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Fragmento de mi tesis de grado, corresponde a una investigación referida a un análisis exhaustivo desde la situación procesal de estudiantes y docentes universitarios, cuando cometen conductas susceptibles de sanción. Ámbitos: legal, procesal, y ejecutivo. No se olviden citar.
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE CHIMBORAZO
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS
CARRERA DE DERECHO
TÍTULO:
EL DEBIDO PROCESO Y SU INCIDENCIA EN LAS
RESOLUCIONES DEL HONORABLE CONSEJO UNIVERSITARIO
DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE CHIMBORAZO EN LOS
PROCESOS DISCIPLINARIOS INSTAURADOS A ESTUDIANTES
Y PROFESORES, DURANTE EL PERÍODO 2012-2013.
TESIS DE GRADO
PREVIA A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ABOGADO DE LOS
TRIBUNALES Y JUZGADOS DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR.
Autor:
Cristian Raúl Caiza Asitimbay
Tutor:
Dr. Wilson Rojas
Riobamba-Ecuador
2014
II
AGRADECIMIENTO
Mi eterno agradecimiento a todos quienes alentaron la realización del
presente trabajo de investigación que fue posible gracias a la colaboración
y guía de apreciados amigos, familiares y maestros. En especial a mi tutor
de tesis Dr. Wilson Rojas; Dr. Fernando Peñafiel, Director de la Carrera
de Derecho; Dr. Orlando Granizo, Procurador de la UNACH; Dr. Vinicio
Mejía, Decano FCPA; Econ. María Eugenia Borja, Vicedecana FCPA; Dr.
Víctor Huilca, apreciado maestro; Lic. Maritza Lara. A mis amigos:
Andrés C., Alex L., Dennis A., Andros C., Achic L., Isabel S., Santiago
C., Carlos B., Luis A., Alejandro M., Sergio y Rodolfo C., Gabriel R.,
Alexis Ch., Aquiles H., Roberto E., Pedro A., Zack S., Lina N., Pedro C.,
Miguel B., Fabricio G., Ma. José G., Víctor B., Holguer G., Natalia L.,
Juan Francisco R., Renato L., Tamia S., Michelle Ch., David V., Alejandro
F., Natalia M., Cris M., Diana A., y a María Belén Andrade. A la Madre
Beatriz Bonifaz, los abogados: Daniela Siavichay y Paúl Centeno. A mis
tíos: Carmita, Rocío, Marianita, Manuel y Patricio; mi abuelita Corina, mis
primos, mis adorables hermanas: Dayanara y Mónica; mi sobrina
Antonella, y mis padres: Juan y Narcisa.
La conciencia social y la utopía por reconstruirla se la debo a la Red de
Organizaciones Juveniles de Riobamba ROJ, el Movimiento Estudiantil
Alternativa Universitaria UNACH, y a Tintes del Pensamiento ESPOCH.
Siento profundamente que este logro y todas las experiencias vividas en
torno a él, fueron posibles gracias a mi estancia pasajera, en la muy querida
Universidad Nacional de Chimborazo.
III
DEDICATORIA
Con mucho cariño dedico mi obra a:
Mi primer cliente en Derecho, mi papá, Juan Raúl.
La inspiración de todos los días, mi mamá, Narcisa de Jesús.
Las tres mujeres más importantes de mi vida:
Dayanara, Mónica y Antonella.
Juntos y felices, siempre…
IV
ÍNDICE GENERAL
PORTADA .................................................................................................................................. I
APROBACIÓN DEL TUTOR ..................................................... ¡Error! Marcador no definido.
DERECHOS DE AUTORÍA ........................................................ ¡Error! Marcador no definido.
AGRADECIMIENTO .............................................................................................................. II
DEDICATORIA ...................................................................................................................... III
ÍNDICE GENERAL ................................................................................................................ IV
ÍNDICE DE TABLAS ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
ÍNDICE DE GRÁFICOS .............................................................. ¡Error! Marcador no definido.
INTRODUCCIÓN................................................................................................................ VIII
RESÚMEN............................................................................................................................... IX
SUMARY ...............................................................................................................................IXV
CAPÍTULO I ............................................................................................................................ 11
1. MARCO REFERENCIAL .................................................................................................. 11
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ............................................................................. 11
1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA. ................................................................................ 13
1.3 OBJETIVOS ........................................................................................................................ 13
13.1 GENERAL ......................................................................................................................... 13
1.3.2 ESPECÍFICOS .................................................................................................................. 13
CAPÍTULO II .......................................................................................................................... 14
2. MARCO TEÓRICO ............................................................................................................ 14
2.1 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA ...................................................................................... 14
UNIDAD I ................................................................................................................................. 15
2.2. EL DEBIDO PROCESO ................................................................................................... 15
2.2.1 Antecedentes históricos ..................................................................................................... 15
2.2.1.1 El debido proceso en Europa y América del Norte ......................................................... 15
2.2.1.2 El debido proceso en América Latina ............................................................................. 20
2.2.1.3 El debido proceso en el Ecuador .................................................................................... 21
2.2.2 Conceptualización del Debido Proceso ............................................................................. 22
2.2.3 Naturaleza jurídica y formas del debido proceso ............................................................... 24
2.2.4 Características ................................................................................................................... 26
2.2.5 Análisis del debido proceso en la constitución ecuatoriana ............................................... 27
2.2.6 Análisis del debido proceso en los tratados internacionales .............................................. 29
2.2.7 Distinción de un debido proceso legal general a un debido proceso disciplinario ............. 35
2.2.8 Principios del debido proceso disciplinario ....................................................................... 36
2.2.8.1 Principio de Legalidad .................................................................................................... 37
2.2.8.2 Principio de Tipicidad .................................................................................................... 39
V
2.2.8.3 Seguridad Jurídica .......................................................................................................... 40
2.2.8.4 Principio del Juez Natural .............................................................................................. 40
2.2.8.5 Principio de Igualdad ...................................................................................................... 41
2.2.8.6 Presunción de Inocencia ................................................................................................. 42
2.2.8.7 Derecho a la Defensa ...................................................................................................... 43
2.2.8.8 Principio Non Bis In Ídem (Cosa Juzgada) ..................................................................... 46
2.2.8.9 Principio de Favorabilidad ............................................................................................. 48
2.2.8.10 Principio in dubio pro disciplinado ............................................................................... 49
2.2.8.11 Principio de Proporcionalidad ...................................................................................... 49
2.2.8.12 Principio de Motivación ............................................................................................... 50
2.2.8.13 Principio de Inmediación o Mediación ......................................................................... 51
2.2.8.14 Principio de Imparcialidad............................................................................................ 52
2.2.8.15 Derecho a Recurrir ....................................................................................................... 52
UNIDAD II ............................................................................................................................... 54
2.5 EL PROCESO DISCIPLINARIO..................................................................................... 54
2.5.1 Definición.......................................................................................................................... 54
2.5.2 La función pública ............................................................................................................. 55
2.5.3 El funcionario público ....................................................................................................... 56
2.5.4 Deberes funcionales .......................................................................................................... 57
2.5.5 Naturaleza ......................................................................................................................... 57
2.5.6 Potestad sancionadora ....................................................................................................... 58
2.5.7 Elementos del derecho disciplinario .................................................................................. 59
2.5.7.1 Sujetos ............................................................................................................................ 60
2.5.7.2 Objeto ............................................................................................................................. 61
2.5.7.3 Fines ............................................................................................................................... 61
2.5.8 La falta disciplinaria .......................................................................................................... 62
2.5.8.1 Clasificación ................................................................................................................... 63
2.5.8.2 Criterios para determinar la gravedad o levedad de las faltas disciplinarias ................... 63
2.5.8.3 Dolo o culpa ................................................................................................................... 65
2.5.8.4 Faltas de los docentes ..................................................................................................... 66
2.5.8.5 Faltas de los estudiantes ................................................................................................. 69
2.5.9 Las sanciones disciplinarias .............................................................................................. 73
2.5.9.1 Clasificación ................................................................................................................... 73
2.5.9.2 Criterios para graduar la sanción disciplinaria ................................................................ 75
2.5.9.3 Sanciones de los docentes .............................................................................................. 76
2.5.9.4 Sanciones de los estudiantes ........................................................................................... 77
2.5.10 Etapas del proceso disciplinario ...................................................................................... 78
2.5.10.1 Procesos disciplinarios en las Instituciones de Educación Superior ............................. 80
VI
2.5.11 Prescripción y caducidad del proceso disciplinario ......................................................... 81
2.5.12 Recursos .......................................................................................................................... 82
2.5.12.1 Requisitos del Recurso ................................................................................................. 82
2.5.12.2 Recurso de Reconsideración ......................................................................................... 83
2.5.12.3 Recurso de Apelación ................................................................................................... 83
UNIDAD III .............................................................................................................................. 84
2.6 EL PROCESO DISCIPLINARIO EN LA UIVERSIDAD NACIONAL DE
CHIMBORAZO ....................................................................................................................... 84
2.6.1 La Universidad Nacional de Chimborazo .......................... ¡Error! Marcador no definido.
2.6.1.1 Base legal ....................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.6.1.2 Misión ............................................................................ ¡Error! Marcador no definido.
2.6.1.3 Visión ............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.
2.6.1.4 Principios de la Universidad Nacional de Chimborazo... ¡Error! Marcador no definido.
2.6.1.5 El gobierno institucional................................................. ¡Error! Marcador no definido.
2.6.2 Honorable Consejo Universitario ...................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.6.2.1 Conformación ................................................................. ¡Error! Marcador no definido.
2.6.2.2 Deberes y atribuciones ................................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.6.2.3 Las resoluciones del Honorable Consejo Universitario .................................................. 84
2.6.2.4 Método de votación y toma de decisiones ...................................................................... 85
2.6.3 El Procedimiento Disciplinario de la UNACH .................................................................. 86
2.6.3.1 Comisión Especial para la investigación ........................................................................ 88
2.6.3.2 Resolución del Honorable Consejo Universitario sobre los procesos disciplinarios ....... 88
2.6.3.3 Del análisis de casos ....................................................................................................... 89
UNIDAD V ..................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.7 UNIDAD HIPOTÉTICA ........................................................ ¡Error! Marcador no definido.
2.7.1 HIPÓTESIS ....................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.7.2 VARIABLES .................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.7.2.1 VARIABLE INDEPENDIENTE.................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.7.2.2 VARIABLE DEPENDIENTE ........................................ ¡Error! Marcador no definido.
2.7.3 OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES ......... ¡Error! Marcador no definido.
CAPÍTULO III .............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.
3. MARCO METODOLÓGICO .................................................. ¡Error! Marcador no definido.
3.1 MÉTODO CIENTÍFICO ...................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.1.1 TIPO DE LA INVESTIGACIÓN ...................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.1.2 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN ................................ ¡Error! Marcador no definido.
3.2 POBLACIÓN Y MUESTRA ............................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.2.1 POBLACIÓN ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
VII
3.2.2 MUESTRA ....................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.3 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE DATOS ¡Error! Marcador no
definido.
3.3.1 TÉCNICAS ....................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.3.2 INSTRUMENTOS ............................................................ ¡Error! Marcador no definido.
3.4 TÉCNICAS DE PROCEDIMIENTO PARA EL ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE
RESULTADOS .......................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.4.1 TÉCNICAS ESTADÍSTICAS ........................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.4.2 TÉCNICAS LÓGICAS ..................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5. PROCESAMIENTO Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS . ¡Error! Marcador no definido.
3.5.1 Pregunta No. 1 ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5.2 Pregunta No. 2 ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5.3 Pregunta No. 3 ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5.4 Pregunta No. 4 ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5.5 Pregunta No. 5 ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5.6 Pregunta No. 6 ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5.7 Pregunta No. 7 ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5.8 Pregunta No. 8 ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5.9 Pregunta No. 9 ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.5.10 Pregunta No. 10 ............................................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.6. COMPROBACIÓN DE LA HIPÓTESIS ............................ ¡Error! Marcador no definido.
CAPÍTULO IV ......................................................................................................................... 92
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................................. 92
4.1. CONCLUSIONES .............................................................................................................. 92
4.2. RECOMENDACIONES ..................................................................................................... 94
CAPÍTULO V ........................................................................................................................... 95
5. MATERIALES DE REFERENCIA ................................................................................... 95
5.1 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................. 95
5.2 ANEXOS ............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.
VIII
INTRODUCCIÓN
¿Por qué hablar del Debido Proceso? Durante el tiempo en el que se redactó este trabajo
investigativo, en el Ecuador sucedieron una serie de eventos que reafirmaron la
convicción de un abogado joven y crítico, sobre el replanteamiento de la dimensión
procesal del Debido Proceso o due process of law. Eventos como: la aprobación del
Código Integral Penal que legitima una política penal inconstitucionalidad; el sexto
aniversario de la refundación del Estado ecuatoriano con la Constitución de Montecristi,
vigente en el año donde cursaba el primer nivel de formación como abogado; la disolución
de una ONG de Derechos Humanos por parte del Ministerio de Ambiente; la confusión
de la autonomía de los poderes del Estado, el abuso de la prisión preventiva, el conflicto
de competencia entre la justicia indígena y la tradicional; la decisión de explotar el Yasuní
ITT frente a la incapacidad de la Corte Constitucional que no se atreve a emitir respuesta
alguna sobre la ponderación entre Derechos Territoriales Indígenas vs. Desarrollo; la
sanción al derecho de opinión por el ente de regulación y control de la información creado
con la Ley de Comunicación, SUPERCOM, el fallo a favor de Chevron en la Corte de
Justicia de New York, etc. En suma, todos estos eventos donde los actores sociales, exigen
respuestas jurídicas desde la perspectiva constitucionalista y garantista de derechos, urge
la necesidad de reflexionar sobre las instituciones procesales más antiguas desde el
enfoque progresista, por cuanto su no cumplimiento provoca graves violaciones a los
derechos humanos.
No obstante, los cuestionamientos a los procesos y prácticas procedimentales, deben ser
aportes significativos a la localidad, por ello se analiza el Debido Proceso en los
procedimientos disciplinarios de la Universidad Nacional de Chimborazo, en el caso
específico de los estudiantes y profesores, ya que la legislación de Educación Superior
propone un procedimiento especial para estos miembros de la comunidad universitaria,
diferente al establecido para los demás servidores públicos, para quienes su
procedimiento se encuentra establecido en otro cuerpo normativo.
Los beneficiarios de esta investigación son: los estudiantes, profesores, investigadores,
abogados en formación, estudiosos del derecho y jurisconsultos.
IX
RESÚMEN
Este documento representa un exhaustivo esfuerzo por detallar, comprender y analizar el
Derecho al Debido Proceso como medio y fin de la realización de la justicia, su estudio
se enfoca en el campo del Derecho Disciplinario, cuenta con un amplio estudio
doctrinario, normativo y jurisprudencial, con más de 48 fuentes bibliográficas y 115 pies
de página, aportes que han sido analizados desde la Teoría de la Crítica Jurídica
Latinoamericana.
El estudio del derecho al Debido Proceso, abarca la evolución histórica como resultado
de las exigencias de los ciudadanos ante los abusos del poder en las diferentes épocas,
desde la Grecia antigua, Roma, Europa y Estados Unidos; hace referencia al desarrollo
regional en América Latina y su consolidación en Ecuador. Presenta las definiciones
aportadas por teóricos del derecho, la jurisprudencia y los tratados internacionales.
Realiza una conceptualización de derechos fundamentales, garantías y principios,
distingue dos tipos de Debido Proceso (procesal y sustancial) y conmina a establecer uno
específico para cada rama del Derecho, la primera unidad finaliza con el análisis de los
principios que conforman el Debido Proceso Disciplinario.
Determina la definición doctrinaria del Proceso Disciplinario, como el medio que asegura
el correcto ejercicio de la función pública. Parte del análisis del Derecho Disciplinario
para entender ¿qué son la función pública y los servidores públicos?, sus deberes
funcionales y las conductas de transgresión, que permiten la potestad del Estado para
sancionar las faltas disciplinarias, detalla el proceso para sancionar y recomienda criterios
para regular la gravedad de las faltas y la proporcionalidad de la sanción.
Finalmente del recorrido teórico y jurídico, se propone el análisis del ámbito de aplicación
del régimen disciplinario en las Instituciones de Educación Superior, especialmente en la
Universidad Nacional de Chimborazo, el proceso disciplinario para estudiantes y
docentes, comprendido desde la normativa nacional a la interna, ejercida por el H.
Consejo Universitario, detallando cada etapa del proceso, incluye parámetros sobre la
validez y colegialidad de la resoluciones, actos administrativos, que imponen sanciones
o absuelven, estudia los recursos de impugnación y las reglas de prescripción.
X
SUMMARY
This document represents an exhaustive effort for detailing, understanding and analyzing
the Right to Due Process of law and the aim of justice realization, the study focuses on
the Disciplinary Law field, it has an extensive doctrinal, normative and jurisprudential,
with more than 48 bibliographic sources and 115 footnotes, contributions have been
analyzed from Latin American Legal Review Theory.
The right to due process of law study covers the historical evolution as a result of the
citizens demands against the abuse of power at different times, from ancient Greece,
Rome, Europe and the United States; it refers to regional development in Latin America
and its consolidation in Ecuador. Present the definitions provided by legal theorists, case
law and international treaties. Make a conceptualization of fundamental rights, guarantees
and principles, distinguishes two kinds of due process (procedural and substantive) and
urges them to establish a specific one for each branch of law, the first unit concludes with
an analysis of the principles that make the proper Disciplinary Process.
Determine the doctrinal definition of the Disciplinary Process, as a means that ensures
the proper exercise of public functions. It begins of the analysis of disciplinary
jurisprudence to understand what the public service and public servants mean?, Their
functional duties and behaviors of transgression, that let the state supremacy to punish
disciplinary offenses , details the process for sanctioning and recommends criteria for
regulate the offenses gravity and the proportionality of the sanction.
Finally, the theoretical and legal route, it proposes the analysis of discipline in the
institutions of higher education, especially in Chimborazo University, the disciplinary
process for students and teachers , including from national regulation for domestic aims ,
exerted by the University Council , detailing each step of the process, it includes
parameters by the validity and collegiality of decisions , administrative acts, that impose
sanctions or acquit, examines the challenges filed and limitation status.
11
CAPÍTULO I
1. MARCO REFERENCIAL
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La Constitución de la República del Ecuador define a nuestro país como un Estado
constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente,
unitario, intercultural, plurinacional y laico.1 En el reconocimiento de Estado
constitucional de derechos y justicia, la teoría constitucionalista se entiende como la
inmediata y directa aplicación de derechos. Por eso la Constitución establece que en todo
proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden se asegurará
el derecho al Debido Proceso2, derecho que contiene un conjunto de garantías básicas y
que el mismo cuerpo normativo las enumera.
Los tratados internacionales establecen normas para el aseguramiento del Debido Proceso
en todos los trámites y acusaciones, la Convención Americana sobre Derechos Humanos
se refiere a las Garantías Judiciales con las que “toda persona tiene derecho a ser oída,
con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación
de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter”.3
Miguel López Olvera (2005) investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Autónoma de México, al referirse a éste artículo comenta que se consagran
los lineamientos del llamado “Debido Proceso Legal” o “Derecho de Defensa Procesal”.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ONU, 1966), del cual nuestro país
es signatario, estableció que los estados partes, incorporen el Debido Proceso al sistema
jurídico y por consiguiente al procedimiento administrativo, el principio de la tutela
1 Constitución de la República del Ecuador, RO no. 449, 20 de octubre 2008, Art. 1 2 Ibíd. Art. 76 3 Convención Americana sobre Derechos Humanos. OEA, 1969. Art. 8
12
judicial efectiva (artículo 2.3 incisos a y b). Esto significa para Miguel López (2005) que
en el procedimiento administrativo se aplican una serie de principios que sirven de
garantía para el administrado en la tramitación de expedientes disciplinarios. Ya que la
finalidad del procedimiento administrativo, consiste en el dictado de un acto
administrativo y para llevar a cabo dicha finalidad, se deben respetar ciertos principios
que tienen por objetivo que dentro del menor tiempo posible ir reuniendo la mayor
cantidad información con la que, se pueda declarar la voluntad de la Administración
Pública.4
La Ley Orgánica de Educación Superior señala que las instituciones del Sistema de
Educación Superior, y los Organismos que las rigen, están en la obligación de aplicar las
sanciones a los estudiantes, y profesores.5 El mismo artículo determina las faltas y clases
de sanciones que se resolverán observando el principio de proporcionalidad, además
establece las reglas generales de los procesos disciplinarios, donde el Órgano Superior de
la universidad nombrará una Comisión Especial para garantizar el debido proceso y el
derecho a la defensa. Es decir en el caso particular de la Universidad Nacional de
Chimborazo no es el Honorable Consejo Universitario quien vela por estas garantías, sino
una comisión especial, que luego de investigar los hechos emitirá un informe con las
recomendaciones que estime pertinentes. Después, el expediente junto con el informe, se
ponen en consideración del Órgano Colegiado Superior, el cual en teoría emitirá la
resolución que impondrá la sanción o absolverá según corresponda, pero en base a una
investigación delegada y bajo parámetros de votación por mayorías, que es la manera
como el Consejo Universitario resuelve en la Universidad Nacional de Chimborazo.
Obviamente salvando el derecho de las y los estudiantes, profesores o profesoras, de
interponer los recursos de reconsideración o apelación.
De ahí que el análisis consiente, doctrinario y crítico de los procesos disciplinarios
instaurados a estudiantes y profesores en nuestra universidad, es trascendental para
determinar si el derecho al debido proceso y sus garantías inciden en las decisiones del
máximo organismo universitario, y si el órgano superior se preocupa por valorar las
circunstancias en torno a la investigación, de lo contrario estas resoluciones, serían nulas.
