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Ing. Alcides VelazcoJunio 2011
Promoción de la Inversión Privada en provisión de infraestructura vial - Concesiones
Contenido
I Parte• Antecedentes• Marco Legal• Estructura de APPs en Carreteras• Elementos de los contratos de concesión• RenegociaciónII Parte• Estudio de Casos• El Caso Perú• Análisis Financiero en concesiones viales
AntecedentesPromoción de la Inversión Privada en provisión de infraestructura vial
Brecha de infraestructura
Brecha de infraestructura
Gasto necesario en infraestructura para cerrar brecha
• Cobertura universal de agua y saneamiento?– 0.25% del PBI en 10 años
• Para mantener la actual infraestructura?– 1% del PBI para adecuado mantenimiento
• Para mejorar algo?– 2% del PBI para satisfacer usuarios con un
modesto crecimiento.• Para crecer y despegar?
– 4% a 6% del PBI para alcanzar a Korea y China
Opciones
Grado de Participación del Sector Privado
bajo alto
“Public Private Partnerships”
BuildOperateTransfer
ConcesionesOperación y Mantenimiento
Contratos Gestión y Mantenimiento
ContratosObras &Servicios
Financiación Privada
Privat.
Cambio del Rol del estado como proveedor de Infraestructura Pública
Inversión en Infraestructura Pública
Inversión del Sector Privado en infraestructura pública - APPs
Flujo de Inversión Privada en Infraestructura (IED)
-5,000
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Brasil
Chile
Colombia
Argentina
Perú
Venezuela
Marco LegalPromoción de la Inversión Privada en provisión de infraestructura vial
Marco Legal
• Mediante el Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo Nº 059-96-PCM, se establece que la promoción de la inversión privada en obras públicas de infraestructura y de servicios públicos, se realiza a través del otorgamiento de concesiones.
• PROINVERSIÓN es la entidad competente del Gobierno Nacional para promover proyectos de inversiones, bajo la modalidad de concesiones. A nivel regional o local, los propios Gobiernos Regionales o Municipales son competentes para promover proyectos de inversión dentro de sus jurisdicciones.
Marco Legal• Ley N°28059 "Ley Marco de Promoción de la Inversión
Descentralizada“• D.S. N°015-2004-PCM "Reglamento de la Ley Marco de Promoción
de la Inversión Descentralizada“• D.S. N°013-2007-PCM "Modifican el D.S. Nº 015-2004-PCM,
Reglamento de la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada"
• D.S. N°036-2007-EF "Establecen Disposiciones Complementarias Aplicables a los Proyectos de Inversión que involucren Concesiones Cofinanciadas"
• D.S. N° 104-2007-EF "Lineamientos para la provisión de servicios públicos a través de Proyectos de Inversión Pública que involucren Concesiones Cofinanciadas"
Marco Legal• D.L. N° 1012 "Ley Marco de APP para la Generación de Empleo
Productivo y Dicta Normas para la Agilización de los Procesos de Promoción de la Inversión Privada"
• D.L. N° 1016 "Decreto Legislativo que Modifica la Tercera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N° 1012, que Aprobó la Ley Marco de APP para la Generación de Empleo Productivo y Dicta Normas para la Agilización de los Procesos de Promoción de la Inversión Privada"
• D.S. N° 146-2008-EF "Reglamento del Decreto Legislativo N° 1012 que aprueba la Ley Marco de APP para la generación de empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada
• Directiva N° 004-2009 - PROINVERSIÓN "Tramitación y Evaluación de Iniciativas Privadas en Proyectos de Inversión"
Configuración de APPsPromoción de la Inversión Privada en provisión de infraestructura vial
Obra Pública vs APP
• LA OBRA DEL ESTADO SIN MANTENIMIENTO– Por no gastar 98 millones en mantenimiento
rutinario de carreteras, tras 7 años se gastó 7 veces más en rehacer el 20% de la red vial al 2005.
• HACER OBRAS SIN MANTENERLAS ES UNA BURLA AL PAIS– La diferencia entre una obra pública y una APP es
que en una APP el mantenimiento está asegurado por 30 años.
