Compilación ap

COMPILACIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA


COMPILACIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Unidad académica de Contaduría y Administración


UNIDAD ACADÉMICA DE CONTADURÍA Y ADMINISTRACIÓN 1

Índice

Introducción ............................................................................................................. 3

Objeto de Estudio 1: Contexto del Sector Público. .................................................. 4

1.1 Conceptos, Elementos y Papel del Estado. ............................................... 4

1.1.1. Concepto de Estado ............................................................................ 4

1.1.2. Elementos del Estado .......................................................................... 7

1.1.3. Papel del Estado .................................................................................. 9

1.2 La Teoría del Estado en México. ................................................................. 13

1.3 Concepto, Formas y Estructuras de Gobierno. ............................................ 16

1.3.1 Conceptos ............................................................................................. 16

1.3.2 Formas de Gobierno ............................................................................. 17

Objeto de Estudio 2: Administración Pública. ........................................................ 19

2.1 Conceptos y Diferencias entre Administración Pública y Privada. ........... 20

2.2 Conceptos y Principios del Sector Público y su Clasificación. ................. 22

2.2.1 Conceptos y principios del Sector Público ............................................ 23

2.2.2 Clasificación del Sector Público. ........................................................... 24

2.3 Marco Jurídico y Organizacional de la Administración Pública Federal,

Estatal y Municipal. ............................................................................................ 26

2.3.1 Marco Jurídico. ...................................................................................... 26

2.3.2. Marco Organizacional. ......................................................................... 28

2.4 Rol de la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal. .................... 29

2.4.1 Administración Pública Federal ............................................................. 29

2.4.2 Administración Pública Estatal .............................................................. 31

2.4.3 Administración Municipal ....................................................................... 31

Objeto de Estudio 3: Planeación de las entidades del Sector Público. ................. 33



3.1 Antecedentes y Conceptos de Planeación. ................................................. 33

3.2 Ordenamiento y Normas Administrativas de la Planeación. ........................ 35

3.3 Sistema de Planeación Nacional. ................................................................ 39

3.3.1 Presupuestos en la Administración Pública. ......................................... 41

3.4 Planeación a Nivel Estatal y Local. .............................................................. 43

3.4.1. Planeación Estatal. ............................................................................... 43

3.4.2. Planeación Municipal. .......................................................................... 46

Objeto de Estudio 4: La Organización del Sector Público. .................................... 47

4.1 Funciones y Fines del Estado. ..................................................................... 47

4.1.1 Funciones del Estado ............................................................................ 47

4.1.2 Fines del Estado.................................................................................... 48

4.2 Las Reformas del Estado y de las Instituciones Gubernamentales y

Administrativas. ................................................................................................. 49

4.3 La Nueva Gestión Pública. .......................................................................... 54

4.3.1 El Modelo Burocrático ........................................................................... 54

4.3.2 La Nueva Gestión Pública ..................................................................... 56

4.4 Conceptos y Principios del Servicio Público ................................................ 57

4.4.1 El Papel del Servidor Público. ............................................................... 57

4.4.2 Servicio Civil de Carrera. ....................................................................... 61

Bibliografía ............................................................................................................ 64



Introducción

El presente documento contiene una compilación de información, desarrollada

para impartir la Unidad de Aprendizaje de Fundamentos de la Administración

Pública, materia que es impartida en el séptimo semestre, en la Unidad

Académica de Contaduría y Administración de la Universidad Autónoma de

Nayarit.

El contenido temático de dicha Unidad de aprendizaje, permite entender que es lo

que da origen a la administración pública y cuál es el funcionamiento del sector

público, partiendo principalmente de conceptos y elementos que nos indican su

enfoque, y el contexto que en la actualidad tiene el Estado como papel

fundamental de la organización política, económica y social de la sociedad.

Por esto el sector Público tiene su importancia fundamental en la sociedad. El

conocimiento de su organización, funcionamiento y su influencia en el ámbito

social es necesario para todo ciudadano y en particular para el profesional que en

su práctica tanto pública como privada tiene una participación activa dentro de

ésta.

El presente curso está orientado, a que el alumno estudie de manera sistemática

la Administración Pública en sus tres niveles, partiendo del análisis del Estado,

que le permitan entender su funcionamiento y finalmente analizar las tendencias

más significativas de la Administración Pública.



Objeto de Estudio 1: Contexto del Sector Público.

En este Objeto de Estudio se pretende introducir al alumno en el estudio del

Estado y el contexto en el que el Sector Público en nuestro país opera,

estableciendo diferencias entre los conceptos, elementos y el papel que juegan;

teniendo como base la Teoría General del Estado en México y su implicación en la

organización y estructura del Gobierno.

1.1 Conceptos, Elementos y Papel del Estado.

1.1.1. Concepto de Estado

Las múltiples transformaciones que ha sufrido la sociedad, ha obligado a cambiar

la forma de organizarse, y las instituciones no han escapado a ello; en la

actualidad el Estado tiene que adaptarse a las nuevas necesidades y demandas

de una sociedad cambiante, de una sociedad que adopta nuevos paradigmas

como la globalización, la revolución tecnológica, el cambio de una sociedad

industrial a una sociedad del conocimiento, de ahí la importancia de entender

como la Administración Pública se ha venido convirtiendo en una herramienta de

estudio para el profesional de la Administración.

El Estado ha sufrido grandes reformas tanto gubernamentales como

administrativas en lo económico, político y social. En esta primera parte

definiremos el concepto de Estado, entendido como la forma de organización de la

sociedad. El Estado constituye una categoría histórica singular y distinta a otras

formas de dominación política que le precedieron, desarrollada gracias a su

configuración externa, es decir, la formación y delimitación del Estado frente a

otros Estados, así como a las transformaciones en su existencia interior. Esto

atañe a la magnitud, la estructuración y la unión organizativa, así como la



composición social del Estado. El Estado moderno contiene una singularidad

histórica configurada con un conjunto de rasgos o caracteres distintos, cuya índole

es multifacética, gracias a la confluencia de ingredientes políticos, económicos,

sociales y jurídicos.

Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentúan

algunos aspectos prominentes del Estado moderno, personificándolo

opcionalmente como un Estado soberano, como un Estado nacional o como un

Estado de Derecho. Este último, el Estado de Derecho, no constituye un fenómeno

histórico concreto, sino un conjunto de rasgos característicos que identifican al

Estado moderno de manera peculiar. En muchos estados han regido y rigen las

leyes, pero la índole de la ley en el Estado de Derecho tiene un carácter distintivo.

El Estado de Derecho externa con toda nitidez su configuración individualista por

cuanto que, al mismo tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones

jurídicas subjetivas de la ciudadanía. Vela tanto por la vida pública, como por la

vida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que del individuo.

El Estado moderno está caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de

la administración pública al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales

judiciales, por la violación de los derechos individuales por los actos de la

misma. La administración pública es supeditada íntegramente a la ley, bajo el

principio de legalidad.

La Constitución política está identificada con la idea de constitución del

individualismo, de modo que Estado de Derecho y Estado constitucional suelen

identificarse. Tal individualismo refleja un mundo de libertades: personal, privada,

de contratación, de trabajo e industria, de comercio y otras más. La esencia del

orden constitucional así diseñado, es que la esfera de libertad individual es por

principio ilimitada, en tanto que la facultad del Estado para invadirla es limitada por

principio. Junto a la promoción de tales derechos, el desarrollo y extensión de las

constituciones representativas se convirtieron en un elemento primordial del

Estado moderno, cuyo saldo fueron las constituciones políticas que adoptaron el

principio de la división de poderes.



El desarrollo del Estado de Derecho ha significado un proceso progresivo por el

cual, a partir del siglo XIX, su antigua condición de Estado liberal de Derecho ha

ido dando paso al Estado social de Derecho. Esto es particularmente visible en los

países altamente desarrollados, donde las constituciones democráticas han tenido

un amplio desenvolvimiento. La mutación de las características del Estado

moderno como Estado de Derecho, dando cabida a los rasgos sociales, ha

superado la antigua idea de separación absoluta entre la esfera pública y el ámbito

de los derechos individuales. Bajo esta noción, el Estado social de Derecho se

identifica primordialmente por rasgos tales como la seguridad social, la co-

administración de lo público, y la disminución de los riegos sociales de los obreros

y los asalariados en general. El Estado social de Derecho, en contraste a su liberal

ancestro, se caracteriza por organizar democráticamente no sólo al Estado, sino

también a la sociedad, con la idea de ofrecer oportunidades reales de igualdad

para las clases trabajadoras dentro del proceso económico.

A partir de lo anterior podemos decir que el Estado forma parte del dominio de las

ciencias sociales y que existe un campo de conocimientos de carácter

interdisciplinario que se denomina diversamente “Teoría General del Estado”,

“Teoría del Estado Moderno”, “Regímenes Políticos Comparados”, o de algún otro

modo singular. Su objeto es, precisamente, el estudio de los orígenes, el

desarrollo y las características actuales del Estado. Los especialistas utilizan uno o

varios métodos para abordar su estudio:

Método histórico para conocer el desenvolvimiento del Estado a través del

tiempo y del espacio.

Método sociológico para estudiar tanto a la nación, a la población o al

pueblo como sus componentes.

Método de la ciencia política para analizar las diversas formas de

integración del poder público, de la autoridad y del gobierno.

Método jurídico para entenderlo como la unidad del orden jurídico o como

sistema de derecho positivo.



Francisco Porrua Pérez, define al Estado como una sociedad humana,

establecida en un territorio que le corresponde, estructurado y regido por un

orden jurídico, que es creado, definido y aplicado por un poder soberano, para

obtener el bien público temporal, formando una institución con personalidad

moral y jurídica.

1.1.2. Elementos del Estado

Los elementos del Estado son tres: Población Territorio y Gobierno.

Población

Existe una distinción sutil entre pueblo y población, aunque aquí se usan como

vocablos sinónimos:

La población es un grupo humano que reside en un cierto espacio físico,

guardando con éste una relación también de carácter físico. Es, en otras

palabras, un conjunto de habitantes que se asienta sobre un territorio

determinado, vinculados por hechos de convivencia. La población adquiere

la calidad de comunidad cuando están presentes elementos comunes de

carácter histórico, religioso o económico.

El pueblo es la sustancia humana del Estado.

El concepto jurídico relacionado con la población es la nacionalidad:

Que implica una relación política entre un individuo y un Estado

determinado.

Que se define como el vínculo político y jurídico que relaciona a un

individuo con un Estado.



En México la Constitución establece la nacionalidad mexicana no en términos

conceptuales o de abstracción, sino mediante el señalamiento de quiénes tienen la

calidad jurídica de "mexicano", cuáles son sus prerrogativas y obligaciones y cómo

puede perderse esa calidad o relación jurídica. La nacionalidad es un vínculo

político porque implica una condición imprescindible de la ciudadanía.

Territorio

Es el asiento permanente de la población, de la nación o de las comunidades

nacionales que la forman y tiene una acepción física, que es ser factor de

influencia sobre el grupo humano que en él reside y al que moldea de muy

variadas formas.

Es un elemento geográfico de integración nacional a través de diversas causas o

circunstancias que actúan sobre las comunidades humanas, tales como el clima,

la naturaleza del suelo, los múltiples accidentes geográficos, los recursos

económicos naturales, y que estudian la socio-geografía como parte de la

sociología, la geografía humana y la economía.

Gobierno

Es el conjunto de órganos encargados de aplicar la política del Estado. Aunque

también se le define como la acción por la cual la autoridad impone una línea de

conducta, un precepto a los individuos gobernados, habitantes del estado,

nacionales o extranjeros que se encuentran en territorio estatal. Es importante no

confundir estado con gobierno. El estado es la organización política en su conjunto

mientras que el gobierno es solo uno de los elementos del estado.



