante a fase de planejamento e na preparaccedilatildeo dos programas
de auditoria As teacutecnicas selecionadas para uma auditoria ao serem aplicadas tomam-se os
procedimentos desta
A seguir satildeo comentadas algumas teacutecnicas empregadas em auditoria ambiental
inclusas no documento da OLACEFS
Avaliaccedilatildeo Geral
Aplicada pelo auditor no iniacutecio do trabalho com base em sua experiecircncia e juiacutezo
profissional Geralmente orienta a aplicaccedilatildeo de outras teacutecnicas
Consiste na anaacutelise geral da informaccedilatildeo da entidade acerca de sua natureza juriacutedica
bull objeto social Demonstraccedilotildees Contaacutebeis obrigaccedilotildees ambientais e sistemas de informaccedilatildeo de
controle e de gestatildeo ambiental bem como da pressatildeo que a entidade exerce sobre o meio
ambiente e as reclamaccedilotildees dos cidadatildeos
Inspeccedilatildeo
Eacute o exame de registros documentos mapas ou ativos tangiacuteveis A confiabilidade
proporcionada pela inspeccedilatildeo dos documentos mapas e registros depende da sua natureza
fonte e eficaacutecia dos controles internos sobre seus procedimentos
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
68
Anaacutelise
Eacute a classificaccedilatildeo e agrupamento dos distintos elementos individuais que fonnam um
plano indicativo os contratos assinados ou liquidados uma conta um processo um grupo de
programas que fonnam um projeto buscando com isto orientar o trabalho que se pretende
desenvolver Neste processo os modelos conceituais e matemaacuteticos nos oferecem uma visatildeo
bull geral do objeto de anaacutelise e portanto satildeo muito uacuteteis
Observaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da fonna como os responsaacuteveis desenvolvem e documentam os
processos
Confirmaccedilatildeo
Consiste em certificar-se da autenticidade de situaccedilotildees operaccedilatildeo eou cifras atraveacutes da
comunicaccedilatildeo direta com terceiros que conhecem a natureza e condiccedilotildees da situaccedilatildeo e
portanto podem infonnar sobre sua validade
Conciliaccedilatildeo
Eacute a confrontaccedilatildeo ou cruzamento de infonnaccedilatildeo de dois registros independentes mas
relacionados entre si para estabelecer sua confonnidade Esta teacutecnica pode ser utilizada em
vaacuterias contas ou situaccedilotildees Para desenvolver esta teacutecnica satildeo de grande utilidade os mapas de
risco fotografias aeacutereas ou por sateacutelite os inventaacuterios de recursos naturais e as provas de
laboratoacuterio dentre outros
Indagaccedilatildeo
A obtenccedilatildeo de infonnaccedilatildeo verbal mediante averiguaccedilotildees dentro ou fora da entidade
sobre possiacuteveis pontos fracos na aplicaccedilatildeo dos procedimentos praacuteticas de controle interno ou
outras situaccedilotildees que o auditor considere relevante para seu trabalho pode ser obtida mediante
bull a realizaccedilatildeo de entrevistas e consultas realizadas a especialistas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
69
Caacutelculo
Consiste em comprovar a exatidatildeo aritmeacutetica contida nos documentos e registros
contaacutebeis mediante a realizaccedilatildeo de caacutelculos sobre bases estimadas ou reais Na aplicaccedilatildeo
desta teacutecnica o auditor pode utilizar a amostragem estatiacutestica
Exame de documentos - Comprovaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da evidecircncia que apoacuteia ou sustenta uma operaccedilatildeo ou transaccedilatildeo com o
fim de corroborar sua autoridade legalidade propriedade e veracidade
Revisatildeo analiacutetica
Eacute a anaacutelise de iacutendices indicadores tendecircncias e a investigaccedilatildeo das flutuaccedilotildees
variaccedilotildees e relaccedilotildees que se apresentem inconsistentes ou se desviem dos montantes
prognosticados
Questionaacuterios
Formatos atraveacutes dos quais se questionam assuntos relevantes para a auditoria
Geralmente deve ser acompanhado de instruccedilotildees Podem ser gerais ou especiacuteficos de acordo bull com o objetivo proposto As listas de checagem e controle estatildeo inclusas dentro desta
classificaccedilatildeo e permite fazer uma avaliaccedilatildeo preliminar sobre o que se estaacute indagando
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA
Regra geral os elementos economia eficiecircncia e eficaacutecia satildeo enfocados sempre que
se conceitua a auditoria operacional ou de gestatildeo Toma-se necessaacuterio entatildeo apresentar estes
elementos visando uma melhor compreensatildeo da mateacuteria Para tal utilizaremos os comentaacuterios
da INTOSAI e do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Economia - reduzir custos
bull Significa reduzir ao miacutenimo o custo dos recursos utilizados para realizar uma
bull atividade com a qualidade necessaacuteria A economia soacute pode ser medida se houver um criteacuterio
razoaacutevel ou motivos para fazecirc-lo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
70
bullbull
bull
bull
As auditorias da economia podem encontrar respostas para alguns questionamentos
tais como
- os meios escolhidos ou equipamento obtido representam o uso mais econocircmico
dos recursos puacuteblicos
- os recursos humanos financeiros ou materiais foram utilizados de forma
econocircmica
- as atividades de gestatildeo se realizaram em conformidade com os princiacutepios
corretos de administraccedilatildeo e as adequadas poliacuteticas de gestatildeo
Eficiecircncia - aproveitar o melhor possiacutevel os recursos disponiacuteveis
A eficiecircncia estaacute relacionada com a economia Tambeacutem neste caso a questatildeo central
se refere aos recursos utilizados A pergunta principal eacute se estes recursos estatildeo sendo
empregados de maneira oacutetima ou satisfatoacuteria ou se poderia ter sido alcanccedilado os mesmos
objetivos ou similares considerando-se o ponto de vista da qualidade e do prazo disponiacutevel
com menos recursos
Expressa a relaccedilatildeo entre os produtos (bens e serviccedilos) gerados por uma atividade e os
custos do insumo aplicados num determinado periacuteodo de tempo Uma auditoria da eficiecircncia
pode encontrar respostas para alguns questionamentos tais como
- estamos conseguindo o maacuteximo - em termos de quantidade e qualidade - de
nossas accedilotildees Essa pergunta se refere agrave relaccedilatildeo existente entre a qualidade e
quantidade de serviccedilos oferecidos e as atividades e custos dos recursos
utilizados para produzi-los visando alcanccedilar os resultados
- as coisas estatildeo sendo feitas do jeito certo
bullbull bull
71bull bull Eficaacutecia - alcanccedilar os propoacutesitos e objetivos flXadosbull bull A eficaacutecia se constitui essencialmente em um conceito de alcance de objetivos e de bull bullbull
metas programadas em um detenninado periacuteodo de tempo Faz referecircncia agrave relaccedilatildeo existente
bull entre os objetivos fixados os produtos oferecidos e os objetivos cumpridos
bullbull Uma auditoria da eficaacutecia pode encontrar respostas para os seguintes questionamentos
bullbull - as coisas estatildeo sendo feitas
bull - estatildeo sendo cumpridos os objetivos estipulados de acordo com os meIOS
bullbull empregados os produtos obtidos e os influxos observados
bull - os efeitos constatados satildeo realmente consequumlecircncia da poliacutetica em questatildeo e natildeo
bullbull de outras circunstacircncias
bullbull 10 A EQUIDADE
bullbull A inclusatildeo da equidade no ciclo da auditoria de gestatildeo encontra-se em processo de
bullbull estudo em vaacuterios paiacuteses onde o conceito de controle social jaacute existe e refere-se ao controle
bull aplicado agrave distribuiccedilatildeo do dinheiro puacuteblico pelos agentes que tecircm a competecircncia de promover
bull a melhoria da qualidade de vida em detenninada unidade bull bullbull
A equidade visa identificar os beneficiaacuterios da accedilatildeo econocircmica e analisar a
bull distribuiccedilatildeo de custos e beneficios entre setores econocircmicos e sociais
bullbull 11 A EFETIVIDADE
bull No Brasil a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em seu inciso II do art 74 ao tratar da It
bullbull finalidade da auditoria aborda os elementos eficaacutecia e eficiecircncia Jaacute o caput do art 70
bull menciona a economicidade Natildeo haacute menccedilatildeo expressa sobre a avaliaccedilatildeo dos recursos sob o
bullbull aspecto da efetividade
bull o mesmo comportamento ocorre em diversas bibliografias consultadas Eacute possiacutevel que
bull essa abordagem natildeo ocorra uma vez que a efetividade se relaciona com o ambiente externo bull bullbull
da organizaccedilatildeo
bullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
72
bullbull o Tribunal de Contas do Estado da Bahia em seu Manual de Auditoria
Governamental capiacutetulo 4 item 44 discorre a respeito da efetividade como
Na Administraccedilatildeo Puacuteblica o valor efetivo ou potencialmente criado natildeo pode ser medido com base exclusivamente nos produtos de um programa ou atividade mas em relaccedilatildeo aos resultados e impactos qualitativos e quantitativos()
Desse modo a anaacutelise da efetividade verificaraacute se foi gerado impacto na comunidade tendo sido satisfeitas as suas necessidades ou seja se houve transformaccedilatildeo da realidade bem como seu grau de abrangecircncia aleacutem da continuidade dos resultados alcanccedilados
Ao focalizar os impactos do programa na populaccedilatildeo afetada reconhece-se que a avaliaccedilatildeo natildeo deve limitar-se aos produtos ou serviccedilos em si mas aos efeitos gerados
Jaacute o Tribunal de Contas da Uniatildeo assim situa a efetividade
o objetivo da auditoria de desempenho operacional eacute examinar a accedilatildeo governamental quanto aos aspectos da economicidade eficiecircncia e eficaacutecia enquanto a avaliaccedilatildeo de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (grifo nosso)
bull Para o TCU a efetividade eacute a relaccedilatildeo entre os resultados (impactos observados)
alcanccedilados e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuaccedilatildeo institucional
Significa verificar se as coisas certas estatildeo sendo feitas
Observa-se pelos conceitos apresentados em relaccedilatildeo agrave efetividade que existe a
preocupaccedilatildeo com a relaccedilatildeo ao longo do tempo entre os resultados alcanccedilados e os objetivos
pretendidos havendo uma inquietaccedilatildeo com o valor social do produto
Eacute um conceito que merece estar no rol das preocupaccedilotildees da auditoria operacional ou
de gestatildeo
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA INTOSAI AgraveS AUDITORIAS
AMBIENTAIS
No XVII Congresso da INTOSAI foi apresentado o guia Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo
de Auditoria de Atividades com uma perspectiva ambiental onde satildeo relacionados os
postulados baacutesicos normas gerais normas de procedimento e normas para apresentaccedilatildeo de
relatoacuterios aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental que a seguir transcreve-se
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 73
Postulados Baacutesicos
As EFS deveratildeo procurar manter conformidade com as normas de auditoria da
INTOSAI em todos os assuntos que sejam considerados materiais
Um assunto pode ser definido como material se haacute o conhecimento que existe a
probabilidade de que tenha influecircncia no interessado ou em outro usuaacuterio do relatoacuterio ou do
resultado da auditoria no qual estaacute contido
A materialidade se determina com frequumlecircncia em termos valorativos poreacutem a
natureza inerente ou as caracteriacutesticas de um assunto ou de um grupo de assuntos tambeacutem
podem converter o assunto em material Assuntos que natildeo eram importantes originalmente
podem chegar a se tomar
Cada EFS deveraacute estabelecer uma poliacutetica sobre os postulados e normas que deveratildeo
ser observados na execuccedilatildeo de uma auditoria ambiental a fim de assegurar que tanto o
trabalho quanto o produto deste sejam de alta qualidade
bull A EFS emitiraacute sua proacutepria opiniatildeo em relaccedilatildeo agraves diversas situaccedilotildees que se apresentam
no curso da auditoria governamental
Os termos do mandato de auditoria da EFS invalidam todas as convenccedilotildees contaacutebeis
ou de auditoria com as quais se encontrem em conflito A EFS deveraacute reconhecer a natureza
global dos assuntos ambientais e deveraacute providenciar a remoccedilatildeo de incompatibilidades em
suas proacuteprias circunstacircncias quando estas possam obstruir a adoccedilatildeo de normas desejaacuteveis
Com o aumento da consciecircncia da sociedade a demanda pela responsabilizaccedilatildeo puacuteblica
de pessoas ou de entidades que gerenciam recursos puacuteblicos se toma cada vez mais
evidente de modo que existe uma maior necessidade de que haja um processo de
responsabilizaccedilatildeo e de que este se opere efetivamente
Este postulado contempla todas as entidades que causam impacto no meio ambiente
Tais entidades podem ser classificadas nos seguintes grupos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
74
bull a) Entidades cujas atividades afetam direta ou indiretamente o meio ambiente de
maneira positiva ou negativa
b) Entidades com poderes para produzir regulamentaccedilotildees da poliacutetica ambiental ou
para influenciaacutemiddotlas - seja em acircmbito local nacional ou internacional
c) Entidades com poder para controlar e fiscalizar accedilotildees ambientais executadas por
terceiros
A elaboraccedilatildeo da informaccedilatildeo necessaacuteria e exata o controle a avaliaccedilatildeo e os sistemas de
informaccedilotildees no acircmbito governamental facilitaratildeo o processo de responsabilizaccedilatildeo A
gestatildeo eacute responsaacutevel pela exatidatildeo pela adequaccedilatildeo da forma e pelo conteuacutedo das
Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e de outro tipo de informaccedilatildeo
Nos mais altos niacuteveis o governo eacute responsaacutevel por determinar que informaccedilatildeo
necessita para averiguar se seus objetivos ambientais estatildeo sendo realizados como se deve
medir a realizaccedilatildeo destes objetivos e com que regularidade deseja obter essa informaccedilatildeo
A entidade e seu gestor satildeo diretamente responsaacuteveis pela exatidatildeo e pelo
conhecimento da informaccedilatildeo necessaacuteria acerca do impacto da proacutepria entidade no meio
ambiente seja em relaccedilatildeo ao resultado financeiro passivos e ativos conformidade com a
legislaccedilatildeo ou outras prescriccedilotildees para seu resultado
As autoridades correspondentes deveratildeo assegurar a promulgaccedilatildeo de normas de
contabilidade aceitas para as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relevantes agraves
necessidades governamentais As entidades fiscalizadas deveratildeo providenciar a
elaboraccedilatildeo de objetivos e metas de resultado (desempenho) especiacuteficos e mensuraacuteveis
Ainda falta muito trabalho de elaboraccedilatildeo antes de que se encontrem disponiacuteveis
normas de auditoria aceitas sobre Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relativas a assuntos
ambientais
bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
75
bull
bullbull A aplicaccedilatildeo consistente de normas de contabilidade aceitas deveraacute resultar na correta e
bull adequada apresentaccedilatildeo da situaccedilatildeo fmanceira e dos resultados das operaccedilotildees
A aplicaccedilatildeo consistente das nonnas de contabilidade e de divulgaccedilatildeo para assuntos
ambientais particulannente quando se revisam vaacuterios periacuteodos contaacutebeis deveraacute ser
introduzida paulatinamente enquanto se definam novas nonnas relacionadas com o meio
ambiente
bull A existecircncia de um adequado sistema de controle interno minimiza o risco de erros ou
irregularidades
o controle interno eacute em primeiro lugar responsabilidade da entidade fiscalizada
ainda que o auditor apresente propostas nos casos em que os controles tenham sido
considerados inadequados ou inexistentes
As disposiccedilotildees legislativas deveratildeo facilitar a cooperaccedilatildeo das entidades fiscalizadas no
que concerne agrave manutenccedilatildeo e acesso a toda informaccedilatildeo relevante e necessaacuteria para uma
avaliaccedilatildeo integral das atividades relacionadas com a auditoria
Todas as atividades de auditoria deveratildeo estar incluiacutedas no mandato de auditoria da
EFS
bull o completo alcance da auditoria governamental - auditoria de regularidade (financeira
e de confonnidade) e de resultado - tambeacutem se aplica agrave auditoria ambiental
Durante uma auditoria de Demonstraccedilotildees Contaacutebeis os assuntos ambientais deveratildeo
incluir
a) iniciativas para prevenir diminuir ou recuperar danos ao meio ambiente
bull b) a conservaccedilatildeo tanto dos recursos renovaacuteveis como dos natildeo renovaacuteveis e
c) as consequumlecircncias da violaccedilatildeo de leis e regulaccedilotildees ambientais dentre outros
A auditoria de confonnidade relacionada a assuntos ambientais deve contribuir para
proporcionar a garantia de que as atividades governamentais satildeo levadas a termo em
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
76
bullbull
bullbull
confonnidade com as leis ambientais nonnas e poliacuteticas tanto no acircmbito nacional como
internacional
A execuccedilatildeo da auditoria de resultados de atividades ambientais deve incluir
a) a garantia de que os indicadores de resultados em relaccedilatildeo a assuntos ambientais (
no caso de que se encontrem presentes em demonstrativos contaacutebeis puacuteblicos)
refletiam de maneira justa o resultado da entidade fiscalizada e
b) a garantia de que os programas ambientais se executam de maneira econocircmica
eficiente e efetiva
o trabalho das EFS deveraacute estar direcionado ao melhoramento das teacutecnicas para a
fiscalizaccedilatildeo da validade das medidas de resultado I desempenho
A auditoria ambiental agrega uma troca especial ao crescente papel dos auditores e a
responsabilidade destes em relaccedilatildeo agrave melhoria e elaboraccedilatildeo de novas teacutecnicas e metodologias
para avaliar se a entidade fiscalizada estaacute usando medidas de desempenho ambientais
razoaacuteveis e vaacutelidas Este eacute um bom exemplo de situaccedilotildees em que os auditores deveratildeo tirar
proveito de teacutecnicas e metodologias pertencentes a outras disciplinas relevantes
As EFS deveratildeo evitar conflito de interesses entre o auditor e a entidade fiscalizada
As EFS necessitam manter tanto o fato como a imagem de sua independecircncia e
objetividade ao executar auditorias ambientais e publicar seus resultados
Normas Gerais
o auditor e a EFS devem ser independentes e possuir a competecircncia devida
o auditor e a EFS devem ser independentes e objetivos na execuccedilatildeo de auditorias
ambientais Deveratildeo ser justos em suas avaliaccedilotildees e no relato dos resultados das auditorias
As EFS seus auditores eou outras pessoas (especialistas) que executem auditorias
ambientais deveratildeo demonstrar no miacutenimo o seguinte niacutevel de competecircncia e atributos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
77
a) adequados conhecimentos em tudo o que se refira agrave auditoria e capacidade de
execuccedilatildeo de auditorias financeiras de conformidade e de resultados
b) adequados conhecimentos de auditoria ambiental adquiridos atraveacutes da formaccedilatildeo
profissional e da experiecircncia praacutetica
c) um enfoque independente e imparcial e
d) adequadas habilidades de relacionamento humano e comunicaccedilatildeo
Se a EFS contratar especialistas externos esta deve confirmar sua competecircncia
profissional para assegurar-se da idoneidade dos mesmos para o desenvolvimento das tarefas
que estes devem executar A obtenccedilatildeo da consultoria de um especialista externo natildeo exclui
nem minimiza a responsabilidade da EFS em relaccedilatildeo agraves suas opiniotildees formadas ou das
conclusotildees alcanccediladas na auditoria
o auditor e a EFS devem comprovar diligecircncia profissional e interecircsse em
conformidade com as normas de auditoria da INTOSAI Isto contempla diligecircncia
profissional na especificaccedilatildeo reuniatildeo e avaliaccedilatildeo de provas e na divulgaccedilatildeo de
resultados conclusotildees e recomendaccedilotildees
Esta norma pode apresentar dificuldades particulares no momento de estabelecer
normas para provas de auditoria aceitas nas quais se baseiam os resultados conclusotildees e
recomendaccedilotildees
Normas de Procedimento
o auditor deveraacute planejar a auditoria de tal maneira que se possa garantir que uma
auditoria de alta qualidade se execute de maneira econocircmica eficiente efetiva e
oportuna
o trabalho da equipe de auditoria em todo nivel e fase deveraacute ser supervisionado
apropriadamente durante a auditoria e o trabalho documentado deveraacute ser revisado por
um membro superior da equipe de auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
78
bull
bull
bullbullbull
o auditor ao determinar a extensatildeo e o alcance da auditoria estudaraacute e avaliaraacute a
confiabilidade do controle interno
No decorrer da execuccedilatildeo da auditoria deveraacute ser efetuado exame acerca da
conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis Passos e procedimentos de auditoria
devem oferecer uma razoaacutevel garantia de detecccedilatildeo de erros irregularidades e de accedilotildees
ilegais que possam ter efeito direto e material nas demonstraccedilotildees contaacutebeis
Eacute necessaacuterio que se produzam provas competentes relevantes e razoaacuteveis a fim de
apoiar a opiniatildeo e as conclusotildees do auditor com respeito agrave organizaccedilatildeo o programa a
atividade ou funccedilatildeo fiscalizadas
Os auditores deveratildeo analisar as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis a fun de estabelecer se as
mesmas guardam conformidade com as Normas de Contabilidade Aceitas
Normas para a elaboraccedilatildeo dos relatoacuterios
Os relatoacuterios de auditoria escritos deveratildeo ser apresentados tanto agrave direccedilatildeo da entidade
fiscalizada como ao seu oacutergatildeo executivo
Ao teacutermino de cada auditoria o auditor deve apresentar uma opiniatildeo escrita ou um
relatoacuterio expondo os resultados de maneira apropriada o conteuacutedo deste relatoacuterio ou
opiniatildeo deveraacute ser de faacutecil compreensatildeo e deveraacute se encontrar livre de imprecisotildees ou
ambiguumlidades Incluiraacute toda informaccedilatildeo suportada por provas de auditoria e deveraacute ser
independente objetivo justo e construtivo
Em relaccedilatildeo a auditorias de regularidade o auditor deve preparar um relatoacuterio escrito
que pode ser uma parte do relatoacuterio sobre as demonstraccedilotildees contaacutebeis ou um relatoacuterio
a parte sobre os exames de conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis O relatoacuterio
deveraacute conter uma declaraccedilatildeo de garantia positiva sobre os assuntos examinados em
relaccedilatildeo agrave conformidade e de garantia negativa sobre os assuntos natildeo examinados
A EFS agrave qual pertenccedila o auditor eacute a que deve decidir ao fmal sobre as accedilotildees que devem
ser empreendidas em relaccedilatildeo agraves praacuteticas fraudulentas ou seacuterias irregularidades
descobertas pelo auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
79
ambientais foram de auditorias de resultado e 169 continham uma combinaccedilatildeo de auditoria de
regularidade e de resultados Oitenta e sete informes eram auditorias de regularidade A
maioria das EFS publicou tanto informes de regularidade como de resultado
Em relaccedilatildeo agraves auditorias de resultados o relatoacuterio deve incluir todos os relatos
significativos de natildeo conformidades pertinentes aos objetivos da auditoria
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS EFS
A INTOSAI efetuou no ano de 2000 um estudo sobre a situaccedilatildeo atual no acircmbito da
auditoria ambiental por parte das EFS exposto no relatoacuterio intitulado Resultados deI tercer
estuacutedio sobre auditoriacutea ecoloacutegica Os resultados apresentados satildeo referentes agrave terceira
pesquisa e na medida do possiacutevel procuraram comparar os resultados com os do primeiro e
segundo estudo efetuados em 1993 e 1997
Este estudo abordou temas como mandato e poderes alcance das atividades e tipos de
auditoria dentre outros que satildeo comentados de forma resumida a seguir
Mandato e poderes Os mandatos da maioria das EFS natildeo sofreram alteraccedilotildees desde
1996 natildeo ocorrendo nenhuma restriccedilatildeo No ano de 2000 a maioria das EFS possuiacutea algum
tipo de poder para realizar auditorias ambientais
Auditorias a posterior Quase todas as EFS que possuem poderes para realizar
auditorias ambientais estatildeo autorizadas a realizar auditorias de regularidade Muitas EFS
tambeacutem estatildeo autorizadas a realizar auditorias de resultados sobre questotildees ambientais
Alcance das atividades da auditoria ambiental Entre 1997 e 1999 um grande
nuacutemero de EFS utilizou seus poderes para realizar auditorias ambientais Durante este
periacuteodo 57 das EFS entrevistadas completaram uma ou vaacuterias auditorias relacionadas com
questotildees ambientais
Tipos de auditoria A grande maioria das auditorias ambientais publicadas entre 1997
e 1999 inclui algum tipo de auditoria de resultados No total 304 dos informes sobre questotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
80
As auditorias de resultados cobrem uma ampla escala de tipos de auditoria O tipo de
auditoria de resultado ambiental realizada com mais frequumlecircncia pelas EFS foi a de
implementaccedilatildeo de programas ambientais A segunda foi a auditoria de conformidade por parte
dos departamentos da administraccedilatildeo puacuteblica e outros com a legislaccedilatildeo e a regulamentaccedilatildeo
ambiental agrave escala nacional Estes dois tipos de auditoria tambeacutem se realizaram com mais
frequumlecircncia durante o periacuteodo de 1994-1996 A avaliaccedilatildeo dos impactos ou efeitos do programa
ambiental nacional tambeacutem foi importante em ambos periacuteodos Um novo desenvolvimento
parece ser o crescimento de outros dois tipos de auditorias do resultado a auditoria dos
sistemas de gestatildeo ambiental da administraccedilatildeo puacuteblica e a auditoria dos efeitos ambientais de
programas natildeo relacionados com o meio ambiente
Johnsen (2001) aponta em seu estudo sobre fiscalizaccedilatildeo ambiental no acircmbito europeu
que as EFS de 13 paiacuteses apresentaram suas atividades na aacuterea ambiental Sete dos projetos
tratavam de algum tipo de contaminaccedilatildeo da aacutegua dois paiacuteses apresentaram fiscalizaccedilotildees de
gestatildeo de resiacuteduos dois realizavam fiscalizaccedilotildees sobre a contaminaccedilatildeo atmosfeacuterica e um
havia realizado a fiscalizaccedilatildeo de um parque nacional
O Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) no periacuteodo de 1993-2001
realizou 17 auditorias ambientais do tipo operacional e o General Accounting Office (GAO)
no periacuteodo 1993-2000 efetuou 75 auditorias ambientais operacionais e de regularidade
(COMBA 2002 p58)
14 INICIATIVAS NO BRASIL
O presente capiacutetulo natildeo tem a pretensatildeo de ser exaustivo procura apenas abordar
algumas iniciativas realizadas no Brasil e localizadas na revisatildeo de literatura
Malafaia (2003) aponta em seu estudo que Pesquisa realizada junto aos oacutergatildeos de
controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas executa
atualmente alguma accedilatildeo de controle na aacuterea ambiental
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
81
A autora destaca as iniciativas
a) do Tribunal de Contas da Uniatildeo que executa auditoria ambiental fundamentada
pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizaccedilatildeo Ambiental - PDF A
b) do TCE do Paranaacute que desenvolve auditorias ambientais em programas
governamentais co-financiados por organismos internacionais e
c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco Mato Grosso e Rio Grande do Sul que
estatildeo em fase de implantaccedilatildeo das auditorias ambientais
Observa ainda a autora que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia - TCEBa muito
embora natildeo tenha traccedilado diretrizes institucionais para a aacuterea ambiental jaacute aborda os aspectos
ambientais no bojo das outras modalidades de auditorias em especial aquelas que envolvem
as obras puacuteblica decorrentes da execuccedilatildeo de programas governamentais com recursos coshy
financiados
Igual situaccedilatildeo ocorre com o Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro que
estabeleceu uma estrateacutegia de atuaccedilatildeo abordando a questatildeo ambiental nas obras puacuteblicas
bem como procurando identificar aacutereas da gestatildeo governamental que necessitam de atenccedilatildeo
especial realizando auditorias operacionais
A tarefa de se dedicar tambeacutem agrave auditoria ambiental natildeo eacute simples e de raacutepida
assimilaccedilatildeo por parte do quadro de profissionais dos Tribunais de Contas conforme aponta
Nassar (2004) eacute importante a formaccedilatildeo de grupos de trabalho para discutir a questatildeo
ambiental bem como a realizaccedilatildeo de cursos e seminaacuterios voltados agrave aplicaccedilatildeo da auditoria
ambiental puacuteblica
15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE
CONSERVACcedilAtildeO
Dentro do setor puacuteblico a auditoria ambiental ainda eacute uma abordagem recente com
poucas iniciativas no acircmbito do controle externo Tais iniciativas limitam-se geralmente a
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aspectos relativos ao impacto ambiental das obras puacuteblicas como por exemplo anaacutelise do
EIAlRIMA
No presente estudo de caso um Tribunal de Contas TC que jaacute verifica os aspectos
ambientais em suas inspeccedilotildees ligadas a obras puacuteblicas resolveu realizar auditorias ambientais
Para atingir esse objetivo realizou no ano de 2004 trecircs auditorias piloto na aacuterea ambientaL
Torna-se oportuno esclarecer que foram definidas equipe de inspeccedilatildeo distintas para cada tema
e cada equipe foi capacitada dentro do tema respectivo
Foram escolhidos os temas educaccedilatildeo ambiental unidades de conservaccedilatildeo e coleta
seletiva nesta ordem
o tema educaccedilatildeo ambiental (prevista na Constituiccedilatildeo Federal no inciso VI sectlOdo
art 225) iniciou a seacuterie de auditorias piloto uma vez que as estrateacutegias de enfrentamento da
problemaacutetica ambiental para surtirem o efeito desejaacutevel na construccedilatildeo de sociedades
sustentaacuteveis envolvem uma articulaccedilatildeo coordenada entre todos os tipos de intervenccedilatildeo
ambiental direta incluindo nesse contexto as accedilotildees em Educaccedilatildeo Ambiental Dessa forma
assim como as medidas poliacuteticas juriacutedicas institucionais e econocircmicas voltadas agrave proteccedilatildeo
recuperaccedilatildeo e melhoria soacutecio-ambiental despontam tambeacutem as atividades no acircmbito
educativo
Na escolha do segundo tema Unidades de Conservaccedilatildeo foram levados em
consideraccedilatildeo os seguintes fatores
a) embora o Brasil tenha uma das mais rigorosas legislaccedilotildees ambientais do mundo
ela tem demonstrado ser ineficaz no combate agrave devastaccedilatildeo Uma maneira de
minimizar o efeito da destruiccedilatildeo dos habitats e o consequumlente empobrecimento da
biodiversidade eacute a manutenccedilatildeo de aacutereas protegidas
b) as oportunidades de agregaccedilatildeo de valor - embora sejam muitos os beneficios
considerados com a conservaccedilatildeo da biodiversidade para a manutenccedilatildeo da
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biosfera das qualidades ambiental e de vida e dos processos ecoloacutegicos-chave
parece haver muita dificuldade por parte das autoridades e dos tomadores de
decisatildeo na implementaccedilatildeo de diretrizes efetivas para a conservaccedilatildeo da
biodiversidade associadas ao desenvolvimento local
c) a necessidade de fiscalizaccedilatildeo do patrimocircnio puacuteblico - a competecircncia
constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se
refere ao aspecto contaacutebil e legal mas agrave eficiecircncia eficaacutecia e efetividade com que
esses recursos satildeo aplicados incluindo tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo
o patrimocircnio puacuteblico no qual o meio ambiente se inclui
A escolha do terceiro tema Coleta Seletiva levou em consideraccedilatildeo (I) a importacircncia
do tema frente agrave crescente conscientizaccedilatildeo da sociedade (2) historicamente as questotildees mais
criticas no campo do saneamento ambiental tanto nos aglomerados urbanos como nas aacutereas
rurais dizem respeito agrave qualidade da aacutegua principalmente da aacutegua potaacutevel ao descarte e
destinaccedilatildeo do lixo e agraves formas de tratamento do esgoto Aacutegua lixo e esgoto relacionam-se
intrinsecamente e a forma como satildeo cuidados os dois uacuteltimos interfere na qualidade da
primeira (3) ao se considerar o aumento populacional o crescimento vertiginoso das grandes
cidades e a superproduccedilatildeo de bens de consumo cada vez mais descartaacuteveis pode-se inferir a
dimensatildeo que o problema atingiu (4) o lixo eacute inevitaacutevel e ao mesmo tempo em que cresce o
volume de lixo produzido satildeo cada vez mais caras mais raras e mais distantes as alternativas
tradicionais de disposiccedilatildeo do lixo em aterros
Assim sendo escolhemos para estudo de caso o tema Unidades de Conservaccedilatildeo por
considerarmos o mais didaacutetico e relevante Como o objetivo eacute demonstrar sua aplicabilidade
natildeo foram incluiacutedos todos os aspectos relacionados ao caso
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84
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151 As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo
Inicialmente eacute necessaacuterio demonstrar a evoluccedilatildeo e a importacircncia das aacutereas protegidas
Tal como se conhecem agora as aacutereas protegidas surgiram no seacuteculo passado nos Estados
Unidos com a criaccedilatildeo do Parque Nacional de Yellowstone como mecanismo para
salvaguardar elementos naturais e culturais representativos
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuiccedilotildees especiacuteficas das aacutereas protegidas
para o bem estar da sociedade
a) manutenccedilatildeo de processos ecoloacutegicos essenciais que dependem de ecossistemas
naturais
b) preservaccedilatildeo da diversidade de espeacutecies e da variaccedilatildeo geneacutetica dentro delas
c) manutenccedilatildeo das capacidades produtivas dos ecossitemas
d) preservaccedilatildeo das caracteriacutesticas histoacutericas e culturais importantes para os estilos de
vida tradicionais e bem estar da populaccedilatildeo local
e) salvaguarda dos habitats criacuteticos para a sobrevivecircncia de espeacutecies
f) provisatildeo de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades investigaccedilatildeo
cientiacutefica educaccedilatildeo capacitaccedilatildeo recreaccedilatildeo turismo e mitigaccedilatildeo de ameaccedilas de
forccedilas naturais
g) provisatildeo de bens e serviccedilos ambientais
h) manutenccedilatildeo de fontes de orgulho nacional e inspiraccedilatildeo humana
o manejo de uma aacuterea protegida envolve um sem nuacutemero de elementos
interconectados entre si para assegurar a sustentabilidade a longo prazo de seus valores
naturais culturais e sociais
o manejo pode ser definido como o conjunto de accedilotildees de caraacuteter poliacutetico legal
administrativo de investigaccedilatildeo de planejamento de proteccedilatildeo coordenaccedilatildeo promoccedilatildeo
interpretaccedilatildeo e educaccedilatildeo entre outras que resultam no melhor aproveitamento e na
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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permanecircncia de uma aacuterea protegida bem como o cumprimento de seus objetivos
(CIFUENTES 2000 p 5 traduccedilatildeo livre)
De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) instituiacutedo
pela Lei ndeg 9985 de 18 de julho de 2000 as aacutereas protegidas podem ser divididas em dois
grupos Unidades de Proteccedilatildeo Integral6 e Unidades de Uso Sustentaacutevel Estes grupos por sua
vez podem se subdividir ainda nas seguintes categorias
a) Unidades de Proteccedilatildeo Integral se subdividem em Estaccedilatildeo Ecoloacutegica Reserva
Bioloacutegica Parque Nacional Monumento Natural e Refuacutegio de Vida Silvestre
b) O grupo de Unidades de Uso Sustentaacutevel se subdivide em Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental Aacuterea de Relevante Interesse Ecoloacutegico Floresta Nacional Reserva
Extrativista Reserva de Fauna Reserva de Desenvolvimento Sustentaacutevel e
Reserva Particular do Patrimocircnio Natural
As Unidades de Conservaccedilatildeo (UC) sejam federais estaduais ou municipais satildeo parte
integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo por forccedila do art 3deg da Lei
Federal ndeg 998500
Conforme o SNUC uma Unidade de Conservaccedilatildeo eacute o espaccedilo territorial e seus
recursos ambientais8 incluindo as aacuteguas jurisdicionais com caracteristicas naturais
relevantes legalmente instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico com objetivos de conservaccedilatildeo e limites
definidos sob regime especial de administraccedilatildeo ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteccedilatildeo
Pela instituiccedilatildeo de unidades de conservaccedilatildeo ocorre o planejamento do territoacuterio para
excluir espaccedilos da atividade humana degradadora
6 O objetivo baacutesico das Unidades de Proteccedilatildeo Integral eacute preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais com exceccedilatildeo dos casos previstos nesta Lei BRASIL SNUC
7 O objetivo baacutesico das Unidades de Uso Sustentaacutevel eacute compatibilizar a conservaccedilatildeo da natureza com o uso sustentaacutevel de parcela dos seus recursos naturais Id2000
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86
No acircmbito do Poder Executivo do ente auditado a criaccedilatildeo de uma nova Unidade de
Conservaccedilatildeo ocorre necessariamente por ato do Poder Puacuteblico a partir da iniciativa da
Secretaria de Meio Ambiente ou da sugestatildeo da proacutepria comunidade
Em seguida a equipe da Secretaria vai a campo para levantar os dados que
fundamentaratildeo a implantaccedilatildeo da mesma (grau de degradaccedilatildeo zoneamento preliminar limites
possibilidade de formar corredores ecoloacutegicos etc)
A criaccedilatildeo e o zoneament09 da UC normalmente ocorrem em momentos distintos
Boa parte das aacutereas ocupadas configura-se atualmente como espaccedilos legalmente
protegidos seja por unidades de conservaccedilatildeo ou pelo coacutedigo florestal satildeo margens de rios e
encostas iacutengremes muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos Elas se constituem
em locais atraentes agraves ocupaccedilotildees ilegais que ao longo do tempo sem controle por parte dos
governos passam a ser alvo de constantes accedilotildees de degradaccedilatildeo ambiental
Praticamente todas as unidades de conservaccedilatildeo localizadas em aacutereas urbanas passam
por esse problema que consiste na busca de espaccedilo para fixar residecircncia
As Unidades de Conservaccedilatildeo satildeo aacutereas da cidade que por seus atributos ecoloacutegicos
apresentam um estatuto especial de uso e ocupaccedilatildeo do solo e de manejo do seu ecossistema
natural O Plano Diretor da Cidade deve prever como um dos instrumentos baacutesicos da Poliacutetica
de Meio Ambiente a criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo
152 O Planejamento
Na fase de planejamento da auditoria houve
1 a identificaccedilatildeo do(s) programa(s) e do gestor
A atmosfera as aacuteguas interiores superficiais e subterracircneas os estuaacuterios o mar territorial o solo o subsolo os elementos da biosfera a fauna e a flora Id2000
9 Entende-se por zoneamento a divisatildeo da regiatildeo delimitada em ZPVS (zona da preservaccedilatildeo da vida silvestre) ZCVS (zona de conservaccedilatildeo da vida silvestre) e ZOCs (zonas de ocupaccedilotildees)
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2 a verificaccedilatildeo da inserccedilatildeo do( s) programa( s) no Plano Plurianual e na Lei Orccedilamentaacuteria
Anual com a identificaccedilatildeo dos recursos orccedilamentaacuterios disponibilizados e executados
nos uacuteltimos cinco anos
3 estudo e compreensatildeo da(s) organizaccedilatildeo(otildees) envolvida (s) com o(s) programa(s)
4 realizaccedilatildeo de pesquisas a fim de conhecer a estrutura as caracteriacutesticas e a necessidade
de uma Unidade de Conservaccedilatildeo
5 publicaccedilotildees cientiacuteficas sobre o tema
6 levantamento de toda legislaccedilatildeo e normas aplicaacuteveis e
7 levantamento das categorias de UC existentes no acircmbito jurisdicional do Ente com
identificaccedilatildeo das unidades legislaccedilatildeo de criaccedilatildeo extensatildeo territorial e ecossistemas
envolvidos
A proposta apresentada ampliou a abrangecircncia do escopo de auditoria visando agrave
preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo de aacutereas protegidas ponto esse ainda carente de publicaccedilotildees no
que se refere a auditorias
A fim de viabilizar e materializar o presente trabalho as metodologias e teacutecnicas de
auditoria existentes foram adaptadas para a mudanccedila no objeto de controle e suas
especificidades
Durante a fase de levantamento de auditoria foram diagnosticadas algumas
peculiaridades que serviram para delinear o objeto do trabalho O nuacutemero de envolvidos na
gestatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo eacute relativamente grande e a complexidade do assunto
impotildee um tratamento diferenciado agrave questatildeo pois o assunto demanda uma anaacutelise
pormenorizada em diversas aacutereas temaacuteticas
Considerando a pouca tradiccedilatildeo e conhecimento sobre o assunto por uma questatildeo de
prudecircncia tomou-se conveniente que a presente abordagem se iniciasse com a realizaccedilatildeo de
uma auditoria-piloto em uma unidade de conservaccedilatildeo selecionada a fim de sedimentar o
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conhecimento para futuras auditorias bem como permitir demandar uma maior atenccedilatildeo agrave
estrutura da Secretaria de Meio Ambiente no tocante agrave Gestatildeo Ambiental para Unidades de
Conservaccedilatildeo
Ainda nesta fase foi selecionado para inspeccedilatildeo o Parque Natural de V ocasiatildeo em
que foi efetuado o levantamento soacutecio-ambiental preacutevio da Unidade de Conservaccedilatildeo em
questatildeo dos antecedentes legais e o reconhecimento do espaccedilo geograacutefico em mapas
(cobertura e uso do solo vegetaccedilatildeo regiotildees etc) tendo sido identificado que
a) O Parque Natural encontra-se inserido dentro de uma Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental (AP A) e neste sentido eacute possiacutevel identificar a existecircncia de um
mosaico formado pela AP A de V e Parque Natural de Y pelo Parque Natural
Z e pelo Canal T (que liga estas UCs)
A gestatildeo integrada destas Unidades pode significar uma maior efetividade das
accedilotildees executadas e a sinergia na utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada
gestor Este conceito pode ser estendido de uma forma geral para todas as UCs
do Ente
De acordo com o SNUC sempre que existir um conjunto de unidades de
conservaccedilatildeo de categorias diferentes ou natildeo proacuteximas justapostas ou
sobrepostas e outras aacutereas protegidas puacuteblicas ou privadas constituindo um
mosaico a gestatildeo do conjunto deveraacute ser feita de forma integrada e participativa
considerando-se os seus distintos objetivos de conservaccedilatildeo de forma a
compatibilizar a presenccedila da biodiversidade a valorizaccedilatildeo da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentaacutevel no contexto regional
Uma Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental eacute uma unidade de Uso Sustentaacutevel Eacute uma
aacuterea em geral extensa podendo ser constituiacuteda por terras puacuteblicas ou privadas
Possui um certo grau de ocupaccedilatildeo humana eacute dotada de atributos abioacuteticos
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bioacuteticos esteacuteticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida
e o bem-estar das populaccedilotildees humanas e tem como objetivos baacutesicos proteger a
diversidade bioloacutegica disciplinar o processo de ocupaccedilatildeo e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais
Jaacute um Parque Natural eacute uma unidade de Proteccedilatildeo Integral e admite apenas o uso
indireto10 de seus recursos Deve ser de posse e domiacutenio puacuteblico destinado agrave
visitaccedilatildeo e ao lazer Havendo aacutereas particulares incluiacutedas em seus limites estas
devem ser desapropriadas conforme dispuser a legislaccedilatildeo
b) O Ente puacuteblico auditado possui atualmente 24 Aacutereas de Proteccedilatildeo Ambiental e 17
Parques Naturais
c) A APA do Y foi criada por Decreto em 1991 e estaacute situada na Baixada de
XXX compreendendo a Lagoa e o Canal de T aleacutem das aacutereas de entorno
Abrange uma aacuterea de 932 hectares (ha) e engloba aleacutem de terrenos particulares o
Parque Natural de Y objeto da auditoria e a Reserva Integral de Praia
d) O Parque Natural do Y foi criado por Lei em 1978 e encontra-se sob a tutela
da Secretaria de Meio Ambiente A infra-estrutura atual se concentra em terreno
localizado em uma das margens da Lagoa com acesso pela Avenida 01
e) O Parque Natural de Y eacute constituiacutedo por uma aacuterea aproximada de 24785
hectares com diversos ecossistemas inter-relacionados o manguezal a restinga e
o lagunar Sua distribuiccedilatildeo de aacuterea protegida por bairros se daacute da seguinte forma
- Bairro A 244921 (ha)
- Bairro B 2931 (ha)
f) A populaccedilatildeo residente estimada no entorno imediato da Lagoa de Y e no seu
Canal eacute de 584 mil pessoas segundo a contagem de 1996 realizada pelo IBGE
lO Aquele que natildeo envolve consumo coleta dano ou destruiccedilatildeo dos recursos naturais BRASIL SNUC
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g) Entre 1984 e 1999 perderam-se cerca de 30 da vegetaccedilatildeo de restinga situada
principalmente no entorno da Lagoa de Y Nenhuma outra forma de vegetaccedilatildeo
sofreu uma perda tatildeo forte neste periodo o que ressalta a importacircncia da APA e
do Parque de Y como aacutereas de preservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo deste tipo de
ecossistema
h) A gestatildeo dos Parques Naturais eacute executada por uma Coordenadoria de
Conservaccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo Ambiental e a fiscalizaccedilatildeo fica a cargo de uma
Gerecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo ambas ligadas agrave Secretaria de Meio
Ambiente
i) No presente momento natildeo haacute parceria nem gestatildeo integrada com Organizaccedilotildees
da sociedade civil de interesse puacuteblico (OSCIPs) ou outras organizaccedilotildees similares
visando a gestatildeo do PN de Y
Neste sentido deve-se ressaltar que o SNUC incorporou a participaccedilatildeo social em
vaacuterios de seus artigos e no artigo 3 O possibilitando a gestatildeo das unidades de
conservaccedilatildeo por organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico mediante
Termo de Parceria firmado com o oacutergatildeo responsaacutevel pela unidade
j) Na estrutura da Secretaria de Meio Ambiente existe um Conselho de Defesa do
Meio Ambiente e natildeo haacute Conselhos Consultivos instituiacutedos para cada Unidade de
Conservaccedilatildeo
k) Com relaccedilatildeo agrave infra-estrutura o Parque possui (a) um Centro de Educaccedilatildeo
Ambiental (b) sede com equipamentos de apoio ao visitante banheiros
lanchonete e eco-loja e (c) aacuterea destinada agrave recreaccedilatildeo infantil
1) Existem contratos firmados atraveacutes de licitaccedilatildeo para execuccedilatildeo de serviccedilos de
limpeza e para prestaccedilatildeo de serviccedilos de Gestatildeo do Parque Natural
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m) A Unidade de Conservaccedilatildeo em questatildeo possui um gestor formalmente nomeado
n) A unidade admite a visitaccedilatildeo puacuteblica
Foram definidos como
a) OBJETIVO do trabalho realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma
auditoria de resultados a fim de (a) verificar se as atividades governamentais
estatildeo sendo levadas a termo em conformidade com as leis ambientais normas e
poliacuteticas em vigor (b) verificar a obediecircncia aos sistemas e procedimentos de
proteccedilatildeo ambiental de uma Unidade de Conservaccedilatildeo procurando (c) confirmar se
todos os riscos envolvidos foram devidamente considerados (d) avaliar a
Unidade de Conservaccedilatildeo utilizando indicadores de sustentabilidade (e) conhecer
seu grau de implementaccedilatildeo como UC (t) identificar se o(s) programa(s) estatildeo
sendo executado de maneira econocircmica eficiente eficaz e efetiva (g) observar a
poliacutetica de gestatildeo para as Unidades de Conservaccedilatildeo como um todo (h) bem como
gerar informaccedilotildees e dados que possam ser utilizados pelo Executivo pelos
demais setores da Corte de Contas e pelo puacuteblico em geral
b) ALCANCE foi determinado o tempo a ser empregado os recursos necessaacuterios a
equipe de auditoria a metodologia aplicaacutevel as aacutereas a serem cobertas e os
objetivos
c) TEacuteCNICAS de auditoria foram utilizadas a avaliaccedilatildeo geral inspeccedilatildeo (em
registros documentos mapas etc) anaacutelise entrevistas e observaccedilatildeo in loco
Foram empregadas ainda ferramentas como o Barocircmetro da Sustentabilidade a
Estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) a Anaacutelise Stakeholder e a Anaacutelise
Swot
O programa de auditoria foi apresentado ao final desta fase e posteriormente aprovado
O citado programa foi elaborado em duas partes
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a) A primeira parte foi especiacutefica para anaacutelise da conformidade com a legislaccedilatildeo
federal e com os dispositivos emanados pelo Ente local bem como foi prevista a
conformidade com os dispositivos contratuais existentes para o tema em anaacutelise
b) A segunda parte abordou
- No tocante agrave Gestatildeo foram incluiacutedas questotildees relativas agrave forma de gestatildeo
escolha e capacitaccedilatildeo dos gestores nomeados para gerir uma Unidade de
Conservaccedilatildeo existecircncia formal de metas predefinidas para as Unidades de
Conservaccedilatildeo em geral e para o Parque Natural em questatildeo existecircncia de um
sistema de monitoramento avaliaccedilatildeo e de indicadores de desempenho para as
UCs dentre outros
- No tocante agraves questotildees operacionais o programa inclui existecircncia de plano de
manejo questotildees relacionadas agrave verificaccedilatildeo dos serviccedilos de implantaccedilatildeo
conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de trilhas ecoloacutegicas sinalizaccedilatildeo controle da
visitaccedilatildeo seguranccedila possiacuteveis pesquisas realizadas dentro da UC em questatildeo e
seu processo de licenciamento e acompanhamento tratamento fitossanitaacuterio e
controle de vetores (Controle de espeacutecies botacircnicas e zooloacutegicas nativas e
exoacuteticas) manutenccedilatildeo conservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da vegetaccedilatildeo manejo e
reforccedilo de espeacutecies da fauna autoacutectones prevenccedilatildeo e combate a incecircndios
aparelhamento e instalaccedilotildees manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico
limites as possiacuteveis consequumlecircncias socioeconocircmicas I ambientais no caso de
extinccedilatildeo da UC Poluiccedilatildeo Aquaacutetica visando a classificar a dependecircncia da
vida do Parque em relaccedilatildeo agrave aacutegua da Lagoa dentre outros Mesmo nesta etapa
houve uma preocupaccedilatildeo com a verificaccedilatildeo com a eficaacutecia eficiecircncia e a
efetividade do manejo do Parque Natural
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93
153 A execuccedilatildeo
Na etapa seguinte a auditoria se dividiu nas seguintes fases
13 fase (Preacute-auditoria) Reuniatildeo com a equipe teacutecnica da Secretaria de Meio Ambiente
com apresentaccedilatildeo das equipes objetivando dar conhecimento da proposta de trabalho a ser
desenvolvido linhas de investigaccedilatildeo e criteacuterios adotados buscando parceria do oacutergatildeo
auditado que pela complexidade do tema e inexistecircncia de indicadores especiacuteficos para
Unidades de Conservaccedilatildeo seria de extrema relevacircncia para o sucesso da auditoria Nesta fase
foi aplicado um questionaacuterio agrave equipe da Secretaria de Meio Ambiente objetivando um
diagnoacutestico envolvendo aspectos relacionados com a estrateacutegia de atuaccedilatildeo da equipe do
tribunal com vistas a avaliar o engajamento da equipe da Secretaria e conhecer os principais
aspectos do(s) programa(s) escolhido para exame dirimir duacutevidas iniciais etc Como
decorrecircncia dessa anaacutelise foram definidos alguns pontos fortespontos fracos
23 fase Aplicaccedilatildeo de questionaacuterios levantamento dos indicadores porventura
existentes testes de aderecircncia a fim de averiguar a conformidade agraves normas previstas e
visitas ao Parque Natural de Y
Um exame mais aprofundado das questotildees de auditoria exigiu entrevistas com os
diversos Coordenadores e Gerentes de oacutergatildeos vinculados ou relacionados agrave Gestatildeo do
Parque Natural de Y bem como com bioacutelogos da Secretaria de forma a se obter informaccedilotildees
de caraacuteter qualitativo essenciais para contribuir para as recomendaccedilotildees de melhoria do(s)
programa( s)
154 O Relatoacuterio
Durante a execuccedilatildeo foram identificados achados decorrentes de gestatildeo e de
inobservacircncias de normas e procedimentos Apoacutes a anaacutelise dos achados foram relatadas as
conclusotildees bem como formuladas as recomendaccedilotildees e oportunidades de melhoria
pertinentes
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
94 bullbullbullbullbull Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reuniatildeo com o
corpo teacutecnico da Secretaria de Meio Ambiente tendo sido incorporados ao relatoacuterio os
Pronunciamentos da Administraccedilatildeo
bull A seguir satildeo relatadas algumas RECOMENDACcedilOtildeES mais significativas
bull
a) a elaboraccedilatildeo de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservaccedilatildeo
O Plano de Manejo eacute um projeto dinacircmico expresso atraveacutes de um documento
teacutecnico com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservaccedilatildeo que
determina seu zoneamento caracterizando cada uma de suas zonas e propondo
seu desenvolvimento fisico de acordo com suas finalidades Define ainda as
bull normas que devem presidir o uso da aacuterea e o manejo dos recursos naturais
inclusive a implantaccedilatildeo das estruturas fisicas necessaacuterias agrave gestatildeo da unidade
Desta forma estabelece diretrizes baacutesicas para o manejo da Unidade e sua
existecircncia eacute de obrigatoriedade prevista no SNUC
A Secretaria natildeo possui plano de manejo para o PN de Y bem como para as
bullbull demais unidades de conservaccedilatildeo
bullbull b) a adoccedilatildeo de medidas de manejo ambiental no entorno do PN de Y
bull A sustentabilidade da UC aumenta na medida em que a aacuterea que a circunda seja
bull alvo de medidas adequadas de manejo criando assim uma zona de amortecimento
que reduza os impactos do meio urbano no entorno do Parque Natural
Uma das medidas que podem ser adotadas eacute utilizaccedilatildeo de vegetaccedilatildeo nativa nas
aacutereas vizinhas agrave Ue Com isso a fauna nativa eacute favorecida e reduz-se a
possibilidade de disseminaccedilatildeo de espeacutecies vegetais exoacuteticas na aacuterea protegida em
funccedilatildeo da germinaccedilatildeo de sementes trazidas pelo vento ou animais
c) a definiccedilatildeo de metas em relaccedilatildeo agraves Unidades de Conservaccedilatildeo a fim de se
desenvolver ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
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A anaacutelise ou avaliaccedilatildeo das accedilotildees visa estabelecer se as intervenccedilotildees
governamentais produzem os efeitos propostos e para tanto satildeo necessaacuterios um
planejamento preacutevio e o estabelecimento de metas a serem alcanccediladas
d) a implementaccedilatildeo de um sistema de Monitoramento das accedilotildeesprojetos
implementados nas Unidades de Conservaccedilatildeo
o monitoramento vem a se constituir num instrumento de interaccedilatildeo entre o
planejamento e a execuccedilatildeo possibilitando a correccedilatildeo de desvios e a
retro alimentaccedilatildeo permanente de todo o processo de planejamento pela
experiecircncia vivenciada com a execuccedilatildeo No caso das unidades de conservaccedilatildeo o
monitoramento gera informaccedilotildees para que seja efetivado o manejo destas aacutereas
subsidiando a definiccedilatildeo e adoccedilatildeo de poliacuteticas
e) a efetivaccedilatildeo na praacutetica de uma gestatildeo integrada das UCs do Ente e dos
mosaicos formado por UCs vizinhas
Dentro desta mesma visatildeo haacute uma seacuterie de atividades comuns a todas as
Unidades que podem ser feitas de forma sineacutergica obtendo com isso ganhos de
escala consideraacuteveis maior efetividade das accedilotildees executadas e a racionalizaccedilatildeo na
utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada gestor das UCs
f) a implementaccedilatildeo dos Conselhos Consultivos para as Unidades de Conservaccedilatildeo
Algumas das OPORTUNIDADES DE MELHORIA mais significativas foram
a) buscar investir na Capacitaccedilatildeo dos Gestores das Unidades de Conservaccedilatildeo
b) A qualidade do trabalho e a consecuccedilatildeo das metas propostas natildeo dependem
somente do quantitativo de profissionais mas da realizaccedilatildeo das capacitaccedilotildees que
favoreccedilam a aquisiccedilatildeo de habilidades teacutecnicas e o desenvolvimento de atitudes
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c) providenciar a delimitaccedilatildeo fisica da Unidade
A correta delimitaccedilatildeo das aacutereas e a colocaccedilatildeo de placas informando as restriccedilotildees
de uso de cada Zona eacute essencial para garantir o cumprimento dos dispositivos
legais atribuiacutedos agrave Unidade Muitas atividades irregulares cometidas por
desconhecimento dos limites e restriccedilotildees de uso e ocupaccedilatildeo poderiam ser
evitadas com esta accedilatildeo e com a colocaccedilatildeo de sinalizaccedilatildeo de advertecircncia
d) procurar desenvolver uma seacuterie de instrumentos de Planejamento visando as
Unidades de Conservaccedilatildeo
A disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees cientiacuteficas e de ferramentas de anaacutelise que
permitam a previsatildeo de riscos e ameaccedilas ambientais em relaccedilatildeo agrave dinacircmica dos
processos estruturais e funcionais dos ecossistemas torna possiacutevel aos
planejadores realizar previsotildees e a partir delas estabelecer planos e estrateacutegias
para contornar os problemas ambientais O desenvolvimento de uma seacuterie de
instrumentos de planejamento nos mais diversos niacuteveis - do estrateacutegico ao
operacional - auxilia no aprimoramento dos processos de gestatildeo das Unidades de
Conservaccedilatildeo permitindo ainda um planejamento progressivo para a obtenccedilatildeo de
Planos de Manejo
e) procurar implantar um sistema de controle do puacuteblico visitante em cada Parque
Natural visando agrave construccedilatildeo de uma base de dados
f) procurar fomentar a Pesquisa Cientiacutefica no acircmbito da Secretaria
Existe um potencial para o desenvolvimento de pesquisas cientiacuteficas que possam
subsidiar o planejamento e as accedilotildees de manejo ambiental nas Unidades de
Conservaccedilatildeo Para tal seria necessaacuteria a realizaccedilatildeo de convecircnios com Instituiccedilotildees
de Pesquisas interessadas na questatildeo ambiental
bullbull bull
97bull bull g) providenciar a correta delimitaccedilatildeo visual dentro da Unidadebull bull A sinalizaccedilatildeo de uma UC eacute parte importante do processo de informaccedilatildeo dos seus bull bullbull
usuaacuterios Por esse motivo natildeo se restringe agrave simples tarefa de colocar placas
bull implicando tambeacutem na verificaccedilatildeo do que deve ser informado e de que forma isso
bullbull pode ser feito com eficaacutecia
bull h) fomentar a busca de patrocinadores para implantaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo interna das
bull Unidadesbull bullbull
o patrociacutenio se constitui em uma forma legiacutetima para viabilizar um projeto desta
bull ordem considerando-se principalmente as dificuldades financeiras das Unidades
bull Deve-se cuidar todavia para que a inserccedilatildeo de um elemento graacuteficobull bullbull identificando o patrocinador natildeo venha a concorrer com as informaccedilotildees contidas
bull nos sinais e que seja tratado de maneira discreta
bullbull i) providenciar a sinalizaccedilatildeo externa atrativa para divulgar e incentivar a visitaccedilatildeo agrave
bull Unidade
bull j) adotar medidas de controle quanto agraves espeacutecies exoacuteticas introduzidas no Parque bull bullbull k) desenvolver uma maior conscientizaccedilatildeo da importacircncia das Unidades de
bull Conservaccedilatildeo junto ao puacuteblico em geral
bullbull I) estudar a viabilidade de parcerias com Organizaccedilotildees da Sociedade Civil de
bullbull Interesse Puacuteblico (OSCIP) visando uma gestatildeo compartilhada dada a escassez de
bull recursos financeiros
bullbull m) estudar a modificaccedilatildeo dos recipientes utilizados na coleta seletiva bem como a
bull implantaccedilatildeoampliaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo educativa para utilizaccedilatildeo dos pontos de
bull coletabull bullbull n) procurar incentivar o uso de tecnologias adaptadas para melhor aproveitamento
bull de recursos naturais
bullbullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
98
Em anexo ao relatoacuterio de auditoria foram oferecidas as seguintes ferramentas agrave
Secretaria de Meio Ambiente
- o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo que permitiraacute agrave
Secretaria desenvolver instrumentos de controle da eficiecircncia e da eficaacutecia da
execuccedilatildeo dos projetosaccedilotildees ligadas agraves Unidades de Conservaccedilatildeo e aos
propoacutesitos de sustentabilidade
- posiccedilatildeo final das anaacutelises Swot e Stakeholder
- sugestatildeo de indicadores de desempenho para o(s) programa(s)
