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AMECIP II Congreso Internacional
Toluca, Estado de México, 11 al 13 de septiembre del 2014
Universidad Autónoma del Estado de México
La participación ciudadana en la unidad
Ce Cualli Ohtli, en el marco del presupuesto
participativo en la Delegación Iztapalapa1.
Aída Araceli Barrera Almaraz (barrera_araceli@hotmail.com)
Graciela Cruz Miguel (graceczwl@yahoo.es)
Universidad Autónoma de la Ciudad de México
MESA: “Decisiones ciudadanas en el gasto público. El presupuesto participativo en
Iztapalapa y Milpa Alta, Distrito Federal”
Eje 5: Administración y Políticas Públicas: Diseño, Gestión y Evaluación
El trabajo es presentado en el 2do. Congreso Internacional de la Asociación
Mexicana de Ciencias Políticas (AMECIP), organizado en colaboración con la
universidad autónoma del estado de México en la ciudad de Toluca el 11,12 y 13 de
septiembre del 2014.
Palabras Clave: Presupuesto participativo, Políticas públicas, Gobernanza,
Participación ciudadana institucionalizada, Iztapalapa.
1 Los resultados de esta ponencia forman parte del proyecto de Investigación
“Gobernanza de recursos públicos en el Distrito Federal. Experiencias de gobierno a
partir de los Presupuestos Participativos en las delegaciones políticas de Milpa Alta
e Iztapalapa”, el cual cuenta con el apoyo de la UACM-SECITI y es coordinado por
la Dra. María de Lourdes Marquina Sánchez, profesora investigadora de la
Universidad Autónoma de la Ciudad de México.
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Resumen
Dadas las transformaciones de la sociedad y la falta de credibilidad de la ciudadanía
en los gobiernos, las autoridades del gobierno del Distrito Federal, junto con la
Asamblea Legislativa del D.F., han institucionalizado la participación de la
ciudadanía y la implementación del presupuesto participativo para mejorar las
condiciones de vida en las colonias de esta ciudad.
Hemos considerado relevante hacer una investigación sobre la gestión del
presupuesto participativo en la Unidad Habitacional (UH) Ce Cualli Ohtli de la
Delegación Iztapalapa porque los fundadores de dicha UH forman parte de una
organización social de lucha por vivienda popular. Con su trayectoria organizativa
lograron constituirse como una sociedad cooperativa de vivienda, desde el 6 de
noviembre de 1984. Esta unidad se encuentra en el predio el Molino, considerado
zona de alta marginalidad, el cual colinda con las delegaciones Tláhuac y
Xochimilco. Las bases sobre las que se desarrolla esta sociedad cooperativa son los
principios de: “autoorganización y autogestión social cuyo fin ha sido desarrollar un
proyecto colectivo de construcción de un espacio territorial, habitacional, social y de
convivencia, con el fin de resarcir una demanda común: la obtención de vivienda
propia”.
Las formas de organización previa que tienen los habitantes de esa unidad, han
influido en la gestión del presupuesto participativo de ese espacio habitacional. El
actuar de los ciudadanos para mejorar su entorno, refleja características distintas al
de otras experiencias en la misma delegación Iztapalapa, donde la cohesión social
es prácticamente inexistente, y se torna difícil la construcción de gobernanza urbana.
Nuestro trabajo mostrará, en un primer apartado, el marco teórico para nuestra
investigación desde la literatura relacionada con las políticas públicas,
específicamente, la etapa de la implementación. Posteriormente, se presentarán las
características de la delegación Iztapalapa y se hará mención a la forma en que ha
venido operando el presupuesto participativo, aún antes de su institucionalización.
Finalmente, se expondrán los avances del trabajo de campo a fin de conocer los
resultados de la gestión del presupuesto participativo durante el período 2010-2012,
en dicha unidad habitacional.
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Introducción
En sociedades que se han organizado bajo el régimen democrático, los ciudadanos
delegan en el poder legislativo y ejecutivo las decisiones políticas esperando que
dichas decisiones sean en beneficio de los representados. Sin embargo, no siempre
es así y a causa de la insatisfacción de demandas y a las diversas necesidades de
los habitantes de la sociedad se buscan nuevos mecanismos para que los
ciudadanos incidan en dichas decisiones. Así, de alguna manera, los individuos se
van involucrando en los asuntos públicos y con ello, también generan un cambio en
la sociedad.
La transición democrática que paulatinamente estamos construyendo en nuestro
país, nos lleva a revisar los planteamientos de la democracia y las acciones de la
sociedad que, en nuestros días, trasciende el derecho a ejercer el voto. Actualmente
podemos ver que un sector creciente de ciudadanos enfoca sus acciones en favor
de la construcción de un sistema democrático más plural e incluyente, y son las
mayorías las que, de manera paulatina pero constante, se incorporan a una
participación activa con el fin de ser escuchadas y tomadas en cuenta por su
gobierno al momento de tomar las decisiones públicas.
Por otro lado, esa misma transición democrática ha impulsado a los gobiernos a
replantear sus mecanismos institucionales y buscar otras formas de gobernar con el
fin de propiciar e incrementar la participación activa de la ciudadanía. Así, al
momento de trazar sus acciones, algunos gobiernos implementan políticas públicas
que impulsan la participación ciudadana institucionalizada; como referencia de ellos
tenemos los casos de presupuesto participativo, implementados en varias ciudades
del mundo.