1.1.3. Papel del Estado

El papel que juega el Estado en toda sociedad es buscar el bien común, para ello

se organiza de acuerdo a las necesidades que enfrenta cada sociedad. Tomás de

Aquino investiga filosóficamente la naturaleza del Estado determinando sus

causas eficientes primeras y finales últimas, toma en cuenta que en la sociedad

política se hace, imprescindible la presencia de una fuerza, de un poder que

proporcione unidad y validez positiva a los esfuerzos encaminados a lograr la

finalidad del Estado o bien común. Para él, son cuatro las causas que dan origen

al Estado constituyendo su naturaleza:

a) Causa eficiente: considerada como la naturaleza del hombre, que por su

indigencia social, vive asociado a sus semejantes.

b) Causa material: refiriéndose a la comunidad humana que se origina de

manera natural por la asociación de los hombres.

c) Causa formal: que la representa la autoridad, que de manera necesaria

existe en las comunidades humanas para imponerles un orden que las mantiene

unidas y orientadas.

d) Causa final: que es representada por la orientación teológica de la

comunidad política, su razón de ser especifica: el bien común que trata de

obtenerse por la combinación mutua de esfuerzos y recursos en la empresa

política.

Según Porrúa Pérez, Santo-Tomás resuelve así en forma enteramente completa y

con gran sabiduría el problema de la naturaleza del Estado. Al referirse a la

naturaleza del hombre como causa eficiente de la sociedad política, haciendo

referencia a la actividad humana que siempre se encuentra constituyendo su

causa material que es la misma sociedad. La causa formal, autoridad o poder

soberano es otra de las notas esenciales del Estado. El bien común, causa final es



otra de esas notas esenciales de la naturaleza del Estado y el bien común sólo

puede ser realizado por la sumisión a un orden jurídico, nota también esencial de

la naturaleza del Estado implícita en la tomista.

Como se ha mencionado todo Estado busca el bien común de la población, lo que

se convierte en un bien público y para conseguirlo se vale de los siguientes

medios:

Resguardar el orden, la paz y la seguridad de la nación.

Organizar la conducta de los sujetos de derechos mediante normas

jurídicas.

Ejercer poder directo sobre los ciudadanos a través de sus órganos y cuyas

competencias están señaladas en una Constitución General.

Un aspecto básico es observar y entender el papel o las funciones del Estado que

le han sido asignado a partir de diferentes enfoques, a continuación analizaremos

algunos de ellos:

Enfoque Clásico: La teoría clásica planteaba una política económica de libre

comercio, libre empresa, patrón oro y presupuesto balanceado. Así, en el mundo

perfecto del libre juego de la oferta y la demanda, el eficiente mecanismo de los

precios representa el ajuste automático guiado por la “mano invisible”, por lo tanto

los desequilibrios son solo temporales. Conforme con lo anterior, “el individuo al

buscar su propio beneficio en un sistema económico de dejar pasar, dejar hacer

(laissez faire, laissez passer) logra, además de una óptima asignación de los

recursos y la maximización del beneficio de la colectividad, la garantía de la

ocupación plena”; luego entonces, el desempleo es combatido con la flexibilidad

de los salarios, por lo tanto si existiera sería voluntario. El Estado se limita a ser

guardián y policía para garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos.



Así, establece impuestos poco onerosos para las empresas, garantiza el peso y la

ley de las monedas en circulación, vigila el empleo de las mismas, las pesas y

medidas para asegurar la honestidad en las transacciones, la convertibilidad del

billete, y mantiene el nivel de las reservas monetarias.

Enfoque Marxista: La función económica que se asigna al Estado es ser parte del

proceso de desvalorización del capital social. Así como participar en el freno de las

fuerzas productivas. Este enfoque asegura que el Estado soporta el peso de los

desequilibrios ocasionados por la clase capitalista. Así el Estado realiza funciones

Jurídico-Políticas y de sujeción ideológica, pero paralelamente tiene la tarea de

conservar las condiciones materiales necesarias para la reproducción amplia del

capital.

Enfoque Keynesiano: La teoría económica observa una vinculación entre el

empleo y la inversión a través del papel que juega el dinero y el interés; propone

definir como función objetivo los volúmenes de empleo, producción e ingreso.

Sustenta la desocupación como fenómeno involuntario, niega la validez general de

la Ley de Say: “toda oferta genera su propia demanda”, y sustenta que el nivel del

salario no es una variable de ajuste sobre el mercado de trabajo porque no existe

un verdadero mercado de trabajo. De igual manera el sistema económico no

corrige sus desequilibrios de manera espontánea y el mecanismo de los precios

no es perfecto ni eficiente. Entonces, ante la incompetencia del libre juego de la

oferta y la demanda el Estado debe intervenir en la economía para aumentar la

producción y disminuir el desempleo involuntario. Es así que, el nivel de empleo es

determinado fuera del mercado y la demanda efectiva por las inversiones de los

empresarios; pero si estas últimas fueran deficientes, una política de inversiones

públicas tendría efectos positivos. Por lo tanto, el papel del Estado, debe ser el de

administrador de la demanda efectiva y esta debe determinar el nivel de

producción. El Estado pone en marcha una variedad de medios monetarios y



fiscales (creación de empleos). Las inversiones gubernamentales para que tengan

un efecto multiplicador deben financiarse con medios diferentes a los impuestos,

tales como los préstamos y la emisión de moneda. El Estado además de

administrador debe ser benefactor, realizando acciones que contribuyan a que la

distribución del ingreso sea más igualitaria (educación, seguridad social, entre

otras).

Enfoque Estructuralista: se gesta en el seno de la Comisión Económica para

América Latina; sus principales tesis postulan que la característica más importante

de la economía mundial es la coexistencia de un centro que produce el desarrollo

tecnológico, con una vasta y heterogénea periferia. Sin embargo, para esta teoría

el centro tampoco es homogéneo, puesto que al interior de éste existen

subconjuntos de importancia desigual dentro de las cuales una economía

prevalece. El concepto de heterogeneidad estructural se refiere a una situación

nacional de grandes diferencias de productividad y modernidad entre los diversos

sectores de actividad económica y dentro de ellos, pero a la vez existiendo

complejas vinculaciones de intercambio, dominio y dependencia. El proceso de

industrialización es un camino para redimir la deplorable situación de América

Latina y superar el papel de productor y exportador de materias primas y

productos agrícolas que la división internacional del trabajo le confiere a la región.

Las inversiones deben orientarse hacia la diversificación de la estructura del

sistema de producción. Así el modelo exige que el Estado asuma un papel de

planificador y promotor del desarrollo y de la industrialización, pero respetando el

mecanismo de mercado (actuar directamente por el lado de la oferta para

garantizar la industrialización). El Estado debe actuar en economía directa e

indirectamente para reducir la dependencia externa y lograr mayor justicia social.

De manera directa, a través de empresas públicas y de inversiones en obras de

infraestructura, y de manera indirecta orientando y coordinando las acciones de



los diferentes agentes económicos por medio de la política fiscal, monetaria,

comercial y demás.

Enfoque Monetarista: Esta teoría regresa al libre juego de la oferta y la demanda,

al mundo libre del comercio internacional, de la libre empresa, pues el Estado es

un Leviatán. Es decir, su participación en la economía es dañina, por lo tanto debe

abandonarla, además, genera estancamiento y baja en la productividad por sus

altas tasas impositivas frenando las innovaciones y limitando el progreso

tecnológico. Postula la eliminación del déficit fiscal, disminuyendo el gasto público,

en razón de que, provoca inflación y ésta es en todo momento y en todo lugar un

problema monetario. “La inflación se produce cuando la cantidad de dinero

aumenta más rápidamente que la de bienes y servicios; cuanto mayor es el

incremento de la cantidad de dinero por unidad de producción la tasa de inflación

es más alta”, ya que el Estado es el único que tiene la “maquinita” de hacer dinero,

por tanto, su función debe limitarse a elaborar un presupuesto balanceado y una

política monetaria contraccionista. El Estado debe ser un guardián del libre juego

de las leyes del mercado y debe privatizar sus funciones económicas.

1.2 La Teoría del Estado en México.

Rafael Rojina Villegas define al Estado como una persona jurídica con poder

soberano, constituida por una colectividad humana determinada territorialmente,

cuyo fin, es la creación y aplicación del derecho al cual se encuentra sometida.

En tanto para Mario De la Cueva, considera que el estado no es el territorio, sino

que sólo lo supone, ni tampoco puramente la comunidad ni el gobierno, sino que

parece como la unidad o la personalización de la comunidad organizada en un

territorio.



Francisco Porrúa Pérez, considera que la Teoría del Estado es una de las ciencias

que en conjunto constituyen la enciclopedia política, es una de las ramas de la

ciencia política en sentido amplio.

Para Andrés Serra Rojas, el Estado como objeto de conocimiento de la política,

obliga a deslindar dos campos, estrechamente vinculados:

Primero.- El de su constitución social o estructura autónoma.

Segundo: El de las normas jurídicas que lo regulan.

En estas consideraciones hay un hecho evidente que sirve como punto de partida:

Dentro de la actividad social hay una actividad política que es la creadora del

ordenamiento jurídico.

El artículo 40 de la Constitución es el más importante de la parte orgánica y uno

de los más trascendentales:

"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa,

democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo

concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida

según los principios de esta Ley Fundamental."

Por Republica se entiende al gobierno de donde el titular del poder ejecutivo es

renovado periódicamente mediante la consulta popular. Somos una Republica

Representativa, porque el pueblo designa representantes para que lo gobiernen.

Es decir es la participación de todos en la elección de los representantes. Es

Democrática, porque es el gobierno de todos y para todos, es decir el gobierno

del pueblo y para el pueblo. Es el sistema de gobierno y forma de vida en la que

todos los miembros de la comunidad pueden por igual participar en la toma de

decisiones colectivas, de manera directa o a través de sus representantes electos.

La democracia concede el derecho al sufragio universal o al voto como un

derecho político y un derecho activo en el que su titular tiene que realizar una

acción para ejercitarlo. Somos una Federación, porque los estados que la

integran pierden totalmente su soberanía exterior y algunas facultades interiores a



favor del gobierno central o federal, pero conservan para su gobierno interior las

facultades que no le hayan otorgado a este. De acuerdo con nuestra organización

constitucional, la primera y básica distribución de competencia se aplica entre los

estados y la federación determinada por los tres poderes de la federación. El

supremo poder de la federación se divide para su ejercicio en: Poder Legislativo,

Poder Ejecutivo y Poder Judicial. La Soberanía, es el poder supremo e

independiente, para muchos autores la soberanía es un atributo esencial del poder

público, el poder soberano no es ilimitado o ilimitable, es normado y auto limitado.

La división de poderes funciona de forma material y de forma formal.

Las funciones materiales tienen que ver con:

La Función Legislativa, es la formulación de normas jurídicas generales

La Función Administrativa, constituye la ejecución dentro de los límites

establecidos por la ley de tareas concretas tendientes a la realización de los

intereses generales.

La Función Jurisdiccional, es aquella por la que se establece, relativamente

a casos concretos, el derecho incierto o controvertido.

Funciones Formales: No son definidas de acuerdo a su naturaleza, sino

atendiendo al órgano que las cumple:

Congreso.- Legislativas.

Poder Ejecutivo.- Administrativas.

Tribunales y Jueces.- Jurisdiccionales.



1.3 Concepto, Formas y Estructuras de Gobierno.

Como se ha mencionado en esta primera parte, debemos tener bien claro lo que

es el Gobierno y por Gobierno entendemos la forma en que está organizado el

Estado y como cumple con su finalidad.

