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“LA CO
HUM
MA
DIRECTOR D
Pg. 1
MISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS
ANOS: ¿ÓRGANO CONSTITUCIONAL
AUTÓNOMO?”
TESIS PROFESIONAL
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A
RÍA ISABEL DE LA MORA GÓRRIZ
E TESIS: DR. JOSÉ ANTONIO LOZANO DÍEZ
CIUDAD DE MEXICO 2018
UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P
CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94
Pg. 2
Índice
Introducción. ....................................................................................................................................... 4
Capítulo I.- Teoría de la Separación de poderes: evolución histórica................................................. 7
A. Teoría clásica de la Separación de Poderes. ............................................................................... 7
B. La separación de poderes flexible: justificación de la existencia de los Órganos
Constitucionales Autónomos. ....................................................................................................... 18
Capítulo II. Órganos Constitucionales Autónomos en el Sistema Constitucional Mexicano. ........... 27
A. Surgimiento e inclusión en el Sistema Constitucional Mexicano. ............................................ 27
B. Órganos Constitucionales Autónomos reconocidos en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. ........................................................................................................................ 36
1.- Banco Central, también conocido como Banco de México. ................................................ 36
2. Instituto Nacional Electoral ................................................................................................... 42
3. Comisión Nacional de los Derechos Humanos...................................................................... 46
4. Instituto Nacional de Estadística y Geografía........................................................................ 49
5. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.......................................................... 51
6. Comisión Federal de Competencia Económica ..................................................................... 55
7. Instituto Federal de Telecomunicaciones ............................................................................. 62
8. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos......... 65
9. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social ..................................... 72
10. Fiscalía General de la República .......................................................................................... 75
Capítulo III.- Comisión Nacional de los Derechos Humanos. ............................................................ 79
A. Antecedentes en México y su creación. ................................................................................... 79
B. Regulación jurídica en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. .................. 84
C.- La actuación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a la luz de la investigación
realizada por Human Rights Watch. ............................................................................................. 87
Capítulo IV.- Análisis de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como Órgano
Constitucional Autónomo. ................................................................................................................ 91
A.- Características de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ¿cumplen con las
establecidas para los Órganos Constitucionales Autónomos? ..................................................... 91
Pg. 3
B.- Síntesis de las consecuencias y efectos jurídicos................................................................... 103
C.- Recomendaciones públicas no vinculatorias: ¿estamos ante la presencia de efectos jurídicos
y sus homólogos? ........................................................................................................................ 106
Capítulo V. Conclusiones................................................................................................................. 113
Bibliografía ...................................................................................................................................... 121
A. Obras especializadas y complementarias ............................................................................... 121
B. Consulta general ..................................................................................................................... 125
C. Legislación ............................................................................................................................... 125
D. Tesis y jurisprudencias ............................................................................................................ 127
Pg. 4
Introducción
Las necesidades de la sociedad han ido evolucionando conforme el paso de
los años y las épocas; aquellas que anteriormente parecían ser las más
importantes, en la actualidad han comenzado a tomar un segundo plano, pues la
era en la que nos encontramos presenta situaciones que requieren ser atendidas a
través de formas distintas y novedosas. Es en estas situaciones en las que el
papel del Constituyente Permanente toma relevancia, debido a que se vio en la
necesidad urgente de adaptar la maquinaria jurídica, desde su raíz, a efecto de
poder dar mejores respuestas a lo que la sociedad demandaba.
Fue así como, ante la necesidad de adaptar la maquinaria jurídica, se partió
desde el principio de la separación de poderes y el Constituyente Permanente,
atento a las directrices emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación -
misma que igualmente reconoció la necesidad de adaptar el principio de la
separación de poderes-, respecto a la evolución del mencionado principio
constitucional, introdujo de forma paulatina un modelo innovador de ingeniería
constitucional con el fin de amparar materias y situaciones específicas a través de
la modificación y la regulación. Ello, lo realizó con el fin de atender de manera
oportuna el grado de especialización que requerían, con el objeto de no impedir la
eficiencia en el desarrollo jurídico-social, amparando, y a los ciudadanos
proveyéndolos, de normas jurídicas novedosas que puedan ser aplicables y
adaptables a la realidad social.
De esta forma, pues, fueron creados los órganos constitucionales
autónomos partiendo de la idea del equilibrio constitucional y siendo considerados
como una distribución de competencias eficaz con relación a la ejecución de
aquellas actividades encomendadas originariamente al Estado, con el propósito de
obtener un mayor grado de especialización, agilización, control y transparencia en
las dichas funciones.
Pg. 5
Dentro de estos órganos constitucionales autónomos, fue creada la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos ante la necesidad de atender
específicamente la materia tan delicada que representa la salva-guarda de los
derechos humanos. Es por esto que dicho órgano busca atender esta materia
crucial para el Estado, libre de injerencias políticas y de toda clase de interés,
justificando de esta forma su creación como órgano constitucional autónomo.
El texto constitucional en el cual se encuentra constituida la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos como órgano constitucional autónomo,
establece que los organismos de protección de los derechos humanos amparados
por el orden jurídico mexicano formularán recomendaciones públicas “no
vinculantes” ante las autoridades que hayan sido recomendadas derivado de
violaciones a los derechos humanos reconocidos y amparados por la Carta Magna
y tratados internacionales ratificados por México.
Por lo anterior, surge la siguiente interrogante: ¿cumple la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos con las características indispensables con las
cuales deben de contar los órganos constitucionales autónomos? La realidad
jurídica mexicana respecto a las recomendaciones emitidas por la Comisión
Nacional a las autoridades infractoras de derechos humanos, no representa como
tal, mucho menos demuestra, un efecto jurídico contundente, resultando en que
tampoco –de forma superficial- pareciera terminar de justificar debidamente la
existencia de dicha Comisión como órgano constitucional autónomo.
Dado lo anterior, la presente investigación pretende realizar un análisis a
efecto de poder dar respuesta a dicha interrogante. Para tal efecto,
comenzaremos por analizar –desde su surgimiento- el principio de la separación
de poderes, su evolución y la situación actual que presenta en el orden jurídico
Pg. 6
mexicano; lo anterior toda vez que fue a partir de dicho principio que se pudo
fundamentar y motivar la creación de los órganos constitucionales autónomos.
Posteriormente, procederemos a analizar la creación de los órganos
constitucionales autónomos, lo que representa su naturaleza jurídica y aquellos
elementos que les fueron establecidos por parte de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, así como también la implementación paulatina que han tenido dentro
del marco jurídico mexicano, para poder así concluir con un análisis respecto a las
consecuencias de Derecho de los órganos constitucionales autónomos que hoy
por hoy son contemplados en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Pg. 7
Capítulo I.- Teoría de la Separación de poderes: evolución histórica.
A. Teoría clásica de la Separación de Poderes.
La teoría de la separación de poderes no es un principio que se logró en
una ocasión, sino que ha ido evolucionando conforme el paso de los años,
desarrollando una organización política producto de la experimentación y análisis
de cada situación político-histórica de las sociedades. Por este motivo se
considera oportuno realizar una breve síntesis de dicha evolución, a efecto de
comprender mejor sus orígenes, motivos, alcances e implicaciones en cada
momento histórico.
En el siglo V a.C., Aristóteles dentro del análisis que elabora en “Política”,
desarrolla la división de los gobiernos y establece que es en las democracias en
las que el pueblo es el soberano, puesto que para el estagirita, el poder es
considerado como legítimo en tanto se tenga el consentimiento, como se ha
indicado, de sus súbditos; “el rey deja de serlo en cuanto le falta el consentimiento
de sus súbditos, mientras que el tirano lo sigue siendo, aunque ellos no quieran”1,
luego entonces cabe preguntarse ¿qué es el poder político para Aristóteles? Es
aquel que se da cuando el mismo sujeto es alternativamente gobernante y
gobernado, de acuerdo con las normas de la ciencia política2.
A este respecto, para gozar de consentimiento y poder así mantener su
legitimidad, es necesario dividir al poder mediante la asignación de tareas a
diversas personas o instituciones. De esta forma la separación del poder tiene
como resultado que la sociedad sea quien acepte y reconozca el poder del
gobernante, lo cual traería como consecuencia el correcto funcionamiento de su
1Aristóteles, “Política”, 18ª. ed., trad. de Antonio Gómez Robledo, México, Editorial Porrúa, 1999,
p. 2612
Ídem, p. 157.
Pg. 8
gobierno. Así, señala que “la realeza se conserva por la limitación de sus poderes.
En la medida en que los reyes reducen su esfera de competencia, por mayor
tiempo, necesariamente, mantendrán intacto su poder”3.
Es así como, según Aristóteles, lo que se obtendría sería una división del
poder político y no se hablaría como tal de la existencia de una diversidad de
poderes que se encargan de cada tarea que les ha sido encomendada,
diferenciando la asamblea deliberante, el grupo de magistrados y el cuerpo
judicial4. Por lo anterior, nos encontramos frente a un único poder, dividido en
órganos con funciones específicas, especializando así las actividades.
Por otra parte, en Roma, para Cicerón el poder político únicamente podría
desarrollarse en un Estado en el cual el hombre sea libre y al mismo tiempo titular
del poder, por lo que llama “República” a la propiedad del pueblo5. Ahora bien, si
el pueblo es el titular del poder ¿cómo lograr mantener al gobierno? Este autor
indica que los pilares para evitar que el pueblo se levante contra el gobierno son el
equilibrio y la legitimidad, sumados a la libertad y derechos establecidos y
respetados por el mismo gobierno, “si en un Estado no hay equitativa
compensación de derechos, deberes y funciones, de modo que los magistrados
tengan poder bastante, el consejo de los próceres bastante autoridad y el pueblo
bastante libertad, la constitución de la República no puede mantenerse libre de
conmociones”6.
La Historia nos presenta diversos autores como Polibio, Samuel von
Pufendorf que, sumados a los ya indicados, prosiguen con el desarrollo de
3Ídem, p. 261.
4Cfr. Tena Ramírez, Felipe, “Derecho Constitucional Mexicano”, 40va. ed., México, Editorial
Porrúa, 2011, p. 212.5
Cicerón, “La República”, México, Ediciones del Valle de México, 1992, libro I, XXXII, p. 356
Ídem, p. 79
Pg. 9
diversas teorías de separación del poder, pero no es sino hasta John Locke que
nos encontramos ante la teoría moderna de la separación de poderes7. La
diversidad de órganos y clasificación de sus respectivas funciones respondía a la
necesidad de dividir el trabajo. Sin embargo dichos motivos para dividir el poder
transmutan y pasan a segundo plano como consecuencia de diferentes
movimientos político-sociales –como la Revolución Inglesa-, acaecidos en la
época de Locke, los cuales fueron ocasionados justamente por el abuso del
poder8.
Es por esto por lo que Locke formula su teoría de la separación del poder
con el fin de limitar al poder para estar en posibilidades de que su abuso sea
impedido9. Su teoría de la separación del poder trata de establecer las funciones
de este, la representación política y el consentimiento de la sociedad como
fundamento de la legitimidad del poder, entendiendo por este último aquel
otorgado por cada uno de los miembros de la sociedad, con la finalidad de que las
personas que resultaren electas por la mayoría ejerzan el poder con el que son
investidos10.
La ausencia de esta legitimidad otorgada por el pueblo inevitablemente
supondría una inviabilidad de ejercicio de poder y por lo tanto, una incapacidad por
conservarlo11. Por esto, llegamos a la interrogante de conservación del poder.
7Villanueva Gómez, Luis Enrique, “La división de poderes: Teoría y realidad”, en Vázquez Ramos,
Homero, “Cátedra nacional de derecho Jorge Carpizo. Reflexiones Constitucionales”, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014, p. 151.8
Tena Ramírez, Felipe, op. cit., p. 212.9
Ibídem.10
Vega García, Pedro de, “En torno a las crisis de las ideas de representación y de legitimidad en
la democracia actual”, en Soberanes, José Luis et al., “La reforma del Estado Estudios
comparados”, México, Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República-
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, pp. 32-35.11
Ibídem.
Pg. 10
Sobre lo anterior, Locke indica que cada gobernante necesita indiscutiblemente
realizar sus actividades eficientemente para conservar su legitimidad y evitar una
alteración en la legitimidad del poder que detentan12. Siguiendo lo anterior, Locke
señala que la alteración en la legitimidad del poder, devendría justamente de la
propia naturaleza humana, puesto que esta conllevaría a la tentación de abusar
del poder, motivo por el cual resulta ideal dividirlo a efecto de evitar que aquellos
que detentaren el poder lo ejercieran a su interés privado contrario al fin de la
sociedad y del Estado13.
Tal como hizo Aristóteles con respecto a la diferenciación entre la asamblea
deliberante, el grupo de magistrados y el cuerpo judicial -entendiendo a los
anteriores como los “poderes”-, y siguiendo la postura indicada anteriormente
respecto al razonamiento de la división del poder, Locke enuncia una separación
del poder político indicando que, si bien el poder se encuentra por nacimiento en el
pueblo, éste lo transfiere a sus gobernantes a través de tres poderes: (i) Poder
Legislativo; (ii) Poder Ejecutivo; y (iii) Poder Federativo14.
Para este autor, los poderes Ejecutivo y Federativo, encargados de la
ejecución de las leyes interiores y del manejo de la seguridad de intereses en el
exterior, respectivamente, se encuentran casi siempre conferidos a una persona,
además de contar con la posibilidad de estar unidos con el Legislativo, lo que se
traduce al establecimiento del Sistema Parlamentario. Por esto, es posible
entender que, su teoría de separación de poderes se refiere más bien a una
separación de funciones y no de instituciones como tal, pues existiría la posibilidad
12Ibídem.
13Tena Ramírez, Felipe, op. cit, p. 212.
14Villanueva Gómez, Luis Enrique, op.cit., p. 153.
Pg. 11
de que los tres poderes sean transferidos por el pueblo hacia una misma
persona15.
Tras haber vivido en Inglaterra, Charles Louis de Secondat, Señor de la
Brède y Barón de Montesquieu modificó la doctrina de la separación de poderes
hasta su época desarrollada en su célebre libro XI del “Espíritu de las leyes”,
convirtiendo la separación de poderes en un sistema de pesos y contrapesos
jurídicos16. El autor francés, a efecto de evitar abusos del poder y, por
consiguiente, respetar las libertades, consideró que lo necesario sería establecer
límites al ejercicio de éste.
Por ello, estableció que en caso de que los poderes se reunieran en la
misma persona, no existiría libertad como tal, pues dicha persona podría
aprovechar su status y el poder que reúne, promulgando leyes a su favor, mismas
que bien podrían considerarse como absolutistas. Así, consideraba que no
únicamente serían promulgadas de forma subjetiva y tiránica, sino que, al estar
investido, por ejemplo del Poder Ejecutivo, podría ejecutar las leyes en el mismo
sentido de su promulgación, lo cual llevaría a toda sociedad a estar ante la
presencia de un gobierno puramente absolutista17. Razón por la cual, sostiene que
“para que no pueda abusarse del poder, es preciso que, por disposición misma de
las cosas, el poder detenga al poder”18.
15Algorri Franco, Luis Javier, “Ponencias. La división y legitimidad del poder político”, en Valadés,
Diego, et al., “Democracia y Gobernabilidad. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho
Constitucional”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, p. 61.16
Sabine, George H., “Historia de la teoría política”, 3ra. ed., México, Fondo de Cultura Económica,
1994, pp. 427-428.17
Pichardo Pagaza, Ignacio, “Introducción a la nueva Administración Pública de México. Volumen
I”, 2nda. ed., México, Instituto Nacional de Administración Pública, A.C., 2002, p. 80.18
Montesquieu, “Espíritu de las leyes”, trad. de Buenaventura Selva, Narciso, Madrid, 1845, Tomo
I, p. 188.
Pg. 12
Vale la pena recordar, en palabras del propio autor su épica idea: "En el
estado, en que un hombre sólo o una sola corporación de próceres, o de nobles, o
del pueblo administrase los tres poderes, y tuviese la facultad de hacer las leyes,
de ejecutar las resoluciones públicas y de juzgar los crímenes y contiendas de los
particulares, todo se perdería enteramente”19. Con lo anterior, establece los tres
poderes en los que divide al poder: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que como es
sabido fueron contemplados en nuestra Carta Magna.
La teoría de la separación de poderes desarrollada por Montesquieu debe
de ser analizada a través de los dos principios propuestos, a saber: (i) Principio de
legalidad; y (ii) Principio de equilibrio. A través de estos dos componentes, el autor
justifica y desarrolla su teoría, refiriéndose al principio de legalidad como aquella
supremacía de la ley, es decir el apego del poder del Estado hacia el orden
jurídico, el cual tiene como única finalidad asegurar la existencia de un gobierno
ordenado y construido por un gobierno de leyes, a través del cual no podría
producirse la reunión de varios poderes en una sola persona.
Por lo que respecta al principio de equilibrio, lo desarrolla estableciendo que
los órganos del Estado deben limitarse unos con otros con la finalidad de evitar la
concentración del poder en un sólo órgano o persona, es decir, el ante citado
sistema de pesos y contrapesos. Respecto a esta teoría de la separación de
poderes se han creado un sin fin de críticas20, dentro de las cuales se señala que
la rigidez en la separación de los órganos no permitiría operar de forma funcional y
19Montesquieu, op. cit., pp. 189-190.
20Con relación a las críticas desarrolladas a la teoría clásica de Montesquieu, bien valdría
mencionar la correspondiente a Duguit, jurista francés, el cual en su libro “La séparation des
pouvoirs et l’Assemblée” señaló: “Teóricamente, esta separación absoluta de poderes no se
concibe. El ejercicio de una función cualquiera del Estado se traduce siempre en una orden dada o
en una convención concluida, en otros términos, en un acto de voluntad o una manifestación de su
personalidad. Implica, pues, el concurso de todos los órganos que constituyen la persona del
Estado”; véase en Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 217.
Pg. 13
práctica al Estado; por lo cual las autoridades del Estado se encontrarían situadas
en absoluta imposibilidad para lograr su cometido si permanecieran únicamente
encapsuladas dentro de una función determinada y se encontraran privadas de
hacer uso de los recursos con los que cuenten el resto de los Poderes.
Por su parte, Kant sostenía que los tres poderes no se encuentran
rígidamente separados sino más bien coordinados, toda vez que uno es
complemento necesario del otro, razón por la cual se unen uno a otro para
proporcionarle al correspondiente lo que es debido21. Rousseau, por su parte,
afirma una sumisión por parte del Ejecutivo hacia el Legislativo, ya que es el
Ejecutivo el “ministro” del legislador colocado entre el soberano y los súbditos y
transmite a éstos las órdenes dictadas por el primero; es decir, el Ejecutivo es
únicamente un canal de órdenes y comunicación para con los integrantes de la
sociedad22. Lo anterior tiene importancia toda vez que en el devenir histórico se
advierte una tendencia por parte de los pensadores en atenuar la separación de
poderes propuesta por Montesquieu, traduciéndose en la separación flexible de
poderes23, de la cual se ahondará más adelante.
Con el surgimiento de la teoría clásica de la separación de poderes
propuesta por Montesquieu y, a su vez como consecuencia de los movimientos
armamentistas desarrollados en Estados Unidos de América y Francia, a partir de
1776 comenzaron a surgir las primeras constituciones de los países
independientes, mismas que acogieron como elemento primordial de su
organización política y jurídica a la teoría de la separación de poderes del
21De la Bigne de Villeneuve: “La fin du príncipe de Séparation des Pouvoirs”, París, 1934; p-29, en
Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 217.22
Rousseau, “Contrato social”, Libro III, Capítulo I, pp. 52-53,
https://drive.google.com/file/d/0B3sR3hHfTHqtX1ozWWUtS3l3Y1k/view; consultado el 12 de
agosto de 2017.23
Villanueva Gómez, Luis Enrique, op. cit., pp. 157, 159-160.
Pg. 14
mencionado autor y a su vez, lograron organizar el poder con el fin único y último
de limitar su abuso24.
Fue con la expedición de la Constitución de los Estados Unidos de América
y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, ambos de 1789,
que se confirmó que el régimen constitucional de todo Estado se caracteriza por
sostenerse en dos pilares: (i) protección a los derechos naturales del hombre,
señalados como derechos a la liberta; y (ii) la separación de poderes para el
cumplimiento de los fines y ejercicio de las atribuciones del Estado25. La
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de
febrero de 1857 promulgada en la misma fecha, pero en el año 1917,
ordenamiento que hoy en día rige a nuestro país, no es excepción a dicha
recepción.
Nuestra constitución se sustenta en dos principios capitales: (i) el Estado
cuenta con libertad limitada para restringir la constitución; y (ii) el poder del Estado
se encuentra circunscrito al sistema de competencias26. Al segundo principio lo
podemos encontrar dentro de nuestra Carta Magna en su parte orgánica, misma
que hace referencia a la garantía proteccionista contra el abuso del poder, es
decir, a la separación del poder, a la forma de operación de los tres poderes en los
que se dividió, las facultades atribuidas a cada poder y al sistema que se tiene con
el fin de evitar el abuso de cada uno. Todo lo anterior encuentra su fundamento en
la teoría de separación de poderes de Montesquieu27.
24Tena Ramírez, Felipe, op.cit., pp. 28, 216.
25Sánchez Gómez, Narciso, “Distribución del poder público y el sistema presidencial. Presidentes
de México”, México, Editorial Porrúa, 2011, p.15.26
Tena Ramírez, Felipe, op.cit., pp. 22-24.27
Ibídem.
Pg. 15
No cabe duda de que su teoría sobre la separación de poderes ha sido una
de las más grandes contribuciones al constitucionalismo de diversas naciones,
toda vez que logró sentar las bases de la maquinaria de limitación del poder, la
cual fue retomada por el Constituyente Permanente de 1917, en nuestro país. La
consagración del principio de separación de poderes, dentro de nuestra
Constitución, lo encontramos en el Título Tercero, Capítulo I, en su artículo 4928.
Mientras que, el segundo principio de nuestra constitución es un elemento
esencial de toda Constitución, ya que de de conformidad con lo establecido desde
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 en su
artículo XVI, al establecer que: “Toda sociedad en que la garantía de los derechos
no esté asignada ni determinada la separación de poderes, carece de
Constitución.”29 “
Dicha teoría se basa en un postulado según el cual las tres funciones del
Estado deben ser otorgadas, necesariamente, a tres órganos independientes y
técnicamente aislados. No se trata de controlar el poder sino más bien de
separarlo a efecto de evitar la concentración de este dentro de una misma
persona, toda vez que en de ésta forma se asegura la libertad del hombre30. De
acuerdo a las ideas del jurista Tena Ramírez, puede considerarse que la situación
política, social y jurídica presentada en México durante los últimos años del siglo
XIX y los primeros del siglo XX, llevó a que dicha realidad se desarrollara alejada a
los principios de separación de poderes establecidos en la Constitución, toda vez
que la dictadura porfiriana había roto con el funcionamiento de dicha separación,
28Artículo 49, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, texto vigente, Suprema
Corte de Justicia de la Nación, Sistema de Consulta de los Ordenamientos, Legislación Federal y
de la Ciudad de México.29
Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 212.30
Villanueva Gómez, Luis Enrique, op.cit., p. 155.
Pg. 16
concluyendo en la promulgación de la Carta Magna que hoy nos rige, misma que
superó los errores cometidos por el Constituyente Permanente de 185731.
Esta nueva Constitución, aprendiendo de su historia nacional y coincidiendo
con las críticas a la teoría clásica establecidas por Kant y Rousseau, establece
colaboraciones entre los poderes a través de dos medios principales32. El primero
fue estableciendo que a efecto de que los actos desarrollados por un poder
cuenten con validez, requerirá la participación de otro poder. De lo anterior,
existen numerosos ejemplos como la Celebración de Tratados internacionales que
requieren forzosamente la participación del titular del Ejecutivo en conjunción con
la Cámara de Senadores que, como se sabe, es parte del Poder Legislativo. El
segundo era otorgando a un poder particularidades y facultades que no
necesariamente le pertenecen a dicho poder, sino más bien serían facultades de
otro poder, como ejemplo de ello está la facultad judicial de la Cámara de
Senadores del juicio político o las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo,
que en realidad son materialmente legislativas.
