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En busca de la integralidad: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en
América Latina
Simone Cecchini 3 de diciembre de 2015
Ciudad de México
Seminario Internacional "Protección social y políticas productivas: lecciones y aprendizajes para la
renovación de una agenda de desarrollo en América Latina y el Caribe"
• La igualdad como objetivo central del desarrollo − Igualdad de derechos, con enfoque integrado y
multidimensional de la inclusión social
• El cambio estructural como el camino − Mercado de trabajo: llave maestra para la igualdad
• Productividad y cambio estructural no se juegan sólo en el campo económico
− Recursos bien invertidos en lo social, además de responder a la necesidad de realizar los DESC, contribuyen a fortalecer las capacidades humanas a lo largo de todo el ciclo de vida y acarrean importantes ganancias en términos de productividad
La trilogía de la igualdad y el desarrollo social inclusivo: la propuesta de la CEPAL
Importantes logros en la reducción de la pobreza a lo largo de la última década. Sin embargo, en años recientes se
observa un estancamiento del proceso de reducción
AMÉRICA LATINA: PORCENTAJES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES, 1980-2014
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2014
Factores que explican los avances
• Avances en reducción de pobreza y desigualdad no han sido en general resultado de cambios relevantes en las estructuras productivas
• Factores que han incidido en giro en positivo de reducción de pobreza y desigualdad: – Crecimiento económico sostenido, generación de empleo y aumento de los ingresos
laborales – Tendencias demográficas: reducción de las tasas de dependencia – Aumento de tasa de participación femenina – Carga tributaria ha aumentado en varios países y la inversión social de manera aún
más enérgica – Impacto positivo de programas sociales – Tendencias históricas de mejoramiento en educación, salud, nutrición y acceso a
servicios básicos
Una significativa parte de la población
permanece en condiciones de vulnerabilidad AMERICA LATINA (18 PAISES): PERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAÍS, ALREDEDOR DE 2010
(en porcentajes)
Fuente: Cecchini, Espíndola, Filgueira, Hernández y Martínez., 2012, sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respecdtivos países . a Entre paréntesis se indica el año de la encuesta a partir de la cual se generaron las estadísticas.
Fuente:Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos países.
a Personas clasificadas en cuatro categorías: I = Indigentes, PNI = Pobres no indigentes, V = Vulnerables no pobres (línea
de pobreza entre 1,0 y 1,5), R = Resto (no pobres ni vulnerables).
AMERICA LATINA (18 PAISES): RASGOS DE LAS PERSONAS POBRES Y NO POBRES, ALREDEDOR DE 2011 (en porcentajes)
La incidencia de indigencia, pobreza y
vulnerabilidad es más alta para la población rural
• Lógica detrás de los derechos humanos a la educación, la salud o el trabajo es eminentemente igualitaria – Los derechos económicos y sociales buscan reducir las desigualdades entre
ricos y pobres y poner a un creciente número de personas en mejores condiciones en relación con los más aventajados (Bobbio, 1996)
• Lograr plena titularidad de los derechos económicos y sociales significa que todos están incluidos en la dinámica del desarrollo y gozan del bienestar, lo que implica una efectiva pertenencia a la sociedad (“ciudadanía social”) (Marshall, 1950) – Falta de titularidad de derechos remite a un concepto de pobreza que no se
refiere solo a la condición socioeconómica, sino también a una privación de ciudadanía (CEPAL, 2007)
Claves para la universalización de la protección social: enfoque de derechos
Claves para la universalización de la protección social : responder a los derechos, problemas y
riesgos inherentes a cada etapa del ciclo de vida • La oferta sectorial de políticas y programas de protección social se
caracteriza por fuertes fronteras institucionales
• Sin embargo las personas no se relacionan con las políticas
sociales en forma fragmentada a la hora de enfrentar los
problemas y riesgos, y de aprovechar las oportunidades existentes
para el bienestar
• Las personas consideran en un tiempo y espacio concreto el
conjunto de prestaciones que están disponibles en los diferentes
ámbitos (ej. salud, seguridad social o educación) y hacen uso de
ellas también como un conjunto
– Las decisiones no se restringen a la acción del Estado, sino que incluyen
también los recursos disponibles en la familia y en el mercado
Claves para la universalización de la protección social: Instrumentos deben ser integrados en verdaderos
sistemas de protección social
Políticas
de
promoción
social
Sistema de
protección
social
2. IDENTIFICA DEMANDA Y
GARANTIZA ACCESO (EJ. A LA SALUD)
Políticas
sectoriales
(salud,
educación,
etc.)
FORTALECE CAPACIDAD DE
RESPUESTA
FORTALECE Y FOMENTA
FORMACIÓN DE ACTIVOS
1. PROTEGE Y ASEGURA INGRESO
3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Los diferentes componentes de los sistemas
de protección social debieran interactuar virtuosamente
PROTECCIÓN SOCIAL
REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL
Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc.
CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD)
• Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) • Seguros de salud • Seguros de desempleo • Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad)
NO CONTRIBUTIVA
(ASISTENCIA)
• Transferencias en efectivo
o especie, sujetas o no a
corresponsabilidad (PTC,
pensiones sociales u otras)
• Subsidios al consumo
• Empleos de emergencia
• Promoción y acceso a
servicios sociales
existentes (ej. becas
escolares)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Demanda
(familias, individuos y
comunidades )
Oferta
(programas y políticas)
Claves para la universalización de la protección social: integralidad
PROTECCIÓN SOCIAL
Horizontal
(sectores)
Vert
ical
(niv
el adm
inis
trativo)
Transversal
(grupos de población)
Lo
ng
itu
din
al
(cic
lo d
e v
ida) Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
La cobertura de la protección social contributiva ha aumentado,
pero sigue siendo insuficiente y muy segmentada
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): ASALARIADOS DE 15 AÑOS Y MÁS AFILIADOS A SISTEMAS DE PENSIONES Y SALUD, SEGÚN
QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA, 2002 Y 2013 (En porcentajes)
Fuente: CEPAL (2015), Desarrollo social inclusivo. Una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe. Promedio simple
AMÉRICA LATINA (12 PAÍSES): OCUPADOS DE 15 AÑOS Y MÁS AFILIADOS A SISTEMAS DE PENSIONES Y SALUD, SEGÚN ÁREA
DE RESIDENCIA, 2013 (En porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de encuestas de hogares. Promedio ponderado.
América Latina (13 países): Distribución de hogares según vías por las que acceden a la protección social, según área geográfica. Promedio simple, 2009 (en porcentajes)
Fuente: Rossel (2012), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
En áreas rurales la mayoría de los hogares
están desprotegidos
Avances importantes en protección social no
contributiva
Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online] http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (En porcentajes de la población total y millones de personas)
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA
33.2 35.8 37.2 38.3
40.7
0
10
20
30
40
50
2008 2009 2010 2011 2012
PENSIONES SOCIALES (En porcentajes de la población mayor a 65 años)
En su diseño original, los programas de
transferencias condicionadas (PTC) no incluyeron
medidas específicas de inclusión laboral
• PTC nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se
difunden en la década sucesiva (énfasis en áreas rurales)
• Diseño básico común: transferencia de ingresos a familias pobres con
niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y
nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud)
• Objetivo es la reducción de la pobreza
– en el corto plazo (aumento consumo)
– en el largo plazo (fortalecimiento capacidades humanas niños) → se supone
que una vez llegados a la edad de trabajar, los jóvenes se insertarán de
mejor manera en el mercado laboral
• Inicialmente los PTC no incorporaron medidas de inclusión laboral
para jóvenes y adultos en edad de trabajar
Difíciles trayectorias laborales de los destinatarios
de los programas de reducción de la pobreza
• Oportunidades (México) aumentó el nivel educativo de los
destinatarios, pero tuvo poco impacto en la movilidad ocupacional
intergeneracional
• Estudios cualitativos
– La mayoría de los jóvenes de entre 15 y 25 años que eran parte de la
primera cohorte de destinatarios tenía como actividad principal el estudio,
pero no hubo impacto en las ocupaciones por las escasas opciones
laborales; mucha migración hacia EE.UU. (González de la Rocha, 2008)
• Estudios cuantitativos
– Jóvenes de entre 14 y 24 años: 40,2% de las mujeres destinatarias
(comparado con 43,6% de las no destinatarias) y 74,1% de los varones
(comparado con 71,1% de los no destinatarios) pertenecen a una categoría
ocupacional igual o inferior a la de sus padres (Rodríguez-Oreggia, 2011)
Preocupación común: combinar transferencias y
fortalecimiento de capacidades humanas con
servicios orientados a mejorar la inclusión laboral
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Eslabones de la desigualdad. Heterogeneidad estructural, empleo y
protección social (LC/G.2539), Santiago de Chile, julio de 2012.
TIPOLOGÍA DE PROGRAMAS DE INCLUSIÓN LABORAL Y GENERACIÓN DE INGRESOS
Protección social no contributiva y empleo:
¿círculo vicioso?
• Riesgos incentivos perversos protección social no
contributiva, que afectarían la productividad, el crecimiento
y el empleo
• Transferencias monetarias crearían dependencia en vez
de fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta
de trabajo)
• Los programas sociales generarían “subsidios” al sector
informal para evitar los ahorros obligatorios de la
seguridad social (incentivo a buscar empleos de baja
productividad)
Protección social no contributiva y empleo:
¿o círculo virtuoso? • Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las
familias deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo
• Montos máximos de las transferencias de los PTC representan 39,9% (áreas
urbanas) y 53,4% (áreas rurales) del déficit mensual de recursos de la
población pobre
• En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la oferta
laboral (Brasil, Chile, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay)
• Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las
reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo
• Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado
• Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de trabajar ni
focalizan por condición laboral
• Pero el diseño de los programa puede desincentivar la formalización
• Inversión social no es necesariamente improductiva y autoempleo no
es necesariamente voluntario
La protección social no contributiva formulada desde un
enfoque de derechos puede generar un círculo virtuoso
Transferencias monetarias
Niveles mínimos de subsistencia
garantizados
Recursos para cubrir costos
inserción laboral y mejorar
negociación salarial
Inversiones productivas
“Efecto multiplicador” en economías
locales
Cada real invertido en Bolsa Família agrega 1,78 reales al PIB de Brasil (Neri, Vaz y Ferreira de Souza, 2013)
Destinatarios de Oportunidades invirtieron 12 centavos de cada peso recibido en micro emprendimientos o actividades agrícolas, con retorno de 17,6% en 5 años (Gertler, Martínez y Rubio, 2006)
Mantener objetivos claros e integrar la protección social no contributiva en los sistemas de protección social
• Mantener objetivos y funciones precisas de los programas, delimitando competencias y responsabilidades, en un marco estratégico común • Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social • Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas
de la protección social, especialmente en áreas rurales • Las personas pueden graduarse de determinados programas
pero no se desprenden de su derecho a la protección social
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