Nuestra mirada al presupuesto participativo será a partir del enfoque de las
Políticas Públicas, señalando que la revisión del presupuesto participativo en Ce
Cualli Ohtli se centra en la etapa de implementación, entendiendo por ésta “las
acciones efectuadas por individuos o grupos públicos y privados, con miras a la
realización de objetivos previamente decididos” (Donald y Carl, 1993, p. 99). Por otra
parte, también queremos anotar que en este trabajo nos referimos a la política
pública que fomenta la participación ciudadana institucionalizada, entendiéndola
como una política social que se enfoca hacia la capacidad de los individuos para
gobernarse y dar solución a sus problemas participando de la vida pública. La
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política social que trata de construir ciudadanía se orienta a que los individuos sepan
reconocer y ejercer sus derechos y por supuesto, también sus obligaciones.
I. Democracia, políticas públicas, participación ciudadana, gobernanza y
presupuestos participativos
México es un Estado, lo cual, en términos generales, comprende la integración de la
soberanía, el territorio, la cultura, y el régimen político. El gobierno es el modo de
organizar y dar forma al poder político, en nuestro país la democracia es el modo de
organizar el poder político.
La teoría señala que una sociedad democrática enarbola principios básicos de
soberanía popular, el principio de mayoría y los derechos de las minorías, así como
los principios de representación política democrática, y los valores de libertad,
igualdad, y fraternidad (Woldenberg, 2001) La vida democrática también implica la
participación activa de los ciudadanos. En la actualidad, hablar de un pueblo
soberano remite a pensar en hombres y mujeres que gozan de derechos políticos
que les permiten participar de diferentes maneras en torno a la construcción de la
voluntad política colectiva.
En un régimen de democracia representativa, los ciudadanos delegan en un ente
gubernativo las decisiones políticas y por medio de procesos democráticos,
autorizan a sus representantes a actuar en beneficio de los representados. En los
últimos años, los expertos han señalado que las formas clásicas de la
representación política se encuentran erosionadas y su eficacia va en decadencia.
En torno al tema, se ha dado todo un debate, a partir de los conflictos de la
representación y la fractura entre los ciudadanos y sus representantes, hecho que
pone al centro del debate la existencia de una crisis de representación política en los
sistemas de democracia representativa.
Lo anterior ha provocado una transformación en la democracia meramente
representativa. En las sociedades actuales existe un proceso paulatino de
incorporación de los ciudadanos a la discusión, intervención y solución de los
problemas que aquejan a su comunidad. Con acciones reivindican la ampliación y
apropiación de prácticas de participación y de corresponsabilidad con el gobierno
frente a los problemas públicos. Así observamos que la democracia representativa
está siendo rebasada por un modelo más incluyente: la democracia participativa,
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misma que contempla una visión democrática basada en la consulta y participación
ciudadanas, la apropiación de espacios de deliberación así como en el ejercicio
pleno de los derechos y obligaciones ciudadanos.
I.I De las políticas públicas
En las últimas cuatro décadas, dada la inserción al mundo globalizado que demanda
la implementación de reformas estructurales del Estado, en México, como en el
mundo, se ha vivido una importante transformación en los entornos político,
económico, y social. Jorge Máttar sustenta que el transitar de la política económica
en América Latina que pasó del esquema de la industrialización por sustitución de
importaciones (ISI), prevaleciente en las décadas de los 50 hasta finales de los 80, a
otro nuevo esquema dirigido a un intento de desarrollo sostenido, so pretexto de un
diagnóstico apresurado, se concluyó que el modelo de ISI estaba agotado, pues a
fines de los ochenta “el crecimiento económico se estancó, la inflación se elevó, se
desbordaron los equilibrios macroeconómicos y retrocedieron los estándares de
bienestar”. (Máttar en Martínez y Rodríguez 2009, p.11)
Para Máttar, el oportunismo del mercado por el retiro del Estado como productor
monopólico de bienes y servicios públicos, trajo como resultado periodos de
volatilidad financiera y crecimiento económico insuficiente con moderados avances
en materia social. Refiere que en el año 2009, la economía mundial transitó por su
peor crisis, después de la gran depresión de los años 30, por ello, en algunos países
desarrollados aparecieron acciones e intervenciones públicas que dan cuenta del
papel fundamental del Estado y la política pública. Es a partir del debilitamiento del
Estado con la introducción del modelo neoliberal, que las políticas públicas
adquieren mayor preponderancia en el mundo.
Como campo de estudio específico, las políticas públicas surgen después de la
Segunda Guerra Mundial, a partir del estudio del proceso de la toma de decisiones
para el gobierno. La idea de las políticas públicas implica un ámbito de la vida
colectiva que incluye elementos que requieren de la regulación o intervención
gubernamental. Una política es una acción de gobierno, una decisión.
En la actualidad frente a la diversidad y complejidad de las sociedades resulta
difícil para los gobiernos atender a cabalidad todas las demandas y necesidades, por
ello, en materia de agenda gubernamental, Luis F. Aguilar (1993) sostiene que: “no
todas las cuestiones deben ser objeto de la acción gubernamental”. Este autor
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centra su planteamiento en la importancia de definir la agenda, pues en un Estado
pueden surgir un sinfín de problemas con situaciones y causas heterogéneas que
afectan a un número mayor o menor de personas. Aguilar opina que la composición
y causas de los problemas públicos son determinantes para decidir si forman o no
parte de la agenda y acción del gobierno.