Atendiendo al desarrollo histórico que ha sufrido la teoría clásica de la
separación de poderes y a la injerencia que ha tenido ésta en la historia política,
jurídica y social nacional, e igualmente tomando en cuenta lo establecido por el
artículo 49 Constitucional, se puede afirmar que hoy la separación de poderes
establecida dentro del marco constitucional mexicano presenta flexibilidad y que,
si bien los poderes cuentan con facultades determinadas para cada uno, trabajan
en coordinación unos con otros, como lo ha señalado la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en diversas tesis.
31Tena Ramírez, Felipe, op.cit., pp. 237-239.
32Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 219.
Pg. 17
Por ejemplo, en la tesis 52/200533 -se establece que el carácter de la
Constitución no puede interpretarse como flexible en cuanto a su procedimiento de
reforma. Por su parte la 78/200934 también establece que el carácter flexible de la
Constitución y señala que este versa en torno a la colaboración y coordinación
entre los poderes. Además en la tesis 45/201535 se establece que la función
regulatoria del órgano constitucional autónomo en materia de telecomunicaciones
es compatible con el principio de división de poderes flexible, ampliando así la
esfera de actuación de dicho órgano y dotándolo de facultades cuasi legislativas.
A manera de conclusión y siguiendo las ideas de Javier Hurtado, la doctrina
de la separación de poderes tiene como objetivos la materialización de la
protección a la libertad de los individuos de los peligros derivados de los excesos
del poder que se encuentre encomendado en un único individuo o centro, el
control el poder con el mismo poder, y lograr, con los objetivos anteriores, un
gobierno de leyes que acate y respete aquellas normas que tienen como fin el bien
común, los equilibrios y responsabilidades respecto al ejercicio del poder36.
No obstante las críticas que desde su publicación ha sufrido la teoría clásica
de la separación de poderes, ésta no se encuentra desvirtuada, toda vez que a lo
largo de los años dentro de la práctica política y constitucional, dicha teoría se ha
ido modificando a través de la introducción de nuevos mecanismos
constitucionales, tal como acontece con la introducción e implementación de los
33Tesis: P./J. 52/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo
XXII, julio de 2005, p. 954.34
Tesis: P./J. 78/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo
XXX, julio de 2009, p. 1540.35
Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,
Libro 25, diciembre de 2015, tomo I, p. 38.36
Hurtado, Javier, “El sistema presidencial mexicano”, México, Universidad de Guadalajara y
Fondo de Cultura Económica, 2001, pp. 73 y 74.
Pg. 18
órganos constitucionales autónomos37. Dichos órganos encuentran la razón de su
creación en la tendencia a expandir los límites institucionales y cuya producción ha
terminado en reducir sustancialmente las facultades y espacio de acción por parte
del Poder Ejecutivo, ya que a los órganos constitucionales autónomos se les han
atribuido ciertas funciones que se encontraban dentro de la esfera de
competencias de dicho poder38. Con respecto a estos órganos, más adelante se
desarrollará su nacimiento, desarrollo y aplicabilidad dentro del sistema jurídico
mexicano.
B. La separación de poderes flexible: justificación de la existencia de los
Órganos Constitucionales Autónomos.
Como ya se señaló, con el paso del tiempo y conforme la evolución y la
nueva organización social, las críticas a la teoría de Montesquieu fueron
proliferando. Por lo que, a partir de la imperiosa necesidad de modernizar el
andamiaje jurídico-político en el mismo sentido que lo hacía la sociedad no se
llegaría a buen puerto. Lo anterior a que de aplicarse de forma estricta la teoría
clásica de Montesquieu, no se alcanzaría una practicidad funcional para el
ejercicio de las facultades otorgadas a cada poder del Estado39.
37Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
respecto a la Controversia constitucional 117/2014, Actor: Congreso de la Unión por conducto de la
Cámara de Senadores, Ministro Ponente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, núm. 307 y 309.38
Ackerman, John M., “Organismos autónomos y democracia. El caso de México”, México, Siglo
XXI Editores-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, en Casar, María Amparo, “Los
frenos y contrapesos a las facultades del Ejecutivo; la función de los Partidos Políticos, el Judicial,
el Legislativo y la Administración Pública”, en Ellis, Andrew et al. (coords.), “Cómo hacer que
funcione el sistema presidencial”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p.
405.39
Villanueva Gómez, Luis Enrique, op.cit., p. 159.
Pg. 19
Bajo la vigencia de la Constitución de 1857, su artículo 29 otorgaba al jefe del
Ejecutivo medidas para hacer frente a una situación grave. Dentro de estas
medidas, contemplaba el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo40.
Así, pocos años después, durante la presidencia de Porfirio Díaz se presentó una
fractura en la teoría de la separación de poderes en el sistema jurídico mexicano,
ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de dicha Constitución,
el presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas
por el Congreso de la Unión, en el periodo comprendido desde finales del siglo
XIX hasta inicios del XX, utilizó dichas facultades extraordinarias para expedir
legislación ordinaria.41
Como ejemplo de lo anterior, encontramos que el Código de Comercio de
quince de septiembre de 1889, fue expedido por el Ejecutivo. Dicho ordenamiento
ha sustentado su constitucionalidad por medio de jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en razón a que su expedición no implicaba la
reunión de dos poderes en uno, pues se trataba de un acto de colaboración entre
los poderes Ejecutivo y Legislativo42 y, por lo tanto, no se faltaba al principio de la
división de poderes.
El argumento citado no resulta suficiente pues no basta con la ausencia de
una violación a una prohibición constitucional, como la establecida en el artículo
50, el cual enunciaba que no podía reunirse en una persona dos o más poderes,
sino que era necesaria la presencia de una facultad expresa para que el
Congreso, de hecho, delegara su función legislativa43.
40Villanueva Gómez, Luis Enrique, op.cit., p. 234.
41Ibídem.
42Tesis: 2a. 129/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo
XIV, agosto de 2001, p. 226.43
Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 238.
Pg. 20
Fue, por esta razón, que el Constituyente Permanente de 1917 dentro de la
exposición de motivos del proyecto de Constitución Política de 1917 reprochó el
hecho de habérsele otorgado al Ejecutivo sin el menor impedimento, la facultad de
legislar habiéndose disminuido la función del Poder Legislativo a únicamente
delegar las facultades que se le habían encomendado de origen44.
Es por lo anterior que en el texto original del artículo 49 constitucional, con
el fin de culminar con la situación acaecida durante el gobierno de Díaz, se añadió
como única excepción a la prohibición consistente en que el Poder Legislativo no
puede depositarse en un solo individuo, el caso en que el Ejecutivo actúe en
ejercicio de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 2945
constitucional –casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de
cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto-, de lo cual se
concluye que el fin de dicha modificación fue evitar que el Ejecutivo fuera facultado
por el Congreso de la Unión, como previamente había sucedido, para una vez más
emitir actos formalmente legislativos. La facultad de emitir disposiciones de
observancia general se reservará al órgano legislativo46.
Lo anterior, parece ser un motivo por el cual la separación de poderes en
nuestro sistema evolucionó a su flexibilidad, ya que, a pesar de lo establecido por
el Constituyente Permanente de 1917, ha sido objeto de análisis judicial constante
por parte de nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues en reiteradas
jurisprudencias ha sostenido el principio de flexibilidad constitucional, como se ha
44“Diario de los debates del Congreso Constituyente 1916-1917”, México, Tomo I, 1960, p. 386.
45Artículo 29, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, texto vigente el 5 de
febrero de 1917, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de Consulta de los
Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.46
Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 239.
Pg. 21
dejado entrever en las Tesis número 52/2005, 78/2009 y en la 45/2015,
mencionadas anteriormente47.
Dentro de los autores del derecho contemporáneo, el alemán Karl
Loewenstein postuló, respecto a la teoría de la división de poderes de forma
flexible, que:
“(…) lo que en realidad significa la llamada separación de poderes no es, ni más ni
menos, que el reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que cumplir
determinadas funciones –el problema técnico de la división de trabajo- y que, por
otra, los destinatarios del poder salen beneficiados si éstas funciones son
realizadas por diferentes órganos, la libertad es el telos ideológico de la teoría de
la separación de poderes. Lo que corrientemente, aunque erróneamente, se suele
designar como la separación de los poderes estatales, es en realidad la
distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos del
Estado”48
.
La postura del citado autor cobra relevancia en tanto a la aplicación de un
principio económico –división del trabajo- a efecto de obtener una mayor eficiencia
en el ejercicio del poder, toda vez que el poder soberano, al separar sus
facultades y depositar sus atribuciones en otros órganos, sería más eficiente y
factible que aquellas actividades estatales disgregadas de éste se pudieran llevar
a cabo, dado que ya no se encontrarían bajo la responsabilidad de un poder que
se viera impedido en proporcionales la atención y tiempo necesario para su debida
ejecución49.
47Tesis: P./J. 52/2005, op. cit.; Tesis: P./J. 78/2009, op. cit.; Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit.
48Loewenstein, Karl, “Teoría de la Constitución”, Ariel, Barcelona, 1979, pp. 55 y ss., en Arteaga
Nava, Elisur, “Derecho Constitucional”, 2ª ed., Oxford, México, 1999, p. 32.49
Nava Vázquez, César, “La división de poderes y de funciones en el Derecho Mexicano
contemporáneo”, México, Editorial Porrúa, 2008, p. 4.
Pg. 22
Respecto a la implementación de dicha teoría de separación de poderes
flexibles dentro del derecho mexicano contemporáneo, Elisur Arteaga Nava,
tomando la postura de Loewenstein, mencionó los siguientes objetivos principales
de dicha teoría en nuestra constitución: (i) Designar funciones de forma preferente
a cada poder sin excluir la posibilidad de que cualesquiera del resto de poderes
participen en dicha función o les sea designada alguna forma de actuación en ella;
(ii) La existencia de la posibilidad de que los poderes se neutralicen entre ellos; (iii)
Que exista entre los poderes colaboración o cooperación, de la cual pueda derivar
el cumplimiento o perfeccionamiento de los actos encomendados; y (iv)
Implementar mecanismos de los cuales los poderes puedan defenderse los unos
de los otros en cuanto a su actuar respecto a las facultades a éstos otorgados50.
En 2005, la Suprema Corte a través de la Jurisprudencia número 52/2005
con rubro "División de Poderes. El equilibrio interinstitucional que exige dicho
principio no afecta la rigidez de la Constitución Federal"51, interpretó que la
Constitución no52 puede entenderse como flexible, toda vez que su rigidez se
desprende del procedimiento que para su reforma prevé el artículo 135
constitucional y la cual funciona como mecanismo de control de poder. Al
respecto, enuncia dicha jurisprudencia que el principio de separación de poderes
no es sino una norma de rango constitucional la cual exige un equilibrio
competencial entre los tres poderes tanto del Estado como de las entidades
federativas y es a través del sistema de pesos y contrapesos que se inclina a
evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto el cual distorsione el sistema
de competencias que prevé la Constitución o, como consecuencia, se afecte el
principio democrático53.
50Arteaga Nava, Elisur, op. cit., p. 33., en Ibídem.
51Tesis: P./J. 52/2005, op.cit.
52Subrayado intencional por la autora de la presente investigación.
53Tesis: P./J. 52/2005, op.cit.
Pg. 23
La mencionada jurisprudencia, deja ver claramente una interpretación
atemorizada por la posible implicación que pudiese llegar a tener en nuestro orden
jurídico-político el entender que la Constitución pudiera ser reformada sin tomar en
consideración un procedimiento contundente, desarrollándose la ante-citada
jurisprudencia a través de la literalidad de los artículos citados por ella. Sin
embargo, si bien no es del todo excesiva, no puede ser tomada como dicho final
respecto al calificativo de la separación de poderes existente en nuestro sistema
jurídico por los motivos que se indicarán a continuación.
Mediante la Jurisprudencia 78/2009 de julio de 200954, la Corte confirmó
esta nueva interpretación. Con el rubro "División de Poderes. El que este principio
sea flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en
los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que
corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les
asigna". La Corte interpreta que si bien existe una separación clara entre los
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y que dos o más de éstos no podrán
reunirse en un sólo individuo o corporación según lo establecido en el artículo 49
constitucional, el criterio de la Corte es que la separación funcional de atribuciones
no opera de manera rígida sino flexible toda vez que el reparto de las funciones
que a cada poder le encomienda la Carta Magna no constituye una separación
absoluta, sino que más bien existe una colaboración o coordinación entre los
poderes para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco55.
La anterior pues, no significa una autorización hacia los poderes para que
se entrometan en asuntos que son, por ley, naturaleza y atribución de cualquier
otro de los poderes. Es por esta razón que existe como mecanismo de defensa la
legitimación, otorgada por el Constituyente Permanente, del poder afectado para
demandar ante el órgano jurisdiccional competente la declaración de invalidez de
54Tesis: P./J. 78/2009, op.cit.
55Ibídem.
Pg. 24
aquel o aquellos actos que se hayan perpetrado en contravención a las facultades
constitucionalmente otorgadas a determinado poder y, a su vez, demandar la
reparación del orden constitucional56.
A manera de conclusión de lo anterior, en México la separación funcional de
atribuciones, tal cual lo ha señalado la Corte, se estructura de dicha forma con la
finalidad de establecer un equilibrio de fuerzas mediante el régimen de
cooperación y coordinación, logrando así establecer los límites al abuso en el
ejercicio del poder. Adicionalmente, si bien sí existe una separación en los
poderes reconocidos por la Constitución y dicha separación no debe ni deberá
evadirse de conformidad con lo establecido en la Jurisprudencia 52/200557, la
flexibilidad sólo significa que entre los poderes existe la colaboración y
coordinación. De esta forma, para que un órgano ejerza ciertas funciones es
necesario que literalmente así lo instruya la Carta Magna o que la función que
pretende ejercer resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las
facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución58.
Sin duda alguna, la jurisprudencia más representativa y que mejor ilustra el
tema que nos ocupa es la número 45/2015 (10a.) de diciembre de 2015 cuyo rubro
es "Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). Su función regulatoria es
compatible con una concepción del principio de división de poderes evolutiva y
flexible". En ésta, citando inicialmente al artículo 49 constitucional y enunciando
los fines y preceptos de este, la Corte tuvo a bien señalar que el principio de la
separación de poderes consagrado en el mencionado artículo se trata de un
principio evolutivo59.
56Nava Vázquez, César, op. cit, p. 3.
57Tesis: P./J. 52/2005, op. cit.
58Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 316.
59Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit
Pg. 25
Por lo anterior, el principio de la separación de poderes puede adaptarse a
cada momento histórico y proyectar su ideal de pesos y contrapesos, toda vez que
la arquitectura del poder público no es estática, sino dinámica60. Es por dichas
razones que el Constituyente Permanente en los últimos años ha realizado
diversas reformas constitucionales, por virtud de las cuales ha introducido en
nuestro andamiaje jurídico un modelo innovador de ingeniería constitucional para
atender el estado de cosas de la actualidad, a través de la creación de órganos
constitucionalmente autónomos.
Así, continúa señalando la Corte, por el momento hablando
específicamente del Instituto Federal de Telecomunicaciones, que dicho órgano
bien puede emitir disposiciones administrativas de carácter general
exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria de conformidad con
lo establecido en el precepto constitucional que lo regula, y es por tal que se le
debe reconocer la facultad cuasi legislativa necesaria para dar cabal cumplimiento
al fin institucional por el cual fue creado, misma que es una facultad regulatoria
cuyos límites, en relación con las facultades legislativas de los otros poderes,
deben determinarse caso por caso61.
La Corte, siguiendo lo anterior, ha establecido el dinamismo funcional ante
el cual se enfrenta, y a su vez se crea, el sistema jurídico, por lo que conforme
nacen nuevos problemas se requieren nuevas soluciones, y la aparición de dichos
órganos como una facultad regulatoria podría suponer la colaboración jurídica
entre los poderes con la finalidad justamente de resolver los problemas que con el
paso del tiempo, y con el avance de las nuevas tecnologías y desarrollo social,
van apareciendo en los sistemas sociales y por lo tanto, jurídicos62.
60Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 306.
61Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 317, 321, 330, 331.
62Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 306.
Pg. 26
En esas condiciones, la Corte defendió a los órganos reguladores
mencionando que éstos tienen asignados en el texto constitucional una facultad
regulatoria que debe garantizarse en el margen necesario para cumplir con sus
fines institucionales a costa de lo que decidan en contrario los otros poderes63. Es
así como el principio de separación de poderes en la actualidad busca limitar el
poder, como se ha ido mencionando, a través del sistema de pesos y contrapesos
que impida la concentración del poder en un único centro, al mismo tiempo que
posibilite la generación de competencias públicas para la realización del bien
común, situación que se logra mediante la flexibilidad en dicha separación y a
través de la implementación de los citados órganos constitucionales autónomos64.
63Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 366, 370, 371, 372 y 373.
64Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 303.
Pg. 27
Capítulo II. Órganos Constitucionales Autónomos en el Sistema
Constitucional Mexicano.
A. Surgimiento e inclusión en el Sistema Constitucional Mexicano.
Habiendo precisado que la finalidad del principio de separación de poderes
es la idea de impedir la concentración del poder a través del concepto de "pesos y
contrapesos", al mismo tiempo de posibilitar la generación creativa de
competencias públicas para la realización del bien común, se ha de abordar el
resultado contemporáneo de dicha evolución jurídica.
Como se ha dicho, la evolución del principio clásico de separación de
poderes nos encaminó a una interpretación flexible del mismo. Toda vez que dicha
separación funcional no opera de manera tajante, sino que se estructura con la
única finalidad de establecer un equilibrio de fuerzas a través del régimen de
cooperación y coordinación como medios de control recíproco, garantizando la
preservación del Estado de Derecho65. Lo cual, a su vez, conlleva a la necesidad
de actualizar las distintas competencias atribuidas a los depositarios tradicionales
del poder -Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial-, a los cuales les fueron
encargadas funciones estatales específicas para atender las distintas demandas
sociales.
El Constituyente Permanente, atento a las necesidades de la sociedad que
han ido presentándose conforme el paso de los años y épocas, e igualmente
observando el reconocimiento por parte de la Suprema Corte respecto a la
necesidad de adaptar el principio evolutivo de la separación de poderes, ha
introducido en forma paulatina, un modelo innovador de ingeniería constitucional
con el fin de amparar materias y situaciones específicas a través de una debida
65Tesis: P./J. 78/2009, op.cit.
Pg. 28
regulación. Principalmente, para atender aquellas cuestiones sociales que de no
tratar con el grado de especialización que requieran de manera oportuna,
impedirían lograr una eficiencia en el desarrollo jurídico-social óptimo para que los
distintos derechos constitucionalmente reconocidos sean observados y
regulados66.
Aunado a lo anterior, es menester indicar que no únicamente nacen a partir
de un desinteresado actuar político, sino que atendiendo a la desconfianza social y
a la disminución de la credibilidad gubernamental en el México de mediados del
siglo XX, la creación de dichos órganos representaba una salida que conciliaría la
democracia de partidos, de los poderes tradicionales y de grupos económicos y
sociales en razón a la autonomía que caracteriza a los órganos constitucionales, al
apartidismo, a la especialización en su área y al actuar de éstos con estricto apego
a la legalidad67.
Independientemente de las razones por las cuales se comenzaron a
implementar en México a finales del siglo XX, es oportuno mencionar que la idea
de los órganos constitucionales autónomos comenzó a aparecer a finales del siglo
XIX, misma que comenzó a ser formulada por Jellinek en 1892 y por Santi
Romano en 189868.
Posterior a dicha aparición, Gierke idea el concepto de los órganos
inmediatos y supremos, capitales o fundamentales del Estado. Conceptos que
comenzaron a ser cada vez más comunes y estudiados dentro de la doctrina. Es
así como surgió la idea de “órgano constitucional”, cuyos fines empezaron a
66Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 307.
67Cárdenas Gracia, Jaime, “Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo
orden constitucional”, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1996, pp. 243-244.68
García Pelayo, Manuel, “El status del Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho
Constitucional, volumen 1, número 1, periodo enero-abril 1981, p.12.
Pg. 29
responder a la necesidad inherente a cualquier organización de jerarquizar sus
unidades y subunidades de decisión y acción69. García-Pelayo desarrolla la
historia de la figura de los órganos constitucionales mencionando que no fue sino
hasta el periodo del nuevo constitucionalismo europeo, posterior a la Segunda
Guerra Mundial, que el concepto de órgano constitucional adquirió relevancia en la
doctrina y praxis alemana e italiana derivado a las polémicas circuncidantes al
status del Tribunal Constitucional de la República Federal Alemana70.
Partiendo de que los órganos constitucionales autónomos nacen bajo la
idea del equilibrio constitucional y siendo éstos considerados como una
distribución de competencias más eficaz respecto al desarrollo de actividades
encomendadas al Estado y con el fin de obtener una mayor especialización,
agilización, control y transparencia en las funciones a éstos encomendados a
efecto de atender eficazmente las demandas sociales71, el Constituyente
Permanente mexicano se vio en la necesidad de establecerlos a través del texto
constitucional. El cual, los dotó de garantías de actuación e independencia dentro
de su estructura orgánico-administrativa. A efecto de ejercer una función del
Estado determinada que, por su grado de especialización e importancia social se
vieron obligados a requerir autonomía del poder Ejecutivo72.
Es por esta razón que encontramos la primera característica esencial de
dichos órganos, mencionada por la Suprema Corte73: ser establecidos
directamente por la Constitución Federal. A este respecto, se logró establecer el
69Ibídem.
70García Pelayo, Manuel, op. cit., pp.12-13.
71Sentencia de fecha 22 de mayo de 2006, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
respecto a la Controversia constitucional 32/2005, Actor: Municipio de Guadalajara, Estado de
Jalisco, Ministro Ponente: Juan N. Silva Meza, p.95.72
Tesis: P./J. 20/2007, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, tomo XXV,
diciembre de 2007, p. 1647.73
Cfr. Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit.
Pg. 30
estándar mínimo de revisión competencial de aquellos actos o normas ejecutados
por los órganos constitucionales autónomos. Por ello, la Suprema Corte señaló
que para que un órgano ejerza determinadas funciones es necesario que
expresamente sea dispuesto en dicho sentido por la Carta Magna o que la función
en comento resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades
que le son propias y exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como
que dicha función sea llevada a cabo en aquellos casos que hayan sido
expresamente autorizados o sean indispensables para hacer efectiva la facultad
propia74.
Como segunda característica esencial de los Órganos Constitucionales
Autónomos, éstos deben mantener con el resto de los órganos del Estado
relaciones de coordinación. Lo anterior en razón a que, como se ha venido
comentando, es finalidad de la separación de poderes flexible la coordinación
entre los distintos poderes del Estado a efecto de limitar al poder. Es por esta
razón que los órganos constitucionales autónomos son titulares de competencias
mixtas en las que confluyen las tres funciones de los poderes clásicos, por lo que
pueden ejercer “funciones cuasi-legislativas, cuasi-jurisdiccionales y cuasi-
ejecutivas”75, cuya estructura conlleva a la finalidad de establecer un adecuado
equilibrio de fuerzas a través del multicitado régimen de cooperación y
coordinación los cuales operan como medios de control recíprocos.
Si bien la legitimación del poder se da a través del pueblo es aquí en donde
podemos encontrar la actuación en coordinación por parte de los otros poderes.
Toda vez que, los órganos constitucionales no surgen de un proceso democrático,
y al no gozar de legitimación democrática propia, deben quedar sujetos a los
74Tesis: 2a. 129/2001, op. cit.
75Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., núm. 314 y 315.
Pg. 31
controles de los legisladores, los cuales sí se encuentran políticamente
legitimados76.
Nuestra Constitución no considera a los poderes y los órganos
constitucionales autónomos como personas públicas aisladas y ajenas sino por el
contrario, contempla supuestos en los que interactúan y producen consecuencias
de Derecho para beneficio de los gobernados77. Razón por la cual, no se excluye
la posibilidad de que alguno de los poderes o incluso, los órganos constitucionales
autónomos, estén facultados para la realización material de las funciones a ellos
encomendadas siempre y cuando haya sido previsto por el Constituyente
Permanente78.