- questionaacuterio aplicado relativo ao Grau de Implementaccedilatildeo e Grau de
Vulnerabilidade e
- a representaccedilatildeo graacutefica de mapas de iacutendice e mapa de trilha
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas
1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade
o manejo de uma aacuterea protegida se mede atraveacutes da execuccedilatildeo de accedilotildees indispensaacuteveis
que contribuem para o alcance dos objetivos previamente definidos Sem um plano de manejo
eacute praticamente impossiacutevel estabelecer as formas adequadas de utilizaccedilatildeo da aacuterea e propor
prioridades de accedilatildeo dentro das unidades A efetividade do manejo eacute considerada como o
conjunto de accedilotildees que fundamentando-se nas atitudes capacidades e competecircncias
particulares permitem cumprir satisfatoriamente a funccedilatildeo para a qual foi criada a aacuterea
protegida ou a unidade de conservaccedilatildeo
Existem diversas teacutecnicas para avaliar elou monitorar o manejo de aacutereas protegidas A
equipe de auditoria optou por utilizar a Avaliaccedilatildeo do grau de implementaccedilatildeo e
vulnerabilidade das unidades de Conservaccedilatildeo resultado de uma pesquisa posta em praacutetica
em algumas unidades de conservaccedilatildeo federais brasileiras em 1998 utilizando metodologia
desenvolvida pela World Wife Fund (WWF-Brazil) em conjunto com o Instituto Brasileiro do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
99
bull
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (lBAMA) Nesse procedimento se avalia
a (s) aacuterea(s) protegida(s) de acordo com dois grandes acircmbitos o grau de implementaccedilatildeo e a
vulnerabilidade
o estudo realizado pela WWF e pelo IBAMA baseou-se inicialmente em 86 unidades
com mais de seis anos de criaccedilatildeo onde foram aplicados questionaacuterios de coleta de
informaccedilotildees aos chefes das unidades de conservaccedilatildeo A vantagem deste estudo eacute que a
maioria das questotildees propostas no formulaacuterio foram quantitativas evitando-se desta maneira
opiniotildees e respostas mais subjetivas e consequumlentemente permitindo uma anaacutelise
padronizada das respostas
15511 O Grau de implementaccedilatildeo
o procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementaccedilatildeo Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute qualificado com base em
uma escala de O a 4 sendo a condiccedilatildeo oacutetima esperada a de mais alto valor Os resultados das
qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada acircmbito e interpretados
em uma escala de valores
Numa escala determinada de O a 4 para a anaacutelise dos resultados considerou-se que as
pontuaccedilotildees menores que 2 seriam consideradas insuficientes
O grau de implementaccedilatildeo eacute assim classificado
a) unidades em SITUACcedilAtildeO PRECAacuteRIA (grau de implementaccedilatildeo entre O 199)
existem basicamente nos decretos que os criaram sem oferecer as condiccedilotildees
miacutenimas de implementaccedilatildeo exigidas para uma unidade do gecircnero
b) unidades MINIMAMENTE implementada ( entre 2 - 299) natildeo satildeo capazes de
garantir plenamente a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
100
c) unidades RAZOAVELMENTE implementada (3 - 4) estatildeo aptas a enfrentar
satisfatoriamente as crescentes pressotildees externas e internas enfrentadas por aacutereas
naturais
15512 O Grau de vulnerabilidade
O grau de vulnerabilidade reflete as pressotildees externas e internas que comprometem a
integridade da aacuterea incluindo o grau de insularizaccedilatildeo da unidade (niacutevel de desmatamento no
entorno da mesma) a forma predominante de uso da terra no entorno da unidade e a
exploraccedilatildeo dos recursos naturais dentro da unidade dentre outros
O procedimento identificou adaptado para o caso cinco elementos importantes para
avaliar o grau de vulnerabilidade Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute
qualificado com base em uma escala de O a 4 e neste caso a relaccedilatildeo se inverte onde as
unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2 satildeo unidades pouco vulneraacuteveis
Os resultados das qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada
acircmbito e interpretados em uma escala de valores onde o grau de vulnerabilidade eacute assim
classificado
a) unidade POUCO vulneraacutevel (grau de implementaccedilatildeo entre 0-199)
b) MEDIANAMENTE vulneraacutevel ( entre 2 - 29)
c) MUITO vulneraacutevel ( entre 3 4)
1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque
Natural de Y
A fim de proporcionar um melhor entendimento julga-se importante apresentar
esclarecimentos adicionais sobre outras ferramentas empregadas nesta auditoria
O Barocircmetro da Sustentabilidade eacute representado por uma escala de desempenho que
indica condiccedilotildees como insustentaacutevel potencialmente insustentaacutevel intermediaacuterio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
101
bull
potencialmente sustentaacutevel e sustentaacutevel em um graacutefico bidimensional que representa o
bem-estar humano (eixo y) e o bem-estar ecoloacutegico (eixo x)
o objetivo desta ferramenta eacute avaliar o desempenho da sustentabilidade no PN de Y
classificando-o atraveacutes das ferramentas (Estrutura PER Anaacutelise SWOT e Barocircmetro da
sustentabilidade) e de indicadores de sustentabilidade entendidos aqui como um conjunto de
valores que possam facilitar o alcance da meta de atingir o bem-estar humano e o bem-estar
ecoloacutegico de forma simultacircnea
Os indicadores foram selecionados subjetivamente e apresentados aos teacutecnicos da
Secretaria de Meio Ambiente para apreciaccedilatildeo
1553 A Estrutura PER
A estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) organiza as informaccedilotildees em trecircs grandes
categorias (a) pressotildees que a sociedade exerce sobre o Parque (b) estado que demonstra a
qualidade ambiental de seus vaacuterios componentes (ex biodiversidade) e (c) as respostas agraves
modificaccedilotildees no estado e agraves pressotildees representadas pelas accedilotildees implementadas pela Secretaria
de Meio Ambiente e a sociedade na forma de decisotildees poliacuteticas adoccedilatildeo de programas e accedilotildees
diversas Esta teacutecnica permitiu identificar alguns indicadores de sustentabilidade para o
Parque
1554 Anaacutelise SWOT
A Anaacutelise SWOT foi empregada como uma teacutecnica facilitadora da identificaccedilatildeo dos
problemas que podem afetar o Parque separando seu ambiente interno do externo em pontos
Estes pontos gerados pelas diversas opiniotildees podem ser transformados em indicadores de
sustentabilidade
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
102
bull
1555 Anaacutelise Stakeholder
Stakeholder eacute um termo da liacutengua inglesa atualmente muito usado em administraccedilatildeo
de empresas e outras aacutereas afins e que literalmente significa detentor de interesses ou
titular de interesses Na literatura utiliza-se tambeacutem o termo ator com o mesmo
significado de stakeholder
Anaacutelises tradicionais de projetos costumavam considerar apenas dois stakeholders
equipe do projetodesenvolvedores do produto (interno) e usuaacuterio finalconsumidorcliente
(externo) Entretanto a moderna anaacutelise de stakeholders amplia o conceito dos mesmos
considerando as pessoas e entidades que de alguma forma detecircm algum tipo de conhecimento
interesse ou influecircncia que contribuem para o sucesso de um projeto (por exemplo acionistas
empregados instituiccedilotildees financeiras fornecedores governo etc)
De modo a simplificar e permitir uma anaacutelise do problema os stakeholders externos
foram classificados em cinco categorias usuaacuterios influenciadores financiadores
patrocinadores e especialistas em meio ambiente
1556 O algoritmo do processo de monitoramento
Entende-se por monitoramento de um projeto ou programa o acompanhamento
fiacutesico financeiro e analiacutetico das atividades ou accedilotildees executadas dos produtos resultados e
impactos gerados do processo de sua execuccedilatildeo do contexto em que ele se baseou ou de
qualquer outra dimensatildeo que se queira acompanhar Uma caracteriacutestica baacutesica da praacutetica de
monitoramento eacute que esta se refere necessariamente a um processo jaacute em andamento
A praacutetica do monitoramento possibilita a observaccedilatildeo de todos os momentos da
trajetoacuteria do projetoprograma e as explicaccedilotildees factuais de seu desempenho e dos resultados
obtidos Aleacutem de se constituir em um instrumento para o gerenciamento de
projetoprogramas o monitoramento encerra um alto conteuacutedo de aprendizagem sobre o
processo desenvolvido possibilitando a compreensatildeo sobre os resultados alcanccedilados ou sobre
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bull
bull 103
as influecircncias favoraacuteveis e desfavoraacuteveis exercidas pelo contexto interno e externo ao
proj etoprograma
A avaliaccedilatildeo eacute a anaacutelise dos produtos gerados pelas atividades executadas do alcance
dos objetivos especiacuteficos e metas estabelecidas e dos impactos de um projeto Aleacutem de se
perguntar o que aconteceu a avaliaccedilatildeo vai se preocupar com o como isto aconteceu e
por que aconteceu desta maneira
Os projetos podem ser avaliados desde as seguintes perspectivas temporais e
metodoloacutegicas
bull a) ex-ante com o fim de alcanccedilar uma situaccedilatildeo plena no contexto e determinar o
propoacutesito e trajetoacuteria oacutetimas para alcanccedilar o maacuteximo de impacto
b) concorrente durante a execuccedilatildeo com a finalidade de determinar se a forma em
bull que se estaacute sendo executado permite gerar o impacto desejado
bull
c) ex-post para determinar se o impacto previsto foi gerado e ateacute que ponto Os
resultados satildeo atribuiacuteveis agraves accedilotildees realizadas
Impacto para o presente estudo se refere aos
a) resultados como alteraccedilotildees ou variaccedilotildees no grau de estruturaccedilatildeo e influecircncia das
accedilotildees institucionais orientadas a alcanccedilar o efeito desejado
b) efeitos desejados nas variaacuteveis ambientais produzidos pelas accedilotildees dos programas
ou projetos os quais podem ser atribuiacuteveis agraves accedilotildees efetuadas
O monitoramento e a avaliaccedilatildeo assim como o planejamento constituem instrumentos
de gestatildeo e sua adoccedilatildeo estaacute intimamente ligada aos propoacutesitos de desenvolvimento e
sustentabilidade organizacionais
A realidade mostra que nem sempre os projetos programas satildeo formalmente
planejados ou adequadamente planejados ou mesmo quando foram eacute comum que ao longo
de sua execuccedilatildeo eles se distanciem da formulaccedilatildeo inicial devido a circunstacircncias impostas
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pela realidade ou a aprendizagem acumulada ao longo de sua trajetoacuteria e que indicam novas
fonnas de abordagem do problema estrateacutegias ou metodologias de intervenccedilatildeo Eacute necessaacuterio
a atualizaccedilatildeo do planejamento ou o replanejamento do projeto I programa
Um processo de monitoramento seraacute tanto mais consistente quanto mais claramente
estiverem definidos os elementos loacutegicos do projeto ou quanto melhor explicitados estiverem
os seus objetivos e metas
o programa observado em nosso estudo de caso se encontrava carente de definiccedilotildees
precisas em relaccedilatildeo aos objetivos e metas com alguma desatualizaccedilatildeo frente agrave dinacircmica que a
gestatildeo das Unidades de Conservaccedilatildeo vem assumindo ao longo de sua execuccedilatildeo
A fim de auxiliar nesta tarefa foi empregado em grande parte a metodologia
desenvolvida pelo PPME Pilot Program for Monitoring and Evaluation patrocinada pela
United States Agency for Internacional Development (USAID) consubstanciado no
documento Monitoring and Evaluation of Conservation and Sustainable Development
Projects Este documento sistematiza uma experiecircncia participativa promovida pela WWF
Brazil A origem deste documento remonta agrave uma demanda e constataccedilatildeo de que diversas
organizaccedilotildees observadas embora apresentassem avanccedilos significativos no tocante ao
fortalecimento institucional careciam ainda de habilidades e instrumentos praacuteticos para o
auto-monitoramento e para a avaliaccedilatildeo dos resultados dos projetos I programas sob sua
responsabilidade
Os objetivos do PPME satildeo
- estimular a praacutetica de monitoramento e avaliaccedilatildeo pelas organizaccedilotildees
participantes
- melhorar a eficiecircncia e a eficaacutecia na implementaccedilatildeo dos projetos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
105
- desenvolver uma metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo apropriada a
projetos de conservaccedilatildeo e desenvolvimento sustentaacutevel
- disseminar as experiecircncias e a metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo
- contribuir para a replicaccedilatildeo dos projetos eou praacuteticas desenvolvidas pelos
projetos
o estudo apresenta os elementos baacutesicos para a montagem de um sistema de
monitoramento e avaliaccedilatildeo sendo apresentadas ferramentas como uma matriz de
monitoramento instrumentos de coleta e registro de informaccedilotildees identificaccedilatildeo das variaacuteveis
envolvidas e elaboraccedilatildeo de indicadores de desempenho
156 Accedilotildees futuras
Sem prejuiacutezo da fase de acompanhamento a aplicaccedilatildeo das metodologias do Grau de
Implementaccedilatildeo e do Grau de Vulnerabilidade em uma proacutexima auditoria para todas as
unidades de conservaccedilatildeo da mesma esfera iraacute gerar um banco de dados que poderaacute servir
como guia para accedilotildees concretas de conservaccedilatildeo da biodiversidade e permitir um
acompanhamento da evoluccedilatildeo do quadro a partir de futuros levantamentos semelhantes
fornecendo um raio x de todas as unidades
16 CONCLUSAtildeO
Conforme comentado ao se abordar as ongens da auditoria observou-se que a
necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo a partir da evoluccedilatildeo das
sociedades humanas Da formaccedilatildeo dos governos adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de
parcela dos bens produzidos aos proacuteprios governos e com o passar dos tempos mais a
atividade do Estado se tomou complexa
Regra geral conforme apontado na literatura consultada a razatildeo maior da criaccedilatildeo de
institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e despesa residiu na necessidade de se verificar a correta
aplicaccedilatildeo de tais recursos Ao longo do tempo a auditoria atravessou um periacuteodo de enfoque
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
106
bullbullbullbullbullbull
bull
bullbull
dirigido unicamente aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento
da legalidade no setor puacuteblico
Com a mudanccedila de enfoque da Administraccedilatildeo Puacuteblica passando da forma burocraacutetica
agrave gerencial o Estado teve de ser reformado e reconstruiacutedo A Globalizaccedilatildeo trouxe inuacutemeras
transformaccedilotildees que repercutiram e repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e
consequumlentemente sobre o controle externo como (1) o redimensionamento do Estado
predominando uma tendecircncia de enxugamento deste (2) o uso intensivo de novas
tecnologias (3) o novo papel da educaccedilatildeo onde o conhecimento passou a ser a mateacuteria prima
do desenvolvimento (4) a preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente (5) a ascensatildeo
do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico fortalecendo-se uma reivindicaccedilatildeo da
sociedade por uma distribuiccedilatildeo mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos bem como por uma
melhor qualidade na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos (6) a reduccedilatildeo das
fronteiras do mundo gerando uma precarlzaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho uma vez que a
globalizaccedilatildeo natildeo ajudou a eliminar a pobreza e nem ampliou as oportunidades de emprego
para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo
A repercussatildeo destes fenocircmenos levou o controle externo a uma adaptaccedilatildeo de
conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos auditoriais Assim a auditoria vem
evoluindo incorporando novos tipos como a auditoria operacional ou de gestatildeo examinando
as accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica da legalidade e legitimidade bem como do campo
econocircmico patrimonial e financeiro alcanccedilando os aspectos da economicidade da eficiecircncia
da eficaacutecia e da efetividade
Utilizando as mesmas metodologias de auditoria hoje existentes assim como suas
teacutecnicas a adoccedilatildeo do enfoque ambiental agregou novos princiacutepios como a equidade a
sustentabilidade ambiental e a congruecircncia
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
107
bull
A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e perspectivas
No estudo de caso apresentado optou-se por uma auditoria de confonnidade integrada a uma
auditoria de resultados aplicada a Unidades de Conservaccedilatildeo pois se julgou importante
conhecer e avaliar a fonna de gestatildeo das UCs Para tal foi escolhida uma uacutenica UC a fim de
sedimentar o conhecimento bem como demandar uma maior atenccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental para
as UCs
o trabalho realizado no estudo de caso apresentado pennitiu identificar uma seacuteria
carecircncia em relaccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental traduzida na ausecircncia de metas em relaccedilatildeo agraves UCs
falta de um planejamento preacutevio inexistecircncia de um sistema de monitoramento das accedilotildees
implementadas falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos baixa
qualificaccedilatildeo dos gestores das UCs e ausecircncia de uma gestatildeo integrada para o mosaico
identificado A inexistecircncia desta estrutura de planejamento e monitoramento baacutesica impede a
avaliaccedilatildeo da eficaacutecia o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
racionalizaccedilatildeo na utilizaccedilatildeo dos recursos bem como dificulta a tomada de decisotildees e adoccedilatildeo
de poliacuteticas
Espera-se com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas
desenvolvidas em conjunto com os teacutecnicos do programa auxiliar o gestor a criar uma
estrutura para uma gestatildeo ambiental mais consistente pennitindo realizar no futuro
auditorias operacionais de verificaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia economicidade e efetividade
com objetivos bem fonnulados metas definidas qualificando ou quantificando as situaccedilotildees
esperadas e com prazos estabelecidos variaacuteveis identificadas pennitindo a construccedilatildeo de
indicadores consistentes
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Observa-se portanto que as nonnas assim como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria
hoje existentes pennitem a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental ~ uma vez que a auditoria eacute
uma ferramenta de gestatildeo e de controle com base teoacuterica e cientiacutefica bem estruturada - em
condiccedilotildees de contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os
resultados
Houve uma ampliaccedilatildeo nos objetos de controle das Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
e suas especificidades afinal a auditoria eacute um processo de controle em constante evoluccedilatildeo
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SILVA Marta Varela TCMRJ parceria com o meio ambiente Revista TCMRJ 2004 Rio de Janeiro Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro Ano XXI n 27 ago2004 plO-12
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1 INTRODUCcedilAtildeO
A sociedade mudou durante o seacuteculo XX As mudanccedilas globais ocorridas tecircm afetado
aspectos sociais poliacuteticos e econocircmicos Observa-se um permanente processo de
transformaccedilatildeo e de emergecircncia de novos valores dentre eles a preocupaccedilatildeo com o meio
ambiente
O Estado assim como a sociedade tambeacutem sofreu alteraccedilotildees passando da forma
burocraacutetica agrave gerencial valorizando os resultados Ao influxo dos valores emergentes a
auditoria governamental vem adaptando conceitos meacutetodos e teacutecnicas de procedimentos
auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
Entre as inuacutemeras aacutereas a serem controladas surge um novo campo a ser explorado na
auditoria governamental o Meio Ambiente cuja responsabilidade pela sua preservaccedilatildeo cabe
tanto ao setor puacuteblico como ao setor privado
A auditoria ambiental na aacuterea puacuteblica ainda eacute uma abordagem recente e resta saber se
as normas meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes permitem a construccedilatildeo de uma
auditoria ambiental como um instrumento de anaacutelise e monitoramento com condiccedilotildees de
contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados
Sem a pretensatildeo de esgotar o assunto o presente estudo visa demonstrar a
aplicabilidade e a contribuiccedilatildeo que a auditoria ambiental realizada com um enfoque
operacional tem condiccedilotildees de proporcionar para uma melhoria da gestatildeo puacuteblica do meio
ambiente
Para tanto em sua primeira parte seraacute oferecida uma abordagem sobre a origem da
auditoria bem como sobre a evoluccedilatildeo do controle externo face agraves transformaccedilotildees ocorridas na
sociedade e no mundo
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Em sequumlecircncia oferece-se uma introduccedilatildeo ao meio ambiente e a gestatildeo puacuteblica a ele
relacionada a auditoria governamental enfatizando a legitimidade dos Tribunais de Contas
bull para realizar auditorias ambientais
o estudo prossegue abordando conceitos tipos objetivos princiacutepios e teacutecnicas dentre
outros relacionados agrave auditoria ambiental demonstrando ao final um caso de auditoria de
conformidade integrada agrave uma auditoria de resultados aplicada em Unidades de Conservaccedilatildeo
2 A AUDITORIA ORIGENS
Eacute difiacutecil apontar com exatidatildeo a origem da auditoria uma vez que todos aqueles que
bull possuiacuteam o ofiacutecio de verificar a legitimidade dos fatos econocircmico-financeiros prestando
contas a um superior podiam ser contemplados como auditores Todavia a visatildeo histoacuterica eacute
fundamental para conhecer sua trajetoacuteria e tendecircncias (BOYNTON 2002 p 34)
Ainda citando o mesmo autor de acordo com um historiador da contabilidade
Auditoria comeccedila em eacutepoca tatildeo remota quanto a contabilidade Sempre que
bull o avanccedilo da civilizaccedilatildeo tinha implicado que a propriedade de um homem fosse confiada em maior ou menor extensatildeo a outro a desejabilidade da necessidade de verificaccedilatildeo da fidelidade do uacuteltimo tomou-se clara
No Egito antigo autoridades providenciavam verificaccedilotildees independentes nos registros
de arrecadaccedilatildeo de impostos na Greacutecia eram realizadas inspeccedilotildees nas contas de funcionaacuterios
puacuteblicos os romanos comparavam gastos com autorizaccedilotildees de pagamento e os nobres de
castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros contaacutebeis e
bull relatoacuterios preparados pelos vassalos
A necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo com a evoluccedilatildeo do
proacuteprio homem Dos primeiros grupos sociais evoluiacutemos para comunidades baseadas em
relaccedilotildees de troca e para regular essas relaccedilotildees surgiu o mercado A partir deste surgiram os
governos que passaram a funcionar como mediadores das relaccedilotildees entre os diversos
mercados impondo-lhes criteacuterios regras e limites preestabelecidos como forma de garantir
proteccedilatildeo ao proacuteprio mercado e agrave comunidade (SILVA A 1999 p 20) bull bull bullc
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Da fonnaccedilatildeo dos governos com vistas a suportar as despesas necessaacuterias agrave sua
manutenccedilatildeo adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de parcela dos bens produzidos aos proacuteprios
governos evoluindo para os impostos
Com o passar dos tempos quanto mais a atividade do Estado se tomava complexa
fosse pela maior intervenccedilatildeo na economia privada fosse pela crise dos proacuteprios regimes
institucionais maior se tomava a necessidade de periodicamente dar conhecimento agraves
massas da situaccedilatildeo da tesouraria puacuteblica
No mundo inteiro a razatildeo maior da criaccedilatildeo de institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e
despesa residiu na necessidade de se verificar a correta aplicaccedilatildeo de tais recursos quaisquer
que fossem os moldes em que fossem expressos e com base nessa necessidade nos primeiros
anos do seacuteculo XIX diversos paiacuteses instituiacuteram Cortes de Contas ou oacutergatildeos semelhantes
embora sob denominaccedilotildees diversas
Jaacute a auditoria de empresas comeccedilou durante a Revoluccedilatildeo Industrial em meados do
seacuteculo XIX Com a manufatura deslocando-se da produccedilatildeo domeacutestica para faacutebricas movidas
por energia grandes empresas foram se fonnando que demandaram investimentos
monetaacuterios de indiviacuteduos e bancos Esse extensivo investimento externo e o desenvolvimento
da fonna corporativa de negoacutecios significaram que os proprietaacuterios e os gestores fossem
indiviacuteduos diferentes Avanccedilos na tecnologia industrial e de transporte provocaram novas
economias de escala e o crescimento da incidecircncia de situaccedilotildees em que os proprietaacuterios das
bull empresas natildeo se encontravam presentes no dia-a-dia das operaccedilotildees Empresas de auditoria
independente entatildeo vieram surgindo assumindo uma importacircncia cada vez maior na
comunicaccedilatildeo das infonnaccedilotildees financeiras aos interessados
Neste cenaacuterio os ingleses utilizavam o tenno auditoria para designar exclusivamente
o conjunto de procedimentos teacutecnicos para a revisatildeo dos registros contaacutebeis confonne
bull observa Arauacutejo (2004 p 13)
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o tenno auditoria atualmente eacute empregado em conexatildeo com ampla gama de
atividades em nossa sociedade e para efeito do presente estudo seraacute enfocado em maiores
detalhes a auditoria no setor puacuteblico Para retratar sua importacircncia segue o comentaacuterio
A fiscalizaccedilatildeo e o controle externo das atividades administrativas no Setor Puacuteblico estatildeo vinculados aos propoacutesitos de conseguir avaliar a boa aplicaccedilatildeo do dinheiro puacuteblico a probidade administrativa a eficiecircncia da gestatildeo financeira das entidades e dos agentes puacuteblicos e a afericcedilatildeo dos resultados da Administraccedilatildeo
Natildeo existe aparelho administrativo mais complicado e mais exposto a abusos do que o do Estado pois sendo de todos natildeo eacute de ningueacutem Natildeo sendo de ningueacutem muitos pensam servir-se dele em proveito proacuteprio e dos amigos Nenhuma organizaccedilatildeo administrativa tem maior necessidade de controles prontos e eficazes do que o Estado (GOMES 2002 p 7)
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A
REFORMA DO ESTADO
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Na histoacuteria francesa desde 1256 no reinado de Luiacutes IX encontram-se indiacutecios da
existecircncia de uma Cacircmara de Contas designada com o nome de Chambre de Comptes que
tinha a funccedilatildeo de vigiar os dispecircndios puacuteblicos
bull Na Peniacutensula Ibeacuterica a partir do seacuteculo XII e por todo o periacuteodo medieval surgiram as
assembleacuteias poliacuteticas de nobres que desempenhavam a funccedilatildeo de oacutergatildeos controladores das
financcedilas dos reinos ibeacutericos
Ultrapassada a fase das imposiccedilotildees dos senhores feudais coube aos reis absolutos
monopolizar o exerciacutecio do controle financeiro dos seus respectivos Estados ou Reinos
bull (SIQUEIRA 1999)
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No Impeacuterio Austriacuteaco em 1661 criou-se a Cacircmara de Contas com uma influecircncia
preponderante na administraccedilatildeo financeira do Estado e em 1807 a Cacircmara de Contas francesa
convertida posteriormente em Tribunal de Contas ou Cour des Compte adotou o exame das
contas a posteriori enquanto que o exame preacutevio atribuiacutea-se ao Ministeacuterio Ordenador da
Despesa e ao da Fazenda
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A criaccedilatildeo desta Cacircmara francesa foi uma decorrecircncia loacutegica do princiacutepio democraacutetico
uma vez que o povo natildeo tem apenas a obrigaccedilatildeo legal de contribuir para os tributos que
consentiu mas tambeacutem o direito de saber por meio dos seus representantes no Parlamento se
o dinheiro foi utilizado conforme a lei aprovada como foi gasto e que beneficios lhe
proporcionou (GOMES 2002)
Conforme relatado por Silva F (2002) no Brasil ateacute 1822 pouco se pode falar de
controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Apoacutes a proclamaccedilatildeo da Independecircncia (1822) ateacute 1930 a administraccedilatildeo eacute marcada por
um Estado Policial ou Absoluto onde impera o exerciacutecio da legalidade e a Administraccedilatildeo
Puacuteblica era marcada pelo patrimonialismo A Constituiccedilatildeo de 1891 institucionalizou a Corte
de Contas que todavia soacute veio a ser instalada efetivamente em 1893
A crise econocircmica mundial de 1929 a revoluccedilatildeo de 1930 e o estabelecimento do
Estado Novo foram fatores de introduccedilatildeo de um modelo claacutessico Em 1936 agraves veacutesperas do
Estado Novo com a criaccedilatildeo do DASP (Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico)
inicia-se uma nova Administraccedilatildeo Puacuteblica Nesta o interesse puacuteblico e o controle a pdori
passam a determinar essa fase denominada como administraccedilatildeo burocraacutetica
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial
Segundo Bresser Pereira (2001) a administraccedilatildeo burocraacutetica claacutessica foi implantada
nos principais paiacuteses europeus no final do seacuteculo XIX e no Brasil em 1936
Este modelo de administraccedilatildeo foi adotado para substituir a administraccedilatildeo
patrimonialista que se tomou incompatiacutevel com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares que surgem no seacuteculo XIX e onde eacute essencial a clara separaccedilatildeo entre o Estado
e o mercado bem como a distinccedilatildeo entre o poliacutetico e o administrador puacuteblico
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A administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica claacutessica foi adotada porque era uma alternativa
muito superior agrave administraccedilatildeo patrimonialista e o problema da eficiecircncia natildeo era na
verdade essencial agrave eacutepoca
Na medida em que o pequeno Estado liberal do seacuteculo XIX se transformou no grande
Estado social e econocircmico do seacuteculo XX observoumiddot se que natildeo garantia nem rapidez nem boa
qualidade em custo baixo para os serviccedilos prestados ao puacuteblico A administraccedilatildeo burocraacutetica
era lenta cara e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadatildeos
enquanto o Estado assumia um nuacutemero crescente de serviccedilos sociais e econocircmicos
Apoacutes a II Guerra Mundial haacute uma reafirmaccedilatildeo dos valores burocraacuteticos mas ao
mesmo tempo a influecircncia da administraccedilatildeo de empresas comeccedila a se fazer sentir na
administraccedilatildeo puacuteblica Todavia a reforma soacute ganharaacute forccedila a partir dos anos 70 quando tem
iniacutecio a crise fiscal do Estado levando tambeacutem agrave crise a sua burocracia em suma o
crescimento do Estado como empresaacuterio provocou a necessidade de providecircncias para
melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Desde a deacutecada de 1970 presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no
sentido de pressionar empresas organizaccedilotildees puacuteblicas e mesmo organizaccedilotildees sem fins
lucrativos a buscar mais eficiecircncia eficaacutecia e efetividade em sua atuaccedilatildeo (SANTOS
CARDOSO 2002)
No Brasil para atender a essas demandas eacute editado o Decreto-lei no 200 em 1967
considerado o embriatildeo do modelo chamado poacutes-burocraacutetico ou gerencial
Posteriormente dando continuidade agrave Reforma em 1995 como uma resposta agrave grande
crise do Estado dos anos 80 e agrave globalizaccedilatildeo da economia - dois fenocircmenos que estatildeo
impondo em todo o mundo a redefiniccedilatildeo das funccedilotildees do Estado e da sua burocracia bull se
consolida a proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial (BRESSER PEREIRA 2001)
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Ainda segundo o autor
A crise do Estado implicou na necessidade de refonnaacute-Io e reconstruiacute-lo a globalizaccedilatildeo tomou imperativa a tarefa de redefinir suas funccedilotildees Antes da integraccedilatildeo mundial dos mercados e dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um dos seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competiccedilatildeo internacional Depois da globalizaccedilatildeo as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel eacute o de facilitar para que a economia nacional se tome internacionalmente competitiva A regulaccedilatildeo e a intervenccedilatildeo continuam necessaacuterias na educaccedilatildeo na sauacutede na cultura no desenvolvimento tecnoloacutegico nos investimentos em infrashyestrutura - uma intervenccedilatildeo que natildeo apenas compense os desequiliacutebrios distributivos provocados pelo mercado globalizado mas principalmente que capacite os agentes econocircmicos a competir a niacutevel mundial
O modelo gerencial ou poacutes-burocraacutetico busca ampliar a autonomia das entidades
descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiecircncia das organizaccedilotildees puacuteblicas
bull direcionando a ecircnfase do controle para os resultados da accedilatildeo puacuteblica
Segundo Silva F (2002) entre as principais mudanccedilas a serem introduzidas pelo Plano
da Reforma iniciado em 1995 em relaccedilatildeo ao modelo burocraacutetico claacutessico tecircm-se a reduccedilatildeo
dos controles formais descentralizaccedilatildeo das funccedilotildees puacuteblicas e elevaccedilatildeo da autonomia na
bull gestatildeo dentre outros Prevecirc-se uma grande importacircncia para os contratos de gestatildeo no
bullbull controle de elevado volume de recursos
bull O controle no modelo gerencial deixaria de ser principalmente burocraacutetico de
procedimentos realizado pelo proacuteprio administrador e por oacutergatildeos de controle interno e
externo e passaria a ser estruturado por uma combinaccedilatildeo de quatro tipos de controle
Controle de resultados a partir de indicadores de desempenho estipulados nos
contratos de gestatildeo
Controle contaacutebil de custos que pode ser entendido como o elemento central do
controle de resultados
Controle por quase-mercados ou competiccedilatildeo administrada
Controle social pelo qual os cidadatildeos exercitam formas de democracia direta
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32 A Globalizaccedilatildeo
Transfonnaccedilotildees intensas vecircm ocorrendo desde a uacuteltima deacutecada do seacuteculo passado
abrangendo diversas aacutereas do conhecimento e de atuaccedilatildeo do ser humano Assiste-se a um
pennanente processo de transfonnaccedilatildeo acompanhado da emergecircncia de novos valores
(GOMES 2002)
Segundo o autor os principais fenocircmenos que tipificam a chamada era da globalizaccedilatildeo
e que repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e consequumlentemente sobre o controle
extemo satildeo
a) redimensionamento do Estado (down size) Com o insucesso do socialismo de
modelo estatizante aprofundou-se o questionamento sobre a intervenccedilatildeo do Poder
Puacuteblico na sociedade intensificando-se o debate sobre a necessidade de se reduzir
o tamanho do Estado Predomina assim uma tendecircncia de enxugamento do
Estado de modo que as organizaccedilotildees privadas e da sociedade civil passam a
executar accedilotildees antes a cargo do Poder Puacuteblico
b) uso intensivo de novas tecnologias O surgimento de novas tecnologias tendo em
vista sobretudo a digitalizaccedilatildeo e infonnatizaccedilatildeo da vida cotidiana em todos os
niacuteveis provoca profundas mudanccedilas na estrutura da Administraccedilatildeo e no
comportamento do gestor puacuteblico se configurando mesmo uma banalizaccedilatildeo do
conhecimento teacutecnico-cientiacutefico
c) o novo papel da educaccedilatildeo Com a utilizaccedilatildeo de novas tecnologias sobremodo
com o advento da educaccedilatildeo agrave distacircncia a escola perde a condiccedilatildeo de centro
privilegiado da infonnaccedilatildeo ou do conhecimento que tambeacutem ocorrem fora dela
Mais do que a matildeo de obra o conhecimento passa a ser a mateacuteria prima do
desenvolvimento
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bull d) preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente Assiste-se agrave mudanccedila de
paradigmas com a passagem do ambientalismo superficial segundo uma visatildeo
mecanicista para a ecologia profunda que envolve uma percepccedilatildeo holiacutestica e
sistecircmica do universo resultando na moderna concepccedilatildeo do desenvolvimento
auto-sustentaacutevel
e) ascensatildeo do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico O contribuinte
exige crescente visibilidade das accedilotildees dos gestores puacuteblicos havendo mesmo
uma densificaccedilatildeo da consciecircncia da cidadania em face do poder da autoridade e
do poder econocircmico Com isso se fortalece a reivindicaccedilatildeo da sociedade por uma
distribuiccedilatildeo regional e social mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos inclusive
levando-se em consideraccedilatildeo os direitos de minorias e por uma melhor qualidade
na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos e
f) reduccedilatildeo das fronteiras do mundo O processo de globalizaccedilatildeo - entendida como o
conjunto de ideacuteias recursos e teacutecnicas que procedem de alguns paiacuteses e
influenciam outros - impulsionado pela instantaneidade da comunicaccedilatildeo e da
bull imediata disseminaccedilatildeo da informaccedilatildeo situou o mercado como criteacuterio norteador
das atividades empresariais e governamentais Ocorre que na atual etapa a
globalizaccedilatildeo natildeo tecircm ajudado a eliminar a pobreza e nem ampliado as
oportunidades de emprego para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo gerando
uma precarizaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho
Todos esses fenocircmenos repercutem direta ou indiretamente sobre o controle tendo em
vista que a mudanccedila de foco da Administraccedilatildeo Puacuteblica ao influxo desses fatores e valores
emergentes conduz a uma adaptaccedilatildeo de conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos
bull auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
bull 4 O MEIO AMBIENTE
bull 41 Conceito Origens e Antecedentes
o conceito legal de meio ambiente foi introduzido no ordenamento juriacutedico brasileiro
atraveacutes da Lei Federal ndeg 6938 de 310881 que traccedilou as diretrizes da Poliacutetica Nacional do
Meio Ambiente onde
Art 3deg Para os fms previstos nesta lei entende-se por I meio ambiente o conjunto de condiccedilotildees leis influecircncias e interaccedilotildees de ordem fisica quiacutemica e bioloacutegica que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas
Conforme apontam Correa e Andrade (2004) o meio ambiente modernamente
abrange
a) o meio ambiente natural representado pelos rios lagoas aacuteguas subterracircneas
florestas aacuterea costeira recursos naturais e reservas ecoloacutegicas
b) o meio ambiente construiacutedo representado pelo niacutevel de impermeabilizaccedilatildeo do
solo niacutevel de ocupaccedilatildeo das margens de rios ocupaccedilatildeo das aacutereas de encostas e
accedilotildees do Poder Puacuteblico dentre outros
c) as relaccedilotildees dinacircmicas entre natureza e homem
Ainda segundo os autores
Hoje o meio ambiente natural eacute visto como um patrimocircnio da humanidade um patrimocircnio nacional um patrimocircnio local Haacute portanto um valor soacutecioshycultural econocircmico e poliacutetico agregado ao meio ambiente As formas de atuaccedilatildeo do homem sobre este objeto natural valorado em especial do Poder Puacuteblico eacute capaz de produzir inuacutemeras controveacutersias resultado do conflito de interesses sociais econocircmicos e poliacuteticos
Na verdade o conceito de meio ambiente ainda vem sendo construiacutedo e natildeo haacute um
conceito unacircnime mesmo para a comunidade cientiacutefica
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Os efeitos provocados pela accedilatildeo humana ao meio ambiente natildeo constituem fenocircmenos
recentes Jaacute os Egiacutepcios os sentiram Pesquisas arqueoloacutegicas relatam que os aquedutos
utilizados para o abastecimento de aacutegua potaacutevel no Egito antigo foram construiacutedos cerca de
500 ou 600 aC em virtude da aacutegua do rio Nilo ter-se tomado improacutepria para o consumo
domeacutestico A arqueologia vem encontrando vasta evidecircncia de que problemas ecoloacutegicos
contribuiacuteram para a derrocada de civilizaccedilotildees antigas ou seja o homem no decorrer da
histoacuteria atuou nos sistemas naturais modificando-os de acordo com suas necessidades
alternando seu equiliacutebrio algumas vezes de forma catastroacutefica colocando em risco inclusive
sua sobrevivecircncia em determinados espaccedilos geograacuteficos (OLIVEIRA 2002)
Com a evoluccedilatildeo da civilizaccedilatildeo de seu estaacutegio feudal ateacute a Revoluccedilatildeo Industrial veio o
aumento populacional - significando aumento no consumo de recursos naturais renovaacuteveis e
natildeo-renovaacuteveis - e a intensificaccedilatildeo do processo de urbanizaccedilatildeo A interferecircncia humana nos
sistemas naturais passou a correr num ritmo mais acelerado e numa proporccedilatildeo cada vez maior
Ainda segundo Oliveira apoacutes a Segunda Guerra Mundial com a expansatildeo da
industrializaccedilatildeo e do modo de vida da sociedade de consumo para os paiacuteses
subdesenvolvidos a capacidade de alterar os sistemas naturais ganhou proporccedilotildees globais e
uma rapidez tal que passou a superar e muito a capacidade de recuperaccedilatildeo da natureza
valendo a pena ressaltar que alguns danos aos ecossistemas naturais satildeo considerados
irreversiacuteveis Tambeacutem neste cenaacuterio de poacutes-guerra o mundo ficou no geral dividido em dois
grandes grupos de paiacuteses os desenvolvidos e os subdesenvolvidos ou pobres e na busca
pela sobrevivecircncia de mercado os recursos naturais disponiacuteveis foram explorados sem
nenhum planejamento
No ano de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU)
realizou uma conferecircncia colocando a questatildeo ambiental nas agendas oficiais internacionais
Reuniu 113 naccedilotildees e o resultado foi uma proliferaccedilatildeo de poliacuteticas ambientais novos regimes
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legislativos e instituiccedilotildees Mas a Conferecircncia tambeacutem identificou uma lacuna em nosso
conhecimento qual seja a ausecircncia de informaccedilotildees precisas e atualizadas com as quais
formuladores de poliacuteticas pudessem mapear um caminho mais claro em direccedilatildeo a um meio
ambiente mais bem administrado
A partir de transformaccedilotildees sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70 o homem
bull passa a dar cada vez mais importacircncia agrave qualidade do ar da aacutegua do solo e das condiccedilotildees
bull naturais que o cercam A poluiccedilatildeo comeccedila a ser encarada como um problema a ser resolvido e bull as empresas comeccedilam a despertar e a perceber que para manutenccedilatildeo da boa imagem
comercial tem que adotar uma postura mais condizente e responsaacutevel no intuito de minimizar
o hiato verificado entre os resultados financeiroseconocircmicos e sociais
Apoacutes 1975 fica clara a preocupaccedilatildeo do legislador brasileiro com o meio ambiente
pois comeccedilam a ser criadas leis cada vez mais raacutepido Em 1986 atraveacutes da Resoluccedilatildeo
CONAMA no 001 de 28 de fevereiro de 1986 eacute implementada a obrigaccedilatildeo legal de
realizaccedilatildeo de estudos sobre impacto ambiental visando a permissatildeo para construccedilatildeo e
funcionamento de plantas industriais e outros empreendimentos
Mesmo com todas as medidas jaacute tomadas a pobreza e o consumo excessivo continuam
a exercer uma pressatildeo enorme sobre o meio ambiente As atividades humanas que
contribuem para a degradaccedilatildeo da terra incluem o uso inadequado da terra agriacutecola praacuteticas
inadequadas de manejo da aacutegua e do solo desmatamento remoccedilatildeo da vegetaccedilatildeo natural uso
frequumlente de maacutequinas pesadas excesso de pastagens rotaccedilatildeo incorreta de cultivos e praacuteticas
de irrigaccedilatildeo inadequadas Alie-se a isso o aumento da produccedilatildeo de lixo e de poluentes o
desenvolvimento urbano contribuindo para a perda da biodiversidade a derrubada e
degradaccedilatildeo de florestas e o estresse hiacutedrico
Neste cenaacuterio entidades e grupos ecoloacutegicos ganham forccedila passando a exercer forte
pressatildeo na miacutedia e se tomando organizaccedilotildees com personalidade juriacutedica proacutepria
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No ano de 1987 a Comissatildeo sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU
edita o relatoacuterio Nosso futuro comum tambeacutem conhecido como Relatoacuterio Brundtland
onde traz expresso que eacute necessaacuterio conciliar desenvolvimento e natureza Identifica ameaccedilas
concretas como a destruiccedilatildeo da camada de ozocircnio mudanccedilas climaacuteticas acidificaccedilatildeo do meio
e erosatildeo dos solos
Este relatoacuterio tambeacutem introduz um conceito para Desenvolvimento Sustentaacutevel onde
eacute o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das futuras geraccedilotildees de satisfazerem as suas
Almeida e Marques (2002 p 18) apontam que uma poliacutetica ambiental deveraacute ser
observada distinguindo-se os niacuteveis
- Mundial Placa de ozono emissotildees de carbono etc ou seja o efeito de estufa e mudanccedilas de clima as incertezas satildeo muitas e deve ser maacutexima a prudecircncia
- Continental Chuva aacutecida presenccedila de ozono nas zonas baixas da atmosfera que afecta grandes zonas industriais e urbanas dos paiacuteses desenvolvidos Os automoacuteveis as centrais teacutermicas e nucleares estatildeo no centro da controveacutersia
- Rios e mares Apesar de se terem realizado grandes esforccedilos verifica-se ainda a presenccedila de metais toacutexicos excesso de nutrientes e de resiacuteduos orgacircnicos
- Regiatildeo Resiacuteduos de toda a espeacutecie com problemas no seu tratamento contaminaccedilatildeo de solos e aacutegua subterracircneas gestatildeo das aacuteguas
- Locais Qualidade do ar nalgumas cidades o ruiacutedo e o annazenamento de substacircncias perigosas
Em conferecircncia realizada em Bergen Noruega em maio de 1990 as ideacuteias que
comeccedilaram a tomar forma no final da deacutecada de 1980 como a participaccedilatildeo de muacuteltiplos
grupos de interesse e uma maior responsabilizaccedilatildeo em relaccedilatildeo a questotildees ambientais e sociais
foram formalmente apoiadas pela primeira vez Tal conferecircncia foi convocada como uma
preparaccedilatildeo para a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) tambeacutem conhecida como Cuacutepula da Terra ou Rio-92 realizada em junho de
1992 no Rio de Janeiro Brasil Neste cenaacuterio 105 paiacuteses aprovaram a Declaraccedilatildeo do Rio
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19
bull c) a Convenccedilatildeo sobre Mudanccedilas Climaacuteticas que foi assinada por 134 paiacuteses Entre
os pontos mais significativos destacam-se a estabilizaccedilatildeo dos gases estufa em um
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento se comprometendo a integrar os princiacutepios de
desenvolvimento sustentaacutevel em suas atividades
Na Rio-92 conforme relacionado por Braga etal (2004) foram assinados os seguintes
documentos
a) a declaraccedilatildeo da Carta que durante o processo preparatoacuterio era chamada de Carta
da Terra que natildeo tem forccedila de lei mas eacute um documento com 27 princiacutepios
baacutesicos tendo como objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria
global por meio da criaccedilatildeo de novos niacuteveis de cooperaccedilatildeo entre os Estados os
setores mais importantes da sociedade e a populaccedilatildeo
b) a Convenccedilatildeo sobre Diversidade Bioloacutegica cujo texto jaacute tinha sido aprovado pelo
Comitecirc Negociador Intergovernamental na reuniatildeo de Nairoacutebi em maio de 92 e
que foi aprovada por 154 paiacuteses Entre seus pontos mais importantes destacam-se
- os objetivos da Convenccedilatildeo satildeo a conservaccedilatildeo da diversidade bioloacutegica o uso
sustentaacutevel de seus componentes e a divisatildeo justa e equumlitativa dos beneficios
alcanccedilados pela utilizaccedilatildeo de recursos geneacuteticos
- os paiacuteses tecircm o direito de explorar seus proacuteprios recursos de acordo com suas
proacuteprias poliacuteticas ambientais e a responsabilidade de assegurar que suas
atividades natildeo causaratildeo danos ao meio ambiente de outros paiacuteses e
- os paiacuteses em desenvolvimento devem ceder por meio de patentes os benefiacutecios
gerados pela biotecnologia desenvolvida a partir de recursos geneacuteticos
recebendo por isso uma compensaccedilatildeo econocircmica
niacutevel que se possa prevenir as perigosas interferecircncias antropogecircnicas com os
sistemas climaacuteticos a afirmaccedilatildeo de que a falta de certeza cientiacutefica natildeo deveraacute ser
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usada como razatildeo para adiar medidas em aacutereas onde existam ameaccedilas de danos
seacuterios ou irreversiacuteveis e por uacuteltimo que os paiacuteses membros devem promover
entre outras medidas o gerenciamento sustentaacutevel dos sumidouros
(reflorestamento) e reservatoacuterios (florestas maduras) de todos os gases estufa
natildeo controlados pelo Protocolo de Montreal
d) a Declaraccedilatildeo sobre Florestas que apesar de natildeo ter valor legal do modo como
foi aprovada pode mudar o mercado de produtos florestais pois garante aos
paiacuteses em desenvolvimento a autonomia para exploraccedilatildeo dos seus recursos
florestais de forma sustentaacutevel e prevecirc a eliminaccedilatildeo das barreiras para os produtos
florestais explorados em bases sustentaacuteveis
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
Mas o que vem a ser poluiccedilatildeo Pode-se defini-la como uma alteraccedilatildeo indesejaacutevel nas
caracteoacutesticas fisicas quiacutemicas ou bioloacutegicas da atmosfera litosfera ou hidrosfera que cause
ou possa causar prejuiacutezos agrave sauacutede agrave sobrevivecircncia ou agraves atividades dos seres humanos e
outras espeacutecies ou ainda deteriorar materiais (BRAGA et al 2004)
A poluiccedilatildeo deve ser associada agraves alteraccedilotildees indesejaacuteveis provocadas pela atividade e
intervenccedilotildees humanas no ambiente
Segundo a Lei ndeg 693881 (Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente) a poluiccedilatildeo eacute a
Degradaccedilatildeo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sauacutede a seguranccedila e o bem estar da populaccedilatildeo criem condiccedilotildees adversas agraves atividades sociais e econocircmicas afetem desfavoravelmente a biota afetem as condiccedilotildees esteacuteticas ou sanitaacuterias do meio ambiente lancem mateacuterias ou energia em desacordo com os padrotildees ambientais estabelecidos
Observa-se frequumlentemente o termo poluiccedilatildeo associado agrave ideacuteia de degradaccedilatildeo Ainda
conforme a Lei ndeg 693881 a degradaccedilatildeo eacute uma alteraccedilatildeo adversa das caracteriacutesticas do
meio ambiente Se focarmos o termo degradaccedilatildeo ambiental verificamos que se trata de um
processo gradual de alteraccedilatildeo negativa do ambiente resultante de atividades humanas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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esgotamento ou destruiccedilatildeo de todos ou da maior parte dos elementos de um determinado
ambiente destruiccedilatildeo de um determinado ambiente destruiccedilatildeo de um recurso potencialmente
renovaacutevel o mesmo que devastaccedilatildeo ambiental
A degradaccedilatildeo ambiental como se pode observar eacute uma das consequumlecircncias da poluiccedilatildeo
A degradaccedilatildeo marinha e costeira eacute causada pela pressatildeo cada vez maior sobre os
recursos naturais terrestres e marinhos e sobre os oceanos usados para o despejo do lixo As
principais causas para o aumento dessa pressatildeo satildeo o crescimento populacional a crescente
urbanizaccedilatildeo a industrializaccedilatildeo e o turismo em aacutereas costeiras
Os esgotos continuam a ser a maior fonte de contaminaccedilatildeo do meio ambiente marinho
e costeiro em termos de volume Com as descargas acentuadas de esgotos ocorre um acuacutemulo
de nutrientes no ecossistema aquaacutetico causando a eutrofizaccedilatildeol
Em um ecossistema de lagos e lagunas a eutrofizaccedilatildeo se natildeo combatida produz seu
envelhecimento e morte
Em zonas marinhas e costeiras a eutrofizaccedilatildeo tem levado a um crescimento
indesejaacutevel ou toacutexica de fitoplatildencton2 cuja proliferaccedilatildeo pode causar grandes impactos
econocircmicos sobre a induacutestria pesqueira a aquumlicultura e o turismo
Outra ameaccedila aos oceanos e aos organismos vivos em especial eacute o lixo natildeoshy
biodegradaacutevel que invade os mares causando grande mortandade de aves tartarugas e
mamiacuteferos marinhos que morrem por ingestatildeo ou ao ficarem presos a ele
Na atmosfera as substacircncias nocivas emitidas afetam tanto a sauacutede humana como os
ecossistemas Podem-se listar seis poluentes claacutessicos o monoacutexido de carbono (CO) chumbo
A eutrofIzaccedilatildeo eacute o enriquecimento das aacuteguas com os nutrientes necessaacuterios ao crescimento da vida vegetal aquaacutetica Os nutrientes mais importantes para ocorrecircncia desse fenocircmeno satildeo em geral o foacutesforo eou o nitrogecircnio A eutrofIzaccedilatildeo natural eacute um processo bastante demorado associado ao tempo de evoluccedilatildeo dos ecossistemas todavia o despejo de esgotos causa a eutrofIzaccedilatildeo acelerada que apresenta inuacutemeros efeitos negativos BRAGA et aI 2004
2 Os placircnctons satildeo os organismos em suspensatildeo na aacutegua sem meios de locomoccedilatildeo proacutepria que acompanham as correntes aquaacuteticas Podem ser divididos em fitoplacircnctons (algas) responsaacuteveis pela produccedilatildeo primaacuteria nos meios aquaacuteticos e zooplacircnctons que satildeo principalmente os protozoaacuterios Id 2004
I
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bull dioacutexido de nitrogecircnio (N02) Material Particulado em Suspensatildeo (MPS) - incluindo fumos
poeira neblinas e fumaccedila - o dioacutexido de enxofre (S02) e ozocircnio troposfeacuterico A queima de
combustiacuteveis foacutesseis3 e de biomassa4 eacute a fonte mais significativa de poluentes atmosfeacutericos
tal como o dioacutexido de carbono (C02) um dos principais gases do efeito estufa (PNUMA
IBAMA UMA Relatoacuterio GEO-3 2002)
bull Desde a revoluccedilatildeo industrial a concentraccedilatildeo de C02 na atmosfera aumentou de forma
bullbull significativa contribuindo para um efeito estufa maior conhecido como aquecimento global
bullbull o efeito estufa natural manteacutem a temperatura da supemcie do planeta mais quente do que
bull seria em sua ausecircncia o que eacute suficiente para sustentar a vida
bull
A emissatildeo dos chamados gases estufa (C02 metano oacutexido nitroso clorofluorcarbono
CFCs ozocircnio etc) aumenta a quantidade de energia que eacute mantida na atmosfera devido agrave
absorccedilatildeo do calor refletido ou emitido pela supemcie do planeta o que provoca a elevaccedilatildeo da
temperatura da supemcie Supotildee-se que aleacutem de provocar modificaccedilotildees climaacuteticas o
aquecimento do planeta possa causar a elevaccedilatildeo do niacutevel dos oceanos ter impactos na
agricultura etc afetando todas as formas de vida do planeta
bull Segundo o Relatoacuterio Perspectivas do Meio Ambiente Mundial 2002 GEO-3 estima-
se que a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica seja responsaacutevel por aproximadamente 5 da carga mundial de
doenccedilas Calcula-se que nos paiacuteses em desenvolvimento cerca de 19 milhatildeo de pessoas
morrem anualmente em consequumlecircncia da exposiccedilatildeo a altas concentraccedilotildees de partiacuteculas em
suspensatildeo no ambiente atmosfeacuterico A chuva aacutecida5 causa danos aos ecossistemas provoca
3 Os combustiacuteveis foacutesseis satildeo depoacutesitos naturais de petroacuteleo gaacutes natural e carvatildeo que nada mais satildeo que a proacutepria energia solar armazenada na forma de energia quiacutemica em depoacutesitos geoloacutegicos formados haacute milhares de anos a partir da decomposiccedilatildeo de vegetais e animais submetidos a altas temperaturas e pressotildees na crosta terrestre BRAGA et aI 2004
4 Biomassa eacute a mateacuteria vegetal produzida pelo Sol por meio da fotossiacutentese Pode ser queimada no estado soacutelido ou convertida para outros estados (liacutequido ou gasoso) Id 2004
5 Causada pela reaccedilatildeo do S03 (formado pelo S02 e O2no ar) com o vapor de aacutegua produzindo o aacutecido sulfidrico (H2S04) que se precipita originando a chamada chuva aacutecida Id 2004
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23
desfolhamento corrosatildeo de monumentos e ediflcios histoacutericos aleacutem de reduzir os
rendimentos agriacutecolas
Nas aacutereas urbanas a aglomeraccedilatildeo populacional os padrotildees de consumo os padrotildees de
deslocamento e as atividades econocircmicas exercem intensos impactos sobre o meio ambiente
em termos de consumo de recursos e eliminaccedilatildeo de resiacuteduos A coleta inadequada de resiacuteduos
e seus ineficientes sistemas de manejo satildeo uma das causas da seacuteria poluiccedilatildeo urbana e dos
riscos para a sauacutede puacuteblica
Aproximadamente um terccedilo da populaccedilatildeo mundial vive em paiacuteses que sofrem de
estresse hiacutedrico entre moderado e alto - onde o consumo de aacutegua eacute superior a 10 dos
recursos renovaacuteveis de aacutegua doce A falta de acesso a aacutegua potaacutevel e a serviccedilos de saneamento
causa centenas de milhotildees de casos de doenccedilas associadas aacute aacutegua e mais de 5 milhotildees de
mortes a cada ano (Relatoacuterio GEO-3 2002)
o desmatamento ocorrido nos uacuteltimos 30 anos foi a continuaccedilatildeo de um processo
histoacuterico As principais causas diretas da derrubada e degradaccedilatildeo de florestas incluem a
expansatildeo de aacutereas agriacutecolas a superexploraccedilatildeo de madeira para fins industriais lenha e outros
produtos florestais aleacutem do excesso de pastagem
A Conferecircncia de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior mais complexo e
duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de poliacuteticas racionais de uso das terras
e das florestas de um monitoramento contiacutenuo do estado das florestas mundiais e da
introduccedilatildeo de um planejamento de gestatildeo florestaL Hoje as recomendaccedilotildees da Conferecircncia
em relaccedilatildeo agraves florestas continuam vaacutelidas e natildeo cumpridas
A derrubada de florestas tem um impacto mais grave nas populaccedilotildees locais que
perdem fontes vitais de alimentaccedilatildeo combustiacutevel materiais de construccedilatildeo remeacutedios bem
como o enfraquecimento do comeacutercio de produtos florestais Tambeacutem expotildee os solos e
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espeacutecies que vivem na sombra ao vento agrave luz do sol agrave evaporaccedilatildeo e agrave erosatildeo acelerando a
sedimentaccedilatildeo em barragens rios e em zonas costeiras aleacutem de causar graves enchentes
As florestas influenciam e satildeo influenciadas pelas mudanccedilas climaacuteticas elas
desempenham um papel importante no ciclo global do carbono e seu manejo ou sua
destruiccedilatildeo podem afetar de forma significativa o curso do aquecimento global no seacuteculo XXI
As florestas satildeo essenciais para a manutenccedilatildeo da diversidade bioloacutegica e estima-se que as
florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade bioloacutegica do mundo
Uma das formas de classificar as medidas destinadas ao controle da degradaccedilatildeo
ambiental seria conforme aponta Braga et alo (2004) separaacute-las em
a) medidas preventivas que satildeo aquelas que devem antecipar-se e impedir ou
minorar a ocorrecircncia dos fatores de degradaccedilatildeo
b) medidas corretivas satildeo necessaacuterias para situaccedilotildees jaacute existentes
As medidas preventivas devem ser tomadas preferencialmente agraves corretivas pois sua
implantaccedilatildeo depende de custos financeiros menores e satildeo de implementaccedilatildeo mais faacutecil As
medidas corretivas dependem da capacidade da sociedade de acessar e aplicar teacutecnicas e
tecnologias agraves vezes complexas e nem sempre sob seu efetivo domiacutenio
43 Recursos Naturais
Recurso natural eacute qualquer insumo de que os organismos populaccedilotildees e ecossistemas
necessitam para sua manutenccedilatildeo Algo se toma recurso natural caso sua exploraccedilatildeo
processamento e utilizaccedilatildeo natildeo causem danos ao meio ambiente Os recursos naturais podem
ser classificados em
a) Renovaacuteveis apoacutes serem utilizados ficam disponiacuteveis graccedilas aos ciclos naturais
Ex a aacutegua em seu ciclo hidroloacutegico e a energia aeoacutelica
b) Natildeo-renovaacuteveis uma vez utilizados natildeo podem ser reaproveitados
Ex combustiacutevel foacutessil
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Existem situaccedilotildees em que um recurso renovaacutevel passa a ser natildeo-renovaacutevel Confonne
apontado por Braga (2004) tal condiccedilatildeo ocorre quando a taxa de utilizaccedilatildeo supera a maacutexima
capacidade de sustentaccedilatildeo do sistema
44 O crescimento populacional
Confonne apontado por Braga a populaccedilatildeo mundial cresceu de 25 bilhotildees em 1950