En torno al proceso de implementación de políticas públicas, la teoría define que
está implicado un proceso el cual parte de la detección de un problema o necesidad
que resulta de suma prioridad para ser atendido en una comunidad o Estado, a partir
del cual el gobierno se traza como objetivo, contrarrestar, atender, disminuir o
eliminar tal situación. Así se procede a realizar un diseño específico de acciones
tomando en cuenta los recursos, los actores involucrados, los medios a emplear y
las reglas a seguir. Posteriormente, se realiza un puntual seguimiento para
implementar las acciones diseñadas y, finalmente, se toma en cuenta el curso que
toma la acción implementada y los hechos reales que la acción colectiva produce
para evaluar la decisión implementada.
Luis Aguilar Villanueva, nos dice que el proceso o ciclo de las políticas es, más
que un proceso efectivamente seguido por los gobiernos, es una herramienta
heurística que contribuye a examinar el decurso de las acciones gubernamentales
(Aguilar, 1992, p.25). En este sentido, propone los siguientes tramos de la política:
Definición de la agenda, es la elección de los asuntos y prioridades de acción
que el gobierno define si actuará o no sobre un determinado asunto. Delibera
y decide si intervendrá, no intervendrá, o aplazará su intervención. (Aguilar,
1993, p.27)
Diseño o hechura de la política, integra la elección y decisión
gubernamentales de una serie de acciones con las que se propone intervenir
ante un problema público.
Implementación de la política, es la realización de lo decidido, ejecución y
puesta en práctica de la política decidida.
Evaluación, análisis de los resultados que arrojan las acciones elegidas e
implementadas en una política de gobierno para la intervención de un
problema público.
Para nuestra investigación, centramos nuestro análisis en el tramo que
corresponde a la fase de la implementación del presupuesto participativo, acción
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pública diseñada por el Gobierno del Distrito Federal, en el marco de su política para
fomentar la construcción y fortalecimiento de la ciudadanía en esta ciudad.
En torno a la implementación de las políticas, encontramos que paulatinamente la
ciudadanía se ha incorporado a los procesos, mecanismos e instituciones propios de
las democracias, con una creciente organización y participación. En este proceso, se
destaca de la ciudadanía, la búsqueda de estrategias adecuadas para el logro de un
ejercicio de la ciudadanía plena, pero que a la vez permita incidir en la agenda
pública, asentando formas particulares al quehacer político, con la pretensión de
garantizar ciertos intereses de la ciudadanía.
Para resaltar la importancia de la participación ciudadana en la implementación de
las políticas públicas, citamos un trabajo coordinado por Cristina Sánchez Mejorada
y Lucía Álvarez, donde se afirma que:
Para que los actores sociales y civiles incidan en las políticas públicas existen
diferentes mecanismos, que van desde la presión hasta la deliberación y
construcción (diseño, ejecución, evaluación y control) conjunta de políticas
públicas, lo que implica necesariamente su relación con el gobierno y, por lo
general, no necesariamente hacer uso de los mecanismos e instrumentos que el
propio gobierno establece (2011, p. 8-9).
En nuestra investigación, ha resultado fundamental revisar el actuar de los
ciudadanos que habitan en la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli en el D.F., y el
ejercicio de sus derechos y obligaciones enmarcados en la Ley de Participación
Ciudadana del Distrito Federal, para resaltar la importancia de la participación
ciudadana en el proceso de implementación del presupuesto participativo en el
periodo 2010, 2011 y 2012.
Hacer referencia a una política pública nos obliga a incorporar en el discurso los
elementos centrales que hacen de ésta el producto de una acción colectiva. Una
política pública es una acción de gobierno dirigida a un sector específico de la
población de un Estado, región o ciudad, con la finalidad de atender un problema o
necesidad específico, el cual es considerado de mayor preponderancia y de especial
atención frente a una diversa gama de necesidades sociales, que debe atender un
gobierno y que se acompaña de la ciudadanía organizada en función de ejercer sus
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derechos y ser tomada en cuenta al momento de dar solución a los problemas
públicos.
Por su parte, Manuel Canto nos dice que en el centro de las transformaciones de
la relación entre el gobierno y la sociedad se encuentra la distinción entre política
pública y acción pública. Sostiene que en las sociedades donde se ha desarrollado
un desempeño democrático de los ciudadanos y sus organizaciones, la política
pública tiende a concebirse más como una acción que involucra activamente a los
actores sociales que como mera intervención gubernamental (Canto, 2005, p.9).
En materia de ejecución de las políticas públicas, Aguilar nos dice que una
política pública es un proceso, una serie compleja de decisiones en las que se
entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y las instancias
gubernamentales. Así observamos que, el proceso de elaboración de una política
pública, si bien es materia fundamental del gobierno, implica de manera estratégica
la participación de la ciudadanía. Una participación efectiva requiere de las
instancias de gobierno, de los procedimientos y la reglamentación necesarios para
hacerla posible, pero también de ciudadanos que conozcan y se apropien de dichos
procedimientos y reglamentación (IEDF, v.4, 2012, p.39).
Actualmente, y cada vez con más frecuencia, los gobiernos implementan
acciones y estrategias enfocadas hacia la participación ciudadana. Una participación
promovida por el gobierno, diseñada dentro de un marco jurídico que incluye los
mecanismos propicios para que la ciudadanía pueda participar, se reconoce como
participación ciudadana institucionalizada.
I.II Participación Ciudadana, ejercicio de ciudadanía y Gobernanza
Por ciudadanía, entendemos que ésta se relaciona con la democracia y con la
obtención de distintos tipos de derechos, reconocidos y garantizados por el Estado.