1.3.1 Conceptos

Existen diferentes definiciones de gobierno, entre las que tenemos las siguientes:

Según Giovanni Sartori, el gobierno tiene una doble acepción: Designa

tanto los mecanismos a través de los cuales se lleva a cabo la dirección

pública de la colectividad social, como el aparato que hace aquélla posible.

“Gobierno”, por tanto, adquiere significados diversos que pueden aludir a la

forma de organización global de un Estado o régimen político; la acción

misma de elaboración de las políticas públicas o gobernación; o la

organización institucional donde reside la autoridad formal del Estado.

Acción y efecto de gobernar. Conjunto de personas con autoridad y poder

para organizar los asuntos públicos de una colectividad nacional y velar por

el cumplimiento de las leyes de un país. Conjunto de los ministros

superiores de un Estado.

Desde el punto de vista orgánico entraña el conjunto de autoridades del

Estado, comprendiéndose entre ellas no sólo las administrativas sino a las

legislativas y judiciales, formalmente consideradas.



En términos amplios, el gobierno es aquella estructura que ejerce las diversas

actividades estatales, denominadas comúnmente poderes del Estado (funciones

del Estado). El gobierno, en sentido propio, tiende a identificase con la actividad

política.

El gobierno no es lo mismo que el Estado, está vinculado a éste por el elemento

poder. El gobierno pasa, cambia y se transforma, mientras que el Estado

permanece idéntico. En ese sentido, el gobierno es el conjunto de los órganos

directores de un Estado a través del cual se expresa el poder estatal, por medio

del orden jurídico. Puede ser analizado desde tres puntos de vista: según sus

actores, como un conjunto de funciones, o por sus instituciones.

1.3.2 Formas de Gobierno

Forma de gobierno, forma política, régimen político, régimen de gobierno, sistema

de gobierno, modelo de gobierno o modelo político es un concepto que hace

referencia al modelo de organización del poder constitucional que adopta un

Estado en función de la relación existente entre los distintos tipos de poderes. Las

formas de gobierno se basa en quien es el que gobierna y/o su filosofía de

gobierno, de acuerdo a las ciencias políticas:

Anarquismo: forma de gobierno en la que el poder recae sobre cada

individuo del pueblo, donde el poder se administra por las distintas

comunidades libres. En esta forma no es necesario un gobierno jerárquico y

reglamentario, pues se considera poco representativo y elitista. El

anarquismo ha surgido como propuesta en estados capitalistas, fascistas y

comunistas.

Autocracia: forma de gobierno en la que el poder es ostentado por un solo

individuo. La autocracia incluye:

http://es.wikipedia.org/wiki/Poderes_del_Estado

http://es.wikipedia.org/wiki/Funciones_del_Estado

http://es.wikipedia.org/wiki/Funciones_del_Estado

http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica

http://es.wikipedia.org/wiki/Orden_jur%C3%ADdico

http://es.wikipedia.org/wiki/Ciencias_pol%C3%ADticas

http://es.wikipedia.org/wiki/Anarquismo

http://es.wikipedia.org/wiki/Capitalismo

http://es.wikipedia.org/wiki/Fascismo

http://es.wikipedia.org/wiki/Comunismo

http://es.wikipedia.org/wiki/Autocracia



o Dictadura.

o Tiranía.

o Monarquía (incluyendo la monarquía constitucional debido a que el

poder recae sobre el monarca que designa, aunque de manera

ceremonial, un primer ministro o presidente que gobierna en

representación suya).

o Patriarcado y Matriarcado.

Autoritarismo: forma de gobierno en la que el Estado demanda obediencia

estricta a su autoridad mediante el control social y las políticas opresivas. El

autoritarismo se puede manifestar en las dictaduras o juntas militares, en

los estados unipartidistas, y en las repúblicas presidencialistas o

parlamentarias fascistas.

Democracia: forma de gobierno en la que el poder recae en el pueblo. El

concepto incluye la democracia deliberativa, la democracia directa, la

democracia representativa y la socialdemocracia. Estos conceptos no son

excluyentes.

Oligarquía: forma de gobierno en la que el poder es ostentado por un grupo

privilegiado de la sociedad en función de su riqueza, su ascendencia, su

influencia política o su participación militar. Incluye las siguientes formas de

gobierno:

o Aristocracia

o Gerontocracia

o Meritocracia

Teocracia: forma de gobierno en la que el gobernante es el jefe de la

religión del Estado. Se manifiesta a los:

http://es.wikipedia.org/wiki/Dictadura

http://es.wikipedia.org/wiki/Tiran%C3%ADa

http://es.wikipedia.org/wiki/Monarqu%C3%ADa

http://es.wikipedia.org/wiki/Patriarcado

http://es.wikipedia.org/wiki/Matriarcado

http://es.wikipedia.org/wiki/Autoritarismo

http://es.wikipedia.org/wiki/Unipartidismo

http://es.wikipedia.org/wiki/Fascismo

http://es.wikipedia.org/wiki/Democracia

http://es.wikipedia.org/wiki/Democracia#Democracia_deliberativa

http://es.wikipedia.org/wiki/Democracia#Democracia_directa

http://es.wikipedia.org/wiki/Democracia#Democracia_representativa

http://es.wikipedia.org/wiki/Socialdemocracia

http://es.wikipedia.org/wiki/Oligarqu%C3%ADa

http://es.wikipedia.org/wiki/Aristocracia

http://es.wikipedia.org/wiki/Gerontocracia

http://es.wikipedia.org/wiki/Meritocracia

http://es.wikipedia.org/wiki/Teocracia

http://es.wikipedia.org/wiki/Religi%C3%B3n



o Califatos

o Ciudad del Vaticano

o Repúblicas islámicas

o Sultanatos

Una vez que se analizó de forma general los diferentes tipos de sistemas de

gobierno que existen en la actualidad, estudiaremos que tipo de gobierno se

implementa en nuestro país; ya definimos que nuestro país es una República,

democrática y Representativa. Esto nos enmarca como un país en donde su forma

de Gobierno es la Democracia. En nuestro Gobierno la administración pública

recae en una sola persona a la cual denominamos Presidente de la Republica. Él

es el responsable de organizar de la mejor forma su gobierno atendiendo su

responsabilidad con empeño y buscando siempre el bien común y la seguridad de

la sociedad.

En este objeto de estudio se definió lo que es un Estado, Gobierno y su forma de

Gobierno en el siguiente objeto de estudio definiremos lo que es la administración

pública y sus diferentes niveles.

Objeto de Estudio 2: Administración Pública.

En el presente objeto de estudio se busca que el alumno sea capaz de establecer

los aspectos y elementos diferenciales de la Administración Pública en

comparación de la Privada. Teniendo como base la búsqueda de la satisfacción de

necesidades de la sociedad, para poder comprender la importancia de una

Administración Pública eficaz, eficiente y de calidad.

http://es.wikipedia.org/wiki/Califato

http://es.wikipedia.org/wiki/Ciudad_del_Vaticano

http://es.wikipedia.org/wiki/Rep%C3%BAblica_Isl%C3%A1mica

http://es.wikipedia.org/wiki/Sult%C3%A1n



En este objeto de estudio analizaremos los conceptos de Administración Pública,

así como las principales diferencias entre lo público y lo privado; partiendo de

definir el sector público como una parte primordial para lograr el bien común de la

sociedad, para ello es indispensable conocer su clasificación, organización, el

marco jurídico y el rol que juega la Administración Pública en todos sus niveles.

2.1 Conceptos y Diferencias entre Administración Pública y Privada.

Para iniciar con este objeto de estudio es inevitable cuestionarnos sobre ¿Qué es

la Administración Pública?, es por eso, que iniciaremos analizando unos

conceptos, para después tratar de encontrar similitudes o diferencias entre la

Administración Privada y Pública. Como pudimos concluir en el objeto de estudio

anterior que el surgimiento del Estado y las causas que de él emana, es la

búsqueda del bien colectivo, la Administración Pública son las acciones que

realiza el gobierno para conseguir su fin. Partiendo de este precepto y examinando

el origen de la misma, nos daremos cuenta que el surgimiento de la administración

pública tiene su comienzo con la búsqueda del hombre para satisfacer las más

premiosas necesidades de supervivencia.

Para Rodrigo Moreno Rodríguez en su libro de Administración Pública nos dice

que es un fenómeno complejo que puede y debe ser analizado con el auxilio de

diversas disciplinas, según sea el ángulo especifico que se pretenda adoptar; a la

pregunta sobre el qué de la administración pública, al señalar que se trata de un

órgano gubernamental del Estado ubicado dentro de la estructura del órgano

Ejecutivo. Se caracteriza por ser un objeto jurídico-estatal y, por tanto, cuando

deba ser analizado en este sentido específico, deberá recurrirse inexcusablemente

a la Ciencia del Estado y, en particular, al derecho público (administrativo y

constitucional). Dicho en otros términos, el estudio de la administración pública en

su sentido formal no puede escapar a las disciplinas que tienen por objeto el

conocimiento del derecho y del Estado.



Ahora bien, si lo que se pretende analizar no es el qué hace la administración

pública, sino el cómo de la misma, o sea, ¿Cómo debería organizarse para ser

más eficiente?, o ¿qué fines debería alcanzar mediante el uso de qué

instrumentos? Entonces se trata de cuestiones completamente diferentes que

merecen la atención de otras disciplinas.

El vocablo administrar (administrare) encuentra su origen en las expresiones

latinas ad: “a” y ministrare: “servir”. Entre los sentidos que a dicho vocablo asigna

la Real Academia Española de la Lengua se encuentran los siguientes: “gobernar,

regir, aplicar”, y además el de “servir o ejercer algún ministerio o empleo”.

Asimismo puede significar “suministrar”, vocablo proveniente del latìn suministrare

y que significa: “proveer a uno de algo que necesita”. La Real Academia Española

define la administración (administratio) como la “acción de administrar”. Como

puede apreciarse, la simple connotación de estos términos nos conduce a la

presencia de un fenómeno muy amplio, de un fenómeno que puede ser tanto

individual cuanto colectivo, tanto público como privado.

Analizaremos las diferencias que existen de la administración pública y privada,

para antes definiremos cada una de ellas.

La Administración Pública es aquella función del Estado que consiste en una

actividad concreta, continua, práctica y espontánea de carácter subordinado a los

poderes del Estado y que tienen por objeto satisfacer en forma directa e inmediata

las necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado dentro el orden

jurídico establecido y con arreglo a este.

La Administración Privada se ocupa del manejo de todas las actividades que no

están a cargo del Estado y tiene el objeto de proveer bienes de capital, bienes de

uso y bienes de consumo, así como la prestación de servicios de acuerdo a

peculiares intereses.

Ambas utilizan los principios y técnicas de la Ciencia de la Administración. Aquí

podremos analizar dos tareas fundamentales una tiene que ver con el gobierno y



la segunda es la administración; el gobierno es la dirección general de las

actividades de los ciudadanos vista del bien público en todos sus aspectos; la

administración es la función organizadora de los servicios públicos de dirección,

ayuda en todos sus aspectos. Estas dos tareas se implican mutuamente. El

Gobierno es imposible sin la administración y ésta requiere un gobierno que asuma la

dirección de los servicios públicos en que consiste.