para 6 bilhotildees no ano de 2000 e atualmente a taxa de crescimento estaacute em aproximadamente
13 por cento ao ano Isso significa 215 mil novos habitantes por dia 15 milhatildeo por semana
ou 78 milhotildees por ano
o modelo de desenvolvimento escolhido pela sociedade humana ateacute seu atual estaacutegio
pode ser demonstrado pelo sistema a seguir
Modelo atual de desenvolvimento
o ENFOQUE LINEAR HUMANO
Energia
~ ~ ~ ~ Processamento
ModificaccedilatildeoUso de Recursos Transporte Consumo-- Recursos
~ ~ ~ + ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto
Fonte BRAGA ET AL (2004 p 47)
Pode-se observar que o modelo apresentado carece de um suprimento contiacutenuo e
inesgotaacutevel de mateacuteria e energia que depois de utilizada eacute devolvida ao meio ambiente na
fonna de resiacuteduos Para que este modelo garantisse a sobrevivecircncia dos seres humanos as
seguintes premissas teriam de ser verdadeiras
a) suprimento inesgotaacutevel de energia
b) suprimento inesgotaacutevel de mateacuteria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bullbull c) capacidade infinita do meio de reciclar mateacuteria e absorver resiacuteduos
Mesmo que se admitisse que o uso de recursos fosse inesgotaacutevel uma vez que o Sol eacute
uma estrela apta a fornecer energia agrave Terra ainda por alguns bilhotildees de anos em relaccedilatildeo agrave
mateacuteria a premissa natildeo se verifica jaacute que sua quantidade eacute finita e conhecida
No tocante agrave capacidade de absorver e reciclar mateacuteria ou resiacuteduos a humanidade tem
observado a existecircncia de limites no meio ambiente e tem de conviver com niacuteveis
indesejaacuteveis e preocupantes de poluiccedilatildeo e com a consequumlente deterioraccedilatildeo da qualidade de
vida E sendo assim o crescimento populacional contiacutenuo observado eacute incompatiacutevel com um
ambiente finito em que os recursos e a capacidade de absorccedilatildeo e reciclagem de resiacuteduos satildeo
limitados
Braga aponta que um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel deve funcionar como
base nas seguintes premissas
a) dependecircncia do suprimento externo contiacutenuo de energia (Sol)
b) uso racional da energia e da mateacuteria com ecircnfase agrave conservaccedilatildeo em contraposiccedilatildeo
ao desperdiacutecio
c) promoccedilatildeo da reciclagem e da reutilizaccedilatildeo dos materiais
bull d) controle da poluiccedilatildeo gerando menos resiacuteduos para serem absorvidos pelo
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ambiente
e) controle do crescimento populacional em niacuteveis aceitaacuteveis com perspectivas de
estabilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo
Este modelo poderia estar assim representado conforme o autor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Modelo de desenvolvimento sustentaacutevel
o SISTEMA SUSTENTAacuteVEL PARA OS HUMANOS
Energiar-----------r-------------------l I
Uso de Recursos
I lI I I I I
J
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Processamento
ConsumoModificaccedilatildeo Transporte Recursos
U Recuperaccedilatildeo I J I I I
do Recurso t
I I Resiacuteduo Impacto
I
Impacto minimizado pela restauraccedilatildeo ambiental
45 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
Conforme apontado no Relatoacuterio GEO-3 (2002 p 260) Quase metade da populaccedilatildeo
mundial (47) vive em aacutereas urbanas e espera-se que esse nuacutemero cresccedila 2 ao ano entre
2000 e 2015
Os crescentes niacuteveis de urbanizaccedilatildeo (a concentraccedilatildeo de pessoas e atividades em aacutereas
classificadas como urbanas) satildeo causados pelo crescimento natural da populaccedilatildeo e pela
migraccedilatildeo da populaccedilatildeo rural para as cidades
As cidades desempenham um importante papel tanto como provedoras de emprego
moradia e serviccedilos quanto como centros de desenvolvimento cultural educacional e
tecnoloacutegico porta de acesso para o resto do mundo centros industriais de processamento
agriacutecolas e manufaturados e lugares onde se gera renda Todavia um crescimento urbano
acelerado implica degradaccedilatildeo ambiental escassez de serviccedilos urbanos sobrecarga da infrashy
estrutura existente e falta de acesso a terra a renda e a moradia adequada
As aacutereas urbanas satildeo extremamente vulneraacuteveis aos impactos da economia mundial
Ao mesmo tempo em que a globalizaccedilatildeo aumentou as oportunidades de empregos e de acesso
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ao conhecimento fez crescer tambeacutem as desigualdades sociais e os iacutendices de pobreza Os
beneficios advindos da globalizaccedilatildeo natildeo satildeo compartilhados equumlitativamente o que resulta
em um grande nuacutemero de pessoas que vivem em favelas sem acesso a serviccedilos de
saneamento e a aacutegua encanada aleacutem de gerar desemprego problemas de sauacutede e exclusatildeo
social
A pobreza eacute um dos principais agentes da degradaccedilatildeo ambiental
Os processos de urbanizaccedilatildeo da terra tendem a atender as classes meacutedia e alta
forccedilando a populaccedilatildeo carente a se fixar (ilegalmente) em terras marginais com alta densidade
populacional dentro das cidades ou em suas periferias
Em suas proximidades as cidades causam uma variedade de impactos como
conversatildeo de aacutereas agriacutecolas ou florestais para infra-estrutura ou uso urbanos aterro de aacutereas
uacutemidas exploraccedilatildeo de pedreiras e escavaccedilotildees de brita areia e materiais de construccedilatildeo em
larga escala e em algumas regiotildees desflorestamento para atender agrave demanda de combustiacutevel
Outros efeitos como a poluiccedilatildeo de cursos daacutegua lagos e aacuteguas costeiras causadas por
efluentes natildeo tratados tambeacutem podem ser sentidos aleacutem dos limites das cidades
A aacutegua eacute uma questatildeo essencial no meio urbano A intensidade da demanda nas
cidades pode rapidamente exceder a capacidade de abastecimento local O preccedilo da aacutegua eacute
normalmente inferior ao custo real de obtenccedilatildeo tratamento e distribuiccedilatildeo em parte devido
aos subsiacutedios governamentais Como resultado os domiciacutelios consumidores e a induacutestria tecircm
pouco incentivo para preservar os recursos hiacutedricos
Outro problema que surge eacute a falta de aterros sanitaacuterios para satisfazer agrave crescente
demanda por aacutereas para disposiccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos
O planejamento urbano pode reduzir esses impactos
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46 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
A economia e o meio ambiente compotildeem um binocircmio indissociaacutevel uma vez que o
problema central da economia eacute buscar alternativas eficientes para alocar os recursos da
sociedade e o meio ambiente apresenta cada vez maior restriccedilatildeo agrave sua utilizaccedilatildeo ilimitada
(OLIVEIRA 2002)
No relatoacuterio da Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas sobre o meio ambiente e
desenvolvimento intitulado Nosso Futuro Comum sobre meio ambiente e desenvolvimento
estaacute sublinhado que o ambiente e o processo de desenvolvimento satildeo interdependentes e eacute
necessaacuteria uma perspectiva integrada e ampla para lidar com esse fato
A economia mundial cresceu consideravelmente em termos globais nas uacuteltimas trecircs
deacutecadas O produto nacional bruto mundial cresceu mais que o dobro passando de
aproximadamente US$ 143 trilhotildees em 1972 para aproximados US$ 29 trilhotildees e 995 bilhotildees
em 1999 (GEO-3 2002 p35) Todavia essas cifras natildeo incluem os valores atribuiacutedos aos
recursos naturais que apesar de serem cruciais para os sistemas que datildeo suporte agrave vida na
Terra e de contribuiacuterem para o bem-estar do ser humano estatildeo agrave parte do mercado
Como os recursos naturais ou bens comuns satildeo caracterizados pela liberdade de
acesso o sistema de mercado tradicional geralmente natildeo proporciona nenhuma indicaccedilatildeo com
relaccedilatildeo ao valor dos mesmos o que faz com que em muitos casos sejam considerados
gratuitos ou que seu uso ou consumo natildeo tenha custo coadjuvando com sua superexploraccedilatildeo
e a maacute distribuiccedilatildeo dos recursos
A economia mundial tomando-se por base o PIB cresceu 31 ao ano entre 1980 e
1990 e 25 anualmente entre 1990 e 1998 com taxas de crescimento de renda per capita de
14 e 11 respectivamente (GEO-3 2002) Apesar desse crescimento global a lacuna
entre a populaccedilatildeo rica e a pobre aumentou tanto em paiacuteses desenvolvidos quanto em
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30
desenvolvimento particulannente na Ameacuterica Latina e na Aacutefrica A renda per capita
apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiotildees
o desafio do futuro seraacute instituir uma forma de governo forte o bastante para assegurar
que a globalizaccedilatildeo opere em beneficio da maioria das pessoas e natildeo somente dos lucros
(GEO-32002)
A globalizaccedilatildeo em termos geograacuteficos eacute um fato e obriga as diversas regiotildees a
possuiacuterem poliacuteticas ambientais comuns Devido a isso surgiram as normas padronizadas e
foram assinados acordos e convenccedilotildees entre os paiacuteses
o Estado estaacute cada vez mais obrigado a considerar o tratamento do meio ambiente
como uma prioridade para suas decisotildees poliacuteticas fruto dos interesses da sociedade e das
pressotildees exercidas por organizaccedilotildees ambientalistas e internacionais
47 A gestatildeo puacuteblica e o meio ambiente
A gestatildeo puacuteblica se aplica a todos os niacuteveis e setores da sociedade indo do local ao
global e dos setores puacuteblico ao privado causando impacto sobre leis sobre a sociedade civil
a seguranccedila a administraccedilatildeo puacuteblica a miacutedia e o mundo organizado
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal na X Assembleacuteia Geral da
OLACEFS
As entidades encarregadas da preservaccedilatildeo do meio ambiente satildeo obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista porque estatildeo em jogo recursos significativos Os discursos altruiacutestas e moralizantes satildeo muito agradaacuteveis mas dificeis de concretizar na praacutetica Os subsiacutedios como os discursos altruiacutestas natildeo satildeo convincentes
O problema econocircmico e financeiro manteacutem-se bem como o problema dos recursos escassos para as entidades que gerem fundos puacuteblicos com o objectivo da preservaccedilatildeo do meio ambiente obrigando agrave forma realista de gestatildeo e agrave racionalidade econoacutemica
A responsabilidade ambiental do setor puacuteblico em certas aacutereas eacute inegaacutevel como nas
consequumlecircncias ambientais das atividades governamentais de seus organismos e empresas na
legislaccedilatildeo regulamentaccedilatildeo autorizaccedilatildeo inspeccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas ambientais
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
31
bull
impostos incentivos econocircmicos e financeiros patrociacutenios e subvenccedilotildees assessoria e
publicidade e educaccedilatildeo dentre outras
Conforme exposto na X OLACEFS os projetos de implementaccedilatildeo governamental
podem apresentar impactos socioambientais e financeiros significativamente negativos se natildeo
forem cumpridas as legislaccedilotildees pertinentes assim como os procedimentos apropriados e a boa
gestatildeo financeira e de recursos O risco eacute maior quando as atividades realizadas pelos oacutergatildeos
responsaacuteveis pela gestatildeo dos recursos ambientais da execuccedilatildeo de programas e projetos e de
controle e fiscalizaccedilatildeo de obras ou atividades capazes de provocar degradaccedilatildeo ambiental
carecem de controle segundo os princiacutepios de economia eficiecircncia e eficaacutecia os quais se
agregam aos princiacutepios ambientais
5 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A preocupaccedilatildeo com o meio ambiente estaacute expressa na Constituiccedilatildeo Federal em seu
art 225 caput que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
impondo ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as
presentes e futuras geraccedilotildees Aqui existe um dever e natildeo uma discricionariedade uma vez
que o equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
Segundo apontado por Correa e Andrade (2004) deste dispositivo constitucional eacute
possiacutevel depreender quatro importantes paracircmetros
1deg) Assegura-se a todos os cidadatildeos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O
equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
2deg) O segundo aspecto refere-se agrave vinculaccedilatildeo entre equiliacutebrio ecoloacutegico e sadia qualidade de
vida Para a norma constitucional meio ambiente equilibrado eacute essencial agrave sadia qualidade de
vida do cidadatildeo Mostra assim a estreita interdependecircncia homemnatureza qualidade de
vidameio ambiente equilibrado
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
32
30) O comando constitucional impotildee um dever abrangente envolvendo o Poder Puacuteblico a
sociedade e os cidadatildeos de defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente Esta imposiccedilatildeo tem por
fim garantir o equiliacutebrio do meio ambiente e por consequumlecircncia garantir a qualidade de vida
do povo
4deg) O uacuteltimo aspecto a ser destacado eacute que o meio ambiente projeta-se no futuro Impotildee-se agraves
geraccedilotildees presentes o dever de pensar o meio ambiente para as geraccedilotildees futuras
Atendendo a esse mandamento constitucional o Poder Puacuteblico tem por dever exercer
o papel de administrador do patrimocircnio ambiental e de controlador da conduta de seus
usuaacuterios
O dever imposto no art 225 abrange natildeo soacute o Poder Executivo mas tambeacutem o Poder
Legislativo o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas
A competecircncia constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se refere ao aspecto
contaacutebil e legal mas da economicidade eficiecircncia eficaacutecia equidade e efetividade que esses
recursos satildeo aplicados
Conforme aponta Faccioni (2004) cumpre observar que o papel do Controle Externo
importante parte do qual eacute exercido pelos Tribunais de Contas no combate agrave corrupccedilatildeo e
desvio de recursos puacuteblicos inclui tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo o patrimocircnio
nacional no qual o meio ambiente constitui um de seus senatildeo o principal acervo
Segundo Correa e Andrade (2004) a noccedilatildeo de patrimocircnio puacuteblico assim como a de
meio ambiente varia de acordo com o estaacutegio de desenvolvimento em que se encontra a
sociedade com a ideologia dominante e por fim com o resultado dessas duas variaacuteveis que
se traduz nos anseios sociais por uma melhor qualidade de vida O meio ambiente deve
integrar para todos os fins o conceito de patrimocircnio puacuteblico ensejando da mesma forma
uma fiscalizaccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
33
bull
Eacute importante apresentar aqui um conceito de qualidade de vida afim de buscar uma
melhor compreensatildeo de seu papel Optou-se por empregar a ideacuteia utilizada pelos autores
anteriormente citados onde a
Qualidade de vida eacute um conceito intimamente relacionado ao tipo de civilizaccedilatildeo que altera e constroacutei o espaccedilo natural apresentando estreita relaccedilatildeo com a cultura e com a ideologia dominante Transforma-se por sua vez em fundamento e orientaccedilatildeo para a accedilatildeo civilizatoacuteria de modificaccedilatildeo do meio ambiente
Conclui-se que os patamares miacutenimos de civilizaccedilatildeo ou seja aquilo que uma dada sociedade considera como essencial natildeo satildeo absolutos mas resultado da ideologia dominante Daiacute porque a variabilidade no mundo dos padrotildees de aceitaccedilatildeo social e estatal da degradaccedilatildeo ambiental como condiccedilatildeo para o crescimento econocircmico A simples comparaccedilatildeo entre alguns paiacuteses europeus como a Noruega a Alemanha e a Sueacutecia de um lado e os Estados Unidos de outro ilustra esta variabilidade Os primeiros avanccedilam em forte legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo ao meio ambiente o segundo manteacutem o seu padratildeo de consumo mesmo com forte degradaccedilatildeo ambiental (CORREA e ~RJU)E2004p35)
Os Tribunais de Contas tecircm a obrigaccedilatildeo de auxiliar o Legislativo no controle da gestatildeo
dos bens e valores puacuteblicos incluindo-se portanto em sua missatildeo o controle da Gestatildeo
Ambiental Devem-se fiscalizar os projetos programas e accedilotildees das organizaccedilotildees
governamentais como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentaacutevel
assim como na avaliaccedilatildeo do cumprimento das normas e regulamentos aplicaacuteveis
O Estado moderno prevecirc uma estrutura de controle externo cujas diretrizes acerca da
fiscalizaccedilatildeo contaacutebil financeira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial encontram-se na
Constituiccedilatildeo Federal em sua seccedilatildeo IX compreendendo os artigos 70 a 75
Segundo Barreto (2003) praticamente todos os paiacuteses democraacuteticos do mundo
independente do seu sistema de governo possuem ao lado das instituiccedilotildees tradicionais que
datildeo funcionalidade aos poderes executivo legislativo e judiciaacuterio um organismo de controle
teacutecnico das financcedilas puacuteblicas geralmente vinculado ao poder legislativo Tais instituiccedilotildees
estatildeo estruturadas sob a forma de oacutergatildeos colegiados denominados Tribunais de Contas
existentes no Brasil Portugal Espanha Beacutelgica e Alemanha dentre outros ou como
organizaccedilotildees singulares funcionando sob a responsabilidade de um dirigente como as
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
34
Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General) que
seguem o modelo adotado pelos paiacuteses de cultura anglo-saxocircnica como o Reino Unido
Estados Unidos Canadaacute Austraacutelia Nova Zelacircndia etc
Visando reunir estas instituiccedilotildees superiores de controle dos mais variados paiacuteses de
todos os continentes para a troca de experiecircncias e de informaccedilotildees teacutecnicas foi realizado um
congresso em 1953 em Cuba (Havana) em que se decidiu pela criaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
A INTOSAI eacute uma organizaccedilatildeo profissional que congrega Entidades de Fiscalizaccedilatildeo
Superior (EFS) tambeacutem chamadas de Instituiccedilotildees Superiores de Controle (ISC) de paiacuteses
que pertencem agraves Naccedilotildees Unidas ou seus organismos especializados Atualmente possui mais
de 180 EFS como membros
Eacute internacionalmente reconhecida no acircmbito da fiscalizaccedilatildeo do setor puacuteblico
publicando diretrizes internacionais para a gestatildeo financeira elaborando metodologias afins e
promovendo o intercacircmbio de informaccedilotildees entre seus membros dentre outros
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY
A auditoria ao longo do tempo atravessou um periacuteodo de enfoque dirigido unicamente
aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento da legalidade no setor
puacuteblico Atualmente este termo eacute utilizado em conexatildeo com ampla gama de atividades em
nossa sociedade
Procurando definiccedilotildees mais amplas Boynton (2002) apresenta uma definiccedilatildeo para o
termo auditoria extraiacuteda do Report of the Committee on Basic Auditing Concepts of the
American Accounting Association onde se define auditoria como um processo sistemaacutetico de
obtenccedilatildeo e avaliaccedilatildeo objetivas de evidecircncias sobre afirmaccedilotildees a respeito de accedilotildees e eventos
econocircmicos para aquilataccedilatildeo do grau de correspondecircncia entre as afirmaccedilotildees e criteacuterios
estabelecidos e de comunicaccedilatildeo dos resultados a usuaacuterios interessados
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
35
bull A auditoria confonne exposto na terceira ediccedilatildeo do Manual Latino-americano de
Auditoria Profissional no Setor Puacuteblico do ILACIF (Instituto Latino-americano de Ciecircncias
Fiscalizadoras) eacute o exame objetivo sistemaacutetico e profissional das operaccedilotildees financeiras ou
administrativas efetuado posterionnente agrave sua execuccedilatildeo com a finalidade de verificaacute-las
avaliaacute-las e gerar um relatoacuterio que contenha comentaacuterios conclusotildees recomendaccedilotildees e no
caso de exame de demonstraccedilotildees financeiras o correspondente parecer profissional
Eacute a accedilatildeo independente de um terceiro sobre uma relaccedilatildeo de accountability
objetivando expressar uma opiniatildeo ou emitir comentaacuterios e sugestotildees sobre como essa relaccedilatildeo
estaacute sendo obedecida Portanto a auditoria eacute a verificaccedilatildeo de como a praacutetica de accountability
estaacute sendo cumprida
deg conceito de accountability eacute fundamental para que se possa entender o conceito
amplo de auditoria bem como seu relacionamento com a mesma A palavra inglesa
accountability natildeo tem um equivalente direto nos idiomas latinos Accountability representa
a relaccedilatildeo em que o delegante transfere responsabilidade para o delegado que a aceita e
assume o compromisso de infonnar ao delegante como ele delegado estaacute desempenhando as
accedilotildees inerentes agrave responsabilidade que lhe foi conferida (ARAUacuteJO 2002 p 15)
Vai aleacutem do conceito de responsabilidade pois natildeo eacute simplesmente prestar contas
significa a obrigaccedilatildeo que todos tecircm de responder por terem assumido uma responsabilidade e
desta maneira estaacute diretamente relacionada com a auditoria uma vez que eacute esta que vai
infonnar ao delegante de fonna independente como a accountability foi ou estaacute sendo
cumprida
Arauacutejo (2002) classifica a accountability em privada e puacuteblica
A accountability privada pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador de prestar contas ao dono do patrimocircnio de como utiliza os recursos que lhe satildeo
confiados para serem geridos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
36
A accountability puacuteblica pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador governamental de prestar contas agrave sociedade de como utiliza os recursos que
lhe satildeo confiados para serem administrados em favor da coletividade de forma fiel justa
objetiva e transparente
7 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL
Alguns autores utilizam a expressatildeo auditoria puacuteblica como sinocircnimo de auditoria
governamental Para Boynton (2002) auditoria puacuteblica abrange todas as auditorias realizadas
por agecircncias governamentais de auditoria e todas as auditorias de organizaccedilotildees
governamentais
Consoante o Manual de Auditoria Governamental do Tribunal de Contas do Estado da
bull
Bahia
A auditoria governamental consiste no exame objetivo isento de emissatildeo de juiacutezos pessoais imotivados sistecircmico e independente das operaccedilotildees orccedilamentaacuterias financeiras administrativas e de qualquer outra natureza objetivando verificar os resultados dos respectivos programas sob os criteacuterios de legalidade legitimidade economicidade e razoabilidade tendo em vista sua eficiecircncia e eficaacutecia
Assim a auditoria governamental objetiva acompanhar as accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo
Arauacutejo (2002) apresenta a seguinte definiccedilatildeo
Auditoria governamental eacute o tipo de auditoria que estaacute voltada para o acompanhamento das accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo ou seja que gerem a res publica Normalmente eacute realizada por entidades superiores de fiscalizaccedilatildeo sob a forma de tribunais de contas ou controladorias e organismos de controle interno da administraccedilatildeo puacuteblica
A auditoria deve ser efetuada de acordo com as normas de auditoria geralmente
aceitas as poliacuteticas e normas teacutecnicas de auditoria da Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior e
outras disposiccedilotildees aplicaacuteveis para assegurar a qualidade profissional e teacutecnica dos trabalhos
A finalidade primordial da auditoria governamental moderna conforme apontado na
terceira ediccedilatildeo do manual de auditoria profissional no setor puacuteblico eacute ajudar as entidades e
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
37
organismos puacuteblicos a melhorar suas operaccedilotildees e atividades com base nos Achados de
auditoria a formulaccedilatildeo de conclusotildees e a apresentaccedilatildeo de recomendaccedilotildees Entende-se por
achado toda situaccedilatildeo irregular encontrada durante o processo de uma auditoria
A auditoria moderna daacute ecircnfase agraves accedilotildees corretivas que possibilitem o aumento da
eficiecircncia efetividade e economia nas operaccedilotildees
o propoacutesito da auditoria governamental natildeo eacute descobrir fraudes irregularidades e
desvios com a finalidade de aplicar sanccedilotildees mas identificar as causas baacutesicas destes
problemas a fim de corrigi-los evitando assim problemas similares no futuro Por
conseguinte o resultado que se espera eacute um aprimoramento nas operaccedilotildees e atividades das
entidades examinadas baseada na adoccedilatildeo das recomendaccedilotildees apresentadas O aprimoramento
deve ser evidenciado por um aumento na eficiecircncia eficaacutecia efetividade equidade e
economia da entidade auditada
Para que uma auditoria governamental alcance os resultados desejados ela necessita
de (1) um conjunto de normas procedimentos e praacuteticas que orientem sua accedilatildeo e permitam
mensurar seus resultados (2) auditores profissionais altamente capacitados e experientes para
sua execuccedilatildeo (3) um grau de liberdade ou independecircncia suficiente para executar o exerciacutecio
profissional da auditoria e (4) o respaldo dos niacuteveis superiores do governo ou da entidade (no
caso da auditoria interna) que viabilizem o trabalho e a implantaccedilatildeo das recomendaccedilotildees
propostas
A revisatildeo da literatura evidencia que haacute variaccedilotildees quanto agraves classificaccedilotildees utilizadas
para a auditoria governamental
Para o Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) a auditoria se divide
em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de economia eficiecircncia e eficaacutecia
O Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos (GAO) divide a auditoria
governamental em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de otimizaccedilatildeo de recursos tambeacutem
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 38
chamada de desempenho operacional por abranger a auditoria de economia a de eficiecircncia e a
de programas
Observa-se que as variaccedilotildees ocorrem quando se busca definir a auditoria que enfoca
os aspectos de economia eficiecircncia e eficaacutecia das operaccedilotildees
Conforme apontado nas Normas de Auditoria da INTOSAI aprovadas pelo Comitecirc
Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia ocorrida em 2003 o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo e
a auditoria ou fiscalizaccedilatildeo operacional ou de gestatildeo significa auditoria de economia de
eficiecircncia e de eficaacutecia (traduccedilatildeo livre) Para o presente estudo esta seraacute a classificaccedilatildeo
adotada
Ainda segundo a INTOSAI na praacutetica pode ocorrer uma coincidecircncia entre a
auditoria de regularidade e a operacional ou de gestatildeo Em tais casos a classificaccedilatildeo de uma
auditoria dependeraacute de seu propoacutesito fundamental
71 Normas de Auditoria da INTOSAI
O exerciacutecio de qualquer atividade que implica em um serviccedilo profissional para
oferecer seguranccedila tem que se basear em um conjunto de elevadas normas profissionais que
norteiem e guiem o exerciacutecio desta atividade
As normas de auditoria proporcionam ao auditor uma orientaccedilatildeo miacutenima que ajuda a
determinar a amplitude e os procedimentos que devem ser aplicados para cumprir o objetivo
da auditoria Satildeo criteacuterios ou regras com referecircncia aos quais se avaliam os resultados da
auditoria Elas auxiliam a manter a qualidade dos trabalhos de forma consistente e o grau de
independecircncia mesmo quando ocorrem troca de governos de filosofias ou das condiccedilotildees
sociais e econocircmicas atraveacutes dos anos
Atualmente na aacuterea da auditoria puacuteblica muitos estudos se baseiam nas reflexotildees
apresentadas por alguns organismos de credibilidade internacionalmente reconhecida Satildeo
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bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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eles o Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos o Escritoacuterio Nacional de
Auditoria do Reino Unido o Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute (EAG) e a INTOSAI
Optamos por apresentar no presente estudo as normas internacionais de auditoria da
INTOSAI uma vez que a estrutura destas se apoacuteia nas declaraccedilotildees de Lima e Toacutequio nas
conclusotildees e recomendaccedilotildees adotadas pelos congressos da Organizaccedilatildeo Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores e no trabalho realizado pelo Grupo de Especialistas das
Naccedilotildees Unidas sobre Contabilidade e Auditoria do Setor Puacuteblico nos Paiacuteses em
Desenvolvimento
No ano de 1991 foi constituiacutedo um Grupo de Trabalho ad hoc sobre as normas de
auditoria presidido pelo Tribunal de Contas Europeu que ao elaborar as duas linhas
diretrizes foram utilizadas as normas de auditoria da INTOSAI e as Normas de Auditoria da
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores (IFAC) Efetuando uma comparaccedilatildeo entre as citadas
normas chegaram agrave conclusatildeo de que as duas seacuteries de normas apresentam divergecircncias a
niacutevel do grau de pormenor e da sua terminologia as diferenccedilas apuradas natildeo tem um impacto
significativo sobre as metodologias de auditoria subjacentes
As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas em termos
metodoloacutegicos um fio condutor comum atraveacutes da grande diversidade das tradiccedilotildees da
auditoria puacuteblica nas Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
No XIII INCOSAI - Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
celebrado em Berlim em 1989 foram aprovadas as Normas de Auditoria havendo a
recomendaccedilatildeo de que o projeto em questatildeo fosse posteriormente revisado a fim de atender agraves
necessidades particulares dos paiacuteses nos quais as EFS estatildeo organizadas como Tribunais de
Contas
No ano de 2001 no XVII Congresso da INTOSAI ocorrida em Seul a proposta de
reestruturaccedilatildeo foi aprovada apoacutes o que foram realizadas diversas reuniotildees e amplos debates
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
40
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o projeto final foi aprovado pelo Comitecirc Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia
ocorrida em 2003 e se constitui na uacuteltima versatildeo entatildeo em uso
As normas de auditoria da INTOSAI se dividem em quatro partes
a) Postulados baacutesicos que satildeo hipoacuteteses baacutesicas premissas coerentes princiacutepios
loacutegicos e requisitos que contribuem para o desenvolvimento das normas de
auditoria e servem aos auditores para formas suas opiniotildees e elaborar seus
informes especialmente nos casos em que natildeo existam normas especiacuteficas
aplicaacuteveis
b) Normas Gerais As normas gerais da fiscalizaccedilatildeo puacuteblica descrevem os
requisitos exigidos para que os auditores e as entidades fiscalizadoras realizem
suas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e informem de maneira adequada e eficaz As
normas de auditoria hatildeo de ser compatiacuteveis com os postulados baacutesicos e
constituem um guia miacutenimo para o auditor ajudando-o a determinar a amplitude
de sua atuaccedilatildeo e os procedimentos que devem ser aplicados na fiscalizaccedilatildeo As
normas de auditoria constituem os criteacuterios ou a medida com que se avalia a
qualidade de seus resultados
c) Normas de Procedimentos O propoacutesito destas normas que satildeo aplicaacuteveis a todo
tipo de auditoria eacute estabelecer os criteacuterios ou sistemas gerais que o auditor deve
seguir para garantir que suas atuaccedilotildees sejam objetivas sistemaacuteticas e
equilibradas Tais atuaccedilotildees representam as regras de investigaccedilatildeo que o auditor
aplica para alcanccedilar um resultado concreto
Estas normas constituem o sistema geral para dirigir e levar a termo uma
fiscalizaccedilatildeo Estatildeo em conexatildeo com as normas gerais de auditoria e tambeacutem estatildeo
relacionadas com as normas de elaboraccedilatildeo dos informes que compreendem os
aspectos comunicativos da auditoria porque os resultados derivados do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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cumprimento destas nonnas constituem a fonte principal do conteuacutedo das opiniotildees
ou infonnes
d) Normas para elaboraccedilatildeo dos Relatoacuterios As Nonnas para elaboraccedilatildeo dos
relatoacuterios representam simplesmente uma indicaccedilatildeo para ajudar o auditor na
fonnaccedilatildeo de sua opiniatildeo
A expressatildeo elaboraccedilatildeo de relatoacuterio compreende tanto a opiniatildeo e qualquer
outro comentaacuterio do auditor sobre um conjunto de contas fonnulados como
resultado de uma auditoria financeira ou de regularidade como o infonne do
auditor emitido ao final de uma auditoria operacional de gestatildeo
As nonnas internacionais natildeo satildeo de cumprimento obrigatoacuterio por parte das EFS e
onde houver divergecircncias entre as nonnas internacionais e aquelas ditadas pela Entidade de
Fiscalizaccedilatildeo Superior deve prevalecer o pensamento da EFS No entanto elas expressam um
consenso quanto agraves melhores praacuteticas
As nonnas internacionais seratildeo abordadas em maiores detalhes no tocante agrave sua
aplicabilidade agrave Auditoria Ambiental
8 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
A INTOSAI estaacute integrada por sete organizaccedilotildees regionais de entidades fiscalizadoras
superiores e conta com uma seacuterie de comitecircs sobre temas especiacuteficos como por exemplo o
de nonnas de auditoria bem como com vaacuterios grupos de trabalho dedicados a temas
inovadores como a auditoria ambiental O Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental foi
instituiacutedo em 1992 a fim de ajudar as EFS a compreender melhor as questotildees especiacuteficas
relacionadas a estas facilitar o intercacircmbio de infonnaccedilatildeo e experiecircncias e editar diretrizes e
outros materiais infonnativos para sua utilizaccedilatildeo
No XV Congresso da INTOSAI realizado em Cairo em 1995 a organizaccedilatildeo se
posiciona quanto agrave auditoria ambiental no acircmbito do setor puacuteblico no sentido de que se eacute
bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
42
bull
evidente que a gestatildeo ambiental se realiza em sua quase totalidade no universo dos entes que
integram a administraccedilatildeo puacuteblica a realizaccedilatildeo de auditorias ambientais portanto eacute uma
praacutetica natural que deve se incorporar agraves atividades de fiscalizaccedilatildeo das EFS
bull Esse encontro ofereceu uma lista de intervenccedilotildees pertinentes agraves EFS e foi decidido
bull que as Normas de Auditoria da INTOSAI satildeo aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental
81 Conceito
o conceito Auditoria Ambiental tem-se tomado um dos mais utilizados nos
negoacutecios governos miacutedia e grupos ativistas Eacute um termo com grande variedade de
significados e eacute aplicado com algumas variaccedilotildees a muitas atividades e serviccedilos relacionados
com a proteccedilatildeo ambiental Eacute um conceito que pode se confundir com outros com o mesmo
significado tal como auditoria de gestatildeo do ambiente auditoria energeacutetica e auditoria do
impacto ambiental dentre outros (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Em seu documento Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo de auditorias de atividades com uma
perspectiva ambiental o Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental (GTAMA) aponta
que o termo auditoria ambiental eacute uma denominaccedilatildeo popular geralmente utilizada para a
descriccedilatildeo de diversas atividades - tais como poliacuteticas de auditorias certificaccedilatildeo de produtos
medidas de controle governamental e muitas outras atividades - que guardam pouca ou
nenhuma relaccedilatildeo com uma auditoria externa
No citado estudo que foi aprovado na XVII INCOSAI o termo auditoria ambiental
bull eacute empregado exclusivamente no contexto da auditoria externa do setor puacuteblico
bull Na esfera puacuteblica a Auditoria Ambiental tem como escopo conhecer as atividades
desenvolvidas pelas entidades envolvidas diretamente com a questatildeo ambiental com vistas a
bull avaliar o esforccedilo institucional de engajamento na manutenccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
43
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal em estudo apresentado agrave X OLACEFS-
Organizaccedilatildeo Latino-americana e Caribe de EFS
A auditoria ambiental eacute um exame especialmente direccionado agrave anaacutelise dos sistemas de gestatildeo e de funcionamento da organizaccedilatildeo tendo por objectivos avaliar da observacircncia das poliacuteticas ambientais e do quadro legal especiacutefico que regula a preservaccedilatildeo do meio ambiente e a conservaccedilatildeo dos recursos naturais e auxiliar o gestor a reduzir e a eliminar os riscos de impactes ambientais negativos
De acordo com o estudo da OLACEF publicado em agosto de 2002 Guia
Metodoloacutegico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS a definiccedilatildeo de auditoria
ambiental eacute que esta eacute um processo metodoloacutegico objetivo imparcial e teacutecnico que exercem
as entidades fiscalizadoras para avaliar o uso administraccedilatildeo proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente e dos recursos naturais considerando os fundamentos do desenvolvimento
sustentaacutevel e o cumprimento dos princiacutepios que regem o controle fiscal por parte das
instituiccedilotildees governamentais assim como dos particulares que utilizem ou explorem os
mesmos
Durante a XVI INCOSAI realizada no Cairo chegou-se ao consenso de que a
auditoria ambiental natildeo eacute em princiacutepio diferente do enfoque de auditoria praticado pelas
EFS e que este conceito pode contemplar todo tipo de auditoria Na medida do possiacutevel deve-
se levar em consideraccedilatildeo as normas de auditoria da INTOSAI no momento do planejamento
execuccedilatildeo e apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de uma auditoria ambiental
82 Tipos de Auditoria
As Normas de Auditoria da INTOSAI afirmam que o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo
821 Auditoria de Regularidade
A auditoria de regularidade engloba a auditoria financeira a auditoria de
conformidade ou uma integraccedilatildeo de ambas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 44
Confonne as Nonnas de Auditoria da INTOSAI a auditoria de regularidade
compreende
a) a certificaccedilatildeo das contas prestadas pelas entidades obrigadas que inclui o exame
e avaliaccedilatildeo dos registros contaacutebeis e a expressatildeo da opiniatildeo sobre as Contas e os
Demonstrativos Financeiros
bull b) a certificaccedilatildeo da Conta Geral do Estado
bull c) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas e das operaccedilotildees financeiras assim como a avaliaccedilatildeo do
cumprimento das disposiccedilotildees legais e regulamentares aplicaacuteveis
d) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas de controle e de auditoria internos
e) a fiscalizaccedilatildeo da probidade e correiccedilatildeo das decisotildees administrativas adotadas na
entidade fiscalizada e
bull
f) a opiniatildeo acerca de qualquer outra questatildeo ou fato surgidos como consequumlecircncia
da fiscalizaccedilatildeo ou relacionada com ela e que a EFS considere que deva ser
bull relatado
bull o objetivo de uma auditoria financeira ou das Demonstraccedilotildees Contaacutebeis eacute permitir ao
auditor indicar se em sua opiniatildeo as demonstraccedilotildees foram preparadas em todos os seus
aspectos importantes em obediecircncia aos Princiacutepios Fundamentais de Contabilidade que no
bull caso satildeo os criteacuterios estabelecidos Estes aspectos importantes podem estar relacionados com
os custos obrigaccedilotildees impactos e resultados ambientais
bull As Demonstraccedilotildees Contaacutebeis (DCs) devem proporcionar infonnaccedilotildees sobre a
bull
condiccedilatildeo financeira resultado e fluxo de caixa de uma entidade a fim de facilitar a tomada de
decisotildees relativas a distribuiccedilatildeo dos recursos
Regra geral as administraccedilotildees puacuteblicas tendem a evitar a inclusatildeo de aspectos
ambientais em suas demonstraccedilotildees muito embora haja uma crescente sensibilizaccedilatildeo sobre a
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
45
necessidade de se refletir as questotildees ligadas a custos conformidade e desempenho
vinculadas com as poliacuteticas e obrigaccedilotildees ambientais
Os aspectos ambientais podem refletir sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis de diversas
maneiras Existem normas internacionais de contabilidade que abordam os princiacutepios gerais
relativos ao reconhecimento a mediccedilatildeo e demonstraccedilatildeo dos aspectos ou questotildees ambientais
em uma Demonstraccedilatildeo Contaacutebil
Em toda auditoria o auditor deve conhecer as atividades do auditado visando
identificar e conhecer os elementos que possam ter um efeito significativo sobre as DCs o
processo de auditoria em si e a elaboraccedilatildeo do relatoacuterio O auditor ao realizar uma auditoria de
regularidade deve ter em conta o setor de atividade no qual a entidade opera uma vez que este
conhecimento poderaacute indicar a possiacutevel existecircncia de eventualidades e de passivos
bull ambientais Apoacutes esse conhecimento o auditor avaliaraacute o risco de inexatidotildees significativas
nas DCs que inclui uma inexatidatildeo atribuiacuteda a aspectos ambientais o risco ambiental
O auditor se esforccedila por compreender de maneira geral as disposiccedilotildees legais cuja
infraccedilatildeo poderaacute resultar em uma inexatidatildeo significativa nas DCs
Este tipo de auditoria pode
a) promover a conformidade ou aumentar a garantia de conformidade com as
poliacuteticas e leis ambientais atuais e futuras
b) reduzir os riscos e custos associados agrave inobservacircncia das disposiccedilotildees legais
c) evitar gastos graccedilas a uma reduccedilatildeo de resiacuteduos e a prevenccedilatildeo da contaminaccedilatildeo e
d) identificar os passivos e os riscos
822 A Auditoria Operacional
bull Evoluccedilatildeo
bull Conforme jaacute exposto a mudanccedila ocorrida na administraccedilatildeo puacuteblica a partir da qual a
sociedade cobrou uma mudanccedila de postura passando da forma burocraacutetica para a gerencial
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46
tornou indispensaacutevel o exame das accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica de legalidade e
legitimidade bem como do campo econocircmico patrimonial e financeiro Eacute preciso alcanccedilar os
aspectos da economicidade da efetividade da eficiecircncia e da eficaacutecia no setor puacuteblico Estes
aspectos podem ser alcanccedilados com a utilizaccedilatildeo da auditoria operacional
Ainda eacute recente a introduccedilatildeo dessa modalidade de auditoria no setor puacuteblico 30 anos
aproximadamente tendo alcanccedilado significativos avanccedilos
Segundo Arauacutejo (2004) o GAO eacute um dos principais responsaacuteveis pelo progresso da
auditoria operacional do setor puacuteblico Em 1972 este oacutergatildeo publicou a primeira versatildeo das
Normas de auditoria governamental que jaacute tratava do conceito e do campo de atuaccedilatildeo da
auditoria operacional
Esta modalidade de auditoria inicia seu processo de sistematizaccedilatildeo como ramo de
auditoria na aacuterea governamental por volta de setembro de 1971 quando a INTOSAI ante a
necessidade de ampliar o universo de exame da auditoria financeira e de cumprimento
aprovou o conceito de auditoria integral ou integrada que envolve as responsabilidades
financeira administrativa e programaacutetica Para a verificaccedilatildeo do cumprimento da
responsabilidade financeira realiza-se a auditoria contaacutebil entretanto para se verificar o
cumprimento das responsabilidades administrativas e programaacuteticas faz-se necessaacuterio a
realizaccedilatildeo de auditoria operacional
Com o objetivo de examinar as funccedilotildees responsabilidades e relaccedilatildeo institucionais do
Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute em 1973 foi criada uma Comissatildeo de Revisatildeo que em
1975 apresenta como primeira recomendaccedilatildeo a necessidade de se criar um diploma legal
criando uma legislaccedilatildeo independente sobre auditoria o que ocorre em 1977 trazendo em seu
texto a preocupaccedilatildeo com a economia eficiecircncia e eficaacutecia
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bull 47
Ainda segundo Arauacutejo nesse mesmo ano de 1977 se realizou o IX Congresso
Mundial dos Tribunais de Contas em Lima (Peru) onde se recomendava
bullbull o volume de recursos financeiros aplicados e a importacircncia dos objetivos a alcanccedilar para o bem-estar dos respectivos paiacuteses determinam que se deve evitar todo gasto inuacutetil e antieconocircmico portanto os organismos de controle deveratildeo estender seus exames para aleacutem da auditoria financeira a fim de penetrarem na auditoria operacional condizente com a eficiecircncia economia
bull
e efetividade
Na Inglaterra em 1982 a Lei de Financcedilas do Governo Municipal determinou que
tambeacutem fossem realizadas auditorias operacionais nas unidades do governo municipaL
(ARAUacuteJO 2004)
No Brasil sua previsatildeo jaacute foi reconhecida na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no
capiacutetulo destinado agrave fiscalizaccedilatildeo
Art 70 A fiscalizaccedilatildeo contaacutebil fmanceira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial da Uniatildeo e das entidades da administraccedilatildeo direta e indireta quanto agrave legalidade legitimidade economicidade aplicaccedilatildeo das subvenccedilotildees e renuacutencia de receitas seraacute exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso)
Conceito
Segundo Boynton (2002) a expressatildeo auditoria operacional tem sido utilizada para
identificar vaacuterias atividades - entre as quais avaliaccedilatildeo do desempenho da administraccedilatildeo de
sistemas de planejamento e de controle de qualidade e atividades e departamentos
operacionais especiacuteficos Conforme sua denominaccedilatildeo sugere esse tipo de auditoria relaciona-
se com operaccedilotildees natildeo financeiras
Auditoria operacional eacute um processo sistemaacutetico de avaliaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia e
economia de operaccedilotildees sob controle da administraccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo e relato dos
resultados da avaliaccedilatildeo a pessoas adequadas acompanhados de recomendaccedilotildees para
aperfeiccediloamento
De acordo com o GAO em seu manual de normas de auditoria governamental (p 21)
a auditoria operacional
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48
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eacute um exame objetivo e sistemaacutetico de evidecircncias com o fim de proporcionar uma avaliaccedilatildeo independente do desempenho de uma organizaccedilatildeo programa atividade ou funccedilatildeo governamental no sentido de fornecer informaccedilotildees para melhorar a accountability puacuteblica e facilitar o processo de tomada de decisotildees pelos envolvidos na responsabilidade de supervisionar ou iniciar accedilotildees corretivas
o Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Uniatildeo (2000 p 15)
classifica a auditoria de natureza operacional em (1) auditoria de desempenho operacional e
(2) avaliaccedilatildeo de programa definindo desta forma a auditoria de natureza operacional
consiste na avaliaccedilatildeo sistemaacutetica dos programas projetos atividades e sistemas governamentais assim como dos oacutergatildeos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal
Consoante o TCE da Bahia (2002 p 18) a auditoria operacional
Acompanha e avalia a accedilatildeo governamental compreendendo a implementaccedilatildeo de programas a execuccedilatildeo de projetos e atividades a gestatildeo de sistemas e a administraccedilatildeo de oacutergatildeos e entidades tendo em vista a utilizaccedilatildeo econocircmica dos recursos puacuteblicos a eficiente geraccedilatildeo de bens e serviccedilos o cumprimento das metas programadas e o efetivo resultado das poliacuteticas governamentais
N a tentativa de tomar mais faacutecil a compreensatildeo desse tema com base na definiccedilatildeo da
INTOSAI a auditoria operacional eacute a auditoria que objetiva verificar se a coisa certa foi feita
na melhor forma e se foi feita da forma mais econocircmica e compreende
a) o controle da economia das atividades administrativas de acordo com princiacutepios
e praacuteticas administrativas razoaacuteveis e com as diretrizes apontadas
b) o controle da eficiecircncia na utilizaccedilatildeo dos recursos humanos financeiros e de
qualquer outro tipo junto com o exame dos sistemas de informaccedilatildeo das medidas
de rendimento e controle e dos procedimentos seguidos pelas entidades
fiscalizadas para corrigir as deficiecircncias encontradas e
c) o controle da eficaacutecia com que se concluiacuteram os objetivos da entidade fiscalizada
e dos resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo agravequeles pretendidos
A INTOSAI utiliza ainda outra nomenclatura para a auditoria da economia eficiecircncia
e eficaacutecia a auditoria de resultados que segundo ela esta auditoria se baseia em decisotildees
tomadas pelo poder legislativo ou nos objetivos estabelecidos por este e pode ser empregada
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
49
bull
em todo o setor puacuteblico A auditoria de resultados estaacute inserida no contexto da auditoria de
gestatildeo
823 A auditoria de resultados I gestatildeo
As Nonnas de Auditoria estatildeo centradas principalmente na auditoria de regularidade
mas tambeacutem contemplam a auditoria de resultados Como esta auditoria necessita de
diretrizes especiais foi considerada a criaccedilatildeo de diretrizes especiacuteficas Tais diretrizes foram
aprovadas pelo Comitecirc de Nonnas de Auditoria da INTOSAI em sua reuniatildeo ocorrida em
Bratislava Eslovaacutequia em 2003 resultando no documento Diretrizes de Aplicaccedilatildeo das
Nonnas de Auditoria de Resultados O citado documento natildeo eacute um documento nonnativo ou
teacutecnico nem tampouco consiste em um manual mas conteacutem diversas diretrizes e outras
infonnaccedilotildees com implicaccedilotildees praacuteticas que levam em consideraccedilatildeo as premissas e
caracteriacutesticas especiais de uma auditoria de resultados
Ao longo do tempo os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo e outras entidades tem empregado
numerosos enfoques analiacuteticos para avaliar as funccedilotildees e os resultados dos programas
poliacuteticas atividades e organizaccedilotildees do setor puacuteblico Nesse contexto a auditoria de resultados
e os estudos de avaliaccedilatildeo tem sido desenhados para julgar a fonna em que atuam os
programas especiacuteficos e podem diferir muito entre si
O GAO define quatro tipos frequumlentes de avaliaccedilatildeo de programas na auditoria de
resultados
a) Avaliaccedilatildeo de processos
Avalia o grau em que um programa estaacute funcionando na fonna desejada Faz
referecircncia agrave confonnidade das atividades do programa com os requisitos
legislativos e regulamentares a concepccedilatildeo do programa e as nonnas profissionais
ou expectativas dos clientes Cada vez mais eacute importante avaliar se a qualidade
das atividades satisfaz as expectativas dos cidadatildeos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
50
b ) Avaliaccedilatildeo de produtos
A valia o grau em que um programa alcanccedila seus objetivos orientados a resultados
e orientados a clientes Concentrase em outputs e produtos com o objetivo de
avaliar a eficaacutecia dos programas mas tambeacutem pode destacar os temas de
qualidade e as perspectivas dos clientes Uma avaliaccedilatildeo de produtos tambeacutem pode
avaliar os processos que os elaboram
c) Avaliaccedilatildeo da influecircncia do programa
Avalia o efeito especiacutefico de um programa comparando os produtos deste com
uma estimaccedilatildeo do que poderia ter ocorrido na ausecircncia do programa Esta forma
de avaliaccedilatildeo se aplica quando se sabe que existem fatores externos que influem
sobre os produtos do programa com o objetivo de destacar a contribuiccedilatildeo deste ao
alcance de seus objetivos
d) Avaliaccedilotildees do custobeneflcio e do custoeficaacutecia
Satildeo anaacutelises que comparam os outputs ou produtos de um programa com os
custos que satildeo necessaacuterios para consegui-los Quando se aplicam a programas jaacute
existentes tambeacutem se lhes considera como uma forma de avaliaccedilatildeo de programas
Toda a loacutegica da accedilatildeo governamental e o papel dos criteacuterios da auditoria de resultados
podem ser mais bem visualizados e analisados por intermeacutedio de um modelo graacutefico de
Insumo-Produto conforme a seguir
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bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
Nec essidades
Resultados Finais
1---------1 Intermediaacuterios
ORGANIZACcedilAtildeO IPROGRAMA I ATIVIDADE I PROJETO IPOLmCA r--~-~
Objetivos Insumos Atividades Prod1tos
I I I I I I I
I I I I I I I
L __________________________________________I EFIcIEcircNCIA
EFETIVIDADE
UlUDADE E SUSTENTAmLlDADE
Fonte Pollit 1999
Uma Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior pode empreender auditorias ambientais em
virtude de sua competecircncia legal de efetuar auditorias de regularidade ou de resultados Nas
auditorias de resultados a INTOSAI relaciona como miacutenimo cinco tipos de centros de
atenccedilatildeo ambiental
a) Auditoria de controle por parte da administraccedilatildeo do cumprimento das leis
ambientais
b) Auditorias de resultados dos programas ambientais da administraccedilatildeo
c) Auditorias da influecircncia ambiental de outros programas da administraccedilatildeo
d) Auditorias dos sistemas de gestatildeo ambiental e
e) Avaliaccedilotildees dos projetos de poliacuteticas e programas ambientais
Como a EFS natildeo pode fiscalizar todos os programas ou entidades implicadas nesta
questatildeo necessitaraacute delinear cuidadosamente uma metodologia que lhe permita extrair
conclusotildees fundamentadas sobre a forma em que uma funccedilatildeo ou uma determinada atividade eacute
executada A aacuterea ambiental regra geral demanda recursos significativos e ao menos em
teoria todos os programas ou empresas do setor puacuteblico podem ser analisados aplicando-se
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52
uma foacutermula que descreve o modo de evoluccedilatildeo de uma etapa a outra por determinados meios
com a finalidade de alcanccedilar objetivos especiacuteficos
Na auditoria de gestatildeo isto se realiza respondendo a duas perguntas baacutesicas
- as coisas estatildeo sendo feitas da forma correta
- as coisas certas estatildeo sendo feitas
A primeira pergunta eacute dirigida primariamente ao produtor e significa em sentido
amplo se as decisotildees poliacuteticas estatildeo sendo aplicadas de forma adequada Esta pergunta pode
ser associada com uma perspectiva normativa Pode ainda ser ampliada no sentido de
descobrir se as atividades realizadas satildeo as que se consideram mais apropriadas sempre com
a premissa de que estatildeo sendo feitas as coisas certas
o alcance da anaacutelise todavia se amplia consideravelmente ao se fazer a segunda
pergunta As coisas certas estatildeo sendo feitas Esta pergunta faz referecircncia agrave influecircncia
exercida sobre a sociedade Faz referecircncia agrave efetividade do programa
824 A Auditoria integrada ou de amplo espectro
Natildeo se trata de um novo tipo de auditoria mas de uma combinaccedilatildeo destes Conforme
exposto na X Assembleacuteia da OLACEFS a moderna auditoria denominada integrada ou de
amplo espectro combina a auditoria tradicional de regularidade com a auditoria de
desempenho estendendo seus procedimentos para aleacutem do controle financeiro de
regularidade correccedilatildeo e confiabilidade observando agora o controle operacional de I
eficiecircncia economia e eficaacutecia com que os recursos humanos materiais e financeiros satildeo
aplicados
Conforme o Manual de Auditoria Integrada Governamental publicado pelo Tribunal
de Contas do Estado de Rondocircnia a Auditoria Ambiental propicia um novo relacionamento
que paulatinamente vem se estabelecendo no paiacutes entre as empresas e organizaccedilotildees que
controlam o meio ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
53
Segundo Malafaia (2003) vaacuterios satildeo os motivos que justificam a implantaccedilatildeo de um
modelo abrangente de auditorias ambientais pelos Tribunais vislumbrando-se com isto um
horizonte de especializaccedilatildeo dos seus meacutetodos e processos que se traduzem em beneficios agraves
organizaccedilotildees Dentre eles pode-se citar a melhoria das relaccedilotildees de parceria e envolvimento
com os gestores melhoria organizacional atendimento agraves expectativas da comunidade em
que estaacute inserida comprometimento com o desenvolvimento sustentaacutevel e com a
responsabilidade ambiental dentre outros
A respeito da auditoria integrada tecircm-se realizado conferecircncias sobre o tema
destacando-se o 11 Congresso Internacional de Auditoria Integrada realizado na cidade de
Buenos Aires em 1995 onde em seu painel C concluiu-se que em
Um mundo com necessidades sociais carentes de satisfaccedilatildeo e com recursos naturais que se esgotam ou satildeo crescentemente afectados impotildee-se a necessidade de se adotar procedimentos de auditoria especiacuteficos que deveratildeo ser homogeacuteneos para zonas concorrentes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000 p 15)
83 Objetivos
Conforme o Guia Metodoloacutegico da OLACEFS (2002) os objetivos de uma auditoria
ambiental satildeo
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestatildeo ambiental do Estado e formular as
correspondentes observaccedilotildees eou recomendaccedilotildees encaminhadas visando
alcanccedilar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentaacutevel
b) verificar o cumprimento das normas poliacuteticas planos projetos ou atividades em
relaccedilatildeo com o meio ambiente e
c) que os resultados da auditoria fiscal de gestatildeo ao meio ambiente se constituam em
instrumentos capazes para promover se for o caso as sanccedilotildees econocircmicas
administrativas civis e penais aos entes puacuteblicos eou privados responsaacuteveis pela
contaminaccedilatildeo ou degradaccedilatildeo do meio ambiente e dos recursos naturais
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84 Alcance
o alcance eacute o marco ou limite de uma auditoria no qual se detennina o tempo que
deve ser empregado as mateacuterias ou aacutereas que seratildeo cobertas a profundidade das provas a se
realizar os objetivos e a metodologia aplicaacutevel Devem ser consideradas de acordo com o
caso
a) a gestatildeo do periacuteodo que se examina (trimestral semestral anual)
b) a cobertura geograacutefica (nacional regional distrital local etc) e
c) a relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo ou dependecircncia aacuterea unidade normativa reguladora
ou executora encarregada da proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio ambiente que se
audita
85 Princiacutepios
o Guia Metodoloacutegico para auditoria ambiental da OLACEFS relaciona como
Princiacutepios a serem observados em uma auditoria ambiental a eficaacutecia eficiecircncia economia
equidade transparecircncia sustentabilidade ambiental e congruecircncia
A transparecircncia estaacute relacionada agrave divulgaccedilatildeo da auditoria com o fim de sensibilizar
e conscientizar aos funcionaacuterios e populaccedilotildees sobre a necessidade de conservar o ambiente e
inclinar-se pelo desenvolvimento sustentaacutevel
No tocante agrave sustentabilidade ambiental a gestatildeo os programas projetos e
atividades do Estado devem conduzir ao crescimento econocircmico a elevaccedilatildeo da qualidade de
vida e bem-estar social sem esgotar a base dos recursos naturais renovaacuteveis em que se apoacuteia
nem deteriorar o meio ambiente ou o direito das geraccedilotildees futuras de virem a utilizaacute-lo para
satisfaccedilatildeo de suas proacuteprias necessidades
A congruecircncia consiste em verificar a conveniecircncia e a oportunidade de uma situaccedilatildeo
ou accedilatildeo Eacute todo o conveniente adequado oportuno e portanto eficaz
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
55
Por outro lado as EFS natildeo devem desconhecer alguns princiacutepios ou normas gerais que
se devem levar em conta para o desenvolvimento deste processo
a) Os planos e procedimentos formais existentes devem ser regulados atraveacutes de
normas baacutesicas e complementados com manuais ou guias destinados a orientar de
maneira uniforme tanto a praacutetica da auditoria ambiental como a programaccedilatildeo
anual do controle governamental em mateacuteria de meio ambiente eou de seus
recursos naturais
b) Os procedimentos de seleccedilatildeo de pessoal devem assegurar que os profissionais
escolhidos possuam o conhecimento a capacidade e preparo suficientes para
alcanccedilar o cumprimento dos objetivos e alcances da auditoria bem como para
traccedilar eleger e aplicar adequadamente metodologias criteacuterios e teacutecnicas de
avaliaccedilatildeo ambiental
c) A estrutura organizacional deve contar com um sistema de informaccedilatildeo ambiental
e com procedimentos que assegurem (1) a independecircncia do auditor e dos
profissionais de apoio (2) a confiabilidade da informaccedilatildeo contida nos registros
ambientais (3) a objetividade dos resultados e das conclusotildees da auditoria
d) Os procedimentos vigentes devem assegurar que o auditor conclua todas as
atividades relativas ao exame com o devido cuidado e diligecircncia profissionais
e) Os objetivos e alcances especiacuteficos da auditoria devem ser definidos durante o