Obra Pública vs APP
APPs: Concesión y Privatización
• Concesiones– Instrumentos mayormente utilizados para la participación
privada en infraestructura y servicios ( 65% total, 98% transporte, 89% agua y saneamiento)
– Limitadas a 15 - 30 años (Perú hasta 60 años)– Gobierno Retiene la propiedad
• Privatización– Mayormente usados en Telecomunicaciones, Electrificación
y sectores de generación– Ilimitados– Se transfiere la propiedad
Opciones APPs
EstadoAdministración
Directa con recursos públicos
Tercerización con contratos de
ejecución de obra
Contratos por niveles de servicio
Contratos CREMA
Concesión
Concesiones de Servicio
Build-operate-transfer
(BOT)
PrivatizaciónBuild-own-operate
(BOO)Operación y
suministro privado
Opciones de APPsResponsabilidad Pública Responsabilidad Privada
Obra PúblicaTradicional
del Sector Público
Build (Construir) –Operate (Operar) – Transfer (Transferir)
(BOT)
Design (Diseñar) –Build (Construir) –
Finance (Financiar) – Operate (Operar)
(DBFO)
Build (Construir) –Own (Propiedad) – Operate (Operar)
(BOO)
Propietario Público
/ Operador / Financista
Operador
Ingeniería Contratista
PropietarioPúblico /
Financista
Contratista Operador
Ingeniería
PropietarioPúblico
Concesionario Privado
Contratista Operador
Ingeniería
PropietarioPrivado
Contratista Operador
Ingeniería
Sector Público
Sector Privado
Secuencia de Preparación APP
Marco Regulatorio Política y
Estrategias para desarrollo APP
Identificación de Proyecto
Iniciativa privada
Iniciativa Pública
Analisis
Comparador
Factibilidad Técnica
Atractivo Financiero
para privadosBeneficios
para el sector público
Valor por el DineroVFM
Apropiada transferencia
de riesgos
Concurso y Contratación
Administración del Contrato
Comparador Público Privado
VFM=
¿VFM>0?
C osto de la p ro v is ió n p úb licaa ju s tad o p o r r ie sgo
C os to de la p ro v is ió n p riva d aa ju s tad o p o r r ie sgo
P ro v is ió n P riva d aC C F
P ro v is ió n P úb licaP P R
-Si
No
Valor por Dinero (VFM)
Publico Privado
Costo Base
Ajuste por ingresos
Riesgo Transferido
Costo Base
Riesgo Retenido
“un servicio público debe ser suministrado por aquel privado que pueda ofrecer una mayor calidad a un determinado costo o los mismos resultados de calidad a un menor costo. De esta manera se busca maximizar los beneficios netos de los usuarios del servicio, así como la optimización del valor del dinero proveniente de los recursos públicos”
Valor por Dinero (VFM)
• VFMCCF : Valor por dinero de la CCF ;• CBRt : Estimación del costo base del proyecto de referencia en el período t , sin ajustar por
riesgo;• CRTt : Valor del riesgo transferido en el período t ;• CRRt : Valor del riesgo retenido en el periodo t ;• CTt : Costo de transacción asociado a estructurar y llevar adelante un proceso de• licitación CCF , en el periodo t ;• CCEt : Pago diferido al concesionario en el período t ;• IPPt : Ingresos Públicos del Proyecto en el período t ;• GCCt : Ganancia por competitividad contingente en el período t ;• r : Tasa de descuento• n : Número de años del horizonte de evaluación• t : Año calendario, siendo el año 0 el de inicio de la construcción
Involucrados
Formas apoyo y su efecto en la bancabilidad proyecto/exposición gobierno
Fuente: G. Fishbein and S. Babbar, 1996 -Private Financing of Toll Roads
Imp
acto
cap
acid
ad p
roye
cto
p
ara
mo
vili
zar
deu
da
Alto
Exposición Financiera del GobiernoBajo Alta
• Extensión Periodo Concesión
• Mejoramiento Ingresos/Crédito
• Donaciones
• Préstamos subordinados
• Garantías Tráfico/Ingreso Mínimo
• Peajes Sombra
• Garantías Tasa Cambio
• Garantías Deuda
Expansión concesiones restringida por capacidad repago
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
0 20 40 60 80 100Porcentaje acumulado de caminos de la red con trafico menor de ...
Volumen Trafico
~1500vpdUso Peaje
3,500vpdMant.& Oper.
8,000vpdMejor. & Oper.
15-25,000vpdConstr.& Oper.
Concesiones a peaje en LAC comprenden entre 1- 30% redes viales nacionales
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
0 20 40 60 80 100Porcentaje acumulado de caminos de la red con trafico menor de ...
Volumen Trafico
~1500vpdUso Peaje
3,500vpdMant.& Oper.
8,000vpdMejor. & Oper.
15-25,000vpdConstr.& Oper.