Con lo anterior podremos encontrar algunas diferencias que pueden existir entre la

administración pública y la privada, iniciemos primero con la Administración Pública

que tiene su base en la sociedad o el bien común, su fin es el servicio y la búsqueda

de la satisfacción de las necesidades básicas, pertenece al campo del derecho

público, las decisiones la toman un conjunto de personas, su estructura es muy

compleja y los programas destinados a los administrados tienen que cumplirse, aun

coercitivamente. Por otro lado, la administración Privada tiene su base en el

individualismo, su fin es el lucro, su régimen jurídico está en el derecho privado,

generalmente las decisiones las toma una sola persona, el gerente, su estructura es

más sencilla. Así como encontramos algunas diferencias también existen similitudes

como por ejemplo, que emergen de un mismo tronco, utilizan los mismos principios

científicos que les otorga la Ciencia de la Administración, ambas son ramas

especializadas de ella.

Sin embargo, para poder definir la Administración Pública, es necesario utilizar

diferentes criterios un primer criterio es el Orgánico, que se refiere a la actividad que

desarrolla el Poder Ejecutivo; un segundo criterio es el Material donde la actividad

administrativa es independiente del sujeto de donde emana. No sólo la desarrolla el

Poder Ejecutivo sino también los Poderes Judicial y Legislativo; y un tercer criterio

que es el Mixto, donde se realizan actividades administrativas públicas, los órganos

que cumplen con la función legislativa, judicial y administrativa, se encuentran

entrelazados entre sí.

2.2 Conceptos y Principios del Sector Público y su Clasificación.



2.2.1 Conceptos y principios del Sector Público

Una vez definido lo que es la Administración Pública y encontrado algunas

diferencias y similitudes entre la privada analizaremos y clasificaremos al sector

público, entendiendo a la administración pública como la actividad del Estado. A

grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos:

actividades funcionales y actividades institucionales. Las actividades funcionales

son las que tienen como propósito dirigir la realización del trabajo que es el objeto

vital de la administración pública; en tanto que las actividades institucionales son

aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operación de la administración pública,

por cuanto que constituye un organismo.

Si bien es cierto el Sector Público se ha transformado para dar respuesta a las

necesidades que plantea la sociedad la definición constitucional refiere a que la

Administración Pública será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica

que expida el Congreso. Distribuirá los negocios del orden administrativo de la

Federación, que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos

Administrativos y definirá las bases generales de creación de las Entidades

Paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación (artículo 90).

Así como una definición operativa que es la acción encauzada a lograr los

propósitos de la comunidad, que determina cómo se distribuye y ejerce la

autoridad política y la económica. Esta acción compromete a las instituciones,

autoridades, servidores y particulares a asumir y ejecutar las funciones,

atribuciones o competencias propias del Estado, para satisfacer el interés general

o comunitario (Santofimio, J. Tratado de Derecho Administrativo 2002 y Muñoz, P.

Introducción a la Administración Pública México 1997). Así como también una

definición funcional que es un instrumento de acción del Estado, que dicta y aplica

las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes para la

conservación y fomento de los intereses públicos. Es un elemento estratégico para

el desarrollo de la sociedad, que responde a un modelo que propicia los cambios



políticos, económicos, sociales y culturales (Muñoz, P. Introducción a la

Administración Pública México 1997 y Amaro, R. Introducción a la Administración

Pública 1993.).

2.2.2 Clasificación del Sector Público.

En este apartado se analizara la clasificación del Sector Público donde la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 90 refiere

que es Centralizada y descentralizada conforme a la Ley Orgánica que expida el

Congreso.

Qué es la centralización administrativa, este régimen se refiere a que los órganos

se agrupan colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia.

La centralización administrativa conduce a la unidad en la ejecución de las leyes y

en la gestión de los servicios. En el ámbito administrativo, la centralización pura se

caracteriza por depositar en el titular del máximo órgano administrativo el poder

público de decisión, la coacción y la facultad de designar a los agentes de la

administración pública. En la centralización administrativa toda acción proviene del

centro, por ello los órganos centrales monopolizan las facultades coactivas, las de

decisión y las de designar a prácticamente todos los agentes de la administración

pública.

La calidad de paraestatal es dicha de una institución, de un organismo, centro,

compañía, empresa, organización, asociación o agencia que coopera a los fines

del Estado sin formar parte de la Administración Pública Centralizada. Es decir,

sus propósitos y resultados políticos, sociales y económicos emanan de un ente

que goza de mayor autonomía que la que tienen los órganos centralizados.

La descentralización administrativa es una tendencia organizativa de la

administración pública, conforme a la cual se confiere personalidad jurídica propia



a ciertos entes a los que se les otorga autonomía orgánica relativa, respecto del

órgano central, para encargarle actividades administrativas,

Gabino Fraga define la descentralización en los términos siguientes “Al lado del

régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la

descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades

administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación

que no es la de jerarquía” y concluye “el único carácter que se puede señalar

como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios

y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos

a los poderes jerárquicos.

La Administración Pública Federal se divide en:

Administración Pública Centralizada

Secretarías de Estado

Concejería Jurídica

Organos Reguladores en Materia Energética



2.3 Marco Jurídico y Organizacional de la Administración Pública Federal,

Estatal y Municipal.

2.3.1 Marco Jurídico.

Para concretar los fines del Estado, la Administración Pública funciona de acuerdo

con un marco jurídico que determina los principios básicos de su planeación y

estructura. La Ley de Planeación y la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal que emanan de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

son los ordenamientos jurídicos fundamentales.

Esquema conceptual sobre el marco jurídico de la Administración Pública Federal

Administración Pública Paraestatal

Organismos Descentralizados

Empresas de Participaciòn Estatal,

Instituciones Nacionales de Crédito,

Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito e Instituciones de Seguros y de Fianzas

Fideicomisos



La Constitución Política, es el máximo ordenamiento jurídico del Estado Mexicano.

En ella se define la existencia de la Administración Pública Federal, que se norma

en cuanto a organización por una rama del derecho conocida como Derecho

Administrativo. Este Marco Legal específico no sólo determina los poderes que

constituyen al Gobierno, también da sustento a las políticas públicas y al actuar de

cada uno de los Servidores Públicos Sin embargo, la Administración Pública está

integrada por individuos, los Servidores Públicos para quienes existen

ordenamientos jurídicos específicos que los regulan en cuanto al alcance,

características y funciones que realizan dentro de la Administración Pública

(Muñoz, 1983).

Los estados tienen su sustento normativo en la Constitución Política Federal y en

la Estatal, así como en cada uno de los ordenamientos que dan vida a la

organización de la administración pública. De igual manera los ayuntamientos se

constituyen como organismos que operan para la búsqueda de la satisfacción de

necesidades básicas de servicios públicos.



2.3.2. Marco Organizacional.

Para Dimock Marshall, un gobierno es organizado para la consecución de los

negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la administración

pública. Por consiguiente, la administración pública es más que una técnica y

dirección eficientes, se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad.

Partiendo de esto es necesario observar cómo se organiza la administración

pública en nuestro país, iniciaremos en comprender la organización del gobierno

federal, en la Ley Orgánica de la Administración Pública en su artículo segundo y

tercero nos señala que para su ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de

los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la

Unión, habrá dependencias de la Administración Pública Centralizada y

Paraestatal.

Una vez analizada la administración pública federal, analizaremos la

administración pública del Estado de Nayarit la cual se organiza en Centralizada y

Paraestatal; el Despacho del Gobernador del Estado, las Secretarías del

Despacho y la Fiscalía General integran la administración pública centralizada, al

mismo tiempo que pueden contar con órganos administrativos desconcentrados,

para cumplir con sus funciones; los organismos públicos descentralizados, las

empresas de participación estatal, los fondos y fideicomisos públicos paraestatales

y los demás organismos de carácter público que funcionen en el Estado,

conforman la administración pública paraestatal.

En el artículo 108 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, se define

claramente cómo se integra la administración municipal, donde refiere a que esta

será centralizada y paraestatal. El Ayuntamiento podrá crear dependencias que

estén subordinadas administrativamente al Presidente Municipal, así como

fusionar, modificar o suprimir las ya existentes atendiendo a sus necesidades y



capacidad financiera. Asimismo, tendrá la facultad para crear órganos

desconcentrados, subordinados jerárquicamente a las dependencias, con las

facultades y obligaciones específicas que fije el reglamento y/o acuerdos

específicos. La administración paraestatal de los municipios se integrará por los

organismos públicos descentralizados, los fideicomisos y empresas de

participación municipal que, a fin de dar cumplimiento a las funciones y servicios

municipales de carácter prioritario y estratégico, determinen los propios

ayuntamientos mediante disposiciones de carácter general.

2.4 Rol de la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal.

2.4.1 Administración Pública Federal

La Administración Pública Federal maneja la planeación como una actividad que

permite vincular los medios y fines, diseñar normas organizativas, distribuir

funciones, procurar la eficiencia en los objetivos de desarrollo a los que aspira la

sociedad y dignificar y enriquecer la función pública. El enfoque gubernamental

está orientado a la elaboración de planes, fijación de objetivos y selección de

alternativas para que sus resultados impacten en la sociedad, a través de la

determinación de prioridades de acuerdo a los requerimientos y demandas de los

diversos grupos sociales que interactúan en comunidad.

La responsabilidad del Estado en la planeación nacional es organizar un sistema

de planeación democrática del desarrollo nacional, que tenga como características

fundamentales: imprimirle solidez, dinamismo, permanencia y equidad al

crecimiento de la economía.

La planeación será democrática mediante la participación de los diversos sectores

sociales. Recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad

para incorporarlas al Plan Nacional de Desarrollo y a los programas



correspondientes. Debe existir un Plan al que se deberán sujetar obligatoriamente

los programas de la Administración Pública Federal.

Lo anterior lleva a una visión y una misión de país, y al planteamiento de las

políticas del Plan Nacional de desarrollo el principal rol que juega la administración

pública federal es:

La política social

La acción de gobierno descrita en el Plan Nacional de Desarrollo tiene por fin

último mejorar la calidad de vida de los mexicanos, asegurar el pleno ejercicio de

su libertad personal en un entorno de convivencia humana y de respeto a la

naturaleza que multiplique las oportunidades de progreso material, favorezca el

desenvolvimiento intelectual y propicie el enriquecimiento cultural de cada uno de

los ciudadanos del país, siendo la educación, estrategia central para el desarrollo

nacional.

La política económica

El objetivo de la política económica es promover un crecimiento con calidad,

sostenido y dinámico, que permita abatir la pobreza y que abra espacios a los

emprendedores; que avance en la igualdad de oportunidades entre regiones,

empresas y hogares; con baja inflación; que contribuya a la recuperación de los

salarios reales; la reducción en las tasas de interés y la expansión del crédito;

incluyente; que considere el proceso de globalización de la economía mundial; que

responda a la transición social; que aproveche las oportunidades de una población

económicamente activa en crecimiento y asuma los retos; que sea sustentable y

que proteja el capital natural de nuestra nación.

La política interior

Se centra en construir una plena gobernabilidad democrática y consolidar una

democracia legítima, genuina y duradera.

La política exterior



Se basa en aprovechar en beneficio de la nación nuestros recursos naturales; en

encontrar y fomentar los espacios que permitan impulsar el desarrollo nacional

integral, sostenido y sustentable; y en participar activamente en la conformación

de un sistema internacional que promueva la estabilidad y la cooperación, sobre la

base del derecho internacional.

2.4.2 Administración Pública Estatal

La administración pública Estatal su principal papel es la de cuidar de la seguridad

del Estado y de la de sus habitantes, protegiéndolos en el ejercicio de sus

derechos, así como también, conducir y promover el desarrollo integral del Estado,

de conformidad con los objetivos, niveles de participación y prioridades del

sistema de planeación, fomentar por todos los medios posibles, la educación

popular y procurar el adelanto y mejoramiento social, favoreciendo toda clase de

mejoras morales y materiales que interesen a la colectividad, impedir los abusos

de la fuerza armada contra los ciudadanos y los pueblos, haciendo efectiva la

responsabilidad en que aquella incurriese, así como también el de cuidar de la

conservación del orden público, disponiendo al efecto de las corporaciones de

seguridad pública del Estado.