4 Cienfuegos, David; López, Miguel (2005). Estudios en homenaje a Don Jorge Fernández Ruiz. Tomo I
Derecho Administrativo. México: UNAM. 5 Ley Orgánica de Educación Superior, RO no 298, 12 de octubre 2010. Art. 207
13
Y su consecuencia se traduce en graves afecciones materiales e inmateriales a inocentes,
o la absolución a un culpable.
1.2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA.
¿Cómo el debido proceso incide en las resoluciones del Honorable Consejo Universitario
de la Universidad Nacional de Chimborazo, en los procesos disciplinarios instaurados a
estudiantes y profesores, durante el período 2012-2013?
1.3. OBJETIVOS
13.1. GENERAL:
Realizar un estudio jurídico, doctrinario y crítico sobre el Debido Proceso y su incidencia
en las resoluciones del Honorable Consejo Universitario de la Universidad Nacional de
Chimborazo, en los procesos disciplinarios instaurados a estudiantes y profesores, durante
el período 2012-2013.
1.3.2. ESPECÍFICOS:
Determinar cuáles son los principios del Debido Proceso en los procesos
disciplinarios instaurados a estudiantes y profesores.
Demostrar si durante la sustanciación de los procesos disciplinarios instaurados a
estudiantes y profesores, se garantiza el derecho al Debido Proceso.
Analizar si el método de votación por mayoría con el que se realizan las resoluciones
en el Honorable Consejo Universitario de la Universidad Nacional de Chimborazo,
violenta o no el Debido Proceso.
14
CAPITULO II
2. MARCO TEÓRICO
2.1 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA
Esta investigación se fundamenta en el titulo XI de la Ley Orgánica de Educación
Superior, Las Sanciones, Art. 207 que contiene las faltas, sanciones y los procesos
disciplinarios para estudiantes, profesores e investigadores. La Constitución del Ecuador
que en su artículo 76 contiene las garantías básicas del Debido Proceso.
Además la investigación desarrollada se fundamenta en la Teoría Crítica Jurídica
Latinoamericana, Contreras y Sánchez (2008) la definen como un nuevo paradigma de
ciencia, que busca encontrar la pluralidad de conocimientos y su armonización, creando
una complejidad de conocimientos, dilucidando una nueva concepción del mundo
objetiva, pura y sana de todo normativismo, que sea factor de dominación, generando un
posmoderno criterio de verdad y certeza.6 A lo que D’Auria (2013) agrega, para algunos
ser “críticos” significa, simplemente, hablar y escribir negativamente acerca de algo
(generalmente del derecho positivo) desde ciertos valores suprapositivos o desde ciertas
convicciones políticas, quienes así lo hacen recaen en una visión ius-naturalista,
precientífica del derecho. En cambio, para otros, los más profundos, ser “críticos” es
radicalizar la perspectiva científica, investigando las “condiciones de posibilidad” de algo
(en este caso, del derecho positivo y de la misma teoría positivista del derecho).7
La fundamentación teórica está estructurada en unidades, de la siguiente manera:
6 Contreras, Ramiro y Sánchez María (2008). Teoría jurídica crítica latinoamericana. Internet: www.reseau-
amerique-latine.fr/ceisal-bruxelles/ET-DH/ET-DH-1-CONTRERAS.pdf Acceso: 10 enero 2014. 7 D’Auria, Aníbal (2013). Introducción a la pureza de la razón crítica (o “el otro” Correas). Revista Critica
Jurídica no. 35. México: UNAM.
15
UNIDAD I
2.2 EL DEBIDO PROCESO
2.2.1 Antecedentes históricos
Muchos autores coinciden con que el origen del Debido Proceso como institución de
protección del ciudadano ante el poder de juzgamiento que ejerce el Estado, fue posible
con la aparición de la Carta Magna que otorgó el rey de Londres, Juan “Sin Tierra” a los
nobles ingleses el 15 de junio de 1215.
2.2.1.1 El debido proceso en Europa y América del Norte
Piedrahíta (2008) señala que en la Grecia Ateniense ya se conocían sistemas procesales
que protegían los derechos fundamentales del ciudadano de la polis, ante los abusos del
Estado y las pasiones de los individuos.8 Prueba de ello la obra de Platón, El Criticón, a
la vez nombre del personaje que encarna a Sócrates, propone la inflexión del ciudadano
sobre el deber y el sometimiento de las leyes, narra un proceso de juzgamiento y su
desarrollo donde se decide sobre la vida de los reos en fuga, incluye etapas de defensa y
alegatos, ante los jueces.
Ya en el año 449 a.c. con el aparecimiento de la Ley de las Doce Tablas Romanas, y
aunque no se sabe con exactitud su contenido, se tienen referencias que las tres primeras
tablas trataban sobre derecho procesal privado, establecían un estricto y formalísimo
proceso del cual los ciudadanos romanos podían defender sus derechos, no obstante el
desconocimiento de estas leyes sirvió para que los patricios abusen de los plebeyos. Con
estos antecedentes se percibe que antes de la “Carta Magna” ya existían reglas
procedimentales para la protección de los sujetos en un juicio.
Entonces, ¿qué significó la Carta Magna? Una declaración fehaciente donde se reconocen
ciertas reglas de un debido proceso como requisito para todo enjuiciamiento justo,
determinaba que ningún hombre libre podía ser arrestado o desposeído de sus bienes, sino
8 Piedrahíta, Camilo (2008). El Debido Proceso como Derecho Subjetivo. Disponible en:
www.camilomorenopiedrahita.blogspot.com. Acceso: 10 enero 2014.
16
por el juicio legal de sus iguales, o por la ley de la nación9, la expresión inglesa by the
law of the land hace referencia al “debido proceso” sin embargo su equivalente era la
frase latina “per legem terrae”, expresión que constaba en la versión original, con el
devenir de los años apareció traducida con las palabras “by due process of the law”. Wray
(2000) indica que ambas formas, se utilizaron indistintamente en la literatura
constitucional inglesa, y fueron recogidas tanto en los documentos político
constitucionales como en la literatura jurídica norteamericana del siglo XVII.
Años posteriores a la proclamación de la Carta Magna en Inglaterra, y ante los
innumerables actos de persecución, excesos como los encarcelamientos por parte de
militares, pago de impuestos de los que eran víctimas los mismo ingleses a causa de la
guerra; puso en crisis al reinado de Carlos I, el Parlamento expidió otro documento
constitucional de derechos “Petition of rights” (Petición de derechos) de gran
trascendencia que aseguran los historiadores alcanza el mismo nivel de relevancia que la
Magna charta libertatum.
…suplican humildemente a Vuestra Excelentísima Majestad… que nadie sea citado a
juicio ni obligado a prestar juramento, ni requerido a realizar servicios, ni detenido,
inquietado o molestado con motivo de dichas exacciones o de la negativa a pagarlas; que
ningún hombre libre sea detenido o encarcelado de la manera antes indicada… para evitar
que con este pretexto algunos súbditos vuestros sean vejados o ajusticiados,
contrariamente a lo dispuesto a las leyes y franquicias del territorio.10
Hasta aquí hemos identificado una secuencia cronológica y georreferenciada de las
normas procedimentales que fueran la antesala del reconocimiento del debido proceso
legal. Pero debemos puntualizar que hasta ésta fase la concepción de protección de
derechos se limita únicamente a los nobles, como garantía que no beneficiaba al común
de los ciudadanos. La evidencia documental histórica en materia constitucional, nombra
un documento que será decisivo para el desarrollo del derecho moderno.
La Carta de Derechos, Bill of rights11, estas peticiones y cartas emitían los parlamentos
ingleses en representación de los intereses de los nobles, fueron comunes en el derecho
9 Carta Magna, Londres, 15 de junio 1215. Art. 39 10 Petición de Derechos, Petition of Rights. 7 de junio 1628. Petición V. 11 Carta de derechos o Declaración de derechos, Bill of rights. Inglaterra, 1689.
17
anglosajón pues era costumbre presentarlas en el ascenso del nuevo rey, no desconocemos
el aporte a la teoría moderna del derecho, pero recogían concepciones y exigencias de la
clase económica y política dominante de la época. “Bill of Rigts” fue impuesta por el
Parlamento al príncipe Guillermo de Orange, esta carta buscaba reivindicar las peticiones
sobre los excesos o pocas consideraciones del reinado de la dinastía de los Estuardos
(Carllos II y Jacobo II).
Más tarde situaciones análogas sucedieron en la colonia americana de Gran Bretaña, esto
originó que los colonos se organizaran en una Convención de Representantes del estado
de Virginia y redactaran la Declaración de los Derechos de Virginia12 donde se exigía lo
siguiente:
8. En todo proceso criminal, cualquier hombre tiene derecho a exigir la causa y naturaleza
de su acusación, a ser enfrentado con sus acusadores y testigos, a reclamar pruebas en su
favor, y a un juicio rápido a través de un jurado imparcial de su vecindad, sin cuyo
unánime consentimiento no puede ser juzgado culpable; ni puede ser obligado a mostrar
pruebas contra sí mismo; ningún hombre sea privado de su libertad si no es en virtud del
derecho de la ley de la tierra o del juicio de sus iguales.
9. No debe infligirse castigos crueles o no acostumbrados.
10. Se consideran gravosas y opresivas y no deben tolerarse las órdenes de prisión
generales, mediante las cuales se envía un funcionario a investigar lugares sospechosos
sin pruebas de un hecho cometido, o a apresar personas no nombradas concretamente, o
cuyo delito no está descrito particularmente y apoyado con prueba alguna.
11. En las controversias que se refieren a la propiedad y en los litigios entre hombres, es
preferible a cualquier otro el antiguo juicio mediante jurado, que debe considerarse
sagrado.
Esta declaración se fundamenta en el iusnaturalismo moderno de Jonh Locke, sus autores
fueron George Mason, Thomas Ludwell Lee y compañía, lo interesante es que para su
época ellos se atreven no solo a declarar los derechos de los colonos virginianos, sino
que también manifiestan una trascendencia general y universal, diferente a la calidad de
12 Declaración de los Derechos de Virginia, 12 de junio 1776. Artículos 8-11. Debido proceso.
18
exclusividad de los nobles ingleses. Sus principios son la “libertad e igualdad”
manifestaban que “todos los hombres son por naturaleza igualmente libres e
independientes, y tienen ciertos derechos inherentes, de los cuales, cuando entran en un
estado de sociedad, no pueden ser privados o postergados; expresamente, el gozo de la
vida y la libertad, junto a los medios para adquirir y poseer propiedades, y la búsqueda y
obtención de la felicidad y la seguridad.”13 Miguel Carbonell (2011) opina que el sentido
de universalidad de los derechos, es una consecuencia de la influencia iusnaturalista del
primer constitucionalismo, los derechos de la época eran considerados como naturales, y
obviamente debían ser reconocidos por igual a todas las personas, pues comparten la
misma naturaleza.14
En los días posteriores a ésta declaración, Estados Unidos proclama su independencia (4
de julio de 1776) cuando las trece colonias británicas asentadas en la costa atlántica, se
declararon libres e independientes, absueltas de cualquier obligación de fidelidad con la
monarquía británica, la declaración tenía una ambición mayor pues se dirigía a toda la
humanidad, avisando del surgimiento de una nueva nación soberana. Años después la
declaración de independencia influye en el documento jurídico quizá el más importante
del mundo moderno la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano”
redactada en los albores de la Revolución Francesa (26 de agosto de 1789) e incorporada
en la Constitución francesa el 3 de septiembre de 1791, donde además de la libertad e
igualdad del ser humano, se añade la confraternidad. El contexto en Francia era diferente,
puesto que no se tenía que producir la independencia de ninguna potencia colonial como
en América, sino que se estableció un sistema en el que no reinaran los privilegios de
nacimiento y no hubiera una monarquía absolutista. Se trataba de proclamar
solemnemente, a través de un documento jurídico, la ruptura de la Revolución con el
Antiguo Régimen.15
De la consecuencia de estos eventos se formaliza el Debido Proceso en Europa, mientras
que en Estados Unidos se perfeccionó con la Quinta Enmienda a la constitución, la cual
impone una limitación a los poderes del gobierno federal, determinaba que:
13 Ibíd. Art. 1 14 Carbonell, Miguel (2011). Neoconstitucionalismo y derechos fundamentales. Quito: Cevallos E.J. p. 44 15 Ibíd. p. 75
19
Ninguna persona será detenida para que responda por un delito… sin auto de denuncia o
acusación formulada de un Gran jurado… no podrá someterse a una persona dos veces
por el mismo delito, no será obligado a testificar contra sí mismo en una causa penal, ni
se le privara de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso judicial (due
process of law); ni podrá enajenarse la propiedad privada para darle usos públicos sin una
compensación justa.16
La Sexta Enmienda, trata sobre los derechos del acusado, enfatiza la importancia de un
juicio justo en todas las causas penales, donde el acusado debía disfrutar del derecho a un
juicio público y expedito a cargo de un jurado imparcial del Estado y distrito de donde el
delito haya sido cometido, la enmienda preveía que ese distrito debía ser determinado
previamente conforme a la ley y el acusado sería informado de la índole y el motivo de
la acusación, además será confrontado con los testigos que se presenten en su contra,
tendrá la obligación de obtener testimonios a su favor y contará con asistencia jurídica
para su defensa”.17
Finalmente en la Decimocuarta Enmienda se volvió a utilizar la expresión que servía,
para garantizar los derechos de los ciudadanos frente al poder de los estados “ningún
estado podrá expedir o poner en vigor ley alguna que menoscabe las prerrogativas o las
inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos; ningún estado podrá tampoco
privar a persona alguna de la vida, la libertad o la propiedad, sin el debido proceso de ley,
ni podrá negarle a una persona sujeta a su jurisdicción la protección de las leyes en
condiciones de igualdad”.18
Estas enmiendas exponen algunos principios procedimentales como la tipicidad,
legalidad, la prohibición de juzgar a una persona dos veces por un mismo acto, rendir
testimonio contra sí mismo (autoinculpación), el derecho a un jurado competente e
imparcial, el derecho a estar informado a lo largo del proceso, la deliberación debe ser
pública, generar pruebas y contradecirlas; y el derecho a la defensa técnica por un
abogado. Para Altamirano (2010) la evolución de la jurisprudencia americana hizo que el
debido proceso se convirtiera, de una garantía procesal de la libertad, a una garantía
sustantiva, por medio de la cual se limita al poder, donde la vida, la libertad y la propiedad
16 V Enmienda a la Constitución de Estados Unidos, 15 de diciembre de 1791, Art. 7 17 VI Enmienda a la Constitución de Estados Unidos, 15 diciembre de 1791. 18 XVI Enmienda a la Constitución de Estados Unidos, 9 julio de 1868.
20
de una persona no están sometidas a la total discreción de los funcionarios del gobierno
federal.
Del recuento de estos sucesos históricos se ha detallado la evolución y origen del Debido
Proceso, ya que el acuerdo general de la doctrina menciona que su origen es el derecho
anglosajón (Common Law), el mismo que en gran medida influyó en el derecho de
Estados Unidos, pero hemos revisado que también fue desarrollado en el derecho romano
y el francés. Es decir, el Debido Proceso es el resultado de un derecho occidental,
eurocéntrico y dominante, excepto cuando se lo adoptó en Estados Unidos donde su
alcance incluía al común de los ciudadanos, ahora bien esto nos conduce a explicar cómo
se desarrolló en América latina en especial en nuestro país, Ecuador, teniendo en cuenta
que el derecho nacional está basado en el Derecho Romano, el cual fue adoptado desde
la época de la colonización a través del Derecho Español, los colonos nos impusieron sus
leyes: el fuero, las partidas, etc., así como también del Derecho Napoleónico cuya
incidencia se evidencia especialmente con el Código Civil Francés de 1804, éste en
conjunto con el corpus iuris civilis, inspiraron la redacción del primer Código Civil
nacional vigente desde 1861 (adaptación del Código Civil de Andrés Bello, Chile).
2.2.1.2 El debido proceso en América Latina
Durante el siglo XIX, los vientos de libertad llegaron a una América Latina renaciente,
inspirada en las teorías de las mentes ilustradas de los teóricos y de quienes lucharon en
los procesos libertarios tanto en Francia, como en Estados Unidos, logros plasmados en
las constituciones independientes de España y Portugal, hicieron que se incluyeran a su
manera derechos y libertades fundamentales como límite frente al poder totalitario de los
gobernantes. Al respecto Altamirano (2010) menciona que, la era de las dictaduras
militares fue una conquista histórica propia de este siglo, con características no alejadas
a la actual esencia utópica emancipadora pero traicionada con la cual existimos y aún
buscamos una identidad propia, esas características son los caudillos, revoluciones,
guerras civiles y golpes de Estado, solamente hubo un inconveniente respecto a los
derechos, las instituciones de protección fueron copiadas al revés permitiendo fortalecer
el poder presidencial, que en la práctica fue monárquico y absolutista.
21
Por ello en el siglo XX, al término de la segunda guerra mundial, dice Altamirano (2010)
el pentágono instauró las dictaduras militares en defensa y seguridad del hemisferio
contra la subversión del comunismo internacional, ocasionando que la democracia liberal
representativa y el Estado de derecho fueran un ideal inalcanzable para los pueblos, bajo
ese modelo de sometimiento y el desarrollo de un derecho capitalista represivo; por
suerte, a inicios del siglo XXI todas las constituciones de América Latina insertaron la
garantía universal del debido proceso en sus contenidos, convirtiéndose así en un avance
importante donde el debido proceso y el juicio justo, si bien eran considerados derechos
fundamentales, se consolidaban también como el instrumento procesal más importante de
protección de los derechos y libertades fundamentales.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, máximo organismo jurisdiccional del
Sistema Regional de Derechos Humanos, al referirse al desarrollo histórico del debido
proceso señala que este se desarrolló consecuente con la protección del individuo y la
realización de la justicia, permitiendo la incorporación de nuevos derechos procesales,
como por ejemplo: el derecho a no autoincriminarse y declarar en presencia de abogado
(referente regional, pues solo las legislaciones y jurisprudencia de los sistemas jurídicos
más avanzados, la poseían). Es así como en forma progresiva se han consolidado las
garantías judiciales del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, al que se agregarán otras garantías aportadas por diversos instrumentos del
Derecho Internacional.19
2.2.1.3 El debido proceso en el Ecuador
En nuestro país, el debido proceso se incluyó en la segunda codificación de la
Constitución Política de 1978, en su artículo 19 manifestaba que “sin perjuicio de otros
derechos necesarios para el pleno desenvolvimiento moral y material que se deriva de la
naturaleza de la persona, el Estado garantizaba”20 el derecho a la libertad y seguridad
personales (numeral 17), en nueve literales se reconocían las garantías del debido proceso
y el juicio justo.
19 COIDH. Opinión Consultiva OC-18/03, 17 de septiembre de 2003, p.122 20 Constitución Política del Ecuador 1978. Segunda codificación, Ley no. 25. RO no. 183. 5 de mayo de
1993.
22
Como garantía constitucional, fue asentido en la Constitución Política de 199821, en su
artículo 23 numeral 27, el Estado enunciaba que reconocía y garantizaba el derecho al
debido proceso y a una justicia sin dilaciones. Conjuntamente el artículo 24 en 17
numerales, prescribía las garantías básicas de este derecho, afirmando y aceptando la
existencia de otras que establecieren la Constitución, los instrumentos internacionales, las
leyes o la jurisprudencia, nuestro país generó un espectro de gran amplitud para entender
su ejercicio, goce y protección.
En la constitución ecuatoriana vigente22 encontramos el título II, capítulo octavo,
referente a los Derechos de Protección en su artículo 75 se declara que el acceso a la
justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita es gratuito; en el siguiente artículo 76
encontramos señaladas las garantías del debido proceso, constituido de 7 garantías básicas
y 13 específicas sobre la defensa, finalmente las garantías específicas del proceso penal
se encuentran en el Art. 77, las analizaremos más adelante.
2.2.2 Conceptualización del Debido Proceso
Existe un amplio número de teóricos del derecho que plantean conceptos a cerca del
debido proceso, el objetivo de ésta investigación es lograr una comprensión integral del
mismo para que desde una perspectiva local aplicada en los procesos disciplinarios
universitarios, se pueda alcanzar una reflexión de la esencia misma de este derecho
fundamental.
Con el advenimiento del Estado constitucional de derechos y justicia, por la cual la
constitución vigente23 es la norma jerárquica superior, donde el Ecuador reconoce que su
más alto deber es respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la constitución y
para cumplir con esta protección integral de derechos se establecen garantías, el profesor
Ramiro Ávila (2012) define a las garantías como mecanismos para prevenir y reparar las
violaciones de derechos que se puedan producir por cualquier acto u omisión del estado
o sujetos con poder24, por tal motivo la teoría garantista del derecho, atribuye que todos
21 Constitución Política del Ecuador 1998. RO no. 1. 11 de agosto 1998. 22 Constitución 2008. Ob. Cit. 23 Ibíd. Art. 1 24 Ávila, Ramiro (2012). Los derechos y sus garantías ensayos críticos. Quito: Ccentro de estudios y
publicaciones. p. 187.
23
los poderes y funcionarios de estado son garantes de los derechos humanos.