Como ya se ha mencionado y de conformidad con la jurisprudencia
158/200079, la cooperación existente entre los poderes se encuentra sujeta a
límites impuestos por la propia Carta Magna. Como se mencionó y de conformidad
con lo dicho por la Corte, la realización de actividades materialmente distintas a
las encomendadas a cada poder debe, forzosamente, sujetarse al catálogo de
facultades expresamente conferidas por parte del Constituyente Permanente en la
Constitución. Por lo anterior, no sería válido que, so pretexto, al principio de
cooperación y coordinación y a la teoría de flexibilidad entre los poderes, éstos
últimos realizaran actos para los cuales no están facultados80.
76López, Antonio y Sarre, Miguel, “Alternativas para la recuperación del Ombudsman. Nuevo
marco constitucional y legal”, México, Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C., 1999, p. 9.77
Nava Vázquez, César, op. cit., p. xxiv.78
Arteaga Nava, Elisur, op. cit., p. 13.79
Tesis: P. 158/2000, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, tomo XII,
septiembre de 2000, p. 3380
Arteaga Nava, Elisur, op. cit.,p.10
Pg. 32
Como tercera característica, la Suprema Corte81 indica que éstos deben
contar con autonomía e independencia funcional y financiera; a este respecto, el
primer apunte que debemos comenzar por definir la acepción utilizada por el
Constituyente Permanente de la palabra autonomía, a efecto de no confundir a los
órganos constitucionales autónomos con otros organismos como los
descentralizados82.
Las raíces griegas de la palabra autonomía (αὐτός = autos [por sí mismo];
νόμoς = nomos [regla]; ια [acción, cualidad]) hacen referencia a la potestad para
darse leyes a sí mismos o dictarse sus propias normas83. Lo cual nos lleva a la
primera de las autonomías: autonomía de la voluntad, entendiéndose por ésta
según la Real Academia Española como la capacidad de los sujetos de derecho
para establecer reglas de conducta para sí mismos y en sus relaciones con los
demás dentro de los límites que la ley señala84. A efecto de identificar la puesta en
marcha de la autonomía, deberíamos referirnos a la decisión, ya que es ésta el
momento en el que culmina la expresión de dicha voluntad, como concepto
81Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., núm. 312.
82Dichos organismos descentralizados son definidos por la “Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal” de la siguiente manera: “Artículo 45.- Son organismos descentralizados las
entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal,
con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que se a la estructura legal que
adopten”, texto vigente, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de Consulta de los
Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México. Dichos organismos son
disgregados de la Administración Pública y se encuentran dentro de la Paraestatal, lo cual supone
que el Estado confía ciertas actividades administrativas a órganos que si buen guardan con la
administración centralizada una relación diversa de la de jerarquía, no dejan de existir relaciones
entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal por conducto de las Secretarías de
Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública -artículo 50, “Ley Orgánica de la
Administración…”, op. cit.-; véase Fraga, Gabino, “Derecho Administrativo”, México, Editorial
Porrúa, 2000, p.197-205.83
Ochoa Campos, Moisés, “Descentralización o autonomía municipal”, México, Índice, 1982, p.35.84
Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit.
Pg. 33
abstracto que necesariamente se materializa al momento de decidir, y es
justamente la decisión la que encamina a los entes a poner en ejecución su
autonomía85.
A efecto de distinguir la “autonomía” de los órganos constitucionales
autónomos, la cuestión fundamental para poder desarrollar dicha distinción, parte
de la base de que estos órganos se conformen junto con el resto de los Poderes
Clásicos al mismo nivel jerárquico, teniendo como consecuencia de lo anterior,
igual rango como órganos del Estado86.
Con relación a la autonomía de los órganos constitucionales, Ileana
Moreno, señala cuatro razonamientos que justifican la autonomía de los órganos.
Los cuales son de importante estudio ya que logran desentrañar la intención del
Constituyente Permanente al haber regulado estos órganos con autonomía. La
primera razón es la neutralidad política, misma que es necesaria cuando las
funciones que ejerce el órgano pueden desvirtuarse por la injerencia de intereses
políticos en la toma de decisiones87.
Ello es fundamental en el caso de los órganos que regulan ciertos sectores,
pues en dichos casos, lo que se buscaría sería que la toma de decisiones sea con
base en las consideraciones técnicas y por esta razón en ideas objetivas. Por lo
cual, dichos funcionarios tendrían que ser especialistas en la materia regulada.
85Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús, “Los Órganos Constitucionales Autónomos, antes y
después del Pacto por México”, en Carbonell, Miguel et al. (eds.), “Historia y Constitución.
Homenaje a José Luis Soberanes Fernández”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 2005, Tomo II, pp. 87-89.86
Caballero Ochoa, José Luis, “Los órganos constitucionales autónomos: más allá de la división de
poderes”, Jurídica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana,
México, núm. 30, 2000, p.157.87
Moreno Ramírez, Ileana, “Los órganos constitucionales autónomos en el ordenamiento jurídico
mexicano”, México, Editorial Porrúa, 2005, pp.30-39.
Pg. 34
Por el contrario, para el caso de órganos que no ejercen funciones de regulación,
dicha neutralidad radicará simplemente en la toma de decisiones a partir de lo
dispuesto en la ley.
Como segunda razón que justifica la autonomía, tenemos a la ya
mencionada legitimidad, para lo cual, indica Moreno, a veces el Estado carece de
auctoritas en el ejercicio de una función por lo cual encomienda esa función a un
órgano autónomo cuya imparcialidad no esté bajo cuestionamientos, con el fin de
recuperar la confianza por parte de la sociedad88. Esta idea cobra relevancia en
tanto que bien podríamos encontrar la fundamentación de la creación de los
órganos autónomos y, de lo anterior, analizar si su actuar justifica fehacientemente
su creación.
El tercer razonamiento es la especialización técnica, toda vez que estos
órganos aparecen en sectores que requieren una regulación específica. Como
última razón, es el que los órganos estén dotados de un estatuto orgánico que
implicaría a su vez una garantía de autonomía técnica, de gestión, personalidad
jurídica y patrimonios propios y autorregulación, es decir, que la autonomía técnica
signifique que el órgano no se ciña a los lineamientos establecidos para la
administración centralizada, sino que pueda actuar libremente sin la intervención
directa y continua de un superior jerárquico, es decir, toma sus propias decisiones
internas89.
Por lo que se refiere a la independencia financiera, implica que los órganos
constitucionales autónomos pueden determinar en una primera instancia sus
propias necesidades materiales, para lo cual elaboran un proyecto de presupuesto
el cual debe de ser aprobado por el Poder Legislativo, en particular, por la Cámara
88Ibídem.
89Ibídem.
Pg. 35
de Diputados90. Esta situación se encontraría dentro de los ejemplos de trabajo
coordinado entre los poderes, conforme lo señalado líneas arriba respecto a la
segunda característica de los órganos autónomos.
Como cuarta característica de los órganos constitucionales autónomos, la
Suprema Corte, en la controversia constitucional 117/2014, señaló que éstos
deben de atender a funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser
eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad91. La Suprema Corte reafirma
dicha postura citando a la tesis 12/2008 de febrero de 2008 cuyo rubro es
“Órganos Constitucionales Autónomos. Sus Características”, la cual señala que la
inclusión de los órganos constitucionales autónomos tiene como fin la atención a
las necesidades principales tanto del Estado como de la sociedad y que tal
situación no perturba la teoría clásica de la separación de poderes puesto que no
significa que los órganos constitucionales autónomos no formen parte del Estado y
los ubica a la par de los poderes clásicos92.
Es así como el texto constitucional contempla la existencia de los órganos
constitucionales autónomos dándoles nacimiento por mandato del Constituyente
Permanente, y, por interpretación de la Suprema Corte, los caracteriza de entre
las distintas figuras que conforman al Estado. Por lo que, tomando en
consideración las características enunciadas por la Corte, los órganos
constitucionales autónomos forman parte del Estado, son establecidos por
mandato constitucional, cuentan con independencia tanto funcional como
financiera y cada uno de ellos atiende a cierto sector o rama que requiere de
especialización técnica a efecto de suplir aquellas áreas que salen del control de
los poderes clásicos.
90Carbonell, Miguel, “El Instituto Federal Electoral: una aproximación a su integración y
funcionamiento”, Concordancias. Estudios Jurídicos y Sociales, México, num. 8, 2000, p. 58.91
Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 310.92
Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 311.
Pg. 36
B. Órganos Constitucionales Autónomos reconocidos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Posterior a haber asentado las bases constitucionales respecto a qué
órganos son considerados a lo largo del texto constitucional como Órganos
Constitucionales y a cuáles el Constituyente Permanente dotó de autonomía y
cuentan con las características citadas por la Suprema Corte, podemos concluir
que los Órganos son, por orden cronológico de aparición en la Carta Magna, los
siguientes: Banco Central, Instituto Nacional Electoral, Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Instituto
Nacional para la Evaluación de la Educación, Comisión Federal de Competencia
Económica, Instituto Federal de Telecomunicaciones, Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos, Consejo Nacional
de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y, finalmente, la Fiscalía General
de la República.
A continuación, se hablará de cada uno de ellos y se procederán a exponer
las consecuencias de Derecho producidas por la actividad de los órganos
constitucionales autónomos enunciados a la luz de su regulación normativa –tanto
Constitucional como interna-, a efecto de demostrar cuáles llevan a cabo
actividades que sí justifican su creación como órganos constitucionales autónomos
y como figuras jurídicas, para posteriormente, elaborar el análisis respecto a los
efectos jurídicos que conllevan las recomendaciones no vinculantes emitidas por
la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de conformidad con la facultad
que le otorgó el texto Constitucional y su propia Ley y analizar su naturaleza
jurídica.
1.- Banco Central, también conocido como Banco de México.- El Banco
de México fue inaugurado el 1 de septiembre de 1925, bajo el esquema de una
Pg. 37
sociedad mercantil con capital público y privado y con participación mayoritaria del
gobierno federal, motivo por el cual fue el gobierno federal quien contaba con
facultad de nombrar al director o gerente general, así como a la mayoría de los
miembros de su Consejo de Administración93.
No obstante, los antecedentes del Banco de México se remontan hasta
principios del siglo XIX. En 1822, durante el imperio de Agustín de Iturbide, se
presentó, sin éxito, un proyecto para crear una institución con la facultad de emitir
billetes, que se denominaría "Gran Banco del Imperio Mexicano"94.
Con la destrucción del sistema bancario establecido durante el gobierno de
Porfirio Díaz durante la Revolución Mexicana, la polémica se centró en las
características que el Banco Único de Emisión debería tener, y cuyo
establecimiento se consagró en el artículo 28 de la Carta Magna promulgada en
1917. Los constituyentes permanentes reunidos en Querétaro optaron por la
fórmula de contar con un banco que se encontrara bajo control gubernamental,
aunque la Constitución Política sólo estableció que la emisión de moneda se
encargaría exclusivamente a un banco que sería controlado por el Gobierno95.
El establecimiento del Banco de México, el 1 de septiembre de 1925, fue
realizado a través de un acto presidido por el primer mandatario de aquel
entonces, Plutarco Elías Calles. Al recién creado Banco Central se le otorgó, de
forma exclusiva, la facultad de crear moneda, tanto mediante la acuñación de
piezas metálicas como a través de la emisión de billetes. En consecuencia, le fue
encomendado regular la circulación monetaria, las tasas de interés y el tipo de
cambio. Asimismo, se convirtió al nuevo órgano en agente y asesor financiero y
93Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 174.
94Ibídem.
95Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 15.
Pg. 38
banquero del Gobierno Federal, aunque se dejó en libertad a los bancos
comerciales para asociarse o no con el banco central96.
Para Ricardo Torres Gaytán, el desarrollo y evolución del Banco de México
debe de ser dividido en dos etapas, a saber: la comprendida desde su creación
hasta su consolidación -28 de agosto de 1925 a abril de 1935- y de 1935 a la
fecha. La primera etapa fue caracterizada principalmente por haber sido en México
un banco más, independientemente que la Ley y sus estatutos le asignaban
funciones de banco central sin prohibirle que operara con el público y que realizara
competencia con las instituciones de crédito privadas. En la segunda etapa, se
puede ver a un Banco que comienza a operar como lo que es, un banco central,
sirviendo de eje al sistema monetario y crediticio del país obedeciendo al potencial
económico del país, a sus relaciones económicas internacionales y a la política
económica planificada97.
El 20 de agosto de 1993, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de
la Federación, la naturaleza jurídica del Banco de México cambió elevándolo a
órgano constitucional autónomo. En la exposición de motivos de dicha reforma
constitucional, se estableció que provenía de la preocupación por moderar el flujo
del crédito del Banco Central, por lo siguiente:
“Seguramente por dos razones. Una, que por el largo tiempo se ha percibido la
existencia de un vínculo entre dicho flujo y la evolución de los precios. Otra, que la
laxitud en el control del crédito del instituto central, ha resuelto en experiencias
inflacionarias por demás amargas. Al respecto conviene recordar los innumerables
males que la inflación ha traído consigo, todavía muy vivos en nuestra memoria”98
.
96Ibídem.
97Torres Gaytán, Ricardo, “Un siglo de devaluaciones del peso mexicano”, México, Editorial Siglo
XXI, 1988, pp. 173 y 174.98
Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 15.
Pg. 39
Es así como la autonomía del Banco de México implicaría la restricción
hacia el Ejecutivo para conceder crédito, acuñar moneda y emitir billetes de forma
desordenada tal cual se venía perpetuando con anterioridad. Con la finalidad de
impedir, de esta forma, que se continuaran presentando graves repercusiones en
la economía pública99.
Actualmente, el Banco de México como órgano constitucional autónomo se
encuentra regulado en el artículo 28, párrafos sexto y séptimo de la Carta Magna,
y según menciona José Luis Caballero100 la reforma constitucional de 1993 implicó
la transferencia de atribuciones del Ejecutivo Federal a dicho órgano, puesto que
anteriormente su naturaleza jurídica era la de organismo descentralizado, por lo
que, formaba parte de la administración pública paraestatal101.
El Banco de México está integrado por una Junta de Gobierno y un
Gobernador, los cuales son designados por el Poder Ejecutivo con la aprobación
de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso102, y no
pueden ser destituidos de su cargo discrecionalmente. Así, el gobernador funge de
administrador general y ejecutor de las decisiones o acuerdos de dicho órganos y
dura 6 años en el cargo, mientras que los subgobernadores son nombrados por un
período de 8 años103.
El periodo del gobernador comenzará el 1 de enero del cuarto año
calendario del periodo correspondiente al Jefe del Ejecutivo, en tanto que los
99Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 175.
100Caballero Ochoa, José Luis, op. cit, p.167.
101Op. cit. supra, nota 82.
102Artículo 28, pr. 7, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
103Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 179; artículos 38 y 39 “Ley del Banco de México”, texto
vigente, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,
Legislación Federal y de la Ciudad de México.
Pg. 40
periodos de los subgobernadores serán escalonados, sucediéndose cada 2 años e
iniciándose el 1 de enero del primer, tercer y quinto año del periodo del Ejecutivo
Federal104. Los nombramientos de los miembros de la Junta son escalonados para
dotar de mayor solidez a la institución y evitar presiones partidistas y políticas.
Debido a que la influencia excesiva de los asuntos políticos puede vulnerar la
imparcialidad con la cual el órgano constitucional autónomo debe actuar105.
Dentro de la regulación constitucional del Banco de México, se encuentra
establecido en el párrafo sexto del artículo 28 que el Banco de México regulará los
cambios, la intermediación y los servicios financieros, para lo cual contará con
aquellas atribuciones de autoridad que resulten necesarias a efecto de llevar a
cabo su regulación106.
Las atribuciones necesarias para dar cumplimiento al objeto por el cual fue
creado el Banco de México se encuentran contempladas en la Ley del Banco de
México, misma que fue promulgada por Decreto del Poder Ejecutivo a través de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicada el 23 de diciembre de 1993
en el Diario Oficial de la Federación107.
Dicha ley, en su artículo 24, señala que el Banco de México podrá expedir
disposiciones únicamente cuando tengan por propósito la regulación monetaria o
cambiaria, el sano desarrollo del sistema financiero, el buen funcionamiento del
sistema de pagos, o bien, la protección de los intereses del público sin perjuicio de
las demás disposiciones existentes que faculten al Banco a expedir en las
materias que se indiquen.
104Artículo 40, “Ley del Banco…””, op. cit.
105Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús, op. cit., p. 167.
106Artículo 28, pr. 6, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
107“Decreto por el que se promulga la Ley del Banco de México”, Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, Diario Oficial de la Federación, 23 de diciembre de 1993.
Pg. 41
A este respecto, la ley menciona que las disposiciones que en su caso
expida el Banco de México, deberán ser de aplicación general, sujetando a los
sujetos pasivos de las mismas a constreñirse a su debido cumplimiento108. Es por
lo anterior que, la Ley contempla un procedimiento para el caso en que el Banco
de México deba de imponer las sanciones correspondientes a aquellos que
incumplan con la Ley del Banco de México o con aquellas disposiciones que emita
el Banco de México109.
De igual forma y dentro de aquellas disposiciones que el Banco de México
puede expedir de conformidad con la ley, se encuentra la facultad de expedir
aquellas disposiciones en las que se determine el o los tipos de cambio a que
deba calcularse la equivalencia de la moneda nacional para solventar obligaciones
de pago en moneda extranjera que hayan sido contraídas dentro o fuera de los
Estados Unidos Mexicanos para ser cumplidas en dicho territorio110. Esta
disposición establece que, al ser el Banco de México el único que cuenta con la
facultad de determinación de tipos de cambio, los sujetos que se encuentren en el
supuesto de solventar obligaciones de pago en moneda extranjera se encuentran
obligados a utilizar aquel que haya sido publicado por el Banco.
Por otra parte, con la finalidad de que el Banco de México pueda comprobar
el cumplimiento que los intermediarios y entidades financieras den a las
disposiciones que en su caso emita el Banco y cumplan con el contenido de la
Ley, el Banco cuenta con facultades para realizar la supervisión de éstos
intermediarios y entidades financieras, para lo cual éstos últimos están obligados a
permitir al personal acreditado del Banco de México al acceso al lugar, sistema e
información objeto de la visita. Derivado de dicha facultad de investigación, el
108Artículo 24, pr. 2, 3 y 4, “Ley del Banco…” op. cit.
109Ídem, artículo 36 bis.
110Ídem, artículo 35.
Pg. 42
Banco cuenta con facultades sancionadoras en términos del artículo 36 bis de la
Ley111.
Los preceptos jurídicos anteriormente citados dejan ver cómo, a la luz de la
Ley del Banco de México, la actividad del Banco de México crea obligaciones
jurídicas cuyo incumplimiento se vería sancionado directamente por el propio
órgano constitucional, actuando así como un órgano autónomo y como figura
jurídica por sí misma, de conformidad con la opinión de Antonio Pérez Luño112,
respecto a que el marco jurídico del Banco de México no supedita o condiciona la
observancia de las disposiciones emitidas por el Banco a aquellos a quienes se
encuentren dirigidas dichas disposiciones, imponiendo su debida observancia.
En resumen, el Banco de México cuenta con facultades para emitir
disposiciones de observancia general, cuenta con facultades de investigación y,
en caso de incumplimiento por parte de los destinatarios de dichas disposiciones e
investigaciones, cuenta con facultades para sancionar los incumplimientos
mediante procedimientos establecidos en la Ley. Es decir, el Banco de México
actúa como órgano procurador del sistema financiero mexicano contando con las
herramientas necesarias para poder llevar a cabo las finalidades por las cuales fue
creado como órgano constitucional autónomo113.
2. Instituto Nacional Electoral
Mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de
abril de 1990 al artículo 41 constitucional, se sentaron las bases sobre el origen,
111Ídem, artículo 35 bis.
112Pérez Luño, Antonio Enrique, “Teoría del Derecho”, 9na. ed., Madrid, Tecnos, 2010, p. 161.
113Artículo 28, pr. 6, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; artículo 1 y 2, “Ley del
Banco…”, op. cit.
Pg. 43
competencia y funcionamiento del Instituto Federal Electoral.114 Por otra parte, las
reformas más importantes respecto al Instituto Federal, corresponden a los años
1994 y 1996, siendo en la reforma del 22 de agosto de 1996 el establecimiento de
la salida del Poder Ejecutivo en la toma de decisiones respecto a su integración,
dando pie al reforzamiento de la autonomía e independencia del Instituto Federal
respecto de las fuerzas políticas del país115, transformándolo en un órgano
constitucional autónomo.
No fue sino hasta el 27 de mayo de 2015 que, mediante reforma
constitucional en materia política-electoral, se rediseñó el régimen electoral
mexicano y se transformó el otrora Instituto Federal Electoral en el Instituto
Nacional Electoral, consagrado debidamente en el artículo 41, fracción V, apartado
A116. La importancia del Instituto Nacional Electoral se centra en la confiabilidad y
credibilidad que tengan los mexicanos hacia dicho Instituto a efecto de justificar su
razón de ser. Esta confiabilidad y credibilidad no se podría alcanzar si en el
ejercicio de sus funciones no imperan los principios de certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad y objetividad117.
Con la finalidad de entender mejor dicha reforma, en el Dictamen de las
Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales de la Cámara de Senadores se
estableció que al homologar estándares de organización de los procesos
electorales locales y federales, se garantizarían las condiciones de legalidad,
certidumbre, equidad y transparencia en los procesos locales y se fortalecerían las
normas preventivas de la intromisión de otros poderes en la toma de decisiones de
los órganos locales. Al verse homologados los procesos electorales federales y de
las entidades federativa, se justifica la transición de nombrar al presente órgano
114Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 156.
115Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús, op. cit., p. 163.
116Artículo 41, fracción V, apartado A, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
117Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 157.
Pg. 44
constitucional autónomo como Instituto Federal Electoral a Instituto Nacional
Electoral118.
Por tanto, el Instituto es una autoridad independiente en sus decisiones y
funcionamiento; resultado de la plena autonomía que la Constitución le otorga
para la organización y actuación de sus órganos y que éstos no se encuentran
subordinados a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como tampoco a
los partidos políticos, pues sus determinaciones son enteramente libres. Por lo que
se ajusta a los principios antes establecidos y se está en posibilidades de dotar de
seguridad jurídica a favor de la vida democrática del país119.
La actuación del Instituto Nacional Electoral, como órgano constitucional se
encuentra prevista en la Constitución en el artículo 41, fr. V, apartado A, y en el
artículo 29 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Es fin
de dicho órgano constitucional atender la materia electoral como ordenador y
rector del proceso electoral.
El artículo 31 de la Ley citada, establece que el instituto es autoridad en la
materia electoral, siendo independiente en sus decisiones y funcionamiento, lo
cual se encuentra establecido armónicamente con el texto constitucional, en el
artículo 41, fr. V, apartado A. pr 2, estableciendo que, en efecto, el Instituto es
autoridad en la materia electoral e independiente.
118“Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Reforma
del Estado; de Estudios Legislativos, Primera y de Estudios Legislativos, Segunda, con proyecto de
decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en Materia Política-Electoral”, Cámara de Senadores, 3 de diciembre
de 2013, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,
Legislación Federal y de la Ciudad de México, Procesos Legislativos, p.124.119
Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 157.
Pg. 45
Dentro de las facultades con las que cuenta el Instituto, se encuentran las
correspondientes a emitir resoluciones o acuerdos en materia electoral, cuyo
incumplimiento será sancionado de conformidad con el artículo 443, fr. b) de la ley.
Por otra parte, en caso de que el instituto o los organismos públicos locales
requieran a los ciudadanos, dirigentes y afiliados a los partidos políticos, o a
cualquier persona física o moral, entregar información y ésta sea entregada de
forma parcial o total, extemporánea o falsa, serán infractores y por ende,
acreedores a las sanciones120 previstas en la ley.
Asimismo, en caso que las autoridades federales, estatales o municipales
cometan infracciones previstas en la ley, incumplan los mandatos de la autoridad
electoral, no proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada
o no presten el auxilio y colaboración requerida por los órganos del instituto, se
dará vista al superior jerárquico y, en su caso, se presentará queja ante la
autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades
administrativas o las denuncias o querellas ante el agente del Ministerio Público121.
Otro supuesto establecido en la ley respecto a vinculación de las
investigaciones que realice el Instituto o los organismos públicos locales es en
caso que éstos tengan conocimiento de la comisión de una infracción por parte de
los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión,
informarán a la Secretaría de Gobernación para los efectos legales que
correspondan122, actuando así tanto el instituto como el Poder Ejecutivo en
120Artículo 447, “Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales”, texto vigente,
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación
Federal y de la Ciudad de México.121
Ídem, artículo 457.122
Ídem, artículo 458, pr. 4.