La ciudadanía, permite a los individuos pasar de su ámbito individual, al espacio
social; construye una relación de pertenencia de la persona con la comunidad, la
cual deberá tener conciencia y responsabilidad del ejercicio y exigencia de sus
derechos y cumplimiento de sus obligaciones. Manuel Canto (2005, p.1) afirma que:
“ciudadanía hace referencia a participar por derecho propio – que es lo específico de
la ciudadanía- pero que estos derechos se instituyen y se ejercen colectivamente”.
Por su parte, la participación ciudadana es un componente estratégico para un buen
gobierno y para la vida en democracia; es un espacio social de expresión,
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organización y de ejercicio del conjunto de derechos y obligaciones que nos definen
como ciudadanos y miembros de una determinada comunidad, participar fortalece la
construcción de ciudadanía. En consecuencia no se podría concebir el componente
del buen gobierno sin considerar el papel fundamental de éste para propiciar la
participación ciudadana en pro del ejercicio de ciudadanía. En ese sentido Lucía
Álvarez (2008, p.109) afirma que: “la ciudadanía toma parte en los asuntos públicos,
ya sea a través de la convocatoria gubernamental, creando los mecanismos y
espacios de intermediación y de interlocución entre el gobierno y la ciudadanía o
bien, mediante el desarrollo de programas de políticas públicas que emanan de la
sociedad civil”.
Con estos elementos podemos resumir que fomentar la participación ciudadana
es un componente estratégico para un buen gobierno y para la vida en democracia,
y se traduce en un espacio social de expresión, organización y de ejercicio del
conjunto de derechos y obligaciones que nos definen como ciudadanos y miembros
de una determinada comunidad. Además, participar en un marco institucional,
impulsado desde el gobierno, fortalece la construcción de ciudadanía.
Por otra parte, los cambios surgidos a partir de la transformación democrática de la
sociedad y la incursión de los ciudadanos y su participación en la toma de
decisiones públicas ponen en el centro de las definiciones el concepto de
gobernanza, concepto que no sólo hace referencia a las buenas prácticas
administrativas, implica un giro en la concepción misma de la forma de gobernar y
de hacer las políticas públicas. La gobernanza entraña la complejidad social que la
vincula, y también requiere de ciudadanos activos y de una sociedad participativa
(Canto, 2008, p.16).
Como ya hemos señalado, tras la participación más activa de los ciudadanos se
han propiciado cambios en la acción gubernamental transformado la relación
Estado-sociedad, por lo que con más frecuencia, los gobiernos buscan practicar la
gobernanza.
Un gobierno que fomenta la participación ciudadana con poder de decisión,
fortalece la interacción con sus ciudadanos y las instituciones. Posibilita la
instrumentación eficiente de mejores políticas públicas y favorece la construcción de
una ciudadanía. Una sociedad que se apodera de los instrumentos de participación
ciudadana fortalece el consenso social y construye ciudadanía, entendida como el
ejercicio cabal de los derechos y deberes de los ciudadanos. La construcción de una
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ciudadanía implica también un creciente número de ciudadanos autónomos, críticos
y reflexivos, capaces de proponer, discutir y definir proyectos en busca de resolver
democráticamente los problemas públicos que aquejan a la comunidad.
I.III Los presupuestos participativos
En un aporte de Lourdes Marquina (2013) se aborda sobre la importancia que
representa el hecho de que los gobiernos cuenten con mecanismos propicios para
incorporar a los ciudadanos en las decisiones del gobierno. Señala que en materia
de gasto público, los ciudadanos pueden llegar a tener más confianza en los
gobiernos cuando se les consulta e incluso, se comprometen a cumplir con las
prioridades definidas, discutidas y acordadas entre los propios ciudadanos. Marquina
señala que en América Latina los gobiernos de izquierda han buscado fortalecer la
participación ciudadana a través de diversas políticas. La autora nos remonta al caso
de la ciudad de Porto Alegre, Brasil, donde en 1989 el gobierno del Partido de los
Trabajadores diseñó un programa en el que, a través de una consulta pública, los
ciudadanos expresaron sus preferencias respecto a la ejecución de obras públicas.
Marquina refiere que los resultados exitosos de ese programa piloto, propiciaron que
se extendiera el modelo de participación ciudadana en la ejecución del gasto público
hacia diversas latitudes. Sostiene que el presupuesto participativo es un mecanismo
de participación ciudadana mediante el cual los ciudadanos deciden sobre una parte
del gasto público para mejorar las condiciones de vida en sus espacios. Resalta la
importancia del caso en Porto Alegre, pero también hace un rastreo de los
antecedentes del presupuesto participativo en el Distrito Federal, previos a su
institucionalización.
En una nota de la CEPAL, Cristina Bloj refiere que el presupuesto participativo es
un dispositivo asentado en una práctica de democracia participativa, de cogestión de
iniciativas entre actores públicos y privados, por el cual una parte del presupuesto
global (se trate de regiones o ciudades) se reserva para la decisión de la ciudadanía
que, en asambleas, decide sobre las prioridades de obra e inversión pública para su
distrito o barrio. Este canal de participación es promovido por los estados
fundamentalmente y en él interactúan gobiernos y sociedad en función de identificar,
elaborar, y ejecutar proyectos que serán financiados por los gobiernos; aunque en
algunos casos también se cuenta con apoyo de las mismas comunidades y de
ONG´s. Más allá de los resultados concretos que se pueden consignar en cada
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caso, exitosos o no tanto, el presupuesto participativo inaugura una práctica
inclusiva de la ciudadanía en la definición del presupuesto público que, aunque
acotado, es importante para el camino de la construcción de una nueva cultura
política, basada en valores democráticos.