En la actual Constitución, todos los derechos humanos tienen una doble dimensión de
titularidad: la individual y la colectiva, donde incluso la naturaleza es sujeto de derechos,
a esta apreciación doctrinariamente se la conoce como “derechos fundamentales” por su
carácter de universalidad, es decir se propone una categoría de avanzada en comparación
a la teoría progresista de Ferrajoli (2001) para quien los derechos fundamentales son todos
los derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos,
dotados del status de persona, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar25.
Como es evidente en el caso ecuatoriano la titularidad no se reserva únicamente al status
de hombre sino que también se extiende y reconoce a la naturaleza como sujeto de
derechos; regresando a la lógica de Ferrajoli además del carácter de status, él se refiere a
derecho subjetivo como la expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir
lesiones) atribuidas a un sujeto por una norma jurídica26, por tal razón con los derechos
subjetivos podemos exigir obligaciones que se desprenden de la norma jurídica.
Otro elemento necesario para el análisis propuesto son los principios, los cuales son útiles
para interpretar los derechos y aplicarlos, Ávila (2012) da algunas características de ellos,
son: generales, por cuanto rigen a todas las personas o colectivos; ambiguos, porque se
interpretan, recrean y dan parámetros de comprensión; y abstractos, ya que pueden servir
como parámetro de interpretación para cualquier norma jurídica y para cualquier situación
fáctica. Así tenemos el principio constitucional que expresa “los derechos y garantías
establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos
humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor
público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte”27. Recordemos que en
la teoría neoconstitucionalista toda norma constitucional es aplicable aun cuando tenga la
estructura de un principio.
La Corte Constitucional dice que, el Derecho al Debido Proceso es aquel proceso que
cumple con las garantías básicas establecidas en la Constitución de la República, lo cual
25 Ferrajoli, Luigui (2001). Los fundamentos de los derechos fundamentales. Madrid: Editorial Trotta. 26 Ibíd. 27 Constitución del Ecuador 2008. Ob. cit. Artículo 11, numeral 3.
24
no significa que la Carta Fundamental establezca un procedimiento a seguir, pues son las
leyes procesales las llamadas a señalar el procedimiento que haga efectivo el derecho de
las personas a obtener una resolución de fondo, basada en derecho; conmina a entenderlo
como aquel derecho que tiene toda persona o sujeto justiciable, de invocar a un órgano
jurisdiccional el respeto del conjunto de principios fundamentalmente procesales y
relevantes, para que una causa, pueda ventilarse y resolverse con auténtica justicia.28
Piedrahita (2008) cita a Florentín Meléndez quien distingue al Debido Proceso como fin,
y las garantías para el mismo como medio “un medio pacífico de solución de conflictos,
como un remedio idóneo de conflictos a través de la erradicación de la fuerza ilegítima,
y como un debate en el que participan dos partes con la intervención de un tercero
independiente e imparcial que interpreta y aplica la ley a cada caso concreto – se rige por
una serie de principios, disposiciones y garantías básicas que aseguran la tutela judicial
efectiva de los derechos fundamentales que están en juego en los procesos judiciales, y,
en definitiva, garantizan un juicio justo a las partes”29
Por lo expuesto no se debe confundir las garantías del debido proceso, con el debido
proceso, es decir los medios con el fin. Porque las garantías del debido proceso son un
mecanismo que garantiza los derechos fundamentales, evita las violaciones ilegítimas de
los mismos, y justifica el desconocimiento legítimo de ellos cuando se han cumplido con
los requisitos necesarios que componen su catálogo. Finalmente, Ávila (2012) menciona
que si los derechos son directamente aplicables, las garantías que son las herramientas
para su efectividad, también deben serlo, no en vano la Corte Interamericana de Derechos
Humanos dice que las garantías son imprescriptible para el control democrático, sobre el
poder del estado.30
2.2.3 Naturaleza jurídica y formas del debido proceso
Piedrahita (2008) cita al profesor Reynaldo Bustamante Alarcón, quien es de la opinión
que el Debido Proceso es un derecho de carácter instrumental, donde incluso las garantías
28 Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no. 023-09-SEP-CC, 2009, p. 10. Juez ponente: Diego
Pazmiño Holguín. 29 Piedrahita, Camilo. Ob. Cit. 30 Ávila, Ramiro (2012). Ob. Cit. p. 77.
25
del debido proceso son también derechos subjetivos que cumplen la función de impedir
que “los derechos de los individuos sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un
proceso”31 es decir, incluso el proceso, es una de las garantías de los derechos humanos
y su función es tutelar derechos fundamentales.
Para comprender un poco más al debido proceso como garantía contra la acción ilegítima
de los poderes públicos, el profesor Ramiro Ávila (2012) plantea una clasificación de
garantías constitucionales por su función en: garantías preventivas y reparadoras. Las
garantías preventivas son aquellas que tratan de evitar la violación de derechos, aquí
encontramos a las garantías: normativas, las políticas públicas y las medidas cautelares.
Las garantías reparadoras, operan después de que la violación a los derechos humanos
ha ocurrido, aquí encontramos a las garantías jurisdiccionales.32 Por eso un proceso para
ser adecuado (o debido) no puede ser ajeno a los fines del Estado.
Wray (2000) comenta que la doctrina constitucional estadounidense, distingue dos formas
del debido proceso:
Debido Proceso Sustantivo (o material, substantive due process) se refiere aquel
procedimiento contenido en una ley o decisión administrativa (acto de poder) que tutela
efectivamente los derechos involucrados en él, es el garante de una decisión judicial
basada o enmarcada en la razonabilidad y proporcionalidad, es decir, garantiza una
sentencia justa.
Debido Proceso Procesal (adjetivo o formal, procedural due process) es el desarrollo
procesal debido, y el medio idóneo de resolución de conflictos, el que conlleva a la
adopción de las decisiones administrativas o judiciales con las que se limita o se afecta
un derecho, en su conjunto defiende los derechos que están bajo consideración
administrativa o judicial y los derechos fundamentales de las partes que se vean
involucradas en ese proceso.
Wray (2000) dice que en ambos casos, un órgano judicial debe decidir si el acto de poder,
en su forma o en su contenido, ha sido injusto, irracional o arbitrario, dicho de otro modo,
31 Piedrahita, Camilo. Ob. Cit. 32 Ávila, Ramiro (2012). Ob. Cit. p. 188.
26
si satisface o no los requerimientos del “debido proceso”.33 No menos importante es la
afirmación de Torres (2010) para quien es necesario dejar constancia que el debido
proceso general (formal y material), conjuntamente con la tutela jurisdiccional efectiva,
forman parte de la tutela procesal efectiva.34
Se ha demostrado que el debido proceso en sus dimensiones, busca no solo proteger la
vida, libertad o propiedad sino todo aquel derecho fundamental exigido o inmerso en un
proceso.
2.2.4 Características
El debido proceso es un derecho fundamental, según la doctrina de los Derechos
Humanos estudiada por Ligia Galvis (2008) propone que las características se desprenden
de una naturaleza múltiple, así desde el punto de vista filosófico, los derechos humanos
pertenecen esencialmente a la persona como sus atributos fundamentales y por ello son
inalienables e intransferibles. Desde lo político, determinan la relación entre individuos y
Estado, y el modo de ser del sistema democrático, por ello los derechos son inherentes a
la democracia contemporánea. Desde lo jurídico, son de carácter positivo; continuando
con esta lógica el Debido Proceso es:
Universal: pertenece a toda la humanidad independiente de su actividad, sino por
su esencia como miembro de la especie.
Inalienable: es un derecho indisponible, ningún poder puede vaciar su contenido.
Irrenunciable: una persona no puede renunciar, bajo circunstancia alguna su
titularidad, por cuanto no está a la disposición de los sujetos.
Indivisible: es integral, es decir no se puede dividir o fraccionar, a acosta de
ejercer otro derecho.
33 Wray, Alberto (2000). El debido proceso en la constitución. Revista IURIS DICTIO Vol. I, Quito. p. 36. 34 Torres, Jorge (2010). Breves consideraciones acerca del debido proceso civil a propósito del exiguo
desarrollo y reconocimiento del debido proceso, en sus diversas variantes de debidos procesos específicos.
Disponible en: www.derechoycambiosocial.com/revista021/debido%20proceso%20civil.pdf. Acceso:
enero 2014.
27
Interdependiente: se puede relacionar con otros derechos, por ello debe ser leído
como un sistema, donde si es violado también afectará a otro derecho.
Intransmisible e intransferible: al pertenecer a cada persona no se ve la
necesidad de que se traspase a otra persona, además es un derecho humano y con
carácter personalísimo.
Público: implica una prerrogativa con respecto al Estado.
Exigible: cuenta con normas exigibles y mecanismos de aplicación, es decir, es
un derecho justiciable.
Igual jerarquía: frente a cualquier clasificación de derechos, no hay jerarquía.
2.2.5 Análisis del debido proceso en la constitución ecuatoriana
Anteriormente se comentó que la Constitución vigente luego de un histórico debate
constituyente en el 2008, consagró en su texto, el Estado constitucional de derechos y
justicia, como consecuencia el más alto deber del Estado es reconocer, respetar y
garantizar los derechos constitucionales de las personas.
La Constitución clasifica a los derechos en siete categorías: derechos del buen vivir;
derechos de las personas y grupos de atención prioritaria; derechos de las comunidades,
pueblos y nacionalidades; derechos de participación; derechos de libertad; derechos de la
naturaleza; y derechos de protección. Estas categorías responden a un mero hecho de
organización y comprensión, mas como se había explicado anteriormente con los
derechos no existe jerarquización alguna y deben entenderse relacionados unos con otros.
En palabras de Ávila (2012) los derechos y la Constitución en general, deben leerse de
forma sistémica y a la luz de los principios que iluminan la interpretación, la aplicación
y el ejercicio de derechos.35
35 Ávila, Ramiro (2012). Ob. Cit. p. 108.
28
Entre los derechos de protección (título II, cap. VIII) encontramos los aplicables dentro
de un proceso como lo son: el acceso a la justicia, tutela judicial efectiva, imparcial y
expedita, el debido proceso, el derecho a la seguridad jurídica, etc. El articulo 76 nombra
al debido proceso como un derecho constitucional (expresado en forma de principios)
integrado por 20 garantías básicas (expresadas como reglas de procedimiento), instituidas
para garantizar las normas y los derechos (num. 1), que comprenden los principios de
presunción de inocencia (num. 2), tipicidad de la infracción y sanción conforme al trámite
propio (num. 3), ineficacia de obtención inconstitucional de la prueba (num. 4), indubio
pro-reo (num. 5), proporcionalidad (num.6) y el derecho a la defensa (num. 7) que se
encuentra integrado de la prohibición de indefensión (7 lit. a), preparación de la defensa
(7 lit. b), igualdad procesal (7 lit. c), publicidad del procedimiento (7 lit. d), presencia de
abogado en todo interrogatorio (7 lit. e), asistencia de traductor gratuitamente (7 lit. f),
asistencia de abogado contratado o en su lugar de un defensor público dentro del juicio
(7 lit. g), principio de contradicción (7 lit. h), prohibición de doble juzgamiento o
principio non bis in ídem (7 lit. i), presencia obligatoria de testigos y peritos (7 lit. j),
principio del juez natural competente, imparcial e independiente (7 lit. k), principio de
motivación jurídica (7 lit. l), y derecho de recurrir los fallos y resoluciones (7 lit. m).
Muchos de los principios y garantías establecidos del debido proceso coinciden con los
catorce derechos que doctrinariamente integran la tutela judicial, de haber la violación de
ésta (denegación de justicia), implicará también violación de una garantía del debido
proceso (estado de indefensión).
Mogrovejo (2011) dice que la tutela judicial y el debido proceso como derechos de
protección orientan al sistema de justicia, pero esto no significa que todos los temas
puestos a consideración del poder jurisdiccional deban ser atendidos de igual forma.
Recordemos que el debido proceso es una garantía en cualquier proceso judicial o
administrativo, incluso puede ser aplicado en el ámbito, público o privado, el texto
constitucional prevé la existencia de un trámite propio para cada procedimiento, debiendo
ser resueltos con motivación, aplicando las normas pertinentes respecto a los antecedentes
del hecho, y en atención a la seguridad jurídica. Así los textos constitucionales:
29
Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia
del trámite propio de cada procedimiento.36 No habrá motivación si en la resolución no
se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia
de su aplicación a los antecedentes de hecho.37
Y sobre la unidad jurisdiccional expresa que:
En aplicación del principio de unidad jurisdiccional, los miembros de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional serán juzgados por la justicia ordinaria. Las faltas de
carácter disciplinario o administrativo serán sometidas a sus propias normas de
procedimiento.38
2.2.6 Análisis del debido proceso en los tratados internacionales
Los tratados internacionales, como producto de la consecución histórica del debido
proceso, recogen la concepción de un debido proceso legal general, el objetivo de esta
investigación trata sobre un debido proceso disciplinario, no obstante en este apartado se
realiza un análisis de la doctrina internacional, donde se desarrollan algunos preceptos
como también algunos principios del derecho estudiado pero en el ámbito penal. Esto nos
permitirá entender el apartado siguiente donde se justificará la necesidad de establecer
un debido proceso específico a cada materia.
Ahora bien, nuestro país establece que los tratados y otros instrumentos internacionales
en materia de derechos humanos son de directa e inmediata aplicación39, además a ellos
les reconoce los principios pro-ser humano, no restricción de derechos, aplicación
inmediata y de cláusula abierta en la constitución.40 Todos los tratados internacionales
de derechos y los principios contenidos en ellos son universales, de obligatorio
cumplimiento e incorporados a las legislaciones nacionales como obligaciones de los
sistemas judiciales, estos principios deben ser observados por toda la comunidad
internacional.
36 Constitución 2008. Art. 76, num. 3. 37 Ibíd. Art. 76. num. 7. lit. l. 38 Ibíd. Art. 188 39 Ibíd. Art. 11. num. 3. 40 Ibíd. Art. 417.
30
Nuestra legislación reafirma su compromiso con el su cumplimiento y respeto de los
Derechos Humanos no solo desde la administración pública sino también desde la
sociedad civil, así los preceptos constitucionales:
En materia de derechos y garantías constitucionales, las servidoras y servidores públicos,
administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la interpretación que más
favorezcan su efectiva vigencia.41 Y como deber y responsabilidad de todas y todos los
ecuatorianos, respetar los derechos humanos y luchar por su cumplimiento.42
Galvis (2008) quien estudia la filosofía y doctrina de los derechos humanos desde el
contenido de los tratados internacionales, explica que el debido proceso es el derecho de
las personas a ser oídas en condiciones de igualdad por tribunales imparciales, para definir
sus derechos y obligaciones o para responder por presuntas transgresiones a la ley.43
Los órganos de las Naciones Unidas son los encargados de la defensa de los derechos
humanos, cuentan con instrumentos universales como el “Pacto de los derechos civiles y
políticos” el mismo que contempla el debido proceso en:
Artículo 14
1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá
derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier
acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos
u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad
o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional
en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes
o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias
especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero
toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que
el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos
matrimoniales o a la tutela de menores.
2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras
no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
41 Ibíd. Art. 11. num. 5 42 Ibíd. Art. 83. num. 5 43 Galvis, Ligia (2008). Comprensión de los Derechos Humanos. Bogotá: Ediciones Aurora. p. 141.
31
3. Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad,
a las siguientes garantías mínimas:
1. A ser informada sin demora, en un idioma que comprenda y en forma detallada, de la
naturaleza y causas de la acusación formulada contra ella;
2. A disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa
y a comunicarse con un defensor de su elección;
3. A ser juzgado sin dilaciones indebidas;
4. A hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un
defensor de su elección; a ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le
asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre
defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo;
5. A interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a obtener la comparecencia
de los testigos de descargo y que éstos sean interrogados en las mismas condiciones
que los testigos de cargo;
6. A ser asistida gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el idioma
empleado en el tribunal;
7. A no ser obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable.
4. En el procedimiento aplicable a los menores de edad a efectos penales se tendrá en cuenta
esta circunstancia y la importancia de estimular su readaptación social.
5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio
y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo
prescrito por la ley.
6. Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el
condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente
probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como
resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se
demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente
el hecho desconocido.
7. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado
o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada
país.
Artículo 15
1. Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran
delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más
grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la
comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se
32
beneficiará de ello.
2. Nada de lo dispuesto en este artículo se opondrá al juicio ni a la condena de una persona
por actos u omisiones que, en el momento de cometerse, fueran delictivos según los
principios generales del derecho reconocidos por la comunidad internacional.44
Galvis (2008) considera que con estos artículos el legislador internacional estableció el
procedimiento que garantiza la igualdad ante la ley, además, los requisitos que el Estado
debe cumplir para que la justicia efectúe el respeto debido a la persona que puede ser
llamada a responder por actos supuestamente antijurídicos, o que acude a una autoridad
para que se definan sus derechos.
Los principios del Debido Proceso tienen un único factor restrictivo, que lo establece el
mismo pacto y se refiere a la limitación del principio de publicidad en el juicio o aparte
de él por razones de moral de orden público (temas referentes a niños o delitos sexuales)
y seguridad en una sociedad democrática, sin embargo la sentencia siempre será pública
porque el procesado y la sociedad deben estar informados de las actuaciones de la
autoridad cuando hace referencia a la libertad de los individuos.
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos cuenta con la “Carta interamericana de
derechos Humanos”, conformada por la “Declaración Americana sobre los Derechos y
Deberes del Hombre”, y la “Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
Anotemos algo importante, la Declaración es el primer instrumento internacional de su
clase, es una especie de catálogo de recomendaciones, precedió a la Declaración
Universal de Derechos Humanos (ONU, 10 de diciembre de 1948) su notable carencia es
la falta de mecanismos de garantías de los derechos que reconoce, sin embargo estableció
la existencia del derecho al debido proceso:
Artículo 26. Derecho a proceso regular
Se presume que todo acusado es inocente, hasta que se pruebe que es culpable. Toda
persona acusada de delito tiene derecho a ser oída en forma imparcial y pública, a ser
juzgada por tribunales anteriormente establecidos de acuerdo con leyes preexistentes y a
44 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. ONU. 25 de marzo de 1976
33
que no se le imponga penas crueles, infamantes o inusitadas. 45
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también conocida como Pacto de
San José de Costa Rica, es el instrumento de carácter vinculante del Sistema
Interamericano de Derecho Humanos, garantiza la protección y defensa de los derechos
y libertades protegidos, a diferencia de la Carta Interamericana de Derechos Humanos sí
determina mecanismos de salvaguarda. A partir de la convención el Sistema
Interamericano se solidifica, pues sus normas ya no son únicamente declarativas sino que
también tiene una base convencional y obligatoria, para los estados parte. Respecto al
debido proceso expresa:
Artículo 8. Garantías Judiciales.
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda
persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
a. derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete,
si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;
b. comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;
c. concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación
de su defensa;
d. derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un
defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
e. derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el
Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se
defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la
ley;
f. derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de
obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan
arrojar luz sobre los hechos;
45 Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre. OEA, 9na. Conferencia
Internacional Americana. 2 de mayo de 1948.
34
g. derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y
h. derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.
3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna
naturaleza.
4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio
por los mismos hechos.
5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los
intereses de la justicia.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (COIDH), institución judicial autónoma
encargada de aplicar e interpretar la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
en uso de sus funciones consultivas indica el alcance del concepto debido proceso,
afirmando que las reglas que lo configuran son indispensables en todo estado
democrático, su vigencia no puede suspenderse ni siquiera durante los estados de
excepción.
El concepto de debido proceso legal recogido por el artículo 8 de la Convención debe
entenderse como aplicable, en lo esencial, a todas las garantías judiciales referidas en la
Convención Americana, aun bajo el régimen de suspensión regulado por el artículo 27 de
la misma (suspensión de garantías)… los principios del debido proceso legal no pueden
suspenderse con motivo de las situaciones de excepción en cuanto constituyen
condiciones necesarias para que los instrumentos procesales, regulados por la
Convención, puedan considerarse como garantías judiciales. Esta conclusión es aún más
evidente respecto del hábeas corpus y del amparo, a los que la Corte se referirá en seguida
y que tienen el carácter de indispensables para tutelar los derechos humanos que no
pueden ser objeto de suspensión.46
Además, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en otra opinión consultiva define
al Debido Proceso:
Es el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a
efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus
derechos ante cualquier […] acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir,
cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea
46 Wray, Alberto (2000). Ob. Cit. p. 39.
35
administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso
legal.47
[…] para que exista “debido proceso legal” es preciso que un justiciable pueda
hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en
condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar
que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución
justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas
características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal.48
El amplio alcance de la intangibilidad del debido proceso se aplica no solo ratione
materiae sino también ratione personae sin discriminación alguna.
Para concluir, la doctrina internacional confirma que el debido proceso es la garantía de
las personas sometidas a la jurisdicción del Estado, pero también es un instrumento para
la administración de justicia porque es el mecanismo por el cual se ejerce esta función
pública, este mecanismo sigue una lógica y un orden de carácter nacional permitiendo
que todas las personas sean juzgadas con la observancia de las mismas leyes, con los
mismos procedimientos y por las mismas autoridades, en palabras de Galvis (2008) “esa
es la lógica que hace posible la igualdad de todos ante la ley y preserva la justicia de la
impunidad”.49
2.2.7 Distinción de un debido proceso legal general a un debido proceso disciplinario
Anteriormente se insistía en la necesidad de distinguir un debido proceso especifico,
como el disciplinario de un debido proceso legal general, esto corresponde a el tema de
investigación que nos ocupa, para ello nos apoyaremos en los conceptos de Ávila (2012)
para quien, a consecuencia de que el debido proceso se puede aplicar en el ámbito público
o privado, y existe además el debido proceso de las personas privadas de libertad,
recomienda sean aclarados los elementos en cada caso. Esta conjetura está incluida en la
Constitución cuando se encarga de expresar que la potestad de juzgamiento debe observar
47 COIDH. Opinión Consultiva OC-18/03, 17 de septiembre de 2003. p. 123 48 Ibíd. p.122 49 Glavis, Ligia (2008). Ob. cit. p. 143.