Pg. 46
coordinación, de conformidad con una de las características establecidas para los
órganos constitucionales autónomos123.
Con los ejemplos anteriormente citados, se puede demostrar que, al ser el
instituto autoridad electoral, ésta tiene facultades de investigación cuya
observancia no se encuentra supeditada a la voluntad de los sujetos pasivos y, en
caso que se comentan infracciones o incumplimientos a la Ley, el instituto puede y
debe sancionar dichas conductas. La ley que rige al instituto contempla a todo tipo
de destinatario, desde ciudadanos hasta autoridades en todos sus niveles, por lo
que no estamos ante la presencia de un órgano constitucional que tenga limitantes
en su actuar y, muy por el contrario, es un órgano que, de conformidad con su
marco jurídico, actúa con objetividad e imparcialidad, cuyo actuar trae aparejadas
consecuencias jurídicas124.
3. Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Al ser el presente órgano constitucional objeto de investigación del presente
trabajo, únicamente se realiza una breve referencia respecto a su historia y
composición en la actualidad, para más adelante ahondar en su historia,
nacimiento, estructura y características.
La inspiración para la creación de la Comisión Nacional tiene su originen en
la figura sueca del ombudsman, mismo que es una institución pública de control y
defensa de los derechos humanos. Por medio de su intervención se es posible
restablecer derechos violados de los particulares respecto a actos de autoridad125.
123Nava Vázquez, César, op. cit., p. xxiv.
124García Maynez, Eduardo, “Introducción al estudio del Derecho”, 34va. ed., México, Editorial
Porrúa, 1982, p. 15.125
Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., pp. 168, 169.
Pg. 47
Posterior a la crisis elector registrada en el año 1988 en la cual se cuestionó
el triunfo del presidente Carlos Salinas de Gortari y al haberse quebrantado la
legitimidad operativa del Ejecutivo Federal, aunado a que en el ámbito
internacional también le fue recriminada la crisis democrática en materia de
derechos humanos, el gobierno decidió crear un organismo defensor de dichos
derechos, creándose así la Comisión Nacional de Derechos Humanos como un
organismo desconcentrado del Ejecutivo Federal126.
Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 6 de junio de
1990 se le facultó a la, anteriormente llamada Comisión Nacional de Derechos
Humanos, el tener competencia en todo el territorio nacional, y mediante decreto
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1992, el
Constituyente Permanente le otorgó el carácter de organismo público
descentralizado127. En la actualidad, la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos tiene la naturaleza jurídica de un órgano constitucional autónomo por
reforma constitucional del año 1999.
Se encuentra integrada por un Consejo Consultivo, el cual será integrado
por diez consejeros elegidos por el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Conforme al texto constitucional,
la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores, propondrá los
candidatos para ocupar el cargo previa auscultación a los sectores sociales, o en
su caso propondrá su ratificación128. Anualmente, los dos consejeros de mayor
126Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p.169.
127Ibídem.
128Artículo 18, pr. 2, “Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, texto vigente,
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación
Federal y de la Ciudad de México.
Pg. 48
antigüedad son substituidos, con excepción de los que fueran propuestos y
ratificados para un segundo período129.
El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien
desempeñará el mismo cargo en el Consejo Consultivo, es elegido de la misma
forma en la que son elegidos los miembros de dicho Consejo Consultivo130.
Igualmente, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores realizará una
auscultación entre las organizaciones sociales de los distintos sectores de la
sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o
defensores de los derechos humanos a efecto de proponer al pleno una terna de
candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o, en su caso, la
ratificación del titular131. Dura en su encargo cinco años, con la posibilidad de ser
reelecto por una sola vez. Por otro lado, su remoción será únicamente en los
términos del Título Cuarto de la Constitución.
Lo interesante respecto a las elecciones tanto del presidente de la
Comisión, como de los miembros del Consejo Consultivo y los titulares de los
análogos en las entidades federativas, es que se realizan a través de un
procedimiento de consulta pública, situación que permite dotar de legitimidad
social a dicho órgano132. Esta situación no se presenta en todos los demás
órganos constitucionales autónomos, únicamente en el Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos, lo cual podría
significar un motivo de fondo por parte del Constituyente Permanente para dotar
de legitimación ante la sociedad a dichos órganos constitucionales dada su
relevancia social.
129Artículo 102, apartado B, pr. 6, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
130Ídem, pr. 7.
131Op. cit. supra, nota 128, Artículo 10.
132Op. cit. supra, nota 129, pr. 8.
Pg. 49
4. Instituto Nacional de Estadística y Geografía
El Instituto Nacional de Estadística fue creado por decreto presidencial de
Miguel de la Madrid Hurtado el día 25 de enero de 1983 como organismo
desconcentrado dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Su
función consistía en integrar los Sistemas Nacionales de Estadística y de
Información Geográfica cuyo funcionamiento, organización, coordinación,
planeación y evaluación estaban sujetos a los procedimientos y normas
establecidos por el Ejecutivo Federal a través de dicha Secretaría133. Sin embargo,
mediante reforma constitucional del 7 de abril de 2006, se adicionó el Apartado B
del artículo 26, otorgándole la naturaleza jurídica de órgano constitucional
autónomo134.
En el ejercicio de sus actividades, presenta colaboración con los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial tanto federales como los correspondientes a las
entidades federativas. Asimismo, con los demás órganos constitucionales
autónomos, autoridades municipales, instituciones y agrupaciones sociales y
privadas, particulares, para que le proporcionen al instituto la información de
interés nacional necesaria para poder llevar a cabo sus actividades135.
Se encuentra integrado por una Junta de Gobierno compuesta por cinco
miembros, de los cuales uno fungirá como presidente, tanto de la Junta como del
propio instituto. Los cuáles serán designados por el Ejecutivo Federal con
aprobación de la Cámara de Senadores, o en sus recesos por la Comisión
Permanente del Congreso de la Unión136.
133Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 185.
134Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 182.
135Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 185.
136Artículo 26, apartado B, pr. 3, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
Pg. 50
Regulado por la Ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y
Geografía137, publicada en la Segunda Sección del Diario Oficial de la Federación
el miércoles 16 de abril de 2008, y de conformidad con el artículo 26, apartado B
constitucional, el cual regula al Instituto Nacional de Estadística y Geografía como
órgano constitucional autónomo.
Dentro de las facultades conferidas al Instituto, se encuentra la de
determinar aquella información que deberá ser considerada como de interés
nacional138, misma que a su vez, será oficial y considerada de uso obligatorio para
la federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la
Ciudad de México139.
A su vez, el Instituto trabajará en coordinación y colaboración con los
poderes clásicos de la federación y de las entidades federativas así como con el
resto de los órganos constitucionales autónomos a efecto de desarrollar las
actividades estadísticas y geográficas, las cuales consisten en las relativas al
diseño, captación, producción, actualización, organización, procesamiento,
integración, compilación, publicación, divulgación y conservación de la información
de interés nacional140. Lo cual cumple con una de las características de los
órganos constitucionales autónomos141.
137“Decreto por el que se promulga la Ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y
Geografía”, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficial de la Federación, 16 de abril
de 2008.138
Artículo 2, fr. VI, artículo 77, fr. II y artículo 78, “Ley del Sistema Nacional de Información,
Estadística y Geografía”, texto vigente, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de
consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.139
Ídem, artículo 6.140
“Ley del Sistema Nacional…”, op. cit., artículo 2, fr. I, artículo 63.141
Nava Vázquez, César, op. cit., p. xxiv.
Pg. 51
Asimismo, el instituto cuenta con facultades de regular a través de
disposiciones que expida de carácter general la captación, procesamiento y
publicación de la información estadística y geográfica de interés nacional para el
correcto funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística142.
Aunado a lo anterior, al ser el Instituto la unidad central coordinadora del
mencionado sistema, cuenta con las funciones de normarlo y coordinarlo tanto al
propio Sistema como a las actividades que lleven a cabo las áreas administrativas
encargadas de obtener información de interés nacional143.
Siendo el objeto de la ley regular el Sistema Nacional de Información
Estadística y al propio instituto, establece las faltas administrativas y el medio de
defensa administrativo que se deberá llevar a cabo frente a las infracciones que se
presenten a la ley por parte de las personas físicas y morales que se encuentren
obligadas en términos de la ley, mismas que se encuentran reguladas en el título
cuarto de la ley144.
Es por lo anterior, y toda vez que aquellas disposiciones que expida el
instituto a efecto de poder llevar a cabo las actividades por las cuales fue creado,
deben de ser acatadas y ejercidas por los funcionarios obligados por la ley, el
marco jurídico que regula al instituto establece consecuencias jurídicas para el
caso en que se incumpla con lo dispuesto tanto por la ley como por las
mencionadas disposiciones emitidas por el instituto, corroborando la autonomía
con la cual fue creado el instituto como órgano constitucional autónomo145.
5. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
142“Ley del Sistema Nacional…”, op. cit., artículo 58.
143Ídem, artículo 55, fr. I y II.
144Ídem, artículos 103-112.
145Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., núm. 312.
Pg. 52
Antes de constituirse como un órgano constitucional autónomo, este
instituto fue creado por decreto del entonces Presidente de la República Vicente
Fox Quesada, el día 8 de agosto de 2002, y operó en dos etapas como organismo
descentralizado. La primera del periodo del 8 de agosto de 2002 al 15 de mayo de
2012, estando sectorizado a la Secretaría de Educación Pública y el segundo del
16 de mayo de 2012 al 25 de febrero de 2013 como no sectorizado146.
El día 26 de febrero de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
la reforma al artículo 3 constitucional, por virtud de la cual se adicionó la fracción
IX. Producto de dicha reforma constitucional, el Instituto Nacional para la
Evaluación adquiría la naturaleza jurídica de un órgano constitucional
autónomo147. En la exposición de motivos de dicha reforma se indica que derivó
de la relevancia que el instituto debe desempeñar y la importancia de que la
evaluación educativa goce de plena confianza de los actores educativos y de la
sociedad. De igual forma, señala que la autonomía otorgada al instituto le
permitiría constituirse en una entidad confiable que informe objetivamente,
asesore y fije directrices que las autoridades deberán tomar en consideración para
la elaboración de las políticas educativas148.
El presente instituto estará conformado por una Junta de Gobierno la cual
será el órgano de dirección, compuesta por cinco integrantes. El Ejecutivo Federal
será quien someta una terna a consideración de la Cámara de Senadores, misma
que previa comparecencia de las personas que hayan sido propuestas, designará
al integrante. Dicha elección de integrante se realizará con el voto de las dos
146Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, http://www.inee.edu.mx/index.php/acerca-
del-inee/que-es-el-inee; consultado el 14 de octubre de 2017.147
Artículo 3, fr. IX, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.148
“Decreto por el que se reforman los artículos 3º. En sus fracciones III, VII y VII; y 73, fracción
XXV, y se adiciona un párrafo tercero, un inciso d) al párrafo segundo de la fracción II y una
fracción IX al artículo 3º. De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario
Oficial de la Federación 26 de febrero de 2013, Cámara de Diputados.
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terceras partes de los integrantes de la Cámara de Senadores presentes, o en sus
recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, todo dentro de un
plazo improrrogable de treinta días. En caso de no resolverse en dicho plazo, la
vacante será ocupada por la persona que dentro de dicha terna sea designada por
el Ejecutivo Federal-149.
Los integrantes de la Junta de Gobierno ocuparán su cargo por períodos de
siete años en forma escalonada y podrán ser reelectos por una vez, por lo que los
integrantes no podrán durar más de catorce años en sus encargos150. A efecto de
elegir a quién presidirá a la Junta de Gobierno, ésta de manera colegiada
nombrará con voto mayoritario de tres de sus integrantes a la persona
designada151.
La regulación constitucional del presente instituto, en el artículo 3, fr. IX,
inciso b) 152, establece que, al ser el instituto el encargado de la coordinación del
Sistema Nacional de Evaluación Educativa –siendo éste el conjunto orgánico y
articulado de instituciones, procesos, instrumentos, acciones y elementos que
contribuyen al cumplimiento de sus fines, establecidos en la Carta Magna153-
cuenta con facultades de expedir los lineamientos a los que se deberán obligar las
autoridades educativas federales y locales.
Las cuales son la Secretaría de Educación Pública de la Administración
Pública Federal, las correspondientes de los estados y el Distrito Federal y de los
149Artículo 3, fr. IX, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; Artículos 31 y 32, “Ley
del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación”, texto vigente, Suprema Corte de Justicia
de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de
México.150
Ídem, artículo 3, fr. IX, pr. 4; Ídem, artículo 34.151
Ídem, artículo 3, fr. IX, pr. 5; Ídem, artículo 37.152
“Constitución Política de los Estados…”, op. cit., artículo 3, fr. IX, inciso b).153
“Ley del Instituto Nacional para la…”, op. cit., artículo 10.
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municipios, así como los organismos descentralizados que emiten actos de
autoridad en materia educativa de conformidad con sus respectivas
competencias154. Para llevar a cabo las funciones de evaluación que les
corresponden.
Parece que la lógica del Constituyente Permanente, el Congreso de la
Unión, a través de la Ley, en su artículo 27, fr. I y VII, coincide en facultar al
Instituto como autoridad en materia de evaluación educativa a nivel nacional y
para expedir los lineamientos a los que se sujetarán las mencionadas autoridades
educativas155.
En materia de Servicio Profesional Docente –entendiendo por éste al
conjunto de actividades y mecanismos para el ingreso, promoción, reconocimiento
y permanencia en el servicio público educativo que imparta el Estado y el impulso
a la formación continua con el objeto de garantizar la idoneidad de los
conocimientos y capacidades del personal con funciones de docencia, dirección y
supervisión en la educación básica y media superior156. Así, le corresponde al
instituto, también expedir los lineamientos a los que se deberán sujetar las
autoridades educativas y órganos descentralizados, que imparten educación
media superior, autorizar y validar los parámetros e indicadores para el ingreso,
promoción, reconocimiento y permanencia así como las etapas, aspectos y
métodos de evaluación obligatorios, y aprobar los elementos, métodos, etapas e
instrumentos para poder llevar a cabo el Servicio Profesional Docente157.
Respecto a dichos lineamientos y directrices que emite el instituto, la ley
establece que, al ser estos obligatorios para las autoridades educativas, su
154Ídem, artículo 5, fr. I.
155Ídem, artículo 27, fr. I, VII.
156Ídem, artículo 5, fr. XI.
157Ídem, artículo 28, fr. III, VII y VIII.
Pg. 55
incumplimiento deberá ser sancionado en términos del Título Cuarto de la Carta
Magna y demás disposiciones que, en su caso, resulten aplicables158. Como sería
el declarar la nulidad de los procesos y resultados de las evaluaciones que no se
sujeten a los lineamientos que expida el instituto159. Lo anterior, coincidiendo con
la postura de Luis Recaséns Siches relacionada a la exigibilidad inexorable del
Derecho, y en el caso en concreto, de las normas jurídicas, puesto que el
cumplimiento a los lineamientos que expida el Instituto no queda al arbitrio de las
autoridades educativas160, así como también, ante el incumplimiento a dichos
lineamientos, crearía consecuencias jurídicas161.
6. Comisión Federal de Competencia Económica
Con el propósito de regular los accesos a los mercados y propiciar la
competencia y la libre concurrencia162, derivado en gran parte por la negociación
del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el Congreso de la Unión en
diciembre de 1992 aprobó la Ley Federal de Competencia Económica, misma que
fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 1992,
dando así origen a la Comisión Federal de Competencia.
La cual, es creada inicialmente con la naturaleza jurídica de un órgano
administrativo desconcentrado163 de la hoy Secretaría de Economía164, dotada de
158Ídem, artículos 47 y 49.
159Ídem, artículo 30 y 38, fr. XXI.
160Recaséns Siches, “Introducción al estudio del Derecho”, 12da. ed., México, Editorial Porrúa,
1997, p. 92.161
García Maynez, Eduardo, op. cit., p. 15.162
Diario Oficial de la Federación, “Manual de organización de la Comisión Federal de
Competencia”, número 62, Primera Sección, 11 de junio de 2007, p. 1.163
Éstos organismos desconcentrados son definidos por la “Ley Orgánica de la Administración…”,
op. cit., de la siguiente manera: “Artículo 17.- Para la más eficaz atención y eficiente despacho de
los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos
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autonomía técnica y operativa para dictar sus resoluciones. El 28 de agosto de
1998 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento Interior de la
Comisión Federal de Competencia, mediante el cual se estableció la estructura
orgánica, atribuciones de las unidades administrativas que constituían a la
Comisión, así como también, estableció las bases de operación165.
Derivado del Pacto por México firmado el 2 de diciembre de 2012, cuyo
objeto era concretar las acciones y reformas requeridas por el país y dentro del
cual se encontraba la necesidad de fortalecer las facultades de la autoridad en
materia de competencia económica166, el Constituyente Permanente adicionó al
artículo 28 el párrafo 14 y siguientes167. Reforma que se realizó el 11 de junio de
2013, transformándose así, en un órgano constitucional autónomo.
Su órgano de gobierno se integra por siete comisionados, incluyendo a su
Presidente, los cuales serán designados en forma escalonada a propuesta del
Ejecutivo Federal con ratificación del Senado168. El presidente será nombrado por
la Cámara de Senadores de entre los comisionados por el voto de las dos terceras
administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán
facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se
determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.”.164
De conformidad con el Artículo 2 de la “Ley Federal de Competencia Económica” vigente en la
fecha de creación, el nombre de la Secretaría de la cual se desconcentraba la Comisión era la
Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.165
Diario Oficial de la Federación, “Manual de organización…”, op. cit, p. 1.166
“Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6, 7, 27, 28,
73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
telecomunicaciones”, Diario Oficial de la Federación 11 de junio de 2013, Cámara de Diputados.167
Artículo 28, pr. 14, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la
Federación 11 de junio de 2013.168
Artículo 28, pr. 21, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
Pg. 57
partes de los miembros que se encuentren presentes y por un periodo de cuatro
años, el cual podrá ser renovado por una sola vez169.
Los comisionados, durarán en su encargo nueve años y no podrán renovar
dicho cargo170. Además, los aspirantes a dicho cargo deberán acreditar el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución171 ante un comité de
evaluación que será integrado por los titulares del Banco de México, el Instituto
Nacional para la Evaluación de la Educación y el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía. El comité de evaluación instalará sus sesiones cuando haya alguna
vacante y decidirá por mayoría de votos172.
Llama la atención la inclusión de otros órganos constitucionales autónomos
en la selección de los integrantes del órgano de gobierno de la Comisión Federal
de Competencia Económica, toda vez que las actividades encomendadas a los
órganos constitucionales involucrados en la selección de dichos integrantes no
guardan relación alguna con las facultades encomendadas a la presente Comisión
Federal, motivo por el cual resulta cuestionable la razón de fondo por parte del
Constituyente Permanente para haber establecido el presente procedimiento.
Una vez el comité de evaluación emita convocatoria pública respecto a la
existencia de una vacante, verificará el cumplimiento de los requisitos y a aquellos
que hayan satisfecho los mismos les aplicará un examen de conocimientos173 de
la materia –dicho examen deberá considerar la opinión de cuando menos dos
instituciones de educación superior-174.
169Ídem, pr. 22.
170Ídem, pr. 25.
171Ídem, pr. 23.
172Ídem, pr. 26.
173Ídem, pr. 27.
174Ídem, pr. 28.
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Obtenidos los resultados de los exámenes, el Comité, por vacante, enviará
al Ejecutivo una lista con mínimo tres y máximo 5 aspirantes, de aquellos que
hayan obtenido las calificaciones más altas. El Ejecutivo seleccionará de entre
esos aspirantes, al candidato que propondrá para su ratificación a la Cámara de
Senadores175. Dicha ratificación se realizará a través del voto de las dos terceras
partes de los miembros del Senado presentes dentro de un plazo de treinta días
naturales a partir de la presentación de la propuesta176.
La Comisión Federal de Competencia Económica es creada como órgano
constitucional autónomo con el objeto de garantizar la libre competencia y
concurrencia, así como el de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las
prácticas monopólicas y las concentraciones y demás restricciones al
funcionamiento eficiente de los mercados, contando con las facultades necesarias
para cumplir eficazmente con su objeto, entre ellas las de ordenar medidas para
eliminar las barreras a la competencia y su libre concurrencia, regular el acceso a
insumos esenciales y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes
sociales o acciones de los agentes económicos en aquellas proporciones que
resulten necesarias con el fin de poder eliminar efectos anticompetitivos177.
A su vez, la Comisión se encuentra regulada por la Ley Federal de
Competencia Económica, la cual fue promulgada por Decreto del Poder Ejecutivo
a través de la Secretaría de Economía, publicada el 23 de mayo de 2014 en el
Diario Oficial de la Federación178. Misma que en su artículo 5, párrafo primero,
establece que la Comisión tiene por objeto el garantizar la libre concurrencia y
competencia económica, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios,
175Ídem, pr. 29.
176Ídem, pr. 30.
177Artículo 28, pr. 14, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
178“Decreto por el que se promulga la Ley Federal de Competencia Económica”, Secretaría de
Economía, Diario Oficial de la Federación, 23 de diciembre de 1993.
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las prácticas monopólicas, concentraciones y demás restricciones al
funcionamiento eficiente de los mercados, siendo así la presente ley, armónica
con el texto constitucional.
Dentro de las distintas atribuciones que se le otorgan a la Comisión para
llevar a cabo el objeto por el cual fue creada, se encuentran las de ordenar
medidas para eliminar barreras a la competencia y libre concurrencia, regular el
acceso a insumos esenciales, ordenar la desincorporación de activos, derechos,
partes sociales o acciones de los agentes económicos. Para lo cual, se entiende a
éstos como aquellas personas físicas o morales, con o sin fines de lucro,
dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal,
asociaciones, cámaras empresariales, agrupaciones de profesionistas,
fideicomisos, o cualesquiera otras de participación en la actividad económica179,
en las proporciones necesarias para eliminar efectos competitivos. Atribución que,
de igual forma, se encuentra establecida en la Ley en sentido armónico con el
texto constitucional180.
Por otra parte, y con el fin de lograr el desempeño de las atribuciones
conferidas a la Comisión en la Ley, cuenta con la atribución de solicitar el apoyo
de la fuerza pública o de cualquier autoridad, puede formular denuncias y
querellas ante el Ministerio Público respecto de las probables conductas delictivas
en materia de libre concurrencia y competencia económica de que tengan
conocimiento. Lo anterior para así poder funcionar en coordinación y colaboración
con el resto de los Poderes de la Unión, de conformidad con una de las
características de los órganos constitucionales autónomos181. Asimismo, ordenar
179Artículo 3, fr. I, “Ley Federal de Competencia Económica”, texto vigente, Suprema Corte de
Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad
de México.180
Artículo 28, pr. 14, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; ibídem, artículo 12, fr. II.181
Nava Vázquez, César, op. cit., p. xxiv.
Pg. 60
la suspensión de los actos o hechos constitutivos de una probable conducta
prohibida por la Ley e imponer el resto de medidas cautelares establecidas, fijar
caución para levantar dichas medidas y publicar las disposiciones regulatorias
necesarias. Entre las cuales se deberán comprender la imposición de sanciones-
182.
En caso que la Comisión, posterior a haber realizado una investigación de
conformidad con el procedimiento establecido en la Ley y con el fin de determinar
si existen prácticas monopólicas o concentraciones ilícitas183, la Ley faculta a la
Comisión para expedir resoluciones definitivas, las cuales deberán contener las
consecuencias jurídicas a la que los infractores de las prácticas monopólicas o
concentraciones ilícitas se hacen acreedores184 y, notificará a las autoridades
competentes para que, en el ámbito de su competencia y conforme a los
procedimientos previstos en la legislación, determinen lo conducente185. Motivo
por el cual estas resoluciones son de carácter vinculatorio.