Es necesario mencionar que el papel que juega el estado es el de llevar la

coordinación entre la federación y los municipios para el logro de sus propósitos,

buscando ante todo el bien de la colectividad.

2.4.3 Administración Municipal

En el artículo dos de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit nos dice que el

municipio libre es la base de la división territorial y de la organización política del

estado, investido de personalidad jurídica y patrimonio propio, integrado por una

comunidad establecida en un territorio, con un gobierno autónomo en su régimen



interior y en la administración de su hacienda pública, en términos del artículo 115

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Partiendo de esto el

papel que juega el municipio es de suma importancia ya que es el que atiende de

manera inmediata y directa las necesidades básicas de la sociedad, a partir de

ellos se busca: I.- Promover el desarrollo económico, garantizar el bienestar y la

seguridad de sus habitantes en el marco de una convivencia armónica y respeto a la

ley; II.- Garantizar la prestación, funcionamiento y administración de los servicios

públicos de su competencia; III.- Propiciar mediante el trabajo, la solidaridad, unidad e

identidad de los habitantes y vecinos, garantizando su participación cívica y cultural;

IV.- Conducir sus actividades y funciones con apego a los objetivos, prioridades y

estrategias de la planeación democrática, la participación y la concertación social,

haciendo congruentes sus planes y programas con el estado y la nación, sin

menoscabo de la autonomía municipal; V.- Coordinarse con los gobiernos estatal y

federal en las acciones que impulsen el desarrollo del municipio, procurando que los

programas que se ejecuten en sus demarcaciones, sean diseñados y efectuados con

la participación del municipio; VI.- Promover oportuna y eficazmente las acciones del

desarrollo, y procurar la optimización de los recursos que se destinen, mediante la

creación y funcionamiento de comités de planeación regional, para la asignación y

localización de la inversión pública, social y privada, incluso, mediante la asociación

con el Gobierno del Estado y con otros municipios; VII.- Garantizar la participación

social y comunitaria en la toma de decisiones colectivas, estableciendo medios

institucionales de consulta y descentralizando funciones de control y vigilancia en la

construcción de obras o prestación de los servicios públicos.

Es por esto la importancia de examinar el papel que juega cada uno de los niveles de

gobierno, y determinar en sus funciones a quien le corresponde realizar acciones para

mejorar el nivel de vida de la sociedad, y cumplir con lo que le corresponde a cada

quien, cabe señalar que estas funciones deben tener bien claro la relación entre sus

planes de desarrollo y la programación del gasto y el control, para el logro de sus

objetivos acciones que analizaremos en los siguientes objetos de estudio.



Objeto de Estudio 3: Planeación de las entidades del Sector

Público.

El presente objeto de estudio tiene como objetivo presentar al estudiante la

información referente a la planeación en las organizaciones gubernamentales, así

como la fundamentación jurídica que encuentra el Sistema Nacional de Planeación

Democrática en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley

de Planeación Mexicana. De igual manera se busca presentar las nociones

básicas del Plan Nacional de Desarrollo y los sistemas de planeación en los

diferentes niveles gubernamentales en México.

3.1 Antecedentes y Conceptos de Planeación.

Las sociedades continuamente dan nacimiento a nuevas organizaciones y

modifican las ya existentes. Encontramos formas de organización privadas y

públicas, partiendo desde la unidad más mínima, como lo son las micro-empresas

u organizaciones, hasta las pequeñas, medianas y grandes organizaciones que

conforman el tejido social de la unidad nacional. A su vez, también encontramos

formas de organización de carácter nacional a distintos niveles. Estas

organizaciones sustentan aspectos tanto políticos, como culturales y territoriales

que establecen una personalidad y afirman una identidad propia a distintas

naciones. Dichas organizaciones nacionales y aquellas que forman parte del tejido

social, tienen un objetivo con el que buscan cumplir; una misión que debe ser

cumplida y moldea su actividad dentro del contexto social. Cada nivel, o diferente

escala de la organización, tiene un propósito específico que fue fijado de manera

consensual. Dicho propósito es compartido y constituye la razón que une a

distintos sectores y niveles de una organización para la consecución de metas y



obtención de resultados. La planificación estratégica, entonces, siempre se refiere

al proyecto que une a las metas y resultados necesarios para mantener la unidad,

la cohesión y por ende una convivencia posible y por tanto, gobernable.

Existen tantos niveles de planeación estratégica como formas de organización,

siempre y cuando ésta sea reconocida y avalada por sus miembros. Como

requisito fundamental dentro de la planeación estratégica se encuentra un set o

grupo de estrategias. A cada una de estas estrategias les corresponde un plan de

acción específico encaminado a la obtención de un cierto objetivo a través de la

planeación de pasos operativos específicos, al igual que los estándares que serán

utilizados para la evaluación del éxito o fracaso obtenido.

La planeación económica del Estado, según el Dr. Witker, es una técnica de

intervención a partir de un diagnóstico integral del proceso socioeconómico,

político y de sus leyes, el cual se inserta en la Carta Fundamental y define un

proyecto nacional en función de objetivos precisados en una ideología

constitucional y política.

La planeación, expresado de una manera simple, no es otra cosa que el proceso

cognitivo de análisis, activo y organizado, previo a la realización de una acción.

Las conclusiones resultantes de dicho proceso de análisis es tomado como base

para poder tener un mayor nivel de certeza respecto a que las decisiones que han

de ser tomada son las correctas. De igual manera, los registros del proceso de

planeación sirven para generar un mayor nivel de transparencia en los procesos

de gestión y toma de decisiones, rendición de cuentas ante los ciudadanos,

etcétera.



La planeación puede tomar enfoques tanto estratégicos como operativos. No

existirá la planeación estratégica ni la planificación operativa sin un objetivo

esperado y una administración enfocada a los objetivos. La administración

estratégica en el plano federal gubernamental está enfocada a la gestión de

grandes objetivos nacionales en el mediano y largo plazo. Dichos objetivos

cambiarán de acuerdo al ritmo con el cual una sociedad evolucione, y entre dos

países distintos en un mismo punto en el tiempo. Por ejemplo, sociedades en

países subdesarrollados en África o Asía presentan retos diferentes a sus

gobiernos nacionales, y por tanto, objetivos a cumplir para éstos, a aquellos

presentados por sociedades avanzadas en países industrializados o países

nórdicos. Algunas sociedades luchan por establecer un estado de derecho que

garantice el respeto a las garantías individuales de sus habitantes, mientras que

otras buscan generar nuevas tecnologías, elevar su nivel de investigación, o

adoptar fuentes de energía renovables. De igual manera, los objetivos

gubernamentales de una nación no serán los mismos en dos puntos distintos en

el tiempo. En breve, los objetivos planteados a las organizaciones, punto focal del

proceso de planeación, cambiarán de país en país y en cada país a lo largo del

tiempo.

La planificación estratégica tiene dos grandes niveles: nacional e institucional. El

primero se refiere al “proyecto de nación”, establecido en la constitución política, y

el segundo; a las misiones encargadas a cada poder del estado y a cada uno de

sus organismos.

3.2 Ordenamiento y Normas Administrativas de la Planeación.

Para poder diseñar e implementar un proceso de planeación de la manera más

eficiente posible, bajo el marco de organización de un Estado en sus diferentes

niveles y esferas de gobierno, es de vital importancia que se le otorgue a ésta un

sustento legal en la Carta Magna de la nación. El Estado mexicano ha otorgado



dicho sustento legal a su proceso de planeación nacional a través del Sistema

Nacional de Planeación Democrática.

La Constitución, así como la Ley de Planeación, establecen que le corresponde al

Estado la rectoría del desarrollo nacional, para garantizar que éste sea integral y

sustentable, para fortalecer la soberanía de la nación y su régimen democrático, y

para que mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo, mejore la

equidad social y el bienestar de las familias mexicanas. La Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos establece la planeación del desarrollo nacional

como el eje que articula las políticas públicas que lleva a cabo el Gobierno de la

República.

Aunque el texto del artículo 26, constitucionalizado en 1983, se mantiene en las

generalidades, señala con toda claridad el conjunto de elementos que componen

el Sistema Nacional de Planeación Democrática, dejando a su ley reglamentaria la

regulación de las especificidades. Pese al brevedad del artículo 26, puede decirse

que la planeación conforma un proceso dirigido por determinados órganos de

gobierno que tiene por objeto la ordenación racional y sistemática de acciones

para el desarrollo nacional, mediante la aplicación de instrumentos jurídicos,

programáticos, técnicos y metodológicos , basado en criterios estratégicos

previamente establecidos y en orden a ciertos principios y bases legales.

Como a continuación se muestra, el artículo 26 constitucional en su sección A

indica la responsabilidad que el Estado recibe de organizar un sistema de

planeación democrática, los objetivos de éste y la responsabilidad que tiene el

ejecutivo federal de elaborar un Plan Nacional de Desarrollo:



“El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo

nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad

al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política,

social y cultural de la nación”.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los

objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa.

Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las

aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los

programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán

obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de

participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática,

y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y

los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del

proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine

mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y

concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y

ejecución. El plan nacional de desarrollo considerará la continuidad y

adaptaciones necesarias de la política nacional para el desarrollo industrial, con

vertientes sectoriales y regionales.”

En su sección B, el artículo 26 constitucional indica que:

“El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y

Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados,

Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso

obligatorio en los términos que establezca la ley.



La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un

organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio

propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y

publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.

El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de

los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán

designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de

Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la

Unión.

La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema

Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de

accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los

requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración

y escalonamiento de su encargo.”

La Ley Nacional de Planeación, por otro lado, indica puntualmente que ésta tiene

por objeto establecer:

I.- Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la

Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades

de la administración Pública Federal;

II.- Las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación

Democrática;



III.- Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de

planeación con las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable;

IV. Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los

diversos grupos sociales así como de los pueblos y comunidades indígenas, a

través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del Plan y los

programas a que se refiere esta Ley, y

V.- Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los

objetivos y prioridades del plan y los programas.

Así pues, pese a la brevedad constitucional, puede aseverarse que la planeación

en la esfera de la administración pública conforma un proceso dirigido por

determinados órganos gubernamentales cuyo fin es la definición y seguimiento

sistemático de acciones racionales que dirijan al desarrollo nacional. Esto

mediante la aplicación de instrumentos jurídicos, programáticos, técnicos, y

metodológicos, cementados sobre criterios estratégicos previamente establecidos

y en orden a ciertos principios y bases legales.

3.3 Sistema de Planeación Nacional.

El Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) es un conjunto de

relaciones que vinculan a distintas entidades públicas en los diversos niveles de la

administración pública mexicana, así como a distintos organismos del sector

privado. El Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) hace una

puntual descripción de las responsabilidades y facultades referentes a la toma de

decisiones, cuyos procedimientos son formalizados en el marco de la elaboración



de un plan, programas y proyectos. De igual manera, se hace la formalización de

esenciales mecanismos de coordinación con gobiernos estatales y locales en

concordancia con los preceptos de federalismo establecidos en nuestra

Constitución Política. Dichos mecanismos de coordinación fortalecen las

relaciones internas de la administración pública federal, necesarias para la

adecuada rendición de cuentas, así como la capacitación e investigación para la

planeación.

Los ordenamientos citados anteriormente establecen normas generales dentro del

proceso de planeación que regulan, así como los principios que se han de seguir

en la ejecución de dichos planes en el sector público federal, además de los

lineamientos a los que se deben apegar dependencias y entidades

administrativas. De esta manera, la definición de las políticas públicas concretas,

criterios de operación y estrategias específicas en distintos ramos (como

economía, salud, educación, campo, etc) es adjudicada a las secretarías

responsables del sector correspondiente.