Contratos multianuales por resultados, con incentivos para mejor gestión y desempeño
Amplio campo otros esquemas participación con/sin financiación privada
Principales elementos de un contrato de concesión
Principales elementos de un contrato de Concesión
1. Asignación de riesgos y responsabilidades
2. Factor de competencia
3. Fijación y ajuste de tarifas
4. Mecanismos de acceso a la infraestructura
5. Metas de desempeño
6. Premios y castigos
7. Duración, terminación y compensación
8. Fuerza mayor y contingencias
9. Solución de controversias
Asignación de Riesgos
¿Cuál es el riesgo? ¿Cómo surge?¿Cómo debe ser
asignado?
Defectos de diseño Especificaciones técnicas exigidas por el Estado
Riesgo lo asume el Concedente
Falla del diseño de la propuesta técnica
Concesionario asume el riesgo
Incrementos en costos de construcción
Derivados de ineficiencias o eventos bajo el control del concesionario
Concesionario asume el riesgo
Cambios en el marco legal general
Concesionario, asume el riesgo (contratación de seguros)
Acción específica del gobierno que afecta la Concesión
Riesgo lo asume el Concedente
Retrasos en la culminación de las obras
Derivados de ineficiencias o eventos bajo el control del concesionario
Concesionario asume el riesgo
Fuerza mayor o fuera del control del concesionario
Concesionario, asume el riesgo (contratación de seguros)
No cumplimiento de especificaciones técnicas del contrato
Estándares de calidad, defectos en la construcción, etc.
Concesionario asume el riesgo
Riesgo de Diseño y desarrollo
Riesgo de Construcción
Incidentes ambientales Falla del OperadorConcesionario asume la responsabilidad
Pasivo ambiental preexistente
Concedente asume el riesgo
Riesgo por Medio Ambiental
Asignación de Riesgos¿Cuál es el riesgo? ¿Cómo surge?
¿Cómo debe ser asignado?
Defectos de diseño Especificaciones técnicas exigidas por el Estado
Riesgo lo asume el Concedente
Falla del diseño de la propuesta técnica
Concesionario asume el riesgo
Incrementos en costos de construcción
Derivados de ineficiencias o eventos bajo el control del concesionario
Concesionario asume el riesgo
Cambios en el marco legal general
Concesionario, asume el riesgo (contratación de seguros)
Acción específica del gobierno que afecta la Concesión
Riesgo lo asume el Concedente
Retrasos en la culminación de las obras
Derivados de ineficiencias o eventos bajo el control del concesionario
Concesionario asume el riesgo
Fuerza mayor o fuera del control del concesionario
Concesionario, asume el riesgo (contratación de seguros)
No cumplimiento de especificaciones técnicas del contrato
Estándares de calidad, defectos en la construcción, etc.
Concesionario asume el riesgo
Riesgo de Diseño y desarrollo
Riesgo de Construcción
¿Cuál es el riesgo? ¿Cómo surge?¿Cómo debe ser
asignado?
Defectos de diseño Especificaciones técnicas exigidas por el Estado
Riesgo lo asume el Concedente
Falla del diseño de la propuesta técnica
Concesionario asume el riesgo
Incrementos en costos de construcción
Derivados de ineficiencias o eventos bajo el control del concesionario
Concesionario asume el riesgo
Cambios en el marco legal general
Concesionario, asume el riesgo (contratación de seguros)
Acción específica del gobierno que afecta la Concesión
Riesgo lo asume el Concedente
Retrasos en la culminación de las obras
Derivados de ineficiencias o eventos bajo el control del concesionario
Concesionario asume el riesgo
Fuerza mayor o fuera del control del concesionario
Concesionario, asume el riesgo (contratación de seguros)
No cumplimiento de especificaciones técnicas del contrato
Estándares de calidad, defectos en la construcción, etc.
Concesionario asume el riesgo
Riesgo de Diseño y desarrollo
Riesgo de Construcción
¿Obra publica o APP? Identificación y asignación de riesgos
1. Diseño(E) 2. Construcción
– Exceso en Gastos (E/C)– Exceso en Tiempo (C)– Defectos de Construcción (C)
3. Costos Operativos– Demoras/imposibilidad permisos
(E/C)– Cambios en precios de insumos
(C)
4. Ingresos– Modificación de tarifas (C)– Modificación de demanda (E/C)
5. Financieros– Tipo de cambio. (E/C)– Tasas de interés. (C)– Libre flujo de capitales (conversión
o transferencia) (C)
6. Hechos Fortuitos– Fuerza mayor (E)– Cambios de legislación regulatoria,
tributaria y ambiental. (C)
7. Políticos– Incumplimiento (E/C), rescisión(C),
expropiación (C), no renovación (C)
8. Incidentes Ambientales (C)
Factor de Competencia• Es la variable mediante la cual se otorgará la concesión.• Factores utilizados:• Carreteras:• Carretera Arequipa – Matarani: menor plazo de concesión.• Red vial 5 y Red vial 6: mayor pago al Estado.• IIRSA Norte e IIRSA Sur: menor valor presente PAMO.• Buenos Aires – Canchaque; Oyotún – Cayaltí; Huaral-Acos: – Menor PAS (obras y mantenimiento).• Red vial 4: mayor número de Km segunda calzada.