planejamento do exame de maneira clara e precisa os alcances especiacuteficos
poderatildeo ser modificados em funccedilatildeo dos resultados obtidos ao aplicar as
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo ambiental selecionados
f) O trabalho de campo deve ser planejado e supervisionado para cada uma das
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo escolhidas eou delineadas pelo
auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bullbull bull
56bull
bull g) As normas destinadas a caracterizar os relatoacuterios de auditoria devem assegurar
bull que eles sejam expostos com clareza e precisatildeo bem como que sejam relevantes agrave
natureza objetivos e alcance do exame
h) Os procedimentos para divulgaccedilatildeo dos resultados finais da auditoria ambiental
devem ser adequados e delineados com base em disposiccedilotildees legais que se
encontrem em vigor
i) Os procedimentos relacionados com o acompanhamento das medidas adotadas
por parte dos entes para implementar as recomendaccedilotildees resultantes do controle
posterior e para avaliar os respectivos resultados devem estar fundamentados em
disposiccedilotildees legais e normativas em vigor
bull j) O sistema interno de controle de qualidade deve assegurar a objetividade a
bull precisatildeo eou exatidatildeo das accedilotildees do controle governamental e estimular o
bull aperfeiccediloamento contiacutenuo dos procedimentos de auditoria utilizados e dos
bull resultados produzidos
k) O Oacutergatildeo Superior do Sistema de Controle Governamental enquanto natildeo existir
bull um organismo competente que certifique auditores ambientais na aacuterea
governamental deve definir requisitos baacutesicos e estabelecer um procedimento
que permita selecionar profissionais aptos para o exerciacutecio do controle posterior
bull em mateacuteria de meio ambiente e de seus recursos naturais
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria
O processo de auditoria deve cumprir as seguintes caracteriacutesticas
bull
a) Objetividade o auditor deve contar com suficiente independecircncia mental e
funcional das atividades realizadas pela entidade para analisar interpretar e
avaliar o desenvolvimento e registro das operaccedilotildees realizadas por esta
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57
b) Sistemaacutetico porque atraveacutes de uma metodologia o auditor pode expressar e
sustentar uma opiniatildeo sobre a gestatildeo desenvolvida pela entidade
c) Especializado eou altamente profissional exigindo soacutelidos conhecimentos de
auditoria meio ambiente e recursos naturais bem como disciplinas afins
respaldados por uma ampla experiecircncia em preparaccedilatildeo de programas conduccedilatildeo
do trabalho e elaboraccedilatildeo de relatoacuterio e
d) Deve ser oportuno tanto em sua execuccedilatildeo como no relatoacuterio o qual estaacute
determinado pela legislaccedilatildeo de cada paiacutes o relatoacuterio deve refletir os resultados do
exame baseado em criteacuterios condiccedilotildees causas e efeitos sobre achados e
recomendaccedilotildees
87 Fases do processo de auditoria ambiental
A aplicaccedilatildeo do processo auditorial deve estar ligada ao objetivo que se deseja
alcanccedilar sendo necessaacuterio que a equipe de auditoria possua uma abordagem estruturada onde
se definiratildeo os objetivos e o alcance do processo a ser desenvolvido
Assim o estudo da OLACEFS recomenda que o processo de auditoria deve se
desenvolver em quatro fases
a) Planejamento Tem por objetivo identificar o que se vai examinar como quando
e quais os recursos disponiacuteveis Igualmente se determina o alcance tempo
objetivos criteacuterios e enfoque necessaacuterios para concluir um exame eficiente e
efetivo
b) Execuccedilatildeo Enfatiza a reuniatildeo de provas e anaacutelises de evidecircncias adequadas
quanto agrave qualidade e quantidade baseando-se nos objetivos da auditoria dos
criteacuterios e da metodologia desenvolvidas na fase de planejamento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 58
c) Elaboraccedilatildeo do relatoacuterio Inclui a comunicaccedilatildeo dos resultados da auditoria a
diferentes instacircncias internas e externas do auditor natildeo soacute como informe final
como tambeacutem informes parciais que na aacuterea ambiental podem ser muito uacuteteis
d) Acompanhamento Esta fase eacute muito importante natildeo soacute para retro alimentar o
processo da auditoria como tambeacutem para realizar um controle ao plano de
melhoria apresentado pela entidade ao organismo de controle
Estas fases natildeo satildeo necessariamente distintas e podem sobrepor-se em determinada
medida A seguir as mesmas satildeo abordadas em maiores detalhes
Planejamento
Ocorre basicamente em duas etapas
a) Anaacutelise geral que eacute a compreensatildeo e conhecimento da entidade ou do projeto a
ser auditado a preparaccedilatildeo e a apresentaccedilatildeo do plano de anaacutelise preliminar
A compreensatildeo e conhecimento da entidade auditada implica no estudo e
compreensatildeo da organizaccedilatildeo desde uma perspectiva geral analisando as
diferentes atividades da entidade atraveacutes das informaccedilotildees obtidas
Na preparaccedilatildeo da anaacutelise preliminar satildeo determinadas as linhas gerais de
investigaccedilatildeo onde satildeo definidas as aacutereas projetos atividadesprogramas e serviccedilos
com probabilidade de serem examinadas Nesta fase satildeo identificadas as fontes de
criteacuterio e o mapa de risco da entidade
Jaacute o plano de anaacutelise preliminar visa comunicar os estudos feitos aos niacuteveis de
decisatildeo das EFS os quais avaliaratildeo as linhas de investigaccedilatildeo e constitui a base
para a aprovaccedilatildeo dos recursos que seratildeo empregados na auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 59
bull b) Investigaccedilatildeo preliminar tem por objetivo explorar as linhas gerais de
bull investigaccedilatildeo e aprofundar o conhecimento e a compreensatildeo sobre a entidade
Com tais informaccedilotildees a equipe selecionaraacute quais os assuntos de potencial
importacircncia
bull Como resultado final eacute apresentado um memorando de planejamento onde se
inclui o objetivo e alcance da auditoria os recursos necessaacuterios e o cronograma
N esta etapa tambeacutem se definem os programas de auditoria que seratildeo aplicados
o Tribunal de Contas Europeu aponta trecircs caracteriacutesticas vantajosas que a fase de
planejamento oferece para as Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
bullbull a) racionalidade o processamento e resultados do planejamento incentivam uma
avaliaccedilatildeo loacutegica das tarefas da EFS e o estabelecimento de objetivos precisos
b) prospecccedilatildeo as tarefas satildeo definidas em funccedilatildeo da sua dimensatildeo no tempo de tal
bull modo que se pode ter uma melhor noccedilatildeo das prioridades e
c) coordenaccedilatildeo a coordenaccedilatildeo entre as poliacuteticas de auditoria da EFS e o trabalho de
auditoria real
bull
Observe-se que o planejamento da auditoria eacute um processo dinacircmico e a fim de atingir
os objetivos da auditoria pode ser necessaacuterio realizar alteraccedilatildeo agrave medida que a auditoria se
desenvolve Os objetivos podem ser efetuar uma auditoria de regularidade ou operacional ou
uma combinaccedilatildeo destes aspectos
bull Execuccedilatildeo
bullbull Nesta fase aplica-se o plano detalhado de auditoria que descreve por projetos linhas
bullbull ou aacutereas as accedilotildees que devem ser desenvolvidas de acordo com cada objetivo de auditoria
ambiental aprovada Satildeo desenvolvidas basicamente as seguintes atividades
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bullbull 60
bull
1 Revisatildeo ajuste e aplicaccedilatildeo dos programas de auditoria
A equipe efetua a revisatildeo do programa e procede aos ajustes necessaacuterios avaliando
bull especialmente as possibilidades de alcanccedilar o objetivo e a adequaccedilatildeo dos procedimentos
estabelecidos para verificar o cumprimento dos criteacuterios
bull 2 Aplicaccedilatildeo de procedimentos
bull As provas se referem agrave aplicaccedilatildeo de um ou vaacuterios procedimentos de auditoria ambiental
Seu objetivo eacute reunir evidecircncias adequadas sobre o funcionamento eficaz ou ineficaz
das atividades sistemas e controles identificados durante a etapa de investigaccedilatildeo
bull preliminar
bull Em funccedilatildeo dos resultados dos exames surgiratildeo os achados de auditoria bull bull Um achado de auditoria eacute uma descoberta do auditor que fundamentaraacute as conclusotildees e
bull recomendaccedilotildees da auditoria
Um achado natildeo necessariamente teraacute uma conotaccedilatildeo de deficiecircncia impropriedade
bull ponto fraco ou irregularidade Ele tambeacutem pode se referir a pontos fortes e positivos da
organizaccedilatildeo auditada
o Achado ambiental encontrado pode ser de
bull a) cumprimento considerado como o desvio ou descumprimento de normas elou
procedimentos
bull b) gestatildeo aqueles cujos aspectos substantivos satildeo ambientais causados por accedilatildeo
antroacutepica que originam um dano perda do patrimocircnio natural uma alteraccedilatildeo no
bull equiliacutebrio ecoloacutegico eou diminuiccedilatildeo na qualidade de vida
bullbull o achado ambiental obtido neste processo deve estar fundamentado em fatos e
bull evidecircncias precisas e devidamente suportadas As evidecircncias podem ser (1) fisicas
obtidas atraveacutes da inspeccedilatildeo ou observaccedilatildeo direta do bem de procedimentos realizados
por terceiros (2) documentada proveniente de informaccedilatildeo da entidade auditada ou de
bull
bull bull bull
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61
terceiros desde que confiaacutevel (3) testemunhal declaraccedilotildees recebidas em resposta a
questionaacuterios aplicados e (4) analiacutetica detenninadas mediante caacutelculos comparaccedilotildees
raciociacutenios I deduccedilotildees e estudos de iacutendices
Um achado ambiental deve possuir no geral as seguintes caracteriacutesticas
a) ser importante ou significativo considerando-se a classe de impactos ambientais
gerados (reversiacutevel irreversiacutevel acumulativo leve grave de longo prazo)
b) estar fundamentado em fatos e evidecircncias exatas devidamente suportadas
c) ser objetivo e completo
d) estar fundamentado em um raciociacutenio consistente para amparar as conclusotildees e
e) ser convincente suficientemente argumentado e sustentado para uma pessoa que
natildeo tenha participado na execuccedilatildeo da auditoria
Todo achado conclusatildeo e conceito deveratildeo estar fundamentados
3 Anaacutelise de achados
Consiste na comparaccedilatildeo de resultados da auditoria com os criteacuterios incluindo a
consideraccedilatildeo das causas principais comparada com os efeitos e se for o caso um
resumo de evidecircncia adicional sobre os efeitos de tais discrepacircncias a fim de
demonstrar a importacircncia do assunto
Ao longo deste processo de anaacutelise se deve levar em consideraccedilatildeo os seguintes
elementos
a) materialidade detenninada ao se considerar o tamanho da variaccedilatildeo com um
criteacuterio e a frequumlecircncia de sua ocorrecircncia
b) reportabilidade dependendo de sua significacircncia relevacircncia e materialidade do
achado o auditor detenninaraacute sua inclusatildeo ou natildeo no relatoacuterio
c) consideraccedilotildees das causas e efeitos (conclusotildees) considerar as razotildees e a
importacircncia destas ao natildeo aderir a um criteacuterio estabelecido no processo Implica
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 62
em detenninar dentre outros aspectos a suficiecircncia relevacircncia e consistecircncia da
evidecircncia que sustenta tais achados Ao executar esta etapa a equipe de auditoria
deve considerar que
- as causas e efeitos estatildeo interrelacionados e que o conhecimento das causas
ajuda a compreender melhor os efeitos
- a anaacutelise da infonnaccedilatildeo estaacute orientada a julgar as infonnaccedilotildees coletadas durante
a fase de planejamento e de execuccedilatildeo para a fonnulaccedilatildeo de soluccedilatildeo aos
problemas detectados
- a natildeo confonnidade dos resultados da auditoria com os criteacuterios daacute lugar agrave
atribuiccedilatildeo de valores quando o caso assim exigir (efeitos graves de degradaccedilatildeo
ambiental)
bull - as causas podem ser externas ao sistema ou agrave organizaccedilatildeo auditada e devem ser
identificadas
bull - os efeitos podem extrapolar o acircmbito do sistema ou da organizaccedilatildeo auditada e
- a relaccedilatildeo condiccedilatildeo-causa-efeito (observaccedilotildees) devem ser suficientemente claras
para que o auditor possa elaborar recomendaccedilotildees praacuteticas e significativas
4 Prccedilparaccedilatildeo das conclusotildees
A equipe de auditoria deve chegar a conclusotildees adequadas acerca da importacircncia
relativa da deficiecircncia que se detennine Ao se preparar as conclusotildees as mesmas
devem ser priorizadas
Elaboraccedilatildeo do Relatoacuterio
Os resultados dos trabalhos de auditoria podem ser apresentados sob a fonna de
parecer de auditoria quando da realizaccedilatildeo de auditorias sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis
ou sobre fonna de relatoacuterios se for oportuno expondo as suas constataccedilotildees de fonna
apropriada o seu conteuacutedo deve ser de faacutecil compreensatildeo e isento de imprecisotildees ou
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
63
bullbull ambiguumlidades Deve incluir apenas elementos que sejam confinnados por infonnaccedilotildees
probatoacuterias de auditoria adequadas e relevantes e deve revelar a independecircncia e objetividade
do auditor mostrando-se imparcial e construtivo
Nesta etapa se define o fonnato geral do relatoacuterio de auditoria e quais infonnaccedilotildees
devem ser incluiacutedas respaldadas pelas conclusotildees e opiniotildees significativas dos auditores
A expressatildeo elaboraccedilatildeo do relatoacuterio designa simultaneamente o parecer do auditor e
as suas outras observaccedilotildees sobre um conjunto de demonstraccedilotildees financeiras e o relatoacuterio final
do auditor ao concluir urna auditoria operacional ou de gestatildeo
A seguir eacute abordado algumas recomendaccedilotildees efetuadas pela OLACEFS onde a
bullbull elaboraccedilatildeo de relatoacuterios deveraacute levar em conta
a) elementos fonnais corno tiacutetulo identificaccedilatildeo do organismo de controle periacuteodo
auditado identificaccedilatildeo da equipe de auditoria identificaccedilatildeo da politica
programa projeto atividade gestatildeo ou ente auditado data de emissatildeo do
relatoacuterio e destinataacuterio (s)
b) antecedentes relaccedilatildeo e descriccedilatildeo da poliacutetica programa plano recurso projeto ou
ente auditado de acordo com seus elementos histoacutericos juriacutedicos organizacionais
e funcionais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais
Deve evidenciar os objetivos da auditoria o alcance e suas limitaccedilotildees bem corno
a metodologia utilizada
c) resultados da auditoria
- Resultados significativos podem ser positivos ou negativos e se referem ao que
a equipe incorporar ao relatoacuterio
- Achados e observaccedilotildees
- Opiniatildeo conceitos eou pronunciamentos eacute a expressatildeo dos resultados obtidos
pela equipe de auditoria urna vez avaliados os achados e as observaccedilotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
64
individualmente ou em conjunto em relaccedilatildeo aos criteacuterios previamente
estabelecidos
- Conclusotildees e recomendaccedilotildees a partir da opiniatildeo anterior a equipe estabeleceraacute
conclusotildees sobre os resultados obtidos formulando recomendaccedilotildees e accedilotildees que
se considere necessaacuterio para corrigir as irregularidades
bull - Declaraccedilatildeo de cumprimento eacute a manifestaccedilatildeo expressa sobre a observacircncia de
leis regulamentos e demais normas aplicaacuteveis de acordo com as poliacuteticas
bull
programas projetos atividade ou gestatildeo do ente sujeito do controle
- Aspectos que requerem um estudo adicional aspectos que sendo objeto de
anaacutelise no processo requerem segundo a opiniatildeo do grupo de auditoria uma
bullbull maior profundidade em seu estudo e anaacutelise Esta declaraccedilatildeo deve estar
bull claramente formulada jaacute que os resultados apresentados sobre estes aspectos natildeo
bullbull apresentam uma conotaccedilatildeo definitiva
bull - Pronunciamento da Administraccedilatildeo se referem agrave aceitaccedilatildeo ou natildeo dos resultados
bull obtidos e podem incluir as accedilotildees que devem ser implementadas conforme as
recomendaccedilotildees propostas pela equipe de auditoria Este passo visa facilitar a
bull etapa de acompanhamento Este seraacute o resultado de uma reuniatildeo com os
bullbull representantes da entidade auditada previamente agrave entrega final do relatoacuterio
bull - Compromissos O ente auditado entregaraacute um plano de melhoria no qual
constaraacute as accedilotildees que a administraccedilatildeo tomaraacute a fim de melhorar aqueles aspectos
apontados como deficientes
Um relatoacuterio de auditoria operacional ou de gestatildeo poderaacute ter a seguinte estrutura
aplicaacutevel agrave auditoria de regularidade no que couber
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
65
bull a) Sumaacuterio - enumeraccedilatildeo das principais divisotildees seccedilotildees e outras partes de um
documento na mesma ordem que a mateacuteria nela se sucede (NBR 6027 da
ABNT)
b) Resumo - breve descriccedilatildeo dos elementos-chave do relatoacuterio quaIs sejam o
objetivo e escopo da auditoria principais resultados e recomendaccedilotildees
c) Introduccedilatildeo - neste toacutepico a equipe deve discorrer sobre os antecedentes
d) Capiacutetulos sobre os temas principais - os capiacutetulos que comporatildeo o relatoacuterio
podem ser organizados de diversas maneiras Uma delas pode ser estruturar os
capiacutetulos segundo uma sequumlecircncia loacutegica baseada na organizaccedilatildeo administrativa
geograacutefica ou funcional do objeto da auditoria Os capiacutetulos devem ser
desenvolvidos de maneira a permitir ao leitor acompanha a loacutegica dos argumentos
e das justificativas que sustentam os achados
Aqui seratildeo relatados os resultados significativos os achados e observaccedilotildees e as
opiniotildees conceitos eou pronunciamentos
e) Comentaacuterios do gestor ou Pronunciamento da Administraccedilatildeo comentaacuterios que o
gestor julgue pertinentes
f) Conclusatildeo neste ponto se registraratildeo as conclusotildees e recomendaccedilotildees
g) Proposta de encaminhamento conteraacute a recomendaccedilatildeo acerca da execuccedilatildeo do
trabalho de auditoria ou ainda quando a equipe assim entender outras
recomendaccedilotildees que mereccedilam ser levadas ao conhecimento do relator
h) Apecircndice neste toacutepico devem ser incluiacutedos quaisquer detalhamentos necessaacuterios
ao entendimento e sustentaccedilatildeo dos argumentos apresentados cuja inserccedilatildeo no
texto principal prejudicaria o fluxo da exposiccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
66
bull
o sentido pedagoacutegico das recomendaccedilotildees introduzidas nos relatoacuterios devem ser uma
constante sem esquecer nunca o caraacuteter teacutecnico uma vez que tambeacutem natildeo satildeo convincentes
as puniccedilotildees por natildeo serem eficazes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Acompanhamento
Esta fase eacute realizada no decorrer da auditoria subsequumlente onde o auditor deve
acompanhar a aceitaccedilatildeo de suas recomendaccedilotildees e o cumprimento do plano de melhoria
apresentado pelo auditado
No acompanhamento o auditor deveraacute manter a objetividade e a independecircncia e
portanto se limitar em determinar se as fraquezas identificadas foram corrigidas e natildeo no fato
de que se foram postas em praacutetica ou natildeo as recomendaccedilotildees especiacuteficas
A fase de acompanhamento pode servir para os seguintes objetivos
a) aumentar a eficaacutecia dos relatoacuterios de auditoria - a razatildeo primordial para se fazer
um acompanhamento eacute aumentar a probabilidade de que coloquem em praacutetica as
recomendaccedilotildees
b) ajudar a Administraccedilatildeo puacuteblica e ao Poder Legislativo - o acompanhamento tem
que ser uacutetil para orientar as accedilotildees da Administraccedilatildeo Puacuteblica eou do Poder
Legislativo
c) a avaliaccedilatildeo da gestatildeo da EFS - a atividade de acompanhamento proporciona uma
base para avaliar e julgar o desempenho da EFS e
d) criar incentivos para a aprendizagem e desenvolvimento - as atividades de
acompanhamento podem contribuir para um melhor conhecimento e melhores
praacuteticas
Eacute preciso registrar os resultados do acompanhamento das recomendaccedilotildees da auditoria
Em caso necessaacuterio a Administraccedilatildeo ou o Poder Legislativo deveraacute ser infonnado acerca das
deficiecircncias e melhorias identificadas no acompanhamento das auditorias
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 67
88 Teacutecnicas de Auditoria
bull Os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria comumente utilizados no setor privado satildeo
tambeacutem aplicaacuteveis ao setor puacuteblico e os meacutetodos e teacutecnicas empregados na auditoria
ambiental natildeo diferem substancialmente daqueles empregados em qualquer outra aacuterea O
importante para uma efetiva avaliaccedilatildeo ambiental eacute a participaccedilatildeo de especialistas onde a
anaacutelise de temas especializados se faz necessaacuteria
As teacutecnicas de auditoria se referem a meacutetodos praacuteticos de investigaccedilatildeo e prova que o
auditor se utiliza para obter a evidecircncia necessaacuteria para fundamentar suas opiniotildees e
conclusotildees Satildeo determinadas durante a fase de planejamento e na preparaccedilatildeo dos programas
de auditoria As teacutecnicas selecionadas para uma auditoria ao serem aplicadas tomam-se os
procedimentos desta
A seguir satildeo comentadas algumas teacutecnicas empregadas em auditoria ambiental
inclusas no documento da OLACEFS
Avaliaccedilatildeo Geral
Aplicada pelo auditor no iniacutecio do trabalho com base em sua experiecircncia e juiacutezo
profissional Geralmente orienta a aplicaccedilatildeo de outras teacutecnicas
Consiste na anaacutelise geral da informaccedilatildeo da entidade acerca de sua natureza juriacutedica
bull objeto social Demonstraccedilotildees Contaacutebeis obrigaccedilotildees ambientais e sistemas de informaccedilatildeo de
controle e de gestatildeo ambiental bem como da pressatildeo que a entidade exerce sobre o meio
ambiente e as reclamaccedilotildees dos cidadatildeos
Inspeccedilatildeo
Eacute o exame de registros documentos mapas ou ativos tangiacuteveis A confiabilidade
proporcionada pela inspeccedilatildeo dos documentos mapas e registros depende da sua natureza
fonte e eficaacutecia dos controles internos sobre seus procedimentos
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
68
Anaacutelise
Eacute a classificaccedilatildeo e agrupamento dos distintos elementos individuais que fonnam um
plano indicativo os contratos assinados ou liquidados uma conta um processo um grupo de
programas que fonnam um projeto buscando com isto orientar o trabalho que se pretende
desenvolver Neste processo os modelos conceituais e matemaacuteticos nos oferecem uma visatildeo
bull geral do objeto de anaacutelise e portanto satildeo muito uacuteteis
Observaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da fonna como os responsaacuteveis desenvolvem e documentam os
processos
Confirmaccedilatildeo
Consiste em certificar-se da autenticidade de situaccedilotildees operaccedilatildeo eou cifras atraveacutes da
comunicaccedilatildeo direta com terceiros que conhecem a natureza e condiccedilotildees da situaccedilatildeo e
portanto podem infonnar sobre sua validade
Conciliaccedilatildeo
Eacute a confrontaccedilatildeo ou cruzamento de infonnaccedilatildeo de dois registros independentes mas
relacionados entre si para estabelecer sua confonnidade Esta teacutecnica pode ser utilizada em
vaacuterias contas ou situaccedilotildees Para desenvolver esta teacutecnica satildeo de grande utilidade os mapas de
risco fotografias aeacutereas ou por sateacutelite os inventaacuterios de recursos naturais e as provas de
laboratoacuterio dentre outros
Indagaccedilatildeo
A obtenccedilatildeo de infonnaccedilatildeo verbal mediante averiguaccedilotildees dentro ou fora da entidade
sobre possiacuteveis pontos fracos na aplicaccedilatildeo dos procedimentos praacuteticas de controle interno ou
outras situaccedilotildees que o auditor considere relevante para seu trabalho pode ser obtida mediante
bull a realizaccedilatildeo de entrevistas e consultas realizadas a especialistas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
69
Caacutelculo
Consiste em comprovar a exatidatildeo aritmeacutetica contida nos documentos e registros
contaacutebeis mediante a realizaccedilatildeo de caacutelculos sobre bases estimadas ou reais Na aplicaccedilatildeo
desta teacutecnica o auditor pode utilizar a amostragem estatiacutestica
Exame de documentos - Comprovaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da evidecircncia que apoacuteia ou sustenta uma operaccedilatildeo ou transaccedilatildeo com o
fim de corroborar sua autoridade legalidade propriedade e veracidade
Revisatildeo analiacutetica
Eacute a anaacutelise de iacutendices indicadores tendecircncias e a investigaccedilatildeo das flutuaccedilotildees
variaccedilotildees e relaccedilotildees que se apresentem inconsistentes ou se desviem dos montantes
prognosticados
Questionaacuterios
Formatos atraveacutes dos quais se questionam assuntos relevantes para a auditoria
Geralmente deve ser acompanhado de instruccedilotildees Podem ser gerais ou especiacuteficos de acordo bull com o objetivo proposto As listas de checagem e controle estatildeo inclusas dentro desta
classificaccedilatildeo e permite fazer uma avaliaccedilatildeo preliminar sobre o que se estaacute indagando
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA
Regra geral os elementos economia eficiecircncia e eficaacutecia satildeo enfocados sempre que
se conceitua a auditoria operacional ou de gestatildeo Toma-se necessaacuterio entatildeo apresentar estes
elementos visando uma melhor compreensatildeo da mateacuteria Para tal utilizaremos os comentaacuterios
da INTOSAI e do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Economia - reduzir custos
bull Significa reduzir ao miacutenimo o custo dos recursos utilizados para realizar uma
bull atividade com a qualidade necessaacuteria A economia soacute pode ser medida se houver um criteacuterio
razoaacutevel ou motivos para fazecirc-lo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
70
bullbull
bull
bull
As auditorias da economia podem encontrar respostas para alguns questionamentos
tais como
- os meios escolhidos ou equipamento obtido representam o uso mais econocircmico
dos recursos puacuteblicos
- os recursos humanos financeiros ou materiais foram utilizados de forma
econocircmica
- as atividades de gestatildeo se realizaram em conformidade com os princiacutepios
corretos de administraccedilatildeo e as adequadas poliacuteticas de gestatildeo
Eficiecircncia - aproveitar o melhor possiacutevel os recursos disponiacuteveis
A eficiecircncia estaacute relacionada com a economia Tambeacutem neste caso a questatildeo central
se refere aos recursos utilizados A pergunta principal eacute se estes recursos estatildeo sendo
empregados de maneira oacutetima ou satisfatoacuteria ou se poderia ter sido alcanccedilado os mesmos
objetivos ou similares considerando-se o ponto de vista da qualidade e do prazo disponiacutevel
com menos recursos
Expressa a relaccedilatildeo entre os produtos (bens e serviccedilos) gerados por uma atividade e os
custos do insumo aplicados num determinado periacuteodo de tempo Uma auditoria da eficiecircncia
pode encontrar respostas para alguns questionamentos tais como
- estamos conseguindo o maacuteximo - em termos de quantidade e qualidade - de
nossas accedilotildees Essa pergunta se refere agrave relaccedilatildeo existente entre a qualidade e
quantidade de serviccedilos oferecidos e as atividades e custos dos recursos
utilizados para produzi-los visando alcanccedilar os resultados
- as coisas estatildeo sendo feitas do jeito certo
bullbull bull
71bull bull Eficaacutecia - alcanccedilar os propoacutesitos e objetivos flXadosbull bull A eficaacutecia se constitui essencialmente em um conceito de alcance de objetivos e de bull bullbull
metas programadas em um detenninado periacuteodo de tempo Faz referecircncia agrave relaccedilatildeo existente
bull entre os objetivos fixados os produtos oferecidos e os objetivos cumpridos
bullbull Uma auditoria da eficaacutecia pode encontrar respostas para os seguintes questionamentos
bullbull - as coisas estatildeo sendo feitas
bull - estatildeo sendo cumpridos os objetivos estipulados de acordo com os meIOS
bullbull empregados os produtos obtidos e os influxos observados
bull - os efeitos constatados satildeo realmente consequumlecircncia da poliacutetica em questatildeo e natildeo
bullbull de outras circunstacircncias
bullbull 10 A EQUIDADE
bullbull A inclusatildeo da equidade no ciclo da auditoria de gestatildeo encontra-se em processo de
bullbull estudo em vaacuterios paiacuteses onde o conceito de controle social jaacute existe e refere-se ao controle
bull aplicado agrave distribuiccedilatildeo do dinheiro puacuteblico pelos agentes que tecircm a competecircncia de promover
bull a melhoria da qualidade de vida em detenninada unidade bull bullbull
A equidade visa identificar os beneficiaacuterios da accedilatildeo econocircmica e analisar a
bull distribuiccedilatildeo de custos e beneficios entre setores econocircmicos e sociais
bullbull 11 A EFETIVIDADE
bull No Brasil a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em seu inciso II do art 74 ao tratar da It
bullbull finalidade da auditoria aborda os elementos eficaacutecia e eficiecircncia Jaacute o caput do art 70
bull menciona a economicidade Natildeo haacute menccedilatildeo expressa sobre a avaliaccedilatildeo dos recursos sob o
bullbull aspecto da efetividade
bull o mesmo comportamento ocorre em diversas bibliografias consultadas Eacute possiacutevel que
bull essa abordagem natildeo ocorra uma vez que a efetividade se relaciona com o ambiente externo bull bullbull
da organizaccedilatildeo
bullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
72
bullbull o Tribunal de Contas do Estado da Bahia em seu Manual de Auditoria
Governamental capiacutetulo 4 item 44 discorre a respeito da efetividade como
Na Administraccedilatildeo Puacuteblica o valor efetivo ou potencialmente criado natildeo pode ser medido com base exclusivamente nos produtos de um programa ou atividade mas em relaccedilatildeo aos resultados e impactos qualitativos e quantitativos()
Desse modo a anaacutelise da efetividade verificaraacute se foi gerado impacto na comunidade tendo sido satisfeitas as suas necessidades ou seja se houve transformaccedilatildeo da realidade bem como seu grau de abrangecircncia aleacutem da continuidade dos resultados alcanccedilados
Ao focalizar os impactos do programa na populaccedilatildeo afetada reconhece-se que a avaliaccedilatildeo natildeo deve limitar-se aos produtos ou serviccedilos em si mas aos efeitos gerados
Jaacute o Tribunal de Contas da Uniatildeo assim situa a efetividade
o objetivo da auditoria de desempenho operacional eacute examinar a accedilatildeo governamental quanto aos aspectos da economicidade eficiecircncia e eficaacutecia enquanto a avaliaccedilatildeo de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (grifo nosso)
bull Para o TCU a efetividade eacute a relaccedilatildeo entre os resultados (impactos observados)
alcanccedilados e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuaccedilatildeo institucional
Significa verificar se as coisas certas estatildeo sendo feitas
Observa-se pelos conceitos apresentados em relaccedilatildeo agrave efetividade que existe a
preocupaccedilatildeo com a relaccedilatildeo ao longo do tempo entre os resultados alcanccedilados e os objetivos
pretendidos havendo uma inquietaccedilatildeo com o valor social do produto
Eacute um conceito que merece estar no rol das preocupaccedilotildees da auditoria operacional ou
de gestatildeo
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA INTOSAI AgraveS AUDITORIAS
AMBIENTAIS
No XVII Congresso da INTOSAI foi apresentado o guia Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo
de Auditoria de Atividades com uma perspectiva ambiental onde satildeo relacionados os
postulados baacutesicos normas gerais normas de procedimento e normas para apresentaccedilatildeo de
relatoacuterios aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental que a seguir transcreve-se
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 73
Postulados Baacutesicos
As EFS deveratildeo procurar manter conformidade com as normas de auditoria da
INTOSAI em todos os assuntos que sejam considerados materiais
Um assunto pode ser definido como material se haacute o conhecimento que existe a
probabilidade de que tenha influecircncia no interessado ou em outro usuaacuterio do relatoacuterio ou do
resultado da auditoria no qual estaacute contido
A materialidade se determina com frequumlecircncia em termos valorativos poreacutem a
natureza inerente ou as caracteriacutesticas de um assunto ou de um grupo de assuntos tambeacutem
podem converter o assunto em material Assuntos que natildeo eram importantes originalmente
podem chegar a se tomar
Cada EFS deveraacute estabelecer uma poliacutetica sobre os postulados e normas que deveratildeo
ser observados na execuccedilatildeo de uma auditoria ambiental a fim de assegurar que tanto o
trabalho quanto o produto deste sejam de alta qualidade
bull A EFS emitiraacute sua proacutepria opiniatildeo em relaccedilatildeo agraves diversas situaccedilotildees que se apresentam
no curso da auditoria governamental
Os termos do mandato de auditoria da EFS invalidam todas as convenccedilotildees contaacutebeis
ou de auditoria com as quais se encontrem em conflito A EFS deveraacute reconhecer a natureza
global dos assuntos ambientais e deveraacute providenciar a remoccedilatildeo de incompatibilidades em
suas proacuteprias circunstacircncias quando estas possam obstruir a adoccedilatildeo de normas desejaacuteveis
Com o aumento da consciecircncia da sociedade a demanda pela responsabilizaccedilatildeo puacuteblica
de pessoas ou de entidades que gerenciam recursos puacuteblicos se toma cada vez mais
evidente de modo que existe uma maior necessidade de que haja um processo de
responsabilizaccedilatildeo e de que este se opere efetivamente
Este postulado contempla todas as entidades que causam impacto no meio ambiente
Tais entidades podem ser classificadas nos seguintes grupos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull a) Entidades cujas atividades afetam direta ou indiretamente o meio ambiente de
maneira positiva ou negativa
b) Entidades com poderes para produzir regulamentaccedilotildees da poliacutetica ambiental ou
para influenciaacutemiddotlas - seja em acircmbito local nacional ou internacional
c) Entidades com poder para controlar e fiscalizar accedilotildees ambientais executadas por
terceiros
A elaboraccedilatildeo da informaccedilatildeo necessaacuteria e exata o controle a avaliaccedilatildeo e os sistemas de
informaccedilotildees no acircmbito governamental facilitaratildeo o processo de responsabilizaccedilatildeo A
gestatildeo eacute responsaacutevel pela exatidatildeo pela adequaccedilatildeo da forma e pelo conteuacutedo das
Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e de outro tipo de informaccedilatildeo
Nos mais altos niacuteveis o governo eacute responsaacutevel por determinar que informaccedilatildeo
necessita para averiguar se seus objetivos ambientais estatildeo sendo realizados como se deve
medir a realizaccedilatildeo destes objetivos e com que regularidade deseja obter essa informaccedilatildeo
A entidade e seu gestor satildeo diretamente responsaacuteveis pela exatidatildeo e pelo
conhecimento da informaccedilatildeo necessaacuteria acerca do impacto da proacutepria entidade no meio
ambiente seja em relaccedilatildeo ao resultado financeiro passivos e ativos conformidade com a
legislaccedilatildeo ou outras prescriccedilotildees para seu resultado
As autoridades correspondentes deveratildeo assegurar a promulgaccedilatildeo de normas de
contabilidade aceitas para as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relevantes agraves
necessidades governamentais As entidades fiscalizadas deveratildeo providenciar a
elaboraccedilatildeo de objetivos e metas de resultado (desempenho) especiacuteficos e mensuraacuteveis
Ainda falta muito trabalho de elaboraccedilatildeo antes de que se encontrem disponiacuteveis
normas de auditoria aceitas sobre Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relativas a assuntos
ambientais
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bull
bullbull A aplicaccedilatildeo consistente de normas de contabilidade aceitas deveraacute resultar na correta e
bull adequada apresentaccedilatildeo da situaccedilatildeo fmanceira e dos resultados das operaccedilotildees
A aplicaccedilatildeo consistente das nonnas de contabilidade e de divulgaccedilatildeo para assuntos
ambientais particulannente quando se revisam vaacuterios periacuteodos contaacutebeis deveraacute ser
introduzida paulatinamente enquanto se definam novas nonnas relacionadas com o meio
ambiente
bull A existecircncia de um adequado sistema de controle interno minimiza o risco de erros ou
irregularidades
o controle interno eacute em primeiro lugar responsabilidade da entidade fiscalizada
ainda que o auditor apresente propostas nos casos em que os controles tenham sido
considerados inadequados ou inexistentes
As disposiccedilotildees legislativas deveratildeo facilitar a cooperaccedilatildeo das entidades fiscalizadas no
que concerne agrave manutenccedilatildeo e acesso a toda informaccedilatildeo relevante e necessaacuteria para uma
avaliaccedilatildeo integral das atividades relacionadas com a auditoria
Todas as atividades de auditoria deveratildeo estar incluiacutedas no mandato de auditoria da
EFS
bull o completo alcance da auditoria governamental - auditoria de regularidade (financeira
e de confonnidade) e de resultado - tambeacutem se aplica agrave auditoria ambiental
Durante uma auditoria de Demonstraccedilotildees Contaacutebeis os assuntos ambientais deveratildeo
incluir
a) iniciativas para prevenir diminuir ou recuperar danos ao meio ambiente
bull b) a conservaccedilatildeo tanto dos recursos renovaacuteveis como dos natildeo renovaacuteveis e
c) as consequumlecircncias da violaccedilatildeo de leis e regulaccedilotildees ambientais dentre outros
A auditoria de confonnidade relacionada a assuntos ambientais deve contribuir para
proporcionar a garantia de que as atividades governamentais satildeo levadas a termo em
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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confonnidade com as leis ambientais nonnas e poliacuteticas tanto no acircmbito nacional como
internacional
A execuccedilatildeo da auditoria de resultados de atividades ambientais deve incluir
a) a garantia de que os indicadores de resultados em relaccedilatildeo a assuntos ambientais (
no caso de que se encontrem presentes em demonstrativos contaacutebeis puacuteblicos)
refletiam de maneira justa o resultado da entidade fiscalizada e
b) a garantia de que os programas ambientais se executam de maneira econocircmica
eficiente e efetiva
o trabalho das EFS deveraacute estar direcionado ao melhoramento das teacutecnicas para a
fiscalizaccedilatildeo da validade das medidas de resultado I desempenho
A auditoria ambiental agrega uma troca especial ao crescente papel dos auditores e a
responsabilidade destes em relaccedilatildeo agrave melhoria e elaboraccedilatildeo de novas teacutecnicas e metodologias
para avaliar se a entidade fiscalizada estaacute usando medidas de desempenho ambientais
razoaacuteveis e vaacutelidas Este eacute um bom exemplo de situaccedilotildees em que os auditores deveratildeo tirar
proveito de teacutecnicas e metodologias pertencentes a outras disciplinas relevantes
As EFS deveratildeo evitar conflito de interesses entre o auditor e a entidade fiscalizada
As EFS necessitam manter tanto o fato como a imagem de sua independecircncia e
objetividade ao executar auditorias ambientais e publicar seus resultados
Normas Gerais
o auditor e a EFS devem ser independentes e possuir a competecircncia devida
o auditor e a EFS devem ser independentes e objetivos na execuccedilatildeo de auditorias
ambientais Deveratildeo ser justos em suas avaliaccedilotildees e no relato dos resultados das auditorias
As EFS seus auditores eou outras pessoas (especialistas) que executem auditorias
ambientais deveratildeo demonstrar no miacutenimo o seguinte niacutevel de competecircncia e atributos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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a) adequados conhecimentos em tudo o que se refira agrave auditoria e capacidade de
execuccedilatildeo de auditorias financeiras de conformidade e de resultados
b) adequados conhecimentos de auditoria ambiental adquiridos atraveacutes da formaccedilatildeo
profissional e da experiecircncia praacutetica
c) um enfoque independente e imparcial e
d) adequadas habilidades de relacionamento humano e comunicaccedilatildeo
Se a EFS contratar especialistas externos esta deve confirmar sua competecircncia
profissional para assegurar-se da idoneidade dos mesmos para o desenvolvimento das tarefas
que estes devem executar A obtenccedilatildeo da consultoria de um especialista externo natildeo exclui
nem minimiza a responsabilidade da EFS em relaccedilatildeo agraves suas opiniotildees formadas ou das
conclusotildees alcanccediladas na auditoria
o auditor e a EFS devem comprovar diligecircncia profissional e interecircsse em
conformidade com as normas de auditoria da INTOSAI Isto contempla diligecircncia
profissional na especificaccedilatildeo reuniatildeo e avaliaccedilatildeo de provas e na divulgaccedilatildeo de
resultados conclusotildees e recomendaccedilotildees
Esta norma pode apresentar dificuldades particulares no momento de estabelecer
normas para provas de auditoria aceitas nas quais se baseiam os resultados conclusotildees e
recomendaccedilotildees
Normas de Procedimento
o auditor deveraacute planejar a auditoria de tal maneira que se possa garantir que uma
auditoria de alta qualidade se execute de maneira econocircmica eficiente efetiva e
oportuna
o trabalho da equipe de auditoria em todo nivel e fase deveraacute ser supervisionado
apropriadamente durante a auditoria e o trabalho documentado deveraacute ser revisado por
um membro superior da equipe de auditoria
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o auditor ao determinar a extensatildeo e o alcance da auditoria estudaraacute e avaliaraacute a
confiabilidade do controle interno
No decorrer da execuccedilatildeo da auditoria deveraacute ser efetuado exame acerca da
conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis Passos e procedimentos de auditoria
devem oferecer uma razoaacutevel garantia de detecccedilatildeo de erros irregularidades e de accedilotildees
ilegais que possam ter efeito direto e material nas demonstraccedilotildees contaacutebeis
Eacute necessaacuterio que se produzam provas competentes relevantes e razoaacuteveis a fim de
apoiar a opiniatildeo e as conclusotildees do auditor com respeito agrave organizaccedilatildeo o programa a
atividade ou funccedilatildeo fiscalizadas
Os auditores deveratildeo analisar as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis a fun de estabelecer se as
mesmas guardam conformidade com as Normas de Contabilidade Aceitas
Normas para a elaboraccedilatildeo dos relatoacuterios
Os relatoacuterios de auditoria escritos deveratildeo ser apresentados tanto agrave direccedilatildeo da entidade
fiscalizada como ao seu oacutergatildeo executivo
Ao teacutermino de cada auditoria o auditor deve apresentar uma opiniatildeo escrita ou um
relatoacuterio expondo os resultados de maneira apropriada o conteuacutedo deste relatoacuterio ou
opiniatildeo deveraacute ser de faacutecil compreensatildeo e deveraacute se encontrar livre de imprecisotildees ou
ambiguumlidades Incluiraacute toda informaccedilatildeo suportada por provas de auditoria e deveraacute ser
independente objetivo justo e construtivo
Em relaccedilatildeo a auditorias de regularidade o auditor deve preparar um relatoacuterio escrito
que pode ser uma parte do relatoacuterio sobre as demonstraccedilotildees contaacutebeis ou um relatoacuterio
a parte sobre os exames de conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis O relatoacuterio
deveraacute conter uma declaraccedilatildeo de garantia positiva sobre os assuntos examinados em
relaccedilatildeo agrave conformidade e de garantia negativa sobre os assuntos natildeo examinados
A EFS agrave qual pertenccedila o auditor eacute a que deve decidir ao fmal sobre as accedilotildees que devem
ser empreendidas em relaccedilatildeo agraves praacuteticas fraudulentas ou seacuterias irregularidades
descobertas pelo auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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ambientais foram de auditorias de resultado e 169 continham uma combinaccedilatildeo de auditoria de
regularidade e de resultados Oitenta e sete informes eram auditorias de regularidade A
maioria das EFS publicou tanto informes de regularidade como de resultado
Em relaccedilatildeo agraves auditorias de resultados o relatoacuterio deve incluir todos os relatos
significativos de natildeo conformidades pertinentes aos objetivos da auditoria
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS EFS
A INTOSAI efetuou no ano de 2000 um estudo sobre a situaccedilatildeo atual no acircmbito da
auditoria ambiental por parte das EFS exposto no relatoacuterio intitulado Resultados deI tercer
estuacutedio sobre auditoriacutea ecoloacutegica Os resultados apresentados satildeo referentes agrave terceira
pesquisa e na medida do possiacutevel procuraram comparar os resultados com os do primeiro e
segundo estudo efetuados em 1993 e 1997
Este estudo abordou temas como mandato e poderes alcance das atividades e tipos de
auditoria dentre outros que satildeo comentados de forma resumida a seguir
Mandato e poderes Os mandatos da maioria das EFS natildeo sofreram alteraccedilotildees desde
1996 natildeo ocorrendo nenhuma restriccedilatildeo No ano de 2000 a maioria das EFS possuiacutea algum
tipo de poder para realizar auditorias ambientais
Auditorias a posterior Quase todas as EFS que possuem poderes para realizar
auditorias ambientais estatildeo autorizadas a realizar auditorias de regularidade Muitas EFS
tambeacutem estatildeo autorizadas a realizar auditorias de resultados sobre questotildees ambientais
Alcance das atividades da auditoria ambiental Entre 1997 e 1999 um grande
nuacutemero de EFS utilizou seus poderes para realizar auditorias ambientais Durante este
periacuteodo 57 das EFS entrevistadas completaram uma ou vaacuterias auditorias relacionadas com
questotildees ambientais
Tipos de auditoria A grande maioria das auditorias ambientais publicadas entre 1997
e 1999 inclui algum tipo de auditoria de resultados No total 304 dos informes sobre questotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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As auditorias de resultados cobrem uma ampla escala de tipos de auditoria O tipo de
auditoria de resultado ambiental realizada com mais frequumlecircncia pelas EFS foi a de
implementaccedilatildeo de programas ambientais A segunda foi a auditoria de conformidade por parte
dos departamentos da administraccedilatildeo puacuteblica e outros com a legislaccedilatildeo e a regulamentaccedilatildeo
ambiental agrave escala nacional Estes dois tipos de auditoria tambeacutem se realizaram com mais
frequumlecircncia durante o periacuteodo de 1994-1996 A avaliaccedilatildeo dos impactos ou efeitos do programa
ambiental nacional tambeacutem foi importante em ambos periacuteodos Um novo desenvolvimento
parece ser o crescimento de outros dois tipos de auditorias do resultado a auditoria dos
sistemas de gestatildeo ambiental da administraccedilatildeo puacuteblica e a auditoria dos efeitos ambientais de
programas natildeo relacionados com o meio ambiente
Johnsen (2001) aponta em seu estudo sobre fiscalizaccedilatildeo ambiental no acircmbito europeu
que as EFS de 13 paiacuteses apresentaram suas atividades na aacuterea ambiental Sete dos projetos
tratavam de algum tipo de contaminaccedilatildeo da aacutegua dois paiacuteses apresentaram fiscalizaccedilotildees de
gestatildeo de resiacuteduos dois realizavam fiscalizaccedilotildees sobre a contaminaccedilatildeo atmosfeacuterica e um
havia realizado a fiscalizaccedilatildeo de um parque nacional
O Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) no periacuteodo de 1993-2001
realizou 17 auditorias ambientais do tipo operacional e o General Accounting Office (GAO)
no periacuteodo 1993-2000 efetuou 75 auditorias ambientais operacionais e de regularidade
(COMBA 2002 p58)
14 INICIATIVAS NO BRASIL
O presente capiacutetulo natildeo tem a pretensatildeo de ser exaustivo procura apenas abordar
algumas iniciativas realizadas no Brasil e localizadas na revisatildeo de literatura
Malafaia (2003) aponta em seu estudo que Pesquisa realizada junto aos oacutergatildeos de
controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas executa
atualmente alguma accedilatildeo de controle na aacuterea ambiental
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A autora destaca as iniciativas
a) do Tribunal de Contas da Uniatildeo que executa auditoria ambiental fundamentada
pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizaccedilatildeo Ambiental - PDF A
b) do TCE do Paranaacute que desenvolve auditorias ambientais em programas
governamentais co-financiados por organismos internacionais e
c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco Mato Grosso e Rio Grande do Sul que
estatildeo em fase de implantaccedilatildeo das auditorias ambientais
Observa ainda a autora que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia - TCEBa muito
embora natildeo tenha traccedilado diretrizes institucionais para a aacuterea ambiental jaacute aborda os aspectos
ambientais no bojo das outras modalidades de auditorias em especial aquelas que envolvem
as obras puacuteblica decorrentes da execuccedilatildeo de programas governamentais com recursos coshy
financiados
Igual situaccedilatildeo ocorre com o Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro que
estabeleceu uma estrateacutegia de atuaccedilatildeo abordando a questatildeo ambiental nas obras puacuteblicas
bem como procurando identificar aacutereas da gestatildeo governamental que necessitam de atenccedilatildeo
especial realizando auditorias operacionais
A tarefa de se dedicar tambeacutem agrave auditoria ambiental natildeo eacute simples e de raacutepida
assimilaccedilatildeo por parte do quadro de profissionais dos Tribunais de Contas conforme aponta
Nassar (2004) eacute importante a formaccedilatildeo de grupos de trabalho para discutir a questatildeo
ambiental bem como a realizaccedilatildeo de cursos e seminaacuterios voltados agrave aplicaccedilatildeo da auditoria
ambiental puacuteblica
15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE
CONSERVACcedilAtildeO
Dentro do setor puacuteblico a auditoria ambiental ainda eacute uma abordagem recente com
poucas iniciativas no acircmbito do controle externo Tais iniciativas limitam-se geralmente a
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aspectos relativos ao impacto ambiental das obras puacuteblicas como por exemplo anaacutelise do
EIAlRIMA
No presente estudo de caso um Tribunal de Contas TC que jaacute verifica os aspectos
ambientais em suas inspeccedilotildees ligadas a obras puacuteblicas resolveu realizar auditorias ambientais
Para atingir esse objetivo realizou no ano de 2004 trecircs auditorias piloto na aacuterea ambientaL
Torna-se oportuno esclarecer que foram definidas equipe de inspeccedilatildeo distintas para cada tema
e cada equipe foi capacitada dentro do tema respectivo
Foram escolhidos os temas educaccedilatildeo ambiental unidades de conservaccedilatildeo e coleta
seletiva nesta ordem
o tema educaccedilatildeo ambiental (prevista na Constituiccedilatildeo Federal no inciso VI sectlOdo
art 225) iniciou a seacuterie de auditorias piloto uma vez que as estrateacutegias de enfrentamento da
problemaacutetica ambiental para surtirem o efeito desejaacutevel na construccedilatildeo de sociedades
sustentaacuteveis envolvem uma articulaccedilatildeo coordenada entre todos os tipos de intervenccedilatildeo
ambiental direta incluindo nesse contexto as accedilotildees em Educaccedilatildeo Ambiental Dessa forma
assim como as medidas poliacuteticas juriacutedicas institucionais e econocircmicas voltadas agrave proteccedilatildeo
recuperaccedilatildeo e melhoria soacutecio-ambiental despontam tambeacutem as atividades no acircmbito
educativo
Na escolha do segundo tema Unidades de Conservaccedilatildeo foram levados em
consideraccedilatildeo os seguintes fatores
a) embora o Brasil tenha uma das mais rigorosas legislaccedilotildees ambientais do mundo
ela tem demonstrado ser ineficaz no combate agrave devastaccedilatildeo Uma maneira de
minimizar o efeito da destruiccedilatildeo dos habitats e o consequumlente empobrecimento da
biodiversidade eacute a manutenccedilatildeo de aacutereas protegidas
b) as oportunidades de agregaccedilatildeo de valor - embora sejam muitos os beneficios
considerados com a conservaccedilatildeo da biodiversidade para a manutenccedilatildeo da
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biosfera das qualidades ambiental e de vida e dos processos ecoloacutegicos-chave
parece haver muita dificuldade por parte das autoridades e dos tomadores de
decisatildeo na implementaccedilatildeo de diretrizes efetivas para a conservaccedilatildeo da
biodiversidade associadas ao desenvolvimento local
c) a necessidade de fiscalizaccedilatildeo do patrimocircnio puacuteblico - a competecircncia
constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se
refere ao aspecto contaacutebil e legal mas agrave eficiecircncia eficaacutecia e efetividade com que
esses recursos satildeo aplicados incluindo tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo
o patrimocircnio puacuteblico no qual o meio ambiente se inclui
A escolha do terceiro tema Coleta Seletiva levou em consideraccedilatildeo (I) a importacircncia
do tema frente agrave crescente conscientizaccedilatildeo da sociedade (2) historicamente as questotildees mais
criticas no campo do saneamento ambiental tanto nos aglomerados urbanos como nas aacutereas
rurais dizem respeito agrave qualidade da aacutegua principalmente da aacutegua potaacutevel ao descarte e
destinaccedilatildeo do lixo e agraves formas de tratamento do esgoto Aacutegua lixo e esgoto relacionam-se
intrinsecamente e a forma como satildeo cuidados os dois uacuteltimos interfere na qualidade da
primeira (3) ao se considerar o aumento populacional o crescimento vertiginoso das grandes
cidades e a superproduccedilatildeo de bens de consumo cada vez mais descartaacuteveis pode-se inferir a
dimensatildeo que o problema atingiu (4) o lixo eacute inevitaacutevel e ao mesmo tempo em que cresce o
volume de lixo produzido satildeo cada vez mais caras mais raras e mais distantes as alternativas
tradicionais de disposiccedilatildeo do lixo em aterros
Assim sendo escolhemos para estudo de caso o tema Unidades de Conservaccedilatildeo por
considerarmos o mais didaacutetico e relevante Como o objetivo eacute demonstrar sua aplicabilidade
natildeo foram incluiacutedos todos os aspectos relacionados ao caso
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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151 As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo
Inicialmente eacute necessaacuterio demonstrar a evoluccedilatildeo e a importacircncia das aacutereas protegidas
Tal como se conhecem agora as aacutereas protegidas surgiram no seacuteculo passado nos Estados
Unidos com a criaccedilatildeo do Parque Nacional de Yellowstone como mecanismo para
salvaguardar elementos naturais e culturais representativos
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuiccedilotildees especiacuteficas das aacutereas protegidas
para o bem estar da sociedade
a) manutenccedilatildeo de processos ecoloacutegicos essenciais que dependem de ecossistemas
naturais
b) preservaccedilatildeo da diversidade de espeacutecies e da variaccedilatildeo geneacutetica dentro delas
c) manutenccedilatildeo das capacidades produtivas dos ecossitemas
d) preservaccedilatildeo das caracteriacutesticas histoacutericas e culturais importantes para os estilos de
vida tradicionais e bem estar da populaccedilatildeo local
e) salvaguarda dos habitats criacuteticos para a sobrevivecircncia de espeacutecies
f) provisatildeo de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades investigaccedilatildeo
cientiacutefica educaccedilatildeo capacitaccedilatildeo recreaccedilatildeo turismo e mitigaccedilatildeo de ameaccedilas de
forccedilas naturais
g) provisatildeo de bens e serviccedilos ambientais
h) manutenccedilatildeo de fontes de orgulho nacional e inspiraccedilatildeo humana
o manejo de uma aacuterea protegida envolve um sem nuacutemero de elementos
interconectados entre si para assegurar a sustentabilidade a longo prazo de seus valores
naturais culturais e sociais
o manejo pode ser definido como o conjunto de accedilotildees de caraacuteter poliacutetico legal
administrativo de investigaccedilatildeo de planejamento de proteccedilatildeo coordenaccedilatildeo promoccedilatildeo
interpretaccedilatildeo e educaccedilatildeo entre outras que resultam no melhor aproveitamento e na
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permanecircncia de uma aacuterea protegida bem como o cumprimento de seus objetivos
(CIFUENTES 2000 p 5 traduccedilatildeo livre)
De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) instituiacutedo
pela Lei ndeg 9985 de 18 de julho de 2000 as aacutereas protegidas podem ser divididas em dois
grupos Unidades de Proteccedilatildeo Integral6 e Unidades de Uso Sustentaacutevel Estes grupos por sua
vez podem se subdividir ainda nas seguintes categorias
a) Unidades de Proteccedilatildeo Integral se subdividem em Estaccedilatildeo Ecoloacutegica Reserva
Bioloacutegica Parque Nacional Monumento Natural e Refuacutegio de Vida Silvestre
b) O grupo de Unidades de Uso Sustentaacutevel se subdivide em Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental Aacuterea de Relevante Interesse Ecoloacutegico Floresta Nacional Reserva
Extrativista Reserva de Fauna Reserva de Desenvolvimento Sustentaacutevel e
Reserva Particular do Patrimocircnio Natural
As Unidades de Conservaccedilatildeo (UC) sejam federais estaduais ou municipais satildeo parte
integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo por forccedila do art 3deg da Lei
Federal ndeg 998500
Conforme o SNUC uma Unidade de Conservaccedilatildeo eacute o espaccedilo territorial e seus
recursos ambientais8 incluindo as aacuteguas jurisdicionais com caracteristicas naturais
relevantes legalmente instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico com objetivos de conservaccedilatildeo e limites
definidos sob regime especial de administraccedilatildeo ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteccedilatildeo
Pela instituiccedilatildeo de unidades de conservaccedilatildeo ocorre o planejamento do territoacuterio para
excluir espaccedilos da atividade humana degradadora
6 O objetivo baacutesico das Unidades de Proteccedilatildeo Integral eacute preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais com exceccedilatildeo dos casos previstos nesta Lei BRASIL SNUC
7 O objetivo baacutesico das Unidades de Uso Sustentaacutevel eacute compatibilizar a conservaccedilatildeo da natureza com o uso sustentaacutevel de parcela dos seus recursos naturais Id2000
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No acircmbito do Poder Executivo do ente auditado a criaccedilatildeo de uma nova Unidade de
Conservaccedilatildeo ocorre necessariamente por ato do Poder Puacuteblico a partir da iniciativa da
Secretaria de Meio Ambiente ou da sugestatildeo da proacutepria comunidade
Em seguida a equipe da Secretaria vai a campo para levantar os dados que
fundamentaratildeo a implantaccedilatildeo da mesma (grau de degradaccedilatildeo zoneamento preliminar limites
possibilidade de formar corredores ecoloacutegicos etc)
A criaccedilatildeo e o zoneament09 da UC normalmente ocorrem em momentos distintos
Boa parte das aacutereas ocupadas configura-se atualmente como espaccedilos legalmente
protegidos seja por unidades de conservaccedilatildeo ou pelo coacutedigo florestal satildeo margens de rios e
encostas iacutengremes muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos Elas se constituem
em locais atraentes agraves ocupaccedilotildees ilegais que ao longo do tempo sem controle por parte dos
governos passam a ser alvo de constantes accedilotildees de degradaccedilatildeo ambiental
Praticamente todas as unidades de conservaccedilatildeo localizadas em aacutereas urbanas passam
por esse problema que consiste na busca de espaccedilo para fixar residecircncia
As Unidades de Conservaccedilatildeo satildeo aacutereas da cidade que por seus atributos ecoloacutegicos
apresentam um estatuto especial de uso e ocupaccedilatildeo do solo e de manejo do seu ecossistema
natural O Plano Diretor da Cidade deve prever como um dos instrumentos baacutesicos da Poliacutetica
de Meio Ambiente a criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo
152 O Planejamento
Na fase de planejamento da auditoria houve
1 a identificaccedilatildeo do(s) programa(s) e do gestor
A atmosfera as aacuteguas interiores superficiais e subterracircneas os estuaacuterios o mar territorial o solo o subsolo os elementos da biosfera a fauna e a flora Id2000
9 Entende-se por zoneamento a divisatildeo da regiatildeo delimitada em ZPVS (zona da preservaccedilatildeo da vida silvestre) ZCVS (zona de conservaccedilatildeo da vida silvestre) e ZOCs (zonas de ocupaccedilotildees)
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2 a verificaccedilatildeo da inserccedilatildeo do( s) programa( s) no Plano Plurianual e na Lei Orccedilamentaacuteria
Anual com a identificaccedilatildeo dos recursos orccedilamentaacuterios disponibilizados e executados
nos uacuteltimos cinco anos
3 estudo e compreensatildeo da(s) organizaccedilatildeo(otildees) envolvida (s) com o(s) programa(s)
4 realizaccedilatildeo de pesquisas a fim de conhecer a estrutura as caracteriacutesticas e a necessidade
de uma Unidade de Conservaccedilatildeo
5 publicaccedilotildees cientiacuteficas sobre o tema
6 levantamento de toda legislaccedilatildeo e normas aplicaacuteveis e
7 levantamento das categorias de UC existentes no acircmbito jurisdicional do Ente com
