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QUINTO INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOSDERECHOS HUMANOS EN GUATEMALA1

OEA/Ser.L/V/II.111Doc. 21 rev.6 abril 2001Original: Español/Inglés

INTRODUCCIÓN

a. Antecedentes del Informe

1. Este Informe constituye el primer análisis profundo de la situación de los derechos humanos enGuatemala por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (la “Comisión”, la“CIDH” o la “Comisión Interamericana”) desde la firma del Acuerdo Final de Paz en diciembrede 1996. Es en el contexto de ese acto de inestimable importancia para la protección de losderechos humanos en Guatemala que la Comisión ha examinado los significativos avancesalcanzados y los desafíos vitales que quedan por enfrentar en la implementación del temarionacional de la paz y la reconciliación y en la consolidación de una democracia participativa.

2. En respuesta a las violaciones de los derechos humanos realizadas en el curso del conflictoarmado, la Comisión ha seguido con especial atención la situación de los derechos humanos enGuatemala desde sus primeros años de operación. Después del inicio del enfrentamiento armadoen 1962, la Comisión comenzó a recibir numerosas comunicaciones en las que se denunciabanpresuntas violaciones de los derechos individuales fundamentales. El seguimiento de la situaciónhecho por la Comisión durante los primeros años del conflicto condujo a la publicación en 1966de sus “Solicitudes de Información Transmitidas al Gobierno de Guatemala”,2 seguida por lapublicación de informes especiales del país en 1981, 1983, 1985, 1993 y 19943e informes deseguimiento sobre la situación general correspondientes a cada año desde 1983 hasta 1991 y a1993, 1994, 1996 y 1997.4 La Comisión ha realizado un total de diez visitas in loco a Guatemala

1 Marta Altolaguirre, miembro de la Comisión y ciudadana guatemalteca, no participó en la discusión oaprobación de este Informe, de conformidad con el artículo 19(2)(a) del Reglamento de la Comisión.2 OEA/Ser.L/V/II.15, Doc. 5, 3 de agosto de 1966.3 Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.53, doc. 21, rev. 1,1981; Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.61, doc. 47,1983; Tercer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Guatemala, OEA/Ser.L./V/II.66, doc.16, 1985; Cuarto Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.83,doc. 16, rev. 1, 1993; Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos de las llamadas “Comunidadesde Población en Resistencia” en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.86, doc. 5, rev. 1, 1994.4 Éstos están publicados en el Informe Anual de la CIDH para el año en cuestión: OEA/Ser.L/V/II/63, doc10, 1984; OEA/Ser.L/V/II/66, doc. 10 rev. 1, 1985; OEA/Ser.L/V/II/68, doc. 8 rev. 1, 1986; OEA/Ser.

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desde 19825hasta la fecha y ha tramitado y publicado numerosos informes de casos individualesen sus Informes Anuales.

3. Corresponde reconocer desde el comienzo de este Informe que el Estado y la sociedadguatemaltecos han logrado valiosos avances en su tarea de construir una sociedad más justa apartir de la firma de la paz. Entre estos avances se cuentan la eliminación del patrón y la prácticade violaciones sistemáticas de los derechos humanos perpetradas por el Estado durante elconflicto, como parte de una política de Estado, la apertura de nuevos espacios vitales para laparticipación política, la incorporación de sectores de la sociedad civil anteriormente excluidos enel desarrollo e implementación de la política pública, la iniciación de un proceso dedesmilitarización y la implementación de acciones decisivas para establecer la verdad sobre lasviolaciones fundamentales que fueron tanto causa como consecuencia del conflicto.

4. Sin embargo, la meta de crear una Guatemala en la cual toda la población pueda ejercer libre yplenamente sus derechos y libertades fundamentales no se alcanzará sino cuando se resuelvanciertos desafíos pendientes, de crucial importancia. El presente informe se centra particularmenteen el desafío primordial de crear un sistema judicial que ofrezca una protección efectiva de losderechos de la población. Es necesariamente el sistema judicial el que sirve como primera líneade defensa de los derechos y libertades individuales. Aunque el Estado de Guatemala ha iniciadoalgunas acciones positivas encaminadas a fortalecer este sistema, la impunidad en casos deviolaciones de los derechos humanos tanto pasadas como presentes- sigue siendo la regla. Estaimpunidad se opone a las obligaciones del Estado emanadas de la legislación interna y el derechointernacional, subvierte los más básicos principios que sustentan los acuerdos de paz y debilita elrégimen de derecho. La incapacidad del sistema judicial de proporcionar protección de losderechos básicos y la falta de confianza pública en los mecanismos del Estado exacerban elpotencial de conflicto social, como se manifiesta en el ejemplo extremo de los linchamientos.Estos y otros desafíos son analizados en detalle en los capítulos que siguen.

5. A la fecha de aprobación de este Informe, la Comisión, por una parte, aprecia profundamente lalabor del Estado y la sociedad guatemaltecos para salir de los 36 años de conflicto, habiendodefinido los compromisos integrales y, en muchos aspectos, visionarios de los acuerdos de paz. Elavance logrado hasta la fecha en muchos aspectos de estos compromisos, asumidos con energía ydedicación por muchos guatemaltecos y sustentados por el respaldo de la comunidadinternacional a través de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala(“MINUGUA”) y un conjunto de otros participantes, demuestra tanto un importante progresocomo un potencial muy real de consecución de nuevos avances.