El sistema impuesto por la Ley de Planeación es obligatorio para dependencias

del Ejecutivo de la Unión y solo indicativo para los gobiernos estatales. Lo que la

Ley de Planeación regula, entonces, es el proceso de planeación federal. Sin

embargo, es importante mencionar que aun cuando sólo rige la esfera del

Ejecutivo Federal, la Ley de Planeación sienta las bases para el eslabonamiento

de los sistemas de planeación estatal al federal, con el fin de integrar, cohesiones

y hacer más efectivo el sistema de planeación nacional.

En consecuencia, la Ley de Planeación aprovechó la estructura institucional

existente y señaló la tarea concreta que corresponde a cada secretaría, organismo

descentralizado y empresa de participación estatal de la Administración Pública

Federal, en el proceso de planeación y programación del desarrollo, involucrando

en su cumplimiento al Congreso de la Unión.

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es, entonces, un documento, plan de

trabajo, que contiene los lineamientos que rigen la programación y



presupuestación de la Administración Pública Federal. Así, todos los programas

Sectoriales, Institucionales, Regionales, etc, que definen las acciones

gubernamentales, deberán apegarse de manera congruente con el plan durante

su elaboración y ejecución.

La Ley de Planeación otorga facultades de coordinación, integración y elaboración

de los planes y programas a la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP),

apoyada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), definiendo una

pequeña estructura piramidal, que parte del conjunto de las dependencias cabeza

de sector y ubica en la cúspide al presidente de la República. La Ley de

Planeación requiere que la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación y el

Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación compaginen

con los programas anuales de ejecución que emanan de éste.

3.3.1 Presupuestos en la Administración Pública.

El Presupuesto de Egresos de la Federación es el documento jurídico y financiero

que establece las erogaciones que realizará el Gobierno Federal entre el 1 de

enero y el 31 de diciembre de cada año. El Presupuesto de Egresos de la

Federación (PEF) constituye el programa anual de gastos. Es el documento que

presenta de forma detallada la distribución del gasto público, bajo diferentes tipos

de clasificación del presupuesto de egresos, las cuales incluyen la asignación del

gasto por entidades e instituciones gubernamentales; su distribución por funciones

públicas; por programas; e igualmente, la manera en que se distribuye el gasto por

su destino en la adquisición de bienes y servicios necesarios para cumplir las

funciones gubernamentales; lo mismo informa sobre la entrega de subsidios y

transferencias a otras entidades o agentes económicos.

Así pues, el Presupuesto de Egresos de la Nación, más que el documento

resultante de un proceso de planeación democrático que genera una obligación



constitucional para la ejecución del gasto público con precisas indicaciones

referentes al destino y utilización de los recursos públicos de la nación, debe

también ser visto como un plan de acción. El Presupuesto de Egresos de la

Federación integra las metas a alcanzar durante el ejercicio del gasto.

El Gobierno requiere recursos para poder cumplir con sus funciones. A esos

recursos se les denomina Gasto Público. La orientación, el destino y el tipo de

gasto se detallan en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

El Presupuesto de Egresos especifica el monto y utilización de los recursos

económicos que el gobierno requiere durante un ejercicio fiscal para obtener los

resultados comprometidos y demandados por los diversos sectores de la

sociedad.

El Gasto Público es utilizado por el Gobierno Federal con el fin de:

Proporcionar servicios educativos y de salud.

Construir carreteras y vivienda.

Actividades económicas y fomento al turismo.

Generar y distribuir electricidad.

Garantizar la soberanía y seguridad nacional.

Procurar e impartir justicia.

Entre otros.

En la historia reciente, los presupuestos han sido utilizados frecuentemente como

importantes herramientas en los procesos de planeación, ya que, a través de la

asignación de recursos a distintos destinos, el administrador, ya sea público o

privado, fija metas, estrategias, y los caminos a seguir en la consecución de

objetivos.

Diferentes países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y

Desarrollo Económico (OECD) han utilizado novedosos presupuestos y

herramientas de presupuestación para convertir dicho proceso en una herramienta



aún más útil para la consecución de objetivos. El Presupuesto Orientado a

Resultados y la Información de Desempeño Presupuestal figuran entre las

herramientas anteriormente mencionadas.

Cada vez más países en la OECD utilizan Información de Desempeño

Presupuestal en su proceso de presupuestación. Esta herramienta es parte de un

proceso internacional que busca fijar el enfoque en los procesos de toma de

decisiones en resultados medibles (¿qué resultados puedo obtener con el

presupuesto?), en lugar de los recursos utilizados (¿cuánto dinero necesito para

alcanzar las metas establecidas?).

3.4 Planeación a Nivel Estatal y Local.

3.4.1. Planeación Estatal.

Como ya se ha comentado antes, el sistema impuesto por la Ley de Planeación es

obligatorio para dependencias del Ejecutivo de la Unión y sólo indicativo para los

gobiernos estatales. Lo que la Ley de Planeación regula, entonces, es el proceso

de planeación federal. Sin embargo, es importante mencionar que aún cuando

sólo rige la esfera del Ejecutivo Federal, la Ley de Planeación sienta las bases

para el eslabonamiento de los sistemas de planeación estatal al federal, con el fin

de integrar, cohesiones y hacer más efectivo el sistema de planeación nacional.

El Plan Nacional de Desarrollo plantea una serie de actividades, tareas y

programas a las entidades federativas que éstas deberán hacer cumplir en sus

correspondientes territorios, respetando en todo momento su autonomía y garantía

constitucional.



Para hacer compatible el logro de los objetivos nacionales a nivel estatal, la Ley de

Planeación (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 mayo de 1983)

indica en su Artículo 14 lo siguiente:

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público cuenta (entre otras) con las

siguientes atribuciones:

I.- Coordinar las actividades de Planeación Nacional del Desarrollo;

II.- Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de

las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de los

gobiernos de los estados, los planteamientos que se formulen por los grupos

sociales y por los pueblos y comunidades indígenas interesados, así́ como la

perspectiva de género;

III. Proyectar y coordinar la planeación regional con la participación que

corresponda a los gobiernos estatales y municipales; así́ como consultar a los

grupos sociales y los pueblos indígenas y, en su caso, incorporar las

recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los programas especiales

que señale el Presidente de la República;

IV.- Cuidar que el Plan y los programas que se generen en el Sistema, mantengan

congruencia en su elaboración y contenido.

Más aún, el Artículo 28 de la Ley de Planeación indica:

El Plan y los programas a que se refieren los artículos anteriores especificaran las

acciones que serán objeto de coordinación con los gobiernos de los estados y de

inducción o concertación con los grupos sociales interesados.

Así pues, se hace evidente cómo la tarea de la planeación en México, aun cuando

el formato de su Administración Pública Federal sea por principio constitucional

centralizada, federalista, presidencialista, etc; será paraestatal en sus labores y

coordinará la planeación de sus objetivos (y por tanto tareas) con niveles inferiores

de gobierno.



En lo correspondiente a la actividad de planeación en Nayarit se materializa en el

Sistema Estatal de Planeación Democrática (SEPD). De acuerdo al Artículo 11 de

la Ley de Planeación Estatal de Nayarit, el Sistema Estatal de Planeación, es la

estructura de comunicación y coordinación, presidido por el Gobernador del

Estado y conformado por el Comité́ de Planeación para el Desarrollo del Estado,

los Comités de Planeación para el Desarrollo de los Municipios, los Consejos de

Desarrollo Municipal, los Comités Comunitarios y los Comités de Obra.

A su vez, tal como comenta Rosas Rosales en La Administración Pública Estatal y

Municipal, la estructura orgánica-constitucional del SEPD se articula en el

Coplade. De acuerdo con la Ley de Planeación, al comité le corresponde ser el

órgano responsable de canalizar a la Secretaría de Planeación y Desarrollo las

demandas y solicitudes captadas por el SEPD y prometer su integración al plan.

Para cumplir con sus propósitos, el Coplade cuenta con la Asamblea general,

órgano máximo del Comité, que encabeza el gobernador del estado en su carácter

de presidente.

El Plan Estatal de Desarrollo encuentra su marco jurídico en los artículos 69 y 139

de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit, así como en el

artículo 7 de la Ley de Planeación del Estado de Nayarit. Dentro de los pasos que

se deben llevar a cabo para la elaboración del Plan Estatal de desarrollo, el

gobernador debe:

Expedir a través de la Secretaría de Planeación y desarrollo, la convocatoria

respectiva para su formulación, con la participación democrática de la colectividad,

conjuntamente de las entidades y organismos públicos, mediante agendas

temáticas, aplicando los métodos necesarios para recibir, clasificar y evaluar las

propuestas que se presenten hasta culminar con la integración del plan.

Presentarlo al Congreso del Estado para su análisis, con el fin de recabar las

observaciones correspondientes.



Evaluarlo, con el concurso de las sectores público, social, y privado, revisando las

políticas de ejecución de los programas y llevando a cabo los cambias que hubiere

lugar.

3.4.2. Planeación Municipal.

De acuerdo al Artículo 134 de la Constitución del Estado de Nayarit, al igual que al

Gobierno Estatal, la Constitución local obliga a los ayuntamientos de Nayarit a

sujetarse a los principios, estrategias y bases establecidas por ella misma en

cuanto a planeación se refiere.

Como lo establece la Ley Estatal de Planeación de Nayarit en sus Artículos 23 y

24, el Sistema Municipal de Planeación Democrática es el instrumento de

coordinación institucional para formular, instrumentar, ejecutar, controlar y evaluar

los planes y programas del desarrollo municipal.

La planeación municipal del desarrollo se llevará a cabo por las dependencias y

entidades de la Administración Pública Municipal, con el apoyo de las instancias

estatal y federal. En el Sistema Municipal de Planeación Democrática concurrirán

en forma coordinada y concertada los sectores público, privado y social. Para la

presentación de sus planeamientos y propuestas, las comunidades participarán a

través de los Consejos de Desarrollo Social Municipal, los Comités Comunitarios y

los Comités de Obra.



Objeto de Estudio 4: La Organización del Sector Público.

En este Objeto de Estudio se pretende reforzar el conocimiento previamente visto

en el Objeto de Estudio 1 entorno al Estudio del Estado, adentrándonos en la

Organización del Sector Público con el fin de conocer los preceptos de la Nueva

Gestión Pública.

4.1 Funciones y Fines del Estado.

4.1.1 Funciones del Estado

Cuando se habla de las funciones del Estado, se hace referencia al ejercicio real y

efectivo del poder, pueden definirse como las direcciones de la actividad del

Estado para cumplir sus fines. De modo simple podemos afirmar que las funciones

equivalen a lo que hay que hacer para realizar los fines del Estado.

En el Estado contemporáneo se reconocen tres funciones básicas: la legislativa, la

ejecutiva o administrativa y la jurisdiccional. Estás tienen correspondencia con la

división de poderes, es decir, cada una de las ramas del poder público está

instituida para llevar a cabo por regla general una de esas funciones.

De conformidad con Francisco Porrua (2003) las actividades del Estado tienden a

desarrollarse de acuerdo con el contenido propio de las funciones atribuidas a sus

órganos.



Entre otras funciones pueden mencionarse como fundamentales las siguientes:

1. Función legislativa: para formular las normas jurídicas necesarias para

regular las relaciones entre particulares, entre los órganos del poder

público, y las de los gobernantes y los gobernados.

2. Función jurisdiccional: para tutelar el ordenamiento jurídico y aplicar las

leyes a casos concretos.