identificaccedilatildeo das unidades legislaccedilatildeo de criaccedilatildeo extensatildeo territorial e ecossistemas
envolvidos
A proposta apresentada ampliou a abrangecircncia do escopo de auditoria visando agrave
preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo de aacutereas protegidas ponto esse ainda carente de publicaccedilotildees no
que se refere a auditorias
A fim de viabilizar e materializar o presente trabalho as metodologias e teacutecnicas de
auditoria existentes foram adaptadas para a mudanccedila no objeto de controle e suas
especificidades
Durante a fase de levantamento de auditoria foram diagnosticadas algumas
peculiaridades que serviram para delinear o objeto do trabalho O nuacutemero de envolvidos na
gestatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo eacute relativamente grande e a complexidade do assunto
impotildee um tratamento diferenciado agrave questatildeo pois o assunto demanda uma anaacutelise
pormenorizada em diversas aacutereas temaacuteticas
Considerando a pouca tradiccedilatildeo e conhecimento sobre o assunto por uma questatildeo de
prudecircncia tomou-se conveniente que a presente abordagem se iniciasse com a realizaccedilatildeo de
uma auditoria-piloto em uma unidade de conservaccedilatildeo selecionada a fim de sedimentar o
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conhecimento para futuras auditorias bem como permitir demandar uma maior atenccedilatildeo agrave
estrutura da Secretaria de Meio Ambiente no tocante agrave Gestatildeo Ambiental para Unidades de
Conservaccedilatildeo
Ainda nesta fase foi selecionado para inspeccedilatildeo o Parque Natural de V ocasiatildeo em
que foi efetuado o levantamento soacutecio-ambiental preacutevio da Unidade de Conservaccedilatildeo em
questatildeo dos antecedentes legais e o reconhecimento do espaccedilo geograacutefico em mapas
(cobertura e uso do solo vegetaccedilatildeo regiotildees etc) tendo sido identificado que
a) O Parque Natural encontra-se inserido dentro de uma Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental (AP A) e neste sentido eacute possiacutevel identificar a existecircncia de um
mosaico formado pela AP A de V e Parque Natural de Y pelo Parque Natural
Z e pelo Canal T (que liga estas UCs)
A gestatildeo integrada destas Unidades pode significar uma maior efetividade das
accedilotildees executadas e a sinergia na utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada
gestor Este conceito pode ser estendido de uma forma geral para todas as UCs
do Ente
De acordo com o SNUC sempre que existir um conjunto de unidades de
conservaccedilatildeo de categorias diferentes ou natildeo proacuteximas justapostas ou
sobrepostas e outras aacutereas protegidas puacuteblicas ou privadas constituindo um
mosaico a gestatildeo do conjunto deveraacute ser feita de forma integrada e participativa
considerando-se os seus distintos objetivos de conservaccedilatildeo de forma a
compatibilizar a presenccedila da biodiversidade a valorizaccedilatildeo da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentaacutevel no contexto regional
Uma Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental eacute uma unidade de Uso Sustentaacutevel Eacute uma
aacuterea em geral extensa podendo ser constituiacuteda por terras puacuteblicas ou privadas
Possui um certo grau de ocupaccedilatildeo humana eacute dotada de atributos abioacuteticos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
89
bioacuteticos esteacuteticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida
e o bem-estar das populaccedilotildees humanas e tem como objetivos baacutesicos proteger a
diversidade bioloacutegica disciplinar o processo de ocupaccedilatildeo e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais
Jaacute um Parque Natural eacute uma unidade de Proteccedilatildeo Integral e admite apenas o uso
indireto10 de seus recursos Deve ser de posse e domiacutenio puacuteblico destinado agrave
visitaccedilatildeo e ao lazer Havendo aacutereas particulares incluiacutedas em seus limites estas
devem ser desapropriadas conforme dispuser a legislaccedilatildeo
b) O Ente puacuteblico auditado possui atualmente 24 Aacutereas de Proteccedilatildeo Ambiental e 17
Parques Naturais
c) A APA do Y foi criada por Decreto em 1991 e estaacute situada na Baixada de
XXX compreendendo a Lagoa e o Canal de T aleacutem das aacutereas de entorno
Abrange uma aacuterea de 932 hectares (ha) e engloba aleacutem de terrenos particulares o
Parque Natural de Y objeto da auditoria e a Reserva Integral de Praia
d) O Parque Natural do Y foi criado por Lei em 1978 e encontra-se sob a tutela
da Secretaria de Meio Ambiente A infra-estrutura atual se concentra em terreno
localizado em uma das margens da Lagoa com acesso pela Avenida 01
e) O Parque Natural de Y eacute constituiacutedo por uma aacuterea aproximada de 24785
hectares com diversos ecossistemas inter-relacionados o manguezal a restinga e
o lagunar Sua distribuiccedilatildeo de aacuterea protegida por bairros se daacute da seguinte forma
- Bairro A 244921 (ha)
- Bairro B 2931 (ha)
f) A populaccedilatildeo residente estimada no entorno imediato da Lagoa de Y e no seu
Canal eacute de 584 mil pessoas segundo a contagem de 1996 realizada pelo IBGE
lO Aquele que natildeo envolve consumo coleta dano ou destruiccedilatildeo dos recursos naturais BRASIL SNUC
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g) Entre 1984 e 1999 perderam-se cerca de 30 da vegetaccedilatildeo de restinga situada
principalmente no entorno da Lagoa de Y Nenhuma outra forma de vegetaccedilatildeo
sofreu uma perda tatildeo forte neste periodo o que ressalta a importacircncia da APA e
do Parque de Y como aacutereas de preservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo deste tipo de
ecossistema
h) A gestatildeo dos Parques Naturais eacute executada por uma Coordenadoria de
Conservaccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo Ambiental e a fiscalizaccedilatildeo fica a cargo de uma
Gerecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo ambas ligadas agrave Secretaria de Meio
Ambiente
i) No presente momento natildeo haacute parceria nem gestatildeo integrada com Organizaccedilotildees
da sociedade civil de interesse puacuteblico (OSCIPs) ou outras organizaccedilotildees similares
visando a gestatildeo do PN de Y
Neste sentido deve-se ressaltar que o SNUC incorporou a participaccedilatildeo social em
vaacuterios de seus artigos e no artigo 3 O possibilitando a gestatildeo das unidades de
conservaccedilatildeo por organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico mediante
Termo de Parceria firmado com o oacutergatildeo responsaacutevel pela unidade
j) Na estrutura da Secretaria de Meio Ambiente existe um Conselho de Defesa do
Meio Ambiente e natildeo haacute Conselhos Consultivos instituiacutedos para cada Unidade de
Conservaccedilatildeo
k) Com relaccedilatildeo agrave infra-estrutura o Parque possui (a) um Centro de Educaccedilatildeo
Ambiental (b) sede com equipamentos de apoio ao visitante banheiros
lanchonete e eco-loja e (c) aacuterea destinada agrave recreaccedilatildeo infantil
1) Existem contratos firmados atraveacutes de licitaccedilatildeo para execuccedilatildeo de serviccedilos de
limpeza e para prestaccedilatildeo de serviccedilos de Gestatildeo do Parque Natural
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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m) A Unidade de Conservaccedilatildeo em questatildeo possui um gestor formalmente nomeado
n) A unidade admite a visitaccedilatildeo puacuteblica
Foram definidos como
a) OBJETIVO do trabalho realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma
auditoria de resultados a fim de (a) verificar se as atividades governamentais
estatildeo sendo levadas a termo em conformidade com as leis ambientais normas e
poliacuteticas em vigor (b) verificar a obediecircncia aos sistemas e procedimentos de
proteccedilatildeo ambiental de uma Unidade de Conservaccedilatildeo procurando (c) confirmar se
todos os riscos envolvidos foram devidamente considerados (d) avaliar a
Unidade de Conservaccedilatildeo utilizando indicadores de sustentabilidade (e) conhecer
seu grau de implementaccedilatildeo como UC (t) identificar se o(s) programa(s) estatildeo
sendo executado de maneira econocircmica eficiente eficaz e efetiva (g) observar a
poliacutetica de gestatildeo para as Unidades de Conservaccedilatildeo como um todo (h) bem como
gerar informaccedilotildees e dados que possam ser utilizados pelo Executivo pelos
demais setores da Corte de Contas e pelo puacuteblico em geral
b) ALCANCE foi determinado o tempo a ser empregado os recursos necessaacuterios a
equipe de auditoria a metodologia aplicaacutevel as aacutereas a serem cobertas e os
objetivos
c) TEacuteCNICAS de auditoria foram utilizadas a avaliaccedilatildeo geral inspeccedilatildeo (em
registros documentos mapas etc) anaacutelise entrevistas e observaccedilatildeo in loco
Foram empregadas ainda ferramentas como o Barocircmetro da Sustentabilidade a
Estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) a Anaacutelise Stakeholder e a Anaacutelise
Swot
O programa de auditoria foi apresentado ao final desta fase e posteriormente aprovado
O citado programa foi elaborado em duas partes
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a) A primeira parte foi especiacutefica para anaacutelise da conformidade com a legislaccedilatildeo
federal e com os dispositivos emanados pelo Ente local bem como foi prevista a
conformidade com os dispositivos contratuais existentes para o tema em anaacutelise
b) A segunda parte abordou
- No tocante agrave Gestatildeo foram incluiacutedas questotildees relativas agrave forma de gestatildeo
escolha e capacitaccedilatildeo dos gestores nomeados para gerir uma Unidade de
Conservaccedilatildeo existecircncia formal de metas predefinidas para as Unidades de
Conservaccedilatildeo em geral e para o Parque Natural em questatildeo existecircncia de um
sistema de monitoramento avaliaccedilatildeo e de indicadores de desempenho para as
UCs dentre outros
- No tocante agraves questotildees operacionais o programa inclui existecircncia de plano de
manejo questotildees relacionadas agrave verificaccedilatildeo dos serviccedilos de implantaccedilatildeo
conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de trilhas ecoloacutegicas sinalizaccedilatildeo controle da
visitaccedilatildeo seguranccedila possiacuteveis pesquisas realizadas dentro da UC em questatildeo e
seu processo de licenciamento e acompanhamento tratamento fitossanitaacuterio e
controle de vetores (Controle de espeacutecies botacircnicas e zooloacutegicas nativas e
exoacuteticas) manutenccedilatildeo conservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da vegetaccedilatildeo manejo e
reforccedilo de espeacutecies da fauna autoacutectones prevenccedilatildeo e combate a incecircndios
aparelhamento e instalaccedilotildees manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico
limites as possiacuteveis consequumlecircncias socioeconocircmicas I ambientais no caso de
extinccedilatildeo da UC Poluiccedilatildeo Aquaacutetica visando a classificar a dependecircncia da
vida do Parque em relaccedilatildeo agrave aacutegua da Lagoa dentre outros Mesmo nesta etapa
houve uma preocupaccedilatildeo com a verificaccedilatildeo com a eficaacutecia eficiecircncia e a
efetividade do manejo do Parque Natural
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
93
153 A execuccedilatildeo
Na etapa seguinte a auditoria se dividiu nas seguintes fases
13 fase (Preacute-auditoria) Reuniatildeo com a equipe teacutecnica da Secretaria de Meio Ambiente
com apresentaccedilatildeo das equipes objetivando dar conhecimento da proposta de trabalho a ser
desenvolvido linhas de investigaccedilatildeo e criteacuterios adotados buscando parceria do oacutergatildeo
auditado que pela complexidade do tema e inexistecircncia de indicadores especiacuteficos para
Unidades de Conservaccedilatildeo seria de extrema relevacircncia para o sucesso da auditoria Nesta fase
foi aplicado um questionaacuterio agrave equipe da Secretaria de Meio Ambiente objetivando um
diagnoacutestico envolvendo aspectos relacionados com a estrateacutegia de atuaccedilatildeo da equipe do
tribunal com vistas a avaliar o engajamento da equipe da Secretaria e conhecer os principais
aspectos do(s) programa(s) escolhido para exame dirimir duacutevidas iniciais etc Como
decorrecircncia dessa anaacutelise foram definidos alguns pontos fortespontos fracos
23 fase Aplicaccedilatildeo de questionaacuterios levantamento dos indicadores porventura
existentes testes de aderecircncia a fim de averiguar a conformidade agraves normas previstas e
visitas ao Parque Natural de Y
Um exame mais aprofundado das questotildees de auditoria exigiu entrevistas com os
diversos Coordenadores e Gerentes de oacutergatildeos vinculados ou relacionados agrave Gestatildeo do
Parque Natural de Y bem como com bioacutelogos da Secretaria de forma a se obter informaccedilotildees
de caraacuteter qualitativo essenciais para contribuir para as recomendaccedilotildees de melhoria do(s)
programa( s)
154 O Relatoacuterio
Durante a execuccedilatildeo foram identificados achados decorrentes de gestatildeo e de
inobservacircncias de normas e procedimentos Apoacutes a anaacutelise dos achados foram relatadas as
conclusotildees bem como formuladas as recomendaccedilotildees e oportunidades de melhoria
pertinentes
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
94 bullbullbullbullbull Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reuniatildeo com o
corpo teacutecnico da Secretaria de Meio Ambiente tendo sido incorporados ao relatoacuterio os
Pronunciamentos da Administraccedilatildeo
bull A seguir satildeo relatadas algumas RECOMENDACcedilOtildeES mais significativas
bull
a) a elaboraccedilatildeo de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservaccedilatildeo
O Plano de Manejo eacute um projeto dinacircmico expresso atraveacutes de um documento
teacutecnico com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservaccedilatildeo que
determina seu zoneamento caracterizando cada uma de suas zonas e propondo
seu desenvolvimento fisico de acordo com suas finalidades Define ainda as
bull normas que devem presidir o uso da aacuterea e o manejo dos recursos naturais
inclusive a implantaccedilatildeo das estruturas fisicas necessaacuterias agrave gestatildeo da unidade
Desta forma estabelece diretrizes baacutesicas para o manejo da Unidade e sua
existecircncia eacute de obrigatoriedade prevista no SNUC
A Secretaria natildeo possui plano de manejo para o PN de Y bem como para as
bullbull demais unidades de conservaccedilatildeo
bullbull b) a adoccedilatildeo de medidas de manejo ambiental no entorno do PN de Y
bull A sustentabilidade da UC aumenta na medida em que a aacuterea que a circunda seja
bull alvo de medidas adequadas de manejo criando assim uma zona de amortecimento
que reduza os impactos do meio urbano no entorno do Parque Natural
Uma das medidas que podem ser adotadas eacute utilizaccedilatildeo de vegetaccedilatildeo nativa nas
aacutereas vizinhas agrave Ue Com isso a fauna nativa eacute favorecida e reduz-se a
possibilidade de disseminaccedilatildeo de espeacutecies vegetais exoacuteticas na aacuterea protegida em
funccedilatildeo da germinaccedilatildeo de sementes trazidas pelo vento ou animais
c) a definiccedilatildeo de metas em relaccedilatildeo agraves Unidades de Conservaccedilatildeo a fim de se
desenvolver ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
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A anaacutelise ou avaliaccedilatildeo das accedilotildees visa estabelecer se as intervenccedilotildees
governamentais produzem os efeitos propostos e para tanto satildeo necessaacuterios um
planejamento preacutevio e o estabelecimento de metas a serem alcanccediladas
d) a implementaccedilatildeo de um sistema de Monitoramento das accedilotildeesprojetos
implementados nas Unidades de Conservaccedilatildeo
o monitoramento vem a se constituir num instrumento de interaccedilatildeo entre o
planejamento e a execuccedilatildeo possibilitando a correccedilatildeo de desvios e a
retro alimentaccedilatildeo permanente de todo o processo de planejamento pela
experiecircncia vivenciada com a execuccedilatildeo No caso das unidades de conservaccedilatildeo o
monitoramento gera informaccedilotildees para que seja efetivado o manejo destas aacutereas
subsidiando a definiccedilatildeo e adoccedilatildeo de poliacuteticas
e) a efetivaccedilatildeo na praacutetica de uma gestatildeo integrada das UCs do Ente e dos
mosaicos formado por UCs vizinhas
Dentro desta mesma visatildeo haacute uma seacuterie de atividades comuns a todas as
Unidades que podem ser feitas de forma sineacutergica obtendo com isso ganhos de
escala consideraacuteveis maior efetividade das accedilotildees executadas e a racionalizaccedilatildeo na
utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada gestor das UCs
f) a implementaccedilatildeo dos Conselhos Consultivos para as Unidades de Conservaccedilatildeo
Algumas das OPORTUNIDADES DE MELHORIA mais significativas foram
a) buscar investir na Capacitaccedilatildeo dos Gestores das Unidades de Conservaccedilatildeo
b) A qualidade do trabalho e a consecuccedilatildeo das metas propostas natildeo dependem
somente do quantitativo de profissionais mas da realizaccedilatildeo das capacitaccedilotildees que
favoreccedilam a aquisiccedilatildeo de habilidades teacutecnicas e o desenvolvimento de atitudes
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bull bull bull bull 96
c) providenciar a delimitaccedilatildeo fisica da Unidade
A correta delimitaccedilatildeo das aacutereas e a colocaccedilatildeo de placas informando as restriccedilotildees
de uso de cada Zona eacute essencial para garantir o cumprimento dos dispositivos
legais atribuiacutedos agrave Unidade Muitas atividades irregulares cometidas por
desconhecimento dos limites e restriccedilotildees de uso e ocupaccedilatildeo poderiam ser
evitadas com esta accedilatildeo e com a colocaccedilatildeo de sinalizaccedilatildeo de advertecircncia
d) procurar desenvolver uma seacuterie de instrumentos de Planejamento visando as
Unidades de Conservaccedilatildeo
A disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees cientiacuteficas e de ferramentas de anaacutelise que
permitam a previsatildeo de riscos e ameaccedilas ambientais em relaccedilatildeo agrave dinacircmica dos
processos estruturais e funcionais dos ecossistemas torna possiacutevel aos
planejadores realizar previsotildees e a partir delas estabelecer planos e estrateacutegias
para contornar os problemas ambientais O desenvolvimento de uma seacuterie de
instrumentos de planejamento nos mais diversos niacuteveis - do estrateacutegico ao
operacional - auxilia no aprimoramento dos processos de gestatildeo das Unidades de
Conservaccedilatildeo permitindo ainda um planejamento progressivo para a obtenccedilatildeo de
Planos de Manejo
e) procurar implantar um sistema de controle do puacuteblico visitante em cada Parque
Natural visando agrave construccedilatildeo de uma base de dados
f) procurar fomentar a Pesquisa Cientiacutefica no acircmbito da Secretaria
Existe um potencial para o desenvolvimento de pesquisas cientiacuteficas que possam
subsidiar o planejamento e as accedilotildees de manejo ambiental nas Unidades de
Conservaccedilatildeo Para tal seria necessaacuteria a realizaccedilatildeo de convecircnios com Instituiccedilotildees
de Pesquisas interessadas na questatildeo ambiental
bullbull bull
97bull bull g) providenciar a correta delimitaccedilatildeo visual dentro da Unidadebull bull A sinalizaccedilatildeo de uma UC eacute parte importante do processo de informaccedilatildeo dos seus bull bullbull
usuaacuterios Por esse motivo natildeo se restringe agrave simples tarefa de colocar placas
bull implicando tambeacutem na verificaccedilatildeo do que deve ser informado e de que forma isso
bullbull pode ser feito com eficaacutecia
bull h) fomentar a busca de patrocinadores para implantaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo interna das
bull Unidadesbull bullbull
o patrociacutenio se constitui em uma forma legiacutetima para viabilizar um projeto desta
bull ordem considerando-se principalmente as dificuldades financeiras das Unidades
bull Deve-se cuidar todavia para que a inserccedilatildeo de um elemento graacuteficobull bullbull identificando o patrocinador natildeo venha a concorrer com as informaccedilotildees contidas
bull nos sinais e que seja tratado de maneira discreta
bullbull i) providenciar a sinalizaccedilatildeo externa atrativa para divulgar e incentivar a visitaccedilatildeo agrave
bull Unidade
bull j) adotar medidas de controle quanto agraves espeacutecies exoacuteticas introduzidas no Parque bull bullbull k) desenvolver uma maior conscientizaccedilatildeo da importacircncia das Unidades de
bull Conservaccedilatildeo junto ao puacuteblico em geral
bullbull I) estudar a viabilidade de parcerias com Organizaccedilotildees da Sociedade Civil de
bullbull Interesse Puacuteblico (OSCIP) visando uma gestatildeo compartilhada dada a escassez de
bull recursos financeiros
bullbull m) estudar a modificaccedilatildeo dos recipientes utilizados na coleta seletiva bem como a
bull implantaccedilatildeoampliaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo educativa para utilizaccedilatildeo dos pontos de
bull coletabull bullbull n) procurar incentivar o uso de tecnologias adaptadas para melhor aproveitamento
bull de recursos naturais
bullbullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
98
Em anexo ao relatoacuterio de auditoria foram oferecidas as seguintes ferramentas agrave
Secretaria de Meio Ambiente
- o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo que permitiraacute agrave
Secretaria desenvolver instrumentos de controle da eficiecircncia e da eficaacutecia da
execuccedilatildeo dos projetosaccedilotildees ligadas agraves Unidades de Conservaccedilatildeo e aos
propoacutesitos de sustentabilidade
- posiccedilatildeo final das anaacutelises Swot e Stakeholder
- sugestatildeo de indicadores de desempenho para o(s) programa(s)
- questionaacuterio aplicado relativo ao Grau de Implementaccedilatildeo e Grau de
Vulnerabilidade e
- a representaccedilatildeo graacutefica de mapas de iacutendice e mapa de trilha
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas
1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade
o manejo de uma aacuterea protegida se mede atraveacutes da execuccedilatildeo de accedilotildees indispensaacuteveis
que contribuem para o alcance dos objetivos previamente definidos Sem um plano de manejo
eacute praticamente impossiacutevel estabelecer as formas adequadas de utilizaccedilatildeo da aacuterea e propor
prioridades de accedilatildeo dentro das unidades A efetividade do manejo eacute considerada como o
conjunto de accedilotildees que fundamentando-se nas atitudes capacidades e competecircncias
particulares permitem cumprir satisfatoriamente a funccedilatildeo para a qual foi criada a aacuterea
protegida ou a unidade de conservaccedilatildeo
Existem diversas teacutecnicas para avaliar elou monitorar o manejo de aacutereas protegidas A
equipe de auditoria optou por utilizar a Avaliaccedilatildeo do grau de implementaccedilatildeo e
vulnerabilidade das unidades de Conservaccedilatildeo resultado de uma pesquisa posta em praacutetica
em algumas unidades de conservaccedilatildeo federais brasileiras em 1998 utilizando metodologia
desenvolvida pela World Wife Fund (WWF-Brazil) em conjunto com o Instituto Brasileiro do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
99
bull
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (lBAMA) Nesse procedimento se avalia
a (s) aacuterea(s) protegida(s) de acordo com dois grandes acircmbitos o grau de implementaccedilatildeo e a
vulnerabilidade
o estudo realizado pela WWF e pelo IBAMA baseou-se inicialmente em 86 unidades
com mais de seis anos de criaccedilatildeo onde foram aplicados questionaacuterios de coleta de
informaccedilotildees aos chefes das unidades de conservaccedilatildeo A vantagem deste estudo eacute que a
maioria das questotildees propostas no formulaacuterio foram quantitativas evitando-se desta maneira
opiniotildees e respostas mais subjetivas e consequumlentemente permitindo uma anaacutelise
padronizada das respostas
15511 O Grau de implementaccedilatildeo
o procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementaccedilatildeo Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute qualificado com base em
uma escala de O a 4 sendo a condiccedilatildeo oacutetima esperada a de mais alto valor Os resultados das
qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada acircmbito e interpretados
em uma escala de valores
Numa escala determinada de O a 4 para a anaacutelise dos resultados considerou-se que as
pontuaccedilotildees menores que 2 seriam consideradas insuficientes
O grau de implementaccedilatildeo eacute assim classificado
a) unidades em SITUACcedilAtildeO PRECAacuteRIA (grau de implementaccedilatildeo entre O 199)
existem basicamente nos decretos que os criaram sem oferecer as condiccedilotildees
miacutenimas de implementaccedilatildeo exigidas para uma unidade do gecircnero
b) unidades MINIMAMENTE implementada ( entre 2 - 299) natildeo satildeo capazes de
garantir plenamente a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
100
c) unidades RAZOAVELMENTE implementada (3 - 4) estatildeo aptas a enfrentar
satisfatoriamente as crescentes pressotildees externas e internas enfrentadas por aacutereas
naturais
15512 O Grau de vulnerabilidade
O grau de vulnerabilidade reflete as pressotildees externas e internas que comprometem a
integridade da aacuterea incluindo o grau de insularizaccedilatildeo da unidade (niacutevel de desmatamento no
entorno da mesma) a forma predominante de uso da terra no entorno da unidade e a
exploraccedilatildeo dos recursos naturais dentro da unidade dentre outros
O procedimento identificou adaptado para o caso cinco elementos importantes para
avaliar o grau de vulnerabilidade Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute
qualificado com base em uma escala de O a 4 e neste caso a relaccedilatildeo se inverte onde as
unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2 satildeo unidades pouco vulneraacuteveis
Os resultados das qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada
acircmbito e interpretados em uma escala de valores onde o grau de vulnerabilidade eacute assim
classificado
a) unidade POUCO vulneraacutevel (grau de implementaccedilatildeo entre 0-199)
b) MEDIANAMENTE vulneraacutevel ( entre 2 - 29)
c) MUITO vulneraacutevel ( entre 3 4)
1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque
Natural de Y
A fim de proporcionar um melhor entendimento julga-se importante apresentar
esclarecimentos adicionais sobre outras ferramentas empregadas nesta auditoria
O Barocircmetro da Sustentabilidade eacute representado por uma escala de desempenho que
indica condiccedilotildees como insustentaacutevel potencialmente insustentaacutevel intermediaacuterio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
101
bull
potencialmente sustentaacutevel e sustentaacutevel em um graacutefico bidimensional que representa o
bem-estar humano (eixo y) e o bem-estar ecoloacutegico (eixo x)
o objetivo desta ferramenta eacute avaliar o desempenho da sustentabilidade no PN de Y
classificando-o atraveacutes das ferramentas (Estrutura PER Anaacutelise SWOT e Barocircmetro da
sustentabilidade) e de indicadores de sustentabilidade entendidos aqui como um conjunto de
valores que possam facilitar o alcance da meta de atingir o bem-estar humano e o bem-estar
ecoloacutegico de forma simultacircnea
Os indicadores foram selecionados subjetivamente e apresentados aos teacutecnicos da
Secretaria de Meio Ambiente para apreciaccedilatildeo
1553 A Estrutura PER
A estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) organiza as informaccedilotildees em trecircs grandes
categorias (a) pressotildees que a sociedade exerce sobre o Parque (b) estado que demonstra a
qualidade ambiental de seus vaacuterios componentes (ex biodiversidade) e (c) as respostas agraves
modificaccedilotildees no estado e agraves pressotildees representadas pelas accedilotildees implementadas pela Secretaria
de Meio Ambiente e a sociedade na forma de decisotildees poliacuteticas adoccedilatildeo de programas e accedilotildees
diversas Esta teacutecnica permitiu identificar alguns indicadores de sustentabilidade para o
Parque
1554 Anaacutelise SWOT
A Anaacutelise SWOT foi empregada como uma teacutecnica facilitadora da identificaccedilatildeo dos
problemas que podem afetar o Parque separando seu ambiente interno do externo em pontos
Estes pontos gerados pelas diversas opiniotildees podem ser transformados em indicadores de
sustentabilidade
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
102
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1555 Anaacutelise Stakeholder
Stakeholder eacute um termo da liacutengua inglesa atualmente muito usado em administraccedilatildeo
de empresas e outras aacutereas afins e que literalmente significa detentor de interesses ou
titular de interesses Na literatura utiliza-se tambeacutem o termo ator com o mesmo
significado de stakeholder
Anaacutelises tradicionais de projetos costumavam considerar apenas dois stakeholders
equipe do projetodesenvolvedores do produto (interno) e usuaacuterio finalconsumidorcliente
(externo) Entretanto a moderna anaacutelise de stakeholders amplia o conceito dos mesmos
considerando as pessoas e entidades que de alguma forma detecircm algum tipo de conhecimento
interesse ou influecircncia que contribuem para o sucesso de um projeto (por exemplo acionistas
empregados instituiccedilotildees financeiras fornecedores governo etc)
De modo a simplificar e permitir uma anaacutelise do problema os stakeholders externos
foram classificados em cinco categorias usuaacuterios influenciadores financiadores
patrocinadores e especialistas em meio ambiente
1556 O algoritmo do processo de monitoramento
Entende-se por monitoramento de um projeto ou programa o acompanhamento
fiacutesico financeiro e analiacutetico das atividades ou accedilotildees executadas dos produtos resultados e
impactos gerados do processo de sua execuccedilatildeo do contexto em que ele se baseou ou de
qualquer outra dimensatildeo que se queira acompanhar Uma caracteriacutestica baacutesica da praacutetica de
monitoramento eacute que esta se refere necessariamente a um processo jaacute em andamento
A praacutetica do monitoramento possibilita a observaccedilatildeo de todos os momentos da
trajetoacuteria do projetoprograma e as explicaccedilotildees factuais de seu desempenho e dos resultados
obtidos Aleacutem de se constituir em um instrumento para o gerenciamento de
projetoprogramas o monitoramento encerra um alto conteuacutedo de aprendizagem sobre o
processo desenvolvido possibilitando a compreensatildeo sobre os resultados alcanccedilados ou sobre
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as influecircncias favoraacuteveis e desfavoraacuteveis exercidas pelo contexto interno e externo ao
proj etoprograma
A avaliaccedilatildeo eacute a anaacutelise dos produtos gerados pelas atividades executadas do alcance
dos objetivos especiacuteficos e metas estabelecidas e dos impactos de um projeto Aleacutem de se
perguntar o que aconteceu a avaliaccedilatildeo vai se preocupar com o como isto aconteceu e
por que aconteceu desta maneira
Os projetos podem ser avaliados desde as seguintes perspectivas temporais e
metodoloacutegicas
bull a) ex-ante com o fim de alcanccedilar uma situaccedilatildeo plena no contexto e determinar o
propoacutesito e trajetoacuteria oacutetimas para alcanccedilar o maacuteximo de impacto
b) concorrente durante a execuccedilatildeo com a finalidade de determinar se a forma em
bull que se estaacute sendo executado permite gerar o impacto desejado
bull
c) ex-post para determinar se o impacto previsto foi gerado e ateacute que ponto Os
resultados satildeo atribuiacuteveis agraves accedilotildees realizadas
Impacto para o presente estudo se refere aos
a) resultados como alteraccedilotildees ou variaccedilotildees no grau de estruturaccedilatildeo e influecircncia das
accedilotildees institucionais orientadas a alcanccedilar o efeito desejado
b) efeitos desejados nas variaacuteveis ambientais produzidos pelas accedilotildees dos programas
ou projetos os quais podem ser atribuiacuteveis agraves accedilotildees efetuadas
O monitoramento e a avaliaccedilatildeo assim como o planejamento constituem instrumentos
de gestatildeo e sua adoccedilatildeo estaacute intimamente ligada aos propoacutesitos de desenvolvimento e
sustentabilidade organizacionais
A realidade mostra que nem sempre os projetos programas satildeo formalmente
planejados ou adequadamente planejados ou mesmo quando foram eacute comum que ao longo
de sua execuccedilatildeo eles se distanciem da formulaccedilatildeo inicial devido a circunstacircncias impostas
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pela realidade ou a aprendizagem acumulada ao longo de sua trajetoacuteria e que indicam novas
fonnas de abordagem do problema estrateacutegias ou metodologias de intervenccedilatildeo Eacute necessaacuterio
a atualizaccedilatildeo do planejamento ou o replanejamento do projeto I programa
Um processo de monitoramento seraacute tanto mais consistente quanto mais claramente
estiverem definidos os elementos loacutegicos do projeto ou quanto melhor explicitados estiverem
os seus objetivos e metas
o programa observado em nosso estudo de caso se encontrava carente de definiccedilotildees
precisas em relaccedilatildeo aos objetivos e metas com alguma desatualizaccedilatildeo frente agrave dinacircmica que a
gestatildeo das Unidades de Conservaccedilatildeo vem assumindo ao longo de sua execuccedilatildeo
A fim de auxiliar nesta tarefa foi empregado em grande parte a metodologia
desenvolvida pelo PPME Pilot Program for Monitoring and Evaluation patrocinada pela
United States Agency for Internacional Development (USAID) consubstanciado no
documento Monitoring and Evaluation of Conservation and Sustainable Development
Projects Este documento sistematiza uma experiecircncia participativa promovida pela WWF
Brazil A origem deste documento remonta agrave uma demanda e constataccedilatildeo de que diversas
organizaccedilotildees observadas embora apresentassem avanccedilos significativos no tocante ao
fortalecimento institucional careciam ainda de habilidades e instrumentos praacuteticos para o
auto-monitoramento e para a avaliaccedilatildeo dos resultados dos projetos I programas sob sua
responsabilidade
Os objetivos do PPME satildeo
- estimular a praacutetica de monitoramento e avaliaccedilatildeo pelas organizaccedilotildees
participantes
- melhorar a eficiecircncia e a eficaacutecia na implementaccedilatildeo dos projetos
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105
- desenvolver uma metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo apropriada a
projetos de conservaccedilatildeo e desenvolvimento sustentaacutevel
- disseminar as experiecircncias e a metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo
- contribuir para a replicaccedilatildeo dos projetos eou praacuteticas desenvolvidas pelos
projetos
o estudo apresenta os elementos baacutesicos para a montagem de um sistema de
monitoramento e avaliaccedilatildeo sendo apresentadas ferramentas como uma matriz de
monitoramento instrumentos de coleta e registro de informaccedilotildees identificaccedilatildeo das variaacuteveis
envolvidas e elaboraccedilatildeo de indicadores de desempenho
156 Accedilotildees futuras
Sem prejuiacutezo da fase de acompanhamento a aplicaccedilatildeo das metodologias do Grau de
Implementaccedilatildeo e do Grau de Vulnerabilidade em uma proacutexima auditoria para todas as
unidades de conservaccedilatildeo da mesma esfera iraacute gerar um banco de dados que poderaacute servir
como guia para accedilotildees concretas de conservaccedilatildeo da biodiversidade e permitir um
acompanhamento da evoluccedilatildeo do quadro a partir de futuros levantamentos semelhantes
fornecendo um raio x de todas as unidades
16 CONCLUSAtildeO
Conforme comentado ao se abordar as ongens da auditoria observou-se que a
necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo a partir da evoluccedilatildeo das
sociedades humanas Da formaccedilatildeo dos governos adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de
parcela dos bens produzidos aos proacuteprios governos e com o passar dos tempos mais a
atividade do Estado se tomou complexa
Regra geral conforme apontado na literatura consultada a razatildeo maior da criaccedilatildeo de
institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e despesa residiu na necessidade de se verificar a correta
aplicaccedilatildeo de tais recursos Ao longo do tempo a auditoria atravessou um periacuteodo de enfoque
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dirigido unicamente aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento
da legalidade no setor puacuteblico
Com a mudanccedila de enfoque da Administraccedilatildeo Puacuteblica passando da forma burocraacutetica
agrave gerencial o Estado teve de ser reformado e reconstruiacutedo A Globalizaccedilatildeo trouxe inuacutemeras
transformaccedilotildees que repercutiram e repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e
consequumlentemente sobre o controle externo como (1) o redimensionamento do Estado
predominando uma tendecircncia de enxugamento deste (2) o uso intensivo de novas
tecnologias (3) o novo papel da educaccedilatildeo onde o conhecimento passou a ser a mateacuteria prima
do desenvolvimento (4) a preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente (5) a ascensatildeo
do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico fortalecendo-se uma reivindicaccedilatildeo da
sociedade por uma distribuiccedilatildeo mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos bem como por uma
melhor qualidade na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos (6) a reduccedilatildeo das
fronteiras do mundo gerando uma precarlzaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho uma vez que a
globalizaccedilatildeo natildeo ajudou a eliminar a pobreza e nem ampliou as oportunidades de emprego
para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo
A repercussatildeo destes fenocircmenos levou o controle externo a uma adaptaccedilatildeo de
conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos auditoriais Assim a auditoria vem
evoluindo incorporando novos tipos como a auditoria operacional ou de gestatildeo examinando
as accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica da legalidade e legitimidade bem como do campo
econocircmico patrimonial e financeiro alcanccedilando os aspectos da economicidade da eficiecircncia
da eficaacutecia e da efetividade
Utilizando as mesmas metodologias de auditoria hoje existentes assim como suas
teacutecnicas a adoccedilatildeo do enfoque ambiental agregou novos princiacutepios como a equidade a
sustentabilidade ambiental e a congruecircncia
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A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e perspectivas
No estudo de caso apresentado optou-se por uma auditoria de confonnidade integrada a uma
auditoria de resultados aplicada a Unidades de Conservaccedilatildeo pois se julgou importante
conhecer e avaliar a fonna de gestatildeo das UCs Para tal foi escolhida uma uacutenica UC a fim de
sedimentar o conhecimento bem como demandar uma maior atenccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental para
as UCs
o trabalho realizado no estudo de caso apresentado pennitiu identificar uma seacuteria
carecircncia em relaccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental traduzida na ausecircncia de metas em relaccedilatildeo agraves UCs
falta de um planejamento preacutevio inexistecircncia de um sistema de monitoramento das accedilotildees
implementadas falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos baixa
qualificaccedilatildeo dos gestores das UCs e ausecircncia de uma gestatildeo integrada para o mosaico
identificado A inexistecircncia desta estrutura de planejamento e monitoramento baacutesica impede a
avaliaccedilatildeo da eficaacutecia o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
racionalizaccedilatildeo na utilizaccedilatildeo dos recursos bem como dificulta a tomada de decisotildees e adoccedilatildeo
de poliacuteticas
Espera-se com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas
desenvolvidas em conjunto com os teacutecnicos do programa auxiliar o gestor a criar uma
estrutura para uma gestatildeo ambiental mais consistente pennitindo realizar no futuro
auditorias operacionais de verificaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia economicidade e efetividade
com objetivos bem fonnulados metas definidas qualificando ou quantificando as situaccedilotildees
esperadas e com prazos estabelecidos variaacuteveis identificadas pennitindo a construccedilatildeo de
indicadores consistentes
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Observa-se portanto que as nonnas assim como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria
hoje existentes pennitem a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental ~ uma vez que a auditoria eacute
uma ferramenta de gestatildeo e de controle com base teoacuterica e cientiacutefica bem estruturada - em
condiccedilotildees de contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os
resultados
Houve uma ampliaccedilatildeo nos objetos de controle das Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
e suas especificidades afinal a auditoria eacute um processo de controle em constante evoluccedilatildeo
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Em sequumlecircncia oferece-se uma introduccedilatildeo ao meio ambiente e a gestatildeo puacuteblica a ele
relacionada a auditoria governamental enfatizando a legitimidade dos Tribunais de Contas
bull para realizar auditorias ambientais
o estudo prossegue abordando conceitos tipos objetivos princiacutepios e teacutecnicas dentre
outros relacionados agrave auditoria ambiental demonstrando ao final um caso de auditoria de
conformidade integrada agrave uma auditoria de resultados aplicada em Unidades de Conservaccedilatildeo
2 A AUDITORIA ORIGENS
Eacute difiacutecil apontar com exatidatildeo a origem da auditoria uma vez que todos aqueles que
bull possuiacuteam o ofiacutecio de verificar a legitimidade dos fatos econocircmico-financeiros prestando
contas a um superior podiam ser contemplados como auditores Todavia a visatildeo histoacuterica eacute
fundamental para conhecer sua trajetoacuteria e tendecircncias (BOYNTON 2002 p 34)
Ainda citando o mesmo autor de acordo com um historiador da contabilidade
Auditoria comeccedila em eacutepoca tatildeo remota quanto a contabilidade Sempre que
bull o avanccedilo da civilizaccedilatildeo tinha implicado que a propriedade de um homem fosse confiada em maior ou menor extensatildeo a outro a desejabilidade da necessidade de verificaccedilatildeo da fidelidade do uacuteltimo tomou-se clara
No Egito antigo autoridades providenciavam verificaccedilotildees independentes nos registros
de arrecadaccedilatildeo de impostos na Greacutecia eram realizadas inspeccedilotildees nas contas de funcionaacuterios
puacuteblicos os romanos comparavam gastos com autorizaccedilotildees de pagamento e os nobres de
castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros contaacutebeis e
bull relatoacuterios preparados pelos vassalos
A necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo com a evoluccedilatildeo do
proacuteprio homem Dos primeiros grupos sociais evoluiacutemos para comunidades baseadas em
relaccedilotildees de troca e para regular essas relaccedilotildees surgiu o mercado A partir deste surgiram os
governos que passaram a funcionar como mediadores das relaccedilotildees entre os diversos
mercados impondo-lhes criteacuterios regras e limites preestabelecidos como forma de garantir
proteccedilatildeo ao proacuteprio mercado e agrave comunidade (SILVA A 1999 p 20) bull bull bullc
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
8
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Da fonnaccedilatildeo dos governos com vistas a suportar as despesas necessaacuterias agrave sua
manutenccedilatildeo adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de parcela dos bens produzidos aos proacuteprios
governos evoluindo para os impostos
Com o passar dos tempos quanto mais a atividade do Estado se tomava complexa
fosse pela maior intervenccedilatildeo na economia privada fosse pela crise dos proacuteprios regimes
institucionais maior se tomava a necessidade de periodicamente dar conhecimento agraves
massas da situaccedilatildeo da tesouraria puacuteblica
No mundo inteiro a razatildeo maior da criaccedilatildeo de institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e
despesa residiu na necessidade de se verificar a correta aplicaccedilatildeo de tais recursos quaisquer
que fossem os moldes em que fossem expressos e com base nessa necessidade nos primeiros
anos do seacuteculo XIX diversos paiacuteses instituiacuteram Cortes de Contas ou oacutergatildeos semelhantes
embora sob denominaccedilotildees diversas
Jaacute a auditoria de empresas comeccedilou durante a Revoluccedilatildeo Industrial em meados do
seacuteculo XIX Com a manufatura deslocando-se da produccedilatildeo domeacutestica para faacutebricas movidas
por energia grandes empresas foram se fonnando que demandaram investimentos
monetaacuterios de indiviacuteduos e bancos Esse extensivo investimento externo e o desenvolvimento
da fonna corporativa de negoacutecios significaram que os proprietaacuterios e os gestores fossem
indiviacuteduos diferentes Avanccedilos na tecnologia industrial e de transporte provocaram novas
economias de escala e o crescimento da incidecircncia de situaccedilotildees em que os proprietaacuterios das
bull empresas natildeo se encontravam presentes no dia-a-dia das operaccedilotildees Empresas de auditoria
independente entatildeo vieram surgindo assumindo uma importacircncia cada vez maior na
comunicaccedilatildeo das infonnaccedilotildees financeiras aos interessados
Neste cenaacuterio os ingleses utilizavam o tenno auditoria para designar exclusivamente
o conjunto de procedimentos teacutecnicos para a revisatildeo dos registros contaacutebeis confonne
bull observa Arauacutejo (2004 p 13)
amp
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
9
o tenno auditoria atualmente eacute empregado em conexatildeo com ampla gama de
atividades em nossa sociedade e para efeito do presente estudo seraacute enfocado em maiores
detalhes a auditoria no setor puacuteblico Para retratar sua importacircncia segue o comentaacuterio
A fiscalizaccedilatildeo e o controle externo das atividades administrativas no Setor Puacuteblico estatildeo vinculados aos propoacutesitos de conseguir avaliar a boa aplicaccedilatildeo do dinheiro puacuteblico a probidade administrativa a eficiecircncia da gestatildeo financeira das entidades e dos agentes puacuteblicos e a afericcedilatildeo dos resultados da Administraccedilatildeo
Natildeo existe aparelho administrativo mais complicado e mais exposto a abusos do que o do Estado pois sendo de todos natildeo eacute de ningueacutem Natildeo sendo de ningueacutem muitos pensam servir-se dele em proveito proacuteprio e dos amigos Nenhuma organizaccedilatildeo administrativa tem maior necessidade de controles prontos e eficazes do que o Estado (GOMES 2002 p 7)
3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A
REFORMA DO ESTADO
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Na histoacuteria francesa desde 1256 no reinado de Luiacutes IX encontram-se indiacutecios da
existecircncia de uma Cacircmara de Contas designada com o nome de Chambre de Comptes que
tinha a funccedilatildeo de vigiar os dispecircndios puacuteblicos
bull Na Peniacutensula Ibeacuterica a partir do seacuteculo XII e por todo o periacuteodo medieval surgiram as
assembleacuteias poliacuteticas de nobres que desempenhavam a funccedilatildeo de oacutergatildeos controladores das
financcedilas dos reinos ibeacutericos
Ultrapassada a fase das imposiccedilotildees dos senhores feudais coube aos reis absolutos
monopolizar o exerciacutecio do controle financeiro dos seus respectivos Estados ou Reinos
bull (SIQUEIRA 1999)
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No Impeacuterio Austriacuteaco em 1661 criou-se a Cacircmara de Contas com uma influecircncia
preponderante na administraccedilatildeo financeira do Estado e em 1807 a Cacircmara de Contas francesa
convertida posteriormente em Tribunal de Contas ou Cour des Compte adotou o exame das
contas a posteriori enquanto que o exame preacutevio atribuiacutea-se ao Ministeacuterio Ordenador da
Despesa e ao da Fazenda
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A criaccedilatildeo desta Cacircmara francesa foi uma decorrecircncia loacutegica do princiacutepio democraacutetico
uma vez que o povo natildeo tem apenas a obrigaccedilatildeo legal de contribuir para os tributos que
consentiu mas tambeacutem o direito de saber por meio dos seus representantes no Parlamento se
o dinheiro foi utilizado conforme a lei aprovada como foi gasto e que beneficios lhe
proporcionou (GOMES 2002)
Conforme relatado por Silva F (2002) no Brasil ateacute 1822 pouco se pode falar de
controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Apoacutes a proclamaccedilatildeo da Independecircncia (1822) ateacute 1930 a administraccedilatildeo eacute marcada por
um Estado Policial ou Absoluto onde impera o exerciacutecio da legalidade e a Administraccedilatildeo
Puacuteblica era marcada pelo patrimonialismo A Constituiccedilatildeo de 1891 institucionalizou a Corte
de Contas que todavia soacute veio a ser instalada efetivamente em 1893
A crise econocircmica mundial de 1929 a revoluccedilatildeo de 1930 e o estabelecimento do
Estado Novo foram fatores de introduccedilatildeo de um modelo claacutessico Em 1936 agraves veacutesperas do
Estado Novo com a criaccedilatildeo do DASP (Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico)
inicia-se uma nova Administraccedilatildeo Puacuteblica Nesta o interesse puacuteblico e o controle a pdori
passam a determinar essa fase denominada como administraccedilatildeo burocraacutetica
31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial
Segundo Bresser Pereira (2001) a administraccedilatildeo burocraacutetica claacutessica foi implantada
nos principais paiacuteses europeus no final do seacuteculo XIX e no Brasil em 1936
Este modelo de administraccedilatildeo foi adotado para substituir a administraccedilatildeo
patrimonialista que se tomou incompatiacutevel com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares que surgem no seacuteculo XIX e onde eacute essencial a clara separaccedilatildeo entre o Estado
e o mercado bem como a distinccedilatildeo entre o poliacutetico e o administrador puacuteblico
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A administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica claacutessica foi adotada porque era uma alternativa
muito superior agrave administraccedilatildeo patrimonialista e o problema da eficiecircncia natildeo era na
verdade essencial agrave eacutepoca
Na medida em que o pequeno Estado liberal do seacuteculo XIX se transformou no grande
Estado social e econocircmico do seacuteculo XX observoumiddot se que natildeo garantia nem rapidez nem boa
qualidade em custo baixo para os serviccedilos prestados ao puacuteblico A administraccedilatildeo burocraacutetica
era lenta cara e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadatildeos
enquanto o Estado assumia um nuacutemero crescente de serviccedilos sociais e econocircmicos
Apoacutes a II Guerra Mundial haacute uma reafirmaccedilatildeo dos valores burocraacuteticos mas ao
mesmo tempo a influecircncia da administraccedilatildeo de empresas comeccedila a se fazer sentir na
administraccedilatildeo puacuteblica Todavia a reforma soacute ganharaacute forccedila a partir dos anos 70 quando tem
iniacutecio a crise fiscal do Estado levando tambeacutem agrave crise a sua burocracia em suma o
crescimento do Estado como empresaacuterio provocou a necessidade de providecircncias para
melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia da Administraccedilatildeo Puacuteblica
Desde a deacutecada de 1970 presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no
sentido de pressionar empresas organizaccedilotildees puacuteblicas e mesmo organizaccedilotildees sem fins
lucrativos a buscar mais eficiecircncia eficaacutecia e efetividade em sua atuaccedilatildeo (SANTOS
CARDOSO 2002)
No Brasil para atender a essas demandas eacute editado o Decreto-lei no 200 em 1967
considerado o embriatildeo do modelo chamado poacutes-burocraacutetico ou gerencial
Posteriormente dando continuidade agrave Reforma em 1995 como uma resposta agrave grande
crise do Estado dos anos 80 e agrave globalizaccedilatildeo da economia - dois fenocircmenos que estatildeo
impondo em todo o mundo a redefiniccedilatildeo das funccedilotildees do Estado e da sua burocracia bull se
consolida a proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial (BRESSER PEREIRA 2001)
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Ainda segundo o autor
A crise do Estado implicou na necessidade de refonnaacute-Io e reconstruiacute-lo a globalizaccedilatildeo tomou imperativa a tarefa de redefinir suas funccedilotildees Antes da integraccedilatildeo mundial dos mercados e dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um dos seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competiccedilatildeo internacional Depois da globalizaccedilatildeo as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel eacute o de facilitar para que a economia nacional se tome internacionalmente competitiva A regulaccedilatildeo e a intervenccedilatildeo continuam necessaacuterias na educaccedilatildeo na sauacutede na cultura no desenvolvimento tecnoloacutegico nos investimentos em infrashyestrutura - uma intervenccedilatildeo que natildeo apenas compense os desequiliacutebrios distributivos provocados pelo mercado globalizado mas principalmente que capacite os agentes econocircmicos a competir a niacutevel mundial
O modelo gerencial ou poacutes-burocraacutetico busca ampliar a autonomia das entidades
descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiecircncia das organizaccedilotildees puacuteblicas
bull direcionando a ecircnfase do controle para os resultados da accedilatildeo puacuteblica
Segundo Silva F (2002) entre as principais mudanccedilas a serem introduzidas pelo Plano
da Reforma iniciado em 1995 em relaccedilatildeo ao modelo burocraacutetico claacutessico tecircm-se a reduccedilatildeo
dos controles formais descentralizaccedilatildeo das funccedilotildees puacuteblicas e elevaccedilatildeo da autonomia na
bull gestatildeo dentre outros Prevecirc-se uma grande importacircncia para os contratos de gestatildeo no
bullbull controle de elevado volume de recursos
bull O controle no modelo gerencial deixaria de ser principalmente burocraacutetico de
procedimentos realizado pelo proacuteprio administrador e por oacutergatildeos de controle interno e
externo e passaria a ser estruturado por uma combinaccedilatildeo de quatro tipos de controle
Controle de resultados a partir de indicadores de desempenho estipulados nos
contratos de gestatildeo
Controle contaacutebil de custos que pode ser entendido como o elemento central do
controle de resultados
Controle por quase-mercados ou competiccedilatildeo administrada
Controle social pelo qual os cidadatildeos exercitam formas de democracia direta
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32 A Globalizaccedilatildeo
Transfonnaccedilotildees intensas vecircm ocorrendo desde a uacuteltima deacutecada do seacuteculo passado
abrangendo diversas aacutereas do conhecimento e de atuaccedilatildeo do ser humano Assiste-se a um
pennanente processo de transfonnaccedilatildeo acompanhado da emergecircncia de novos valores
(GOMES 2002)
Segundo o autor os principais fenocircmenos que tipificam a chamada era da globalizaccedilatildeo
e que repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e consequumlentemente sobre o controle
extemo satildeo
a) redimensionamento do Estado (down size) Com o insucesso do socialismo de
modelo estatizante aprofundou-se o questionamento sobre a intervenccedilatildeo do Poder
Puacuteblico na sociedade intensificando-se o debate sobre a necessidade de se reduzir
o tamanho do Estado Predomina assim uma tendecircncia de enxugamento do
Estado de modo que as organizaccedilotildees privadas e da sociedade civil passam a
executar accedilotildees antes a cargo do Poder Puacuteblico
b) uso intensivo de novas tecnologias O surgimento de novas tecnologias tendo em
vista sobretudo a digitalizaccedilatildeo e infonnatizaccedilatildeo da vida cotidiana em todos os
niacuteveis provoca profundas mudanccedilas na estrutura da Administraccedilatildeo e no
comportamento do gestor puacuteblico se configurando mesmo uma banalizaccedilatildeo do
conhecimento teacutecnico-cientiacutefico
c) o novo papel da educaccedilatildeo Com a utilizaccedilatildeo de novas tecnologias sobremodo
com o advento da educaccedilatildeo agrave distacircncia a escola perde a condiccedilatildeo de centro
privilegiado da infonnaccedilatildeo ou do conhecimento que tambeacutem ocorrem fora dela
Mais do que a matildeo de obra o conhecimento passa a ser a mateacuteria prima do
desenvolvimento
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bull d) preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente Assiste-se agrave mudanccedila de
paradigmas com a passagem do ambientalismo superficial segundo uma visatildeo
mecanicista para a ecologia profunda que envolve uma percepccedilatildeo holiacutestica e
sistecircmica do universo resultando na moderna concepccedilatildeo do desenvolvimento
auto-sustentaacutevel
e) ascensatildeo do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico O contribuinte
exige crescente visibilidade das accedilotildees dos gestores puacuteblicos havendo mesmo
uma densificaccedilatildeo da consciecircncia da cidadania em face do poder da autoridade e
do poder econocircmico Com isso se fortalece a reivindicaccedilatildeo da sociedade por uma
distribuiccedilatildeo regional e social mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos inclusive
levando-se em consideraccedilatildeo os direitos de minorias e por uma melhor qualidade
na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos e
f) reduccedilatildeo das fronteiras do mundo O processo de globalizaccedilatildeo - entendida como o
conjunto de ideacuteias recursos e teacutecnicas que procedem de alguns paiacuteses e
influenciam outros - impulsionado pela instantaneidade da comunicaccedilatildeo e da
bull imediata disseminaccedilatildeo da informaccedilatildeo situou o mercado como criteacuterio norteador
das atividades empresariais e governamentais Ocorre que na atual etapa a
globalizaccedilatildeo natildeo tecircm ajudado a eliminar a pobreza e nem ampliado as
oportunidades de emprego para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo gerando
uma precarizaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho
Todos esses fenocircmenos repercutem direta ou indiretamente sobre o controle tendo em
vista que a mudanccedila de foco da Administraccedilatildeo Puacuteblica ao influxo desses fatores e valores
emergentes conduz a uma adaptaccedilatildeo de conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos
bull auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora
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incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu
ciclo
bull 4 O MEIO AMBIENTE
bull 41 Conceito Origens e Antecedentes
o conceito legal de meio ambiente foi introduzido no ordenamento juriacutedico brasileiro
atraveacutes da Lei Federal ndeg 6938 de 310881 que traccedilou as diretrizes da Poliacutetica Nacional do
Meio Ambiente onde
Art 3deg Para os fms previstos nesta lei entende-se por I meio ambiente o conjunto de condiccedilotildees leis influecircncias e interaccedilotildees de ordem fisica quiacutemica e bioloacutegica que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas
Conforme apontam Correa e Andrade (2004) o meio ambiente modernamente
abrange
a) o meio ambiente natural representado pelos rios lagoas aacuteguas subterracircneas
florestas aacuterea costeira recursos naturais e reservas ecoloacutegicas
b) o meio ambiente construiacutedo representado pelo niacutevel de impermeabilizaccedilatildeo do
solo niacutevel de ocupaccedilatildeo das margens de rios ocupaccedilatildeo das aacutereas de encostas e
accedilotildees do Poder Puacuteblico dentre outros
c) as relaccedilotildees dinacircmicas entre natureza e homem
Ainda segundo os autores
Hoje o meio ambiente natural eacute visto como um patrimocircnio da humanidade um patrimocircnio nacional um patrimocircnio local Haacute portanto um valor soacutecioshycultural econocircmico e poliacutetico agregado ao meio ambiente As formas de atuaccedilatildeo do homem sobre este objeto natural valorado em especial do Poder Puacuteblico eacute capaz de produzir inuacutemeras controveacutersias resultado do conflito de interesses sociais econocircmicos e poliacuteticos
Na verdade o conceito de meio ambiente ainda vem sendo construiacutedo e natildeo haacute um
conceito unacircnime mesmo para a comunidade cientiacutefica
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Os efeitos provocados pela accedilatildeo humana ao meio ambiente natildeo constituem fenocircmenos
recentes Jaacute os Egiacutepcios os sentiram Pesquisas arqueoloacutegicas relatam que os aquedutos
utilizados para o abastecimento de aacutegua potaacutevel no Egito antigo foram construiacutedos cerca de
500 ou 600 aC em virtude da aacutegua do rio Nilo ter-se tomado improacutepria para o consumo
domeacutestico A arqueologia vem encontrando vasta evidecircncia de que problemas ecoloacutegicos
contribuiacuteram para a derrocada de civilizaccedilotildees antigas ou seja o homem no decorrer da
histoacuteria atuou nos sistemas naturais modificando-os de acordo com suas necessidades
alternando seu equiliacutebrio algumas vezes de forma catastroacutefica colocando em risco inclusive
sua sobrevivecircncia em determinados espaccedilos geograacuteficos (OLIVEIRA 2002)
Com a evoluccedilatildeo da civilizaccedilatildeo de seu estaacutegio feudal ateacute a Revoluccedilatildeo Industrial veio o
aumento populacional - significando aumento no consumo de recursos naturais renovaacuteveis e
natildeo-renovaacuteveis - e a intensificaccedilatildeo do processo de urbanizaccedilatildeo A interferecircncia humana nos
sistemas naturais passou a correr num ritmo mais acelerado e numa proporccedilatildeo cada vez maior
Ainda segundo Oliveira apoacutes a Segunda Guerra Mundial com a expansatildeo da
industrializaccedilatildeo e do modo de vida da sociedade de consumo para os paiacuteses
subdesenvolvidos a capacidade de alterar os sistemas naturais ganhou proporccedilotildees globais e
uma rapidez tal que passou a superar e muito a capacidade de recuperaccedilatildeo da natureza
valendo a pena ressaltar que alguns danos aos ecossistemas naturais satildeo considerados