Contrario al procedimiento que siguen las recomendaciones emitidas por la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos que anteriormente se expuso, la
Ley faculta a la Comisión Federal de Competencia Económica para cuidar que los
procedimientos que se lleven a cabo de conformidad con las resoluciones que
emita no se suspendan ni interrumpan. Para lo cual proveerá lo necesario para
que concluyan con la respectiva resolución y podrá dictar todas las medidas
necesarias para encauzar legalmente el procedimiento186.
182Artículo 3, fr. I, artículo 12, fr. III, V, IX y XXII, “Ley Federal de Competencia…”, op. cit.
183Ídem, Libro Tercero.
184Ídem, artículo 85.
185Ídem, artículo 94, pr. 14 y artículo 95.
186Ídem, artículo 122.
Pg. 61
Aunado a lo anterior y de conformidad con las atribuciones con las que
cuenta la Comisión, ésta podrá aplicar obligaciones187 –consistentes en
prestaciones o abstenciones- a los agentes económicos, de conformidad con el
listado de posibles sanciones establecidas en el artículo 127 de la ley.
Sin embargo, el efecto jurídico más contundente derivado de la actuación
de la Comisión Federal de Competencia Económica es la facultad con la que
cuenta para emitir disposiciones administrativas de carácter general
exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria en el sector de su
competencia188, facultad que cumple con las características de los órganos
constitucionales autónomos como confluencia de funciones y se encuentra
legitimada toda vez que fue expresamente dispuesta por el Constituyente
Permanente189.
Finalmente, los incidentes relativos al cumplimiento y la ejecución de las
resoluciones que emita la Comisión se desahogarán de conformidad con el
procedimiento incidental que se encuentra previsto en la ley y, en caso de que se
encuentre una laguna legal, se podrá aplicar supletoriamente lo dispuesto en el
Código Federal de Procedimientos Civiles190.
Lo anteriormente expuesto respecto al actuar de la Comisión Federal de
Competencia Económica es un claro ejemplo de cómo, siendo un órgano
187De conformidad con la teoría sostenida por Paulo con relación a las obligaciones, la sustancia
de éstas consiste en que constriña a otro a darnos, a hacernos o a prestarnos alguna cosa –
obligationum substantia…, in eo consistit…, ut alium nobis obstringat ad dandum aliquid, vel
faciendum, ver praestandum-; vid. Paulo, “Digesto”, Libro 44, título VII, ley 3, en Borja Soriano,
Manuel, Borja Soriano, Manuel. “Teoría general de las Obligaciones”, 21ª ed., México, Editorial
Porrúa, 2009, p.69.188
Artículo 28, pr. 20, fr. IV, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.189
Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit, num. 315 y 316.190
Artículo 132, “Ley Federal de Competencia…”, op. cit.
Pg. 62
constitucional autónomo, puede actuar en coordinación con los Poderes Clásicos y
contando con autonomía plena, produciendo consecuencias jurídicas sin violentar
la naturaleza jurídica con que cuenta ni interfiriendo en la esfera de competencias
del resto de las figuras jurídicas establecidas en el sistema jurídico mexicano191.
Es por lo anterior, que se confirman las características de la presente Comisión
como órgano constitucional autónomo y, asimismo cumple, a través de las
facultades que le fueron otorgadas, con el motivo principal por el cual fue creada
bajo la naturaleza jurídica de órgano constitucional autónomo192.
7. Instituto Federal de Telecomunicaciones
El 7 de junio de 1995 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la
Ley Federal de Telecomunicaciones, durante la presidencia de Ernesto Zedillo
Ponce de León. Motivo por el cual, el 8 de agosto de 1996 creó la Comisión
Federal de Telecomunicaciones como órgano desconcentrado193 de la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes.
El Pacto por México enunciado anteriormente, señalaba dentro de sus
objetivos reforzar la autonomía y la capacidad en la toma de decisiones de la
Comisión Federal de Telecomunicaciones para que ella se diera una operación
basada en reglas de transparencia e independencia. Asimismo, propuso la
creación de órganos reguladores de autonomía constitucional con las facultades
necesarias para asegurar el desarrollo eficiente de los sectores de
telecomunicaciones y radiodifusión194. Es por lo anterior que, con la reforma
constitucional de 11 de junio de 2013 al artículo 28 que adicionó el párrafo 15, se
191Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 306.
192Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit.
193Op. cit. supra, nota 163.
194“Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6, 7,…”, op.
cit.
Pg. 63
creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones como órgano constitucional
autónomo en sustitución de la Comisión Federal de Telecomunicaciones195.
El órgano de gobierno del Instituto Federal de Telecomunicaciones sigue
los mismos procedimientos de selección de comisionados, número de
comisionados y requisitos que éstos deben de cumplir y temporalidad196 que la
Comisión Federal de Competencia Económica. Los cuales, ya han sido señalados,
y de igual forma, resulta cuestionable la razón de fondo por parte del
Constituyente Permanente para haber establecido el presente procedimiento,
puesto que tampoco se encuentra relación alguna entre las actividades
encomendadas a los órganos constitucionales involucrados en la selección de los
integrantes del órgano de gobierno del Instituto Federal de Telecomunicaciones y
las facultades encomendadas a dicho Instituto.
Su regulación constitucional como órgano constitucional autónomo se
encuentra bajo el amparo del artículo 28, párrafo 15, mismo que establece que, al
tener el instituto como objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las
comunicaciones, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso,
aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la
prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del
acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales197.
El párrafo 16 del mismo precepto constitucional, señala que el instituto será
también la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de
radiodifusión y telecomunicaciones. Atribución que se replica en el artículo 5 de la
195Artículo 28, pr. 15, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, texto vigente el 11
de junio de 2013, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,
Legislación Federal y de la Ciudad de México.196
Op. cit. supra, notas 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175 y 176.197
Artículo 28, pr. 15, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
Pg. 64
Ley Federal de Competencia Económica198. Motivo por el cual, el instituto ejercerá
en dichas materias y de forma exclusiva las facultades que el artículo
constitucional le otorga y aquellas que las leyes establecen para la Comisión
Federal de Competencia Económica, y regulará de forma asimétrica a los
participantes de dichos mercados con el objeto de eliminar las barreras a la
competencia y la libre concurrencia.
Asimismo impondrá límites a la concentración nacional y regional de
frecuencias, al otorgar la concesión y a la propiedad cruzada que controle varios
medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y
telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura
geográfica. Además, podrá ordenar la desincorporación de activos, derechos o
partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites199.
Además, sigue señalando la constitución en el artículo 28, en su párrafo 17,
que el instituto será a quien le corresponda el otorgamiento, revocación y
autorización de cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operación
de sociedades relacionadas con concesiones en materia de radiodifusión y
telecomunicaciones200.
Por su parte, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión201
establece un listado de atribuciones con las que cuenta el instituto202 de
conformidad con el precepto constitucional que lo fundamenta. Dentro del
198Artículo 5, “Ley Federal de Competencia…”, op. cit.
199Artículo 28, pr. 16, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
200Ídem, pr. 17
201“Decreto por el que se promulga la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión”,
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Diario Oficial de la Federación, 14 de julio de 2014.202
Artículo 15, “Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión”, texto vigente, Suprema Corte
de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la
Ciudad de México.
Pg. 65
mencionado listado, se encuentra la facultad de imponer sanciones por
infracciones a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas o por
incumplimiento a lo dispuesto en los títulos de concesión o a las resoluciones,
medidas, lineamientos o disposiciones emitidas por el Instituto, dictar medidas
precautorias y declarar, en su caso, la pérdida de bienes, instalaciones y equipos
en beneficio de México203.
Al igual que la Comisión Federal de Competencia Económica, el efecto
jurídico más contundente derivado de la actuación del Instituto Federal de
Telecomunicaciones, es la facultad con la que cuenta para emitir disposiciones
administrativas de carácter general exclusivamente para el cumplimiento de su
función regulatoria en el sector de su competencia204, facultad que cumple con las
características de los órganos constitucionales autónomos como confluencia de
funciones, la cual se encuentra legitimada toda vez que fue expresamente
dispuesta por el Constituyente Permanente205.
Es mediante dicha atribución que se ejemplifica la existencia de
consecuencias jurídicas provenientes de normas jurídicas206. Toda vez que al ser
el instituto quien emite las disposiciones relativas al objeto motivo por el cual fue
creado, y al ser éste mismo la autoridad de la materia que regula, cuenta con
capacidad suficiente para sancionar a aquellas personas a quienes son dirigidas
sus resoluciones y a quienes deben de observar lo dispuesto en la materia de
radiodifusión y telecomunicaciones.
8. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos
203Ídem, fr. XXX.
204Artículo 28, pr. 20, fr. IV, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
205Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 315 y 316.
206Pérez Luño, Antonio Enrique, op. cit. p. 161.
Pg. 66
En el año de 1977 entró en vigor, mediante reforma constitucional, el
derecho a la información en el artículo 6 de la Carta Magna, sin embargo fue hasta
el 30 de abril de 2002 que el Congreso de la Unión aprobó la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada el 11
de junio de 2002 durante el gobierno del presidente Vicente Fox Quesada207. En
ella, se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información208 como organismo
descentralizado con autonomía operativa, presupuestaria de decisión, encargado
de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información de los
gobernados209.
El 20 de julio de 2007 fue publicada una reforma en materia de
transparencia, en la que se adicionaba en el artículo 6 constitucional, las bases
para el ejercicio del derecho al acceso de la información en los tres niveles de
gobierno y se establecieron los sujetos obligados a tener archivos en orden y a
hacer pública la información de sus funciones210.
Desde su creación, el Instituto fue ganando credibilidad por parte de la
sociedad, sin embargo éste no dejaba de ser una entidad vinculada directamente
a la administración pública, lo cual generaba especulaciones sobre el actuar del
Instituto, motivo por el cual y con el fin de cimentar imparcialidad en materia de
transparencia, el Constituyente Permanente decidió transformar al Instituto en
207Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 204.
208Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 206.
209Op. cit. supra, nota 82; Artículo 33, “Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental”, texto vigente de su promulgación, Suprema Corte de Justicia de la
Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.210
Gaceta Parlamentaria, “Declaratoria de publicidad de dictámenes”, Cámara de Diputados, Año
XVI, número 3842-A, miércoles 21 de agosto de 2013, p. 92.
Pg. 67
órgano constitucional autónomo, a través de la adición de la fracción VIII al
Apartado A del Artículo 6 constitucional realizada el día 7 de febrero de 2014211.
No fue sino hasta la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
4 de mayo de 2015, que el Instituto Federal de Acceso a la Información cambió de
nombre a Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos 212 ampliando así su esfera de competencia.
Se encuentra conformado por siete comisionados213, que durarán en su
encargo siete años214. Para su nombramiento, la Cámara de Senadores, previa
consulta a la sociedad215, a propuesta por los grupos parlamentarios y con el voto
de las dos terceras partes de sus miembros presentes, nombrará al comisionado
electo216. El cual, podrá ser objetado por el Ejecutivo Federal en un plazo de diez
días hábiles. Si el presidente no hiciere uso de su derecho a objetarlo, el
Comisionado elegido por la Cámara de Senadores ocupará el cargo217. Sin
embargo, si el Presidente de la República objetara el nombramiento, la Cámara de
Senadores nombrará una nueva propuesta, pero debiendo obtenerse una votación
de al menos tres quintas partes de los miembros presentes. Si este segundo
nombramiento fuera objetado, la Cámara de Senadores, con la votación de al
211Ídem, p. 93.
212Artículo 3, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.
213Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 8,
“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.214
Ibídem; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 10, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.215
Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 8, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; dicha
consulta deberá de llevarse a cabo de conformidad con los Artículos 19 y 20 de la “Ley Federal de
Transparencia…”, op. cit.216
Op. Cit. Supra, nota 213.217
Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 4,
“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
Pg. 68
menos las tres quintas partes de los miembros presentes, designará al
comisionado que ocupará la vacante218. Asimismo, el Instituto tendrá un
presidente, designado por los propios comisionados a través del voto secreto y
éste ocupara su cargo por un periodo de tres años con la posibilidad de ser
reelecto una sola vez219.
Adicionalmente, el Instituto tendrá un Consejo Consultivo, el cual será
integrado por diez consejeros, los cuales serán elegidos por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores220,
igualmente previa realización de una consulta a la sociedad221. Estos consejeros
serán sustituidos anualmente en pares de aquellos con mayor antigüedad en el
cargo, a excepción de que fueran propuestos y ratificados para un segundo
periodo222.
El procedimiento de selección de los consejeros deberá contemplar la
consulta a la sociedad a través de una convocatoria pública dirigida a
instituciones académicas, de investigación, asociaciones, colegios de
profesionales y la sociedad en general, para que los ciudadanos sean propuestos
para ocupar alguno de los cargos honoríficos de consejero, lo cual se realizará de
218Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 5, 9,
“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.219
Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 12,
“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.220
Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 13,
“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; Artículo 53, pr. 1, “Ley Federal de
Transparencia…”, op. cit.221
Artículo 53, pr. 2, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.222
Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 13,
“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; Artículo 53, pr. 1, “Ley Federal de
Transparencia…”, op. cit.
Pg. 69
conformidad con el artículo 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública223.
El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos es creado por el Constituyente Permanente con el objeto de
garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la
protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados. Para dicho
efecto, el Instituto tiene facultad para conocer asuntos relacionados con el acceso
a la información pública y la protección de datos personales de cualquier
autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes
del Estado, órganos constitucionales autónomos, partidos políticos, fideicomisos y
fondos públicos, así como de cualquier persona que reciba y ejerza recursos
públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal.
Asimismo, conocerá de los recursos que interpongan los particulares
respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las
entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o
negativa de la información224. De igual forma, dentro de las facultades otorgadas al
instituto, se encuentra la capacidad de emitir resoluciones en materia de
transparencia y protección de datos personales dirigidas a los sujetos obligados,
mismas que el Constituyente Permanente calificó de vinculantes, definitivas e
inatacables225, calificación contraria a la otorgada por el Constituyente Permanente
a las recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos226.
223Artículo 53, pr. 6, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.
224Artículo 6, ap. A, fr. VIII, pr. 4, “Constitución Política de los Estados…”.
225Ídem, artículo 6, ap. A., pr. 7.
226Artículo 102, apartado B, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
Pg. 70
La materia de acceso a la información y protección de datos personales, así
como la actuación del instituto se encuentra regulada por la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública227.
Esta ley indica en su artículo 21 el listado de atribuciones con los que
cuenta el Instituto, señalando de conformidad con el texto constitucional, podrá
establecer y ejecutar las medidas de apremio y sanciones que se encuentran
previstas dentro de la misma ley.
En caso de incumplimiento por parte de los sujetos obligados en términos
de la ley a publicar información228, el instituto está facultado a emitir resoluciones.
Las cuales son definitivas, inatacables229 y vinculantes230, cuyo incumplimiento
trae aparejado un procedimiento para que los sujetos cumplan con dichas
resoluciones en términos de estas. Situación que no ocurre con la misma suerte
para el caso de incumplimiento a las recomendaciones emitidas por la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos-.
No obstante podría considerarse que dicho procedimiento es similar, el
carácter de “vinculantes” de las resoluciones emitidas por el instituto nos brinda la
diferencia primordial entre dichos procedimientos. Al ser vinculantes, en caso de
incumplimiento, el instituto cuenta con facultades de notificar a los superiores
jerárquicos de los sujetos obligados para el efecto de que, en un determinado
plazo, dé cumplimiento a las resoluciones231. De hecho, la facultad por parte del
227“Decreto por el que se abroga la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental y se expide la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública”, Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 9 de mayo de 2016.228
Artículo 158, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.229
Ídem, artículo 93.230
Ídem, artículo 163.231
Ídem, artículo 94 y 168.
Pg. 71
instituto de dar aviso a las autoridades correspondientes para que coadyuven con
la exigibilidad del debido cumplimiento a las resoluciones por parte del instituto no
termina en esto. Debido a que está facultado a dar aviso a distintos órganos para
que, en su caso, determinen lo que en derecho proceda y emitan medidas de
apremio que consideren procedentes232. Además, también prevé que en caso de
que el incumplimiento de las determinaciones del instituto impliquen la presunta
comisión de un delito, el instituto deberá denunciar los hechos ante la autoridad
competente233, situación que se antoja ideal para la actuación de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos en razón a la materia tan delicada que trata y
que, en realidad, las recomendaciones versarían en su mayoría respecto a
posibles comisiones de delitos.
Aunado a la facultad con la que cuenta el Instituto para dar vista del
incumplimiento a sus resoluciones a los superiores jerárquicos de los sujetos
obligados, el instituto también cuenta con facultades para imponer a los sujetos
encargados de cumplir con las resoluciones, medidas de apremio que se
encuentran enumeradas en la ley234 . Adicional a la notificación por parte del
Instituto a los superiores jerárquicos de los infractores, el instituto también deberá
difundir en sus portales de obligaciones de transparencia el incumplimiento de los
sujetos obligados235. Lo que lleva a que el incumplimiento no únicamente trae
aparejadas consecuencias jurídicas,236 sino también consecuencias sociales en
tanto a la afectación mediática que tendrían los sujetos obligados que se
encuentren en incumplimiento a sus obligaciones de transparencia y protección de
datos.
232Ídem, artículo 95 y 96.
233Ídem, artículo 191.
234Ídem, artículo 174.
235Ibídem.
236García Maynez, Eduardo, op. cit., p. 15.
Pg. 72
9. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
El 20 de enero de 2004, durante el gobierno de Vicente Fox Quesada, fue
publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Desarrollo Social,
por virtud de la cual se estableció la creación del Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social como organismo descentralizado sectorizado a
la Secretaría de Desarrollo Social237.
De conformidad con la exposición de motivos de la iniciativa de reforma al
artículo 26 constitucional, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social fue transformado a órgano constitucional autónomo con el
propósito de generar información objetiva respecto a la situación de política de
desarrollo social y medición de pobreza238.
Asimismo, fue señalado que, al ser el combate a la pobreza un asunto
medular en el desarrollo de México, éste no puede estar sometido a la voluntad de
un solo poder, resultando de gran relevancia que a efecto de que las funciones del
Consejo Nacional sirvan como un verdadero contrapeso de los poderes, puesto
que era urgente que el Consejo fuera constitucionalmente autónomo,
convirtiéndose en una institución digna de credibilidad y rigor técnico
contribuyendo a la mejora de la política de desarrollo social239.
237Artículos 5, fr. VII, 39 y 81, “Ley General de Desarrollo Social”, texto vigente a la fecha de su
publicación, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos
Legislación Federal y de la Ciudad de México; “Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el
artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Cámara de Senadores,
Diario de los debates, 12 de febrero de 2013, Biblioteca de la Cámara de Diputados, p.6.238
“Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 26 de la Constitución…”, op. cit., p.5.239
Ibídem.
Pg. 73
Fue así que mediante reforma constitucional se adicionó el Apartado C al
artículo 26, el 10 de febrero de 2014240, se convierte en un órgano constitucional.
Conformidad con el texto constitucional vigente, el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social se encuentra integrado por un
presidente y seis consejeros –mismos que deberán de cumplir con una serie de
requisitos241-. Dichos miembros serán elegidos por el voto de las dos terceras
partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados; la elección podrá
ser objetada por el Ejecutivo Federal en un plazo máximo de 10 días hábiles y, en
caso de no realizar dicha objeción, ocupará el cargo el consejero elegido por la
Cámara de Diputados242.
Serán sustituidos cada cuatro años los dos consejeros que cuenten con
mayor antigüedad en sus cargos a menos que hayan sido propuestos y ratificados
para un segundo periodo243. Además, contará con un presidente el cual será
elegido de la misma forma que los consejeros y durará en su cargo cinco años,
pudiendo ser reelecto por un periodo adicional244.
Como comentario adicional, no debe dejarse de apuntar que el texto vigente
de la Ley General de Desarrollo Social no ha sido reformado de conformidad con
la reforma constitucional del 10 de febrero de 2014, por lo que sigue
estableciéndose en ésta que el Consejo Nacional es un órgano descentralizado
sectorizado a la Secretaría de Desarrollo Social245 y sus miembros son elegidos
por dicha secretaría, así como también su Presidente es el titular de la Secretaría
240Artículo 26, apartado C, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
241Artículo 26, apartado C, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
242Ibídem.
243Ibídem.
244Artículo 26, apartado C, pr. 3, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
245Artículos 5, 39 y 81, fr. VII, “Ley General de Desarrollo Social”, texto vigente, Suprema Corte de
Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos Legislación Federal y de la Ciudad
de México.
Pg. 74
de Desarrollo Social. Lo anterior en atención al segundo párrafo del Vigésimo
Transitorio, el cual establece que en caso de que no se integren a los miembros
del Consejo Nacional dentro de los sesenta días naturales siguientes a la entrada
en vigor de la reforma –el día siguiente de su publicación-, continuará en funciones
como organismo descentralizado246.
Como anteriormente se señaló, el Consejo Nacional se encuentra
constitucionalmente regulado en el artículo 26, apartado C. El cual establece como
objetivo medular del mencionado órgano constitucional autónomo el encargo de la
medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y
acciones de la política de desarrollo social, así como también el emitir
recomendaciones247.
La Ley General de Desarrollo Social248, la cual es aquella que rige la
actuación del Consejo no ha sido reformada de conformidad con lo establecido en
el segundo párrafo del Vigésimo Transitorio de la reforma constitucional del 10 de
febrero de 2014249. Por lo indicado y, como anteriormente se señaló, el Consejo
Nacional continúa siendo un órgano descentralizado sectorizado a la Secretaría de
Desarrollo Social250.
No obstante, la ley establece que aquellos criterios y lineamientos que
establezca dicho órgano para la definición, identificación y medición de la pobreza
serán de aplicación obligatorias para las entidades y dependencias públicas,
246Transitorio 10 de febrero de 2014, Vigésimo, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op.
cit.247
Artículo 26, apartado C, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.248
“Decreto por el que se expide la Ley General de Desarrollo Social”, Secretaría de Desarrollo
Social, Diario Oficial de la Federación, 20 de enero de 2004.249
Artículo 26, apartado C, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.250
Artículo 5, fr. VII, 39 y 81, “Ley General de Desarrollo…”, op. cit.
Pg. 75
debiendo utilizar a su vez la información generada por el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Información251 . Lo anterior deja entrever cómo la ley, ya
establece un sistema de coordinación entre Poderes y, a las disposiciones
emitidas por el Consejo Nacional como deberes jurídicos252.
Independientemente del análisis al texto vigente de la Ley, queda a la
espera la reforma a la misma a efecto de que se actualice la naturaleza jurídica del
Consejo Nacional como órgano constitucional autónomo, puesto que al no estar
transformado aún, no es posible emitir una opinión respecto a los efectos jurídicos
de dicho Consejo Nacional como órgano constitucional autónomo.
10. Fiscalía General de la República
El primer antecedente en el derecho mexicano de la figura del Procurador
General de la República se encuentra en la Constitución de 1824. En la cual, se
indicó que la Suprema Corte contaría con once ministros y un fiscal, figura que se
replicó en las Constituciones de 1836 y en las Bases Orgánicas de 1843253. Fue
hasta la Constitución de 1917 en la cual se adoptó la figura actual de Ministerio
Público de la Federación, presidido por un Procurador General y sus funcionarios
serían elegidos por el Ejecutivo Federal. Siendo el Ministerio Público el único
persecutor de los delitos254.
251A este respecto, cabe señalar que dicho instituto hoy por hoy ya no existe bajo ese nombre, de
conformidad con el artículo 2, fr. VIII de la “Ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y
Geografía”, la cual establece que se trata del Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Ver
Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 182 y “Decreto por el que se promulga la Ley del Sistema
Nacional…”, op. cit.252
García Maynez, Eduardo, op. cit., p. 21.253
“Dictamen de las Comisiones Unidas…”, op. cit., p.66.254
“Dictamen de las Comisiones Unidas…”, op.cit., p. 67.
Pg. 76
En el Dictamen de las Comisiones de la Cámara de Senadores respecto a
la iniciativa de reforma constitucional en materia político-electoral y referente a la
Fiscalía General, se señaló que en materia de Procuración de Justicia se percibía
dependencia política y operativa de la Procuraduría General de la República
respecto del Poder Ejecutivo toda vez que éste último contaba con la facultad de
designar al titular del Ministerio Público de la Federación con ratificación del
Senado, haciendo que, en la práctica, la actuación del Procurador se encontrará
subordinada al Ejecutivo255.