• Puertos: • Muelle Sur – Callao: dos tramos: menor ITE y mayor ICA – (en caso de empate).• Paita: idem.
• Aeropuertos: • AIJCH: mayor pago al Estado• Primer grupo: menor PAMO.
• Ferrocarriles: Mayor pago al Estado
Fijación y ajuste de tarifas
• Tarifa diferenciada se determina en función de: • Kilómetros del segmento• Tipo de vehículo:
– Automóviles, motocicletas, camionetas– Camiones y Buses– Camiones con acoplado
• Sentido del tráfico• Hora del día:
– Fuera de punta– Punta– Saturación
Metas de desempeño
• Metas “Realistas”
• Fáciles de medir.
• Mantener flexibilidad al cambio frente a modificación de circunstancias
• Soluciones técnicas
• ¿Metas de inversión o específicas?
Premios y Castigos
• Incentivos y Penalidades deben guardar relación con beneficios y perjuicios generados al Concedente.
• Deben estar especificados en el Contrato, y no se deben superponer con infracciones administrativas que puede imponer el regulador (doble penalización)
Duración, terminación y compensación
• Duración depende de características del contrato o las inversiones. Puede ser fija o variable.
• Cuanto menor sea el plazo o mayores facultades de terminación unilateral tenga el Estado, menores los incentivos para inversiones de largo plazo (necesidad de inversiones a más largo plazo=precios más altos) y mayor el riesgo de la inversión.
• No obstante, la posibilidad de terminación por parte del Concesionario puede también ser un elemento que reduzca el riesgo asociado a su participación.
Fuerza mayor y contingencias
• Terminación antes de culminación de plazos prefijados puede darse por eventos de fuerza mayor, incumplimiento de concesionario, bancarrota, desastres naturales, entre otros.
Solución de controversias
• En base a clausulas establecidas para solución de controversias en tribunales arbitrales y luego de los acuerdos se suscriben addendas a los contratos, las cuales se convierten en renegociaciones del contrato de concesión
Desventajas de APPs : Renegociación
Población cuestionando concesiones en porcentaje
Renegociación de Contratos: La Norma mas que la Excepción
• Impacta desempeño del Sector: Credibilidad del Modelo y Proceso
• (No todas las renegociaciones son inapropiadas!)
• Gran parte parecen oportunisticas, estrategicas y estas deben ser disuadidas
• Apuestas Temerarias? Obtener la concesión a cualquier precio y luego renegociar-bilateralmente- mejores términos?!!
Renegociación
• Transforma proceso competitivo en negociación bilateral-sin competidores y Gobierno vulnerable
• Posible ganador de licitación operador con mas posibilidades de renegociar y mejor negociador
Tipología de Renegociaciones
• Iniciadas por el Gobierno– Oportunisticas (políticas)– Cambios en prioridades
• Iniciadas por el Operador– Oportunisticas (búsqueda de rentas)– Shock relacionadas
• Ambiguas
Incidencia de Renegociaciones
Incidencia de Renegociaciones:• Total 50%• Agua 80%• Transporte 60%Tiempo promedio para renegociación• 2.19 años LAC• 0.9 años PE
addendas
Concesión 1990-2001 2001-2006 2006-A la fecha
Total Adendas
CONCAR 3 2 1 6COVIPERU 0 0 3 3NORVIAL 0 2 1 3
IIRSA Norte 0 3 1 4IIRSA Sur T2 0 4 3 7IIRSA Sur T3 0 3 3 6IIRSA Sur T4 0 3 3 6BB. Aires – Canchaque 0 0 2 2
Huaral – Acos 0 0 1 1
En Resumen
• Existe una nueva ambiciosa etapa de oportunidades de inversión en infraestructura
• Ambas partes, Gobiernos e inversores privados están aprendiendo e incorporado las lecciones del pasado
• El marco legal, regulatorio, la institucionalidad y los procesos están en revisión y deben ser mejorados
• Existe una diferente y mas apropiada asignación y mitigación de riesgos