3. Función administrativa o función gubernamental: para promover la

satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, y fomentar el bienestar

y el progreso de la colectividad.

4.1.2 Fines del Estado

Históricamente al Estado se le han asignado variados fines. Para Platón el fin era

esencialmente moral, de asegurar la justicia individual y social. Aristóteles propone

como fin del Estado educar a los ciudadanos en la virtud y en la justicia, para

lograr la felicidad de todos sus miembros.

El Estado absolutista, tiene como fin mantener el orden, ya que según uno de sus

defensores más importantes, Thomas Hobbes, el hombre es por naturaleza malo,

y se necesita un poder fuerte que frene sus egoístas y mezquinos impulsos

estableciendo lo que debe hacer.

El Estado liberal surgido luego de la Revolución Francesa, más que buscar el bien

común, debía brindar las condiciones adecuadas para que cada individuo se

desarrolle, siendo necesaria su intervención solo en supuestos extremos, como la

protección de la vida, la seguridad, garantizar el libre comercio y el derecho de

propiedad; pero en cuestiones de índole económica debería abstenerse de



intervenir, como por ejemplo en la fijación de precios, pues el libre juego de la

oferta y la demanda lo colocarían naturalmente en las condiciones justas, sin

mediación estatal.

Por su parte, los fines de un Estado determinado forman su acervo doctrinario y

programático que se encuentra en los principios políticos y en su organización.

Deben ser de tal naturaleza, que su realización se imponga necesariamente, si

son algo, que además necesita la población para su perfeccionamiento y

desarrollo, el estado conseguirá su justificación.

Existen dos tendencias fundamentales para explicar los fines, según Groppali

(1944):

1. La que sostiene que el fin del estado es la conservación y el bienestar de

los individuos, la cual coloca a la organización política al servicio exclusivo

de los individuos. Sirvió de base para los postulados de la Revolución

Francesa: El fin de toda asociación es la conservación de los derechos

naturales e imprescriptibles del hombre.

2. La que afirma que el estado es el fin y los individuos el medio. Consiste en

la subordinación total de los individuos a la organización política. Es la raíz

de los estados totalitarios. El Estado tiene un valor absoluto, absorbe y

anula al individuo, que desaparece como ser sustantivo. Es concebido el

Estado como una entidad absoluta. Se niega la existencia de los derechos

naturales en los hombres.

4.2 Las Reformas del Estado y de las Instituciones Gubernamentales y

Administrativas.

Sin lugar a dudas, el proceso más importante de los últimos veinticinco años tanto

para países desarrollados como en vías de desarrollo es el que se ha denominado



como Reforma del Estado; proceso originado como resultado del agotamiento y

crisis de lo que se llegó a llamar como Estado de Bienestar en países

desarrollados, Estado Nacional Popular (para el caso de países en vías de

desarrollo llámese América Latina) y Estado Socialista (para países de Europa del

Este).

La Reforma del Estado se entiende como aquel proceso en el que se emprende

un cambio profundo en todas las instituciones que comprenden. Estas

instituciones conciernen a los ámbitos económico, político, el gubernamental y

administrativo, el social y el tecnológico, entre los más representativos, que en

conjunto y en su reforma tienen un impacto en el ser y quehacer estatal.

La orientación del cambio en ese ser y quehacer estatal está determinado por las

nuevas necesidades y condiciones que se registran en las relaciones entre la

sociedad y las organizaciones del Estado, que van desde las nuevas reglas que

determina el mercado y la correlación de nuevas fuerzas políticas, hasta las

nuevas exigencias de la sociedad en cuanto a calidad de vida. De esta manera se

puede afirmar que la Reforma del Estado es la Reforma de las Instituciones.

La Reforma del Estado es, por lo tanto, un proceso integral, pero también es de

naturaleza incremental, es decir, es acumulación de ventajas, experiencias y

logros que no implica desechar, sino retomar para introducir los cambios que

necesitan las instituciones para ser mejores y eficaces. La Reforma del Estado es

un tipo de cambio institucional que tiene por objeto crear y mejorar las

capacidades del gobierno.

En consecuencia, la Reforma del Estado es de alcance institucional y todo alcance

institucional perfila los propósitos del cambio para asegurar que las organizaciones

públicas se desempeñen con calidad y eficiencia.



Resulta difícil establecer una línea temporal en cuanto a los países que iniciaron

procesos de estas características. Está muy claro que algunos de ellos, por su

nivel de desarrollo y participación en la toma de decisiones a nivel mundial, se

adelantaron en los tiempos y en los cambios, los casos más importantes, sin duda

alguna, lo fueron Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Francia, Suecia, Canadá,

Japón y gradualmente el resto de los países de Europa (llamada en ese entonces

Occidental). En un segundo plano, al inicio de los años ochenta sobre todo a partir

de aquello que se denominó como "Consenso de Washington", están los países

de Latinoamérica --con la excepción de Chile- y a finales de los ochenta se

identificarían a los países de Europa del Este como Rusia, Rumania, Hungría,

Bulgaria, Polonia, Checoslovaquia, etc., los cuales no sufrieron precisamente

reformas, sino que algunos de ellos vivieron francas revoluciones o lo que se

denomina como transiciones por colapso.

Los cambios o reformas en este período fueron principalmente de carácter

económico por la liberalización del comercio, la desregulación de los mercados;

sobre todo fueron cambios de tipo cuantitativo, por el desmantelamiento extensivo

de las intervenciones del Estado en la economía y por la reducción del tamaño de

los gobiernos y las Administraciones Públicas.

Es importante mencionar que este proceso de Reforma del Estado no fue un

proceso uniforme y coincidente en todas sus líneas, en algunos casos se

realizaron reformas de fondo y en otros no, ni siquiera para los países de América

Latina, al estar condicionados en muchas de sus políticas por los mismos

organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial,

Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros).

Ahora bien, sin duda alguna, uno de los procesos de cambio más importantes de

la Reforma del Estado es aquél que comprende la reforma institucional

administrativa o la reforma al Gobierno y la Administración Pública. Al respecto, el



Banco Mundial, en su informe de 1997 (Development Report: The State in a

Changing World), señala lo siguiente: "Reducir el rol del Estado no puede ser el fin

de la historia de la reforma. Aun con satisfacer una amplia gama de necesidades

colectivas más eficazmente significará todavía hacer que las instituciones

centrales del Estado trabajen mejor".

Dentro de los procesos de la Reforma del Estado destacan los siguientes:

1.- Privatización de empresas públicas en sus diferentes modalidades: por

cesión, venta o transferencia y venta de acciones en los mercados. Caso

contrario, la modernización de empresas públicas. Esta política pública de

privatización, sin lugar a dudas, ha sido una de las medidas más comunes, ya

que, además de ser distintiva en la reducción de los aparatos públicos, ha

tenido la intención de dejar en manos privadas la administración de empresas

que el Estado no podía seguir administrando. Medida también implementada

con la idea de abatir el déficit público y en consecuencia fortalecer las finanzas

públicas.

2.- Desregulación económica.

3.- Política de reducción del gasto público con el fin de obligar a la

Administración a hacer las mismas tareas pero con menos recursos; esto

último aplicado hasta en los programas sociales más importantes. Idea que se

reduce a tratar de hacer una Administración lo más eficiente y rentable posible.

Esta medida ha tenido sobre todo un impacto en la reducción del empleo

público.

4.- Desconcentración administrativa en gran parte de las áreas del gobierno

central.

5.- Descentralización política y administrativa de gobiernos centrales hacia

gobiernos locales.

6.- Reestructuración de los aparatos administrativos.

7.- Incorporación de nuevas tecnologías al sector público o gobierno

electrónico en materia de sistemas de información, sistemas de comunicación



con el ciudadano, sistemas de compras y adquisiciones, en la prestación de

servicios públicos, con el fin de incrementar la productividad y la atención a la

ciudadanía reduciendo tiempos y tareas.

8.- Simplificación administrativa en la prestación de servicios públicos.

Modalidad práctica: las Ventanillas Únicas.

9.- Implantación de políticas de gestión intraorganizativa, esto es, la relación y

creación de redes al interior de las propias Administraciones Públicas.

10.- Creación de sistemas de capacitación y formación continua para los

funcionarios públicos.

11.- Implantación de sistemas de calidad total tanto en empresas de productos

como de servicios. Incluso con base en la adopción de normas IS09000, que

son normas certificadoras de calidad tanto de productos como de servicios y

que utilizan las empresas para mejorar sus intercambios comerciales.

12.- Implementación de políticas de gestión interorganizativas entre la

Administración Pública, organismos no gubernamentales y privados con la idea

de coordinar esfuerzos y tareas con fines públicos, todo ello a través de policy

networks en el marco de lo que se denomina como governance.

13.- Reestructuración y privatización de los sistemas de seguridad social.

14.- Prestación de servicios públicos a través de diferentes modalidades:

sistema de agencia, privatización y externalización. En una tendencia que se

remonta al menos a 1945, muchos países de la OCDE han depositado su

confianza en formas indirectas de Administración Pública para realizar

funciones estatales utilizando lo que el mundo anglosajón denomina "quagos"

(cuasi-organizaciones gubernamentales) y "quangos" (cuasi organizaciones

no gubernamentales).

15.- Adopción de conceptos y técnicas propias del movimiento llamado Nueva

Gestión Pública o gerencia pública: planeación estratégica, dirección por

objetivos, reingeniería de procesos, benchmarking, calidad total, gestión del

conocimiento.



16.- Reforma y flexibilización de los servicios civiles, evidentemente en los

países en los existen. La Gestión Estratégica Recursos Humanos como

alternativa de cambio.

17.- Modernización en los procesos presupuestales: esto es, transitar de un

presupuesto pensado para controlar el gasto y vigilar su aplicación en espacios

rígidos de definición programática a un presupuesto dirigido a resultados

medibles y observables por la ciudadanía.

18.-·Promoción de una cultura de la ética en el servicio público: a través del

mejoramiento del control interno y externo de la Administración, en la

implantación de sistemas de rendición de cuentas de las organizaciones y de

los servidores públicos, en una mayor transparencia en el manejo de recursos

y en las decisiones públicas y en la creación de mecanismos de participación

ciudadana en la vigilancia de las actuaciones de los funcionarios y en la

gestión pública.

4.3 La Nueva Gestión Pública.

El modelo de gestión en la Administración Pública ha transitado principalmente por

dos momentos:

1. El modelo burocrático, también conocido como paradigma tradicional

2. Modelo de la Nueva Gestión Pública o Nuevo Paradigma.

4.3.1 El Modelo Burocrático

Los objetivos principales que persiguen los servidores públicos en el paradigma

tradicional administrativo son:



Es así que desde una perspectiva crítica el modelo tradicional, según Barzelay , se

caracteriza por “enfatizar los intereses de las organizaciones públicas por encima

de los ciudadanos; administrar en vez de mejorar la provisión de servicios;

especificar funciones; delimitar tanto la autoridad como la estructura; justificar

costos; asignar responsabilidad y ajustarse a las reglas y procedimientos”.

El modelo burocrático tradicional entra en crisis debido a una serie de factores que

a continuación explicaremos.

Factores externos:

Expansión del Estado como proveedor de bienes y servicios públicos,

convirtiéndolo en un conglomerado de estructuras lentas, que no responde

a las necesidades y demandas de la sociedad.

El surgimiento de una sociedad más activa y propositiva que cambió la

relación gobierno-sociedad; la aparición de nuevos problemas sociales que

reclaman aproximaciones transversales.



Factores internos:

Excesivo apego a las normas (excesivo formalismo y papeleo).

Resistencia al cambio.

Despersonalización de las relaciones.

Jerarquización en el proceso de toma de decisión.