Por lo que respecta al caso del Distrito Federal, el origen del presupuesto
participativo se remonta al marco de la reforma política del D.F. de finales de la
década de los ochenta y con grandes avances en 1996, cuando se estableció la
posibilidad de que los ciudadanos pudieran elegir a los jefes delegacionales
(Marquina, 2013, p.105). En ese contexto, en 2001, en la Delegación Tlalpan, con un
gobierno emergido de un partido de izquierda tuvo lugar la primera experiencia de
presupuesto participativo. Marquina señala que el objetivo de operar el presupuesto
participativo fue avanzar, aún más, en la reforma política del D.F., para lograr su
verdadera autonomía, ya que todavía, las delegacionales políticas del D.F. no gozan
de autonomía financiera pues dependen de la asignación de los recursos que le
provee el gobierno central de la ciudad. Refiere que el presupuesto participativo,
además de promover la participación de la ciudadanía en la delegación Tlalpan,
simboliza la lucha conjunta de los partidos de izquierda, principalmente del Partido
de la Revolución Democrática (PRD) que desde su fundación, ha estado
fuertemente vinculado con las organizaciones de la sociedad civil (Marquina, 2013,
p. 104-105).
De acuerdo con lo que señala la normatividad en la ciudad, el concepto de
presupuesto participativo se refiere a los recursos destinados por parte de las
delegaciones políticas, para que los ciudadanos, en cada colonia, unidad
habitacional, barrio o pueblo, decidan sobre su aplicación. Es la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal (ALDF) la encargada de aprobar, cada año, el recurso
para ese fin, en el marco del presupuesto aprobado al gobierno del Distrito Federal.
Por su parte, tanto el Gobierno del Distrito Federal como los Jefes Delegacionales,
deben incluir en sus proyectos anuales de presupuesto de egresos, las propuestas
sobre los montos de los recursos y los rubros de aplicación, respetando la decisión
ciudadana.
La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal (LPCDF), inscribe que el
presupuesto participativo incluye a la ciudadanía en la toma de decisión sobre la
aplicación de los recursos públicos que asigna la ALDF a través de los instrumentos
de participación ciudadana implantados en dicha ley, así, el ciudadano tiene la
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posibilidad de deliberar, proponer, opinar y decidir sobre las obras o acciones que
deben llevarse a cabo en sus localidades a fin de que el presupuesto participativo
asignado se ejerza en beneficio de los individuos, sus familias, la comunidad y la
propia ciudad. La LPCDF establece que el presupuesto participativo es aquel sobre
el cual los ciudadanos deciden respecto a la forma en que se aplican recursos en
proyectos específicos en las colonias y pueblos originarios en que se divide el
territorio del DF los recursos del presupuesto participativo corresponderán al 3 por
ciento del presupuesto anual de las Delegaciones. Los rubros generales a los que se
destinará la aplicación de dichos recursos serán los de obras y servicios,
equipamiento, infraestructura urbana y prevención del delito
Por otra parte, el presupuesto participativo, tiene dos ventajas más, al establecer
sus mecanismos en la LPCDF, da respaldo jurídico y promueve la capacidad de los
ciudadanos para participar, así como también promueve el diálogo entre el gobierno
y los ciudadanos. Con estos elementos se abona en favor de la cultura de
corresponsabilidad que, de acuerdo con el IEDF, en materia de participación
ciudadana, la corresponsabilidad se refiere a la posibilidad de que los ciudadanos
compartan con la autoridad y el Gobierno del Distrito Federal los compromisos que
derivan de la toma de decisiones públicas. Parte de una idea fundamental: quien
tiene derecho a decidir, tiene también que responder por las consecuencias que
dichas decisiones tuvieron
Según se establece en la ley, los ciudadanos pueden decidir qué hacer con el
presupuesto participativo bajo los rubros de obras y servicios, equipamiento,
infraestructura urbana y prevención del delito. Para esta investigación hemos
observado la implementación del presupuesto participativo, el funcionamiento del
comité ciudadano electo en 2010, y el impacto de dicha política pública en la
participación ciudadana de los habitantes de la Unidad Ce Cualli Ohtli, delegación
Iztapalapa del Distrito Federal.
II. Iztapalapa en el Distrito Federal y el presupuesto participativo
implementado en la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli
Desde 1997, en el Distrito Federal los ciudadanos tenemos la posibilidad de elegir al
Jefe de Gobierno a través de una elección democrática poniendo fin a una larga
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etapa de gobierno hegemónico, que por designación del Presidente de la República
era nombrado el Regente de la Ciudad.
Así, por decisión popular y en proceso democrático, desde 1997, en la ciudad de
México contamos con un gobierno de izquierda. Su estructura administrativa es
encabezada por un Jefe de Gobierno y se acompaña por las distintas Secretarías y
las 16 demarcaciones territoriales en que se divide la ciudad: Álvaro Obregón,
Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuajimalpa, Cuauhtémoc, Gustavo A.
Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta,
Tláhuac, Tlalpan, Venustiano Carranza y Xochimilco, denominadas genéricamente
Delegaciones Políticas. Cada demarcación cuenta con un Jefe Delegacional que
dura en su cargo tres años, el cual es elegido mediante el voto universal, libre,
directo y secreto, desde el año 2000.