Además, al ser el Ministerio Público un órgano técnico de investigación y
persecución de delitos, su actuación debería darse con estricto apego a la ley y sin
encontrarse subordinado a otro poder u órgano. Es por lo que, con el propósito de
procurar la justicia libre de injerencias de otros poderes u órganos y, más aún, de
influencias políticas, el Constituyente Permanente mediante reforma constitucional
de 10 de febrero de 2014 al Artículo 102, Apartado A256, creó la Fiscalía General
bajo la naturaleza jurídica de órgano constitucional autónomo257.
No obstante ya se encuentra regulado dentro de la Constitución Federal de
conformidad con la correspondiente adición, la presente reforma constitucional
aún no entra en vigor en razón al Décimo Sexto Transitorio258, mismo que
establece que el Congreso tendrá que realizar la declaratoria expresa de entrada
en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República.
Previo a la reforma constitucional citada anteriormente, la Carta Magna
establecía que el Ministerio Público se encontraba presidido por la Procuraduría
255“Dictamen de las Comisiones Unidas…”, op. cit., p. 84.
256Artículo 102, apartado A, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
257“Dictamen de las Comisiones Unidas…”, op. cit., p. 85.
258Transitorio 10 de febrero de 2014, Décimo Sexto, “Constitución Política de los Estados…”, op.
cit.
Pg. 77
General de la República259. La anterior aún se encuentra vigente toda vez que,
aunado a la declaratoria de entrada en vigor, tampoco se han expedido las normas
secundarias necesarias para la entrada en vigor de la Fiscalía General de la
República260.
A efecto de poder ser Fiscal General, se deberá ser mexicano por nacimiento,
tener treinta y cinco años, ser licenciado titulado en Derecho con por lo menos
diez años de antigüedad, no haber sido condenado por delito doloso y gozar de
buena reputación, asimismo durará en su cargo nueve años261. A partir de
ausencia definitiva del Fiscal General, el Senado tendrá veinte días para integrar
una lista de por lo menos 10 candidatos al cargo, misma que deberá ser aprobada
por las dos terceras partes de los miembros presentes, la cual será enviada al
Ejecutivo Federal262. Si éste último no recibiere la lista, enviará al Senado una
terna y designará provisionalmente al Fiscal General en tanto se realice la
designación definitiva, pudiendo formar parte de la terna el Fiscal provisional263.
En caso de que el Ejecutivo sí reciba la lista, deberá formular una terna
dentro de los diez días siguientes, misma que deberá enviar al Senado264.
Posteriormente, el Senado, previa comparecencia de los candidatos, designará al
Fiscal General con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes
dentro del plazo de diez días265. Sin embargo, si el Ejecutivo no envía la terna, el
259Artículo 102, apartado A, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
260Artículo 1, “Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”, texto vigente, Suprema
Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la
Ciudad de México.261
Artículo 102, apartado A, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.262
Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. I, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.263
Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. I, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.264
Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. II, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.265
Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. III, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
Pg. 78
Senado contará con un plazo de diez días para elegir al Fiscal de entre los
candidatos de la lista original266.
Finalmente, si el Senado no realizara la designación en los plazos
señalados por la constitución, será el Ejecutivo Federal quien elija al Fiscal de
entre los candidatos que integren la lista o, la terna respectiva267.
Del análisis realizado a los órganos constitucionales autónomos
reconocidos en el sistema jurídico mexicano, podemos observar que no existe un
criterio general con relación al procedimiento de elección de los miembros que
formarán parte de cada órgano constitucional, así como tampoco existe un criterio
de nomenclatura. Adicionalmente, llama la atención que únicamente dentro del
procedimiento de elección de los miembros de la Comisión Federal de
Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones, actúan
otros órganos constitucionales autónomos como autoridades parte de dichos
procedimientos. Finalmente, se identifica que únicamente dentro del procedimiento
de elección de miembros de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y del
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos, se contempla la participación de la sociedad.
266Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. III., pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
267Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. III., pr. 3, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
Pg. 79
Capítulo III.- Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
A. Antecedentes en México y su creación.
La creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no se dio
de la noche a la mañana, ya que para llegar a ser la institución que hoy en día es,
han tenido que promulgarse distintas leyes y creado instituciones locales que
atendieran a las realidades jurídicas de México y a los avances político-sociales
que se han ido desenvolviendo con el paso de los años.
A mediados del siglo XIX, Ponciano Arriaga introdujo un sistema de
protección a las -en ese entonces- garantías individuales268: el Procurador de
Pobres, proyecto que fue presentado ante la legislatura potosina bajo el nombre
de “Ley de Procuraduría de Pobres”, misma que fue aprobada por el Congreso en
sesión celebrada con fecha de 5 de marzo del año 1847 y publicada en el
periódico “La Época” el 10 de marzo del mismo año. El propósito de Arriaga con
dicha Ley fue el crear un órgano especializado que se encargara de vigilar la
administración de justicia, principalmente en lo relativo al cumplimiento de las
obligaciones de defender a los desvalidos ya sea vía judicial o extra judicial. Dicho
órgano fue creado como órgano independiente de cualquier tipo de sujeción
política, lo cual nos brinda una similitud a lo que hoy en día es la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos269.
268A este respecto, cabe apuntar que con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de
la Federación el 10 de junio de 2011, el capítulo I del título primero de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos que se denominaba “De las Garantías Individuales” pasó a
denominarse “De los Derechos Humanos y sus Garantías”.269
Valencia Carmona, Salvador, “La Comisión Nacional de Derechos Humanos y el esfuerzo
creador de Jorge Carpizo”, en Carbonell, Miguel et al. (eds.), “Estado constitucional, derechos
humanos, justicia y vida universitaria”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2015,
p. 504, citando a Oñate, Santiago, “El Procurador de Pobres, instituido en San Luis Potosí en 1847,
Pg. 80
Si bien, la ley de Arriaga no otorgaba a los procuradores de pobres
facultades jurisdiccionales, sí les concedía de investigación y los legitimaba para
remediar las injusticias sufridas por los desvalidos. De conformidad con el texto
jurídico, el procurador estaba obligado a ocuparse únicamente de la defensa de
personas desvalidas, debiendo denunciar ante las autoridades respectivas y
solicitar pronta e inmediata reparación sobre cualquier exceso, agravio, vejación,
maltratamiento o tropelía que se hubieren cometido contra dichas personas. Al
respecto, dicha protección no se circunscribía en el ámbito político, sino que
protegía a los desvalidos de atropellos cometidos en su contra en el orden jurídico,
político, militar, actos provenientes de autoridades, funcionarios o agentes
públicos270.
Ahora bien, los efectos jurídicos de la oportuna actuación de los
procuradores fueron enunciados por la Ley de Procuraduría de Pobres en su
artículo 6, el cual indicaba que las autoridades correspondientes debían investigar
los hechos relativos a las quejas recibidas y, en su caso, decretar la reparación de
la injuria, aplicar el castigo legal o bien, decidir la inculpabilidad de la autoridad,
funcionario o agente público en contra del cual se haya interpuesto la queja271.
y la protección de los derechos humanos”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
1974, pp. 517-518.270
Artículo 2 de la “Ley de Procuraduría de Pobres”: “Será de su obligación ocuparse
exclusivamente de la defensa de las personas desvalidas, denunciando antes las autoridades
respectivas, y pidiendo pronta é inmediata reparación sobre cualquiera exceso, agravio, vejación,
maltratamiento ó tropelía que contra aquellas se cometiere, ya en el órden judicial, ya en el político
o militar del Estado, bien tenga su origen de parte de alguna autoridad ó bien de cualquiera otro
funcionario ó agente público.” Texto original del Decreto 18 del 10 de marzo de 1847, Suprema
Corte de Justicia de la Nación, Transparencia, Histórico, Legislación.271
Artículo 6 de la “Ley de Procuraduría de Pobres”, op. cit: “Recibida la queja en uno ú otro caso,
las autoridades respectivas procederán sin demora á averiguar el hecho, decretar la reparación de
la injuria y aplicar el castigo legal cuando sea justo, ó á decidir la inculpabilidad de la autoridad,
Pg. 81
La Ley de Procuraduría de Pobres, ya preveía la obligación de recurrir
directamente ante los órganos jurisdiccionales competentes, a fin de que éstos
pudieran, en su caso, sancionar oportunamente a las autoridades culpables
cuando lo determinaran, dejando en claro que las quejas presentadas debían de
ser debidamente investigadas y acatadas. Distinto efecto de las recomendaciones
emitidas –actualmente- por la Comisión Nacional de Derechos Humanos272.
Fue hasta finales del siglo XX que la protección a los derechos humanos
volvió a tener resonancia dentro de los estudios jurídicos, originando el
establecimiento de organismos protectores273, que si bien contaron con poca
eficacia práctica, sin duda forman parte de los antecedentes jurídicos del máximo
órgano nacional de protección a los derechos humanos en la actualidad274.
Asimismo, como ejemplo e inspiración a la defensoría de los derechos
humanos en la modernidad mexicana -es decir, a finales del siglo XX-,
encontramos a la Defensoría de los Derechos Universitarios de 29 de mayo de
1985, la cual se trataba de un organismo con competencia restringida275. A partir
funcionario ó agente público de quien se interpuso la queja. En caso de que el hecho merezca
pena de gravedad, pondrán al culpable á disposición de su Juez competente para que lo juzgue, y
los Procuradores de pobres agitarán el mas breve término del juicio.”272
Ibídem.273
Dentro de dichos organismos, los cuales no tenían una comprensión muy estricta de la
organización y funciones que debían realizar, encontramos a la Dirección para la Defensa de los
Derechos Humanos de Nuevo León, establecida en 1979, y al Procurador de Vecinos, creado por
acuerdo del ayuntamiento de Colima el 21 de noviembre de 1983 e institucionalizado a través de la
Ley Orgánica Municipal del Estado de Colima publicada el 8 de diciembre de 1984. Véase Aguilar
Cuevas, Magdalena, “El defensor del ciudadano (Ombusdman)”, México, UNAM, Comisión
Nacional de Derechos Humanos, 1991, p. 113-138.274
Valencia Carmona, Salvador, op.cit., p. 504.275
Respecto a la referida Defensoría, Jorge Barrera Graf, a través de un análisis jurídico al
organismo, indicó que se trataba de un órgano independiente frente a cualquier autoridad y
Pg. 82
de la creación de esta Defensoría, se comenzaron a crear algunas instituciones de
defensa de los derechos humanos pero a niveles estatales y municipales276.
Respecto a los organismos creados en la década de los ochenta posterior a
la creación de la Defensoría de los Derechos Universitarios277, Jorge Carpizo278
señaló las siguientes similitudes: 1) la creación de los órganos públicos cuyo fin es
la protección de los derechos humanos, subsisten con los órganos clásicos; 2)
dichos órganos presentan las características de antiformalismo y anti burocracia;
3) si bien éstos órganos complementan la procuración y administración de justicia,
no resultan como supletorios a los órganos clásicos de defensa ya existentes; 4)
surgen de la periferia hacia el centro; y 5) coexisten con organismos no
gubernamentales279. Dichas características sirven para equiparar las funciones y
fines de los organismos creados previo a la Comisión Nacional de Derechos
funcionario de la UNAM, con la finalidad de proteger los derechos de los miembros de la
comunidad universitaria y tramitar y resolver las quejas que reciba por las violaciones a los
derechos universitarios, teniendo carácter jurisdiccional e incriminatorio. Véase Barrera Graf, Jorge,
“La Defensoría de los Derechos Universitarios. Análisis legal”, en La Defensoría de los Derechos
Universitarios de la UNAM y la institución del Ombudsman en Suecia, México, UNAM, 1986, p. 240276
Por citar algunos ejemplos: Procuraduría para la Defensa del Indígena en Oaxaca, del 26 de
septiembre de 1986; Procuraduría Social de la Montaña de Guerrero, con fecha del 29 de abril de
1987; Procuraduría de Protección Ciudadana en Aguascalientes, del 28 de agosto de 1988;
Reglamento General de la Defensoría de los Derechos Humanos de los Vecinos del Municipio de
Querétaro, el cual data del 22 de diciembre de 1988. Las anteriores instituciones fueron creadas
con el propósito de investigar y proteger los derechos de los sujetos pasivos señalados en sus
textos normativos –ver nota 274-. Véase Madrazo Cuéllar, Jorge, “Derechos humanos, el nuevo
enfoque mexicano”, México, FCE, 1993, pp. 50 y 51; Méndez García, Dulce María, et al.,
“Derechos Humanos. Documentos y testimonios de cinco siglos”, México, CNDH, 1991, pp. 200 y
ss; Aguilar Cuevas, Magdalena, “El defensor del…”, op. cit., pp. 325 y ss.277
Ibídem.278
Carpizo, Jorge “Caleidoscopio jurídico-político. Presencia de los maestros de la Facultad de
Derecho en la prensa nacional”, México, UNAM, 1991, pp.99-100.279
Valencia Carmona, Salvador, op.cit., p. 505.
Pg. 83
Humanos, pues esta siguió la línea de dichos organismos y comparte con ellos
dichas características.
El día 6 de junio de 1990, mediante decreto280 del presidente en turno,
Carlos Salinas de Gortari, se creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
La creación en 1990 de la Comisión derivó en gran parte al trabajo tanto de
organizaciones no gubernamentales mexicanas como a la atención de la
comunidad internacional, la cual ejercía presión sobre el gobierno para que éste
atendiera los problemas relacionados con los derechos humanos281.
En este sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el 17
de mayo de 1990, emitió la resolución número 01/90, por virtud de la cual indicó
que México había violado derechos políticos protegidos por la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en las elecciones para diputados de 1985 y
las de gobernador en el estado de Chihuahua, así como también las municipales
de 1986 de Durango282.
La Comisión ve la luz siendo un organismo desconcentrado de la Secretaría
de Gobernación283, toda vez que a dicha Secretaría le correspondía conducir la
política interior, incluyendo la coordinación y ejecución de acciones dirigidas a
280“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como un órgano
desconcentrado de la Secretaría de Gobernación”, Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la
Federación, 6 de junio de 1990.281
Human Rights Watch, “La Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México. Una
evaluación crítica.”, Volumen 20, No. 1, 12 de febrero de 2008, p. 11.282
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 01/90 – Casos 9768 y 9828, 17 de
mayo de 1990.
283“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional…”, op. cit.
Pg. 84
promover la salvaguarda de las garantías individuales284. Derivado de la atribución
mencionada a la Secretaría de Gobernación, la Comisión Nacional surge con la
encomienda de proponer y vigilar el cumplimiento de la política nacional en
materia de respeto y defensa de los derechos humanos285, en razón a que la
observancia de políticas encaminadas al cumplimiento de los derechos humanos,
requiere de la atención y respuesta al más alto nivel286.
La creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, como
señala Víctor M. Martínez Bullé Goyri, trajo aparejada, por primera vez en la
historia de México, un reconocimiento por parte del gobierno mexicano respecto a
que los derechos humanos efectivamente eran violados, y en ciertas áreas de
manera constante y reiterada. Por lo anterior, dicho reconocimiento resultó ser un
primer paso fundamental para avanzar en la vigencia de los derechos humanos,
dado que no podríamos progresar en sancionar las diversas violaciones a los
derechos humanos si sistemáticamente se negara la posibilidad de que estas
situaciones ocurrieran287.
B. Regulación jurídica en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Como era de esperarse, al ser dicha Comisión una dependencia
administrativa directa del Poder Ejecutivo Federal, y más aún, siendo el presidente
284Artículo 27, fr. IV, “Ley Orgánica de la Administración Pública Federal”, texto vigente al 5 de
junio de 1990, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,
Legislación Federal y de la Ciudad de México.285
“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional…”, op. cit., artículo 2.286
“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional…”, op. cit., Considerandos.287
Martínez Bullé Goyri, Víctor M. “La Reforma del Artículo 102, apartado “B”, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos”, México, Cuestiones Constitucionales, número 1 julio-
diciembre, 1999, p. 284.
Pg. 85
de la Comisión nombrado directamente por el Titular del Ejecutivo Federal288
quedó en entredicho su libre actuar289. Razón por la que la política nacional
mexicana estimó necesario elevar a rango constitucional la protección otorgada
por la Comisión Nacional290.
Derivado de lo anterior, el 18 de noviembre de 1991 el presidente en uso de
su facultad de iniciativa291 presentó ante la Cámara de Diputados la Iniciativa con
proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 102 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, turnándose a las comisiones unidas de
Gobernación y Puntos Constitucionales y de Derechos Humanos - misma que fue
recibida en el Primer Periodo Ordinario el 19 de noviembre del mismo año- con el
fin de plasmar a nivel constitucional la protección brindada por la Comisión
Nacional, proponiendo dividir el citado artículo 102 en dos apartados: A” y “B”.
Sería el apartado “A” el encargado de regular al Ministerio Público Federal, en
tanto que el apartado “B” sería el encomendado para establecer a la existencia de
un organismo de defensa de los derechos humanos estructurado a partir de una
ley expedida por el Congreso de la Unión y, además, facultaría a las legislaturas
estatales para la creación de organismos locales equivalentes292.
288“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional…”, op. cit., artículo 4.
289Martínez Bullé Goyri, Víctor M., op. cit., pp. 281-283.
290Esto fue anunciado por el presidente Carlos Salinas de Gortari, en su tercer informe de gobierno
en 1991, “Informes Presidenciales. Carlos Salinas de Gortari”, Dirección de Servicios de
Investigación y Análisis, Subdirección de referencia especializada, Cámara de Diputados, México,
2006, p. 182.291
Artículo 71, fr. I, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, texto vigente al 18 de
noviembre de 1991, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de
Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.292
“Diario de Debates”, LV Legislatura, Diario num. 9, 19 de noviembre de 1991, Cámara de
Diputados.
Pg. 86
Fue así como, el 28 de enero de 1992, la enunciada reforma fue publicada
en el Diario Oficial de la Federación y tanto la Comisión Nacional de Derechos
Humanos como las comisiones estatales se crearon como organismos
descentralizados293 con personalidad jurídica y patrimonio propios,
responsabilizados de la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación
de los derechos humanos amparados por el orden jurídico mexicanos. Este
precepto fue, a su vez, reglamentado por la Ley de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos debidamente publicada el 29 de junio de 1992294.
En el periodo extraordinario tanto de la Cámara de Diputados como de la de
Senadores celebrado en el mes de junio de 1999 fueron llevadas a cabo las
discusiones respecto a las iniciativas de reforma presentadas por distintos grupos
parlamentarios–Partido del Trabajo, Partido Acción Nacional y Partido de la
Revolución Democrática295. ante las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos
constitucionales, de Justicia y de Derechos Humanos, con relación a la reforma
constitucional al artículo 102, apartado “B” a efecto de emancipar a la Comisión
Nacional de los Poderes de la Unión296.
El interés por consolidar dicha reforma versó en emancipar a la Comisión
Nacional ya que al no existir obediencia por parte de ésta hacia ningún interés de
los Poderes de la Unión, partidos políticos y de cualquier otro factor de poder, el
293Op. cit. supra, nota 82.
294Valencia Carmona, Salvador, op.cit., p. 508-509.
295Presentadas en el siguiente orden cronológico: 1) Por el Grupo Parlamentario del Partido del
Trabajo en fecha 14 de octubre de 1997; 2) por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional
en fecha 10 de diciembre de 1997; 3) por el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática en fecha 2 de abril de 1998; y 4) por el Grupo Parlamentario del Partido Acción
Nacional en fecha 17 de junio de 1998.296
Procesos Legislativos del Decreto de reforma constitucional publicada el 13 de septiembre de
1999, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación
Federal y de la Ciudad de México, Procesos Legislativos.
Pg. 87
actuar de la Comisión Nacional se limitaría al cumplimiento de su función principal,
la cual es la protección y salvaguarda de los derechos humanos de todos los
mexicanos, adquiriendo consecuentemente la naturaleza jurídica de un órgano
constitucional autónomo297. Aprobado el proyecto de decreto de dicha reforma
constitucional, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de
septiembre de 1999298.
En este sentido, Leticia Bonifaz Alfonzo señala que justamente algunos
órganos constitucionales autónomos han surgido a raíz de ciertas coyunturas
políticas en donde se ha exigido que un poder –la mayoría de las veces el
Ejecutivo- deje de tener un peso predominante en la toma de decisiones de las
instituciones299.
C.- La actuación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a la luz
de la investigación realizada por Human Rights Watch.
En el año 2004, en el municipio de Guadalajara, Estado de Jalisco, se
cometió una violación en materia de derechos humanos, motivo por el cual,
Human Rights Watch300 realizó una investigación301 con la finalidad de ejemplificar
297Discusión de la Cámara Revisora –Cámara de Senadores-, respecto al Decreto que reforma y
adicional el artículo 102 apartado “B”, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
8 de junio de 1999, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de
Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México, Procesos Legislativos.298
“Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 102 apartado B de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos”, Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 13
de septiembre 1999.
299Bonifaz Alfonzo, Leticia, “La división de poderes en México. Entre la política y el derecho”,
Mexico, Fondo de Cultura Económica, 2017, p.178.300
Human Rights Watch es una organización de derechos humanos no gubernamental y sin fines
de lucro. Fundada en 1978, es reconocida por la investigación precisa de los hechos, la
Pg. 88
la situación que enfrentamos como nación con la falta de vinculación de las
recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
La investigación, señala que en el año 2004 la Comisión documentaba los
hechos de tortura, entre otros, cometidos por elementos de la Dirección General
de Seguridad Pública de Guadalajara y de la Dirección General de Seguridad
Pública del Estado de Jalisco, y solicitaba al gobernador en turno del estado de
Jalisco, Francisco Ramírez Acuña, que solicitara la investigación administrativa y
penal de los responsables de dichos atropellos. A este respecto, el gobernador
rechazó las recomendaciones emitidas por la Comisión argumentando que no se
encontraba obligado a dar respuesta302.
Después de que refutara las conclusiones emitidas por la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, ésta únicamente emitió una serie de
declaraciones lamentando la actitud del gobernador. Asimismo, apoyaba una
iniciativa de legisladores federales a efecto de que se investigara la forma en la
que dicha entidad manejaba el caso en cuestión303. Según la investigación, fue
durante 3 años que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos delegó el
asunto al gobernador y abandonó el caso. De igual forma, en agosto de 2007,
rechazó una solicitud emitida por las víctimas para que retomara los casos,
presentación de informes imparciales, el uso efectivo de los medios de comunicación, y la defensa
de objetivos. Cada año, Human Rights Watch publica más de 100 informes e información periódica
sobre las condiciones de derechos humanos en 90 países, generando una amplia cobertura en los
medios de comunicación locales e internacionales, https://www.hrw.org/es/about; consultado el 20
de noviembre de 2017.301
Human Right Watch, op. cit., p. 23.302
Zamarroni, Ulises, “Ramírez Acuña refuta informe de la CNDH”, El Universal, México, 18 de
agosto de 2004; ver también nota al pie número 63 en op. cit. supra, nota 281, p. 24.303
Human Right Watch, op. cit., p. 24.
Pg. 89
argumentando que sus normas no le permitían llevar a cabo un seguimiento
posterior a haber emitido un “informe especial”304.
A manera de conclusión de la investigación realizada por Human Rights
Watch, señaló que después de este rechazo fuera publicado en periódicos locales
y nacionales, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cambió su posición
y sus funcionarios informaron al representante de las víctimas que solicitarían al
nuevo gobernador del Estado que investigara los abusos cometidos en
Guadalajara en el año 2004305.
Este caso nos brinda un panorama mucho más amplio del actuar de la
Comisión, y deja ver claramente cómo es el poder mediático, y no el poder que
representa el ser un órgano constitucional autónomo, el que logra conseguir la
debida atención a las recomendaciones emitidas por parte de las autoridades y
funcionarios públicos transgresores de las violaciones de derecho.