36
las reglas de competencia y del trámite propio de cada caso; por este motivo se realizará
una fundamentación teórica, para posteriormente establecer los principios rectores del
Debido Proceso Disciplinario.
Piedrahita (2008) es de la opinión que, el contenido de las garantías del debido proceso
es diverso y variado según lo requiera el caso concreto donde se lo ejerza, por lo que no
existe un catálogo determinado y si existiera no es omnicomprensivo de todas las
circunstancias posibles ante la diversidad de derechos y amenazas contra ellos, por eso
no puede haber un único paradigma genérico de garantías del debido proceso para
tutelarlos, sino un contenido para cada situación y rama del Derecho.
A lo que Torres (2010) en su búsqueda por definir un debido proceso civil palpable,
aplicable y efectivo, justifica su teoría explicando la distinta naturaleza de los principios
procesales, lo que conlleva a determinar que los principios no son iguales en las diversas
modalidades del debido proceso general, es decir, en sus respectivos debidos procesos
específicos, ejemplifica su opinión tomando el principio in dubio pro reo, en el debido
proceso penal, y lo compara con:
el principio in dubio pro operario, en el debido proceso laboral,
el principio in dubio pro administrado, en el debido proceso administrativo,
el principio in dubio pro contribuyente, en el debido proceso tributario,
el principio in dubio pro libertate, en el debido proceso corporativo particular,
el principio in dubio pro fisco, en el debido proceso aduanero,
el principio in dubio pro natura, en el debido proceso ambiental,
el principio in dubio pro possesore, en el debido proceso patrimonial,
el principio in dubio pro disciplinado, en el debido proceso sancionador; etc.50
2.2.8 Principios del debido proceso disciplinario
Anteriormente se explicó que los principios son útiles para interpretar los derechos y
aplicarlos son: generales, ambiguos y abstractos, sirven como parámetro de interpretación
50 Torres, Jorge (2010). Ob. cit.
37
para cualquier norma jurídica y ante cualquier situación fáctica. Wray (2000) aseveraba
que un principio es aplicable a diferentes situaciones, lo cual constituye un problema al
momento de definir su contenido, porque se pueden realizar formulaciones sumamente
generales o simplemente enumeraciones de las cualidades que ha de reunir un
procedimiento. Cualquier intento de definición conduce intrínsecamente a la enumeración
de condiciones, que precisan el contenido y alcance del debido proceso, por tal motivo se
deben identificar los principios en los que se descompone y desarrollarlos para poder
entender cómo se presenta según el caso.
Para el análisis de los principios tendremos en cuenta lo declarado en la jurisprudencia
constitucional de la Corte Constitucional colombiana, el derecho administrativo
sancionador, se encuentra, igual que el derecho penal, sujeto a los principios
constitucionales de legalidad, tipicidad y reserva de ley, principios rectores del debido
proceso.51
2.2.8.1 Principio de Legalidad
El principio de legalidad de la falta y sanción disciplinaria ha de entenderse como el
sometimiento de la actividad estatal a la ley, Isaza (2009) sostiene que es una conquista
del estado constitucionalista democrático, pues se actúa como una salvaguarda de la
seguridad jurídica de los ciudadanos. Ya que es imposible iniciar un proceso penal o
disciplinario si el precepto praeceptum legis, y su consecuencia jurídica sanctio legis, no
se encuentran establecidos en la ley.52
Este principio exige que la conducta a sancionar, las sanciones, los criterios para su
determinación y los procedimientos previstos para su imposición, estén expresa y
claramente definidos por la ley, previo a la aplicación e imposición de estas medidas. La
jurisprudencia colombiana conmina a comprenderla como doble garantía; por un lado de
orden material y de alcance absoluto, donde es necesario existan preceptos jurídicos
anteriores que permitan predecir con suficiente grado de certeza aquellas conductas
51 Corte Constitucional de la República de Colombia. Sentencia no C-030 de 2012. Juez ponente: Luis
Ernesto Vargas Silva. 52 Isaza, Carlos (2009). Teoría general del derecho disciplinario: aspectos históricos, sustanciales y
procesales. Bogotá: Editorial Temis. p. 92.
38
infractoras de la función pública correcta y las sanciones correspondientes, y por otro lado
de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que
convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración.53 Las
finalidades de este principio, según la jurisprudencia constitucional colombiana son:
Otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer.
Exigir un fundamento directo de la ley, sin que le sea posible inferir al Gobierno
o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del
Legislador.
Constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos.
Proteger la libertad individual.
Controlar la arbitrariedad judicial y administrativa.
Asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador
del Estado.
Isaza (2009) dice que las faltas disciplinarias son formas de tipos abiertos, numerus
apertus, ya que a diferencia de la materia penal, donde la prescripción de los hechos
punibles (delitos) es detallada, en la disciplinaria el sancionador cuenta con un amplio
margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de
comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen
disciplinario. Es así que el principio de legalidad encuentra su sentido con la
determinación de los tipos sancionatorios, Isaza cita a Barreto (1999) para quien los tipos
sancionatorios son formulaciones abstractas e hipotéticas que hace el legislador de los
comportamientos que por acción u omisión considera lesivos de bienes jurídicos objeto
de protección.54 Esto nos conduce al siguiente principio el de tipicidad.
53 Corte Constitucional colombiana. Ob. Cit. 54 Isaza, Carlos (2009). Ob. cit. p. 94.
39
2.2.8.2 Principio de Tipicidad
Este principio prefigura la infracción y la sanción, determina en la normativa las
conductas que se consideran reprochables o ilícitas, además de la determinación expresa,
requiere que la definición del comportamiento ilícito sea clara, precisa y suficiente, así
como también de los efectos que se derivan de estos, es decir, las sanciones. El principio
de tipicidad exige el contenido material de las infracciones, la correlación entre unas y
otras, y está llamado a cumplir la función de seguridad jurídica.
La jurisprudencia constitucional colombiana sostiene que la naturaleza de las conductas
reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades
sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a
la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita cierta flexibilidad,
propia del derecho disciplinario, anteriormente comentamos que esto se debe a la
naturaleza misma de las normas disciplinarias que carece de completitud y autonomía,
por ello es necesario remitirse a otras normas en donde se encuentren regulados en
concreto los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes
servidores públicos según la legislación que los ampare. Concediendo a las autoridades
administrativas una racional y razonable facultad discrecional para valorar si la sanción
investigada es o no susceptible de investigación.55 Para concluir, los aspectos normativos
que debe regular de manera clara y expresa la norma sancionatoria son:
El grado de culpabilidad del agente (si actuó con dolo o culpa).
La gravedad o levedad de su conducta (si por su naturaleza debe ser calificada
como leve, grave o gravísima).
La graduación de la respectiva sanción (mínima, media o máxima según la
intensidad del comportamiento).
Si la norma que contiene la conducta jurídicamente reprochable no permite definir estos
aspectos, esta sería contraria a los principios de tipicidad y proporcionalidad, e
inconstitucional.
55 Ibíd. p. 96
40
2.2.8.3 Seguridad Jurídica
La seguridad jurídica se entiende como un elemento de la idea del derecho, no se refiere
a la seguridad por medio del derecho, sino a la seguridad del derecho mismo. Requiere
de cuatro condiciones:
El derecho debe ser positivo, es decir, expreso en las leyes.
Un derecho seguro, basado en hechos y no solo referido a los juicios de valor del
juez, como la “buena fe” o “las buenas costumbres”.
Los hechos en los que se basa el derecho se establezcan con el menor margen de
errores (que sean practicables).
El sistema jurídico no debe estar expuesto a cambios frecuentes, a merced de una
legislación utilitaria.
La vinculación entre el debido proceso y la garantía constitucional a la seguridad jurídica
nace en los casos cuando los actos creadores de normas como: leyes, ordenanzas,
reglamentos, atenten directamente contra la seguridad jurídica en cuanto establezcan
reglas de alcance general de cuya aplicación se genere incertidumbre jurídica, por ejemplo
con las leyes retroactivas. La inconstitucionalidad de éstas es una regla del debido proceso
aplicable al ejercicio del poder normativo.
2.2.8.4 Principio del Juez Natural
El principio del juez natural o nemo iudex sine lege, en el proceso disciplinario se refiere
al funcionario competente para conocer la investigación disciplinaria. Para explicarlo nos
valdremos de la jurisprudencia colombiana citada en la obra de Isaza (2009), este
principio contiene los siguientes presupuestos:
Predeterminación legal del funcionario competente.
Radicación de la competencia con anterioridad a la comisión de la falta que genera
el proceso disciplinario en el funcionario.
Régimen procesal que no pueda ser calificado como órgano excepcional.
41
Este principio también incluye la posibilidad de recusar al funcionario competente cuando
se encuentre incurso en alguna de las causales de recusación establecidas en la ley
disciplinaria que estarán en consonancia con el principio de aplicación inmediata, nuestra
legislación no posee una ley disciplinaria que establezca normas sobre la recusación sin
embargo por la esencia propia del Derecho Disciplinario nos podemos servir de las
establecidas en el artículo 571 del COIP.
2.2.8.5 Principio de Igualdad
El reconocimiento constitucional de la igualdad material y formal, no constituye solo un
derecho subjetivo autónomo existente por sí mismo dado que su contenido debe
establecerse con respecto a las relaciones jurídicas concretas.
Se ha de entenderlo en los términos en que se encuentra concebido, puesto que opera
desde una doble perspectiva, como prohibición a la función normativa del Estado de
configurar supuestos de hecho de las normas, que permitan dar un trato discriminatorio a
las personas que se encuentran legítimamente en igualdad de situaciones y circunstancias;
y como referente de aplicación, a los operadores judiciales y disciplinarios, que se
encuentran obligados aplicar la ley de modo igual a todas las personas que se hallen en la
misma situación jurídica, sin establecer diferencia alguna en razón de esta condición o de
cualquiera otra circunstancia.
El principio de igualdad se traduce en el derecho de que no se instauren o reconozcan
excepciones o privilegios que excluyan a unos individuos de lo que se concede a otros en
idénticas circunstancias.
Un operador disciplinario no debe modificar arbitrariamente el sentido y alcance de sus
decisiones en caso sustancialmente iguales. Toda desigualdad no constituye
necesariamente una discriminación, la igualdad sólo se viola si la desigualdad está
desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación
debe apreciarse según la finalidad y los defectos de la medida considerada, debiendo darse
la relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad
42
perseguida.
Este principio vincula todas las autoridades públicas, pero no excluye como destinatarios
a los particulares, respecto de quienes la persona, se halla en estado de subordinación o
indefensión.
2.2.8.6 Presunción de Inocencia
Consiste en una presunción iuris tantum, es una fórmula jurídica presente tanto en el
ámbito del proceso penal como en el de las infracciones administrativas al que tiene la
carga de la prueba, constituyéndose como un derecho inalienable del procesado, Isaza
(2009) menciona un extracto de un fallo de la Corte Constitucional colombiana que dice,
la inocencia ha de entenderse mientras no se cumpla el requisito de desvirtuarla,
demostrándole su culpabilidad en base a pruebas fehacientes debidamente controvertidas,
en un esquema que asegure la plenitud de las garantías procesales sobre la imparcialidad
del juzgador y sobre la íntegra observancia de las reglas predeterminadas durante la
indagación, esclarecimiento de los hechos, practica, discusión y valoración de las pruebas
y la definición de responsabilidades y sanciones. Por tres circunstancias la presunción de
inocencia es un elemento integrante del debido proceso y principio rector de la legislación
adjetiva penal, aplicable en la disciplinaria:
1. Exigencia de un proceso garantista como medio legítimo de intervención estatal cuyo
propósito sea la investigación y procure la sanción de conductas que no constituyan
atentados contra el ordenamiento jurídico o el correcto funcionamiento de la
administración pública y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Estado.
2. La obligación del Estado como titular de las potestades punitivas y sancionadoras de
demostrar la responsabilidad del procesado en aplicación del principio de que la
prueba incumbe a quien afirma y no a quien la niega, es decir, la carga de la prueba
corresponde a los acusadores para desvirtuarla será necesario que la prueba practicada
haya tenido lugar en un juicio con todas las garantías procesales y formalidades
previstas para condenar, es indispensable la certeza de culpabilidad pues la inocencia
se presume cierta.
43
3. Actualmente con la dignidad del ser humano no es compatible la inversión del
principio de la presunción de inocencia, como punto de partida de cualquier actuación
limitativa del Estado, porque va en contra de sus derechos y libertades mientras se le
declara la responsabilidad; el hombre la mayoría de veces no comete acciones
criminosas, y por ende se debe presumir inocente permitiéndole desarrollar su defensa
como interlocutor dentro de un proceso y que no lo disminuyan como persona.
Expresa Isaza (2009) que, no se trata de una presunción de bondad, sino que se funda en
la experiencia del comportamiento humano y en la propia imposibilidad en la que se
encuentra el inculpado de demostrar una negación indefinida como es, no haber
contravenido la ley.
El traslado de la presunción de inocencia al ámbito disciplinario, cobra sentido cuando el
operador disciplinario funda su fallo en la presunción de culpabilidad del disciplinado sin
tener elementos probatorios, sin precaver que existe un proceso como medio de
averiguación, esclarecimiento de hechos y responsabilidades, donde no se tiene de
antemano nada declarado o concluido sobre los aspectos objetivos y subjetivos de la
responsabilidad disciplinaria, por tal motivo debe averiguar con el fin de llegar a
resultados que permitan resquebrajar este principio, que constituye un límite objetivo para
las autoridades públicas en la valoración de la conducta investigada, pero relativo, por
cuanto se desvirtúa mediante la declaración definitiva de la responsabilidad.
2.2.8.7 Derecho a la Defensa
El principio rector del derecho de defensa, integra el debido proceso, de ahí su carácter
enunciativo pues se encarga más de la estructura que del contenido de éste, al hacer
referencia tanto a la defensa material como la técnica, en procura de su reconocimiento y
vigencia en el proceso disciplinario y exponer algunos eventos en los cuales se debe
garantizar. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa
material y la designación de un abogado. El estudio doctrinario ha llegado a unas
conclusiones mostradas a continuación:
44
La primera situación del derecho a la defensa es la der oído directamente en las
oportunidades, etapas y formas establecidas por la ley. El operador disciplinario atenderá
las peticiones y razonamientos del procesado, les dará oportuna respuesta. Este derecho
se compone de un sistema interrelacionado de derechos y garantías tendientes asegurar la
plena oportunidad de ser oído, de hacer valer sus propias razones y argumentos, de
controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra, así como solicitar la práctica y
evaluación de las que se estimaran favorables.
La segunda corresponde a la posibilidad de escoger un abogado que asuma su defensa.
La presencia del defensor procura en teoría que la tramitación de los procesos
disciplinarios se de en igualdad de condiciones, entre quienes ejercen la potestad
disciplinaria en nombre del Estado y quiénes procesalmente la soportan mediante el
ejercicio de una defensa eficaz. De lo contrario se tendría una situación de inferioridad de
algunos procesados, defendidos sin la seguridad de que sus intereses sean confiados a
personal dotado de la suficiente preparación, académica y jurídica, ello vulneraría el
principio de igualdad pues partiría de la discriminación injustificada, aparte de quebrantar
ostensiblemente el debido proceso.
La tercera se refiere al derecho de un debido proceso público sin dilaciones injustificadas.
Condición necesaria para la verdadera realización de una justicia disciplinaria que afianza
la seguridad jurídica, resuelve dentro de los términos legales la situación del investigado,
implica un equilibrio razonable entre principio de celeridad y el derecho de defensa, con
ello el proceso prospera en el menor plazo posible e implica que la ley debe prever un
tiempo mínimo para que el imputado pueda comparecer al juicio y pueda preparar además
adecuadamente su defensa.
Cuarto, involucra no declarar con juramento o sin él, contra sí mismo o contra su cónyuge,
familiares hasta el segundo grado de afinidad o cuarto de consanguinidad.
Quinto, ofrecer y presentar pruebas, controvertir las que lleguen en su contra, deben
respetar al debido proceso para la producción de pruebas, como condición de validez de
ellas. Sobre la práctica de pruebas la jurisprudencia colombiana reconoce y permite al
disciplinado ejercer los siguientes derechos:
45
1. El derecho para presentarlas y solicitarlas.
2. El derecho para controvertir las pruebas que se presente en su contra.
3. El derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera segura el derecho
de contradicción.
4. El derecho la regularidad de la prueba, observando las reglas del debido
proceso siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de este.
5. El derecho a que de oficio se practique las pruebas, que resulten necesarias
para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos.
6. El derecho a que el juzgador evalúe las pruebas incorporadas al proceso,
evitando que el procesado se sorprenda con hechos y circunstancias nuevas no
tenidas en cuenta.
Graciela Ruocco (2011), sostiene que la prueba en todo procedimiento administrativo
disciplinario permite a la administración determinar la culpabilidad o inocencia del
funcionario imputado de falta administrativa. Es el medio que conduce a la averiguación
de la “verdad”, única forma de asegurar el respeto de la propia esencia del ser humano
que impone considerarlo inocente hasta que la prueba evidencie su culpabilidad y haga
posible, eventualmente, la sanción.56
Es nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación al derecho del debido proceso
por ello algunos sectores de la doctrina plantean -utilizando conceptos como digeribilidad
y aprovechamiento de los frutos del árbol envenenado- la no absolutización de la sanción
de exclusión, sobre la base de beneficiar a quienes no hayan envenenado dicho árbol, para
evitar que una arbitraria sacralización de esta metáfora interfiera con la realización del
interés público esencial en los procesos de corte punitivo. La valoración de la prueba es
una operación rigurosamente personal aunque de ella se quiera reducir en lo posible el
subjetivismo del enjuiciamiento.
La doctrina considera que la producción u obtención del instrumento probatorio con
violación del debido proceso no puede beneficiar en ninguna circunstancia a su autor y
en su caso debe operar la regla exclusión. Cuando es discutible la violación del debido
56 Ruocco, Graciela (2011, noviembre). El principio del "debido proceso" en el procedimiento disciplinario,
con énfasis en la prueba. Ponencia presentada en el Seminario de ética, derechos humanos y administración
tributaria, realizada en la Universidad de la República, Montevideo, Uruguay.
46
proceso en la obtención del medio probatorio, corresponde a manera incidental adelantar
un debate procesal sobre la licitud o ilicitud de aquel y debe estar interferida la conclusión
final sobre su inclusión o exclusión por el principio pro disciplinado, atendida la vigencia
de este principio en materia disciplinaria, para todos los efectos procesales.57
2.2.8.8 Principio Non Bis In Ídem (Cosa Juzgada)
La doctrina colombiana en materia disciplinaria respecto del principio de non bis in ídem
lo denomina también como de ejecutoriedad, no nos detendremos a polemizar la razón
del cambio de la clásica expresión latina.
El destinatario de la sanción disciplinaria cuya situación se haya decidido mediante fallo
ejecutoriado o decisión que tenga la misma fuerza vinculante, proferidos por la autoridad
competente, no será sometido a nueva investigación y juzgamiento disciplinarios por el
mismo hecho, aun cuando se le dé una denominación distinta. Con la vigencia de este
principio entran en tensión otros dos principios: el de seguridad jurídica y justicia
material.
El principio de seguridad jurídica lo hace bajo la forma del valor de cosa decidida que
tiene el fallo disciplinario, y bajo la forma del principio non bis in ídem que rigen el
ámbito del derecho sancionatorio del Estado, con el cual el disciplinado tiene derecho a
que se mantenga y perdure en el tiempo la decisión definitiva, proferida ya que ello sea
así como un mecanismo de promoción de la convivencia pacífica, este principio no es
solo una prohibición dirigida a las autoridades judiciales con el fin de impedir que una
persona ya juzgada y absuelta, vuelva a ser investigada, juzgada y condenada por la
misma conducta, es también es un derecho fundamental que el legislador debe respetar.
El principio de non bis ídem deriva del principio de legalidad y funda su valor en la
autoridad del principio de cosa juzgada, el cual supone un agotamiento de la potestad
sancionadora del Estado en favor del procesado que le permite no ser sometido
nuevamente a un nuevo juicio por la misma conducta.
57 Isaza, Carlos. Ob. cit. p. 260.
47
La cosa juzgada es una condición sin la cual no se puede invocar el non bis ídem,
encuentra su fundamento en la defensa de la seguridad jurídica, la cual se vería
gravemente afectada si se permitirá una nueva discusión o una discusión indefinida en
torno a los asuntos ya decididos o que se llevara al conocimiento de las autoridades, bajo
dos premisas, a saber: una positiva que atañe a la protección de la decisión, y otra
negativa, en cuanto agota el ejercicio de la potestad disciplinaria. Con la vigencia de la
cosa juzgada se asegura la estabilidad de las decisiones disciplinaria como garantía de
respeto al orden jurídico.
Este principio permite concluir que por su alcance se impide exclusivamente la duplicidad
de sanciones disciplinarias respecto de un mismo procesado, en cuanto a la comisión de
unos mismos hechos y una misma causa material. Cuando una conducta del procesado
configura a la vez un ilícito penal y una falta disciplinaria punibles, ambas por medio de
procedimientos diferentes, se resuelven considerando si la conducta afecta dos
ordenamiento distintos, consecuentemente se aplica dos regímenes sancionatorio
diferentes, el penal y el disciplinario, pues son plenamente compatibles por obedecer a
valoraciones ético-jurídicas distintas que los hace independientes y les permite coexistir
sin interferencias en la investigación y sanción de los hechos que además de configurar
falta disciplinaria constituyen delito.