Nuestra unidad de análisis, la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli se encuentra
en la demarcación de Iztapalapa, al oriente del Distrito Federal, limita al norte con
Iztacalco, al sur con Tláhuac y Xochimilco, al oeste con Benito Juárez y Coyoacán, y
al este con Ciudad Nezahualcóyotl, La Paz y Valle de Chalco Solidaridad (Ciudad de
México. Crónica de sus Delegaciones. p. 159). La demarcación posee una superficie
de 117 km² en la que habita una población calculada en 1, 815 596 habitantes,
según los datos del INEGI, del censo de población y vivienda 2010.
El significado del nombre es: en el agua o río de las lajas, traducción que se
utiliza oficialmente, y la cual recuerda la situación prehispánica del pueblo de
Iztapalapa que se asentó, mitad en tierra firme, y mitad en el agua con el sistema de
chinampas. Iztapalapa posee una gran riqueza histórica y cultural, fue fundada en
las faldas del cerro de la Estrella hacia las vísperas de la conquista española por las
relaciones entabladas entre los Culhuas, pueblo nómada procedente del norte de
filiación y lengua náhuatl, y los mexicas emigrados a la cuenca de México.
Una de las principales características de Iztapalapa es que en los últimos 50 años
ha sido el principal destino para albergar a la población inmigrante, tanto de los
diferentes estados de la República, como las familias que han salido de las
delegaciones centrales. En Iztapalapa, muchos de sus habitantes aún conviven y
preservan las costumbres y tradiciones de los pueblos originarios, Culhuacán, Santa
María Aztahucán y San Lorenzo, son sólo un ejemplo de ello.
Nuestra investigación se desarrolla en el entorno de la Unidad Habitacional Ce Cualli
Ohtli, ubicada en el predio el Molino de esa delegación.
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II.I Contexto y entorno de la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli
El nombre que ostenta la UH es de origen náhuatl y significa Un buen camino. Las
personas que ahí habitan gozan de un régimen de sociedad cooperativa de vivienda,
desde el 6 de noviembre de 1984, fecha en la que quedó registrada su organización
ante la Secretaria de Relaciones Exteriores. Su perímetro rodea 250 casas en donde
residen más de 1000 habitantes, 900 de ellos con carácter de ciudadanos. Ahí se
encuentra uno de los 285 comités ciudadanos con que cuenta Iztapalapa.
El hecho de que Ce Cualli cuenta con una forma de vida organizada, previa a los
comités ciudadanos, es el motivo por el cual nos pareció interesante analizar en
particular esa unidad habitacional.
VISTA AÉREA DE LA UNIDAD HABITACIONAL CE CUALLI OHTLI.
Fotografías propiedad de la profesora Honoria Cruz Martínez
Ce Cualli Ohtli, se enmarca en el movimiento de lucha por vivienda en el DF,
integrado por las distintas Uniones de Colonos miembros de la Coordinadora
Nacional del Movimiento Urbano Popular (CONAMUP), en Iztapalapa y otros puntos
del Distrito Federal. Dicha organización se promovió desde 1983, en ella confluían
ciudadanos cuya principal actividad se centró en la búsqueda de un predio con
capacidad suficiente para albergar a más de un millar de familias que lo integraban
(Moctezuma, 2012, p. 92). El molino cuenta con 50 hectáreas, está al límite de la
línea urbana ecológica al sur del D.F., era propiedad de Fondo Nacional de
Habitaciones Populares (FONHAPO), a través de un crédito de interés social con
FONAPO, la organización logró comprar el predio. El reto fue construir
autogestivamente una nueva comunidad (Moctezuma, 2012, p.94).
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La organización en Ce Cualli Ohtli, fincó sus bases como sociedad cooperativa,
sobre los principios de:
“autoorganización y autogestión social con el fin de desarrollar un proyecto colectivo
de construcción de un espacio territorial, habitacional, social y de convivencia con el
fin de resarcir una demanda común: la obtención de vivienda propia”.
En Ce Cualli Ohtli, la estructura organizativa se encuentra establecida de la
siguiente manera:
La Asamblea General es la máxima instancia de decisión, previa convocatoria, se
debe contar con la asistencia del 50% más uno de los cooperativistas para elegir a
un Consejo Administrativo que fungirá su labor por un periodo de dos años. Dicho
consejo se integra por un Presidente, un Secretario, un Tesorero, un responsable de
la Comisión de Educación y Propaganda, y un responsable de la Comisión de
Contabilidad e Inventarios. De igual manera se integra por otras instancias de apoyo
para el buen desempeño de los trabajos; así se nombra a una Comisión de
Conciliación y Arbitraje, una Comisión de Previsión Social, una Comisión de
Educación Cooperativa y a un Consejo de Vigilancia.
Algo importante de destacar, es que en los 30 años que tienen como cooperativa,
siempre ha predominado una visión de no confrontación con el gobierno; al pasar de
los años han mantenido una política de conciliación, alcanzando acuerdos para
lograr su demandas. Así a lo largo de su historia han logrado apoyos para mejorar
las condiciones de vida para la comunidad, obteniendo apoyos para la biblioteca,
que actualmente funciona como biblioteca pública, el adoquín para sus pasillos y
andadores. Entre los habitantes pusieron la mano de obra, el equipamiento de áreas
verdes, material para la barda perimetral, y ante la delincuencia que prevalece en la
demarcación, impulsaron un proyecto de seguridad y poco a poco han recibido
recursos para la instalación de alarmas vecinales, electrificación de rejas y video
cámaras de seguridad.