304Ídem, en la nota al pie número 72, señala: “Oficio de la CNDH V2/28160 del expediente
2004/1673, 29 de agosto de 2007. Conforme a las víctimas, el nuevo gobernador de Jalisco les
había dicho que impulsaría las investigaciones de estos abusos si la comisión estatal de derechos
humanos se lo pedía. Dado que la CNDH había analizado este caso, los peticionarios le solicitaron
que interviniera. Entrevista telefónica y comunicación por correo electrónico de Human Rights
Watch con Jaime Hernández, Centro de Derechos Humanos Coordinadora 28 de Mayo, A.C.,
Guadalajara, 17 de diciembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, “Rechaza la CNDH seguir caso de
altermundistas”, La Jornada, 26 de septiembre de 2007.”305
Human Right Watch, op. cit., p. 25, en la nota al pie número 73, señala: “Carta enviada por
Jaime Hernández al Consejo Consultivo de la CNDH, 15 de noviembre de 2007. Comunicación por
correo electrónico de Human Rights Watch con Jaime Hernández, 17 de diciembre de 2007. Juan
Carlos G. Partida, “Pedirá Soberanes a EGM que investigue caso 28 de mayo: niega que se le
haya dado carpetazo”, La Jornada Jalisco, 28 de septiembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, “La
CNDH da carpetazo al caso 28 de mayo: No está obligada a dar seguimiento, afirma”, La Jornada
Jalisco, 26 de septiembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, “Rechaza la CNDH seguir caso de
altermundistas”, La Jornada, 26 de septiembre de 2007.”
Pg. 90
Toda vez que, y de conformidad con el presente análisis, al carecer las
recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de
efectos jurídicos, se podría poner en entredicho la existencia de la Comisión como
órgano constitucional autónomo con relación a su autonomía. Lo anterior tomando
en consideración lo dicho por María Milagros Matheus, la cual establece que la
autonomía de los órganos constitucionales autónomos implicaría que el órgano
fuera un sujeto de derechos y obligaciones306. No obstante lo anterior, a
continuación se ahondará y concluirá al respecto.
306Matheus, María Milagros, “Relaciones de los institutos autónomos con la administración central”,
Cuestiones Políticas, Venezuela, número 14, 1995, pp. 121-122.
Pg. 91
Capítulo IV.- Análisis de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
como Órgano Constitucional Autónomo.
A.- Características de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
¿cumplen con las establecidas para los Órganos Constitucionales
Autónomos?
A continuación, se procederá a realizar un análisis sobre la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos a la luz de las características enunciadas por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación con las que necesariamente deben
cumplir los órganos constitucionales autónomos. Lo anterior con la finalidad de
establecer si puede ser considerada a la Comisión Nacional como tal o si carece
de las características indispensables para contar con esta naturaleza jurídica.
Como se recordará, la primera característica enunciada por la Corte es que
debe de haber sido expresamente establecido en la Carga Magna. Dicha
característica se cumple toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos se encuentra establecida en el artículo 102 apartado B de la
Constitución Federal. Dicho precepto constitucional cataloga, en su párrafo cuarto,
a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como un organismo: “El
organismo307 que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión
Nacional de los Derechos Humanos”308.
Según indica Marybel Martínez Robledos, uno de los principales problemas
que presentan los órganos constitucionales autónomos es justamente su
denominación, toda vez que a lo largo del texto constitucional y legal, les fueron
307Texto intencional en negritas por la autora de la presente investigación.
308Artículo 102, apartado B, pr. 4, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
Pg. 92
atribuidos los términos órgano y organismo indistintamente309. Con la
denominación constitucional de órgano encontramos a la Comisión Federal de
Competencia Económica, al Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y la Fiscalía General de
la República. Por otra parte, la constitución denomina como organismo el Instituto
Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía, el Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos. Finalmente, el Banco Central no recibe denominación.
Señala Marybel Martínez310 que las principales características atribuidas a
los órganos son: 1) éstos tienen confiadas actividades directas e inmediatas del
Estado; 2) se encuentran coordinados, pero no subordinados a ninguno de los
Poderes clásicos o a otros órganos; 3) gozan de completa independencia. Por su
parte, la autora señala que los organismos se caracterizan por ser unidades
administrativas pertenecientes a alguno de los Poderes clásicos, constituyendo así
una forma de organización administrativa relacionada con la prestación de un
servicio público o la realización de una actividad pública relevante.
Es por lo anterior que encontramos un desacierto por parte del
Constituyente Permanente, toda vez que, específicamente mencionando a la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en realidad se trata de un órgano,
siguiendo la idea establecida en los párrafos anteriores y, dado que cumple esta
Comisión Nacional con las características atribuidas a los órganos y no así con
aquellas atribuidas a los organismos.
309Martínez Robledos, Marybel, “Órganos y organismos constitucionales autónomos: una reforma
pendiente. ¿Fortaleza o debilidad del Estado?”, El Cotidiano 190, Régimen político, México, 2015,
p. 124.310
Martínez Robledos, Marybel, op. cit. p. 124.
Pg. 93
Asimismo, respecto a la denominación establecida en la Carta Magna al
Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, cabe
señalar que fue un desacierto por parte del Constituyente Permanente dicha
denominación toda vez que, ciertas facultades del Consejo son de autoridad y no
únicamente facultades consultivas, a saber: fracciones I, II y III del artículo 19311
de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Estas facultades se
refieren a establecer lineamientos generales de actuación de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, aprobar el reglamento interno y aprobar las normas de
carácter interno relacionadas con la Comisión Nacional, por lo que no se trata de
un órgano colegiado que consulta –como su nombre lo implica- sino que, en
realidad, dirige.
La segunda característica establecida por la Suprema Corte de Justicia de
la Nación a los órganos constitucionales autónomos312, como se mencionó
anteriormente, consiste en que estos órganos deben mantener con el resto de los
órganos del Estado relaciones de coordinación. De conformidad con lo anterior, la
constitución establece en sus párrafos sexto, séptimo y octavo del Apartado “B”
del artículo 102 la forma en la que esta Comisión estará integrada, la cual será a
través de un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros elegidos por el voto
de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores
o, en su caso, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Cada año
se substituirán a los dos consejeros con mayor antigüedad con excepción de
aquellos que sean propuestos y ratificados para un segundo periodo.
Asimismo, el Consejo Consultivo tendrá un presidente, el cual a su vez será
el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Este será
elegido en los mismos términos que los consejeros, sin embargo, su cargo tendrá
una duración de cinco años, pudiendo ser reelecto una vez y únicamente podrá
311Artículo 19, fr. I, II y III, “Ley de la Comisión Nacional…”, op. cit.
312Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit.
Pg. 94
ser removido del cargo en los términos del Título Cuarto de la Constitución
Federal313.
Por otra parte, el precepto constitucional establece que las elecciones tanto
del presidente como de los miembros del Consejo Consultivo, y titulares de los
organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas,
deberán de ajustarse a un procedimiento de consulta pública transparente314. Este
procedimiento de integración de la Comisión se encuentra regulado, de
conformidad con el texto constitucional, en los artículos 10315 y 18316,
respectivamente, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Si bien, el nombramiento de los funcionarios de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos demuestra la participación de uno de los Poderes,
específicamente del Poder Legislativo, este procedimiento no representaría una
pérdida por parte de la Comisión a su autonomía e independencia. Como ha
señalado José Luis Caballero, la autonomía es ejercida justamente por la
participación de cualquiera de los Poderes en el actuar de los órganos
constitucionales autónomos y, específicamente, en la designación de sus
miembros317. Por su parte, señalaron Miguel Sarre y Antonio López que:
“al no gozar los organismos autónomos de legitimación democrática propia, deben
quedar sujetos a los controles de los legisladores, estos sí, políticamente
legitimados”318
.
313Artículo 102, apartado B, pr. 7, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
314Ídem, pr. 8.
315“Ley de la Comisión Nacional…”, op. cit, artículo 10.
316“Ley de la Comisión Nacional…”, op. cit, artículo 18.
317Caballero Ochoa, José Luis, op. cit, p. 158.
318López, Antonio y Sarre, Miguel, op. cit. p 9.
Pg. 95
A su vez, la tesis 166/2017 señala que, con relación a la autonomía de los
órganos constitucionales autónomos, la Carta Magna sigue el principio de división
de poderes como mecanismo de racionalización del poder a través del régimen de
cooperación y coordinación de competencias como control recíproco, limitando y
evitando de esta forma el abuso, por lo que los órganos constitucionales como
parte del Estado mexicano, funcionan a través de dicha coordinación a modo de
control. Con lo anterior, se insiste en la conservación, por parte de la Comisión, de
su autonomía no obstante el procedimiento de integración de sus miembros319.
Si bien es cierto que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
cuenta con un acierto formal en tanto sus miembros son designados en
colaboración y coordinación con el resto de los Poderes, el desacierto a esta
segunda característica de los órganos constitucionales autónomos por parte del
Constituyente Permanente versa en que, la falta de vinculación de las
recomendaciones hacia las autoridades infractoras establecida por el
Constituyente Permanente bien pudo haber sido evitada bajo ésta característica
de coordinación con el resto de Poderes pues podría haberse establecido que las
autoridades que hubieren sido recomendadas, serían dirigidas ante el Poder
Judicial, teniendo como consecuencia inmediata la eficacia en la garantía en
materia de derechos humanos por parte tanto de los Poderes Clásicos como de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos garantía que, como más adelante
se enunciará, es no únicamente una obligación nacional sino también
internacional.
La tercera característica de los órganos constitucionales enunciada por la
Suprema Corte indica que éstos deben contar con autonomía e independencia
funcional y financiera320. Lo anterior se presenta en el texto constitucional con
319Tesis: 2a. 166/2017, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, tomo I,
noviembre de 2017, p. 603.320
Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 312.
Pg. 96
relación a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de una interpretación
literal al precepto constitucional, al establecer: “El organismo que establezca el
Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos
Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria321, personalidad
jurídica y patrimonio propios”322.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos no podría ser concebida
sin autonomía, toda vez que ésta debe de tener la facultad de tomar toda clase de
decisiones sin la interferencia en su capacidad de decisión del resto de los
Poderes del Estado ni de los partidos políticos323. Ello, bajo el entendido que es la
Comisión el órgano que protege, observa, promociona, estudia y divulga los
derechos humanos amparados por el orden jurídico mexicano324.
Por ello, la autonomía de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
no versa sobre la mejor organización administrativa que pudiera llegar a tener,
sino más bien versa sobre la gobernabilidad democrática y a efecto de preservar
el Estado de Derecho325, el cual, señala Antonio Pérez Luño, es aquella forma
política que supone la más completa sujeción del poder a la legalidad, a una
legalidad legítima en cuanto necesariamente se encuentre orientada a garantizar
los derechos fundamentales. Es así como el Estado de Derecho entraña la
fundamentación del poder político en la soberanía popular, soberanía que se
ejerce a través de la ley326.
321Subrayado intencional por la autora de la presente investigación.
322Artículo 102, apartado B, pr. 4, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
323Martínez Robledos, Marybel, op. cit., p. 129.
324“Ley de la Comisión Nacional…”, op. cit., artículo 2.
325Martínez Robledos, Marybel, op. cit., p. 129.
326Pérez Luño, Antonio Enrique, op. cit., p.169.
Pg. 97
Asimismo, el Reglamento de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos es creado y, en su caso, modificado por la propia Comisión Nacional de
los Derechos Humanos327, lo cual comprueba la autonomía técnica con la que
cuenta.
Para concluir con el análisis a las características con las que
irrefutablemente deben contar los órganos constitucionales autónomos para
cumplir con su naturaleza, hemos de abordar la cuarta y última característica: que
hayan sido creados a efecto de atender funciones primarias u originarias del
Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad328.
De conformidad con el texto constitucional vigente al momento en el que la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos fue creada, con el fin de proteger
los derechos humanos amparados por el orden jurídico mexicano, dicha
protección se entendía como una función originaria del Estado329.
En este sentido, en el proyecto de decreto de la reforma constitucional al
artículo 102, algunos de los argumentos relativos a favor de la reforma versaban
en el sentido de que, siendo los derechos humanos garantías que aseguran una
vida digna para todas las personas, facultades que todos pueden ejercer por la
propia condición humana, sin distinción de sexo, raza, situación económica o
ideología, siendo inherentes puesto que corresponden a todo ser humano, era de
suma relevancia el fortalecimiento a la autonomía de los organismos de protección
327Artículo 19, “Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, texto
vigente, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,
Legislación Federal y de la Ciudad de México.328
Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 242.329
Artículo 1 y artículo 102, apartado B, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”,
texto vigente el 13 de septiembre de 1999, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de
consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.
Pg. 98
de los derechos humanos como una decisión política fundamental que permitiera
incrementar la eficacia de sus resoluciones en beneficio de la protección de los
derechos humanos amparados por el ordenamiento jurídico mexicano330.
Es importante mencionar el avance que se ha tenido en México en los
últimos años, en esta materia. El 10 de junio de 2011 fue publicada en el Diario
Oficial de la Federación una reforma constitucional en la materia aludida,
justamente al artículo 1, a efecto de quedar de la siguiente manera:
“Artículo 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las
garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse,
salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con
esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en
todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad
con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y
reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la
ley.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del
extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su
libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el
género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud,
330Op. cit. supra, nota 297.
Pg. 99
la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra
que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas.”331
Dicha reforma establece en su nueva redacción que los derechos humanos -antes
“garantías”- serían reconocidos y no así otorgados por la Carta Magna. Ésta
modificación al texto constitucional, según señala Miguel Carbonell es importante
ya que anteriormente, la concepción que se tenía era que el Estado únicamente
podría ser quien otorgara las garantías en una especie de concesión graciosa, y
así mismo podría, derivado de dicha concesión, revocar o limitar las garantías332
.
De esta forma, dicho autor señala que:
“Quizá lo interesante de la modificación al artículo 1 consista en
proporcionarnos una llamada de atención sobre los límites que deben observar los
poderes públicos, incluyendo al poder encargado de reformar la Constitución. Lo
que nos afirma la Constitución es que ningún ordenamiento jurídico puede jugar
con la dignidad humana, concepto absolutamente no negociable en el desarrollo
de los pueblos y naciones.”333
Lo anterior cobra relevancia puesto que, tanto el texto constitucional vigente
al momento de creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como
órgano constitucional autónomo, como el texto constitucional vigente, en la
actualidad justifican claramente que su creación como órgano encargado de la
protección a los derechos humanos es, sin duda, una acción fundamental para
establecer y preservar el Estado de Derecho.
Ahora bien, dentro de las obligaciones establecidas en el párrafo 3 del
artículo 1 constitucional, señala Miguel Carbonell que el Estado debe cumplir con
331Subrayado intencional por la autora de la presente investigación.
332Carbonell, Miguel, “El ABC de los Derechos Humanos y del Control de Convencionalidad”, 2da.
ed., México, Editorial Porrúa, 2015, p. 123333
Ídem, p. 125.
Pg. 100
la promoción de los derechos, lo cual supone que debe utilizar todos los
instrumentos que tiene a su alcance para recogerlos en el ordenamiento jurídico
interno e internacional, pero de igual forma deberá difundirlos entre la población a
fin de que, al ser conocidos, puedan entonces ser protegidos. Igualmente, debe
respetar, lo que significa que se abstenga de realizar acciones que violen la
integridad de las personas, o que incluso pongan en riesgo sus libertades y
derechos334.
Sigue indicando que el Estado se encuentra obligado a proteger,
significando que éste deberá adoptar medidas destinadas a evitar que cualquier
agente o sujeto violen los derechos fundamentales, situación que incluye
mecanismos no solamente reactivos frente a las violaciones, sino también
esquemas preventivos, y finalmente, deberá garantizar, lo cual representaría la
adopción de medidas activas en favor de grupos vulnerables a efecto de que todas
las personas tengan la oportunidad de disfrutar sus derechos inclusive cuando no
puedan realizarlo por sí mismos, adicionalmente a que el Estado deberá crear
todos los medios de protección de los derechos tanto en el ámbito administrativo
como jurisdiccional335.
Aunado a la importancia de la reforma constitucional al artículo 1
establecida en las líneas anteriores, otro importante cambio fue el control de
convencionalidad. Este representa una apertura del sistema jurídico mexicano al
ordenamiento internacional y es entendido, en palabras de Miguel Carbonell,
como:
“aquella herramienta que permite a los jueces contrastar las normas
generales internas frente a las normas del sistema convencional internacional
(tratados internacionales, derecho derivado de los mismos), lo que representa que
334Ídem, p. 20.
335Ídem, pp. 20-21.
Pg. 101
los jueces nacionales deberán desarrollar -de oficio- razonamientos que permitan
la mejor aplicación a las obligaciones establecidas por los tratados
internacionales”336
.
Dicho control de convencionalidad toma relevancia en cuanto a que México
forma parte de diversos tratados internaciones, los cuales establecen la obligación
de proteger, respetar y cumplir con los derechos humanos que en ellos se
enumeran, así como también imponen a los Estados la obligación de impedir,
prevenir e investigar violaciones y dotar a las víctimas de recursos suficientes a
efecto de resarcir los abusos cometidos337.
Con respecto a esta cuarta característica, son las autoridades
recomendadas las que al final del día materializan su voluntad al ser capaces de
rechazar las recomendaciones y son quienes, pareciera ser, detentan la última
palabra con relación a la protección, o no, de los derechos humanos consagrados
tanto en la Carga Magna como en los tratados internacionales, motivo por el cual
336Ídem, p. 176.
337Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado el 16 de diciembre de 1966, A.G.
Res. 2200A (XXI), ONU GAOR Sup. (No. 16) en 52, ONU Doc. A/6316 (1966), 999 U.N. T.S. 171,
en vigor desde el 23 de marzo de 1976, al que México se adhirió el 23 de marzo de 1981;
Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José de Costa Rica”), adoptada
el 22 de noviembre de 1969, OEA Serie de Tratados No. 36, 1144 U.N.T.S.123, en vigor desde el
18 de julio de 1978, reproducido en Documentos Básicos en Materia de Derechos Humanos en el
Sistema Interamericano, OEA/Ser.L.V/II.82 doc. 6 rev.1 en 25 (1992), a la que México se adhirió el
2 de marzo de 1981; Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes (Convención contra la Tortura), adoptada el 10 de diciembre de 1984, A.G. Res.
39/46, anexo, 39 ONU GAOR Sup. (No. 51) en 197, ONU Doc. A/39/51 (1984), en vigor desde el
26 de junio de 1987, ratificada por México el 23 de enero de 1986, arts. 2(1), 11, 16; Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, OEA Serie de Tratados No. 67, en vigor
desde el 28 de febrero de 1987, ratifica da por México el 11 de febrero de 1987, arts. 1, 6;
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, 33 I.L.M. 1429 (1994), en
vigor desde el 28 de marzo de 1996, ratificada por México el 28 de febrero de 2002, art. 1.
Pg. 102
no se trata de una atención eficaz por parte de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos a la materia para la cual fue creado y con lo anterior, se
evidencia otro desacierto por parte del Constituyente Permanente al, justamente,
desproveer de eficacia a las recomendaciones que en su caso le emita la
Comisión Nacional a las autoridades correspondientes, posterior a su debido
análisis e investigación.
De conformidad con lo anterior, y si bien la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos cuenta, desde su texto constitucional, con la naturaleza
suficiente para garantizar los derechos humanos, cabría la posibilidad de dotar a
sus recomendaciones de vinculación para reafirmar su naturaleza y otorgar a las
personas garantía de sus derechos humanos, cumpliendo con su función
garantista.
No dejamos de apuntar que, independientemente de que la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos cuenta con la autonomía suficiente para
autorregularse y modificar tanto su Ley como su Reglamento interno, ésta no
podría ampliar sus facultades respecto al debido acatamiento por parte de las
autoridades que violen los derechos humanos, por lo que en caso que la Comisión
quisiera modificar los efectos de sus recomendaciones, se vería impedida para
poder cumplir con la razón por la cual fue creada.
Debido a que el Constituyente Permanente optó por no proveer a las
recomendaciones de la Comisión con el carácter de vinculantes hacia las
autoridades infractoras, se puede apreciar que no cuenta con un campo de acción
libre para materializar su voluntad al no poder garantizar que las víctimas sean
debidamente resarcidas puesto que la observancia de las recomendaciones
quedaría al arbitrio de los mismos victimarios y, por ende, se encuentra incompleta
la función garantista de dicho órgano constitucional.
Pg. 103
Es por todo lo anteriormente expuesto que se puede apreciar que, si bien la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuenta con autonomía
materialmente legislativa y administrativa, ésta no cuenta con autonomía suficiente
para ejercer su voluntad -en cuanto a sus recomendaciones hacia las autoridades
infractoras se refiere- y justificar la función garantista por la cual fue creada como
órgano constitucional autónomo, esto es, garantizar la materia de derechos
humanos originaria del Estado de forma eficaz y bajo un esquema de coordinación
de poderes.
Así parece que las características como órgano constitucional autónomo sí
se ven cumplidas en su aspecto formal; sin embargo los desaciertos del
Constituyente Permanente al marco jurídico constitucional, de conformidad con lo
anteriormente señalado, resultan de necesaria solución y a la vez, son desaciertos
perfectibles dentro del marco jurídico constitucional, bajo la naturaleza jurídica de
órgano constitucional autónomo.
B.- Síntesis de las consecuencias y efectos jurídicos.
Una de las características esenciales del Derecho, dice Luis Recaséns
Siches, es la exigibilidad inexorable que conlleva, es decir, su realización tiene que
ser impuesta de modo incondicionado, autárquico, con el fin de someter la
conducta de los llamados a cumplir el Derecho con independencia de la voluntad
fortuita e imprevisible de los mismos338. Es lo anterior lo que caracteriza a los
preceptos jurídicos de las normas morales, justamente que los primeros son
bilaterales puesto que imponen deberes derivados de facultades o conceden
derechos derivados de obligaciones, situación contraria a las normas morales
dado que éstas son simples reglas unilaterales carecientes de autoridad facultada
para exigir su cumplimiento339.
338Recaséns Siches, op. cit., p. 92.
339García Maynez, Eduardo, op. cit., p. 15.
Pg. 104
A manera de cerrar la distinción entre los deberes jurídicos y los deberes
morales, la diferencia entre éstos radica en que justamente, los deberes morales
carecen de coercibilidad, significando que su cumplimiento ha de efectuarse
únicamente de manera espontánea, en tanto que los deberes jurídicos exigen de
determinadas autoridades la obtención del cumplimiento prescrito en la norma340.
El Derecho, dice Manuel Atienza, se distingue de otras formas de
ordenación de las conductas porque éste alcanza grados de previsibilidad
denominados como certeza jurídica; es decir, el cumplimiento de las normas
jurídicas se asegura a través del respaldo coactivo prestado por el Estado y es, a
través de las normas de aplicación o de juicio, que se garantiza que los derechos y
obligaciones estipulados por las normas jurídicas se van a cumplir341. La eficacia
social de las normas jurídicas, dependerá pues, de que el contenido de la
regulación jurídica sea eficaz, así como también de que se produzcan ciertas
conexiones causales entre dicho cumplimiento y los efectos buscados342.
Asimismo y con relación a la seguridad jurídica, dice el mismo autor que
habríamos de entender a ésta como la capacidad de un determinado
ordenamiento jurídico para hacer previsibles el resto de valores, de manera que la
justicia podría definirse como la seguridad de que el Derecho nos proporciona un
máximo de libertad y de igualdad, concluyendo que, justamente, el sentido de los
principios de certeza jurídica es el de garantizar a todos los individuos el goce de
las libertades reconocidas por el Derecho343.
340Ídem, p. 21.
341Atienza, Manuel, “El sentido del Derecho”, Barcelona, Ariel, 2001, p.181.
342Ídem, p. 170.
343Ídem, p. 182.
Pg. 105
Al formar parte la Comisión Nacional de los Derechos Humanos del sistema
jurídico mexicano, por naturaleza se encuentra inmerso y regulado por normas
jurídicas integrantes de dicho sistema344. Justamente respecto a las normas
jurídicas, dice Antonio Pérez Luño, que lo peculiar de éstas es que imponen
determinadas conductas y de dicha forma contribuyen a crear una determinada
expectativa de actuación en la vida social345 por lo tanto lo que caracteriza a las
normas jurídicas respecto a otros tipos de normatividad social, es justamente el no
supeditar o condicionar su cumplimiento a la opinión de los obligados346.
Siguiendo el hilo de las normas jurídicas y el cumplimiento que traen
aparejado, Manuel Borja Soriano, citando a Bonnecase, enuncia que los efectos
de derecho pueden consistir en la creación, transmisión, modificación y extinción
de obligaciones o derechos. Los hechos que producen éstos efectos jurídicos se
llaman hechos jurídicos -en sentido general-, los cuales a su vez se dividen en dos
categorías: actos jurídicos y hechos jurídicos -en sentido especial-347.