irreversiacuteveis Tambeacutem neste cenaacuterio de poacutes-guerra o mundo ficou no geral dividido em dois
grandes grupos de paiacuteses os desenvolvidos e os subdesenvolvidos ou pobres e na busca
pela sobrevivecircncia de mercado os recursos naturais disponiacuteveis foram explorados sem
nenhum planejamento
No ano de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU)
realizou uma conferecircncia colocando a questatildeo ambiental nas agendas oficiais internacionais
Reuniu 113 naccedilotildees e o resultado foi uma proliferaccedilatildeo de poliacuteticas ambientais novos regimes
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legislativos e instituiccedilotildees Mas a Conferecircncia tambeacutem identificou uma lacuna em nosso
conhecimento qual seja a ausecircncia de informaccedilotildees precisas e atualizadas com as quais
formuladores de poliacuteticas pudessem mapear um caminho mais claro em direccedilatildeo a um meio
ambiente mais bem administrado
A partir de transformaccedilotildees sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70 o homem
bull passa a dar cada vez mais importacircncia agrave qualidade do ar da aacutegua do solo e das condiccedilotildees
bull naturais que o cercam A poluiccedilatildeo comeccedila a ser encarada como um problema a ser resolvido e bull as empresas comeccedilam a despertar e a perceber que para manutenccedilatildeo da boa imagem
comercial tem que adotar uma postura mais condizente e responsaacutevel no intuito de minimizar
o hiato verificado entre os resultados financeiroseconocircmicos e sociais
Apoacutes 1975 fica clara a preocupaccedilatildeo do legislador brasileiro com o meio ambiente
pois comeccedilam a ser criadas leis cada vez mais raacutepido Em 1986 atraveacutes da Resoluccedilatildeo
CONAMA no 001 de 28 de fevereiro de 1986 eacute implementada a obrigaccedilatildeo legal de
realizaccedilatildeo de estudos sobre impacto ambiental visando a permissatildeo para construccedilatildeo e
funcionamento de plantas industriais e outros empreendimentos
Mesmo com todas as medidas jaacute tomadas a pobreza e o consumo excessivo continuam
a exercer uma pressatildeo enorme sobre o meio ambiente As atividades humanas que
contribuem para a degradaccedilatildeo da terra incluem o uso inadequado da terra agriacutecola praacuteticas
inadequadas de manejo da aacutegua e do solo desmatamento remoccedilatildeo da vegetaccedilatildeo natural uso
frequumlente de maacutequinas pesadas excesso de pastagens rotaccedilatildeo incorreta de cultivos e praacuteticas
de irrigaccedilatildeo inadequadas Alie-se a isso o aumento da produccedilatildeo de lixo e de poluentes o
desenvolvimento urbano contribuindo para a perda da biodiversidade a derrubada e
degradaccedilatildeo de florestas e o estresse hiacutedrico
Neste cenaacuterio entidades e grupos ecoloacutegicos ganham forccedila passando a exercer forte
pressatildeo na miacutedia e se tomando organizaccedilotildees com personalidade juriacutedica proacutepria
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No ano de 1987 a Comissatildeo sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU
edita o relatoacuterio Nosso futuro comum tambeacutem conhecido como Relatoacuterio Brundtland
onde traz expresso que eacute necessaacuterio conciliar desenvolvimento e natureza Identifica ameaccedilas
concretas como a destruiccedilatildeo da camada de ozocircnio mudanccedilas climaacuteticas acidificaccedilatildeo do meio
e erosatildeo dos solos
Este relatoacuterio tambeacutem introduz um conceito para Desenvolvimento Sustentaacutevel onde
eacute o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das futuras geraccedilotildees de satisfazerem as suas
Almeida e Marques (2002 p 18) apontam que uma poliacutetica ambiental deveraacute ser
observada distinguindo-se os niacuteveis
- Mundial Placa de ozono emissotildees de carbono etc ou seja o efeito de estufa e mudanccedilas de clima as incertezas satildeo muitas e deve ser maacutexima a prudecircncia
- Continental Chuva aacutecida presenccedila de ozono nas zonas baixas da atmosfera que afecta grandes zonas industriais e urbanas dos paiacuteses desenvolvidos Os automoacuteveis as centrais teacutermicas e nucleares estatildeo no centro da controveacutersia
- Rios e mares Apesar de se terem realizado grandes esforccedilos verifica-se ainda a presenccedila de metais toacutexicos excesso de nutrientes e de resiacuteduos orgacircnicos
- Regiatildeo Resiacuteduos de toda a espeacutecie com problemas no seu tratamento contaminaccedilatildeo de solos e aacutegua subterracircneas gestatildeo das aacuteguas
- Locais Qualidade do ar nalgumas cidades o ruiacutedo e o annazenamento de substacircncias perigosas
Em conferecircncia realizada em Bergen Noruega em maio de 1990 as ideacuteias que
comeccedilaram a tomar forma no final da deacutecada de 1980 como a participaccedilatildeo de muacuteltiplos
grupos de interesse e uma maior responsabilizaccedilatildeo em relaccedilatildeo a questotildees ambientais e sociais
foram formalmente apoiadas pela primeira vez Tal conferecircncia foi convocada como uma
preparaccedilatildeo para a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) tambeacutem conhecida como Cuacutepula da Terra ou Rio-92 realizada em junho de
1992 no Rio de Janeiro Brasil Neste cenaacuterio 105 paiacuteses aprovaram a Declaraccedilatildeo do Rio
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bull c) a Convenccedilatildeo sobre Mudanccedilas Climaacuteticas que foi assinada por 134 paiacuteses Entre
os pontos mais significativos destacam-se a estabilizaccedilatildeo dos gases estufa em um
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento se comprometendo a integrar os princiacutepios de
desenvolvimento sustentaacutevel em suas atividades
Na Rio-92 conforme relacionado por Braga etal (2004) foram assinados os seguintes
documentos
a) a declaraccedilatildeo da Carta que durante o processo preparatoacuterio era chamada de Carta
da Terra que natildeo tem forccedila de lei mas eacute um documento com 27 princiacutepios
baacutesicos tendo como objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria
global por meio da criaccedilatildeo de novos niacuteveis de cooperaccedilatildeo entre os Estados os
setores mais importantes da sociedade e a populaccedilatildeo
b) a Convenccedilatildeo sobre Diversidade Bioloacutegica cujo texto jaacute tinha sido aprovado pelo
Comitecirc Negociador Intergovernamental na reuniatildeo de Nairoacutebi em maio de 92 e
que foi aprovada por 154 paiacuteses Entre seus pontos mais importantes destacam-se
- os objetivos da Convenccedilatildeo satildeo a conservaccedilatildeo da diversidade bioloacutegica o uso
sustentaacutevel de seus componentes e a divisatildeo justa e equumlitativa dos beneficios
alcanccedilados pela utilizaccedilatildeo de recursos geneacuteticos
- os paiacuteses tecircm o direito de explorar seus proacuteprios recursos de acordo com suas
proacuteprias poliacuteticas ambientais e a responsabilidade de assegurar que suas
atividades natildeo causaratildeo danos ao meio ambiente de outros paiacuteses e
- os paiacuteses em desenvolvimento devem ceder por meio de patentes os benefiacutecios
gerados pela biotecnologia desenvolvida a partir de recursos geneacuteticos
recebendo por isso uma compensaccedilatildeo econocircmica
niacutevel que se possa prevenir as perigosas interferecircncias antropogecircnicas com os
sistemas climaacuteticos a afirmaccedilatildeo de que a falta de certeza cientiacutefica natildeo deveraacute ser
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usada como razatildeo para adiar medidas em aacutereas onde existam ameaccedilas de danos
seacuterios ou irreversiacuteveis e por uacuteltimo que os paiacuteses membros devem promover
entre outras medidas o gerenciamento sustentaacutevel dos sumidouros
(reflorestamento) e reservatoacuterios (florestas maduras) de todos os gases estufa
natildeo controlados pelo Protocolo de Montreal
d) a Declaraccedilatildeo sobre Florestas que apesar de natildeo ter valor legal do modo como
foi aprovada pode mudar o mercado de produtos florestais pois garante aos
paiacuteses em desenvolvimento a autonomia para exploraccedilatildeo dos seus recursos
florestais de forma sustentaacutevel e prevecirc a eliminaccedilatildeo das barreiras para os produtos
florestais explorados em bases sustentaacuteveis
42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental
Mas o que vem a ser poluiccedilatildeo Pode-se defini-la como uma alteraccedilatildeo indesejaacutevel nas
caracteoacutesticas fisicas quiacutemicas ou bioloacutegicas da atmosfera litosfera ou hidrosfera que cause
ou possa causar prejuiacutezos agrave sauacutede agrave sobrevivecircncia ou agraves atividades dos seres humanos e
outras espeacutecies ou ainda deteriorar materiais (BRAGA et al 2004)
A poluiccedilatildeo deve ser associada agraves alteraccedilotildees indesejaacuteveis provocadas pela atividade e
intervenccedilotildees humanas no ambiente
Segundo a Lei ndeg 693881 (Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente) a poluiccedilatildeo eacute a
Degradaccedilatildeo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sauacutede a seguranccedila e o bem estar da populaccedilatildeo criem condiccedilotildees adversas agraves atividades sociais e econocircmicas afetem desfavoravelmente a biota afetem as condiccedilotildees esteacuteticas ou sanitaacuterias do meio ambiente lancem mateacuterias ou energia em desacordo com os padrotildees ambientais estabelecidos
Observa-se frequumlentemente o termo poluiccedilatildeo associado agrave ideacuteia de degradaccedilatildeo Ainda
conforme a Lei ndeg 693881 a degradaccedilatildeo eacute uma alteraccedilatildeo adversa das caracteriacutesticas do
meio ambiente Se focarmos o termo degradaccedilatildeo ambiental verificamos que se trata de um
processo gradual de alteraccedilatildeo negativa do ambiente resultante de atividades humanas
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esgotamento ou destruiccedilatildeo de todos ou da maior parte dos elementos de um determinado
ambiente destruiccedilatildeo de um determinado ambiente destruiccedilatildeo de um recurso potencialmente
renovaacutevel o mesmo que devastaccedilatildeo ambiental
A degradaccedilatildeo ambiental como se pode observar eacute uma das consequumlecircncias da poluiccedilatildeo
A degradaccedilatildeo marinha e costeira eacute causada pela pressatildeo cada vez maior sobre os
recursos naturais terrestres e marinhos e sobre os oceanos usados para o despejo do lixo As
principais causas para o aumento dessa pressatildeo satildeo o crescimento populacional a crescente
urbanizaccedilatildeo a industrializaccedilatildeo e o turismo em aacutereas costeiras
Os esgotos continuam a ser a maior fonte de contaminaccedilatildeo do meio ambiente marinho
e costeiro em termos de volume Com as descargas acentuadas de esgotos ocorre um acuacutemulo
de nutrientes no ecossistema aquaacutetico causando a eutrofizaccedilatildeol
Em um ecossistema de lagos e lagunas a eutrofizaccedilatildeo se natildeo combatida produz seu
envelhecimento e morte
Em zonas marinhas e costeiras a eutrofizaccedilatildeo tem levado a um crescimento
indesejaacutevel ou toacutexica de fitoplatildencton2 cuja proliferaccedilatildeo pode causar grandes impactos
econocircmicos sobre a induacutestria pesqueira a aquumlicultura e o turismo
Outra ameaccedila aos oceanos e aos organismos vivos em especial eacute o lixo natildeoshy
biodegradaacutevel que invade os mares causando grande mortandade de aves tartarugas e
mamiacuteferos marinhos que morrem por ingestatildeo ou ao ficarem presos a ele
Na atmosfera as substacircncias nocivas emitidas afetam tanto a sauacutede humana como os
ecossistemas Podem-se listar seis poluentes claacutessicos o monoacutexido de carbono (CO) chumbo
A eutrofIzaccedilatildeo eacute o enriquecimento das aacuteguas com os nutrientes necessaacuterios ao crescimento da vida vegetal aquaacutetica Os nutrientes mais importantes para ocorrecircncia desse fenocircmeno satildeo em geral o foacutesforo eou o nitrogecircnio A eutrofIzaccedilatildeo natural eacute um processo bastante demorado associado ao tempo de evoluccedilatildeo dos ecossistemas todavia o despejo de esgotos causa a eutrofIzaccedilatildeo acelerada que apresenta inuacutemeros efeitos negativos BRAGA et aI 2004
2 Os placircnctons satildeo os organismos em suspensatildeo na aacutegua sem meios de locomoccedilatildeo proacutepria que acompanham as correntes aquaacuteticas Podem ser divididos em fitoplacircnctons (algas) responsaacuteveis pela produccedilatildeo primaacuteria nos meios aquaacuteticos e zooplacircnctons que satildeo principalmente os protozoaacuterios Id 2004
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bull dioacutexido de nitrogecircnio (N02) Material Particulado em Suspensatildeo (MPS) - incluindo fumos
poeira neblinas e fumaccedila - o dioacutexido de enxofre (S02) e ozocircnio troposfeacuterico A queima de
combustiacuteveis foacutesseis3 e de biomassa4 eacute a fonte mais significativa de poluentes atmosfeacutericos
tal como o dioacutexido de carbono (C02) um dos principais gases do efeito estufa (PNUMA
IBAMA UMA Relatoacuterio GEO-3 2002)
bull Desde a revoluccedilatildeo industrial a concentraccedilatildeo de C02 na atmosfera aumentou de forma
bullbull significativa contribuindo para um efeito estufa maior conhecido como aquecimento global
bullbull o efeito estufa natural manteacutem a temperatura da supemcie do planeta mais quente do que
bull seria em sua ausecircncia o que eacute suficiente para sustentar a vida
bull
A emissatildeo dos chamados gases estufa (C02 metano oacutexido nitroso clorofluorcarbono
CFCs ozocircnio etc) aumenta a quantidade de energia que eacute mantida na atmosfera devido agrave
absorccedilatildeo do calor refletido ou emitido pela supemcie do planeta o que provoca a elevaccedilatildeo da
temperatura da supemcie Supotildee-se que aleacutem de provocar modificaccedilotildees climaacuteticas o
aquecimento do planeta possa causar a elevaccedilatildeo do niacutevel dos oceanos ter impactos na
agricultura etc afetando todas as formas de vida do planeta
bull Segundo o Relatoacuterio Perspectivas do Meio Ambiente Mundial 2002 GEO-3 estima-
se que a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica seja responsaacutevel por aproximadamente 5 da carga mundial de
doenccedilas Calcula-se que nos paiacuteses em desenvolvimento cerca de 19 milhatildeo de pessoas
morrem anualmente em consequumlecircncia da exposiccedilatildeo a altas concentraccedilotildees de partiacuteculas em
suspensatildeo no ambiente atmosfeacuterico A chuva aacutecida5 causa danos aos ecossistemas provoca
3 Os combustiacuteveis foacutesseis satildeo depoacutesitos naturais de petroacuteleo gaacutes natural e carvatildeo que nada mais satildeo que a proacutepria energia solar armazenada na forma de energia quiacutemica em depoacutesitos geoloacutegicos formados haacute milhares de anos a partir da decomposiccedilatildeo de vegetais e animais submetidos a altas temperaturas e pressotildees na crosta terrestre BRAGA et aI 2004
4 Biomassa eacute a mateacuteria vegetal produzida pelo Sol por meio da fotossiacutentese Pode ser queimada no estado soacutelido ou convertida para outros estados (liacutequido ou gasoso) Id 2004
5 Causada pela reaccedilatildeo do S03 (formado pelo S02 e O2no ar) com o vapor de aacutegua produzindo o aacutecido sulfidrico (H2S04) que se precipita originando a chamada chuva aacutecida Id 2004
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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desfolhamento corrosatildeo de monumentos e ediflcios histoacutericos aleacutem de reduzir os
rendimentos agriacutecolas
Nas aacutereas urbanas a aglomeraccedilatildeo populacional os padrotildees de consumo os padrotildees de
deslocamento e as atividades econocircmicas exercem intensos impactos sobre o meio ambiente
em termos de consumo de recursos e eliminaccedilatildeo de resiacuteduos A coleta inadequada de resiacuteduos
e seus ineficientes sistemas de manejo satildeo uma das causas da seacuteria poluiccedilatildeo urbana e dos
riscos para a sauacutede puacuteblica
Aproximadamente um terccedilo da populaccedilatildeo mundial vive em paiacuteses que sofrem de
estresse hiacutedrico entre moderado e alto - onde o consumo de aacutegua eacute superior a 10 dos
recursos renovaacuteveis de aacutegua doce A falta de acesso a aacutegua potaacutevel e a serviccedilos de saneamento
causa centenas de milhotildees de casos de doenccedilas associadas aacute aacutegua e mais de 5 milhotildees de
mortes a cada ano (Relatoacuterio GEO-3 2002)
o desmatamento ocorrido nos uacuteltimos 30 anos foi a continuaccedilatildeo de um processo
histoacuterico As principais causas diretas da derrubada e degradaccedilatildeo de florestas incluem a
expansatildeo de aacutereas agriacutecolas a superexploraccedilatildeo de madeira para fins industriais lenha e outros
produtos florestais aleacutem do excesso de pastagem
A Conferecircncia de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior mais complexo e
duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de poliacuteticas racionais de uso das terras
e das florestas de um monitoramento contiacutenuo do estado das florestas mundiais e da
introduccedilatildeo de um planejamento de gestatildeo florestaL Hoje as recomendaccedilotildees da Conferecircncia
em relaccedilatildeo agraves florestas continuam vaacutelidas e natildeo cumpridas
A derrubada de florestas tem um impacto mais grave nas populaccedilotildees locais que
perdem fontes vitais de alimentaccedilatildeo combustiacutevel materiais de construccedilatildeo remeacutedios bem
como o enfraquecimento do comeacutercio de produtos florestais Tambeacutem expotildee os solos e
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espeacutecies que vivem na sombra ao vento agrave luz do sol agrave evaporaccedilatildeo e agrave erosatildeo acelerando a
sedimentaccedilatildeo em barragens rios e em zonas costeiras aleacutem de causar graves enchentes
As florestas influenciam e satildeo influenciadas pelas mudanccedilas climaacuteticas elas
desempenham um papel importante no ciclo global do carbono e seu manejo ou sua
destruiccedilatildeo podem afetar de forma significativa o curso do aquecimento global no seacuteculo XXI
As florestas satildeo essenciais para a manutenccedilatildeo da diversidade bioloacutegica e estima-se que as
florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade bioloacutegica do mundo
Uma das formas de classificar as medidas destinadas ao controle da degradaccedilatildeo
ambiental seria conforme aponta Braga et alo (2004) separaacute-las em
a) medidas preventivas que satildeo aquelas que devem antecipar-se e impedir ou
minorar a ocorrecircncia dos fatores de degradaccedilatildeo
b) medidas corretivas satildeo necessaacuterias para situaccedilotildees jaacute existentes
As medidas preventivas devem ser tomadas preferencialmente agraves corretivas pois sua
implantaccedilatildeo depende de custos financeiros menores e satildeo de implementaccedilatildeo mais faacutecil As
medidas corretivas dependem da capacidade da sociedade de acessar e aplicar teacutecnicas e
tecnologias agraves vezes complexas e nem sempre sob seu efetivo domiacutenio
43 Recursos Naturais
Recurso natural eacute qualquer insumo de que os organismos populaccedilotildees e ecossistemas
necessitam para sua manutenccedilatildeo Algo se toma recurso natural caso sua exploraccedilatildeo
processamento e utilizaccedilatildeo natildeo causem danos ao meio ambiente Os recursos naturais podem
ser classificados em
a) Renovaacuteveis apoacutes serem utilizados ficam disponiacuteveis graccedilas aos ciclos naturais
Ex a aacutegua em seu ciclo hidroloacutegico e a energia aeoacutelica
b) Natildeo-renovaacuteveis uma vez utilizados natildeo podem ser reaproveitados
Ex combustiacutevel foacutessil
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Existem situaccedilotildees em que um recurso renovaacutevel passa a ser natildeo-renovaacutevel Confonne
apontado por Braga (2004) tal condiccedilatildeo ocorre quando a taxa de utilizaccedilatildeo supera a maacutexima
capacidade de sustentaccedilatildeo do sistema
44 O crescimento populacional
Confonne apontado por Braga a populaccedilatildeo mundial cresceu de 25 bilhotildees em 1950
para 6 bilhotildees no ano de 2000 e atualmente a taxa de crescimento estaacute em aproximadamente
13 por cento ao ano Isso significa 215 mil novos habitantes por dia 15 milhatildeo por semana
ou 78 milhotildees por ano
o modelo de desenvolvimento escolhido pela sociedade humana ateacute seu atual estaacutegio
pode ser demonstrado pelo sistema a seguir
Modelo atual de desenvolvimento
o ENFOQUE LINEAR HUMANO
Energia
~ ~ ~ ~ Processamento
ModificaccedilatildeoUso de Recursos Transporte Consumo-- Recursos
~ ~ ~ + ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto
Fonte BRAGA ET AL (2004 p 47)
Pode-se observar que o modelo apresentado carece de um suprimento contiacutenuo e
inesgotaacutevel de mateacuteria e energia que depois de utilizada eacute devolvida ao meio ambiente na
fonna de resiacuteduos Para que este modelo garantisse a sobrevivecircncia dos seres humanos as
seguintes premissas teriam de ser verdadeiras
a) suprimento inesgotaacutevel de energia
b) suprimento inesgotaacutevel de mateacuteria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bullbull c) capacidade infinita do meio de reciclar mateacuteria e absorver resiacuteduos
Mesmo que se admitisse que o uso de recursos fosse inesgotaacutevel uma vez que o Sol eacute
uma estrela apta a fornecer energia agrave Terra ainda por alguns bilhotildees de anos em relaccedilatildeo agrave
mateacuteria a premissa natildeo se verifica jaacute que sua quantidade eacute finita e conhecida
No tocante agrave capacidade de absorver e reciclar mateacuteria ou resiacuteduos a humanidade tem
observado a existecircncia de limites no meio ambiente e tem de conviver com niacuteveis
indesejaacuteveis e preocupantes de poluiccedilatildeo e com a consequumlente deterioraccedilatildeo da qualidade de
vida E sendo assim o crescimento populacional contiacutenuo observado eacute incompatiacutevel com um
ambiente finito em que os recursos e a capacidade de absorccedilatildeo e reciclagem de resiacuteduos satildeo
limitados
Braga aponta que um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel deve funcionar como
base nas seguintes premissas
a) dependecircncia do suprimento externo contiacutenuo de energia (Sol)
b) uso racional da energia e da mateacuteria com ecircnfase agrave conservaccedilatildeo em contraposiccedilatildeo
ao desperdiacutecio
c) promoccedilatildeo da reciclagem e da reutilizaccedilatildeo dos materiais
bull d) controle da poluiccedilatildeo gerando menos resiacuteduos para serem absorvidos pelo
bull
ambiente
e) controle do crescimento populacional em niacuteveis aceitaacuteveis com perspectivas de
estabilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo
Este modelo poderia estar assim representado conforme o autor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Modelo de desenvolvimento sustentaacutevel
o SISTEMA SUSTENTAacuteVEL PARA OS HUMANOS
Energiar-----------r-------------------l I
Uso de Recursos
I lI I I I I
J
- _1
Processamento
ConsumoModificaccedilatildeo Transporte Recursos
U Recuperaccedilatildeo I J I I I
do Recurso t
I I Resiacuteduo Impacto
I
Impacto minimizado pela restauraccedilatildeo ambiental
45 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente
Conforme apontado no Relatoacuterio GEO-3 (2002 p 260) Quase metade da populaccedilatildeo
mundial (47) vive em aacutereas urbanas e espera-se que esse nuacutemero cresccedila 2 ao ano entre
2000 e 2015
Os crescentes niacuteveis de urbanizaccedilatildeo (a concentraccedilatildeo de pessoas e atividades em aacutereas
classificadas como urbanas) satildeo causados pelo crescimento natural da populaccedilatildeo e pela
migraccedilatildeo da populaccedilatildeo rural para as cidades
As cidades desempenham um importante papel tanto como provedoras de emprego
moradia e serviccedilos quanto como centros de desenvolvimento cultural educacional e
tecnoloacutegico porta de acesso para o resto do mundo centros industriais de processamento
agriacutecolas e manufaturados e lugares onde se gera renda Todavia um crescimento urbano
acelerado implica degradaccedilatildeo ambiental escassez de serviccedilos urbanos sobrecarga da infrashy
estrutura existente e falta de acesso a terra a renda e a moradia adequada
As aacutereas urbanas satildeo extremamente vulneraacuteveis aos impactos da economia mundial
Ao mesmo tempo em que a globalizaccedilatildeo aumentou as oportunidades de empregos e de acesso
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ao conhecimento fez crescer tambeacutem as desigualdades sociais e os iacutendices de pobreza Os
beneficios advindos da globalizaccedilatildeo natildeo satildeo compartilhados equumlitativamente o que resulta
em um grande nuacutemero de pessoas que vivem em favelas sem acesso a serviccedilos de
saneamento e a aacutegua encanada aleacutem de gerar desemprego problemas de sauacutede e exclusatildeo
social
A pobreza eacute um dos principais agentes da degradaccedilatildeo ambiental
Os processos de urbanizaccedilatildeo da terra tendem a atender as classes meacutedia e alta
forccedilando a populaccedilatildeo carente a se fixar (ilegalmente) em terras marginais com alta densidade
populacional dentro das cidades ou em suas periferias
Em suas proximidades as cidades causam uma variedade de impactos como
conversatildeo de aacutereas agriacutecolas ou florestais para infra-estrutura ou uso urbanos aterro de aacutereas
uacutemidas exploraccedilatildeo de pedreiras e escavaccedilotildees de brita areia e materiais de construccedilatildeo em
larga escala e em algumas regiotildees desflorestamento para atender agrave demanda de combustiacutevel
Outros efeitos como a poluiccedilatildeo de cursos daacutegua lagos e aacuteguas costeiras causadas por
efluentes natildeo tratados tambeacutem podem ser sentidos aleacutem dos limites das cidades
A aacutegua eacute uma questatildeo essencial no meio urbano A intensidade da demanda nas
cidades pode rapidamente exceder a capacidade de abastecimento local O preccedilo da aacutegua eacute
normalmente inferior ao custo real de obtenccedilatildeo tratamento e distribuiccedilatildeo em parte devido
aos subsiacutedios governamentais Como resultado os domiciacutelios consumidores e a induacutestria tecircm
pouco incentivo para preservar os recursos hiacutedricos
Outro problema que surge eacute a falta de aterros sanitaacuterios para satisfazer agrave crescente
demanda por aacutereas para disposiccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos
O planejamento urbano pode reduzir esses impactos
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46 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico
A economia e o meio ambiente compotildeem um binocircmio indissociaacutevel uma vez que o
problema central da economia eacute buscar alternativas eficientes para alocar os recursos da
sociedade e o meio ambiente apresenta cada vez maior restriccedilatildeo agrave sua utilizaccedilatildeo ilimitada
(OLIVEIRA 2002)
No relatoacuterio da Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas sobre o meio ambiente e
desenvolvimento intitulado Nosso Futuro Comum sobre meio ambiente e desenvolvimento
estaacute sublinhado que o ambiente e o processo de desenvolvimento satildeo interdependentes e eacute
necessaacuteria uma perspectiva integrada e ampla para lidar com esse fato
A economia mundial cresceu consideravelmente em termos globais nas uacuteltimas trecircs
deacutecadas O produto nacional bruto mundial cresceu mais que o dobro passando de
aproximadamente US$ 143 trilhotildees em 1972 para aproximados US$ 29 trilhotildees e 995 bilhotildees
em 1999 (GEO-3 2002 p35) Todavia essas cifras natildeo incluem os valores atribuiacutedos aos
recursos naturais que apesar de serem cruciais para os sistemas que datildeo suporte agrave vida na
Terra e de contribuiacuterem para o bem-estar do ser humano estatildeo agrave parte do mercado
Como os recursos naturais ou bens comuns satildeo caracterizados pela liberdade de
acesso o sistema de mercado tradicional geralmente natildeo proporciona nenhuma indicaccedilatildeo com
relaccedilatildeo ao valor dos mesmos o que faz com que em muitos casos sejam considerados
gratuitos ou que seu uso ou consumo natildeo tenha custo coadjuvando com sua superexploraccedilatildeo
e a maacute distribuiccedilatildeo dos recursos
A economia mundial tomando-se por base o PIB cresceu 31 ao ano entre 1980 e
1990 e 25 anualmente entre 1990 e 1998 com taxas de crescimento de renda per capita de
14 e 11 respectivamente (GEO-3 2002) Apesar desse crescimento global a lacuna
entre a populaccedilatildeo rica e a pobre aumentou tanto em paiacuteses desenvolvidos quanto em
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desenvolvimento particulannente na Ameacuterica Latina e na Aacutefrica A renda per capita
apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiotildees
o desafio do futuro seraacute instituir uma forma de governo forte o bastante para assegurar
que a globalizaccedilatildeo opere em beneficio da maioria das pessoas e natildeo somente dos lucros
(GEO-32002)
A globalizaccedilatildeo em termos geograacuteficos eacute um fato e obriga as diversas regiotildees a
possuiacuterem poliacuteticas ambientais comuns Devido a isso surgiram as normas padronizadas e
foram assinados acordos e convenccedilotildees entre os paiacuteses
o Estado estaacute cada vez mais obrigado a considerar o tratamento do meio ambiente
como uma prioridade para suas decisotildees poliacuteticas fruto dos interesses da sociedade e das
pressotildees exercidas por organizaccedilotildees ambientalistas e internacionais
47 A gestatildeo puacuteblica e o meio ambiente
A gestatildeo puacuteblica se aplica a todos os niacuteveis e setores da sociedade indo do local ao
global e dos setores puacuteblico ao privado causando impacto sobre leis sobre a sociedade civil
a seguranccedila a administraccedilatildeo puacuteblica a miacutedia e o mundo organizado
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal na X Assembleacuteia Geral da
OLACEFS
As entidades encarregadas da preservaccedilatildeo do meio ambiente satildeo obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista porque estatildeo em jogo recursos significativos Os discursos altruiacutestas e moralizantes satildeo muito agradaacuteveis mas dificeis de concretizar na praacutetica Os subsiacutedios como os discursos altruiacutestas natildeo satildeo convincentes
O problema econocircmico e financeiro manteacutem-se bem como o problema dos recursos escassos para as entidades que gerem fundos puacuteblicos com o objectivo da preservaccedilatildeo do meio ambiente obrigando agrave forma realista de gestatildeo e agrave racionalidade econoacutemica
A responsabilidade ambiental do setor puacuteblico em certas aacutereas eacute inegaacutevel como nas
consequumlecircncias ambientais das atividades governamentais de seus organismos e empresas na
legislaccedilatildeo regulamentaccedilatildeo autorizaccedilatildeo inspeccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas ambientais
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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impostos incentivos econocircmicos e financeiros patrociacutenios e subvenccedilotildees assessoria e
publicidade e educaccedilatildeo dentre outras
Conforme exposto na X OLACEFS os projetos de implementaccedilatildeo governamental
podem apresentar impactos socioambientais e financeiros significativamente negativos se natildeo
forem cumpridas as legislaccedilotildees pertinentes assim como os procedimentos apropriados e a boa
gestatildeo financeira e de recursos O risco eacute maior quando as atividades realizadas pelos oacutergatildeos
responsaacuteveis pela gestatildeo dos recursos ambientais da execuccedilatildeo de programas e projetos e de
controle e fiscalizaccedilatildeo de obras ou atividades capazes de provocar degradaccedilatildeo ambiental
carecem de controle segundo os princiacutepios de economia eficiecircncia e eficaacutecia os quais se
agregam aos princiacutepios ambientais
5 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A preocupaccedilatildeo com o meio ambiente estaacute expressa na Constituiccedilatildeo Federal em seu
art 225 caput que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
impondo ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as
presentes e futuras geraccedilotildees Aqui existe um dever e natildeo uma discricionariedade uma vez
que o equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
Segundo apontado por Correa e Andrade (2004) deste dispositivo constitucional eacute
possiacutevel depreender quatro importantes paracircmetros
1deg) Assegura-se a todos os cidadatildeos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O
equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo
2deg) O segundo aspecto refere-se agrave vinculaccedilatildeo entre equiliacutebrio ecoloacutegico e sadia qualidade de
vida Para a norma constitucional meio ambiente equilibrado eacute essencial agrave sadia qualidade de
vida do cidadatildeo Mostra assim a estreita interdependecircncia homemnatureza qualidade de
vidameio ambiente equilibrado
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30) O comando constitucional impotildee um dever abrangente envolvendo o Poder Puacuteblico a
sociedade e os cidadatildeos de defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente Esta imposiccedilatildeo tem por
fim garantir o equiliacutebrio do meio ambiente e por consequumlecircncia garantir a qualidade de vida
do povo
4deg) O uacuteltimo aspecto a ser destacado eacute que o meio ambiente projeta-se no futuro Impotildee-se agraves
geraccedilotildees presentes o dever de pensar o meio ambiente para as geraccedilotildees futuras
Atendendo a esse mandamento constitucional o Poder Puacuteblico tem por dever exercer
o papel de administrador do patrimocircnio ambiental e de controlador da conduta de seus
usuaacuterios
O dever imposto no art 225 abrange natildeo soacute o Poder Executivo mas tambeacutem o Poder
Legislativo o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas
A competecircncia constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se refere ao aspecto
contaacutebil e legal mas da economicidade eficiecircncia eficaacutecia equidade e efetividade que esses
recursos satildeo aplicados
Conforme aponta Faccioni (2004) cumpre observar que o papel do Controle Externo
importante parte do qual eacute exercido pelos Tribunais de Contas no combate agrave corrupccedilatildeo e
desvio de recursos puacuteblicos inclui tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo o patrimocircnio
nacional no qual o meio ambiente constitui um de seus senatildeo o principal acervo
Segundo Correa e Andrade (2004) a noccedilatildeo de patrimocircnio puacuteblico assim como a de
meio ambiente varia de acordo com o estaacutegio de desenvolvimento em que se encontra a
sociedade com a ideologia dominante e por fim com o resultado dessas duas variaacuteveis que
se traduz nos anseios sociais por uma melhor qualidade de vida O meio ambiente deve
integrar para todos os fins o conceito de patrimocircnio puacuteblico ensejando da mesma forma
uma fiscalizaccedilatildeo
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Eacute importante apresentar aqui um conceito de qualidade de vida afim de buscar uma
melhor compreensatildeo de seu papel Optou-se por empregar a ideacuteia utilizada pelos autores
anteriormente citados onde a
Qualidade de vida eacute um conceito intimamente relacionado ao tipo de civilizaccedilatildeo que altera e constroacutei o espaccedilo natural apresentando estreita relaccedilatildeo com a cultura e com a ideologia dominante Transforma-se por sua vez em fundamento e orientaccedilatildeo para a accedilatildeo civilizatoacuteria de modificaccedilatildeo do meio ambiente
Conclui-se que os patamares miacutenimos de civilizaccedilatildeo ou seja aquilo que uma dada sociedade considera como essencial natildeo satildeo absolutos mas resultado da ideologia dominante Daiacute porque a variabilidade no mundo dos padrotildees de aceitaccedilatildeo social e estatal da degradaccedilatildeo ambiental como condiccedilatildeo para o crescimento econocircmico A simples comparaccedilatildeo entre alguns paiacuteses europeus como a Noruega a Alemanha e a Sueacutecia de um lado e os Estados Unidos de outro ilustra esta variabilidade Os primeiros avanccedilam em forte legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo ao meio ambiente o segundo manteacutem o seu padratildeo de consumo mesmo com forte degradaccedilatildeo ambiental (CORREA e ~RJU)E2004p35)
Os Tribunais de Contas tecircm a obrigaccedilatildeo de auxiliar o Legislativo no controle da gestatildeo
dos bens e valores puacuteblicos incluindo-se portanto em sua missatildeo o controle da Gestatildeo
Ambiental Devem-se fiscalizar os projetos programas e accedilotildees das organizaccedilotildees
governamentais como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentaacutevel
assim como na avaliaccedilatildeo do cumprimento das normas e regulamentos aplicaacuteveis
O Estado moderno prevecirc uma estrutura de controle externo cujas diretrizes acerca da
fiscalizaccedilatildeo contaacutebil financeira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial encontram-se na
Constituiccedilatildeo Federal em sua seccedilatildeo IX compreendendo os artigos 70 a 75
Segundo Barreto (2003) praticamente todos os paiacuteses democraacuteticos do mundo
independente do seu sistema de governo possuem ao lado das instituiccedilotildees tradicionais que
datildeo funcionalidade aos poderes executivo legislativo e judiciaacuterio um organismo de controle
teacutecnico das financcedilas puacuteblicas geralmente vinculado ao poder legislativo Tais instituiccedilotildees
estatildeo estruturadas sob a forma de oacutergatildeos colegiados denominados Tribunais de Contas
existentes no Brasil Portugal Espanha Beacutelgica e Alemanha dentre outros ou como
organizaccedilotildees singulares funcionando sob a responsabilidade de um dirigente como as
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General) que
seguem o modelo adotado pelos paiacuteses de cultura anglo-saxocircnica como o Reino Unido
Estados Unidos Canadaacute Austraacutelia Nova Zelacircndia etc
Visando reunir estas instituiccedilotildees superiores de controle dos mais variados paiacuteses de
todos os continentes para a troca de experiecircncias e de informaccedilotildees teacutecnicas foi realizado um
congresso em 1953 em Cuba (Havana) em que se decidiu pela criaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
A INTOSAI eacute uma organizaccedilatildeo profissional que congrega Entidades de Fiscalizaccedilatildeo
Superior (EFS) tambeacutem chamadas de Instituiccedilotildees Superiores de Controle (ISC) de paiacuteses
que pertencem agraves Naccedilotildees Unidas ou seus organismos especializados Atualmente possui mais
de 180 EFS como membros
Eacute internacionalmente reconhecida no acircmbito da fiscalizaccedilatildeo do setor puacuteblico
publicando diretrizes internacionais para a gestatildeo financeira elaborando metodologias afins e
promovendo o intercacircmbio de informaccedilotildees entre seus membros dentre outros
bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY
A auditoria ao longo do tempo atravessou um periacuteodo de enfoque dirigido unicamente
aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento da legalidade no setor
puacuteblico Atualmente este termo eacute utilizado em conexatildeo com ampla gama de atividades em
nossa sociedade
Procurando definiccedilotildees mais amplas Boynton (2002) apresenta uma definiccedilatildeo para o
termo auditoria extraiacuteda do Report of the Committee on Basic Auditing Concepts of the
American Accounting Association onde se define auditoria como um processo sistemaacutetico de
obtenccedilatildeo e avaliaccedilatildeo objetivas de evidecircncias sobre afirmaccedilotildees a respeito de accedilotildees e eventos
econocircmicos para aquilataccedilatildeo do grau de correspondecircncia entre as afirmaccedilotildees e criteacuterios
estabelecidos e de comunicaccedilatildeo dos resultados a usuaacuterios interessados
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull A auditoria confonne exposto na terceira ediccedilatildeo do Manual Latino-americano de
Auditoria Profissional no Setor Puacuteblico do ILACIF (Instituto Latino-americano de Ciecircncias
Fiscalizadoras) eacute o exame objetivo sistemaacutetico e profissional das operaccedilotildees financeiras ou
administrativas efetuado posterionnente agrave sua execuccedilatildeo com a finalidade de verificaacute-las
avaliaacute-las e gerar um relatoacuterio que contenha comentaacuterios conclusotildees recomendaccedilotildees e no
caso de exame de demonstraccedilotildees financeiras o correspondente parecer profissional
Eacute a accedilatildeo independente de um terceiro sobre uma relaccedilatildeo de accountability
objetivando expressar uma opiniatildeo ou emitir comentaacuterios e sugestotildees sobre como essa relaccedilatildeo
estaacute sendo obedecida Portanto a auditoria eacute a verificaccedilatildeo de como a praacutetica de accountability
estaacute sendo cumprida
deg conceito de accountability eacute fundamental para que se possa entender o conceito
amplo de auditoria bem como seu relacionamento com a mesma A palavra inglesa
accountability natildeo tem um equivalente direto nos idiomas latinos Accountability representa
a relaccedilatildeo em que o delegante transfere responsabilidade para o delegado que a aceita e
assume o compromisso de infonnar ao delegante como ele delegado estaacute desempenhando as
accedilotildees inerentes agrave responsabilidade que lhe foi conferida (ARAUacuteJO 2002 p 15)
Vai aleacutem do conceito de responsabilidade pois natildeo eacute simplesmente prestar contas
significa a obrigaccedilatildeo que todos tecircm de responder por terem assumido uma responsabilidade e
desta maneira estaacute diretamente relacionada com a auditoria uma vez que eacute esta que vai
infonnar ao delegante de fonna independente como a accountability foi ou estaacute sendo
cumprida
Arauacutejo (2002) classifica a accountability em privada e puacuteblica
A accountability privada pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador de prestar contas ao dono do patrimocircnio de como utiliza os recursos que lhe satildeo
confiados para serem geridos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
36
A accountability puacuteblica pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo
administrador governamental de prestar contas agrave sociedade de como utiliza os recursos que
lhe satildeo confiados para serem administrados em favor da coletividade de forma fiel justa
objetiva e transparente
7 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL
Alguns autores utilizam a expressatildeo auditoria puacuteblica como sinocircnimo de auditoria
governamental Para Boynton (2002) auditoria puacuteblica abrange todas as auditorias realizadas
por agecircncias governamentais de auditoria e todas as auditorias de organizaccedilotildees
governamentais
Consoante o Manual de Auditoria Governamental do Tribunal de Contas do Estado da
bull
Bahia
A auditoria governamental consiste no exame objetivo isento de emissatildeo de juiacutezos pessoais imotivados sistecircmico e independente das operaccedilotildees orccedilamentaacuterias financeiras administrativas e de qualquer outra natureza objetivando verificar os resultados dos respectivos programas sob os criteacuterios de legalidade legitimidade economicidade e razoabilidade tendo em vista sua eficiecircncia e eficaacutecia
Assim a auditoria governamental objetiva acompanhar as accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo
Arauacutejo (2002) apresenta a seguinte definiccedilatildeo
Auditoria governamental eacute o tipo de auditoria que estaacute voltada para o acompanhamento das accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo ou seja que gerem a res publica Normalmente eacute realizada por entidades superiores de fiscalizaccedilatildeo sob a forma de tribunais de contas ou controladorias e organismos de controle interno da administraccedilatildeo puacuteblica
A auditoria deve ser efetuada de acordo com as normas de auditoria geralmente
aceitas as poliacuteticas e normas teacutecnicas de auditoria da Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior e
outras disposiccedilotildees aplicaacuteveis para assegurar a qualidade profissional e teacutecnica dos trabalhos
A finalidade primordial da auditoria governamental moderna conforme apontado na
terceira ediccedilatildeo do manual de auditoria profissional no setor puacuteblico eacute ajudar as entidades e
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
37
organismos puacuteblicos a melhorar suas operaccedilotildees e atividades com base nos Achados de
auditoria a formulaccedilatildeo de conclusotildees e a apresentaccedilatildeo de recomendaccedilotildees Entende-se por
achado toda situaccedilatildeo irregular encontrada durante o processo de uma auditoria
A auditoria moderna daacute ecircnfase agraves accedilotildees corretivas que possibilitem o aumento da
eficiecircncia efetividade e economia nas operaccedilotildees
o propoacutesito da auditoria governamental natildeo eacute descobrir fraudes irregularidades e
desvios com a finalidade de aplicar sanccedilotildees mas identificar as causas baacutesicas destes
problemas a fim de corrigi-los evitando assim problemas similares no futuro Por
conseguinte o resultado que se espera eacute um aprimoramento nas operaccedilotildees e atividades das
entidades examinadas baseada na adoccedilatildeo das recomendaccedilotildees apresentadas O aprimoramento
deve ser evidenciado por um aumento na eficiecircncia eficaacutecia efetividade equidade e
economia da entidade auditada
Para que uma auditoria governamental alcance os resultados desejados ela necessita
de (1) um conjunto de normas procedimentos e praacuteticas que orientem sua accedilatildeo e permitam
mensurar seus resultados (2) auditores profissionais altamente capacitados e experientes para
sua execuccedilatildeo (3) um grau de liberdade ou independecircncia suficiente para executar o exerciacutecio
profissional da auditoria e (4) o respaldo dos niacuteveis superiores do governo ou da entidade (no
caso da auditoria interna) que viabilizem o trabalho e a implantaccedilatildeo das recomendaccedilotildees
propostas
A revisatildeo da literatura evidencia que haacute variaccedilotildees quanto agraves classificaccedilotildees utilizadas
para a auditoria governamental
Para o Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) a auditoria se divide
em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de economia eficiecircncia e eficaacutecia
O Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos (GAO) divide a auditoria
governamental em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de otimizaccedilatildeo de recursos tambeacutem
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 38
chamada de desempenho operacional por abranger a auditoria de economia a de eficiecircncia e a
de programas
Observa-se que as variaccedilotildees ocorrem quando se busca definir a auditoria que enfoca
os aspectos de economia eficiecircncia e eficaacutecia das operaccedilotildees
Conforme apontado nas Normas de Auditoria da INTOSAI aprovadas pelo Comitecirc
Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia ocorrida em 2003 o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo e
a auditoria ou fiscalizaccedilatildeo operacional ou de gestatildeo significa auditoria de economia de
eficiecircncia e de eficaacutecia (traduccedilatildeo livre) Para o presente estudo esta seraacute a classificaccedilatildeo
adotada
Ainda segundo a INTOSAI na praacutetica pode ocorrer uma coincidecircncia entre a
auditoria de regularidade e a operacional ou de gestatildeo Em tais casos a classificaccedilatildeo de uma
auditoria dependeraacute de seu propoacutesito fundamental
71 Normas de Auditoria da INTOSAI
O exerciacutecio de qualquer atividade que implica em um serviccedilo profissional para
oferecer seguranccedila tem que se basear em um conjunto de elevadas normas profissionais que
norteiem e guiem o exerciacutecio desta atividade
As normas de auditoria proporcionam ao auditor uma orientaccedilatildeo miacutenima que ajuda a
determinar a amplitude e os procedimentos que devem ser aplicados para cumprir o objetivo
da auditoria Satildeo criteacuterios ou regras com referecircncia aos quais se avaliam os resultados da
auditoria Elas auxiliam a manter a qualidade dos trabalhos de forma consistente e o grau de
independecircncia mesmo quando ocorrem troca de governos de filosofias ou das condiccedilotildees
sociais e econocircmicas atraveacutes dos anos
Atualmente na aacuterea da auditoria puacuteblica muitos estudos se baseiam nas reflexotildees
apresentadas por alguns organismos de credibilidade internacionalmente reconhecida Satildeo
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
39
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eles o Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos o Escritoacuterio Nacional de
Auditoria do Reino Unido o Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute (EAG) e a INTOSAI
Optamos por apresentar no presente estudo as normas internacionais de auditoria da
INTOSAI uma vez que a estrutura destas se apoacuteia nas declaraccedilotildees de Lima e Toacutequio nas
conclusotildees e recomendaccedilotildees adotadas pelos congressos da Organizaccedilatildeo Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores e no trabalho realizado pelo Grupo de Especialistas das
Naccedilotildees Unidas sobre Contabilidade e Auditoria do Setor Puacuteblico nos Paiacuteses em
Desenvolvimento
No ano de 1991 foi constituiacutedo um Grupo de Trabalho ad hoc sobre as normas de
auditoria presidido pelo Tribunal de Contas Europeu que ao elaborar as duas linhas
diretrizes foram utilizadas as normas de auditoria da INTOSAI e as Normas de Auditoria da
Federaccedilatildeo Internacional de Contadores (IFAC) Efetuando uma comparaccedilatildeo entre as citadas
normas chegaram agrave conclusatildeo de que as duas seacuteries de normas apresentam divergecircncias a
niacutevel do grau de pormenor e da sua terminologia as diferenccedilas apuradas natildeo tem um impacto
significativo sobre as metodologias de auditoria subjacentes
As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas em termos
metodoloacutegicos um fio condutor comum atraveacutes da grande diversidade das tradiccedilotildees da
auditoria puacuteblica nas Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
No XIII INCOSAI - Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
celebrado em Berlim em 1989 foram aprovadas as Normas de Auditoria havendo a
recomendaccedilatildeo de que o projeto em questatildeo fosse posteriormente revisado a fim de atender agraves
necessidades particulares dos paiacuteses nos quais as EFS estatildeo organizadas como Tribunais de
Contas
No ano de 2001 no XVII Congresso da INTOSAI ocorrida em Seul a proposta de
reestruturaccedilatildeo foi aprovada apoacutes o que foram realizadas diversas reuniotildees e amplos debates
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
40
bullc
bullbull
o projeto final foi aprovado pelo Comitecirc Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia
ocorrida em 2003 e se constitui na uacuteltima versatildeo entatildeo em uso
As normas de auditoria da INTOSAI se dividem em quatro partes
a) Postulados baacutesicos que satildeo hipoacuteteses baacutesicas premissas coerentes princiacutepios
loacutegicos e requisitos que contribuem para o desenvolvimento das normas de
auditoria e servem aos auditores para formas suas opiniotildees e elaborar seus
informes especialmente nos casos em que natildeo existam normas especiacuteficas
aplicaacuteveis
b) Normas Gerais As normas gerais da fiscalizaccedilatildeo puacuteblica descrevem os
requisitos exigidos para que os auditores e as entidades fiscalizadoras realizem
suas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e informem de maneira adequada e eficaz As
normas de auditoria hatildeo de ser compatiacuteveis com os postulados baacutesicos e
constituem um guia miacutenimo para o auditor ajudando-o a determinar a amplitude
de sua atuaccedilatildeo e os procedimentos que devem ser aplicados na fiscalizaccedilatildeo As
normas de auditoria constituem os criteacuterios ou a medida com que se avalia a
qualidade de seus resultados
c) Normas de Procedimentos O propoacutesito destas normas que satildeo aplicaacuteveis a todo
tipo de auditoria eacute estabelecer os criteacuterios ou sistemas gerais que o auditor deve
seguir para garantir que suas atuaccedilotildees sejam objetivas sistemaacuteticas e
equilibradas Tais atuaccedilotildees representam as regras de investigaccedilatildeo que o auditor
aplica para alcanccedilar um resultado concreto
Estas normas constituem o sistema geral para dirigir e levar a termo uma
fiscalizaccedilatildeo Estatildeo em conexatildeo com as normas gerais de auditoria e tambeacutem estatildeo
relacionadas com as normas de elaboraccedilatildeo dos informes que compreendem os
aspectos comunicativos da auditoria porque os resultados derivados do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
41
cumprimento destas nonnas constituem a fonte principal do conteuacutedo das opiniotildees
ou infonnes
d) Normas para elaboraccedilatildeo dos Relatoacuterios As Nonnas para elaboraccedilatildeo dos
relatoacuterios representam simplesmente uma indicaccedilatildeo para ajudar o auditor na
fonnaccedilatildeo de sua opiniatildeo
A expressatildeo elaboraccedilatildeo de relatoacuterio compreende tanto a opiniatildeo e qualquer
outro comentaacuterio do auditor sobre um conjunto de contas fonnulados como
resultado de uma auditoria financeira ou de regularidade como o infonne do
auditor emitido ao final de uma auditoria operacional de gestatildeo
As nonnas internacionais natildeo satildeo de cumprimento obrigatoacuterio por parte das EFS e
onde houver divergecircncias entre as nonnas internacionais e aquelas ditadas pela Entidade de
Fiscalizaccedilatildeo Superior deve prevalecer o pensamento da EFS No entanto elas expressam um
consenso quanto agraves melhores praacuteticas
As nonnas internacionais seratildeo abordadas em maiores detalhes no tocante agrave sua
aplicabilidade agrave Auditoria Ambiental
8 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO
A INTOSAI estaacute integrada por sete organizaccedilotildees regionais de entidades fiscalizadoras
superiores e conta com uma seacuterie de comitecircs sobre temas especiacuteficos como por exemplo o
de nonnas de auditoria bem como com vaacuterios grupos de trabalho dedicados a temas
inovadores como a auditoria ambiental O Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental foi
instituiacutedo em 1992 a fim de ajudar as EFS a compreender melhor as questotildees especiacuteficas
relacionadas a estas facilitar o intercacircmbio de infonnaccedilatildeo e experiecircncias e editar diretrizes e
outros materiais infonnativos para sua utilizaccedilatildeo
No XV Congresso da INTOSAI realizado em Cairo em 1995 a organizaccedilatildeo se
posiciona quanto agrave auditoria ambiental no acircmbito do setor puacuteblico no sentido de que se eacute
bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
42
bull
evidente que a gestatildeo ambiental se realiza em sua quase totalidade no universo dos entes que
integram a administraccedilatildeo puacuteblica a realizaccedilatildeo de auditorias ambientais portanto eacute uma
praacutetica natural que deve se incorporar agraves atividades de fiscalizaccedilatildeo das EFS
bull Esse encontro ofereceu uma lista de intervenccedilotildees pertinentes agraves EFS e foi decidido
bull que as Normas de Auditoria da INTOSAI satildeo aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental
81 Conceito
o conceito Auditoria Ambiental tem-se tomado um dos mais utilizados nos
negoacutecios governos miacutedia e grupos ativistas Eacute um termo com grande variedade de
significados e eacute aplicado com algumas variaccedilotildees a muitas atividades e serviccedilos relacionados
com a proteccedilatildeo ambiental Eacute um conceito que pode se confundir com outros com o mesmo
significado tal como auditoria de gestatildeo do ambiente auditoria energeacutetica e auditoria do
impacto ambiental dentre outros (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Em seu documento Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo de auditorias de atividades com uma
perspectiva ambiental o Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental (GTAMA) aponta
que o termo auditoria ambiental eacute uma denominaccedilatildeo popular geralmente utilizada para a
descriccedilatildeo de diversas atividades - tais como poliacuteticas de auditorias certificaccedilatildeo de produtos
medidas de controle governamental e muitas outras atividades - que guardam pouca ou
nenhuma relaccedilatildeo com uma auditoria externa
No citado estudo que foi aprovado na XVII INCOSAI o termo auditoria ambiental
bull eacute empregado exclusivamente no contexto da auditoria externa do setor puacuteblico
bull Na esfera puacuteblica a Auditoria Ambiental tem como escopo conhecer as atividades
desenvolvidas pelas entidades envolvidas diretamente com a questatildeo ambiental com vistas a
bull avaliar o esforccedilo institucional de engajamento na manutenccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
43
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal em estudo apresentado agrave X OLACEFS-
Organizaccedilatildeo Latino-americana e Caribe de EFS
A auditoria ambiental eacute um exame especialmente direccionado agrave anaacutelise dos sistemas de gestatildeo e de funcionamento da organizaccedilatildeo tendo por objectivos avaliar da observacircncia das poliacuteticas ambientais e do quadro legal especiacutefico que regula a preservaccedilatildeo do meio ambiente e a conservaccedilatildeo dos recursos naturais e auxiliar o gestor a reduzir e a eliminar os riscos de impactes ambientais negativos
De acordo com o estudo da OLACEF publicado em agosto de 2002 Guia
Metodoloacutegico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS a definiccedilatildeo de auditoria
ambiental eacute que esta eacute um processo metodoloacutegico objetivo imparcial e teacutecnico que exercem
as entidades fiscalizadoras para avaliar o uso administraccedilatildeo proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio
ambiente e dos recursos naturais considerando os fundamentos do desenvolvimento
sustentaacutevel e o cumprimento dos princiacutepios que regem o controle fiscal por parte das
instituiccedilotildees governamentais assim como dos particulares que utilizem ou explorem os
mesmos
Durante a XVI INCOSAI realizada no Cairo chegou-se ao consenso de que a
auditoria ambiental natildeo eacute em princiacutepio diferente do enfoque de auditoria praticado pelas
EFS e que este conceito pode contemplar todo tipo de auditoria Na medida do possiacutevel deve-
se levar em consideraccedilatildeo as normas de auditoria da INTOSAI no momento do planejamento
execuccedilatildeo e apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de uma auditoria ambiental
82 Tipos de Auditoria
As Normas de Auditoria da INTOSAI afirmam que o acircmbito de atuaccedilatildeo da
fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo
821 Auditoria de Regularidade
A auditoria de regularidade engloba a auditoria financeira a auditoria de
conformidade ou uma integraccedilatildeo de ambas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 44
Confonne as Nonnas de Auditoria da INTOSAI a auditoria de regularidade
compreende
a) a certificaccedilatildeo das contas prestadas pelas entidades obrigadas que inclui o exame
e avaliaccedilatildeo dos registros contaacutebeis e a expressatildeo da opiniatildeo sobre as Contas e os
Demonstrativos Financeiros
bull b) a certificaccedilatildeo da Conta Geral do Estado
bull c) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas e das operaccedilotildees financeiras assim como a avaliaccedilatildeo do
cumprimento das disposiccedilotildees legais e regulamentares aplicaacuteveis
d) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas de controle e de auditoria internos
e) a fiscalizaccedilatildeo da probidade e correiccedilatildeo das decisotildees administrativas adotadas na
entidade fiscalizada e
bull
f) a opiniatildeo acerca de qualquer outra questatildeo ou fato surgidos como consequumlecircncia
da fiscalizaccedilatildeo ou relacionada com ela e que a EFS considere que deva ser
bull relatado
bull o objetivo de uma auditoria financeira ou das Demonstraccedilotildees Contaacutebeis eacute permitir ao
auditor indicar se em sua opiniatildeo as demonstraccedilotildees foram preparadas em todos os seus
aspectos importantes em obediecircncia aos Princiacutepios Fundamentais de Contabilidade que no
bull caso satildeo os criteacuterios estabelecidos Estes aspectos importantes podem estar relacionados com
os custos obrigaccedilotildees impactos e resultados ambientais
bull As Demonstraccedilotildees Contaacutebeis (DCs) devem proporcionar infonnaccedilotildees sobre a
bull
condiccedilatildeo financeira resultado e fluxo de caixa de uma entidade a fim de facilitar a tomada de
decisotildees relativas a distribuiccedilatildeo dos recursos
Regra geral as administraccedilotildees puacuteblicas tendem a evitar a inclusatildeo de aspectos
ambientais em suas demonstraccedilotildees muito embora haja uma crescente sensibilizaccedilatildeo sobre a
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
45
necessidade de se refletir as questotildees ligadas a custos conformidade e desempenho
vinculadas com as poliacuteticas e obrigaccedilotildees ambientais
Os aspectos ambientais podem refletir sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis de diversas
maneiras Existem normas internacionais de contabilidade que abordam os princiacutepios gerais
relativos ao reconhecimento a mediccedilatildeo e demonstraccedilatildeo dos aspectos ou questotildees ambientais
em uma Demonstraccedilatildeo Contaacutebil
Em toda auditoria o auditor deve conhecer as atividades do auditado visando
identificar e conhecer os elementos que possam ter um efeito significativo sobre as DCs o
processo de auditoria em si e a elaboraccedilatildeo do relatoacuterio O auditor ao realizar uma auditoria de
regularidade deve ter em conta o setor de atividade no qual a entidade opera uma vez que este
conhecimento poderaacute indicar a possiacutevel existecircncia de eventualidades e de passivos
bull ambientais Apoacutes esse conhecimento o auditor avaliaraacute o risco de inexatidotildees significativas
nas DCs que inclui uma inexatidatildeo atribuiacuteda a aspectos ambientais o risco ambiental
O auditor se esforccedila por compreender de maneira geral as disposiccedilotildees legais cuja
infraccedilatildeo poderaacute resultar em uma inexatidatildeo significativa nas DCs
Este tipo de auditoria pode
a) promover a conformidade ou aumentar a garantia de conformidade com as
poliacuteticas e leis ambientais atuais e futuras
b) reduzir os riscos e custos associados agrave inobservacircncia das disposiccedilotildees legais