Pedro Moctezuma Barragán en su texto LA CHISPA, afirma que:
En los movimientos populares frecuentemente se habla de participación y
democracia, ello es muy difícil de lograr en la práctica, sin construir una cultura
de participación genuina y las estructuras que permitan a todos los miembros
contar con la información e involucrarse en la toma de decisiones (2012, P.97).
17
En virtud de las características de la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli, nos pareció
interesante realizar ahí nuestra investigación a fin de resaltar las virtudes de la
participación ciudadana institucionalizada, el impacto de ésta en la implementación
del presupuesto participativo y su relación frente a la construcción de ciudadanía.
III. Implementación del presupuesto participativo en la Unidad Habitacional
Ce Cualli Ohtli. Análisis preliminar de caso
En nuestro análisis, nos enfocamos en la elección realizada en 2010 para la elección
de los comités ciudadanos y los consejos de los pueblos, así como en el proceso de
decisión del proyecto para el presupuesto participativo 2011. En octubre de 2010 se
llevó a cabo la contienda, en Ce Cualli Ohtli, se registraron tres planillas, este dato
resulta relevante pues a decir de los representantes cooperativistas, la sociedad
cooperativa se caracteriza porque ellos mismos se definen como “apolíticos”. La
mayoría de sus miembros no milita en ningún “grupo ni partido político”, sin
embargo, la integración de las fórmulas registradas para la elección del Comité
Ciudadano es digna de observarse, pues una se integró con la mayor parte de los
mismos miembros del consejo de administración de la cooperativa; otra se integró
con gente de la disidencia, es decir, habitantes que no acatan los lineamientos de
los líderes de la sociedad cooperativa y, una tercera, se integró por ciudadanos que
se identifican por su militancia en un partido político.
La participación ciudadana en el proceso electoral de 2010 fue baja. Cabe aclarar
que ello no dista de lo que aconteció de manera generalizada en la ciudad. Según
datos del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) la lista nominal en Ce Cualli
Ohtli consta de 905 ciudadanos con derecho a voto, y en las urnas se emitieron 190
sufragios, de los cuales 25 fueron emitidos en favor de la fórmula 1, (los afines al
partido político), la fórmula 2 obtuvo 105 (los del consejo de administración) y la
fórmula 3 (disidentes) obtuvo 53 votos, y 7 votos fueron nulos.
Así, según lo que establece el artículo 112 de la LPCDF, el Comité Ciudadano
quedó integrado por 5 miembros de la fórmula que más votos obtuvo y 2 miembros
más de cada una de las otras fórmulas. La forma de integración que tuvo el comité
ciudadano, inédita para el momento, sí propició ciertos descontentos que dificultan la
coordinación. Según nuestras fuentes de información, la labor propia del comité
ciudadano se ensombreció por el desconcierto que causó a los ciudadanos electos
el deber de compartir los trabajos con quienes no formaron parte de su equipo, a ello
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debemos sumar, en éste caso, la intervención del consejo de administración y la
dificultad para delimitar entre las funciones del Consejo de Administración y las del
Comité Ciudadano, pues al momento de tomar acuerdos y accionar las decisiones
emanadas de las asambleas vecinales se propiciaron ciertas controversias entre
unos y otros.
No obstante, todos los miembros del Comité Ciudadano, asumen la tarea que les
toca y lograron subsanar esas diferencias para coordinar el trabajo y sacar adelante
las acciones y decisiones de su Asamblea. Algo que consideran que ayudó es que
todos los integrantes asistieron a los cursos de capacitación impartidos por el IEDF e
incluso lograron transmitir en un taller esos conocimientos entre los demás
ciudadanos. También, algo importante que destacan es que no se les dificultó el
cumplimiento de trámites administrativos, llenado de documentación, presentación
del proyecto y demás cuestiones implicadas en el proceso de implementación del
presupuesto participativo, pues cuenta mucho la experiencia de casi 30 años en que
los miembros de Ce Cualli Ohtli han ejercido la autogestión.
Con relación a la decisión ciudadana sobre los recursos del presupuesto
participativo, el comité ciudadano convocó a los habitantes a una asamblea
informativa. Se informó que la delegación había designado el 3% del presupuesto
total para ser aplicado al presupuesto participativo y que para el caso de Iztapalapa,
la suma se dividía entre los 285 comités registrados, así que el monto a ejercer por
cada comité ciudadano para el proyecto 2011, fue de $ 334, 013.00 (trescientos
treinta y cuatro mil pesos ).
Los vecinos convocados escucharon la información y se llevaron la tarea de
reflexionar sobre las prioridades en la comunidad, y en una segunda asamblea,
decidirían entre todos, en qué se aplicarían los recursos designados al presupuesto
participativo de 2011.Los vecinos se decidieron por banquetas nuevas en el frente
de la calle Macahuite, ya que el presupuesto no era suficiente para toda la periferia,
la banqueta de mayor dimensión es la de la calle Damiana, y la más pequeña es la
que está sobre prolongación Aldama, y para optimizar el recurso, decidieron
aplicarlo en Macahuite.
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Antes Ahora
VISTA DE LA OBRA REALIZADA EN CE CUALLI OHTLI, CALLE MACAHUITE EN IZTAPALAPA D.F.