El ilícito disciplinario se encuentra definido en tipos más abiertos y las sanciones pueden
ser a veces discrecionales, en él no hay peligrosidad. Por lo general la sanción
disciplinaria no es incompatible con la penal propiamente dicha, salvo cuando la
deslealtad o la deshonestidad del funcionario o empleado público, es el elemento del tipo
penal, pues entonces se violaría el postulado non bis in ídem, o cuando se sancionan en el
proceso penal y en el proceso disciplinario unos mismos hechos, siempre que el carácter
de la sanción sea el mismo y afecte doblemente la misma categoría de derechos del
individuo, así pues no puede haber lugar a una multa penal y a una multa disciplinaria,
pues unos mismos hechos estarían afectando dos veces el patrimonio del disciplinado, no
puede tampoco imponerse una inhabilidad para ejercer funciones públicas, y en el proceso
disciplinario interdicción de derechos y funciones públicas en el penal.58
58 Isaza, Carlos. Ob. cit. p. 273.
48
2.2.8.9 Principio de Favorabilidad
Se identifica con el de legalidad, ambos condensan en una garantía mínima para el
disciplinado, consiste en que su situación no puede ser variada de forma desfavorable o
más grave que la existente al momento de cometer la falta.
Este principio permite aplicar todas las hipótesis derivadas de normas sustantivas
adjetivas que mejoren la situación del procesado frente a las disposiciones que la
restrinjan o desfavorezcan, el principio de favorabilidad se considera excepción al
principio de aplicación inmediata de la ley. Se encuentra esencialmente concebido para
resolver conflictos entre leyes que consisten de manera simultánea en el tiempo, como
cuando la nueva ley no deroga la anterior, sino que la reemplaza con una mejor
adecuación a los intereses del disciplinado.
Isaza cita a Reyes Echandía (2009), quien dice que este principio tiene un fundamento
profundamente humano, cuando el propio legislador ha considerado que el hecho no debe
ser tenido ya como falta disciplinaria o que una sanción demasiado severa debe sustituirse
por una más benigna, sería contrario a un elemental y humano deber de justicia aplicar de
la norma incriminadora precedente.59 Isaza (2009) propone unas posibles aplicaciones a
este principio:
1. Si la nueva ley le quita explícita o implícitamente el carácter de falta disciplinaria
a un hecho que antes lo tenía, envuelve indulto.
2. Si la nueva ley aminora de un modo fijo la sanción que antes era también fija, se
declarará la correspondiente sanción más benigna.
3. Si la nueva ley reduce el máximo de la sanción y aumenta el mínimo, se aplicará
de las dos leyes la que invoque el interesado.
4. Si la nueva ley disminuye la sanción principal y aumenta la accesoria, prevalecerá
sobre la antigua.
5. Los casos dudosos se deben resolver por interpretación benigna.
59 Ibíd. p. 277.
49
2.2.8.10 Principio in dubio pro disciplinado
Cuando la administración decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con
el deber de demostrar que los hechos en los que se basa la acción están probados, y que
la autoría o participación de la conducta tipificada como infracción disciplinaria es
imputable al procesado, sino ocurre el principio in dubio pro disciplinario, con el cual se
obliga al juzgador disciplinario a resolver en favor del procesado, cualquier duda
razonable cuando no haya modo de eliminarla.
El fundamento de este principio es una cierta benevolencia del derecho que prefiere optar
por la decisión más favorable, en lugar de imponer al acusado la más rigurosa, dicho de
otro modo, la duda en favor del disciplinado.
El alcance demostrativo de una diligencia probatoria no logra desvirtuar el principio de
la presunción de inocencia, mientras la presunción de inocencia vincula de manera
permanente al juzgador disciplinario durante el transcurso del proceso, el principio in
dubio pro disciplinado lo hace cuando se han evaluado las pruebas practicadas y
determinado suficientemente el alcance incriminatorio con objeto de evitar una
imprevista condena dubitativa. Isaza (2009) aclara que la duda debe ser razonable y
concordante con la prueba existente en el proceso.
2.2.8.11 Principio de Proporcionalidad
Guarda conexión con los principios de legalidad y tipicidad, busca que la conducta ilícita
establecida por el legislador no solo tenga un claro fundamento jurídico, sino que permita
su aplicación sin afectar irrazonablemente los intereses del potencial implicado o que tal
hecho solo se presente en grado mínimo.
Se refiere a la adecuada proporcionalidad que debe existir entre las medidas que el acto
involucra, y la finalidad que persigue, constituye uno de los límites del obrar discrecional,
operando como medio de interdicción de la arbitrariedad en el obrar de la Administración
Pública. Es decir, una relación de conformidad o correspondencia que se exige
cuantitativa y cualitativamente, entre la sanción y la transgresión a la norma que motiva
50
su imposición, además de aparejar la pretensión de adecuación racional, por las vías:
Legislativa, mediante el mandato de observar las regulaciones en abstracto estas
consecuencias punitivas particularmente, cuando las define y establece su procedencia,
los criterios para graduarlas y sus límites temporales. Operativa, mandato al operador
disciplinario cuando evalúa la conducta infractora en el escenario del proceso
disciplinario, con miras a aplicar una sanción disciplinaria.
2.2.8.12 Principio de Motivación
La motivación es el conjunto de razones o explicaciones, que fundan las decisiones
judiciales, motivar es justificar racional y humanamente las decisiones. El deber legal de
motivar garantiza la existencia de fallos disciplinarios justos y protege al disciplinado de
la arbitrariedad del operador disciplinario, puesto que la ausencia de motivación significa
decidir conforme a caprichos e intereses.
López Olvera (2005), comenta que el derecho a una decisión fundada se conecta en su
faz pasiva con el deber de motivar los actos administrativos, este principio comprende la
consideración expresa de todas las cuestiones propuestas y de los principales argumentos.
La motivación de la decisión comienza por marcar la diferencia entre la discrecionalidad
y lo arbitrario, porque si no hay motivación que sostenga el único apoyo de la decisión,
esta será la sola voluntad de quien la adopta.
La motivación exige que sean analizamos todos los hechos y asuntos planteados dentro
del debate disciplinario, inclusive se deben explicar en forma diáfana, juiciosa y
debidamente sustentada las razones que llevaron al sancionador a desechar o probar los
cargos del caso en concreto. No hay motivación suficiente o una debida motivación
cuando el operador disciplinario omite referirse de forma completa a todas las cuestiones
jurídicas. Se exige en toda decisión de fondo y los fallos que se profieran en el curso de
la actuación disciplinaria, por ello antes de ser es un requisito formal es uno de fondo y
termina por ser el medio más adecuado para expresar la causa del acto.
51
2.2.8.13 Principio de Inmediación o Mediación
Agustín Gordillo (2012) sostiene, que en la relativa relación con el principio de la oralidad
o no del procedimiento, cabe considerar el de la inmediación. Cuando el procedimiento
es oral, es fundamental la aplicación del principio de la inmediación, donde la misma
autoridad que decide, es quien dirige el procedimiento, recibe o controla directamente la
producción de las pruebas, declaración de los testigos, etc.
En cambio, el procedimiento disciplinario es escrito, y el principio de la inmediación
pierde importancia en el ámbito administrativo de allí que la regla general sea la de la
mediación: la autoridad decidente, en particular tratándose de las instancias superiores,
resuelve sobre la base de hechos cuya producción ha sido controlada por las autoridades
inferiores, y no tiene, en consecuencia, un conocimiento directo de las partes ni de los
testigos.
Esto no significa que la autoridad superior decida totalmente de acuerdo al principio de
la mediación, en ciertas circunstancias pueden combinarse ambos principios como por
ejemplo, cuando el administrado en un recurso jerárquico ante la autoridad superior ofrece
y produce nuevas pruebas. La organización administrativa, por su naturaleza jerárquica y
con tendencia a la centralización, favorece la mediación, casi siempre son las autoridades
superiores las que en definitiva van a decidir, a pesar de que el grueso de la prueba debe
recibirse en las primeras instancias administrativas.
El principio de la inmediación o mediación nada tiene que ver con las facultades del
órgano decidente, para apreciar la prueba, si bien la inmediación le permite apreciar mejor
los hechos, ello no significa que bajo el principio de la mediación el órgano superior esté
ligado por la apreciación efectuada del inferior; el superior siempre puede apreciar los
hechos exnovo, y darles eventualmente una interpretación distinta de la efectuada por los
organismos dependientes.60
60 Gordillo, Agustín (2012). Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas libro III: Procedimiento
y recursos administrativos, Buenos Aires.
52
2.2.8.14 Principio de Imparcialidad
La Imparcialidad es un principio de la administración pública, pero también es un derecho
del disciplinado, el debido proceso exige que el órgano encargado de administrar el
proceso sea un órgano imparcial, caracterizado por la ausencia de vínculos con uno de los
extremos de la confrontación. Esta exigencia se limita a la ausencia de vínculos
personales con el caso en sí o con sus protagonistas, que es el primero y más elemental
de los niveles posibles. No ocurre lo mismo con la definición acerca de si la ausencia de
afinidad ideológica debe exigirse o no, como condición de existencia de la imparcialidad.
Es innegable que al juzgar cierto tipo de conflictos, particularmente aquellos en los que
la solución depende de la definición de un valor abstracto, la ideología tiene incidencia
definitiva, para Wray (2000) ser más liberal, o más conservador, influye indudablemente
en la valoración de las acciones; pero hay dos razones de gran peso que obligan a concluir
que en estos casos no está en discusión la imparcialidad del órgano encargado de
administrar el conflicto, porque en primer término, excluir a alguien del ejercicio de
cualquier tarea pública o descalificarlo por su forma de pensar, contraviene otro principio
constitucional básico, la igualdad. En segundo lugar, la exclusión en estos casos no
constituye solución, porque aceptarla significaría simplemente optar por la tesis contraria.
2.2.8.15 Derecho a Recurrir
Isaza (2009) arguye que se puede impugnar la decisión sancionatoria, instituida sobre el
riesgo de falibilidad que puede existir en toda obra humana, por esa misma razón la ley
los vuelve impugnables otorgando el mecanismo procesal de los recursos como medio
para ventilar los errores que puedan haberse cometido en su expedición y legitimar así los
resultados del proceso disciplinario frente a los sujetos procesales.
Ernesto Guarderas (2013) refiriéndose a los medios de impugnación, tanto en los procesos
judiciales como en los procedimientos administrativos, invita a recordar los elementos
del derecho a recurrir y el principio de doble conforme. En todo juicio o procedimiento
administrativo, al dictarse una resolución, existe la posibilidad de que se incurra en un
error por parte de la autoridad. La falibilidad es un factor del que no están exentos los
53
funcionarios judiciales o administrativos encargados de la resolución de las causas, esta
posibilidad de error, propia de la naturaleza humana, constituye el mayor justificativo
para el reconocimiento del derecho a recurrir y la existencia de los medios de
impugnación.
La impugnación disminuye la posibilidad de plasmar resultados injustos derivados, del
error judicial. Advierte que si estos resultados injustos no se atacan, se origina una
situación irregular e ilegal, que causa un agravio injustificado a la parte. Porque quien
revisará la resolución o acto impugnado será, siempre y en todos los casos, otro ser
humano y, en su esencia también falible, por lo que sus actuaciones serán, asimismo,
susceptibles de equivocaciones, donde la resolución nuevamente debe ser objeto de otra
nueva revisión y así sucesivamente, generando un círculo interminable de resoluciones e
impugnaciones. Por ello, el legislador creyó conveniente poner un límite al derecho de
impugnar una resolución.
La CIDH, al respecto expresa que el derecho a recurrir constituye parte del derecho de
defensa, es decir, cualquier afectación al primero deriva, necesariamente, en
inobservancia del segundo. Dos son los elementos sustanciales que dan contenido a la
doble instancia:
Que el mismo asunto sea revisado en dos oportunidades.
Que lo sea por distintos jueces (autoridades).
Para disminuir los efectos negativos que puedan provenir de las autoridades judiciales o
administrativas, los sistemas procesales han previsto la existencia de remedios y recursos
procesales o administrativos.61 Además, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos (2011) determina que, el derecho de apelación corresponde
a toda persona declarada culpable de un delito, supone que el fallo y la pena dictados,
sean sometidos a un tribunal superior, por su universalidad esta garantía no se limita
únicamente a las infracciones más graves, sino a todo el espectro que comprendido por
delito, así se incluye a las faltas disciplinarias.
61 Guarderas Izquierdo, Ernesto (2013). Guía didáctica: Impugnaciones. Loja: UTPL. p. 18
54
UNIDAD II
2.5 EL PROCESO DISCIPLINARIO
2.5.1 Definición
El sistema procesal es un medio para la realización de la justicia, la Constitución en su
artículo 139 determina que las normas procesales obedecerán a los principios de
simplificación, uniformidad, eficacia, inmediación, celeridad y economía procesal, harán
efectivas las garantías del debido proceso, y por sobre todo, no se sacrificará la justicia
por la sola omisión de formalidades. El propósito del proceso disciplinario es garantizar
la eficacia y dignidad del servicio público, sin desmedro de los derechos del imputado.
La presente investigación atañe a un proceso propio del Derecho Disciplinario,
entendiéndolo como el producto de la realidad organizativa del Estado, con miras a
cumplir sus fines, razón por la que se lo comprende como la forma jurídica que regula el
servicio público y el comportamiento disciplinario del servidor público.
Pese a que no es un objetivo central de esta investigación, construir una teoría general del
derecho disciplinario, vale recalcar que en nuestro país en estricto apego al principio de
reserva legal, la jurisprudencia, doctrina y normativa respecto al derecho disciplinario no
se encuentra integrada en un solo cuerpo normativo, razón por la que es difícil abordar el
aprendizaje o establecer procedimientos como en el caso colombiano, que sí posee un
código único disciplinario.
El Derecho Disciplinario, para la jurisprudencia colombiana es un derecho-deber,
comprende un conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, con las cuales el
Estado asegura la obediencia, la disciplina, el comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de sus
servicios.
Al respecto la Corte Nacional de Justicia del Ecuador, señala que el régimen disciplinario
constituye un medio para el establecimiento de responsabilidades administrativas,
susceptibles a la imposición de sanciones de carácter administrativo. Dando como
resultado la emisión de actos administrativos, una resolución (sancionatoria o
55
absolutoria) provista de firmeza y ejecutoriedad, que goza de la presunción de legitimidad
y es impugnable.62
2.5.2 La función pública
La función pública en el Ecuador está conformada por todos los organismos y
dependencias que el artículo 225 de la constitución lo determina:
1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa,
Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social.
2. Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado.
3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el
ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para
desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado.
4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos
descentralizados para la prestación de servicios públicos.63
La educación es un derecho, como servicio público se presta a través de las instituciones
públicas o fiscomisionales, estás no tienen fines de lucro. Por mandato constitucional la
educación superior pública, en nuestro país es gratuita hasta el tercer nivel, es decir las
universidades, escuelas politécnicas, institutos superiores técnicos, tecnológicos y
pedagógicos; y conservatorios de música y artes, debidamente acreditados y evaluados,
forman parte del Sistema de Educación Superior, se encuentran normados por la Ley
Orgánica de Educación Superior, y por tal razón, son parte de la función pública. Los
profesores o profesoras e investigadores o investigadoras de las universidades y escuelas
politécnicas públicas son servidores públicos, sujetos a un régimen propio.64 Acotando
lo dicho la Constitución establece que “la educación responderá al interés público y no
estará al servicio de intereses individuales y corporativos… La educación pública será
62 Corte Nacional de Justicia. Sentencia no. 0570-2013, juez ponente: Dra. Maritza Pérez Valencia. 63 Constitución. Ob. Cit. Art. 225 64 LOES. Ob. cit. Art. 70 inc. 1
56
universal y laica en todos sus niveles, y gratuita hasta el tercer nivel de educación superior
inclusive.”65
La función pública bien puede suponer una dependencia laboral de una persona frente al
Estado, para este fin determinará las condiciones de trabajo de los servidores públicos,
sus derechos y obligaciones frente a la administración, pero además supone la
determinación de las reglas de la relación de subordinación laboral del servidor público
con el estado, para lograr la satisfacción de los intereses del Estado y la comunidad. Al
respecto la constitución consagra al trabajo como:
Un derecho y un deber social, y un derecho económico, fuente de realización personal y
base de la economía. El Estado garantizará a las personas trabajadoras el pleno respeto a
su dignidad, una vida decorosa, remuneraciones y retribuciones justas y el desempeño de
un trabajo saludable y libremente escogido o aceptado.66
Isaza (2009) comenta que al funcionario no solo le corresponde realizar un excelente y
oficioso trabajo, sino que también le exige cumplir con los deberes asignados y atenerse
a las disposiciones legales, que por el no cumplimiento queda sometido a la jurisdicción
correccional o disciplinaria respectiva.
2.5.3 El funcionario público
El funcionario público o servidor público, actúa en nombre de la administración en sus
dimensiones de proyección dinámica y exteriorización de su voluntad, debido a una
relación laboral, normada por el ordenamiento jurídico a la que no debe sobrepasarla o
desconocerla ya que esto le supondría responsabilidades, es decir, se encuentra en una
situación jurídica del deber.
El artículo 229 de la constitución denomina a los servidores públicos como todas las
personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan
un cargo, función o dignidad dentro del sector público. Sus derechos son irrenunciables.
65 Constitución. Ob. Cit. Art. 28 66 Ibíd. Art. 33
57
La constitución observando el principio de reserva de ley permite que sea una ley
específica la cual determine lo pertinente en materia de recursos humanos como el
ingreso, ascenso, promoción, incentivos, régimen disciplinario, estabilidad, sistema de
remuneración y cesación.
Para nuestra investigación las normas determinantes son: la Ley Organiza de Educación
Superior, el Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador del Sistema
de Educación Superior, los reglamentos y el Estatuto de la Universidad Nacional de
Chimborazo.
2.5.4 Deberes funcionales
Son las tareas o atribuciones de un cargo o función pública, para la cual ha sido habilitado
un servidor público, los deberes funcionales pueden ser positivos, realización de actos
para la consecución de los fines del estado; y negativos, abstenciones para resguardar la
imagen del estado. Además para el cumplimiento de los fines y funciones del estado el
servidor, debe respetar las prohibiciones, someterse al régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, para salvaguardar los
principios de la función pública.
Es el vínculo entre el servidor y el Estado, por consecución de los fines del Estado, se
entiende que la función estatal está orientada a la realización integral de la persona
humana, su infracción es el fundamento para la imputación en el derecho disciplinario.
De ahí que la antijuricidad de la falta disciplinaria, consiste en la infracción sustancial del
deber funcional del servidor público; anteriormente comentábamos sobre la característica
del tipo abierto en las infracciones disciplinarias y esto se debe, a que cualquier afectación
al correcto desempeño de la función pública, es una falta disciplinaria.
2.5.5 Naturaleza
La doctrina suele identificar al Derecho Disciplinario con el Derecho Penal, por analogías
existentes entre ambos, los tratadistas afirman que el Derecho Disciplinario es un
desmembramiento del Derecho Penal porque ambos se fundan en el ius puniendi del
58
Estado.
Considerando que el Derecho Penal tiene un mayor nivel de generalidad y trascendencia,
le permitió una evolución más amplia, pues era la única manifestación del Estado para
castigar, su desarrollo histórico permitió la definición de garantías necesarias para
permitir su ejercicio, hasta que el intervencionismo estatal creo un nuevo orden público,
para la convivencia frente al contexto de uno tradicional, originando la tipificación de
conductas denominadas “infracciones administrativas”, a las que les corresponde un
régimen de sanciones de igual naturaleza, de su verificación y aplicación; se creó la
potestad sancionatoria de la administración, que debía tener las mismas garantías con las
cuales ejercían la potestad, los tribunales y jueces, solo que estas se ejercen en atención
al respeto y valoración de la persona sobre la que se limita un derecho, frente al Estado.
La jurisprudencia constitucional colombiana sostiene que, el derecho administrativo
sancionador al igual que el derecho penal, se encuentra sujeto a los principios rectores del
debido proceso pero con matices de flexibilidad y menor rigurosidad para el caso del
derecho sancionador disciplinario.67
Isaza (2009) cita a José Ortiz del Valle, para quien el derecho disciplinario no es de
naturaleza represiva sino persuasiva, porque señala pautas de comportamiento (deberes,
obligaciones) y solo eventualmente cumple funciones sancionatorias. Su finalidad es el
correcto desempeño de la función pública para la consecución de los fines del Estado,
cuestión definitiva para diferenciarla del derecho penal, porque ésta potestad sirve para
determinar conductas erróneas y corregirlas; el proceso disciplinario busca más bien
garantizar el servicio público de calidad, y no la imposición de una sanción en sí misma.68
2.5.6 Potestad sancionadora
El Estado es una organización compleja, compuesta por un sin número de potestades,
entendiéndolas como el poder de actuación (legítimo y anterior) que producen situaciones
jurídicas por las que se obligan a los sujetos a cumplirlas.