c) evitar gastos graccedilas a uma reduccedilatildeo de resiacuteduos e a prevenccedilatildeo da contaminaccedilatildeo e
d) identificar os passivos e os riscos
822 A Auditoria Operacional
bull Evoluccedilatildeo
bull Conforme jaacute exposto a mudanccedila ocorrida na administraccedilatildeo puacuteblica a partir da qual a
sociedade cobrou uma mudanccedila de postura passando da forma burocraacutetica para a gerencial
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46
tornou indispensaacutevel o exame das accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica de legalidade e
legitimidade bem como do campo econocircmico patrimonial e financeiro Eacute preciso alcanccedilar os
aspectos da economicidade da efetividade da eficiecircncia e da eficaacutecia no setor puacuteblico Estes
aspectos podem ser alcanccedilados com a utilizaccedilatildeo da auditoria operacional
Ainda eacute recente a introduccedilatildeo dessa modalidade de auditoria no setor puacuteblico 30 anos
aproximadamente tendo alcanccedilado significativos avanccedilos
Segundo Arauacutejo (2004) o GAO eacute um dos principais responsaacuteveis pelo progresso da
auditoria operacional do setor puacuteblico Em 1972 este oacutergatildeo publicou a primeira versatildeo das
Normas de auditoria governamental que jaacute tratava do conceito e do campo de atuaccedilatildeo da
auditoria operacional
Esta modalidade de auditoria inicia seu processo de sistematizaccedilatildeo como ramo de
auditoria na aacuterea governamental por volta de setembro de 1971 quando a INTOSAI ante a
necessidade de ampliar o universo de exame da auditoria financeira e de cumprimento
aprovou o conceito de auditoria integral ou integrada que envolve as responsabilidades
financeira administrativa e programaacutetica Para a verificaccedilatildeo do cumprimento da
responsabilidade financeira realiza-se a auditoria contaacutebil entretanto para se verificar o
cumprimento das responsabilidades administrativas e programaacuteticas faz-se necessaacuterio a
realizaccedilatildeo de auditoria operacional
Com o objetivo de examinar as funccedilotildees responsabilidades e relaccedilatildeo institucionais do
Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute em 1973 foi criada uma Comissatildeo de Revisatildeo que em
1975 apresenta como primeira recomendaccedilatildeo a necessidade de se criar um diploma legal
criando uma legislaccedilatildeo independente sobre auditoria o que ocorre em 1977 trazendo em seu
texto a preocupaccedilatildeo com a economia eficiecircncia e eficaacutecia
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull 47
Ainda segundo Arauacutejo nesse mesmo ano de 1977 se realizou o IX Congresso
Mundial dos Tribunais de Contas em Lima (Peru) onde se recomendava
bullbull o volume de recursos financeiros aplicados e a importacircncia dos objetivos a alcanccedilar para o bem-estar dos respectivos paiacuteses determinam que se deve evitar todo gasto inuacutetil e antieconocircmico portanto os organismos de controle deveratildeo estender seus exames para aleacutem da auditoria financeira a fim de penetrarem na auditoria operacional condizente com a eficiecircncia economia
bull
e efetividade
Na Inglaterra em 1982 a Lei de Financcedilas do Governo Municipal determinou que
tambeacutem fossem realizadas auditorias operacionais nas unidades do governo municipaL
(ARAUacuteJO 2004)
No Brasil sua previsatildeo jaacute foi reconhecida na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no
capiacutetulo destinado agrave fiscalizaccedilatildeo
Art 70 A fiscalizaccedilatildeo contaacutebil fmanceira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial da Uniatildeo e das entidades da administraccedilatildeo direta e indireta quanto agrave legalidade legitimidade economicidade aplicaccedilatildeo das subvenccedilotildees e renuacutencia de receitas seraacute exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso)
Conceito
Segundo Boynton (2002) a expressatildeo auditoria operacional tem sido utilizada para
identificar vaacuterias atividades - entre as quais avaliaccedilatildeo do desempenho da administraccedilatildeo de
sistemas de planejamento e de controle de qualidade e atividades e departamentos
operacionais especiacuteficos Conforme sua denominaccedilatildeo sugere esse tipo de auditoria relaciona-
se com operaccedilotildees natildeo financeiras
Auditoria operacional eacute um processo sistemaacutetico de avaliaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia e
economia de operaccedilotildees sob controle da administraccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo e relato dos
resultados da avaliaccedilatildeo a pessoas adequadas acompanhados de recomendaccedilotildees para
aperfeiccediloamento
De acordo com o GAO em seu manual de normas de auditoria governamental (p 21)
a auditoria operacional
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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bull
bull
eacute um exame objetivo e sistemaacutetico de evidecircncias com o fim de proporcionar uma avaliaccedilatildeo independente do desempenho de uma organizaccedilatildeo programa atividade ou funccedilatildeo governamental no sentido de fornecer informaccedilotildees para melhorar a accountability puacuteblica e facilitar o processo de tomada de decisotildees pelos envolvidos na responsabilidade de supervisionar ou iniciar accedilotildees corretivas
o Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Uniatildeo (2000 p 15)
classifica a auditoria de natureza operacional em (1) auditoria de desempenho operacional e
(2) avaliaccedilatildeo de programa definindo desta forma a auditoria de natureza operacional
consiste na avaliaccedilatildeo sistemaacutetica dos programas projetos atividades e sistemas governamentais assim como dos oacutergatildeos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal
Consoante o TCE da Bahia (2002 p 18) a auditoria operacional
Acompanha e avalia a accedilatildeo governamental compreendendo a implementaccedilatildeo de programas a execuccedilatildeo de projetos e atividades a gestatildeo de sistemas e a administraccedilatildeo de oacutergatildeos e entidades tendo em vista a utilizaccedilatildeo econocircmica dos recursos puacuteblicos a eficiente geraccedilatildeo de bens e serviccedilos o cumprimento das metas programadas e o efetivo resultado das poliacuteticas governamentais
N a tentativa de tomar mais faacutecil a compreensatildeo desse tema com base na definiccedilatildeo da
INTOSAI a auditoria operacional eacute a auditoria que objetiva verificar se a coisa certa foi feita
na melhor forma e se foi feita da forma mais econocircmica e compreende
a) o controle da economia das atividades administrativas de acordo com princiacutepios
e praacuteticas administrativas razoaacuteveis e com as diretrizes apontadas
b) o controle da eficiecircncia na utilizaccedilatildeo dos recursos humanos financeiros e de
qualquer outro tipo junto com o exame dos sistemas de informaccedilatildeo das medidas
de rendimento e controle e dos procedimentos seguidos pelas entidades
fiscalizadas para corrigir as deficiecircncias encontradas e
c) o controle da eficaacutecia com que se concluiacuteram os objetivos da entidade fiscalizada
e dos resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo agravequeles pretendidos
A INTOSAI utiliza ainda outra nomenclatura para a auditoria da economia eficiecircncia
e eficaacutecia a auditoria de resultados que segundo ela esta auditoria se baseia em decisotildees
tomadas pelo poder legislativo ou nos objetivos estabelecidos por este e pode ser empregada
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
49
bull
em todo o setor puacuteblico A auditoria de resultados estaacute inserida no contexto da auditoria de
gestatildeo
823 A auditoria de resultados I gestatildeo
As Nonnas de Auditoria estatildeo centradas principalmente na auditoria de regularidade
mas tambeacutem contemplam a auditoria de resultados Como esta auditoria necessita de
diretrizes especiais foi considerada a criaccedilatildeo de diretrizes especiacuteficas Tais diretrizes foram
aprovadas pelo Comitecirc de Nonnas de Auditoria da INTOSAI em sua reuniatildeo ocorrida em
Bratislava Eslovaacutequia em 2003 resultando no documento Diretrizes de Aplicaccedilatildeo das
Nonnas de Auditoria de Resultados O citado documento natildeo eacute um documento nonnativo ou
teacutecnico nem tampouco consiste em um manual mas conteacutem diversas diretrizes e outras
infonnaccedilotildees com implicaccedilotildees praacuteticas que levam em consideraccedilatildeo as premissas e
caracteriacutesticas especiais de uma auditoria de resultados
Ao longo do tempo os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo e outras entidades tem empregado
numerosos enfoques analiacuteticos para avaliar as funccedilotildees e os resultados dos programas
poliacuteticas atividades e organizaccedilotildees do setor puacuteblico Nesse contexto a auditoria de resultados
e os estudos de avaliaccedilatildeo tem sido desenhados para julgar a fonna em que atuam os
programas especiacuteficos e podem diferir muito entre si
O GAO define quatro tipos frequumlentes de avaliaccedilatildeo de programas na auditoria de
resultados
a) Avaliaccedilatildeo de processos
Avalia o grau em que um programa estaacute funcionando na fonna desejada Faz
referecircncia agrave confonnidade das atividades do programa com os requisitos
legislativos e regulamentares a concepccedilatildeo do programa e as nonnas profissionais
ou expectativas dos clientes Cada vez mais eacute importante avaliar se a qualidade
das atividades satisfaz as expectativas dos cidadatildeos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
50
b ) Avaliaccedilatildeo de produtos
A valia o grau em que um programa alcanccedila seus objetivos orientados a resultados
e orientados a clientes Concentrase em outputs e produtos com o objetivo de
avaliar a eficaacutecia dos programas mas tambeacutem pode destacar os temas de
qualidade e as perspectivas dos clientes Uma avaliaccedilatildeo de produtos tambeacutem pode
avaliar os processos que os elaboram
c) Avaliaccedilatildeo da influecircncia do programa
Avalia o efeito especiacutefico de um programa comparando os produtos deste com
uma estimaccedilatildeo do que poderia ter ocorrido na ausecircncia do programa Esta forma
de avaliaccedilatildeo se aplica quando se sabe que existem fatores externos que influem
sobre os produtos do programa com o objetivo de destacar a contribuiccedilatildeo deste ao
alcance de seus objetivos
d) Avaliaccedilotildees do custobeneflcio e do custoeficaacutecia
Satildeo anaacutelises que comparam os outputs ou produtos de um programa com os
custos que satildeo necessaacuterios para consegui-los Quando se aplicam a programas jaacute
existentes tambeacutem se lhes considera como uma forma de avaliaccedilatildeo de programas
Toda a loacutegica da accedilatildeo governamental e o papel dos criteacuterios da auditoria de resultados
podem ser mais bem visualizados e analisados por intermeacutedio de um modelo graacutefico de
Insumo-Produto conforme a seguir
bull bull bull
51
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull
Nec essidades
Resultados Finais
1---------1 Intermediaacuterios
ORGANIZACcedilAtildeO IPROGRAMA I ATIVIDADE I PROJETO IPOLmCA r--~-~
Objetivos Insumos Atividades Prod1tos
I I I I I I I
I I I I I I I
L __________________________________________I EFIcIEcircNCIA
EFETIVIDADE
UlUDADE E SUSTENTAmLlDADE
Fonte Pollit 1999
Uma Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior pode empreender auditorias ambientais em
virtude de sua competecircncia legal de efetuar auditorias de regularidade ou de resultados Nas
auditorias de resultados a INTOSAI relaciona como miacutenimo cinco tipos de centros de
atenccedilatildeo ambiental
a) Auditoria de controle por parte da administraccedilatildeo do cumprimento das leis
ambientais
b) Auditorias de resultados dos programas ambientais da administraccedilatildeo
c) Auditorias da influecircncia ambiental de outros programas da administraccedilatildeo
d) Auditorias dos sistemas de gestatildeo ambiental e
e) Avaliaccedilotildees dos projetos de poliacuteticas e programas ambientais
Como a EFS natildeo pode fiscalizar todos os programas ou entidades implicadas nesta
questatildeo necessitaraacute delinear cuidadosamente uma metodologia que lhe permita extrair
conclusotildees fundamentadas sobre a forma em que uma funccedilatildeo ou uma determinada atividade eacute
executada A aacuterea ambiental regra geral demanda recursos significativos e ao menos em
teoria todos os programas ou empresas do setor puacuteblico podem ser analisados aplicando-se
bull
bull
bull
bull
bull
bull
bull
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bull
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bull bull
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bull
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bull
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bull bull
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bull bull
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bull bull
bull bull
bull
bull bull
52
uma foacutermula que descreve o modo de evoluccedilatildeo de uma etapa a outra por determinados meios
com a finalidade de alcanccedilar objetivos especiacuteficos
Na auditoria de gestatildeo isto se realiza respondendo a duas perguntas baacutesicas
- as coisas estatildeo sendo feitas da forma correta
- as coisas certas estatildeo sendo feitas
A primeira pergunta eacute dirigida primariamente ao produtor e significa em sentido
amplo se as decisotildees poliacuteticas estatildeo sendo aplicadas de forma adequada Esta pergunta pode
ser associada com uma perspectiva normativa Pode ainda ser ampliada no sentido de
descobrir se as atividades realizadas satildeo as que se consideram mais apropriadas sempre com
a premissa de que estatildeo sendo feitas as coisas certas
o alcance da anaacutelise todavia se amplia consideravelmente ao se fazer a segunda
pergunta As coisas certas estatildeo sendo feitas Esta pergunta faz referecircncia agrave influecircncia
exercida sobre a sociedade Faz referecircncia agrave efetividade do programa
824 A Auditoria integrada ou de amplo espectro
Natildeo se trata de um novo tipo de auditoria mas de uma combinaccedilatildeo destes Conforme
exposto na X Assembleacuteia da OLACEFS a moderna auditoria denominada integrada ou de
amplo espectro combina a auditoria tradicional de regularidade com a auditoria de
desempenho estendendo seus procedimentos para aleacutem do controle financeiro de
regularidade correccedilatildeo e confiabilidade observando agora o controle operacional de I
eficiecircncia economia e eficaacutecia com que os recursos humanos materiais e financeiros satildeo
aplicados
Conforme o Manual de Auditoria Integrada Governamental publicado pelo Tribunal
de Contas do Estado de Rondocircnia a Auditoria Ambiental propicia um novo relacionamento
que paulatinamente vem se estabelecendo no paiacutes entre as empresas e organizaccedilotildees que
controlam o meio ambiente
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
53
Segundo Malafaia (2003) vaacuterios satildeo os motivos que justificam a implantaccedilatildeo de um
modelo abrangente de auditorias ambientais pelos Tribunais vislumbrando-se com isto um
horizonte de especializaccedilatildeo dos seus meacutetodos e processos que se traduzem em beneficios agraves
organizaccedilotildees Dentre eles pode-se citar a melhoria das relaccedilotildees de parceria e envolvimento
com os gestores melhoria organizacional atendimento agraves expectativas da comunidade em
que estaacute inserida comprometimento com o desenvolvimento sustentaacutevel e com a
responsabilidade ambiental dentre outros
A respeito da auditoria integrada tecircm-se realizado conferecircncias sobre o tema
destacando-se o 11 Congresso Internacional de Auditoria Integrada realizado na cidade de
Buenos Aires em 1995 onde em seu painel C concluiu-se que em
Um mundo com necessidades sociais carentes de satisfaccedilatildeo e com recursos naturais que se esgotam ou satildeo crescentemente afectados impotildee-se a necessidade de se adotar procedimentos de auditoria especiacuteficos que deveratildeo ser homogeacuteneos para zonas concorrentes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000 p 15)
83 Objetivos
Conforme o Guia Metodoloacutegico da OLACEFS (2002) os objetivos de uma auditoria
ambiental satildeo
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestatildeo ambiental do Estado e formular as
correspondentes observaccedilotildees eou recomendaccedilotildees encaminhadas visando
alcanccedilar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentaacutevel
b) verificar o cumprimento das normas poliacuteticas planos projetos ou atividades em
relaccedilatildeo com o meio ambiente e
c) que os resultados da auditoria fiscal de gestatildeo ao meio ambiente se constituam em
instrumentos capazes para promover se for o caso as sanccedilotildees econocircmicas
administrativas civis e penais aos entes puacuteblicos eou privados responsaacuteveis pela
contaminaccedilatildeo ou degradaccedilatildeo do meio ambiente e dos recursos naturais
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bull bull 54
84 Alcance
o alcance eacute o marco ou limite de uma auditoria no qual se detennina o tempo que
deve ser empregado as mateacuterias ou aacutereas que seratildeo cobertas a profundidade das provas a se
realizar os objetivos e a metodologia aplicaacutevel Devem ser consideradas de acordo com o
caso
a) a gestatildeo do periacuteodo que se examina (trimestral semestral anual)
b) a cobertura geograacutefica (nacional regional distrital local etc) e
c) a relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo ou dependecircncia aacuterea unidade normativa reguladora
ou executora encarregada da proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio ambiente que se
audita
85 Princiacutepios
o Guia Metodoloacutegico para auditoria ambiental da OLACEFS relaciona como
Princiacutepios a serem observados em uma auditoria ambiental a eficaacutecia eficiecircncia economia
equidade transparecircncia sustentabilidade ambiental e congruecircncia
A transparecircncia estaacute relacionada agrave divulgaccedilatildeo da auditoria com o fim de sensibilizar
e conscientizar aos funcionaacuterios e populaccedilotildees sobre a necessidade de conservar o ambiente e
inclinar-se pelo desenvolvimento sustentaacutevel
No tocante agrave sustentabilidade ambiental a gestatildeo os programas projetos e
atividades do Estado devem conduzir ao crescimento econocircmico a elevaccedilatildeo da qualidade de
vida e bem-estar social sem esgotar a base dos recursos naturais renovaacuteveis em que se apoacuteia
nem deteriorar o meio ambiente ou o direito das geraccedilotildees futuras de virem a utilizaacute-lo para
satisfaccedilatildeo de suas proacuteprias necessidades
A congruecircncia consiste em verificar a conveniecircncia e a oportunidade de uma situaccedilatildeo
ou accedilatildeo Eacute todo o conveniente adequado oportuno e portanto eficaz
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
55
Por outro lado as EFS natildeo devem desconhecer alguns princiacutepios ou normas gerais que
se devem levar em conta para o desenvolvimento deste processo
a) Os planos e procedimentos formais existentes devem ser regulados atraveacutes de
normas baacutesicas e complementados com manuais ou guias destinados a orientar de
maneira uniforme tanto a praacutetica da auditoria ambiental como a programaccedilatildeo
anual do controle governamental em mateacuteria de meio ambiente eou de seus
recursos naturais
b) Os procedimentos de seleccedilatildeo de pessoal devem assegurar que os profissionais
escolhidos possuam o conhecimento a capacidade e preparo suficientes para
alcanccedilar o cumprimento dos objetivos e alcances da auditoria bem como para
traccedilar eleger e aplicar adequadamente metodologias criteacuterios e teacutecnicas de
avaliaccedilatildeo ambiental
c) A estrutura organizacional deve contar com um sistema de informaccedilatildeo ambiental
e com procedimentos que assegurem (1) a independecircncia do auditor e dos
profissionais de apoio (2) a confiabilidade da informaccedilatildeo contida nos registros
ambientais (3) a objetividade dos resultados e das conclusotildees da auditoria
d) Os procedimentos vigentes devem assegurar que o auditor conclua todas as
atividades relativas ao exame com o devido cuidado e diligecircncia profissionais
e) Os objetivos e alcances especiacuteficos da auditoria devem ser definidos durante o
planejamento do exame de maneira clara e precisa os alcances especiacuteficos
poderatildeo ser modificados em funccedilatildeo dos resultados obtidos ao aplicar as
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo ambiental selecionados
f) O trabalho de campo deve ser planejado e supervisionado para cada uma das
metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo escolhidas eou delineadas pelo
auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bullbull bull
56bull
bull g) As normas destinadas a caracterizar os relatoacuterios de auditoria devem assegurar
bull que eles sejam expostos com clareza e precisatildeo bem como que sejam relevantes agrave
natureza objetivos e alcance do exame
h) Os procedimentos para divulgaccedilatildeo dos resultados finais da auditoria ambiental
devem ser adequados e delineados com base em disposiccedilotildees legais que se
encontrem em vigor
i) Os procedimentos relacionados com o acompanhamento das medidas adotadas
por parte dos entes para implementar as recomendaccedilotildees resultantes do controle
posterior e para avaliar os respectivos resultados devem estar fundamentados em
disposiccedilotildees legais e normativas em vigor
bull j) O sistema interno de controle de qualidade deve assegurar a objetividade a
bull precisatildeo eou exatidatildeo das accedilotildees do controle governamental e estimular o
bull aperfeiccediloamento contiacutenuo dos procedimentos de auditoria utilizados e dos
bull resultados produzidos
k) O Oacutergatildeo Superior do Sistema de Controle Governamental enquanto natildeo existir
bull um organismo competente que certifique auditores ambientais na aacuterea
governamental deve definir requisitos baacutesicos e estabelecer um procedimento
que permita selecionar profissionais aptos para o exerciacutecio do controle posterior
bull em mateacuteria de meio ambiente e de seus recursos naturais
86 Caracteriacutestica do processo de auditoria
O processo de auditoria deve cumprir as seguintes caracteriacutesticas
bull
a) Objetividade o auditor deve contar com suficiente independecircncia mental e
funcional das atividades realizadas pela entidade para analisar interpretar e
avaliar o desenvolvimento e registro das operaccedilotildees realizadas por esta
bullbull
bull
bull
bull
bull
bull bull bull bull bull
bull bull
bull bull
bull bull bull
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bull
bull
bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bull bull
bull
bull
bull
bull
bull bull bull
bull
bull
bull bull bull bull
57
b) Sistemaacutetico porque atraveacutes de uma metodologia o auditor pode expressar e
sustentar uma opiniatildeo sobre a gestatildeo desenvolvida pela entidade
c) Especializado eou altamente profissional exigindo soacutelidos conhecimentos de
auditoria meio ambiente e recursos naturais bem como disciplinas afins
respaldados por uma ampla experiecircncia em preparaccedilatildeo de programas conduccedilatildeo
do trabalho e elaboraccedilatildeo de relatoacuterio e
d) Deve ser oportuno tanto em sua execuccedilatildeo como no relatoacuterio o qual estaacute
determinado pela legislaccedilatildeo de cada paiacutes o relatoacuterio deve refletir os resultados do
exame baseado em criteacuterios condiccedilotildees causas e efeitos sobre achados e
recomendaccedilotildees
87 Fases do processo de auditoria ambiental
A aplicaccedilatildeo do processo auditorial deve estar ligada ao objetivo que se deseja
alcanccedilar sendo necessaacuterio que a equipe de auditoria possua uma abordagem estruturada onde
se definiratildeo os objetivos e o alcance do processo a ser desenvolvido
Assim o estudo da OLACEFS recomenda que o processo de auditoria deve se
desenvolver em quatro fases
a) Planejamento Tem por objetivo identificar o que se vai examinar como quando
e quais os recursos disponiacuteveis Igualmente se determina o alcance tempo
objetivos criteacuterios e enfoque necessaacuterios para concluir um exame eficiente e
efetivo
b) Execuccedilatildeo Enfatiza a reuniatildeo de provas e anaacutelises de evidecircncias adequadas
quanto agrave qualidade e quantidade baseando-se nos objetivos da auditoria dos
criteacuterios e da metodologia desenvolvidas na fase de planejamento
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 58
c) Elaboraccedilatildeo do relatoacuterio Inclui a comunicaccedilatildeo dos resultados da auditoria a
diferentes instacircncias internas e externas do auditor natildeo soacute como informe final
como tambeacutem informes parciais que na aacuterea ambiental podem ser muito uacuteteis
d) Acompanhamento Esta fase eacute muito importante natildeo soacute para retro alimentar o
processo da auditoria como tambeacutem para realizar um controle ao plano de
melhoria apresentado pela entidade ao organismo de controle
Estas fases natildeo satildeo necessariamente distintas e podem sobrepor-se em determinada
medida A seguir as mesmas satildeo abordadas em maiores detalhes
Planejamento
Ocorre basicamente em duas etapas
a) Anaacutelise geral que eacute a compreensatildeo e conhecimento da entidade ou do projeto a
ser auditado a preparaccedilatildeo e a apresentaccedilatildeo do plano de anaacutelise preliminar
A compreensatildeo e conhecimento da entidade auditada implica no estudo e
compreensatildeo da organizaccedilatildeo desde uma perspectiva geral analisando as
diferentes atividades da entidade atraveacutes das informaccedilotildees obtidas
Na preparaccedilatildeo da anaacutelise preliminar satildeo determinadas as linhas gerais de
investigaccedilatildeo onde satildeo definidas as aacutereas projetos atividadesprogramas e serviccedilos
com probabilidade de serem examinadas Nesta fase satildeo identificadas as fontes de
criteacuterio e o mapa de risco da entidade
Jaacute o plano de anaacutelise preliminar visa comunicar os estudos feitos aos niacuteveis de
decisatildeo das EFS os quais avaliaratildeo as linhas de investigaccedilatildeo e constitui a base
para a aprovaccedilatildeo dos recursos que seratildeo empregados na auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 59
bull b) Investigaccedilatildeo preliminar tem por objetivo explorar as linhas gerais de
bull investigaccedilatildeo e aprofundar o conhecimento e a compreensatildeo sobre a entidade
Com tais informaccedilotildees a equipe selecionaraacute quais os assuntos de potencial
importacircncia
bull Como resultado final eacute apresentado um memorando de planejamento onde se
inclui o objetivo e alcance da auditoria os recursos necessaacuterios e o cronograma
N esta etapa tambeacutem se definem os programas de auditoria que seratildeo aplicados
o Tribunal de Contas Europeu aponta trecircs caracteriacutesticas vantajosas que a fase de
planejamento oferece para as Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
bullbull a) racionalidade o processamento e resultados do planejamento incentivam uma
avaliaccedilatildeo loacutegica das tarefas da EFS e o estabelecimento de objetivos precisos
b) prospecccedilatildeo as tarefas satildeo definidas em funccedilatildeo da sua dimensatildeo no tempo de tal
bull modo que se pode ter uma melhor noccedilatildeo das prioridades e
c) coordenaccedilatildeo a coordenaccedilatildeo entre as poliacuteticas de auditoria da EFS e o trabalho de
auditoria real
bull
Observe-se que o planejamento da auditoria eacute um processo dinacircmico e a fim de atingir
os objetivos da auditoria pode ser necessaacuterio realizar alteraccedilatildeo agrave medida que a auditoria se
desenvolve Os objetivos podem ser efetuar uma auditoria de regularidade ou operacional ou
uma combinaccedilatildeo destes aspectos
bull Execuccedilatildeo
bullbull Nesta fase aplica-se o plano detalhado de auditoria que descreve por projetos linhas
bullbull ou aacutereas as accedilotildees que devem ser desenvolvidas de acordo com cada objetivo de auditoria
ambiental aprovada Satildeo desenvolvidas basicamente as seguintes atividades
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull
bullbull 60
bull
1 Revisatildeo ajuste e aplicaccedilatildeo dos programas de auditoria
A equipe efetua a revisatildeo do programa e procede aos ajustes necessaacuterios avaliando
bull especialmente as possibilidades de alcanccedilar o objetivo e a adequaccedilatildeo dos procedimentos
estabelecidos para verificar o cumprimento dos criteacuterios
bull 2 Aplicaccedilatildeo de procedimentos
bull As provas se referem agrave aplicaccedilatildeo de um ou vaacuterios procedimentos de auditoria ambiental
Seu objetivo eacute reunir evidecircncias adequadas sobre o funcionamento eficaz ou ineficaz
das atividades sistemas e controles identificados durante a etapa de investigaccedilatildeo
bull preliminar
bull Em funccedilatildeo dos resultados dos exames surgiratildeo os achados de auditoria bull bull Um achado de auditoria eacute uma descoberta do auditor que fundamentaraacute as conclusotildees e
bull recomendaccedilotildees da auditoria
Um achado natildeo necessariamente teraacute uma conotaccedilatildeo de deficiecircncia impropriedade
bull ponto fraco ou irregularidade Ele tambeacutem pode se referir a pontos fortes e positivos da
organizaccedilatildeo auditada
o Achado ambiental encontrado pode ser de
bull a) cumprimento considerado como o desvio ou descumprimento de normas elou
procedimentos
bull b) gestatildeo aqueles cujos aspectos substantivos satildeo ambientais causados por accedilatildeo
antroacutepica que originam um dano perda do patrimocircnio natural uma alteraccedilatildeo no
bull equiliacutebrio ecoloacutegico eou diminuiccedilatildeo na qualidade de vida
bullbull o achado ambiental obtido neste processo deve estar fundamentado em fatos e
bull evidecircncias precisas e devidamente suportadas As evidecircncias podem ser (1) fisicas
obtidas atraveacutes da inspeccedilatildeo ou observaccedilatildeo direta do bem de procedimentos realizados
por terceiros (2) documentada proveniente de informaccedilatildeo da entidade auditada ou de
bull
bull bull bull
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bull
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bull bull bull
bull
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bull bull bull bull bull bull
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bull bull
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bull bull
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bull bull
bull bull bull bull
61
terceiros desde que confiaacutevel (3) testemunhal declaraccedilotildees recebidas em resposta a
questionaacuterios aplicados e (4) analiacutetica detenninadas mediante caacutelculos comparaccedilotildees
raciociacutenios I deduccedilotildees e estudos de iacutendices
Um achado ambiental deve possuir no geral as seguintes caracteriacutesticas
a) ser importante ou significativo considerando-se a classe de impactos ambientais
gerados (reversiacutevel irreversiacutevel acumulativo leve grave de longo prazo)
b) estar fundamentado em fatos e evidecircncias exatas devidamente suportadas
c) ser objetivo e completo
d) estar fundamentado em um raciociacutenio consistente para amparar as conclusotildees e
e) ser convincente suficientemente argumentado e sustentado para uma pessoa que
natildeo tenha participado na execuccedilatildeo da auditoria
Todo achado conclusatildeo e conceito deveratildeo estar fundamentados
3 Anaacutelise de achados
Consiste na comparaccedilatildeo de resultados da auditoria com os criteacuterios incluindo a
consideraccedilatildeo das causas principais comparada com os efeitos e se for o caso um
resumo de evidecircncia adicional sobre os efeitos de tais discrepacircncias a fim de
demonstrar a importacircncia do assunto
Ao longo deste processo de anaacutelise se deve levar em consideraccedilatildeo os seguintes
elementos
a) materialidade detenninada ao se considerar o tamanho da variaccedilatildeo com um
criteacuterio e a frequumlecircncia de sua ocorrecircncia
b) reportabilidade dependendo de sua significacircncia relevacircncia e materialidade do
achado o auditor detenninaraacute sua inclusatildeo ou natildeo no relatoacuterio
c) consideraccedilotildees das causas e efeitos (conclusotildees) considerar as razotildees e a
importacircncia destas ao natildeo aderir a um criteacuterio estabelecido no processo Implica
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 62
em detenninar dentre outros aspectos a suficiecircncia relevacircncia e consistecircncia da
evidecircncia que sustenta tais achados Ao executar esta etapa a equipe de auditoria
deve considerar que
- as causas e efeitos estatildeo interrelacionados e que o conhecimento das causas
ajuda a compreender melhor os efeitos
- a anaacutelise da infonnaccedilatildeo estaacute orientada a julgar as infonnaccedilotildees coletadas durante
a fase de planejamento e de execuccedilatildeo para a fonnulaccedilatildeo de soluccedilatildeo aos
problemas detectados
- a natildeo confonnidade dos resultados da auditoria com os criteacuterios daacute lugar agrave
atribuiccedilatildeo de valores quando o caso assim exigir (efeitos graves de degradaccedilatildeo
ambiental)
bull - as causas podem ser externas ao sistema ou agrave organizaccedilatildeo auditada e devem ser
identificadas
bull - os efeitos podem extrapolar o acircmbito do sistema ou da organizaccedilatildeo auditada e
- a relaccedilatildeo condiccedilatildeo-causa-efeito (observaccedilotildees) devem ser suficientemente claras
para que o auditor possa elaborar recomendaccedilotildees praacuteticas e significativas
4 Prccedilparaccedilatildeo das conclusotildees
A equipe de auditoria deve chegar a conclusotildees adequadas acerca da importacircncia
relativa da deficiecircncia que se detennine Ao se preparar as conclusotildees as mesmas
devem ser priorizadas
Elaboraccedilatildeo do Relatoacuterio
Os resultados dos trabalhos de auditoria podem ser apresentados sob a fonna de
parecer de auditoria quando da realizaccedilatildeo de auditorias sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis
ou sobre fonna de relatoacuterios se for oportuno expondo as suas constataccedilotildees de fonna
apropriada o seu conteuacutedo deve ser de faacutecil compreensatildeo e isento de imprecisotildees ou
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
63
bullbull ambiguumlidades Deve incluir apenas elementos que sejam confinnados por infonnaccedilotildees
probatoacuterias de auditoria adequadas e relevantes e deve revelar a independecircncia e objetividade
do auditor mostrando-se imparcial e construtivo
Nesta etapa se define o fonnato geral do relatoacuterio de auditoria e quais infonnaccedilotildees
devem ser incluiacutedas respaldadas pelas conclusotildees e opiniotildees significativas dos auditores
A expressatildeo elaboraccedilatildeo do relatoacuterio designa simultaneamente o parecer do auditor e
as suas outras observaccedilotildees sobre um conjunto de demonstraccedilotildees financeiras e o relatoacuterio final
do auditor ao concluir urna auditoria operacional ou de gestatildeo
A seguir eacute abordado algumas recomendaccedilotildees efetuadas pela OLACEFS onde a
bullbull elaboraccedilatildeo de relatoacuterios deveraacute levar em conta
a) elementos fonnais corno tiacutetulo identificaccedilatildeo do organismo de controle periacuteodo
auditado identificaccedilatildeo da equipe de auditoria identificaccedilatildeo da politica
programa projeto atividade gestatildeo ou ente auditado data de emissatildeo do
relatoacuterio e destinataacuterio (s)
b) antecedentes relaccedilatildeo e descriccedilatildeo da poliacutetica programa plano recurso projeto ou
ente auditado de acordo com seus elementos histoacutericos juriacutedicos organizacionais
e funcionais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais
Deve evidenciar os objetivos da auditoria o alcance e suas limitaccedilotildees bem corno
a metodologia utilizada
c) resultados da auditoria
- Resultados significativos podem ser positivos ou negativos e se referem ao que
a equipe incorporar ao relatoacuterio
- Achados e observaccedilotildees
- Opiniatildeo conceitos eou pronunciamentos eacute a expressatildeo dos resultados obtidos
pela equipe de auditoria urna vez avaliados os achados e as observaccedilotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
64
individualmente ou em conjunto em relaccedilatildeo aos criteacuterios previamente
estabelecidos
- Conclusotildees e recomendaccedilotildees a partir da opiniatildeo anterior a equipe estabeleceraacute
conclusotildees sobre os resultados obtidos formulando recomendaccedilotildees e accedilotildees que
se considere necessaacuterio para corrigir as irregularidades
bull - Declaraccedilatildeo de cumprimento eacute a manifestaccedilatildeo expressa sobre a observacircncia de
leis regulamentos e demais normas aplicaacuteveis de acordo com as poliacuteticas
bull
programas projetos atividade ou gestatildeo do ente sujeito do controle
- Aspectos que requerem um estudo adicional aspectos que sendo objeto de
anaacutelise no processo requerem segundo a opiniatildeo do grupo de auditoria uma
bullbull maior profundidade em seu estudo e anaacutelise Esta declaraccedilatildeo deve estar
bull claramente formulada jaacute que os resultados apresentados sobre estes aspectos natildeo
bullbull apresentam uma conotaccedilatildeo definitiva
bull - Pronunciamento da Administraccedilatildeo se referem agrave aceitaccedilatildeo ou natildeo dos resultados
bull obtidos e podem incluir as accedilotildees que devem ser implementadas conforme as
recomendaccedilotildees propostas pela equipe de auditoria Este passo visa facilitar a
bull etapa de acompanhamento Este seraacute o resultado de uma reuniatildeo com os
bullbull representantes da entidade auditada previamente agrave entrega final do relatoacuterio
bull - Compromissos O ente auditado entregaraacute um plano de melhoria no qual
constaraacute as accedilotildees que a administraccedilatildeo tomaraacute a fim de melhorar aqueles aspectos
apontados como deficientes
Um relatoacuterio de auditoria operacional ou de gestatildeo poderaacute ter a seguinte estrutura
aplicaacutevel agrave auditoria de regularidade no que couber
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
65
bull a) Sumaacuterio - enumeraccedilatildeo das principais divisotildees seccedilotildees e outras partes de um
documento na mesma ordem que a mateacuteria nela se sucede (NBR 6027 da
ABNT)
b) Resumo - breve descriccedilatildeo dos elementos-chave do relatoacuterio quaIs sejam o
objetivo e escopo da auditoria principais resultados e recomendaccedilotildees
c) Introduccedilatildeo - neste toacutepico a equipe deve discorrer sobre os antecedentes
d) Capiacutetulos sobre os temas principais - os capiacutetulos que comporatildeo o relatoacuterio
podem ser organizados de diversas maneiras Uma delas pode ser estruturar os
capiacutetulos segundo uma sequumlecircncia loacutegica baseada na organizaccedilatildeo administrativa
geograacutefica ou funcional do objeto da auditoria Os capiacutetulos devem ser
desenvolvidos de maneira a permitir ao leitor acompanha a loacutegica dos argumentos
e das justificativas que sustentam os achados
Aqui seratildeo relatados os resultados significativos os achados e observaccedilotildees e as
opiniotildees conceitos eou pronunciamentos
e) Comentaacuterios do gestor ou Pronunciamento da Administraccedilatildeo comentaacuterios que o
gestor julgue pertinentes
f) Conclusatildeo neste ponto se registraratildeo as conclusotildees e recomendaccedilotildees
g) Proposta de encaminhamento conteraacute a recomendaccedilatildeo acerca da execuccedilatildeo do
trabalho de auditoria ou ainda quando a equipe assim entender outras
recomendaccedilotildees que mereccedilam ser levadas ao conhecimento do relator
h) Apecircndice neste toacutepico devem ser incluiacutedos quaisquer detalhamentos necessaacuterios
ao entendimento e sustentaccedilatildeo dos argumentos apresentados cuja inserccedilatildeo no
texto principal prejudicaria o fluxo da exposiccedilatildeo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
66
bull
o sentido pedagoacutegico das recomendaccedilotildees introduzidas nos relatoacuterios devem ser uma
constante sem esquecer nunca o caraacuteter teacutecnico uma vez que tambeacutem natildeo satildeo convincentes
as puniccedilotildees por natildeo serem eficazes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)
Acompanhamento
Esta fase eacute realizada no decorrer da auditoria subsequumlente onde o auditor deve
acompanhar a aceitaccedilatildeo de suas recomendaccedilotildees e o cumprimento do plano de melhoria
apresentado pelo auditado
No acompanhamento o auditor deveraacute manter a objetividade e a independecircncia e
portanto se limitar em determinar se as fraquezas identificadas foram corrigidas e natildeo no fato
de que se foram postas em praacutetica ou natildeo as recomendaccedilotildees especiacuteficas
A fase de acompanhamento pode servir para os seguintes objetivos
a) aumentar a eficaacutecia dos relatoacuterios de auditoria - a razatildeo primordial para se fazer
um acompanhamento eacute aumentar a probabilidade de que coloquem em praacutetica as
recomendaccedilotildees
b) ajudar a Administraccedilatildeo puacuteblica e ao Poder Legislativo - o acompanhamento tem
que ser uacutetil para orientar as accedilotildees da Administraccedilatildeo Puacuteblica eou do Poder
Legislativo
c) a avaliaccedilatildeo da gestatildeo da EFS - a atividade de acompanhamento proporciona uma
base para avaliar e julgar o desempenho da EFS e
d) criar incentivos para a aprendizagem e desenvolvimento - as atividades de
acompanhamento podem contribuir para um melhor conhecimento e melhores
praacuteticas
Eacute preciso registrar os resultados do acompanhamento das recomendaccedilotildees da auditoria
Em caso necessaacuterio a Administraccedilatildeo ou o Poder Legislativo deveraacute ser infonnado acerca das
deficiecircncias e melhorias identificadas no acompanhamento das auditorias
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 67
88 Teacutecnicas de Auditoria
bull Os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria comumente utilizados no setor privado satildeo
tambeacutem aplicaacuteveis ao setor puacuteblico e os meacutetodos e teacutecnicas empregados na auditoria
ambiental natildeo diferem substancialmente daqueles empregados em qualquer outra aacuterea O
importante para uma efetiva avaliaccedilatildeo ambiental eacute a participaccedilatildeo de especialistas onde a
anaacutelise de temas especializados se faz necessaacuteria
As teacutecnicas de auditoria se referem a meacutetodos praacuteticos de investigaccedilatildeo e prova que o
auditor se utiliza para obter a evidecircncia necessaacuteria para fundamentar suas opiniotildees e
conclusotildees Satildeo determinadas durante a fase de planejamento e na preparaccedilatildeo dos programas
de auditoria As teacutecnicas selecionadas para uma auditoria ao serem aplicadas tomam-se os
procedimentos desta
A seguir satildeo comentadas algumas teacutecnicas empregadas em auditoria ambiental
inclusas no documento da OLACEFS
Avaliaccedilatildeo Geral
Aplicada pelo auditor no iniacutecio do trabalho com base em sua experiecircncia e juiacutezo
profissional Geralmente orienta a aplicaccedilatildeo de outras teacutecnicas
Consiste na anaacutelise geral da informaccedilatildeo da entidade acerca de sua natureza juriacutedica
bull objeto social Demonstraccedilotildees Contaacutebeis obrigaccedilotildees ambientais e sistemas de informaccedilatildeo de
controle e de gestatildeo ambiental bem como da pressatildeo que a entidade exerce sobre o meio
ambiente e as reclamaccedilotildees dos cidadatildeos
Inspeccedilatildeo
Eacute o exame de registros documentos mapas ou ativos tangiacuteveis A confiabilidade
proporcionada pela inspeccedilatildeo dos documentos mapas e registros depende da sua natureza
fonte e eficaacutecia dos controles internos sobre seus procedimentos
bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
68
Anaacutelise
Eacute a classificaccedilatildeo e agrupamento dos distintos elementos individuais que fonnam um
plano indicativo os contratos assinados ou liquidados uma conta um processo um grupo de
programas que fonnam um projeto buscando com isto orientar o trabalho que se pretende
desenvolver Neste processo os modelos conceituais e matemaacuteticos nos oferecem uma visatildeo
bull geral do objeto de anaacutelise e portanto satildeo muito uacuteteis
Observaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da fonna como os responsaacuteveis desenvolvem e documentam os
processos
Confirmaccedilatildeo
Consiste em certificar-se da autenticidade de situaccedilotildees operaccedilatildeo eou cifras atraveacutes da
comunicaccedilatildeo direta com terceiros que conhecem a natureza e condiccedilotildees da situaccedilatildeo e
portanto podem infonnar sobre sua validade
Conciliaccedilatildeo
Eacute a confrontaccedilatildeo ou cruzamento de infonnaccedilatildeo de dois registros independentes mas
relacionados entre si para estabelecer sua confonnidade Esta teacutecnica pode ser utilizada em
vaacuterias contas ou situaccedilotildees Para desenvolver esta teacutecnica satildeo de grande utilidade os mapas de
risco fotografias aeacutereas ou por sateacutelite os inventaacuterios de recursos naturais e as provas de
laboratoacuterio dentre outros
Indagaccedilatildeo
A obtenccedilatildeo de infonnaccedilatildeo verbal mediante averiguaccedilotildees dentro ou fora da entidade
sobre possiacuteveis pontos fracos na aplicaccedilatildeo dos procedimentos praacuteticas de controle interno ou
outras situaccedilotildees que o auditor considere relevante para seu trabalho pode ser obtida mediante
bull a realizaccedilatildeo de entrevistas e consultas realizadas a especialistas
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
69
Caacutelculo
Consiste em comprovar a exatidatildeo aritmeacutetica contida nos documentos e registros
contaacutebeis mediante a realizaccedilatildeo de caacutelculos sobre bases estimadas ou reais Na aplicaccedilatildeo
desta teacutecnica o auditor pode utilizar a amostragem estatiacutestica
Exame de documentos - Comprovaccedilatildeo
Eacute a verificaccedilatildeo da evidecircncia que apoacuteia ou sustenta uma operaccedilatildeo ou transaccedilatildeo com o
fim de corroborar sua autoridade legalidade propriedade e veracidade
Revisatildeo analiacutetica
Eacute a anaacutelise de iacutendices indicadores tendecircncias e a investigaccedilatildeo das flutuaccedilotildees
variaccedilotildees e relaccedilotildees que se apresentem inconsistentes ou se desviem dos montantes
prognosticados
Questionaacuterios
Formatos atraveacutes dos quais se questionam assuntos relevantes para a auditoria
Geralmente deve ser acompanhado de instruccedilotildees Podem ser gerais ou especiacuteficos de acordo bull com o objetivo proposto As listas de checagem e controle estatildeo inclusas dentro desta
classificaccedilatildeo e permite fazer uma avaliaccedilatildeo preliminar sobre o que se estaacute indagando
9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA
Regra geral os elementos economia eficiecircncia e eficaacutecia satildeo enfocados sempre que
se conceitua a auditoria operacional ou de gestatildeo Toma-se necessaacuterio entatildeo apresentar estes
elementos visando uma melhor compreensatildeo da mateacuteria Para tal utilizaremos os comentaacuterios
da INTOSAI e do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Economia - reduzir custos
bull Significa reduzir ao miacutenimo o custo dos recursos utilizados para realizar uma
bull atividade com a qualidade necessaacuteria A economia soacute pode ser medida se houver um criteacuterio
razoaacutevel ou motivos para fazecirc-lo
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
70
bullbull
bull
bull
As auditorias da economia podem encontrar respostas para alguns questionamentos
tais como
- os meios escolhidos ou equipamento obtido representam o uso mais econocircmico
dos recursos puacuteblicos
- os recursos humanos financeiros ou materiais foram utilizados de forma
econocircmica
- as atividades de gestatildeo se realizaram em conformidade com os princiacutepios
corretos de administraccedilatildeo e as adequadas poliacuteticas de gestatildeo
Eficiecircncia - aproveitar o melhor possiacutevel os recursos disponiacuteveis
A eficiecircncia estaacute relacionada com a economia Tambeacutem neste caso a questatildeo central
se refere aos recursos utilizados A pergunta principal eacute se estes recursos estatildeo sendo
empregados de maneira oacutetima ou satisfatoacuteria ou se poderia ter sido alcanccedilado os mesmos
objetivos ou similares considerando-se o ponto de vista da qualidade e do prazo disponiacutevel
com menos recursos
Expressa a relaccedilatildeo entre os produtos (bens e serviccedilos) gerados por uma atividade e os
custos do insumo aplicados num determinado periacuteodo de tempo Uma auditoria da eficiecircncia
pode encontrar respostas para alguns questionamentos tais como
- estamos conseguindo o maacuteximo - em termos de quantidade e qualidade - de
nossas accedilotildees Essa pergunta se refere agrave relaccedilatildeo existente entre a qualidade e
quantidade de serviccedilos oferecidos e as atividades e custos dos recursos
utilizados para produzi-los visando alcanccedilar os resultados
- as coisas estatildeo sendo feitas do jeito certo
bullbull bull
71bull bull Eficaacutecia - alcanccedilar os propoacutesitos e objetivos flXadosbull bull A eficaacutecia se constitui essencialmente em um conceito de alcance de objetivos e de bull bullbull
metas programadas em um detenninado periacuteodo de tempo Faz referecircncia agrave relaccedilatildeo existente
bull entre os objetivos fixados os produtos oferecidos e os objetivos cumpridos
bullbull Uma auditoria da eficaacutecia pode encontrar respostas para os seguintes questionamentos
bullbull - as coisas estatildeo sendo feitas
bull - estatildeo sendo cumpridos os objetivos estipulados de acordo com os meIOS
bullbull empregados os produtos obtidos e os influxos observados
bull - os efeitos constatados satildeo realmente consequumlecircncia da poliacutetica em questatildeo e natildeo
bullbull de outras circunstacircncias
bullbull 10 A EQUIDADE
bullbull A inclusatildeo da equidade no ciclo da auditoria de gestatildeo encontra-se em processo de
bullbull estudo em vaacuterios paiacuteses onde o conceito de controle social jaacute existe e refere-se ao controle
bull aplicado agrave distribuiccedilatildeo do dinheiro puacuteblico pelos agentes que tecircm a competecircncia de promover
bull a melhoria da qualidade de vida em detenninada unidade bull bullbull
A equidade visa identificar os beneficiaacuterios da accedilatildeo econocircmica e analisar a
bull distribuiccedilatildeo de custos e beneficios entre setores econocircmicos e sociais
bullbull 11 A EFETIVIDADE
bull No Brasil a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em seu inciso II do art 74 ao tratar da It
bullbull finalidade da auditoria aborda os elementos eficaacutecia e eficiecircncia Jaacute o caput do art 70
bull menciona a economicidade Natildeo haacute menccedilatildeo expressa sobre a avaliaccedilatildeo dos recursos sob o
bullbull aspecto da efetividade
bull o mesmo comportamento ocorre em diversas bibliografias consultadas Eacute possiacutevel que
bull essa abordagem natildeo ocorra uma vez que a efetividade se relaciona com o ambiente externo bull bullbull
da organizaccedilatildeo
bullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
72
bullbull o Tribunal de Contas do Estado da Bahia em seu Manual de Auditoria
Governamental capiacutetulo 4 item 44 discorre a respeito da efetividade como
Na Administraccedilatildeo Puacuteblica o valor efetivo ou potencialmente criado natildeo pode ser medido com base exclusivamente nos produtos de um programa ou atividade mas em relaccedilatildeo aos resultados e impactos qualitativos e quantitativos()
Desse modo a anaacutelise da efetividade verificaraacute se foi gerado impacto na comunidade tendo sido satisfeitas as suas necessidades ou seja se houve transformaccedilatildeo da realidade bem como seu grau de abrangecircncia aleacutem da continuidade dos resultados alcanccedilados
Ao focalizar os impactos do programa na populaccedilatildeo afetada reconhece-se que a avaliaccedilatildeo natildeo deve limitar-se aos produtos ou serviccedilos em si mas aos efeitos gerados
Jaacute o Tribunal de Contas da Uniatildeo assim situa a efetividade
o objetivo da auditoria de desempenho operacional eacute examinar a accedilatildeo governamental quanto aos aspectos da economicidade eficiecircncia e eficaacutecia enquanto a avaliaccedilatildeo de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (grifo nosso)
bull Para o TCU a efetividade eacute a relaccedilatildeo entre os resultados (impactos observados)
alcanccedilados e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuaccedilatildeo institucional
Significa verificar se as coisas certas estatildeo sendo feitas
Observa-se pelos conceitos apresentados em relaccedilatildeo agrave efetividade que existe a
preocupaccedilatildeo com a relaccedilatildeo ao longo do tempo entre os resultados alcanccedilados e os objetivos
pretendidos havendo uma inquietaccedilatildeo com o valor social do produto
Eacute um conceito que merece estar no rol das preocupaccedilotildees da auditoria operacional ou
de gestatildeo
12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA INTOSAI AgraveS AUDITORIAS
AMBIENTAIS
No XVII Congresso da INTOSAI foi apresentado o guia Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo
de Auditoria de Atividades com uma perspectiva ambiental onde satildeo relacionados os
postulados baacutesicos normas gerais normas de procedimento e normas para apresentaccedilatildeo de
relatoacuterios aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental que a seguir transcreve-se
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bullbull 73
Postulados Baacutesicos
As EFS deveratildeo procurar manter conformidade com as normas de auditoria da
INTOSAI em todos os assuntos que sejam considerados materiais
Um assunto pode ser definido como material se haacute o conhecimento que existe a
probabilidade de que tenha influecircncia no interessado ou em outro usuaacuterio do relatoacuterio ou do
resultado da auditoria no qual estaacute contido
A materialidade se determina com frequumlecircncia em termos valorativos poreacutem a
natureza inerente ou as caracteriacutesticas de um assunto ou de um grupo de assuntos tambeacutem
podem converter o assunto em material Assuntos que natildeo eram importantes originalmente
podem chegar a se tomar
Cada EFS deveraacute estabelecer uma poliacutetica sobre os postulados e normas que deveratildeo
ser observados na execuccedilatildeo de uma auditoria ambiental a fim de assegurar que tanto o
trabalho quanto o produto deste sejam de alta qualidade
bull A EFS emitiraacute sua proacutepria opiniatildeo em relaccedilatildeo agraves diversas situaccedilotildees que se apresentam
no curso da auditoria governamental
Os termos do mandato de auditoria da EFS invalidam todas as convenccedilotildees contaacutebeis
ou de auditoria com as quais se encontrem em conflito A EFS deveraacute reconhecer a natureza
global dos assuntos ambientais e deveraacute providenciar a remoccedilatildeo de incompatibilidades em
suas proacuteprias circunstacircncias quando estas possam obstruir a adoccedilatildeo de normas desejaacuteveis
Com o aumento da consciecircncia da sociedade a demanda pela responsabilizaccedilatildeo puacuteblica
de pessoas ou de entidades que gerenciam recursos puacuteblicos se toma cada vez mais
evidente de modo que existe uma maior necessidade de que haja um processo de
responsabilizaccedilatildeo e de que este se opere efetivamente
Este postulado contempla todas as entidades que causam impacto no meio ambiente
Tais entidades podem ser classificadas nos seguintes grupos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
74
bull a) Entidades cujas atividades afetam direta ou indiretamente o meio ambiente de
maneira positiva ou negativa
b) Entidades com poderes para produzir regulamentaccedilotildees da poliacutetica ambiental ou
para influenciaacutemiddotlas - seja em acircmbito local nacional ou internacional
c) Entidades com poder para controlar e fiscalizar accedilotildees ambientais executadas por
terceiros
A elaboraccedilatildeo da informaccedilatildeo necessaacuteria e exata o controle a avaliaccedilatildeo e os sistemas de
informaccedilotildees no acircmbito governamental facilitaratildeo o processo de responsabilizaccedilatildeo A
gestatildeo eacute responsaacutevel pela exatidatildeo pela adequaccedilatildeo da forma e pelo conteuacutedo das
Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e de outro tipo de informaccedilatildeo
Nos mais altos niacuteveis o governo eacute responsaacutevel por determinar que informaccedilatildeo
necessita para averiguar se seus objetivos ambientais estatildeo sendo realizados como se deve
medir a realizaccedilatildeo destes objetivos e com que regularidade deseja obter essa informaccedilatildeo
A entidade e seu gestor satildeo diretamente responsaacuteveis pela exatidatildeo e pelo
conhecimento da informaccedilatildeo necessaacuteria acerca do impacto da proacutepria entidade no meio
ambiente seja em relaccedilatildeo ao resultado financeiro passivos e ativos conformidade com a
legislaccedilatildeo ou outras prescriccedilotildees para seu resultado
As autoridades correspondentes deveratildeo assegurar a promulgaccedilatildeo de normas de
contabilidade aceitas para as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relevantes agraves
necessidades governamentais As entidades fiscalizadas deveratildeo providenciar a
elaboraccedilatildeo de objetivos e metas de resultado (desempenho) especiacuteficos e mensuraacuteveis
Ainda falta muito trabalho de elaboraccedilatildeo antes de que se encontrem disponiacuteveis
normas de auditoria aceitas sobre Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relativas a assuntos
ambientais
bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
75
bull
bullbull A aplicaccedilatildeo consistente de normas de contabilidade aceitas deveraacute resultar na correta e
bull adequada apresentaccedilatildeo da situaccedilatildeo fmanceira e dos resultados das operaccedilotildees
A aplicaccedilatildeo consistente das nonnas de contabilidade e de divulgaccedilatildeo para assuntos
ambientais particulannente quando se revisam vaacuterios periacuteodos contaacutebeis deveraacute ser
introduzida paulatinamente enquanto se definam novas nonnas relacionadas com o meio
ambiente
bull A existecircncia de um adequado sistema de controle interno minimiza o risco de erros ou
irregularidades
o controle interno eacute em primeiro lugar responsabilidade da entidade fiscalizada
ainda que o auditor apresente propostas nos casos em que os controles tenham sido
considerados inadequados ou inexistentes
As disposiccedilotildees legislativas deveratildeo facilitar a cooperaccedilatildeo das entidades fiscalizadas no
que concerne agrave manutenccedilatildeo e acesso a toda informaccedilatildeo relevante e necessaacuteria para uma
avaliaccedilatildeo integral das atividades relacionadas com a auditoria
Todas as atividades de auditoria deveratildeo estar incluiacutedas no mandato de auditoria da
EFS
bull o completo alcance da auditoria governamental - auditoria de regularidade (financeira
e de confonnidade) e de resultado - tambeacutem se aplica agrave auditoria ambiental
Durante uma auditoria de Demonstraccedilotildees Contaacutebeis os assuntos ambientais deveratildeo
incluir
a) iniciativas para prevenir diminuir ou recuperar danos ao meio ambiente
bull b) a conservaccedilatildeo tanto dos recursos renovaacuteveis como dos natildeo renovaacuteveis e
c) as consequumlecircncias da violaccedilatildeo de leis e regulaccedilotildees ambientais dentre outros
A auditoria de confonnidade relacionada a assuntos ambientais deve contribuir para
proporcionar a garantia de que as atividades governamentais satildeo levadas a termo em
bullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
76
bullbull
bullbull
confonnidade com as leis ambientais nonnas e poliacuteticas tanto no acircmbito nacional como
internacional
A execuccedilatildeo da auditoria de resultados de atividades ambientais deve incluir
a) a garantia de que os indicadores de resultados em relaccedilatildeo a assuntos ambientais (
no caso de que se encontrem presentes em demonstrativos contaacutebeis puacuteblicos)
refletiam de maneira justa o resultado da entidade fiscalizada e
b) a garantia de que os programas ambientais se executam de maneira econocircmica
eficiente e efetiva
o trabalho das EFS deveraacute estar direcionado ao melhoramento das teacutecnicas para a
fiscalizaccedilatildeo da validade das medidas de resultado I desempenho
A auditoria ambiental agrega uma troca especial ao crescente papel dos auditores e a
responsabilidade destes em relaccedilatildeo agrave melhoria e elaboraccedilatildeo de novas teacutecnicas e metodologias
para avaliar se a entidade fiscalizada estaacute usando medidas de desempenho ambientais
razoaacuteveis e vaacutelidas Este eacute um bom exemplo de situaccedilotildees em que os auditores deveratildeo tirar
proveito de teacutecnicas e metodologias pertencentes a outras disciplinas relevantes
As EFS deveratildeo evitar conflito de interesses entre o auditor e a entidade fiscalizada
As EFS necessitam manter tanto o fato como a imagem de sua independecircncia e
objetividade ao executar auditorias ambientais e publicar seus resultados
Normas Gerais
o auditor e a EFS devem ser independentes e possuir a competecircncia devida
o auditor e a EFS devem ser independentes e objetivos na execuccedilatildeo de auditorias
ambientais Deveratildeo ser justos em suas avaliaccedilotildees e no relato dos resultados das auditorias
As EFS seus auditores eou outras pessoas (especialistas) que executem auditorias
ambientais deveratildeo demonstrar no miacutenimo o seguinte niacutevel de competecircncia e atributos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
77
a) adequados conhecimentos em tudo o que se refira agrave auditoria e capacidade de
execuccedilatildeo de auditorias financeiras de conformidade e de resultados
b) adequados conhecimentos de auditoria ambiental adquiridos atraveacutes da formaccedilatildeo
profissional e da experiecircncia praacutetica
c) um enfoque independente e imparcial e
d) adequadas habilidades de relacionamento humano e comunicaccedilatildeo
Se a EFS contratar especialistas externos esta deve confirmar sua competecircncia
profissional para assegurar-se da idoneidade dos mesmos para o desenvolvimento das tarefas
que estes devem executar A obtenccedilatildeo da consultoria de um especialista externo natildeo exclui
nem minimiza a responsabilidade da EFS em relaccedilatildeo agraves suas opiniotildees formadas ou das
conclusotildees alcanccediladas na auditoria
o auditor e a EFS devem comprovar diligecircncia profissional e interecircsse em
conformidade com as normas de auditoria da INTOSAI Isto contempla diligecircncia