Para los subsecuentes presupuestos participativos los vecinos decidieron a
través de mesas de consulta, en 2012 optaron por una cancha multifuncional, en
2013 se deciden por techumbre para la cancha y en 2014 optan por la renivelación
de adoquín con pozos de absorción.
Tal como lo marca la ley, el Comité Ciudadano implementó los instrumentos de
participación ciudadana, tales como las asambleas vecinales. Para la organización
interna, eligieron a un representante de manzana (uno por pasillo, tienen 14 pasillos)
y uno por cada andador, (tienen 5 andadores), a su vez, la unidad está dividida en
tres secciones A, B y C. En asambleas de sección, nombraron de entre los
representantes de manzana a un coordinador por sección, de esta manera los
representantes de sección se coordinan tanto con el Comité Ciudadano como con el
consejo de administración de la cooperativa de vivienda. Llevan información a los
demás representantes de manzana quienes deben informar a los habitantes de los
andadores y pasillos.
El programa tuvo como objetivo propiciar a los habitantes un sitio seguro para
transitar, respondió a la demanda ciudadana de dar mantenimiento a las banquetas
ya que estas tenían más de 17 años y su deterioro ya había provocado situaciones
de inseguridad y daños a la salud al presentarse accidentes, caídas y torceduras, no
sólo a los habitantes, también a los peatones que por ahí transitan.
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Con respecto a la ejecución del proyecto, durante el lapso de tiempo que duró la
obra, el comité ciudadano mantuvo informados a los habitantes sobre los
pormenores y trámites que implicó.
Es importante destacar que para la realización del trabajo se propuso entre los
residentes la posibilidad de emplearse, y se convocó a quien estuviera desempleado
para trabajar en la obra con la posibilidad de recibir un ingreso, por supuesto, ante la
actual crisis de empleo llegaron varios habitantes atendiendo a la convocatoria.
Para la evaluación del programa la normatividad establece una consulta a los
ciudadanos, por medio de una encuesta objetiva validada por el IEDF, que pregunte
respecto del desempeño en atención a las obligaciones que otorga la ley, desarrollo
del proyecto, acciones de mejoramiento y metas alcanzadas.
IV. Conclusiones
La experiencia que aquí hemos visto, nos aporta elementos para enriquecer la
participación ciudadana en el D. F. pues, si bien mostramos un modelo de sociedad
previamente organizada como lo es la sociedad cooperativa de vivienda Ce Cualli
Ohtli, que además cuenta ya con 30 años de vida, podemos ver que aún falta
reforzar en los habitantes una cultura de participación más activa, pues casi en
todos los casos, los que participan siempre son los mismos, y no son muchos,
porque son los que pueden, los que quieren o los que les gusta, y la mayoría sólo
espera que su representante le resuelva, por ello se debe fomentar el principio de
corresponsabilidad y hacer partícipes a los ciudadanos. Sí hay participación
ciudadana organizada, sin embrago no es lo que potencialmente puede ser.
En el caso presentado, las dificultades en la toma de decisión sobre el proyecto
que se implementaría se redujeron a la deliberación entre la lista de opciones, sin
embargo los que opinan son pocos ciudadanos, pues la mayoría se mantiene al
margen ya sea porque no simpatizan con un determinado grupo, o porque siempre
hay quien haga las cosas y la gente se conforma, o por que definitivamente no les
interesa participar, estos son los más y al final la decisión se toma por unos cuantos.
La ventaja que se observa es que quienes asumen los compromisos siempre
terminan cumpliendo adecuadamente y el resultado de sus acciones propician
beneficios a su comunidad y sobre eso, no hay cuestionamientos.
En Ce Cualli Ohtli, tanto los miembros del consejo de administración como los
representantes del comité ciudadano asumen el papel que institucionalmente les
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toca, sin embargo, aún les cuesta delimitar cuando están en un papel y cuando
están en el otro, lo que les ha propiciado algunos conflictos. También a los
habitantes les cuesta distinguir entre una función y la otra y ubicar en una asamblea
cuando la discusión es entre cooperativistas y cuando es entre ciudadanos.
Estos conflictos pueden ser esperados dado que, la figura de Comité Ciudadano
es de reciente implementación y en el caso de la cooperativa Ce Cualli Ohtli, han
convivido por 30 años bajo un régimen de participación completamente distinta con
el que tendrán que hacer empatar la Ley de Participación Ciudadana del Distrito
Federal.
Para explotar el potencial y la experiencia que en esta unidad habitacional se
encuentra, será pertinente que tanto el Consejo de Administración como el Comité
Ciudadano puedan lograr un trabajo de instancias colegiadas, elaborar un
diagnóstico de las características y funciones de un organismo, así como observar la
normatividad interna y la normatividad que aplica para el D.F.
Para ubicar si existen elementos de choque entre estas instancias o sólo se trata de
diferencias por desconocimiento o una inadecuada interpretación, ello permitirá que
ambas instancias, presenten ante los habitantes, un informe sobre los hallazgos y
las propuestas que de esa labor puedan surgir a fin de fomentar la participación
ciudadana activa y mantener los principios que dieron lugar a ese buen camino y
llegar juntos a un adecuado destino.
En el Distrito Federal la participación ciudadana para incidir en los presupuestos
participativos es aún incipiente, aunque representa la posibilidad concreta para que
a nivel nacional se incluya a la sociedad civil en la toma de decisiones. En el futuro
cercano es necesario promulgar una ley federal que propicie la participación
ciudadana y a la par adoptar políticas gubernamentales que concreten la inclusión
de toda la sociedad mexicana.
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