67 Corte Constitucional colombiana. Ob. cit. 68 Isaza, Carlos (2009). Ob. cit. p. 82
59
La potestad disciplinaria es el resultado de la supremacía del Estado frente a los servidores
públicos o particulares, que como ya explicamos cumplen con deberes de sujeción o
sumisión. Se justifica en cuanto se orienta a permitir la consecución de los fines del
Estado, por ello se ha otorgado a las autoridades administrativas la facultad de imponer
una sanción ante el incumplimiento de normas jurídicas que exigen un determinado
comportamiento a los particulares o a los servidores públicos.
En la legislación ecuatoriana, la Ley Orgánica de Servicio Público, faculta a la autoridad
nominadora o su delegado sancionar las faltas disciplinarias.69 Por su parte la Ley
Orgánica de Educación Superior, obliga a las instituciones del Sistema de Educación
Superior y a los organismos que las rigen aplicar las sanciones a los estudiantes,
profesores e investigadores, según sea el caso.70
Suele confundirse a esta competencia como actividad administrativa, sin tomar en cuenta
el amplio conjunto de expresiones funcionales del Estado, si bien es cierto la potestad
administrativa y disciplinaria, nacen de una esfera interna del Estado, no por ello ha de
concluirse que toda competencia publica por razón de esta circunstancia, es propia del
derecho administrativo; pese a que la resolución del proceso disciplinario, con fines de
ejecución administrativa, es un acto administrativo, que puede ser revisado por el juez
contencioso administrativo.
En fin, la potestad sancionadora de la administración en el ámbito específico del derecho
disciplinario, se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes públicos de imponer
sanciones a sus propios funcionarios y subordinados.
2.5.7 Elementos del derecho disciplinario
Los elementos esenciales son: sujetos, el objeto y el fin.
69 Ley Orgánica de Servicio Público. RO no 294, 6 de octubre del 2010. Art. 42 70 Ley Orgánica de Educación Superior. Ob. cit. Art. 207
60
2.5.7.1 Sujetos
El sujeto activo, es quien ejerce la potestad disciplinaria, generalmente será el Estado,
porque puede actuar en forma directa o indirecta. Es una competencia que varía de
acuerdo a lo establecido en las normas sobre los regímenes disciplinarios de las
instituciones públicas, en el caso de la Universidad Nacional de Chimborazo, es el
Honorable Consejo Universitario.
Comenta Rubén Flores (2009) que esto se debe al principio del jerarca, ya que es el jerarca
quien designa a sus funcionarios y consecuentemente, tiene la potestad de sancionarlos,
sin embargo, puede encargar la instrucción a un particular71, esto es lo que sucede en la
UNACH cuando el H. Consejo Universitario designa a una Comisión Especial para que
investigue los hechos, esta delegación la hace en los términos establecidos por el artículo
207 de la LOES.
Flores (2009) expone dos sistemas sancionadores en el Derecho Comparado:
1. El mayoritario (del jerarca), y
2. El que atribuye la potestad sancionatoria a un Órgano Independiente del lugar
donde el funcionario ejerce la función pública.
Afirma que en el sistema mayoritario, el jerarca es quien mejor conoce su sistema y al
sujeto pasivo, él responderá por el funcionamiento eficaz y eficiente del servicio, su
decisión es rápida; en la lógica del iusnaturalismo el poder disciplinario del jerarca es un
atributo natural, exclusivo y casi indelegable. Mientras que en el segundo sistema
(alemán) un órgano independiente, autónomo y general para toda la administración, juzga
con uniformidad de criterio, evitando soluciones diferentes para casos análogos.
El sistema que le corresponde al régimen disciplinario de las instituciones que conforman
el Sistema de Educación Superior en el Ecuador es el mayoritario, para Flores no es tan
cierta la crítica de la falta de uniformidad presente en este sistema, recordemos que las
sanciones administrativas son revisadas por la intervención jurisdiccional del Tribunal
71 Flores, Ruben (2009). El Poder Disciplinario en Uruguay. En línea. Acceso: 27 de marzo del 2014.
61
Contencioso Administrativo que es único e independiente.
El sujeto pasivo, es el servidor público, por su vínculo funcional laboral, si no existiera
sería imposible sancionar, en nuestra investigación los estudiantes son también sujetos
pasivos.
2.5.7.2 Objeto
El objeto del poder disciplinario es la aplicación de una medida disciplinaria, una sanción,
que será el medio jurídico destinado a asegurar el orden administrativo aplicada a los
servidores públicos, cuando se produzca una falta administrativa.
2.5.7.3 Fines
Los fines del derecho disciplinario son: pedagógico-preventivo y en segunda línea
prohibitivo-correctivo, las primeras son regulaciones de carácter ético y laboral que
moldean los intereses de la administración pública; mientras que las segundas, por la vía
de prohibiciones y abstenciones, evitan el cometimiento de las conductas consideradas
faltas administrativas.
La finalidad de la potestad disciplinaria es la de salvaguardar la obediencia, disciplina,
ética, eficiencia de los servidores públicos, garantizar la efectividad de los principios y
propósitos establecidos en la constitución, la ley y tratados internacionales que deben
observar la administración pública, los principios que regulan el ejercicio de la función
pública en el Ecuador son: la eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y
evaluación.72
En la realización de estos fines, se encuentra el fundamento para determinar la
responsabilidad disciplinaria, que es personal e intransferible, producto de la
inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares,
72 Constitución. Ob. cit. Art. 227
62
en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten
aplicables.
2.5.8 La falta disciplinaria
Se asocia necesariamente con los principios de legalidad y debido proceso, la Ley
Orgánica de Servicio Público define como faltas disciplinarias, aquellas acciones u
omisiones de las servidoras o servidores públicos que contravengan las disposiciones del
ordenamiento jurídico vigente, en lo atinente a derechos y prohibiciones constitucionales
o legales,73 mientras que la Ley Orgánica de Educación Superior se limita a describir
conductas tipificadas como faltas disciplinarias.
Isaza (2009) define doctrinariamente a la falta disciplinaria, como un comportamiento
descrito en la ley violatorio del régimen disciplinario, realizado por quien desempeña
funciones públicas, y previsto de una sanción de igual naturaleza.
En el Derecho Disciplinario, debido a la gran variabilidad y existencia de conductas
infractoras, es admisible la prescripción de tipos abiertos en las conductas constitutivas
de faltas disciplinarias, esto responde a la incapacidad del legislador de conocer un
catálogo extenso de conductas que concentren todas aquellas que se alejen de los
propósitos de la función pública, y por ende resulten sancionables.
La Ley Orgánica de Educación Superior, al manifestarse sobre los procesos disciplinarios
establece que se instauran, a aquellos (profesores, estudiantes, investigadores) que hayan
incurrido en las faltas tipificadas en la propia ley y los estatutos de la institución74, de
esta manera se tipifican faltas disciplinarias que toman como punto de partida el deber
funcional específico, de cara a un deber más general, consagrado en una disposición
normativa superior, que sustente su cumplimiento.
73 LOSEP. Ob. cit. Art. 42 74 LOES. Ob. cit. Art. 207
63
2.5.8.1 Clasificación
Para efectos de conceptualización y procesamiento, las faltas disciplinarias también
deben ser ponderadas en el sentido de que se puedan verificar, sus grados, gravedad y
trascendencia; algunas veces la ley provee de estas distinciones, la LOES deja abierta la
posibilidad de graduarlas a juicio del sancionador “según la gravedad de las faltas
cometidas por las y los estudiantes, profesores o profesoras e investigadores o
investigadoras, éstas serán leves, graves y muy graves…”.75
Esta clasificación responde a los grados que comportan, cuantitativamente y
cualitativamente las conductas tipificadas, en este caso es el operador disciplinario será
quien debe adecuar la conducta típica y evaluar la correspondiente responsabilidad.
Como nuestra legislación no realiza una clasificación clara de las faltas, Isaza (2009)
sostiene que la administración tiene la discrecionalidad para apreciar la conducta y
clasificarla, el operador disciplinario nunca podrá utilizar un criterio aritmético no
autorizado por la ley, ni tomar la concurrencia de faltas para pasarlas de graves a
gravísimas. La doctrina nos permite establecer criterios para la determinación de la
gravedad de las faltas, recordando que su calificación es importante ya que permite
discutir su gravedad y establecer su sanción.
2.5.8.2 Criterios para determinar la gravedad o levedad de las faltas disciplinarias
La doctrina desarrollada por Isaza (2009) sostiene, que la clasificación de las faltas y los
criterios para determinar la responsabilidad final de los funcionarios públicos en el
proceso disciplinario, se realizan atendiendo los postulados generales de los regímenes
punitivos constitucionales, esto permite graduar la gravedad de acuerdo al nivel de
culpabilidad y la intensidad de la lesión en los bienes jurídicos protegidos. Entre los
criterios recomendados tenemos:
Grado de culpabilidad, es la mayor o menor disposición a cometer el hecho, observa las
75 Ibíd.
64
condiciones personales del actor, circunstancias que facilitaban, forzaban o impedían en
el ilícito disciplinario.
Naturaleza esencial del servicio, definir la esencia del servicio, su importancia, los
beneficios y necesidades que se ven afectados por la falta, por sí sola puede constituir
agravante de la conducta investigada.
Grado de perturbación del servicio, ha de entenderse como la perturbación al sistema
integrado de funciones o a la cobertura espacial, en una institución.
Jerarquía y mando del servidor público, la jerarquía es esencial en la organización
administrativa denota especialidad en la línea vertical que ocupa el disciplinado,
acompañada de la capacidad de mando sobre otros servidores; puede ser agravante
cuando propicia una falta de consideración injustificada contra los destinatarios del
servicio público.
Trascendencia social de la falta o perjuicio causado, el operador disciplinario calificará
con menor o mayor punibilidad cuando la conducta del servidor además de afectar el
deber funcional perjudica a los usuarios del servicio público, causando deterioro de la
imagen institucional.
Modalidades o circunstancias de la falta cometida, circunstancias de modo que forman
parte de la falta disciplinaria:
Cuidado empleado, determina la mayor o menor proclividad o insensibilidad del
servidor público en los actos de preparación y comisión de la falta;
Nivel de aprovechamiento de la confianza depositada por la funciones que realiza
el investigado;
Grado de participación, mayor o menor contribución de cada uno de los servidores
involucrados en intervenciones plurales;
Inducido por un superior para la comisión de la falta, debido a la vulnerabilidad
del servidor para ser persuadido o instigado a la comisión de una falta por su
superior, puede ser considerado como atenuante;
65
Cometer la falta en estado de ofuscación, puede ser atenuante siempre y cuando
se compruebe que el servidor público actuó por circunstancias de difícil
prevención y gravedad extrema.
Motivos determinantes, atañe a la personalidad del disciplinado, es atenuante cuando por
su valor moral o social incurre en la falta disciplinaria. Lo contrario cuando actúa con
interés mezquino, venganza o desinterés por no constituir provecho personal.
Intervención de varias personas, cuando la falta es cometida por varias personas sin
considerar su investidura o contribución individual en el cometimiento de la falta.
Isaza (2009) agrega que, la responsabilidad disciplinaria también puede excluirse, claro
que constituye una limitante al poder de actuación del operador disciplinario, sin embargo
las causales pueden ser: la fuerza mayor o caso fortuito, caracterizados por la
irresistibilidad e imprevisibilidad; por coacción ajena o miedo insuperable propinada por
un tercero, la violencia que propina puede ser física o psicológica; situación de
inimputabilidad es decir que el disciplinado al momento de cometer el ilícito, no se
encontraba en la capacidad de comprender la ilicitud de su actuar.
2.5.8.3 Dolo o culpa
Las connotaciones de dolo y culpa usadas en el Derecho Penal, no pueden utilizarse en el
Derecho Disciplinario ya que en éste, ni el dolo ni la culpa constituyen formas de
conductas sino a apenas estados psicológicos que configuran conductas disciplinarias
dolosas o culposas.
El dolo, es un elemento de la culpabilidad, consiste en el conocimiento y la conciencia
del comportamiento que producirá un efecto lesivo, el disciplinado debe ser imputado por
aquel conocimiento. El dolo por omisión en cambio se configura cuando el omitente, pese
a tener el conocimiento sobre el hecho que genera el deber de actuar y de su capacidad de
realización, no actúa.
La culpa, en sus formas de grave y gravísima, es el estado psicológico determinado por
66
el incumplimiento del deber de instruirse para desempeñar labores específicas que
requieren del cuidado y la atención debida. La diferencia entre la grave y gravísima,
consiste en que no es lo mismo observar cuidado necesario para un evento corriente, a no
observar ningún cuidado frente a exigencias especiales de utilización o prestación de
servicios de alta peligrosidad.
2.5.8.4 Faltas de los docentes
Así la LOES tipifica como faltas de las y los estudiantes, profesores o profesoras e
investigadores o investigadoras:
a. Obstaculizar o interferir en el normal desenvolvimiento de las actividades académicas
y culturales de la institución;
b. Alterar la paz, la convivencia armónica e irrespetar a la moral y las buenas
costumbres;
c. Atentar contra la institucionalidad y la autonomía universitaria;
d. Cometer actos de violencia de hecho o de palabra contra cualquier miembro de la
comunidad educativa, autoridades, ciudadanos y colectivos sociales;
e. Deteriorar o destruir en forma voluntaria las instalaciones institucionales y los bienes
públicos y privados;
f. No cumplir con los principios y disposiciones contenidas en la presente Ley y en el
ordenamiento jurídico ecuatoriano; y,
g. Cometer fraude o deshonestidad académica76
Incluso tipifica una falta, prejudicial a una acción penal.
El máximo órgano colegiado de cada centro de educación superior investigará y
sancionará, con la destitución de su cargo, a los responsables de falsificación o expedición
fraudulenta de títulos u otros documentos que pretendan certificar dolosamente estudios
superiores.
El rector tendrá la obligación de presentar la denuncia penal ante la fiscalía para el inicio
del proceso correspondiente, e impulsarlo...77
76 Ibíd. 77 Ibíd. Art. 206.
67
El Estatuto de la Universidad Nacional de Chimborazo, sin perjuicio de lo que establece
la LOES tipifica como faltas del personal docente, incluye a los profesores universitarios
e investigadores, de acuerdo a la gravedad de la conducta tipificada como falta, la clasifica
en leve, grave y muy grave.
El estatuto define como faltas leves del personal académico a aquellas acciones u
omisiones realizadas por error, descuido o desconocimiento, sin intención de causar daño
y que no perjudiquen gravemente el normal desarrollo y desenvolvimiento de la
Universidad Nacional de Chimborazo y son:
a. La inasistencia sin justificación a sus actividades académicas, culturales y deportivas.
b. El incumplimiento del período completo de clase, con sujeción a los horarios de
trabajo.
c. La demora en la entrega de sílabos luego del plazo señalado por cada Facultad.
d. Obstaculizar o interferir en el normal desenvolvimiento de las actividades
académicas, culturales y deportivas de la institución.
e. El incumplimiento por parte del docente de las actividades encargadas por las
Autoridades de la Universidad.
Por su parte las faltas graves del personal académico son aquellas acciones u omisiones
que alteran gravemente el orden institucional.
a. El incumplimiento de las disposiciones establecidas en el Estatuto de la UNACH y
los Reglamentos Internos.
b. La inasistencia a los Organismos de Gobierno, a la conformación de tribunales de
grado, comisiones y a las convocatorias realizadas por las Autoridades Universitarias.
c. La no devolución a los estudiantes de sus exámenes, trabajos y más aportes previo a
la consignación de calificaciones en la Secretaría respectiva.
d. La no consignación dentro de los plazos establecidos en las Facultades de las
calificaciones obtenidas por los estudiantes.
e. La negligencia y/o irresponsabilidad en el ejercicio de la docencia.
f. Deteriorar o destruir en forma voluntaria las instalaciones institucionales y los bienes
públicos y privados.
68
En cambio las faltas muy graves del Personal Académico son aquellas acciones u
omisiones que atentan gravemente el orden legal y constitucional.
a. El incumplimiento de las disposiciones establecidas en la Constitución de la
República, la Ley Orgánica de Educación Superior y su Reglamento.
b. El cobro económico no autorizado por trabajos académicos tales como textos,
documentos, folletos y otros.
c. Realizar propuestas de carácter sexual y requerimientos económicos indebidos a los
miembros de la comunidad universitaria, sin perjuicio de que la Institución presente
la denuncia en la Fiscalía.
d. El uso arbitrario e indebido de los bienes de la institución.
e. La adulteración, falsificación, manejo indebido o pérdida intencional de documentos
universitarios.
f. Atentar de palabra u obra a las Autoridades y más miembros de la comunidad
universitaria.
g. Concurrir a sus actividades académicas en estado de embriaguez o bajo el efecto de
substancias estupefaciente o psicotrópicas.
h. Afectar los derechos de los miembros de la comunidad universitaria, por el uso de
bebidas alcohólicas o sustancias estupefacientes o psicotrópicas, dentro de los predios
universitarios.78
El Reglamento de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad
Nacional de Chimborazo, establece que son faltas de los docentes universitarios:
a. La violación de la Ley de Educación Superior y su Reglamento, del Estatuto y de los
Reglamentos.
b. La inasistencia a las Juntas de Escuela y demás Organismos de Gobierno, a la
conformación de tribunales de grado, y a las convocatorias realizadas por las
Autoridades Universitarias.
c. La inasistencia del diez por ciento mensual a sus clases, sin justificación y/o licencia
debidamente concedida.
d. La demora en la entrega de calificaciones por más de ocho días a partir de la fecha de
evaluación.
e. La inmoralidad, la falta de ética o la falta de probidad debidamente comprobadas.
78 Estatuto de la Universidad Nacional de Chimborazo. Honorable Consejo Universitario. 18 de
septiembre del 2013. Art. 207
69
f. La negligencia y/o irresponsabilidad en el ejercicio de la docencia.
g. Las injurias y calumnias a la dignidad de la Universidad Nacional de Chimborazo, a
sus autoridades, a la Facultad, docentes, funcionarios, trabajadores o estudiantes.
h. El atentado contra los bienes de la institución.
i. La adulteración, falsificación o pérdida intencional de documentos universitarios, en
cuyo caso, se aplicará la sanción respectiva sin perjuicio de la acción legal ante un
juez competente.
j. Las actitudes de chantaje y acoso sexual.79
2.5.8.5 Faltas de los estudiantes
El Estatuto de la Universidad Nacional de Chimborazo, establece como faltas de las y los
estudiantes universitarios sin perjuicio de las determinadas en la LOES, según su
gravedad las clasifica en leves, graves y muy graves.
El Estatuto define como faltas leves de los estudiantes a aquellas acciones u omisiones
realizadas por error, descuido o desconocimiento sin intención de causar daño y que no
perjudiquen gravemente el normal desarrollo y desenvolvimiento de la Universidad
Nacional de Chimborazo.
a. Ingresar y asistir a la Universidad sin estar matriculado oficialmente.
b. Realizar en el aula o en las instalaciones universitarias actos que lesionen y atenten
al desarrollo de las actividades académicas, ceremonias, eventos culturales y
deportivos.
c. Fumar al interior de las instalaciones y predios institucionales, lugares declarados
libre de humo de tabaco.
d. Realizar apuestas económicas dentro de la Universidad.
e. Faltar injustificadamente a ejercer el derecho a sufragio en los procesos electorales
institucionales, debidamente convocados por los Organismos competentes de la
UNACH.
Por su parte las faltas graves de los estudiantes son aquellas acciones u omisiones que
alteran gravemente el orden institucional.
79 Reglamento de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad Nacional de
Chimborazo. HCU. 2 de julio del 2003. Art. 62
70
a. Causar deliberadamente deterioro de bienes, muebles o útiles de la
Universidad.
b. Manchar, rayar o escribir en las paredes, puertas, ventanas o cualquier lugar
de las instalaciones de la Universidad.
c. Inobservar las resoluciones y disposiciones emanadas de los organismos o
autoridades de la Universidad.
d. Cometer fraude a través de la utilización de medios o instrumentos no
permitidos en los diferentes tipos de evaluación.
e. Comportarse inadecuadamente durante las giras de estudio, en cumplimiento
de cualquier comisión o actividades académicas.
f. Interrumpir deliberadamente los ingresos peatonales o vehiculares, así como
los servicios de comunicación, energía eléctrica, agua potable e internet.
g. Tomar el nombre de la Universidad Nacional de Chimborazo para actos que
no fueren aprobados por sus autoridades.