profissional na especificaccedilatildeo reuniatildeo e avaliaccedilatildeo de provas e na divulgaccedilatildeo de
resultados conclusotildees e recomendaccedilotildees
Esta norma pode apresentar dificuldades particulares no momento de estabelecer
normas para provas de auditoria aceitas nas quais se baseiam os resultados conclusotildees e
recomendaccedilotildees
Normas de Procedimento
o auditor deveraacute planejar a auditoria de tal maneira que se possa garantir que uma
auditoria de alta qualidade se execute de maneira econocircmica eficiente efetiva e
oportuna
o trabalho da equipe de auditoria em todo nivel e fase deveraacute ser supervisionado
apropriadamente durante a auditoria e o trabalho documentado deveraacute ser revisado por
um membro superior da equipe de auditoria
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
78
bull
bull
bullbullbull
o auditor ao determinar a extensatildeo e o alcance da auditoria estudaraacute e avaliaraacute a
confiabilidade do controle interno
No decorrer da execuccedilatildeo da auditoria deveraacute ser efetuado exame acerca da
conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis Passos e procedimentos de auditoria
devem oferecer uma razoaacutevel garantia de detecccedilatildeo de erros irregularidades e de accedilotildees
ilegais que possam ter efeito direto e material nas demonstraccedilotildees contaacutebeis
Eacute necessaacuterio que se produzam provas competentes relevantes e razoaacuteveis a fim de
apoiar a opiniatildeo e as conclusotildees do auditor com respeito agrave organizaccedilatildeo o programa a
atividade ou funccedilatildeo fiscalizadas
Os auditores deveratildeo analisar as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis a fun de estabelecer se as
mesmas guardam conformidade com as Normas de Contabilidade Aceitas
Normas para a elaboraccedilatildeo dos relatoacuterios
Os relatoacuterios de auditoria escritos deveratildeo ser apresentados tanto agrave direccedilatildeo da entidade
fiscalizada como ao seu oacutergatildeo executivo
Ao teacutermino de cada auditoria o auditor deve apresentar uma opiniatildeo escrita ou um
relatoacuterio expondo os resultados de maneira apropriada o conteuacutedo deste relatoacuterio ou
opiniatildeo deveraacute ser de faacutecil compreensatildeo e deveraacute se encontrar livre de imprecisotildees ou
ambiguumlidades Incluiraacute toda informaccedilatildeo suportada por provas de auditoria e deveraacute ser
independente objetivo justo e construtivo
Em relaccedilatildeo a auditorias de regularidade o auditor deve preparar um relatoacuterio escrito
que pode ser uma parte do relatoacuterio sobre as demonstraccedilotildees contaacutebeis ou um relatoacuterio
a parte sobre os exames de conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis O relatoacuterio
deveraacute conter uma declaraccedilatildeo de garantia positiva sobre os assuntos examinados em
relaccedilatildeo agrave conformidade e de garantia negativa sobre os assuntos natildeo examinados
A EFS agrave qual pertenccedila o auditor eacute a que deve decidir ao fmal sobre as accedilotildees que devem
ser empreendidas em relaccedilatildeo agraves praacuteticas fraudulentas ou seacuterias irregularidades
descobertas pelo auditor
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
79
ambientais foram de auditorias de resultado e 169 continham uma combinaccedilatildeo de auditoria de
regularidade e de resultados Oitenta e sete informes eram auditorias de regularidade A
maioria das EFS publicou tanto informes de regularidade como de resultado
Em relaccedilatildeo agraves auditorias de resultados o relatoacuterio deve incluir todos os relatos
significativos de natildeo conformidades pertinentes aos objetivos da auditoria
13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS EFS
A INTOSAI efetuou no ano de 2000 um estudo sobre a situaccedilatildeo atual no acircmbito da
auditoria ambiental por parte das EFS exposto no relatoacuterio intitulado Resultados deI tercer
estuacutedio sobre auditoriacutea ecoloacutegica Os resultados apresentados satildeo referentes agrave terceira
pesquisa e na medida do possiacutevel procuraram comparar os resultados com os do primeiro e
segundo estudo efetuados em 1993 e 1997
Este estudo abordou temas como mandato e poderes alcance das atividades e tipos de
auditoria dentre outros que satildeo comentados de forma resumida a seguir
Mandato e poderes Os mandatos da maioria das EFS natildeo sofreram alteraccedilotildees desde
1996 natildeo ocorrendo nenhuma restriccedilatildeo No ano de 2000 a maioria das EFS possuiacutea algum
tipo de poder para realizar auditorias ambientais
Auditorias a posterior Quase todas as EFS que possuem poderes para realizar
auditorias ambientais estatildeo autorizadas a realizar auditorias de regularidade Muitas EFS
tambeacutem estatildeo autorizadas a realizar auditorias de resultados sobre questotildees ambientais
Alcance das atividades da auditoria ambiental Entre 1997 e 1999 um grande
nuacutemero de EFS utilizou seus poderes para realizar auditorias ambientais Durante este
periacuteodo 57 das EFS entrevistadas completaram uma ou vaacuterias auditorias relacionadas com
questotildees ambientais
Tipos de auditoria A grande maioria das auditorias ambientais publicadas entre 1997
e 1999 inclui algum tipo de auditoria de resultados No total 304 dos informes sobre questotildees
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
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As auditorias de resultados cobrem uma ampla escala de tipos de auditoria O tipo de
auditoria de resultado ambiental realizada com mais frequumlecircncia pelas EFS foi a de
implementaccedilatildeo de programas ambientais A segunda foi a auditoria de conformidade por parte
dos departamentos da administraccedilatildeo puacuteblica e outros com a legislaccedilatildeo e a regulamentaccedilatildeo
ambiental agrave escala nacional Estes dois tipos de auditoria tambeacutem se realizaram com mais
frequumlecircncia durante o periacuteodo de 1994-1996 A avaliaccedilatildeo dos impactos ou efeitos do programa
ambiental nacional tambeacutem foi importante em ambos periacuteodos Um novo desenvolvimento
parece ser o crescimento de outros dois tipos de auditorias do resultado a auditoria dos
sistemas de gestatildeo ambiental da administraccedilatildeo puacuteblica e a auditoria dos efeitos ambientais de
programas natildeo relacionados com o meio ambiente
Johnsen (2001) aponta em seu estudo sobre fiscalizaccedilatildeo ambiental no acircmbito europeu
que as EFS de 13 paiacuteses apresentaram suas atividades na aacuterea ambiental Sete dos projetos
tratavam de algum tipo de contaminaccedilatildeo da aacutegua dois paiacuteses apresentaram fiscalizaccedilotildees de
gestatildeo de resiacuteduos dois realizavam fiscalizaccedilotildees sobre a contaminaccedilatildeo atmosfeacuterica e um
havia realizado a fiscalizaccedilatildeo de um parque nacional
O Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) no periacuteodo de 1993-2001
realizou 17 auditorias ambientais do tipo operacional e o General Accounting Office (GAO)
no periacuteodo 1993-2000 efetuou 75 auditorias ambientais operacionais e de regularidade
(COMBA 2002 p58)
14 INICIATIVAS NO BRASIL
O presente capiacutetulo natildeo tem a pretensatildeo de ser exaustivo procura apenas abordar
algumas iniciativas realizadas no Brasil e localizadas na revisatildeo de literatura
Malafaia (2003) aponta em seu estudo que Pesquisa realizada junto aos oacutergatildeos de
controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas executa
atualmente alguma accedilatildeo de controle na aacuterea ambiental
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A autora destaca as iniciativas
a) do Tribunal de Contas da Uniatildeo que executa auditoria ambiental fundamentada
pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizaccedilatildeo Ambiental - PDF A
b) do TCE do Paranaacute que desenvolve auditorias ambientais em programas
governamentais co-financiados por organismos internacionais e
c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco Mato Grosso e Rio Grande do Sul que
estatildeo em fase de implantaccedilatildeo das auditorias ambientais
Observa ainda a autora que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia - TCEBa muito
embora natildeo tenha traccedilado diretrizes institucionais para a aacuterea ambiental jaacute aborda os aspectos
ambientais no bojo das outras modalidades de auditorias em especial aquelas que envolvem
as obras puacuteblica decorrentes da execuccedilatildeo de programas governamentais com recursos coshy
financiados
Igual situaccedilatildeo ocorre com o Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro que
estabeleceu uma estrateacutegia de atuaccedilatildeo abordando a questatildeo ambiental nas obras puacuteblicas
bem como procurando identificar aacutereas da gestatildeo governamental que necessitam de atenccedilatildeo
especial realizando auditorias operacionais
A tarefa de se dedicar tambeacutem agrave auditoria ambiental natildeo eacute simples e de raacutepida
assimilaccedilatildeo por parte do quadro de profissionais dos Tribunais de Contas conforme aponta
Nassar (2004) eacute importante a formaccedilatildeo de grupos de trabalho para discutir a questatildeo
ambiental bem como a realizaccedilatildeo de cursos e seminaacuterios voltados agrave aplicaccedilatildeo da auditoria
ambiental puacuteblica
15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE
CONSERVACcedilAtildeO
Dentro do setor puacuteblico a auditoria ambiental ainda eacute uma abordagem recente com
poucas iniciativas no acircmbito do controle externo Tais iniciativas limitam-se geralmente a
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aspectos relativos ao impacto ambiental das obras puacuteblicas como por exemplo anaacutelise do
EIAlRIMA
No presente estudo de caso um Tribunal de Contas TC que jaacute verifica os aspectos
ambientais em suas inspeccedilotildees ligadas a obras puacuteblicas resolveu realizar auditorias ambientais
Para atingir esse objetivo realizou no ano de 2004 trecircs auditorias piloto na aacuterea ambientaL
Torna-se oportuno esclarecer que foram definidas equipe de inspeccedilatildeo distintas para cada tema
e cada equipe foi capacitada dentro do tema respectivo
Foram escolhidos os temas educaccedilatildeo ambiental unidades de conservaccedilatildeo e coleta
seletiva nesta ordem
o tema educaccedilatildeo ambiental (prevista na Constituiccedilatildeo Federal no inciso VI sectlOdo
art 225) iniciou a seacuterie de auditorias piloto uma vez que as estrateacutegias de enfrentamento da
problemaacutetica ambiental para surtirem o efeito desejaacutevel na construccedilatildeo de sociedades
sustentaacuteveis envolvem uma articulaccedilatildeo coordenada entre todos os tipos de intervenccedilatildeo
ambiental direta incluindo nesse contexto as accedilotildees em Educaccedilatildeo Ambiental Dessa forma
assim como as medidas poliacuteticas juriacutedicas institucionais e econocircmicas voltadas agrave proteccedilatildeo
recuperaccedilatildeo e melhoria soacutecio-ambiental despontam tambeacutem as atividades no acircmbito
educativo
Na escolha do segundo tema Unidades de Conservaccedilatildeo foram levados em
consideraccedilatildeo os seguintes fatores
a) embora o Brasil tenha uma das mais rigorosas legislaccedilotildees ambientais do mundo
ela tem demonstrado ser ineficaz no combate agrave devastaccedilatildeo Uma maneira de
minimizar o efeito da destruiccedilatildeo dos habitats e o consequumlente empobrecimento da
biodiversidade eacute a manutenccedilatildeo de aacutereas protegidas
b) as oportunidades de agregaccedilatildeo de valor - embora sejam muitos os beneficios
considerados com a conservaccedilatildeo da biodiversidade para a manutenccedilatildeo da
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biosfera das qualidades ambiental e de vida e dos processos ecoloacutegicos-chave
parece haver muita dificuldade por parte das autoridades e dos tomadores de
decisatildeo na implementaccedilatildeo de diretrizes efetivas para a conservaccedilatildeo da
biodiversidade associadas ao desenvolvimento local
c) a necessidade de fiscalizaccedilatildeo do patrimocircnio puacuteblico - a competecircncia
constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a
fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se
refere ao aspecto contaacutebil e legal mas agrave eficiecircncia eficaacutecia e efetividade com que
esses recursos satildeo aplicados incluindo tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo
o patrimocircnio puacuteblico no qual o meio ambiente se inclui
A escolha do terceiro tema Coleta Seletiva levou em consideraccedilatildeo (I) a importacircncia
do tema frente agrave crescente conscientizaccedilatildeo da sociedade (2) historicamente as questotildees mais
criticas no campo do saneamento ambiental tanto nos aglomerados urbanos como nas aacutereas
rurais dizem respeito agrave qualidade da aacutegua principalmente da aacutegua potaacutevel ao descarte e
destinaccedilatildeo do lixo e agraves formas de tratamento do esgoto Aacutegua lixo e esgoto relacionam-se
intrinsecamente e a forma como satildeo cuidados os dois uacuteltimos interfere na qualidade da
primeira (3) ao se considerar o aumento populacional o crescimento vertiginoso das grandes
cidades e a superproduccedilatildeo de bens de consumo cada vez mais descartaacuteveis pode-se inferir a
dimensatildeo que o problema atingiu (4) o lixo eacute inevitaacutevel e ao mesmo tempo em que cresce o
volume de lixo produzido satildeo cada vez mais caras mais raras e mais distantes as alternativas
tradicionais de disposiccedilatildeo do lixo em aterros
Assim sendo escolhemos para estudo de caso o tema Unidades de Conservaccedilatildeo por
considerarmos o mais didaacutetico e relevante Como o objetivo eacute demonstrar sua aplicabilidade
natildeo foram incluiacutedos todos os aspectos relacionados ao caso
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151 As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo
Inicialmente eacute necessaacuterio demonstrar a evoluccedilatildeo e a importacircncia das aacutereas protegidas
Tal como se conhecem agora as aacutereas protegidas surgiram no seacuteculo passado nos Estados
Unidos com a criaccedilatildeo do Parque Nacional de Yellowstone como mecanismo para
salvaguardar elementos naturais e culturais representativos
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuiccedilotildees especiacuteficas das aacutereas protegidas
para o bem estar da sociedade
a) manutenccedilatildeo de processos ecoloacutegicos essenciais que dependem de ecossistemas
naturais
b) preservaccedilatildeo da diversidade de espeacutecies e da variaccedilatildeo geneacutetica dentro delas
c) manutenccedilatildeo das capacidades produtivas dos ecossitemas
d) preservaccedilatildeo das caracteriacutesticas histoacutericas e culturais importantes para os estilos de
vida tradicionais e bem estar da populaccedilatildeo local
e) salvaguarda dos habitats criacuteticos para a sobrevivecircncia de espeacutecies
f) provisatildeo de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades investigaccedilatildeo
cientiacutefica educaccedilatildeo capacitaccedilatildeo recreaccedilatildeo turismo e mitigaccedilatildeo de ameaccedilas de
forccedilas naturais
g) provisatildeo de bens e serviccedilos ambientais
h) manutenccedilatildeo de fontes de orgulho nacional e inspiraccedilatildeo humana
o manejo de uma aacuterea protegida envolve um sem nuacutemero de elementos
interconectados entre si para assegurar a sustentabilidade a longo prazo de seus valores
naturais culturais e sociais
o manejo pode ser definido como o conjunto de accedilotildees de caraacuteter poliacutetico legal
administrativo de investigaccedilatildeo de planejamento de proteccedilatildeo coordenaccedilatildeo promoccedilatildeo
interpretaccedilatildeo e educaccedilatildeo entre outras que resultam no melhor aproveitamento e na
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permanecircncia de uma aacuterea protegida bem como o cumprimento de seus objetivos
(CIFUENTES 2000 p 5 traduccedilatildeo livre)
De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) instituiacutedo
pela Lei ndeg 9985 de 18 de julho de 2000 as aacutereas protegidas podem ser divididas em dois
grupos Unidades de Proteccedilatildeo Integral6 e Unidades de Uso Sustentaacutevel Estes grupos por sua
vez podem se subdividir ainda nas seguintes categorias
a) Unidades de Proteccedilatildeo Integral se subdividem em Estaccedilatildeo Ecoloacutegica Reserva
Bioloacutegica Parque Nacional Monumento Natural e Refuacutegio de Vida Silvestre
b) O grupo de Unidades de Uso Sustentaacutevel se subdivide em Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental Aacuterea de Relevante Interesse Ecoloacutegico Floresta Nacional Reserva
Extrativista Reserva de Fauna Reserva de Desenvolvimento Sustentaacutevel e
Reserva Particular do Patrimocircnio Natural
As Unidades de Conservaccedilatildeo (UC) sejam federais estaduais ou municipais satildeo parte
integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo por forccedila do art 3deg da Lei
Federal ndeg 998500
Conforme o SNUC uma Unidade de Conservaccedilatildeo eacute o espaccedilo territorial e seus
recursos ambientais8 incluindo as aacuteguas jurisdicionais com caracteristicas naturais
relevantes legalmente instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico com objetivos de conservaccedilatildeo e limites
definidos sob regime especial de administraccedilatildeo ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteccedilatildeo
Pela instituiccedilatildeo de unidades de conservaccedilatildeo ocorre o planejamento do territoacuterio para
excluir espaccedilos da atividade humana degradadora
6 O objetivo baacutesico das Unidades de Proteccedilatildeo Integral eacute preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais com exceccedilatildeo dos casos previstos nesta Lei BRASIL SNUC
7 O objetivo baacutesico das Unidades de Uso Sustentaacutevel eacute compatibilizar a conservaccedilatildeo da natureza com o uso sustentaacutevel de parcela dos seus recursos naturais Id2000
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No acircmbito do Poder Executivo do ente auditado a criaccedilatildeo de uma nova Unidade de
Conservaccedilatildeo ocorre necessariamente por ato do Poder Puacuteblico a partir da iniciativa da
Secretaria de Meio Ambiente ou da sugestatildeo da proacutepria comunidade
Em seguida a equipe da Secretaria vai a campo para levantar os dados que
fundamentaratildeo a implantaccedilatildeo da mesma (grau de degradaccedilatildeo zoneamento preliminar limites
possibilidade de formar corredores ecoloacutegicos etc)
A criaccedilatildeo e o zoneament09 da UC normalmente ocorrem em momentos distintos
Boa parte das aacutereas ocupadas configura-se atualmente como espaccedilos legalmente
protegidos seja por unidades de conservaccedilatildeo ou pelo coacutedigo florestal satildeo margens de rios e
encostas iacutengremes muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos Elas se constituem
em locais atraentes agraves ocupaccedilotildees ilegais que ao longo do tempo sem controle por parte dos
governos passam a ser alvo de constantes accedilotildees de degradaccedilatildeo ambiental
Praticamente todas as unidades de conservaccedilatildeo localizadas em aacutereas urbanas passam
por esse problema que consiste na busca de espaccedilo para fixar residecircncia
As Unidades de Conservaccedilatildeo satildeo aacutereas da cidade que por seus atributos ecoloacutegicos
apresentam um estatuto especial de uso e ocupaccedilatildeo do solo e de manejo do seu ecossistema
natural O Plano Diretor da Cidade deve prever como um dos instrumentos baacutesicos da Poliacutetica
de Meio Ambiente a criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo
152 O Planejamento
Na fase de planejamento da auditoria houve
1 a identificaccedilatildeo do(s) programa(s) e do gestor
A atmosfera as aacuteguas interiores superficiais e subterracircneas os estuaacuterios o mar territorial o solo o subsolo os elementos da biosfera a fauna e a flora Id2000
9 Entende-se por zoneamento a divisatildeo da regiatildeo delimitada em ZPVS (zona da preservaccedilatildeo da vida silvestre) ZCVS (zona de conservaccedilatildeo da vida silvestre) e ZOCs (zonas de ocupaccedilotildees)
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2 a verificaccedilatildeo da inserccedilatildeo do( s) programa( s) no Plano Plurianual e na Lei Orccedilamentaacuteria
Anual com a identificaccedilatildeo dos recursos orccedilamentaacuterios disponibilizados e executados
nos uacuteltimos cinco anos
3 estudo e compreensatildeo da(s) organizaccedilatildeo(otildees) envolvida (s) com o(s) programa(s)
4 realizaccedilatildeo de pesquisas a fim de conhecer a estrutura as caracteriacutesticas e a necessidade
de uma Unidade de Conservaccedilatildeo
5 publicaccedilotildees cientiacuteficas sobre o tema
6 levantamento de toda legislaccedilatildeo e normas aplicaacuteveis e
7 levantamento das categorias de UC existentes no acircmbito jurisdicional do Ente com
identificaccedilatildeo das unidades legislaccedilatildeo de criaccedilatildeo extensatildeo territorial e ecossistemas
envolvidos
A proposta apresentada ampliou a abrangecircncia do escopo de auditoria visando agrave
preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo de aacutereas protegidas ponto esse ainda carente de publicaccedilotildees no
que se refere a auditorias
A fim de viabilizar e materializar o presente trabalho as metodologias e teacutecnicas de
auditoria existentes foram adaptadas para a mudanccedila no objeto de controle e suas
especificidades
Durante a fase de levantamento de auditoria foram diagnosticadas algumas
peculiaridades que serviram para delinear o objeto do trabalho O nuacutemero de envolvidos na
gestatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo eacute relativamente grande e a complexidade do assunto
impotildee um tratamento diferenciado agrave questatildeo pois o assunto demanda uma anaacutelise
pormenorizada em diversas aacutereas temaacuteticas
Considerando a pouca tradiccedilatildeo e conhecimento sobre o assunto por uma questatildeo de
prudecircncia tomou-se conveniente que a presente abordagem se iniciasse com a realizaccedilatildeo de
uma auditoria-piloto em uma unidade de conservaccedilatildeo selecionada a fim de sedimentar o
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conhecimento para futuras auditorias bem como permitir demandar uma maior atenccedilatildeo agrave
estrutura da Secretaria de Meio Ambiente no tocante agrave Gestatildeo Ambiental para Unidades de
Conservaccedilatildeo
Ainda nesta fase foi selecionado para inspeccedilatildeo o Parque Natural de V ocasiatildeo em
que foi efetuado o levantamento soacutecio-ambiental preacutevio da Unidade de Conservaccedilatildeo em
questatildeo dos antecedentes legais e o reconhecimento do espaccedilo geograacutefico em mapas
(cobertura e uso do solo vegetaccedilatildeo regiotildees etc) tendo sido identificado que
a) O Parque Natural encontra-se inserido dentro de uma Aacuterea de Proteccedilatildeo
Ambiental (AP A) e neste sentido eacute possiacutevel identificar a existecircncia de um
mosaico formado pela AP A de V e Parque Natural de Y pelo Parque Natural
Z e pelo Canal T (que liga estas UCs)
A gestatildeo integrada destas Unidades pode significar uma maior efetividade das
accedilotildees executadas e a sinergia na utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada
gestor Este conceito pode ser estendido de uma forma geral para todas as UCs
do Ente
De acordo com o SNUC sempre que existir um conjunto de unidades de
conservaccedilatildeo de categorias diferentes ou natildeo proacuteximas justapostas ou
sobrepostas e outras aacutereas protegidas puacuteblicas ou privadas constituindo um
mosaico a gestatildeo do conjunto deveraacute ser feita de forma integrada e participativa
considerando-se os seus distintos objetivos de conservaccedilatildeo de forma a
compatibilizar a presenccedila da biodiversidade a valorizaccedilatildeo da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentaacutevel no contexto regional
Uma Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental eacute uma unidade de Uso Sustentaacutevel Eacute uma
aacuterea em geral extensa podendo ser constituiacuteda por terras puacuteblicas ou privadas
Possui um certo grau de ocupaccedilatildeo humana eacute dotada de atributos abioacuteticos
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bioacuteticos esteacuteticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida
e o bem-estar das populaccedilotildees humanas e tem como objetivos baacutesicos proteger a
diversidade bioloacutegica disciplinar o processo de ocupaccedilatildeo e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais
Jaacute um Parque Natural eacute uma unidade de Proteccedilatildeo Integral e admite apenas o uso
indireto10 de seus recursos Deve ser de posse e domiacutenio puacuteblico destinado agrave
visitaccedilatildeo e ao lazer Havendo aacutereas particulares incluiacutedas em seus limites estas
devem ser desapropriadas conforme dispuser a legislaccedilatildeo
b) O Ente puacuteblico auditado possui atualmente 24 Aacutereas de Proteccedilatildeo Ambiental e 17
Parques Naturais
c) A APA do Y foi criada por Decreto em 1991 e estaacute situada na Baixada de
XXX compreendendo a Lagoa e o Canal de T aleacutem das aacutereas de entorno
Abrange uma aacuterea de 932 hectares (ha) e engloba aleacutem de terrenos particulares o
Parque Natural de Y objeto da auditoria e a Reserva Integral de Praia
d) O Parque Natural do Y foi criado por Lei em 1978 e encontra-se sob a tutela
da Secretaria de Meio Ambiente A infra-estrutura atual se concentra em terreno
localizado em uma das margens da Lagoa com acesso pela Avenida 01
e) O Parque Natural de Y eacute constituiacutedo por uma aacuterea aproximada de 24785
hectares com diversos ecossistemas inter-relacionados o manguezal a restinga e
o lagunar Sua distribuiccedilatildeo de aacuterea protegida por bairros se daacute da seguinte forma
- Bairro A 244921 (ha)
- Bairro B 2931 (ha)
f) A populaccedilatildeo residente estimada no entorno imediato da Lagoa de Y e no seu
Canal eacute de 584 mil pessoas segundo a contagem de 1996 realizada pelo IBGE
lO Aquele que natildeo envolve consumo coleta dano ou destruiccedilatildeo dos recursos naturais BRASIL SNUC
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g) Entre 1984 e 1999 perderam-se cerca de 30 da vegetaccedilatildeo de restinga situada
principalmente no entorno da Lagoa de Y Nenhuma outra forma de vegetaccedilatildeo
sofreu uma perda tatildeo forte neste periodo o que ressalta a importacircncia da APA e
do Parque de Y como aacutereas de preservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo deste tipo de
ecossistema
h) A gestatildeo dos Parques Naturais eacute executada por uma Coordenadoria de
Conservaccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo Ambiental e a fiscalizaccedilatildeo fica a cargo de uma
Gerecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo ambas ligadas agrave Secretaria de Meio
Ambiente
i) No presente momento natildeo haacute parceria nem gestatildeo integrada com Organizaccedilotildees
da sociedade civil de interesse puacuteblico (OSCIPs) ou outras organizaccedilotildees similares
visando a gestatildeo do PN de Y
Neste sentido deve-se ressaltar que o SNUC incorporou a participaccedilatildeo social em
vaacuterios de seus artigos e no artigo 3 O possibilitando a gestatildeo das unidades de
conservaccedilatildeo por organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico mediante
Termo de Parceria firmado com o oacutergatildeo responsaacutevel pela unidade
j) Na estrutura da Secretaria de Meio Ambiente existe um Conselho de Defesa do
Meio Ambiente e natildeo haacute Conselhos Consultivos instituiacutedos para cada Unidade de
Conservaccedilatildeo
k) Com relaccedilatildeo agrave infra-estrutura o Parque possui (a) um Centro de Educaccedilatildeo
Ambiental (b) sede com equipamentos de apoio ao visitante banheiros
lanchonete e eco-loja e (c) aacuterea destinada agrave recreaccedilatildeo infantil
1) Existem contratos firmados atraveacutes de licitaccedilatildeo para execuccedilatildeo de serviccedilos de
limpeza e para prestaccedilatildeo de serviccedilos de Gestatildeo do Parque Natural
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m) A Unidade de Conservaccedilatildeo em questatildeo possui um gestor formalmente nomeado
n) A unidade admite a visitaccedilatildeo puacuteblica
Foram definidos como
a) OBJETIVO do trabalho realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma
auditoria de resultados a fim de (a) verificar se as atividades governamentais
estatildeo sendo levadas a termo em conformidade com as leis ambientais normas e
poliacuteticas em vigor (b) verificar a obediecircncia aos sistemas e procedimentos de
proteccedilatildeo ambiental de uma Unidade de Conservaccedilatildeo procurando (c) confirmar se
todos os riscos envolvidos foram devidamente considerados (d) avaliar a
Unidade de Conservaccedilatildeo utilizando indicadores de sustentabilidade (e) conhecer
seu grau de implementaccedilatildeo como UC (t) identificar se o(s) programa(s) estatildeo
sendo executado de maneira econocircmica eficiente eficaz e efetiva (g) observar a
poliacutetica de gestatildeo para as Unidades de Conservaccedilatildeo como um todo (h) bem como
gerar informaccedilotildees e dados que possam ser utilizados pelo Executivo pelos
demais setores da Corte de Contas e pelo puacuteblico em geral
b) ALCANCE foi determinado o tempo a ser empregado os recursos necessaacuterios a
equipe de auditoria a metodologia aplicaacutevel as aacutereas a serem cobertas e os
objetivos
c) TEacuteCNICAS de auditoria foram utilizadas a avaliaccedilatildeo geral inspeccedilatildeo (em
registros documentos mapas etc) anaacutelise entrevistas e observaccedilatildeo in loco
Foram empregadas ainda ferramentas como o Barocircmetro da Sustentabilidade a
Estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) a Anaacutelise Stakeholder e a Anaacutelise
Swot
O programa de auditoria foi apresentado ao final desta fase e posteriormente aprovado
O citado programa foi elaborado em duas partes
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a) A primeira parte foi especiacutefica para anaacutelise da conformidade com a legislaccedilatildeo
federal e com os dispositivos emanados pelo Ente local bem como foi prevista a
conformidade com os dispositivos contratuais existentes para o tema em anaacutelise
b) A segunda parte abordou
- No tocante agrave Gestatildeo foram incluiacutedas questotildees relativas agrave forma de gestatildeo
escolha e capacitaccedilatildeo dos gestores nomeados para gerir uma Unidade de
Conservaccedilatildeo existecircncia formal de metas predefinidas para as Unidades de
Conservaccedilatildeo em geral e para o Parque Natural em questatildeo existecircncia de um
sistema de monitoramento avaliaccedilatildeo e de indicadores de desempenho para as
UCs dentre outros
- No tocante agraves questotildees operacionais o programa inclui existecircncia de plano de
manejo questotildees relacionadas agrave verificaccedilatildeo dos serviccedilos de implantaccedilatildeo
conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de trilhas ecoloacutegicas sinalizaccedilatildeo controle da
visitaccedilatildeo seguranccedila possiacuteveis pesquisas realizadas dentro da UC em questatildeo e
seu processo de licenciamento e acompanhamento tratamento fitossanitaacuterio e
controle de vetores (Controle de espeacutecies botacircnicas e zooloacutegicas nativas e
exoacuteticas) manutenccedilatildeo conservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da vegetaccedilatildeo manejo e
reforccedilo de espeacutecies da fauna autoacutectones prevenccedilatildeo e combate a incecircndios
aparelhamento e instalaccedilotildees manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico
limites as possiacuteveis consequumlecircncias socioeconocircmicas I ambientais no caso de
extinccedilatildeo da UC Poluiccedilatildeo Aquaacutetica visando a classificar a dependecircncia da
vida do Parque em relaccedilatildeo agrave aacutegua da Lagoa dentre outros Mesmo nesta etapa
houve uma preocupaccedilatildeo com a verificaccedilatildeo com a eficaacutecia eficiecircncia e a
efetividade do manejo do Parque Natural
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153 A execuccedilatildeo
Na etapa seguinte a auditoria se dividiu nas seguintes fases
13 fase (Preacute-auditoria) Reuniatildeo com a equipe teacutecnica da Secretaria de Meio Ambiente
com apresentaccedilatildeo das equipes objetivando dar conhecimento da proposta de trabalho a ser
desenvolvido linhas de investigaccedilatildeo e criteacuterios adotados buscando parceria do oacutergatildeo
auditado que pela complexidade do tema e inexistecircncia de indicadores especiacuteficos para
Unidades de Conservaccedilatildeo seria de extrema relevacircncia para o sucesso da auditoria Nesta fase
foi aplicado um questionaacuterio agrave equipe da Secretaria de Meio Ambiente objetivando um
diagnoacutestico envolvendo aspectos relacionados com a estrateacutegia de atuaccedilatildeo da equipe do
tribunal com vistas a avaliar o engajamento da equipe da Secretaria e conhecer os principais
aspectos do(s) programa(s) escolhido para exame dirimir duacutevidas iniciais etc Como
decorrecircncia dessa anaacutelise foram definidos alguns pontos fortespontos fracos
23 fase Aplicaccedilatildeo de questionaacuterios levantamento dos indicadores porventura
existentes testes de aderecircncia a fim de averiguar a conformidade agraves normas previstas e
visitas ao Parque Natural de Y
Um exame mais aprofundado das questotildees de auditoria exigiu entrevistas com os
diversos Coordenadores e Gerentes de oacutergatildeos vinculados ou relacionados agrave Gestatildeo do
Parque Natural de Y bem como com bioacutelogos da Secretaria de forma a se obter informaccedilotildees
de caraacuteter qualitativo essenciais para contribuir para as recomendaccedilotildees de melhoria do(s)
programa( s)
154 O Relatoacuterio
Durante a execuccedilatildeo foram identificados achados decorrentes de gestatildeo e de
inobservacircncias de normas e procedimentos Apoacutes a anaacutelise dos achados foram relatadas as
conclusotildees bem como formuladas as recomendaccedilotildees e oportunidades de melhoria
pertinentes
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
94 bullbullbullbullbull Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reuniatildeo com o
corpo teacutecnico da Secretaria de Meio Ambiente tendo sido incorporados ao relatoacuterio os
Pronunciamentos da Administraccedilatildeo
bull A seguir satildeo relatadas algumas RECOMENDACcedilOtildeES mais significativas
bull
a) a elaboraccedilatildeo de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservaccedilatildeo
O Plano de Manejo eacute um projeto dinacircmico expresso atraveacutes de um documento
teacutecnico com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservaccedilatildeo que
determina seu zoneamento caracterizando cada uma de suas zonas e propondo
seu desenvolvimento fisico de acordo com suas finalidades Define ainda as
bull normas que devem presidir o uso da aacuterea e o manejo dos recursos naturais
inclusive a implantaccedilatildeo das estruturas fisicas necessaacuterias agrave gestatildeo da unidade
Desta forma estabelece diretrizes baacutesicas para o manejo da Unidade e sua
existecircncia eacute de obrigatoriedade prevista no SNUC
A Secretaria natildeo possui plano de manejo para o PN de Y bem como para as
bullbull demais unidades de conservaccedilatildeo
bullbull b) a adoccedilatildeo de medidas de manejo ambiental no entorno do PN de Y
bull A sustentabilidade da UC aumenta na medida em que a aacuterea que a circunda seja
bull alvo de medidas adequadas de manejo criando assim uma zona de amortecimento
que reduza os impactos do meio urbano no entorno do Parque Natural
Uma das medidas que podem ser adotadas eacute utilizaccedilatildeo de vegetaccedilatildeo nativa nas
aacutereas vizinhas agrave Ue Com isso a fauna nativa eacute favorecida e reduz-se a
possibilidade de disseminaccedilatildeo de espeacutecies vegetais exoacuteticas na aacuterea protegida em
funccedilatildeo da germinaccedilatildeo de sementes trazidas pelo vento ou animais
c) a definiccedilatildeo de metas em relaccedilatildeo agraves Unidades de Conservaccedilatildeo a fim de se
desenvolver ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
bull bull
bull
bull
bull bull bull
bull bull
bull
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bull bull bull bull bull
bull
bull bull bull bull bull bull bull
bull bull
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bull
bull
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95
A anaacutelise ou avaliaccedilatildeo das accedilotildees visa estabelecer se as intervenccedilotildees
governamentais produzem os efeitos propostos e para tanto satildeo necessaacuterios um
planejamento preacutevio e o estabelecimento de metas a serem alcanccediladas
d) a implementaccedilatildeo de um sistema de Monitoramento das accedilotildeesprojetos
implementados nas Unidades de Conservaccedilatildeo
o monitoramento vem a se constituir num instrumento de interaccedilatildeo entre o
planejamento e a execuccedilatildeo possibilitando a correccedilatildeo de desvios e a
retro alimentaccedilatildeo permanente de todo o processo de planejamento pela
experiecircncia vivenciada com a execuccedilatildeo No caso das unidades de conservaccedilatildeo o
monitoramento gera informaccedilotildees para que seja efetivado o manejo destas aacutereas
subsidiando a definiccedilatildeo e adoccedilatildeo de poliacuteticas
e) a efetivaccedilatildeo na praacutetica de uma gestatildeo integrada das UCs do Ente e dos
mosaicos formado por UCs vizinhas
Dentro desta mesma visatildeo haacute uma seacuterie de atividades comuns a todas as
Unidades que podem ser feitas de forma sineacutergica obtendo com isso ganhos de
escala consideraacuteveis maior efetividade das accedilotildees executadas e a racionalizaccedilatildeo na
utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada gestor das UCs
f) a implementaccedilatildeo dos Conselhos Consultivos para as Unidades de Conservaccedilatildeo
Algumas das OPORTUNIDADES DE MELHORIA mais significativas foram
a) buscar investir na Capacitaccedilatildeo dos Gestores das Unidades de Conservaccedilatildeo
b) A qualidade do trabalho e a consecuccedilatildeo das metas propostas natildeo dependem
somente do quantitativo de profissionais mas da realizaccedilatildeo das capacitaccedilotildees que
favoreccedilam a aquisiccedilatildeo de habilidades teacutecnicas e o desenvolvimento de atitudes
bull
bull
bull bull bull bull bull
bull bull bull bull
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bull bull bull bull
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bull bull
bull
bull bull bull
bull bull bull bull 96
c) providenciar a delimitaccedilatildeo fisica da Unidade
A correta delimitaccedilatildeo das aacutereas e a colocaccedilatildeo de placas informando as restriccedilotildees
de uso de cada Zona eacute essencial para garantir o cumprimento dos dispositivos
legais atribuiacutedos agrave Unidade Muitas atividades irregulares cometidas por
desconhecimento dos limites e restriccedilotildees de uso e ocupaccedilatildeo poderiam ser
evitadas com esta accedilatildeo e com a colocaccedilatildeo de sinalizaccedilatildeo de advertecircncia
d) procurar desenvolver uma seacuterie de instrumentos de Planejamento visando as
Unidades de Conservaccedilatildeo
A disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees cientiacuteficas e de ferramentas de anaacutelise que
permitam a previsatildeo de riscos e ameaccedilas ambientais em relaccedilatildeo agrave dinacircmica dos
processos estruturais e funcionais dos ecossistemas torna possiacutevel aos
planejadores realizar previsotildees e a partir delas estabelecer planos e estrateacutegias
para contornar os problemas ambientais O desenvolvimento de uma seacuterie de
instrumentos de planejamento nos mais diversos niacuteveis - do estrateacutegico ao
operacional - auxilia no aprimoramento dos processos de gestatildeo das Unidades de
Conservaccedilatildeo permitindo ainda um planejamento progressivo para a obtenccedilatildeo de
Planos de Manejo
e) procurar implantar um sistema de controle do puacuteblico visitante em cada Parque
Natural visando agrave construccedilatildeo de uma base de dados
f) procurar fomentar a Pesquisa Cientiacutefica no acircmbito da Secretaria
Existe um potencial para o desenvolvimento de pesquisas cientiacuteficas que possam
subsidiar o planejamento e as accedilotildees de manejo ambiental nas Unidades de
Conservaccedilatildeo Para tal seria necessaacuteria a realizaccedilatildeo de convecircnios com Instituiccedilotildees
de Pesquisas interessadas na questatildeo ambiental
bullbull bull
97bull bull g) providenciar a correta delimitaccedilatildeo visual dentro da Unidadebull bull A sinalizaccedilatildeo de uma UC eacute parte importante do processo de informaccedilatildeo dos seus bull bullbull
usuaacuterios Por esse motivo natildeo se restringe agrave simples tarefa de colocar placas
bull implicando tambeacutem na verificaccedilatildeo do que deve ser informado e de que forma isso
bullbull pode ser feito com eficaacutecia
bull h) fomentar a busca de patrocinadores para implantaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo interna das
bull Unidadesbull bullbull
o patrociacutenio se constitui em uma forma legiacutetima para viabilizar um projeto desta
bull ordem considerando-se principalmente as dificuldades financeiras das Unidades
bull Deve-se cuidar todavia para que a inserccedilatildeo de um elemento graacuteficobull bullbull identificando o patrocinador natildeo venha a concorrer com as informaccedilotildees contidas
bull nos sinais e que seja tratado de maneira discreta
bullbull i) providenciar a sinalizaccedilatildeo externa atrativa para divulgar e incentivar a visitaccedilatildeo agrave
bull Unidade
bull j) adotar medidas de controle quanto agraves espeacutecies exoacuteticas introduzidas no Parque bull bullbull k) desenvolver uma maior conscientizaccedilatildeo da importacircncia das Unidades de
bull Conservaccedilatildeo junto ao puacuteblico em geral
bullbull I) estudar a viabilidade de parcerias com Organizaccedilotildees da Sociedade Civil de
bullbull Interesse Puacuteblico (OSCIP) visando uma gestatildeo compartilhada dada a escassez de
bull recursos financeiros
bullbull m) estudar a modificaccedilatildeo dos recipientes utilizados na coleta seletiva bem como a
bull implantaccedilatildeoampliaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo educativa para utilizaccedilatildeo dos pontos de
bull coletabull bullbull n) procurar incentivar o uso de tecnologias adaptadas para melhor aproveitamento
bull de recursos naturais
bullbullbullbull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
98
Em anexo ao relatoacuterio de auditoria foram oferecidas as seguintes ferramentas agrave
Secretaria de Meio Ambiente
- o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo que permitiraacute agrave
Secretaria desenvolver instrumentos de controle da eficiecircncia e da eficaacutecia da
execuccedilatildeo dos projetosaccedilotildees ligadas agraves Unidades de Conservaccedilatildeo e aos
propoacutesitos de sustentabilidade
- posiccedilatildeo final das anaacutelises Swot e Stakeholder
- sugestatildeo de indicadores de desempenho para o(s) programa(s)
- questionaacuterio aplicado relativo ao Grau de Implementaccedilatildeo e Grau de
Vulnerabilidade e
- a representaccedilatildeo graacutefica de mapas de iacutendice e mapa de trilha
155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas
1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade
o manejo de uma aacuterea protegida se mede atraveacutes da execuccedilatildeo de accedilotildees indispensaacuteveis
que contribuem para o alcance dos objetivos previamente definidos Sem um plano de manejo
eacute praticamente impossiacutevel estabelecer as formas adequadas de utilizaccedilatildeo da aacuterea e propor
prioridades de accedilatildeo dentro das unidades A efetividade do manejo eacute considerada como o
conjunto de accedilotildees que fundamentando-se nas atitudes capacidades e competecircncias
particulares permitem cumprir satisfatoriamente a funccedilatildeo para a qual foi criada a aacuterea
protegida ou a unidade de conservaccedilatildeo
Existem diversas teacutecnicas para avaliar elou monitorar o manejo de aacutereas protegidas A
equipe de auditoria optou por utilizar a Avaliaccedilatildeo do grau de implementaccedilatildeo e
vulnerabilidade das unidades de Conservaccedilatildeo resultado de uma pesquisa posta em praacutetica
em algumas unidades de conservaccedilatildeo federais brasileiras em 1998 utilizando metodologia
desenvolvida pela World Wife Fund (WWF-Brazil) em conjunto com o Instituto Brasileiro do
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
99
bull
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (lBAMA) Nesse procedimento se avalia
a (s) aacuterea(s) protegida(s) de acordo com dois grandes acircmbitos o grau de implementaccedilatildeo e a
vulnerabilidade
o estudo realizado pela WWF e pelo IBAMA baseou-se inicialmente em 86 unidades
com mais de seis anos de criaccedilatildeo onde foram aplicados questionaacuterios de coleta de
informaccedilotildees aos chefes das unidades de conservaccedilatildeo A vantagem deste estudo eacute que a
maioria das questotildees propostas no formulaacuterio foram quantitativas evitando-se desta maneira
opiniotildees e respostas mais subjetivas e consequumlentemente permitindo uma anaacutelise
padronizada das respostas
15511 O Grau de implementaccedilatildeo
o procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementaccedilatildeo Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute qualificado com base em
uma escala de O a 4 sendo a condiccedilatildeo oacutetima esperada a de mais alto valor Os resultados das
qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada acircmbito e interpretados
em uma escala de valores
Numa escala determinada de O a 4 para a anaacutelise dos resultados considerou-se que as
pontuaccedilotildees menores que 2 seriam consideradas insuficientes
O grau de implementaccedilatildeo eacute assim classificado
a) unidades em SITUACcedilAtildeO PRECAacuteRIA (grau de implementaccedilatildeo entre O 199)
existem basicamente nos decretos que os criaram sem oferecer as condiccedilotildees
miacutenimas de implementaccedilatildeo exigidas para uma unidade do gecircnero
b) unidades MINIMAMENTE implementada ( entre 2 - 299) natildeo satildeo capazes de
garantir plenamente a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
100
c) unidades RAZOAVELMENTE implementada (3 - 4) estatildeo aptas a enfrentar
satisfatoriamente as crescentes pressotildees externas e internas enfrentadas por aacutereas
naturais
15512 O Grau de vulnerabilidade
O grau de vulnerabilidade reflete as pressotildees externas e internas que comprometem a
integridade da aacuterea incluindo o grau de insularizaccedilatildeo da unidade (niacutevel de desmatamento no
entorno da mesma) a forma predominante de uso da terra no entorno da unidade e a
exploraccedilatildeo dos recursos naturais dentro da unidade dentre outros
O procedimento identificou adaptado para o caso cinco elementos importantes para
avaliar o grau de vulnerabilidade Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute
qualificado com base em uma escala de O a 4 e neste caso a relaccedilatildeo se inverte onde as
unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2 satildeo unidades pouco vulneraacuteveis
Os resultados das qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada
acircmbito e interpretados em uma escala de valores onde o grau de vulnerabilidade eacute assim
classificado
a) unidade POUCO vulneraacutevel (grau de implementaccedilatildeo entre 0-199)
b) MEDIANAMENTE vulneraacutevel ( entre 2 - 29)
c) MUITO vulneraacutevel ( entre 3 4)
1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque
Natural de Y
A fim de proporcionar um melhor entendimento julga-se importante apresentar
esclarecimentos adicionais sobre outras ferramentas empregadas nesta auditoria
O Barocircmetro da Sustentabilidade eacute representado por uma escala de desempenho que
indica condiccedilotildees como insustentaacutevel potencialmente insustentaacutevel intermediaacuterio
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
101
bull
potencialmente sustentaacutevel e sustentaacutevel em um graacutefico bidimensional que representa o
bem-estar humano (eixo y) e o bem-estar ecoloacutegico (eixo x)
o objetivo desta ferramenta eacute avaliar o desempenho da sustentabilidade no PN de Y
classificando-o atraveacutes das ferramentas (Estrutura PER Anaacutelise SWOT e Barocircmetro da
sustentabilidade) e de indicadores de sustentabilidade entendidos aqui como um conjunto de
valores que possam facilitar o alcance da meta de atingir o bem-estar humano e o bem-estar
ecoloacutegico de forma simultacircnea
Os indicadores foram selecionados subjetivamente e apresentados aos teacutecnicos da
Secretaria de Meio Ambiente para apreciaccedilatildeo
1553 A Estrutura PER
A estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) organiza as informaccedilotildees em trecircs grandes
categorias (a) pressotildees que a sociedade exerce sobre o Parque (b) estado que demonstra a
qualidade ambiental de seus vaacuterios componentes (ex biodiversidade) e (c) as respostas agraves
modificaccedilotildees no estado e agraves pressotildees representadas pelas accedilotildees implementadas pela Secretaria
de Meio Ambiente e a sociedade na forma de decisotildees poliacuteticas adoccedilatildeo de programas e accedilotildees
diversas Esta teacutecnica permitiu identificar alguns indicadores de sustentabilidade para o
Parque
1554 Anaacutelise SWOT
A Anaacutelise SWOT foi empregada como uma teacutecnica facilitadora da identificaccedilatildeo dos
problemas que podem afetar o Parque separando seu ambiente interno do externo em pontos
Estes pontos gerados pelas diversas opiniotildees podem ser transformados em indicadores de
sustentabilidade
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
102
bull
1555 Anaacutelise Stakeholder
Stakeholder eacute um termo da liacutengua inglesa atualmente muito usado em administraccedilatildeo
de empresas e outras aacutereas afins e que literalmente significa detentor de interesses ou
titular de interesses Na literatura utiliza-se tambeacutem o termo ator com o mesmo
significado de stakeholder
Anaacutelises tradicionais de projetos costumavam considerar apenas dois stakeholders
equipe do projetodesenvolvedores do produto (interno) e usuaacuterio finalconsumidorcliente
(externo) Entretanto a moderna anaacutelise de stakeholders amplia o conceito dos mesmos
considerando as pessoas e entidades que de alguma forma detecircm algum tipo de conhecimento
interesse ou influecircncia que contribuem para o sucesso de um projeto (por exemplo acionistas
empregados instituiccedilotildees financeiras fornecedores governo etc)
De modo a simplificar e permitir uma anaacutelise do problema os stakeholders externos
foram classificados em cinco categorias usuaacuterios influenciadores financiadores
patrocinadores e especialistas em meio ambiente
1556 O algoritmo do processo de monitoramento
Entende-se por monitoramento de um projeto ou programa o acompanhamento
fiacutesico financeiro e analiacutetico das atividades ou accedilotildees executadas dos produtos resultados e
impactos gerados do processo de sua execuccedilatildeo do contexto em que ele se baseou ou de
qualquer outra dimensatildeo que se queira acompanhar Uma caracteriacutestica baacutesica da praacutetica de
monitoramento eacute que esta se refere necessariamente a um processo jaacute em andamento
A praacutetica do monitoramento possibilita a observaccedilatildeo de todos os momentos da
trajetoacuteria do projetoprograma e as explicaccedilotildees factuais de seu desempenho e dos resultados
obtidos Aleacutem de se constituir em um instrumento para o gerenciamento de
projetoprogramas o monitoramento encerra um alto conteuacutedo de aprendizagem sobre o
processo desenvolvido possibilitando a compreensatildeo sobre os resultados alcanccedilados ou sobre
bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull
bullbull bull
bull 103
as influecircncias favoraacuteveis e desfavoraacuteveis exercidas pelo contexto interno e externo ao
proj etoprograma
A avaliaccedilatildeo eacute a anaacutelise dos produtos gerados pelas atividades executadas do alcance
dos objetivos especiacuteficos e metas estabelecidas e dos impactos de um projeto Aleacutem de se
perguntar o que aconteceu a avaliaccedilatildeo vai se preocupar com o como isto aconteceu e
por que aconteceu desta maneira
Os projetos podem ser avaliados desde as seguintes perspectivas temporais e
metodoloacutegicas
bull a) ex-ante com o fim de alcanccedilar uma situaccedilatildeo plena no contexto e determinar o
propoacutesito e trajetoacuteria oacutetimas para alcanccedilar o maacuteximo de impacto
b) concorrente durante a execuccedilatildeo com a finalidade de determinar se a forma em
bull que se estaacute sendo executado permite gerar o impacto desejado
bull
c) ex-post para determinar se o impacto previsto foi gerado e ateacute que ponto Os
resultados satildeo atribuiacuteveis agraves accedilotildees realizadas
Impacto para o presente estudo se refere aos
a) resultados como alteraccedilotildees ou variaccedilotildees no grau de estruturaccedilatildeo e influecircncia das
accedilotildees institucionais orientadas a alcanccedilar o efeito desejado
b) efeitos desejados nas variaacuteveis ambientais produzidos pelas accedilotildees dos programas
ou projetos os quais podem ser atribuiacuteveis agraves accedilotildees efetuadas
O monitoramento e a avaliaccedilatildeo assim como o planejamento constituem instrumentos
de gestatildeo e sua adoccedilatildeo estaacute intimamente ligada aos propoacutesitos de desenvolvimento e
sustentabilidade organizacionais
A realidade mostra que nem sempre os projetos programas satildeo formalmente
planejados ou adequadamente planejados ou mesmo quando foram eacute comum que ao longo
de sua execuccedilatildeo eles se distanciem da formulaccedilatildeo inicial devido a circunstacircncias impostas
bull
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bull bull bull bull bull
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pela realidade ou a aprendizagem acumulada ao longo de sua trajetoacuteria e que indicam novas
fonnas de abordagem do problema estrateacutegias ou metodologias de intervenccedilatildeo Eacute necessaacuterio
a atualizaccedilatildeo do planejamento ou o replanejamento do projeto I programa
Um processo de monitoramento seraacute tanto mais consistente quanto mais claramente
estiverem definidos os elementos loacutegicos do projeto ou quanto melhor explicitados estiverem
os seus objetivos e metas
o programa observado em nosso estudo de caso se encontrava carente de definiccedilotildees
precisas em relaccedilatildeo aos objetivos e metas com alguma desatualizaccedilatildeo frente agrave dinacircmica que a
gestatildeo das Unidades de Conservaccedilatildeo vem assumindo ao longo de sua execuccedilatildeo
A fim de auxiliar nesta tarefa foi empregado em grande parte a metodologia
desenvolvida pelo PPME Pilot Program for Monitoring and Evaluation patrocinada pela
United States Agency for Internacional Development (USAID) consubstanciado no
documento Monitoring and Evaluation of Conservation and Sustainable Development
Projects Este documento sistematiza uma experiecircncia participativa promovida pela WWF
Brazil A origem deste documento remonta agrave uma demanda e constataccedilatildeo de que diversas
organizaccedilotildees observadas embora apresentassem avanccedilos significativos no tocante ao
fortalecimento institucional careciam ainda de habilidades e instrumentos praacuteticos para o
auto-monitoramento e para a avaliaccedilatildeo dos resultados dos projetos I programas sob sua
responsabilidade
Os objetivos do PPME satildeo
- estimular a praacutetica de monitoramento e avaliaccedilatildeo pelas organizaccedilotildees
participantes
- melhorar a eficiecircncia e a eficaacutecia na implementaccedilatildeo dos projetos
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
105
- desenvolver uma metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo apropriada a
projetos de conservaccedilatildeo e desenvolvimento sustentaacutevel
- disseminar as experiecircncias e a metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo
- contribuir para a replicaccedilatildeo dos projetos eou praacuteticas desenvolvidas pelos
projetos
o estudo apresenta os elementos baacutesicos para a montagem de um sistema de
monitoramento e avaliaccedilatildeo sendo apresentadas ferramentas como uma matriz de
monitoramento instrumentos de coleta e registro de informaccedilotildees identificaccedilatildeo das variaacuteveis
envolvidas e elaboraccedilatildeo de indicadores de desempenho
156 Accedilotildees futuras
Sem prejuiacutezo da fase de acompanhamento a aplicaccedilatildeo das metodologias do Grau de
Implementaccedilatildeo e do Grau de Vulnerabilidade em uma proacutexima auditoria para todas as
unidades de conservaccedilatildeo da mesma esfera iraacute gerar um banco de dados que poderaacute servir
como guia para accedilotildees concretas de conservaccedilatildeo da biodiversidade e permitir um
acompanhamento da evoluccedilatildeo do quadro a partir de futuros levantamentos semelhantes
fornecendo um raio x de todas as unidades
16 CONCLUSAtildeO
Conforme comentado ao se abordar as ongens da auditoria observou-se que a
necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo a partir da evoluccedilatildeo das
sociedades humanas Da formaccedilatildeo dos governos adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de
parcela dos bens produzidos aos proacuteprios governos e com o passar dos tempos mais a
atividade do Estado se tomou complexa
Regra geral conforme apontado na literatura consultada a razatildeo maior da criaccedilatildeo de
institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e despesa residiu na necessidade de se verificar a correta
aplicaccedilatildeo de tais recursos Ao longo do tempo a auditoria atravessou um periacuteodo de enfoque
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
106
bullbullbullbullbullbull
bull
bullbull
dirigido unicamente aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento
da legalidade no setor puacuteblico
Com a mudanccedila de enfoque da Administraccedilatildeo Puacuteblica passando da forma burocraacutetica
agrave gerencial o Estado teve de ser reformado e reconstruiacutedo A Globalizaccedilatildeo trouxe inuacutemeras
transformaccedilotildees que repercutiram e repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e
consequumlentemente sobre o controle externo como (1) o redimensionamento do Estado
predominando uma tendecircncia de enxugamento deste (2) o uso intensivo de novas
tecnologias (3) o novo papel da educaccedilatildeo onde o conhecimento passou a ser a mateacuteria prima
do desenvolvimento (4) a preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente (5) a ascensatildeo
do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico fortalecendo-se uma reivindicaccedilatildeo da
sociedade por uma distribuiccedilatildeo mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos bem como por uma
melhor qualidade na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos (6) a reduccedilatildeo das
fronteiras do mundo gerando uma precarlzaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho uma vez que a
globalizaccedilatildeo natildeo ajudou a eliminar a pobreza e nem ampliou as oportunidades de emprego
para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo
A repercussatildeo destes fenocircmenos levou o controle externo a uma adaptaccedilatildeo de
conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos auditoriais Assim a auditoria vem
evoluindo incorporando novos tipos como a auditoria operacional ou de gestatildeo examinando
as accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica da legalidade e legitimidade bem como do campo
econocircmico patrimonial e financeiro alcanccedilando os aspectos da economicidade da eficiecircncia
da eficaacutecia e da efetividade
Utilizando as mesmas metodologias de auditoria hoje existentes assim como suas
teacutecnicas a adoccedilatildeo do enfoque ambiental agregou novos princiacutepios como a equidade a
sustentabilidade ambiental e a congruecircncia
bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull
107
bull
A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e perspectivas
No estudo de caso apresentado optou-se por uma auditoria de confonnidade integrada a uma
auditoria de resultados aplicada a Unidades de Conservaccedilatildeo pois se julgou importante
conhecer e avaliar a fonna de gestatildeo das UCs Para tal foi escolhida uma uacutenica UC a fim de
sedimentar o conhecimento bem como demandar uma maior atenccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental para
as UCs
o trabalho realizado no estudo de caso apresentado pennitiu identificar uma seacuteria
carecircncia em relaccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental traduzida na ausecircncia de metas em relaccedilatildeo agraves UCs
falta de um planejamento preacutevio inexistecircncia de um sistema de monitoramento das accedilotildees
implementadas falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos baixa
qualificaccedilatildeo dos gestores das UCs e ausecircncia de uma gestatildeo integrada para o mosaico
identificado A inexistecircncia desta estrutura de planejamento e monitoramento baacutesica impede a
avaliaccedilatildeo da eficaacutecia o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees
racionalizaccedilatildeo na utilizaccedilatildeo dos recursos bem como dificulta a tomada de decisotildees e adoccedilatildeo
de poliacuteticas
Espera-se com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas
desenvolvidas em conjunto com os teacutecnicos do programa auxiliar o gestor a criar uma
estrutura para uma gestatildeo ambiental mais consistente pennitindo realizar no futuro
auditorias operacionais de verificaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia economicidade e efetividade
com objetivos bem fonnulados metas definidas qualificando ou quantificando as situaccedilotildees
esperadas e com prazos estabelecidos variaacuteveis identificadas pennitindo a construccedilatildeo de
indicadores consistentes
bull bull
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Observa-se portanto que as nonnas assim como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria
hoje existentes pennitem a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental ~ uma vez que a auditoria eacute
uma ferramenta de gestatildeo e de controle com base teoacuterica e cientiacutefica bem estruturada - em
condiccedilotildees de contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os
resultados
Houve uma ampliaccedilatildeo nos objetos de controle das Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior
e suas especificidades afinal a auditoria eacute um processo de controle em constante evoluccedilatildeo
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