Privilegiar los procesos antes que el impacto de los resultados.

4.3.2 La Nueva Gestión Pública

La reforma administrativa está vinculada al propósito de los gobiernos de ser fieles

a su misión pública y realizarla con eficiencia y responsabilidad en el marco de las

nuevas condiciones sociales.

En este contexto, la NGP tiene como fin describir, valorar o criticar los cambios

organizativos, directivos y operativos que a lo largo de los años ochenta sucedían

en el sector público de muchos países.

La NGP incide en la forma en cómo concebimos y construimos las capacidades

gubernamentales, a partir de un replanteamiento en las estructuras organizativas y

formas de actuación del Gobierno, con el objeto de contar con una Administración

Pública orientada hacia una gestión para resultados, dónde se incentive la

eficiencia, se mejore la calidad en el gasto público y se abra paso a mecanismos

de transparencia, rendición de cuentas y responsabilidades públicas compartidas

con la ciudadanía.

La NGP se ha instituido como uno de los ejes en el cambio y modernización de la

administración pública; es a partir de un redimensionamiento en facultades y

atribuciones del Estado, que se busca una gestión orientada hacia la eficiencia,

eficacia, efectividad y calidad.



Para llevar a cabo esta racionalización y transformación de estructuras y de

procesos en la Administración Pública, la NGP se sustenta en cuatro dimensiones

que, debido a su relevancia y trascendencia, consideraremos como pilares de este

paradigma.

4.4 Conceptos y Principios del Servicio Público.

4.4.1 El Papel del Servidor Público.

En estricto sentido, la figura de servidor público sólo existe en una sociedad que

ha escogido gobernarse a través de un sistema democrático representativo. En

otro tipo de regímenes políticos, los funcionarios del Estado no están al servicio de

la ciudadanía sino, en general, al servicio de gobiernos unipersonales, de

camarillas de poder, de dictaduras de partido o de juntas militares.

La democracia representativa, régimen político garantizado por la Constitución

mexicana, supones que los poderes y la Administración Pública no son

autoridades independientes, sin obligación de rendir cuentas y autorizados para



guiarse por sus propias reglas. Por el contrario, la Constitución establece que

quienes desempeñan una tarea en el seno de tales poderes y aparato

administrativo son, por ello mismo, servidores de la sociedad.

Cabe destacar que así, todo servidor público será responsable por los actos u

omisiones en que incurra en el desempeño de sus respectivas funciones. En

efecto, la condición de servidor público conlleva, para quienes laboran al servicio

del Estado, una serie de responsabilidades específicas que pueden ser

reclamadas por distintas vías, a las cuales la doctrina suele llamar tipo de

responsabilidades.

Responsabilidad Política

En la fracción I del artículo 109 Constitucional, se señala que a través del juicio

político se sancionará a los servidores públicos indicados en el artículo 110 de la

misma Constitución, cuando en ejercicio de sus funciones incurran en actos u

omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de

su buen despacho, no procediendo dicho juicio por la mera expresión de ideas.

La responsabilidad política se constituye cuando un servidor público, cuya función

trasciende a la sociedad y tiene un nivel jerárquico superior, en el ejercicio de sus

actividades, incurre en actos u omisiones graves que repercuten en perjuicio de

los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

Ahora bien, en términos del artículo 7 de La Ley Federal de Responsabilidades de

los Servidores Públicos, los actos u omisiones que redundan en perjuicio de los

intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, consisten en:

• Ataques a las instituciones democráticas.

• Ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y federal.

• Violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales.



Responsabilidad Administrativa

De acuerdo con lo dispuesto en la fracción III del artículo 109 Constitucional, se

aplicarán las sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u

omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia

que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Por su parte, el artículo 113 de la Constitución, establece que las leyes sobre

responsabilidades de los servidores públicos determinaran sus obligaciones, a fin

de salvaguardar los principios rectores del servicio público; asimismo, deben

establecer las sanciones, procedimientos y autoridades para aplicarlas.

En este sentido, el artículo 53 de la Ley Federal de Responsabilidades de los

Servidores Públicos prevé que las sanciones que pueden imponerse son:

a) Apercibimiento privado o público,

b) Amonestación privada o pública,

c) Suspensión,

d) Destitución del puesto,

e) Sanción económica, e

f) Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones

en el servicio público.

Responsabilidad Civil

En el artículo 113 de la Constitución se identifica dentro de las responsabilidades

en que pueden incurrir los servidores públicos, a la responsabilidad civil, la que se

actualiza cuando los servidores públicos con su actuación ilícita causen daños

patrimoniales a particulares.

En este caso, la responsabilidad de los servidores públicos se origina cuando los

servidores públicos en ejercicio de las funciones que como empleados del Estado



tengan encomendadas cometan una falta y con ésta causen algún daño o perjuicio

a los particulares.

Esta responsabilidad, es también conocida como responsabilidad patrimonial del

Estado, misma que será objetiva y directa, y procederá por los daños que con

motivo de su actividad administrativa irregular se ocasionen, lo cual genera el

derecho de los particulares a que les sea reparado el daño mediante una

indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las

leyes.

Responsabilidad Laboral

La responsabilidad laboral se encuentra regulada en el artículo 123 de la

Constitución, particularmente en el apartado “B” relativo a las relaciones laborales

entre los Poderes de la Unión, Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores y

en la Ley Federal Reglamentaria del Apartado “B” del artículo 123 Constitucional.

El tipo de responsabilidades y disposiciones se avocan a regular materias tales

como el nombramiento, jornada, descanso semanal, salario, vacaciones,

aguinaldo, huelga, jubilación, responsabilidades y sanciones, solución de

controversias, protección al menor y a la mujer trabajadores, tiempo extraordinario,

seguridad e higiene, estatuto espacial para cuerpos de seguridad, sindicatos,

etcétera.

Responsabilidad Penal

La fracción II del artículo 109 Constitucional, contempla la responsabilidad penal

por la comisión de delitos por parte de cualquier servidor público.

Así también, la Constitución establece que las leyes determinarán los casos y

circunstancias en que se deba de sancionar por enriquecimiento ilícito a los



servidores públicos, cuando aumenten sustancialmente su patrimonio durante el

tiempo de su encargo o con motivo del mismo y también cuando adquieran bienes

o se conduzcan como dueños sobre ellos que su procedencia no pueda ser

justificada, que las leyes penales sancionaran con el decomiso o la privación de la

propiedad de dichos bienes además de otras penas.

Algunos tipos penales, que cabe la pena destacar en esta materia consisten en:

• Ejercicio indebido de servicio público;

• Abuso de autoridad;

• Coalición de servidores públicos;

• Concusión;

• Intimidación;

• Ejercicio abusivo de funciones;

• Tráfico de influencia;

• Cohecho;

• Cohecho a servidores públicos extranjeros;

• Peculado, y

• Enriquecimiento ilícito.

4.4.2 Servicio Civil de Carrera.

De acuerdo con Mauricio MERINO, el servicio civil de carrera se aplica a todos los

puestos que pueden considerarse eminentemente administrativos y consiste en el

establecimiento de un sistema de reclutamiento y ascenso basado en la

calificación de los méritos del individuo. Su principio fundamental es la idoneidad

del candidato a ocupar el puesto, de acuerdo con los requisitos que previamente

se trazaron como indispensables para cada unidad de trabajo en particular.



El servicio civil tiene tres cualidades características: competencia, neutralidad e

igualdad de oportunidad. La primera se justifica por la selección de candidatos

mediante la aplicación de exámenes que se presumen rigurosos; la segunda se

basa en el supuesto de que la rama administrativa ejecuta la voluntad política, sin

interponer la propia; y la tercera lleva a la consideración de una democracia

ampliada a la ocupación de cargos públicos.

El servicio civil implica una administración profesional dirigida y controlada, pero

no patrimonializada, por la política y protege el empleo público frente a prácticas

de padrinazgo y/o clientelismo. En ese sentido, las reglas del sistema de servicio

civil, señala Oscar Oszlak, “garantizan a la ciudadanía la profesionalidad y

objetividad de los funcionarios públicos, su vocación democrática y el respeto a los

principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de la

carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo especial”.

De acuerdo con diversos autores el servicio público de carrera comprende al

menos los siguientes elementos: „

El sistema se basa en un esquema de ingreso y promoción a partir de

concursos de oposición para ocupar puestos administrativos. Los concursos

buscan garantizar la transparencia y objetividad de la selección del

personal.

Precisa de un sistema de formación y capacitación permanente, diseñado

de manera diferenciada para satisfacer las necesidades y requerimientos

de cada organismo o institución. „

Cuenta con un método que permite evaluar el desempeño de los servidores

de carrera. „

Provee un marco normativo con reglas claras y definidas sobre el

funcionamiento del sistema en su conjunto.



En nuestro país la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración

Pública Federal (LSPC) y su Reglamento vigente, fueron publicados en el

Diario Oficial de la Federación el 10 de abril de 2003 y 6 de septiembre de

2007.

Dicha Ley marcó un hito en la gestión de los recursos humanos y su

profesionalización en México. Antes de la entrada en vigor de la Ley, fueron

varios los intentos por impulsar el establecimiento de un modelo integral de

servicio civil en el Gobierno Federal; no obstante, que desde años atrás había

ya iniciado la operación de servicios civiles o de profesionalización en algunas

instituciones públicas, como son, la Secretaría de Relaciones Exteriores

(Servicio Exterior Mexicano), la Procuraduría Agraria (Servicio Profesional

Agrario), el Instituto Federal Electoral (Servicio Profesional Electoral) y la

Procuraduría General de la República (Servicio de Procuración de Justicia),

entre otras.



Bibliografía

Porrúa Pérez, Francisco, Teoría del Estado, Porrúa, México, 2003.

Serra Rojas Andrés, Teoría del Estado, Porrúa, México, 2000.

Francisco Javier Juárez Jonapa, Teoría general del Estado, Primera edición:

2012.

Campero Cárdenas Gildardo H., 200 AÑOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN

MÉXICO, TOMO IV EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

PARAESTATAL, Instituto Nacional de Administración Pública, A.C., 2010.

Cabrero Mendoza, Enrique (1992), Evolución y cambio de la administración

pública: del administrador al gerente público, Instituto Nacional de Administración

Pública.

Otero, Gerardo (2006), “Globalismo neoliberal, estatismo y sociedad civil”, en

Otero, Gerardo, México en Transición: globalismo neoliberal, Estado y sociedad

civil, México, Miguel Ángel Porrúa.

Muñoz, P. (1997) Introducción a la Administración Pública México. Editorial Fondo

de Cultura Económica.

Amaro, R. (1993). Introducción a la Administración Pública. México: Mc. Graw Hill.

Sartori, Giovanni. Conceptos fundamentales de Ciencia Política. Alianza Editorial

Ciencias Sociales Madrid, España, 1998.

Sánchez Albavera Fernando, Planificación estratégica y gestión pública por

objetivos , Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y

Social - ILPES, 2003.

Rosas Rosales Raúl, La Administración Pública Estatal y Municipal en Nayarit,

México, 2008.



Plan Nacional de Desarrollo, México, 2013.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Groppali Alessandro, Docrtrina General del Estado, Porrúa, México, 1944.

M. Cejudo Guillermo, Nueva Gestión Pública, Siglo XXI editores, México, 2011.

https://spc.conanp.gob.mx/capacitacion/nociones/contenidos/

http://jorgemachicado.blogspot.mx/2012/03/adpu.html#sthash.T2g6LPN1.dpuf

https://spc.conanp.gob.mx/capacitacion/nociones/contenidos/

http://jorgemachicado.blogspot.mx/2012/03/adpu.html#sthash.T2g6LPN1.dpuf



Business

Compilación ap