Finalmente, las faltas muy graves de las o los estudiantes son aquellas acciones u
omisiones que atentan gravísimamente el orden legal y constitucional.
a. El incumplimiento de las disposiciones establecidas en la Constitución de la
República, la Ley Orgánica de Educación Superior y su Reglamento.
b. Cometer actos de violencia de hecho contra cualquier miembro de la comunidad
universitaria.
c. Concurrir a sus actividades académicas en estado de embriaguez o bajo el efecto de
substancias estupefacientes o psicotrópicas.
d. Atentar en contra de la dignidad de la Universidad, o sus autoridades, docentes,
servidores, trabajadores y estudiantes, con la utilización de términos insultantes u
ofensivos.
e. Copiar, imitar, reproducir, tesis, tesinas, publicaciones, libros, investigaciones o
títulos, cuya autoría pertenezca a otras personas o tenga la reserva de derechos de
autor, excepto en las investigaciones en las que se cita al autor.
f. Adulterar, forjar, falsificar documentos universitarios, certificados, evaluaciones,
record de notas, sellos y otros documentos.
g. Usar o realizar manejo indebido de documentos, certificados, evaluaciones,
calificaciones, falsas, para uso personal o de terceros, en trámites de carácter internos
71
y externos a la universidad;
h. Afectar los derechos de los miembros de la comunidad universitaria, por el uso o
comercialización de bebidas alcohólicas o substancias estupefacientes o
psicotrópicas, dentro de los predios universitarios.
i. Sustraer u obtener en forma ilegítima en base a fuerza, engaño a las personas o
utilización ilegal de herramientas informáticas, cosas, bienes, documentos, vales,
registros, certificados, formularios, cuestionarios de evaluaciones o exámenes y
similares.
j. Realizar pagos por concepto de derechos, aranceles, matrícula, inscripción u otros,
usando el engaño, alteración o duplicación de documentos que siendo de otro
estudiante los use en provecho propio.
k. Usar el carné estudiantil de un tercero con fines de suplantación.80
El Reglamento de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad
Nacional de Chimborazo, en cuanto a las faltas y sanciones de los estudiantes apera según
lo determinado en los Estatutos de la Universidad.81
El Reglamento de Orden y Normas de los Estudiantes de la Universidad Nacional de
Chimborazo clasifica las faltas de los estudiantes en leves y graves, siendo las leves:
a. Asistir impuntualmente a las actividades académicas programadas, sean estas clases,
cursos u otras planificadas por las unidades académicas de la Institución.
b. La no concurrencia, sin causa debidamente justificada, a sufragar en las elecciones,
convocadas por el H. Consejo Universitario o el H. Consejo Directivo de la Facultad.
c. Utilizar el teléfono celular o cualquier otro dispositivo electrónico que provoque
distracción en la atención de las actividades académicas dentro de las aulas de clase.
d. Ejecutar otros actos que impidan el desarrollo normal del proceso de aprendizaje.
e. Fumar dentro del aula de clase.
f. Convertir las aulas en salas de juegos de azar.
g. Las demás que determinen el Estatuto institucional y sus Reglamentos.82
80 Estatuto UNACH. Ob. cit. Art. 98 81 Reglamento FCPA. Ob. cit. Art. 81 82 Reglamento de Orden y Normas de los Estudiantes de la Universidad Nacional de Chimborazo. HCU. 2
de febrero del 2010. Art. 7
72
Las faltas graves son las siguientes:
a. La violación de la Ley de Educación Superior y su Reglamento, el Estatuto
Institucional, el presente Reglamentos y la inobservancia de las resoluciones y
disposiciones emanadas de los organismos o autoridades de la Universidad Nacional
de Chimborazo.
b. Lesionar el prestigio o injuriar a la dignidad de la Universidad Nacional de
Chimborazo, autoridades universitarias, docentes, funcionarios o estudiantes de la
misma.
c. Atentar contra los bienes de la Universidad Nacional de Chimborazo sin perjuicio del
pago de las reparaciones.
d. Sustraerse bienes de la institución, de las autoridades, de los docentes, de los
estudiantes, de los empleados y/o de los trabajadores, debidamente comprobado, sin
perjuicio de su pago o restitución y de las sanciones penales que correspondan.
e. Impedir el normal funcionamiento académico y administrativo de la Universidad;
paralizando los servicios públicos que brinda la institución.
f. Impedir el desarrollo de los procesos democráticos electorales de la institución o
afectar los resultados de forma premeditada, favoreciendo intereses personales y/o
grupales.
g. Utilizar la protesta como medio para insultar o agredir a las autoridades, docentes,
empleados y trabajadores y/o estudiantes.
h. Suplantar, adulterar, falsificar, sustraerse o utilizar indebidamente documentos
internos de la institución y/o otros documentos públicos, en cuyo caso se aplicará la
sanción interna respectiva, sin perjuicio de las acciones legales correspondientes.
i. Ser partícipe de sustracción o alteración de exámenes, alteración de documentos
académicos y/o soborno o intento de soborno a autoridades, docentes, empleados y
trabajadores y/o estudiantes.
j. Introducir, distribuir y consumir bebidas alcohólicas, estupefacientes, psicotrópicas
y/o cualquier otra sustancia controlada, en las instalaciones de la universidad sin
perjuicio de las acciones legales correspondientes.
k. Obstaculizar las actividades que desarrollan normalmente las organizaciones
gremiales legítimamente constituidas, de los estudiantes, docentes y/o de los
empleados y trabajadores.83
83 Ibíd. Art. 8
73
Es interesante destacar que el Estatuto universitario prevé, que si algunas de las faltas
tipificadas, tanto del personal docente como de los estudiantes, contienen elementos
constitutivos de una infracción penal de acción pública, la Universidad presentará de
manera inmediata la respectiva denuncia en la Fiscalía.
2.5.9 Las sanciones disciplinarias
Emilio Fernández, citado en la obra de Isaza (2009) define a las sanciones como un medio
indirecto con el que cuenta la administración pública, cuyo objetivo es mantener el
acatamiento y la observancia de las normas, restaurar el orden jurídico alterado y evitar
que prevalezcan actos contrarios a los establecidos en él, su finalidad es corregir las
infracciones que comentan tanto los particulares como los funcionarios administrativos,
en el ejercicio de sus deberes.84 Vale citar a Nelson López (2009), quien afirma que la
sanción administrativa es consecuencia de la potestad represiva que tiene todo Estado y
se expresa en actos administrativos.85
El régimen sancionatorio se rige especialmente por los principios de: legalidad, establece
la competencia para fallar o imponer sanciones; irretroactividad, impide la aplicación de
normas retroactivas desfavorables; proporcionalidad, procura que la sanción sea
adecuada a los fines de la norma y proporcional a los hechos imputados, obliga que el
operador disciplinario realice una adecuación de la sanción al hecho investigado.
2.5.9.1 Clasificación
La doctrina las clasifica por su alcance y naturaleza en: principales y accesorias. Por los
órganos que la ejercen en: administrativas y judiciales.
La primera clasificación respecta al carácter esencial de las medidas punitivas, a saber si
existen autónomamente, por ello sirven como punto de partida para otra implicación que
pueda derivarse de las conductas que su imposición genere; principales, se caracterizan
84 Isaza, Carlos (2009). Ob. cit. p. 213 85 López, Nelson (2009). La responsabilidad administrativa, civil y penal de los servidores públicos. Quito:
NINA p. 42
74
por el castigo que se impone por la transgresión a una norma jurídica; las accesorias
requieren estar unidas accidentalmente a una de mayor entidad, su existencia depende y
se concibe como derivación de la sanción principal.
La segunda clasificación responde a la existencia de órganos administrativos y judiciales
administrativos en la estructura estatal, la administrativa será la impuesta por un órgano
administrativo y podrá verificarse su legalidad ante los tribunales judiciales.
Los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto
en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial.86
La judicial será la ejercida por el órgano administrativo del poder judicial (Consejo de la
Judicatura), por su facultad básica de administrar justicia, es judicial y está exenta de la
posibilidad de ser revisada ante los jueces; este es el fundamento del artículo 119 del
Código Orgánico de la Función Judicial.
Las decisiones del Pleno del Consejo de la Judicatura en los sumarios disciplinarios no
serán susceptibles de recurso alguno en la vía administrativa.
Las decisiones del director provincial, serán apelables, dentro del término de tres días
desde la notificación, para ante el Pleno del Consejo de la Judicatura. De esta decisión no
cabrá recurso alguno.87
Corresponde específicamente para nuestra investigación una tercera clasificación según
la gravedad, establecida por la LOES en leves, graves y muy graves.
a. Amonestación del Órgano Superior.
b. Pérdida de una o varias asignaturas.
c. Suspensión temporal de sus actividades académicas.
d. Separación definitiva de la Institución.88
86 Constitución. Ob. cit. Art. 173 87 Código Orgánico de la Función Judicial. RO. no 544. 9 de marzo del 2009. Art. 119 88 LOES. Ob. cit. Art. 207
75
2.5.9.2 Criterios para graduar la sanción disciplinaria
La doctrina en materia de derecho disciplinario recomienda algunos criterios para graduar
la imposición de sanciones administrativas.
Reincidencia, ha de entenderse como una agravante punitiva, observa la existencia de
antecedentes disciplinarios ejecutoriados.
Diligencia y eficiencia en el desempeño de funciones, es una causal de atenuación,
comprende dos esferas, por una parte son características del ejercicio en la conducta que
propicio la falta, o la cualidad laboral que permite evaluar su personalidad.
Atribuir responsabilidad a un tercero, condición de mayor punibilidad, por la actitud
elusiva a la responsabilidad de los hechos materia de investigación y sanción.
Confesión de la falta antes de la formulación de cargos, es una atenuante por cuanto el
disciplinado confiesa hasta la fase de investigación, su responsabilidad con lo que le
ahorra al aparato disciplinario un desgaste innecesario de tiempo, dinero y recursos
humanos.
Resarcimiento del daño o compensación del perjuicio causado, considerada atenuante,
realizada por iniciativa propia del procesado, conmina a presumir arrepentimiento y
resarcimiento el daño causado.
Devolución, restitución o reparación de bienes afectados, criterio de atenuante siempre
y cuando, las actividades señaladas formen parte de la tipificación de la falta y no se hayan
ordenado por otra jurisdicción.
Grave daño social de la conducta, a mayores proyecciones nocivas de la conducta en la
sociedad se agrava la punibilidad.
Conocimiento de la ilicitud, actuar con dolo es un criterio de mayor punibilidad.
76
2.5.9.3 Sanciones de los docentes
El Estatuto de la Universidad Nacional de Chimborazo, establece como sanciones
aplicables a las faltas del personal académico, garantizando el debido proceso y el derecho
a la defensa.
a. Amonestación del H. Consejo Universitario
b. Suspensión temporal, de sus actividades académicas
c. Separación definitiva de la Institución.
El Estatuto gradúa las sanciones de acuerdo al tipo de faltas, así la amonestación emanada
del Honorable Consejo Universitario, se impondrá cuando se comentan, faltas leves. La
suspensión temporal de las actividades académicas, se impondrá cuando se cometan faltas
graves; y, la separación definitiva de la Institución, se impondrá cuando se cometan faltas
muy graves.89
El Reglamento de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad
Nacional de Chimborazo, establece que son sanciones aplicables a las faltas de los
docentes universitarios, dependiendo de la gravedad de la falta cometida, se impondrá la
sanción a juicio de la autoridad competente, conforme lo que establece la Constitución,
la Ley, su Reglamento, y el Estatuto de la UNACH.
a. Amonestación Verbal.
b. Amonestación escrita.
c. Multa de un día de sueldo.
d. Multa de diez por ciento de la remuneración.
e. Suspensión sin remuneración, hasta por un mes.
f. Suspensión sin remuneración por más de un mes y hasta un ciclo académico.
g. Destitución del cargo90
89 Estatuto UNACH. Ob. cit. Art. 93 90 Reglamento FCPA. Ob. cit. Art. 63
77
2.5.9.4 Sanciones de los estudiantes
El Estatuto de la Universidad Nacional de Chimborazo, establece como sanciones
aplicables a las faltas de los estudiantes universitarios, así como en el caso del personal
docente regula la sanción dependiendo de la gravedad de la falta, y bajo las mismas reglas
del ejercicio del derecho de defensa y el debido proceso.
a. Amonestación del H. Consejo Universitario.
b. Pérdida de una o varias asignaturas.
c. Suspensión temporal de sus actividades académicas.
d. Separación definitiva de la Institución.
La amonestación emitida del Honorable Consejo Universitario, se impondrá cuando se
cometan, las faltas leves; la pérdida de una o varias asignaturas y la suspensión temporal
de las actividades académicas, se impondrán cuando se cometan faltas graves; y, la
separación definitiva de la Institución, se impondrá cuando se cometan faltas muy
graves.91
El Reglamento de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad
Nacional de Chimborazo, como ya se dijo anteriormente en cuanto a las faltas y sanciones
respecto de los estudiantes se refiere opera según lo determinado en los Estatutos de la
Universidad.92
El Reglamento de Orden y Normas de los Estudiantes de la Universidad Nacional de
Chimborazo, de igual manera expresa que las sanciones aplicables a las faltas de los
estudiantes, de acuerdo a la gravedad y a juicio de la autoridad competente, impondrán
las determinadas en el artículo 99 del estatuto de la Universidad Nacional de
Chimborazo.93
91 Estatuto. Ob. cit. Art. 99 92 Reglamento FCPA. Ob. cit. Art. 81 93 Reglamento de Orden y Normas de los Estudiantes. Ob. cit. Art. 81
78
2.5.10 Etapas del proceso disciplinario
Para el jurista ecuatoriano, Santiago Alvarado (2014) el proceso disciplinario seguido a
los servidores públicos en estricto apego a la LOSEP y su reglamento, consta de las
siguientes fases:
1. F. Previa: se informa del hecho a la autoridad inmediata superior, la misma que
valora si existe o no falta disciplinaria, e informa a la Unidad de Talento Humano.
2. F. Preliminar: la Unidad de Talento Humano, realiza la investigación, al final
expide un Auto de Llamamiento a Sumario para conocimiento de la autoridad
nominadora con el que da inicio al sumario administrativo, debe contener el
fundamento por el cual se realiza una imputación y los indicios de la afección
causada, así como la enunciación de los derechos procesales del disciplinado, es
inapelable.
3. F. de Contradicción: la acusación realizada por la administración es presentada
en el informe de la investigación, notificado el disciplinado debe responderla,
luego se abre el término probatorio para la solicitud y práctica de las pruebas que
fueren pertinentes. Se convoca a una audiencia donde las partes sustentarán las
pruebas de cargo y de descargo.
4. Resolución: concluida la audiencia oral, el titular de la UATH, previo el análisis
de los hechos con adecuación a las normas institucionales, remitirá a la autoridad
nominadora el expediente del sumario administrativo y un informe de carácter no
vinculante, con las conclusiones y recomendaciones a las que llegó, de ser el caso
señalando la sanción a la falta cometida o su absolución; servirá de base para la
posterior decisión de la autoridad nominadora o su delegado, quien la hará conocer
mediante providencia motivada, además dispondrá la aplicación de la sanción
correspondiente, providencia que será notificada a la o el servidor sumariado.
5. F. Impugnación o Recurso: por su naturaleza los actos administrativos son
79
sujetos de impugnación.94
En la determinación de este proceso se observan elementos que se deben repasar con
mayor detenimiento, en primer lugar durante el proceso disciplinario la observancia de
los principios y garantías procesales, así como la verificación del derecho a la defensa del
disciplinado son fundamentales para la validez del mismo, el disciplinado debe estar en
todo momento enterado de las actuaciones de la administración sobre su caso, existe una
marcada observancia del principio de preclusión y progresión, porque existen
formalidades esenciales (notificación, informes) para continuar a la fase siguiente.
Respecto al Sumario Administrativo, Nelson López (2009) lo define como, la
institución jurídico-administrativa aplicable a los servidores públicos que prestan
servicios lícitos en la administración pública, cuando estos comenten actos tipificados en
la ley como infracciones disciplinarias, de los graves indicios de responsabilidad
administrativa resulta la imposición de sanciones disciplinarias a sus servidores, sin
perjuicio de acarrear responsabilidades civiles y penales.
La resolución que impone una sanción o la absuelve, es un acto administrativo, a lo que
Jorge Zavala Egas (2011) comenta que el acto administrativo se presume válido,
presunción iuris tantum, desde que se dicta y produce efectos jurídicos inmediatos, es
ejecutorio, debido a su validez presunta95, válido por la existencia jurídica del acto
administrativo que ha cumplido los requisitos de fondo y forma, y eficaz en tanto existen
consecuencias jurídicas del acto válido.
La doctrina afirma que una vez notificado, ejecutoriado y debidamente comunicado el
fallo sancionatorio, la autoridad debe hacer efectiva la sanción, para lo cual emitirá el
correspondiente acto de ejecución que debe ser notificado, pero no es impugnable.
94 Alvarado, Santiago (2014, enero). Procedimiento Disciplinario para los servidores públicos. Ponencia
presentada en el Seminario Multidisciplinario de Derecho Constitucional, Civil, Penal y Administrativo de
la UNACH. Riobamba, Ecuador. 95 Zavala Egas, Jorge (2011). Lecciones de derecho administrativo. Quito: EDILEX S.A.
80
2.5.10.1 Procesos Disciplinarios en las Instituciones de Educación Superior
La legislación universitaria vigente, plantea un propio proceso disciplinario que se
aplicará en todas las instituciones que forman parte del Sistema de Educación Superior,
fundamentándose en el artículo 207 de la LOES, el proceso es el siguiente:
En primer lugar se debe hacer una distinción de los sujetos pasivos de este proceso, sui
generis, dirigido únicamente para los estudiantes, profesores e investigadores. Los
trabajadores de las universidades se sujetan a las disposiciones del Código de Trabajo, el
personal administrativo se somete a lo establecido por la LOSEP.
Las instituciones del Sistema de Educación Superior, así como los Organismos
que lo rigen, tienen la obligación de aplicar las sanciones para las y los estudiantes,
profesores o profesoras e investigadores o investigadoras.
Los procesos disciplinarios se instauran, de oficio o a petición de parte a aquellos
estudiantes, profesores o profesoras e investigadores o investigadoras que hayan
incurrido en las faltas tipificadas en la ley y los estatutos de la institución.
El Órgano Superior nombra una Comisión Especial para realizar la investigación
durante la cual garantizará el debido proceso y el derecho a la defensa. Concluida
la investigación, la Comisión emite un informe con las recomendaciones que
estime pertinentes.
A los treinta días, de instaurado el proceso disciplinario el Órgano Superior emite
una resolución que impone la sanción o absuelve a las y los estudiantes, profesores
o profesoras e investigadores o investigadoras.
Se reconoce a los disciplinados, la posibilidad de interponer solo los recursos: de
reconsideración, ante el Órgano Superior de la Institución; o el de apelación, al
Consejo de Educación Superior.
81
2.5.11 Prescripción y caducidad del proceso disciplinario
La prescripción se encuentra al servicio de la seguridad y paz jurídica, permite la
extinción de situaciones susceptibles de contradicción prolongadas en el tiempo, clarifica
los valores jurídicos y los de convivencia. Obliga a la administración, resolver el proceso
disciplinario en un tiempo determinado, de lo contrario la facultad punitiva se verá
extinguida. Tiene íntima relación con el derecho del disciplinado a que se defina su
situación jurídica, pues no podría quedar suspenso indefinidamente a una imputación, si
esto sucediera se vería afectado el debido proceso y el interés propio de la administración.
La Ley Orgánica de Educación Superior, respecto a la prescripción y caducidad del
proceso disciplinario, no establece norma o condición alguna. La doctrina identifica al
origen del derecho disciplinario con el penal, pero sí aplicaríamos las reglas de
prescripción y caducidad contenidas en el Código Integral Penal96, agravaríamos la
situación procesal del disciplinado. Observando el principio pro homine en derechos
humanos, nos remitiremos a las normas establecidas en la LOSEP.
Sobre la caducidad de derechos, ésta ley establece que los derechos a demandar
contemplados a favor del servidor público caducarán en el término de noventa días,
contados desde la fecha en que pudieron hacerse efectivos.97
Las acciones prescribirán en noventa días, contados desde la fecha en que se le hubiere
notificado personalmente al servidor público con la resolución que considere le perjudica.
Finalmente, prescriben también en el término de noventa días las acciones de la autoridad
para imponer las sanciones disciplinarias, el término se contabiliza desde la fecha en que
la autoridad tuvo conocimiento de la infracción o desde que se impuso la sanción.98
96 Código Orgánico Integral Penal. RO. no 180. Arts. 75 y 541. 97 LOSEP. Ob. cit. Art. 91 98 Ibíd. Art. 92
82
2.5.12 Recursos
Roberto Dromi (1999) comenta que, los medios de impugnación de la voluntad
administrativa en sede administrativa son: los recursos, reclamaciones y denuncias.99 En
este apartado nos dedicaremos exclusivamente a los recursos.
La impugnación sirve para restablecer la legalidad administrativa cuando ha sido violada
o para obtener su restablecimiento, es decir, trata de armonizar la defensa de los derechos
con el interés público gestionado por la Administración Pública.
El recurso en la lógica de Dromi (1999) es un derecho ejercido como acto de
impugnación, se acude a un juez o a una autoridad con una demanda o petición para que
sea resuelta, constituye un remedio administrativo donde se revisan los actos
administrativos y se defienden los derechos del disciplinado. Un acto administrativo se
impugna en sede administrativa, a la administración le corresponde revisar el acto dictado
de su propia autoría y proceder a ratificarlo, revocarlo o reformarlo.
La interposición de un recurso interrumpe el plazo establecido para recurrir, amplía las
competencias de la administración, habitándole para que pueda resolver la modificación
o revocación del acto administrativo cuestionado. Además, puede suspender los efectos
de la sanción disciplinaria cuando: consista en una afección dífilamente reparable, se
alegue una grave violación que produzca la nulidad del acto impugnado, o por razones de
interés público.
2.5.12.1 Requisitos del Recurso
Sujeto, en todo recurso intervienen por una parte la administración pública, debe tener
la competencia para resolver o decidir el recurso; y el particular-disciplinado, quien
interpone el recurso, debe gozar de capacidad y legitimación. Objeto, el acto
administrativo susceptible de impugnación. Causa, restituir la legitimidad del obrar
administrativo, para restablecer la vigencia plena del derecho vulnerado
99 Dromi, Roberto (1999). El Procedimiento Administrativo. Buenos Aires: Ed. Ciudad Argentina.
83
Como señalamos anteriormente la normativa vigente parar las Instituciones de Educación
Superior permite la interposición de dos recursos: reconsideración y apelación, los cuales
revisaremos brevemente.