Como a continuación será abordado, la regulación constitucional de las
recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
establece que éstas tendrán el carácter de “no vinculantes” a las autoridades que
resulten infractoras, por lo que se abordará a continuación si al no ser vinculantes
las recomendaciones ¿pueden ser considerados como elementos de la
maquinaria jurídica, y ya no únicamente constitucional sino como elementos
jurídicos en general? Lo anterior toda vez que, como será expuesto, no producen
ninguna consecuencia jurídica hacia las autoridades infractoras, ni como acto ni
como hecho jurídico.
344Rico Ávarez, Fausto y Garza Bandala, Patricio, “Teoría General de las Obligaciones”, 2nda. ed.,
México, Editorial Porrúa, 2006, p. 27.345
Pérez Luño, Antonio Enrique, op. cit., p. 161.346
Ibídem.347
Borja Soriano, Manuel, op. cit., p. 84.
Pg. 106
C.- Recomendaciones públicas no vinculatorias: ¿estamos ante la presencia
de efectos jurídicos y sus homólogos?
El párrafo segundo, del apartado B, del artículo 102 constitucional establece
que aquellos organismos de protección de los derechos humanos amparados por
el orden jurídico mexicano formularán recomendaciones públicas “no vinculantes”
contra las autoridades que hubieren violado derechos humanos. El Constituyente
Permanente estableció que la única obligación que tienen los servidores públicos
para con las recomendaciones que en su caso le efectúe la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos será la de responder a éstas, mas no así el cumplirlas,
dejando claramente al arbitrio de los infractores la actividad o inactividad de
proceder a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de todas las
personas348.
La forma en la que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos opera
consiste en investigar y documentar todos aquellos abusos a los derechos
humanos, a fin de determinar si las autoridades o funcionarios públicos violaron o
no, los derechos humanos de los afectados. A efecto de dar respuesta a lo
anterior, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos formula documentos
públicos denominados como “recomendaciones”, las cuales, conforme al artículo
44 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señalarán las
medidas que consideren adecuadas y procedentes a efecto de dar efectiva
restitución a los afectados en sus derechos humanos349.
Adicional a lo anterior, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
puede también publicar un “informe especial” cuando la naturaleza del caso lo
348Artículo 102, apartado B, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
349“Ley de la Comisión…”, op. cit., artículo 44.
Pg. 107
requiera dada su importancia o gravedad350. Caso contrario para el supuesto de
aquellos casos que no sean considerados como “graves”, ya que ante dichas
situaciones, la Comisión cuenta con un procedimiento de “conciliación”351 previo a
la emisión de una “recomendación” hacia la autoridad o funcionario público de que
se trate, es decir, la Comisión primero buscará conciliar los casos con los
infractores de los derechos humanos. Lo anterior con fundamento en el Capítulo V
conformados por los artículos 119 al 124 y con el artículo 174 del Reglamento
Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos vigente.
Ahora bien ¿qué sucede con las acciones recomendadas por la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos y que debieran, en su caso, ser puestas en
marcha por aquellos funcionarios públicos o autoridades que hayan sido
comprobados como ejecutores de abusos en materia de derechos humanos, a
efecto de resarcir a las víctimas? En dichas situaciones, la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, una vez investigada y comprobada la violación a los
derechos humanos, no puede aplicar directamente las acciones adecuadas para el
caso en concreto y tiene que recurrir a instituciones jurisdiccionales.
Lo anterior con la finalidad de que sean éstas instituciones quienes se
encarguen de ejercer aquella coacción debida para que se siga su cabal
cumplimiento, ya sea a través de acciones penales o procedimientos
administrativos. El único camino libre que le queda a la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos a efecto de garantizar el derecho de las víctimas de abusos a
un recurso efectivo para resarcir las violaciones que sufrieron, sería el asegurarse
que las autoridades victimarias y funcionarios públicos cumplieran con las
recomendaciones emitidas en su contra y que resarzan aquellas violaciones de
derechos humanos de que se trate.
350“Reglamento Interno de la Comisión…”, op. cit., artículo 174; Human Right Watch, op. cit., p. 12.
351“Reglamento Interno de la Comisión…”, op. cit., artículos 119-124; Human Right Watch, op. cit.,
p. 13.
Pg. 108
Para tal efecto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuenta con
un procedimiento establecido en el segundo párrafo del apartado B del artículo
102 Constitucional, mismo que establece que en caso que las recomendaciones
emitidas por la Comisión no sean aceptadas por los funcionarios públicos o
autoridades, los mismos deberán fundar, motivar y hacer pública dicha negativa.
Aunado a que la Cámara de Senadores, o en su caso la Comisión Permanente o
la legislatura de las entidades federativas, podrán llamar a dichos servidores o
autoridades a efecto de que comparezcan ante dichos órganos y expliquen el
motivo de su negativa.
El procedimiento en caso de negativa no obliga al Poder Legislativo a
coadyuvar con el debido cumplimiento de las recomendaciones, dejándolas
desproveídas de cualquier clase de injerencia jurídica que pudiera y debieran
llegar a tener. Resulta claro que la caracterización de las recomendaciones como
“no vinculantes” únicamente da lugar a que, en el mayor de los casos, las
autoridades infractoras y los funcionarios públicos las puedan rechazar con la
única “obligación” de fundar, motivar y hacer pública su postura.
El tema de la publicidad de las negativas emitidas por las autoridades y
funcionarios públicos a las recomendaciones que en su caso les sean enviadas
por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cobra cierta relevancia toda
vez que estaríamos ante la presencia de un Estado, y un órgano constitucional
autónomo, que únicamente reacciona ante la presión mediática que podría llegar a
suscitarse si el caso en particular comenzara a obtener difusión social a través de
los distintos medios de comunicación existentes.
Es decir, la persecución y atención a las recomendaciones emitidas por la
vulneración a los derechos humanos de las personas sería trascendental
atendiendo a la popularidad y propagación que le dieran las personas vulneradas
Pg. 109
y no así a la importancia que tiene la protección universal a los derechos humanos
reconocida por la Carta Magna en su artículo 1, dejando dicha posibilidad
únicamente a las personas que pudieran llegar a contar con los recursos, medios y
apoyo por parte de organismos no gubernamentales352.
Abordaremos a continuación los efectos jurídicos que tienen las
recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de
conformidad con lo indicado por Manuel Borja Soriano en su cita a Bonnecase353.
Respecto al nacimiento de algún derecho u obligación con relación a las
recomendaciones no vinculantes, únicamente se encuentra la obligación por parte
de las autoridades y funcionarios públicos recomendados a responder su
aceptación o negativa a las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, sin encontrarse obligados ante un Poder del Estado a
resarcir en caso de ser culpables y dejando al arbitrio de los victimarios el
adecuado, y debido, resarcimiento a las víctimas.
Por otra parte, el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, establece que respecto a las recomendaciones, la
competencia de la Comisión consiste en verificar y dar seguimiento a que las
mismas sean cumplidas de forma cabal, así como también, en caso de ser
rechazadas las recomendaciones, la función de seguimiento se debe de continuar.
Sin embargo, al no ser vinculantes, el fin de realizar el seguimiento por parte de la
Comisión Nacional respecto al cumplimiento o no de las recomendaciones se
encontraría al arbitrio de los recomendados.
Anteriormente, se indicó que los órganos constitucionales autónomos deben
de mantener con el resto de los órganos del Estado relaciones de coordinación y
352Human Right Watch, op. cit., pp. 13 - 14.
353Borja Soriano, Manuel, op. cit., p. 84.
Pg. 110
que, justamente, nacen bajo la idea del equilibrio constitucional y son
considerados como una distribución de competencias eficaz respecto al adecuado
desarrollo de actividades encomendadas al Estado y con esto atender demandas
sociales354.
Bajo este orden de ideas, la lógica jurídica establecería que, al ser la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos un órgano independiente del Poder
Judicial ésta no podría realizar actividades propias del Poder Judicial, sin
embargo, por su naturaleza de órgano constitucional autónomo sí podría, en
consecuencia, transmitir al Poder Judicial la facultad de obligar a las autoridades y
funcionares públicos recomendados por la Comisión a acatar las
recomendaciones emitidas y de esta forma actuar bajo relaciones más
propiamente de coordinación, de conformidad con la segunda característica de
coordinación expuesta con la que naturalmente deben contar los órganos
constitucionales autónomos.
La Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, establece en su
artículo 46 que las recomendaciones, al no ser vinculantes, no podrán anular,
modificar o dejar sin efectos las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese
presentado la queja o denuncia, lo cual nos lleva a interpretar que dicha violación
afecta los derechos humanos incluso si se trata de actos prolongados en el
tiempo, evidenciando la clara omisión de efectos jurídicos que se debiera de
originar de la actuación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Por su parte, el párrafo cuarto del artículo 2 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, establece lo siguiente:
“(…) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos,
no son sujetos de responsabilidad patrimonial por las opiniones y
354Sentencia de fecha 22 de mayo de 2006, op. cit., p.95.
Pg. 111
recomendaciones que formulen, así como por los actos que realicen en ejercicio
de las funciones de su competencia”.
Es decir, tan no tienen efectos jurídicos las recomendaciones que emite la
Comisión Nacional y, por no ser vinculantes, ésta Comisión se encuentra
jurídicamente exenta de responsabilidad patrimonial y, como se ha indicado en
líneas anteriores, al no existir vinculación de estas recomendaciones para con los
sujetos pasivos de las mismas, la autoridad es libre de acatarla. Por lo anterior, si
dicha autoridad decide o no acatar las recomendaciones no sería decisión de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos y, al no estar realizando un acto de
autoridad, la Comisión Nacional no tendría responsabilidad patrimonial alguna por
sus recomendaciones.
Al carecer de efectos jurídicos, las recomendaciones emitidas por la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos no pueden considerarse como
hechos jurídicos, entendiendo por éstos últimos en su generalidad, ya que éstas
no producen ninguna consecuencia jurídica. Esto arroja una falla de técnica
legislativa y jurídica.
Siendo que el motivo de fondo por el cual fue creada la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos fue precisamente porque era de suma relevancia el
fortalecimiento a la autonomía de los organismos de protección de los derechos
humanos como una decisión política fundamental que permitiera incrementar la
eficacia de sus resoluciones en beneficio de la protección de los derechos
humanos amparados por el ordenamiento jurídico mexicano y dar así
cumplimiento a sus obligaciones de protección establecidas tanto en la Carta
Magna como en tratados internacionales, mediante la decisión por parte del
Constituyente Permanente de no dotar a dichas recomendaciones de correcta
vinculación a las autoridades infractoras, deja desnudo al Estado de Derecho,
fracasando así la dotación de efectividad a las recomendaciones que emite la
Pg. 112
Comisión Nacional de los Derechos Humanos para con las autoridades que
vulneran derechos humanos.
Pg. 113
Capítulo V. Conclusiones.
Actualmente, los ombudsman en sus actuaciones no están ceñidos por el
debido proceso ni por un sistema probatorio, toda vez que sus resoluciones se
fundan en convicciones que el propio Poder Judicial ha establecido no pueden
constituir prueba dentro de un proceso. Lo anterior resulta congruente con relación
a su carácter de un órgano que no emite resoluciones vinculatorias, y que debe
ser considerado no como autoridad sino como un coadyuvante de la autoridad355.
La idea anteriormente citada abre el cuestionamiento medular de la
presente investigación, ya que al no ser vinculantes las recomendaciones emitidas
por la Comisión ¿la falta de vinculación de éstas recomendaciones conlleva a
negar a la Comisión como parte del sistema jurídico de división de poderes
flexibles? A continuación respondo.
Al haber el Constituyente Permanente creado a la Comisión como aquel
órgano a cargo de promover, vigilar, garantizar y proteger los derechos humanos
se entiende que es la única autoridad de la materia. Sin embargo, por la
regulación jurídica presentada a las recomendaciones, sistemáticamente no
estamos ante una autoridad que cumpla con su función de garantizar los derechos
humanos, por lo que en realidad podría interpretarse que la materia de protección
y salvaguarda de los derechos humanos en México se encuentra coja y, en
realidad, se antoja sea reformada a efecto de que los pronunciamientos emitidos,
específicamente hablando de las recomendaciones a las autoridades, sean
vinculantes para así, completar la esencia de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos.
355Martínez Bullé Goyri, Víctor M., op. cit., p. 289.
Pg. 114
Lo anterior, nos lleva a la conclusión, respecto a la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos y a la facultad de ésta como figura jurídica encargada de
la protección de los derechos humanos, que la reglamentación de ésta como
órgano constitucional autónomo se encuentra desproveída de normas que
fortalezcan su naturaleza como autoridad, doten de completa certeza y seguridad
jurídica en materia de derechos humanos, puesto que las recomendaciones no
vinculantes emitidas por la Comisión no garantizan a la sociedad el resarcimiento
y protección en caso de violación a los derechos humanos otorgados en la Carta
Magna, y a su vez no se asegura un respaldo coactivo, en caso de negativa a las
recomendaciones por parte de las autoridades victimarias, debidamente prestado
por el Estado.
Los derechos humanos, indica Miguel Carbonell, son tan importantes que
éstos se sitúan fuera del mercado, es decir, son inalienables. También alcances
políticos, motivo por cual no puede existir una justificación colectiva que destroce
la exigencia derivada de un derecho fundamental356. Bajo la misma idea, Ronald
Dworkin señala que los derechos individuales son, en realidad, triunfos políticos en
manos de los individuos, teniendo éstos últimos derechos cuando, por alguna
razón, una meta colectiva no es justificación suficiente para negarles lo que
desean tener o hacer; o cuando no justifica suficientemente que se les imponga
una pérdida o un perjuicio357. Finalmente, y cerrando la idea anterior, Robert Alexy
indica que el sentido de los derechos fundamentales consiste en no dejar en
manos de la mayoría parlamentaria la decisión sobre determinadas posiciones del
individuo358.
Las posturas de Carbonell, Dworkin y Alexy anteriormente enunciadas nos
llevan a concluir que al carecer el órgano constitucional autónomo encargado de
356Carbonell, Miguel, “El ABC de los Derechos…”, op. cit., p. 9.
357Dworkin, Ronald, “Los derechos en serio”, Barcelona, Planeta-Agostini, 1993, p. 37.
358Alexy, Robert, “Teoría de los derechos fundamentales”, 2nda. ed., Madrid, CEPC, 2007, p. 412.
Pg. 115
velar y proteger los derechos humanos de facultades suficientes para poder actuar
de conformidad con su naturaleza, será el mismo sistema jurídico el que se auto
destruya.
Lo anterior, puesto que al no contar las recomendaciones con la
observancia deseable y aconsejable por parte de las autoridades recomendadas,
aunado a que al dejar al arbitrio del poder político -siendo éste representado por
las autoridades y servidores a los cuales le son dirigidas las recomendaciones de
la Comisión- la decisión voluntariosa de prestar atención a las recomendaciones
en materia de derechos humanos que se le señalen, no se cumple con el sentido
de existencia natural de los derechos humanos reconocidos en el texto
constitucional mexicano y compromete las funciones establecidas a la Comisión
como órgano constitucional autónomo.
Se abordó que en materia de Derechos Humanos, México ha avanzado en
los últimos años teniendo como causa una reforma constitucional en dicha materia
al artículo 1359, misma que en palabras de Miguel Carbonell, añadió una dimensión
sustancial al régimen democrático toda vez que indica aquello que no pueden
hacer lo gobernantes así como lo que no deben dejar de hacer, derivado del
establecimiento a nivel constitucional de un catálogo de derechos humanos. Es
decir, las constituciones establecen, bajo este paradigma, mandatos que obligan a
las autoridades a no realizar determinadas conductas, y otros mandatos que las
obligan a hacer algunas otras360.
Con ésta idea, respecto a las obligaciones de las autoridades en materia de
derechos humanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis
359Artículo 1, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.
360Carbonell, Miguel, “El ABC de los Derechos…”, op. cit., p. 3.
Pg. 116
18/2012361 señaló que, de conformidad con la reforma constitucional al artículo 1
del 10 de junio de 2011, se establecieron diversas obligaciones a las autoridades,
entre ellas, que las normas en materia de derechos humanos se deberán
interpretar conforme a la Constitución y a los tratados internacionales suscritos por
México. De igual forma, estableció que todas las autoridades, en el ámbito de sus
competencias, deben promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos y que el Estado debe prevenir, investigar, sancionar y reparar las
violaciones a los derechos humanos362.
Considerando lo establecido en el texto constitucional, las características de
los órganos constitucionales autónomos, la tesis mencionada y el control de
convencionalidad363 existente respecto a los tratados internacionales de los que
forma parte México364 en materia de derechos humanos y a las obligaciones
impuestas en estos con relación a impedir, prevenir e investigar violaciones y dotar
a las víctimas de recursos suficientes para resarcir las violaciones de derechos
humanos, el Constituyente Permanente debió de haber dotado a las
recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de
efectos jurídicos, estableciendo que las autoridades recomendadas serían
automáticamente vinculadas a proceso judicial y, con lo anterior, se cumpliría con
la obligación de sancionar a las autoridades que hubieren cometido violaciones en
materia de derechos humanos y se restablecería a las víctimas de dichos
atropellos, actuando la Comisión Nacional dentro de su naturaleza jurídica.
361Tesis: 1ª. 18/2012, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro IX,
junio de 2012, p. 257.362
“Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma
diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Secretaría de
Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 10 de junio de 2011.363
Carbonell, Miguel, “El ABC de los Derechos…”, op. cit., p. 176.
364Op. cit. supra, nota 337.
Pg. 117
Si bien es cierto que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
carece de facultades coercitivas para obligar a las autoridades infractoras de
derechos humanos a atender sus recomendaciones, puede hacer llamar a dichas
autoridades ante la Cámara de Senadores a efecto de que expliquen los motivos
por los cuales optaron por no responder o acatar las recomendaciones que les
hayan sido formuladas. Dicho actuar claramente no es el ideal, puesto que
considero se debió de haber establecido un procedimiento automático de control
de cumplimiento y/o vinculación a procedimiento jurisdiccional con el Poder
Judicial para que así los sujetos recomendados por la Comisión acataran dichas
recomendaciones, y de esta forma las recomendaciones dejarían de estar sujetas
a la voluntad de los recomendados y estaríamos ante la presencia de una figura
jurídica mucho más eficaz.
Al mismo tiempo, derivado de la falta de facultades vinculatorias,
sancionadoras o de coordinación entre Poderes en cuanto a las recomendaciones,
con el fin de crear nexos jurídicos entre la Comisión y los sujetos pasivos de las
recomendaciones, así como para el caso de omisión de las recomendaciones por
parte de las autoridades o funcionarios públicos, la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos se encuentra en una situación muy cómoda dado que
jurídicamente tiene las herramientas adecuadas para justificar su inactividad en
dichas situaciones, puesto que ésta no puede ir más allá de aquello con lo que el
texto normativo la ha facultado.
Como se pudo evidenciar en la presente investigación, el resto de órganos
constitucionales autónomos del Estado Mexicano cuentan con facultades
necesarias para dar cumplimiento a los fines por los cuales fueron creados y poder
así, funcionar como un equilibrio de fuerzas a través de la cooperación y
coordinación y ser capaces de dar solución a los problemas que van surgiendo a
Pg. 118
través del tiempo365. Por lo anterior, resulta sumamente cuestionable que la
Comisión no haya sido reformada a efecto de encontrarse en sintonía con el resto
de los órganos cuando, en realidad, puede ser reformada de la misma manera
precisamente por la naturaleza jurídica de un órgano constitucional autónomo con
la que hemos analizado, cumple la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Es decir, se ve impedida desde su regulación constitucional a dar cabal
cumplimiento a los funciones establecidas a ésta y, podría ser facultada para
actuar en coordinación con el resto de los Poderes de tal forma que no interfiriera
en el actuar Jurisdiccional366.
Al deber ser obligación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
el constreñir a las autoridades a no cometer violaciones de derechos humanos,
también lo es demandar de las autoridades que resulten culpables de las
violaciones, el resarcimiento de los daños ocasionados. Por ello, es deber del
Constituyente Permanente reformar el texto constitucional a efecto de otorgarle a
la Comisión facultades suficientes para que ésta a su vez pueda dar cumplimiento
a sus fines institucionales, resultando en el fortalecimiento de su naturaleza
jurídica como órgano constitucional autónomo367.
Como consecuencia de la anterior propuesta, los cambios sociales a través
del Derecho en materia de derechos humanos necesariamente comenzarán a
verse reflejados en tanto el órgano constitucional creado con la finalidad de
proteger la observancia por parte de las autoridades de tales derechos sea
asertivamente reformado y pueda así, hablarse de una figura jurídica eficaz.
Es por todo lo anterior que, o se modifica el carácter no vinculatorio de las
recomendaciones a vinculante, o bien, sería ideal facultar a la Comisión para llevar
365Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 306.
366Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 303 y 306.
367Tesis: 2a. 129/2001, op. cit.
Pg. 119
a cabo un procedimiento de coordinación a efecto de trabajar mano a mano con el
Poder Judicial, funcionando así dentro de los parámetros establecidos a ésta
Comisión con la naturaleza jurídica de órgano constitucional autónomo bajo la cual
fue transformada y con base en el esquema mexicano constitucional de
separación de poderes flexible368. De realizarse el primer supuesto a través de la
reforma constitucional al artículo 102, apartado B, párrafo segundo, se traerían
aparejadas las reformas necesarias a la Ley de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, a efecto de dotar de vinculación a las recomendaciones que
en su caso emita la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
No quisiera dejar de indicar que, e independientemente no es materia de
ésta tesis y se dejará para futuras investigaciones, de realizarse el supuesto de
que la Comisión trabajara en coordinación con el Poder Judicial –respetando el
sistema de separación de poderes flexible- éste último llevaría a cabo su actuación
judicial sujeta al debido proceso legal y a un sistema probatorio legalmente
establecido que permitiera arribar a una verdad legal, probada en autos y siendo
garantía de seguridad jurídica para los particulares369 y podría así juzgar –en caso
de ser necesario- y actuar oportuna y debidamente contra quienes vulneren los
derechos humanos.
De continuar con la regulación constitucional actual respecto a la no
vinculación de las recomendaciones emitidas por la Comisión, ésta sí podría ser
considerada bajo la naturaleza jurídica de órgano constitucional autónomo
tomando en consideración las características -ya mencionadas y analizadas en la
presente investigación- con las que éstos órganos constitucionales deben de
cumplir, sin embargo la regulación de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos en cuanto a la vinculación de las recomendaciones que emite a las
autoridades infractoras de derechos humanos sí puede ser reformada de tal forma
368Tesis: P./J. 78/2009, op. cit.
369Martínez Bullé Goyri, Víctor M., op. cit., p. 289.
Pg. 120
que permita a la Comisión Nacional garantizar los derechos humanos, como se ha
indicado.
Por lo expuesto a lo largo de la presente investigación, se evidenció que la
regulación actual de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cumple con
las cuatro características de todo órgano constitucional autónomo no obstante la
caracterización de las recomendaciones que emite y, de igual forma se evidenció,
aún puede ser sujeta a reformas que fortalezcan tanto a sus funciones como al
Estado de Derecho.
Como conclusión, al otorgarle a las recomendaciones la facultad de ser
vinculantes a las autoridades infractoras de derechos humanos, la Comisión sí
continuaría actuando como órgano constitucional autónomo al contar con la
posibilidad de obligar a aquellas autoridades o servidores públicos a atender las
recomendaciones emitidas y, en caso de incumplimiento parcial o total, poder
exigir de éstas autoridades o servidores públicos dichos cumplimientos y no
sujetarlos a su arbitrio, originando a su vez la sujeción del poder a la legalidad
orientada a garantizar los derechos fundamentales, traduciéndose a un
establecimiento, preservación y fortalecimiento del Estado de Derecho370,
liberando así a la materia objeto de la Comisión de cualquier sujeción política a la
que podría encontrarse sumergida puesto que se encontraría dando cabal
cumplimiento al atender la materia por la cual fue creada y, por lo anterior, se
fortalecería a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como órgano
constitucional autónomo.
370Pérez Luño, Antonio Enrique, op. cit., p.169.
Pg. 121
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