2.5.12.2 Recurso de Reconsideración
Conocido también como recurso de: oposición, reposición, revocación o revocatoria. Se
interpone ante la misma autoridad, en nuestro estudio será el Honorable Consejo
Universitario quien emitió la resolución, para que la revoque, modifique o sustituya;
cuestiona la ilegitimidad o inoportunidad del obrar administrativo, es obligatorio como
requisito previo al recurso de apelación, opera contra actos definitivos, que impidan
totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado, y contra actos
interlocutorios o de mero trámite, cuando estos lesionan derechos o el interés legítimo.
2.5.12.3 Recurso de Apelación
El recurso de apelación procede contra actos definitivos o que impiden totalmente la
tramitación del reclamo o pretensión, se interpone ante el órgano que denegó
expresamente o tácitamente el recurso de reconsideración (HCU), para ante una autoridad
de mayor jerarquía, en el caso de esta investigación será el Consejo de Educación
Superior.
84
UNIDAD III
2.6 EL PROCESO DISCIPLINARIO EN LA UIVERSIDAD NACIONAL DE
CHIMBORAZO
[Segmento extraído, por ser propia de la investigación local ]
2.6.2.3 Las resoluciones del Honorable Consejo Universitario
Recordemos que las resoluciones del Honorable Consejo Universitario son actos
administrativos, por medio de estas resoluciones este máximo organismo de gobierno
impone sanciones o absuelve imputaciones. Dromi (1999) sostiene que, el acto
administrativo es toda declaración unilateral realizada en ejercicio de la función
administrativa, produce efectos jurídicos individuales, en forma directa.100
Según Dromi (1999), para que un acto administrativo tenga existencia y sea válido debe
reunir requisitos como: la competencia, el conjunto de atribuciones expresas o razonables
implícitas confiere la constitución y la ley; el objeto, es la materia sobre la que se decide,
valoro u opina, esta debe ser cierta, clara y precisa, el acto debe decidir, certificar o
registrar todas las cuestiones propuestas en el curso del procedimiento; y la voluntad
administrativa, compuesta por la voluntad subjetiva del funcionario y la voluntad objetiva
del legislador.
Comentaremos algunos aspectos fundamentales sobre la voluntad administrativa, en
especial sus vicios, pues estos pueden aparecer en la misma declaración (formalmente),
en su proceso de producción (objetivamente), y en la voluntad psíquica del funcionario
que produjo la declaración (subjetivamente). El orden normativo establece una serie de
trámites, formalidades y procedimientos, que deben cumplirse antes de emitir la voluntad
administrativa, en nuestro caso decidir sobre el procedimiento disciplinario, si no se
cumple con este orden establecido la voluntad administrativa será viciada, y
consecuentemente nula.
100 Dromi, Roberto (1999). Ob. cit. p. 138
85
La doctrina fija las reglas y principios jurídicos de la emisión de la voluntad
administrativa: autorización, el orden normativo autoriza previamente al órgano que
emite un acto; aprobación, los actos sujetos de aprobación serán ejecutados cuando quien
decida sea otorgada la autorización por el orden normativo; finalidad, con el dictado del
acto se debe cumplir con los fines determinados por el orden normativo y no otros fines
o intereses particulares, la voluntad administrativa no debe ser inducida al error, ni puede
actuar con dolo; razonabilidad, los agentes públicos deben valorar razonablemente las
circunstancias de hecho y de derecho, disponer medidas proporcionalmente adecuadas al
fin perseguido por el orden jurídico; colegialidad, los actos de los órganos colegiados
deben emitirse observando los principios de sesión de quorum y deliberación; y reglas
técnicas, no se pueden dictar actos contrarios a las reglas univocas de la ciencia o la
técnica, o a principios elementales de la lógica.
Nelson López (2009) propone una estructura tradicional de la resolución de sanción101,
compuesta de tres partes: expositiva, exposición de los hechos; considerativa, desarrolla
tres puntos importantes la validez del proceso, la valoración de la prueba y las
disposiciones legales infringidas; finalmente la resolutiva, es la decisión que en forma
clara resuelve los puntos que motivan la sanción.
2.6.2.4 Método de votación y toma de decisiones
De lo dicho en el apartado anterior y en consonancia con lo establecido en el Estatuto de
la Universidad, el Honorable Consejo Universitario para resolver realiza lo siguiente102:
Sesiona ordinariamente y extraordinariamente, cada tipo de sesión tiene sus
propias reglas. Para su instalación y funcionamiento será necesario que exista
quórum (asistencia de más de la mitad de sus integrantes con derecho a voto).
Todas las Resoluciones se toman con más de la mitad del valor total de los votos
101 López, Nelson (2009). Ob. cit. p. 64 102 Ibíd. Arts. 15, 16 y 17
86
de los asistentes. La Rectora posee voto dirimente. El Estatuto establece esta
misma regla de toma de decisiones e instalación, para todos los órganos y
unidades de apoyo que tienen el carácter de colegiados, la autoridad que los
presida tendrá voto dirimente.
El Estatuto establece el mecanismo de referendo, para consultar asuntos
trascendentales, se lo hace por convocatoria de la Rectora, su resultado será de
cumplimiento obligatorio e inmediato.
Los Miembros del Honorable Consejo Universitario son personal, administrativa
y pecuniariamente responsables de las resoluciones que adopten.
2.6.3 El Procedimiento Disciplinario de la UNACH
En el Estatuto de la Universidad Nacional de Chimborazo, se han planteado las normas
procedimentales para la sanción de profesores, estudiantes, así como al personal
administrativo y trabajadores, no obstante esta investigación trata del procedimiento de
los dos primeros, para lo cual analizaremos las normas pertinentes.
Por norma expresa el Honorable Consejo Universitario en primera instancia es
competente para imponer sanciones disciplinarias en los casos que se instruyan procesos
disciplinarios al personal académico y a los estudiantes, pudiendo estos interponer recurso
de reconsideración ante el mismo organismo o de apelación al Consejo de Educación
Superior.103
Del análisis de los casos existentes en la Procuraduría de la universidad y lo establecido
en el Estatuto el procedimiento es el siguiente:
a. Los procesos disciplinarios contra del personal académico y estudiantes iniciarán
de oficio o a petición de parte (denuncia), hasta la presente fecha no se han
iniciado de oficio ningún proceso.
103 Ibíd. Art. 230
87
b. El Honorable Consejo Directivo de la facultad donde se realizaron los hechos,
acoge la denuncia, informa al acusado del contenido de la denuncia y pide se
pronuncie, con las posturas de las partes y luego de valorar que los hechos
denunciados deben ser investigados, emite una resolución donde pide al Consejo
Universitario inicie un proceso disciplinario según lo establecido en el artículo
207 de la LOES.
c. El H. Consejo Universitario en sesión, acoge la resolución del Consejo Directivo
y procede a nombrar la Comisión Especial conformada por: un docente de la
carrera a la cual pertenecen los imputados (preside la comisión), la representante
del Departamento de Bienestar Estudiantil y un abogado de la Procuraduría
(secretario ad-hoc) con el fin de que realicen la investigación con la garantía del
debido proceso y el derecho a la defensa.
d. La comisión previo a convocatoria de sus miembros, sesiona por primera vez y
sienta una acta de inicio de la investigación, a partir de esta fecha se contabilizan
los 30 días termino que estipula la ley para emitir una resolución, en la misma acta
se notifica a las partes con el inicio de la investigación y se abre el termino de
prueba por seis días.
Básicamente la investigación consiste en la recepción y provisión de pruebas
documentales y testimoniales. Finalmente la Comisión valora las pruebas y
elabora un informe con las recomendaciones que estima pertinentes.
e. El Honorable Consejo Universitario dentro de los treinta días de instaurado el
proceso disciplinario y en base al informe de la Comisión emite una resolución,
en la que se impone la sanción o se absuelve a los estudiantes, profesores.
f. Los estudiantes, profesores e investigadores, pueden interponer los recursos de
reconsideración ante el H. Consejo Universitario o de apelación al Consejo de
Educación Superior.
88
2.6.3.1 Comisión Especial para la investigación
El Honorable Consejo Universitario en uso de sus deberes y atribuciones expresos en el
artículo 18 numeral 10 del Estatuto institucional, nombra Comisiones Especiales, para el
efecto de la investigación como se comentó anteriormente está conformada por un
docente de la carrera de los disciplinados, quien preside la comisión; un representante del
departamento de Bienestar estudiantil, y un representante de la Procuraduría quien actúa
como secretario ad-hoc.
El Informe de investigación de la Comisión es importante por cuanto en base a éste el H.
Consejo Universitario resuelve, generalmente cuenta con una estructura formal, aunque
no establecida, ni homologada; es la siguiente:
Razón de la fecha, hora y día en que se redacta.
La declaración de la legalidad y validez de sus actuaciones.
Las referencias en tiempo cronológico de los actos realizados durante la
investigación.
Las pruebas proveídas, actuadas y su valoración.
Recomendaciones.
Firmas de los miembros.
2.6.3.2 Resolución del Honorable Consejo Universitario sobre los procesos
disciplinarios
La resolución del H. Consejo Universitario, no dista en nada del informe de la Comisión,
pues de los casos existentes, todos son acogidos en su totalidad, sometidos a votación de
únicamente los miembros con capacidad de voto (10 para procesos disciplinarios) son
aprobados sin mayor contratiempo, excepto cuando el informe no recomienda una
sanción, pues entonces se hace una adecuación a la interpretación del mismo. La
estructura de las resoluciones disciplinarias, no se encuentra estandarizado, ni cuenta con
una estructura propia, sin embargo se puede hacer una aproximación en base de la
estructura propuesta por la doctrina, constando lo siguiente:
89
Identificación del órgano que emite, numero de resolución, día, fecha y hora.
Expositiva: da cuenta de la relación de los actos que dieron inicio a la
investigación, desde la denuncia, hasta la resolución de la conformación de la
Comisión Especial.
Considerativa: donde se detalla las actuaciones del informe de la comisión, sus
recomendaciones, además se enuncian normas y principios de aplicación de
derechos establecidos en el sistema jurídico nacional e internacional.
Resolutiva: observando el principio de colegialidad menciona la votación del
órgano a breves rasgos, aprueba las recomendaciones del informe y establece
la sanción.
2.6.3.3 Del análisis de casos
Cuando Ramiro García (2014) hace referencia al proceso kafkiano dice:
Josef no conocía cuáles eran los cargos que se le imputaban, menos aún tenía posibilidad
de recibir un juicio justo o esperar un juez imparcial. La sentencia condenatoria estaba
garantizada por interrogatorios sibilinos y toda una estructura de poder en su contra.104
Y no se equivoca, de hecho Karl Marx (1945) se refería al proceso judicial como aquel
que no sólo produce Manuales de Derecho Penal, no sólo Códigos Penales y con ellos
legisladores en este campo, sino también literatura, novelas y hasta tragedias.105
Uno de los presupuestos de esta investigación era la inexistencia de una norma clara que
permita la práctica de un proceso adecuado, con la expedición del nuevo Estatuto
institucional en congruencia con la Ley Orgánica de Educación Superior, actualmente no
solo se tiene una norma interna actualizada, sino que además el proceso disciplinario está
adecuado tal como lo estipula la norma orgánica, al no estar frente a una falta de legalidad
o tipicidad, no nos exime el hecho de enfrentar un drama trágico por su esencia.
104 García, Ramiro (en prensa). Un proceso kafkiano. El Universo. 105 Critica Jurídica (2012). Ob. cit. p. 199
90
Bien pudo esta investigación agotar su tema central “el debido proceso”, remitiéndose
exclusivamente a los casos y procesos de la competencia jurisdiccional, sin embargo el
minucioso detalle en el abordaje del derecho fundamental e instrumental, estudiado desde
la perspectiva constitucionalista y en materia de Derecho Disciplinario, observando la
experiencia local nos permite hacer algunas observaciones que no serán planteadas con
malicia, sino que al contrario como lo plantea la práctica de la Crítica Jurídica
Latinoamericana, se debe superar la calificación negativa del positivismo costumbrista,
conocer su esencia propia y plantear soluciones, no en post de consolidar un sistema
perfecto del debido procedimiento disciplinario, sino más bien que éste sea justo.
Los disciplinados no conocen sus imputaciones, ni la administración ha hecho un esfuerzo
por determinarlos, luego de un exhaustivo ejercicio de reflexión en cada unidad, cabe
insistir en la importancia de que en todo momento el disciplinado conozca la razón por la
cual es procesado, no solo porque ello ayuda a su defensa oportuna sino porque también
ayuda a la determinación de la correspondiente sanción, si no se conoce el deber funcional
transgredido y el bien protegido por la norma, cómo se pudo valorar la investigación.
Los disciplinados no conocen el proceso, la administración tampoco. Comentábamos que
la distinción entre el Derecho Disciplinario y el Penal, se debía a su interés por
salvaguardar el perfecto funcionamiento de una función pública ética, responsable y
disciplinada, no es un proceso penal, sin embargo en la praxis se lo confunde,
imposibilitando entender a la potestad disciplinaria donde apremia el encontrar la verdad
real y su responsable, que jugar a las etapas procesales; los abogados defensores también
la confunden, razón con la cual esta investigación puede constituirse como un manual de
litigación en materia disciplinaria para entender su naturaleza y alcance. La práctica de
pruebas se malinterpretan al punto de judicializarlas, rendir juramentos, plantear
reconocimientos, etc. Y el órgano sancionador no conmina a otro valor o práctica de
pruebas, sino únicamente se remite a lo expreso en el informe, que es muy humano y goza
de errores.
La validez y legalidad de los actos administrativos, es presumible en derecho, eso no
implica que toda la actuación de los órganos administrativos deba carecer de formalidades
donde se estipulen cuanto menos la declaración expresa de estas características y la
91
diagramación de una estructura de un acto administrativo muy importante, por cuanto
decide sobre derechos, donde están en juego el normal funcionamiento de la
administración pública, por eso ha de ser claro, estableciendo los hechos materia de la
decisión, la valoración de las pruebas, la adecuación del acto cometido con la conducta a
sancionar, y la sanción proporcional. Las resoluciones emitidas por el H. Consejo
Directivo de facultad y el H. Consejo Universitario carecen de lógica, fundamentación,
y que decir de los informes de comisión. Pero ¿por qué insistir en estas formalidades?
porque frente a una acción jurisdiccional que podría declarar errores procedimentales y
en el supuesto que se determinen responsabilidades para efectos de la repetición,
recordemos al Estatuto institucional, que señala a los miembros del órgano colegiado
como responsables civil, administrativa y pecuniariamente por sus decisiones.
Insistir en la formación de las instituciones procedimentales, muy antiguas, pero forjadas
a partir de trágicos dramas e injusticias es la tarea que propone esta investigación, pues
con el pasar del tiempo cuesta comprender que aún falte mucho por conocer del Derecho.
La facultad sancionatoria del poder, formalizada y legitimada mediante un proceso,
ejercida de manera arbitraria y autoritaria, se presentaba como una entelequia superada
por nuevas teorías constitucionales. Una etapa de oscurantismo punitivista que
afortunadamente la humanidad había abandonado hace ya tiempo. Ahora tenemos
constituciones garantistas que al menos en el texto, no dan lugar a una aplicación tan
burda de la sanción. Masacres y holocaustos fueron el motor que impulsó al Derecho a
niveles que excluyen este tipo de violaciones. Derechos Humanos construidos a base de
sangre y dolor.106
106 García Ramiro (2014). Ob. cit.
92
CAPÍTULO IV
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Al finalizar la presente investigación referente a “El Debido Proceso y su incidencia en
las resoluciones del Honorable Consejo Universitario de la Universidad Nacional de
Chimborazo en los procesos disciplinarios instaurados a estudiantes y profesores, durante
el período 2012-2013” me permito exponer las conclusiones y recomendaciones.
4.1. CONCLUSIONES
El Debido Proceso es un derecho de protección del hombre, evita el abuso del poder
arbitrario del Estado, se entiende como derecho instrumental y fundamental, sus
garantías, principios y reglas son el aporte histórico del derecho internacional, su
ejercicio pleno y goce, hace posible la auténtica justicia.
El Debido Proceso es el medio para garantizar derechos fundamentales, su fin es la
realización de la justicia. Se lo debe comprender en sus dos formas: una sustantiva,
que propicia una sentencia justa; y una procesal, que consiste en cómo se resuelven
los conflictos.
Los Principios del Debido Proceso permiten que las partes hagan valer sus derechos,
defiendan sus intereses y sean escuchadas en condiciones de igualdad, ante tribunales
imparciales. La presunción de inocencia va acorde con la dignidad humana, el
principio de defensa incluye la práctica de pruebas, litigar con un abogado, recurrir y
la prohibición del retraso injustificado en la administración de justicia. La exclusión
de pruebas se obra aplicando el principio pro-disciplinado, las actuaciones siempre
serán en favor del disciplinado. Se resuelve en estricto apego del principio de
motivación pues no hacerlo equivale a decidir con caprichos e intereses.
El Derecho Disciplinario trata sobre el correcto funcionamiento de la administración
pública, precautela la obediencia, disciplina y ética de los servidores públicos, por sus
relaciones de sumisión o sujeción. El régimen disciplinario determina las
responsabilidades por incumplimiento de deberes funcionales y determina sanciones.
93
Derecho Disciplinario y Derecho Penal comparten un mismo origen, el ius puniendi
del Estado, pero el primero corresponde a un orden diferente que permite la
convivencia del servicio público y genera la potestad sancionatoria de la
administración. Utiliza los principios del derecho penal, pero es más flexible y menos
riguroso, su naturaleza es persuasiva pues da las pautas del correcto comportamiento
y eventualmente sanciona.
Las faltas disciplinarias son comportamientos violatorios del régimen disciplinario,
deberes funcionales, por tal motivo son tipos de conductas abiertos pues el legislador
no conoce todas las modalidades con las que se pueden atentar a la función pública,
su calificación responde a grados cualitativos y cuantitativos; por su parte las
sanciones son el medio para el acatamiento de las normas de la función pública, es
una consecuencia de la potestad represiva del Estado.
Las resoluciones con que se impone una sanción o se absuelve, son actos
administrativos, impugnables, y con presunción de legalidad, no obstante deben
poseer requisitos de fondo y forma que permitan su validez; la impugnación permite
la legalidad administrativa cuando esta ha sido violada, o la restablece, armonizando
la defensa de los derechos, por tanto revisa actos y defiende derechos.
El procedimiento para sancionar a estudiantes y docentes en la Universidad Nacional
de Chimborazo, corresponde al señalado en la Ley Orgánica de Educación Superior,
el Estatuto Institucional guarda relación, orden y armonía con la ley y la Constitución.
El Honorable Consejo Universitario es quien ejerce la competencia para sancionar,
pero delega la investigación a una Comisión Especial de investigación,
doctrinariamente es justificado observando el principio de mediación y el sistema
disciplinario mayoritario del jerarca. El proceso disciplinario universitario, es
estructurado, formal y garantiza el debido proceso y el derecho a la defensa, en todas
sus actuaciones, fases y etapas. Los miembros del H. Consejo Universitario conocen
el proceso disciplinario (los disciplinados no), perciben que no es justo, resuelven en
base al informe de la comisión, el régimen disciplinario forma parte del conjunto de
funciones primordiales que a su consideración son las más importantes.
94
4.2. RECOMENDACIONES
Insistir en la importancia de la enseñanza integral a los jóvenes abogados de los
derechos, garantías y principios de los derechos fundamentales, para que el joven
profesional pueda generar respuestas, soluciones, defender y exigir la reparación ante
los atentados y violaciones de derechos por parte de los particulares y el poder del
Estado.
Abordar el Derecho del Debido Proceso, como un sistema integral de reglas y
garantías que hace posible la justicia, no agotar su debate, por cuanto pese a ser un
derecho histórico, los acontecimiento jurídicos recientes, evidencian la necesidad de
ahondar en su comprensión, análisis y exigencia, hoy más que nunca los estándares
de protección entorno a él son vigentes.
Capacitar a la comunidad universitaria sobre el régimen disciplinario, faltas y
sanciones aplicadas a los estudiantes y docentes, para que los futuros procesados,
conozcan sus derechos y garantías procesales, y no se produzca una homologación
kafkiana, confusa, arbitraria y violenta, del proceso disciplinario, ni que los
disciplinados lo confundan con un proceso penal.
Valorar la importancia persuasiva del proceso disciplinario, y no abusar de la potestad
sancionadora de la administración. El objetivo es el correcto funcionamiento de la
función pública, no la caza indiscriminada de acciones u omisiones conductuales.
Dar a conocer a los miembros del Honorable Consejo Universitario, el alcance,
naturaleza, objetivos y fines del derecho disciplinario, a fin de que sus resoluciones
amplíen en posibilidades de decisión en mejora de un restablecimiento óptimo de los
fines institucionales de la Universidad Nacional de Chimborazo.
Formalizar y estandarizar el proceso disciplinario institucional, si bien existen reglas
del procedimentales del mismo, y los procesos existentes se han resuelto siguiendo
parámetros similares, entre ellos, difieren en requisitos formales que podrían ser
aprovechados para declarar nulidades o apelar decisiones.
A los abogados litigantes, el Derecho Disciplinario, no es lo mismo que el Penal.
95
CAPITULO V
5. MATERIALES DE REFERENCIA
5.1 BIBLIOGRAFÍA
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Jurisprudencia
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no. 023-09-SEP-CC, 2009. Juez ponente:
Diego Pazmiño Holguín.
Corte Constitucional de la República de Colombia. Sentencia no C-030 de 2012. Juez
ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, COIDH. Opinión Consultiva OC-18/03, 17
de septiembre de 2003.
Corte Nacional de Justicia de Ecuador. Sentencia no. 0570-2013, juez ponente: Dra.
Maritza Pérez Valencia.
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