6. Por otra parte, la Comisión concluye con profunda preocupación que actualmente existe unacontradicción, que se está profundizando, entre la expresión del compromiso y la realidad de lasacciones sobre el terreno. Estas contradicciones radican, por ejemplo, en el compromiso expresode reformar la administración de justicia y proteger a los defensores de los derechos humanos y larealidad actual de repetidas y serias amenazas y ataques contra víctimas, testigos, abogados yjueces como represalia por su búsqueda de justicia, para lo cual no ha habido una respuesta

L/V/II/71, doc. 9 rev. 1, 1987; OEA/Ser.L/V/II/74, doc. 10 rev. 1, 1988; OEA/Ser.L/V/II/76, doc. 10 rev. 1,1989; OEA/Ser.L/V/II/77, doc 7 rev. 1, 1990; OEA/Ser.L/V/II/79, doc. 12 rev. 1, 1991; OEA/Ser.L/V/II/81, doc. 6 rev 1, 1992; OEA/Ser.L/V/II/85, doc. 9 rev., 1994; OEA/Ser.L/V/II/88, doc. 9 rev., 1995;OEA/Ser.L/V/II/95, doc. 7 rev., 1997; OEA/Ser.L/V/II/98, doc. 6 rev., 1998.5 Las visitas in loco fueron realizadas en 1982, 1985, 1988, 1990, 1992, 1993, 1994 (marzo), 1994(diciembre), 1995, 1998.

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adecuada. Estas contradicciones amenazan con debilitar el importante progreso logrado y puedenrevertirse solamente con una voluntad política y una acción fuertes y sostenidas.

7. Las recomendaciones específicas presentadas por la Comisión en relación a cada conjunto detemas tratados más adelante están encaminadas a asistir al Estado en su empeño de trabajar contoda la sociedad consolidar los avances logrados y superar los serios desafíos que aún existen, conel fin de construir una sociedad en donde se respeten y protejan los derechos fundamentales.

b. Alcance del Informe

8. Este informe toma la firma del Acuerdo Final de Paz como su punto de partida temporal,concentrándose, al mismo tiempo, de manera más específica, en el período desde 1998 hasta laaprobación del proyecto de informe en octubre de 2000. En consecuencia, el informe revisa endetalle tres años del Gobierno del Presidente Alvaro Arzú Irigoyen, y los primeros diez meses delGobierno del Presidente Alfonso Portillo. Además, aborda las observaciones pertinentes delEstado al proyecto de informe, y ciertos recientes y relevantes desarrollos.

9. En virtud de su competencia como órgano principal de la Organización de los EstadosAmericanos encargado de proteger y promover los derechos humanos en las Américas, y deconformidad con su mandato establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanosy más específicamente definido en su Estatuto y Reglamento, la Comisión hace un seguimientode los desarrollos en materia de derechos humanos en cada Estado miembro de la OEA. LaComisión periódicamente considera útil informar sobre los resultados de su estudio en un país enparticular, formulando las correspondientes recomendaciones encaminadas a ayudar a ese Estadoa garantizar el más pleno goce de los derechos y libertades protegidos por parte de todas laspersonas sujetas a su jurisdicción.

10. Este informe fue elaborado sobre la base de un conjunto diverso de información y materialesrecopilados y analizados por la Comisión, inclusive durante su visita in loco llevada a cabo enGuatemala en agosto de 1998, por invitación del Gobierno. Además de reflejar las percepcionesobtenidas en esa ocasión, el informe se refiere a información recopilada como preparación paraesa visita y en virtud de la misma. El material al que se hace referencia incluye tambiéninformación actualizada proporcionada por fuentes gubernamentales, intergubernamentales, nogubernamentales y académicas y los medios de comunicación, a través de los procedimientosnormales de seguimiento de la Comisión y de la tramitación de peticiones individuales. Larecepción de esta información permite a la Comisión estar continuamente al tanto de los actualesavances en la situación de los derechos humanos en Guatemala.

11. Como el Estado ha invitado al Relator Especial de la CIDH sobre trabajadores migratorios ymiembros de sus familias a realizar una visita in loco en Guatemala en el año 2001, la Comisiónno ha abordado este importante tema en el presente informe. La Comisión y su Relator Especialse pronunciarán oportunamente sobre el mismo con base en la información y conclusionesdesarrollados como resultado de dicha visita.

c. La visita in loco

12. En virtud de la invitación del Estado de Guatemala, la Comisión llevó a cabo una visita inloco a Guatemala desde el 6 hasta el 11 de agosto de 1998, con el fin de recoger información deprimera mano relativa a la situación de los derechos humanos. Esta información, sometida ainvestigación, análisis y actualización posterior, ha constituido una de las bases del presenteinforme. Los siguientes miembros de la Comisión participaron en la visita: Dr. Carlos Ayala

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Corao, Presidente de la CIDH en ese entonces, Decano Claudio Grossman y Profesor HélioBicudo. La Comisión contó con el apoyo técnico de su Secretario Ejecutivo, Embajador Jorge E.Taiana, de su Secretario Ejecutivo Adjunto, doctor David Padilla, y de los abogados doctoresElizabeth Abi-Mershed, Osvaldo Kreimer y Verónica Gómez. Las señoras Martha Keller y AnaCecilia Adriazola brindaron apoyo administrativo.

13. Durante su estadía en Guatemala, la Comisión se reunió con el Presidente de la República,Licenciado Alvaro Arzú Irigoyen, y con el Ministro de Relaciones Exteriores, doctor EduardoStein Barillas, el Ministro de Gobernación, Licenciado Rodolfo Adrián Mendoza Rosales, elMinistro de Trabajo y Previsión Social, Licenciado Luis Felipe Linares, la Ministra de Educación,Licenciada Arabella Castro Quiñónez, el Ministro de Defensa, General de Brigada Héctor MarioBarrios Celada, y el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, Ingeniero Marco Tulio SosaRamírez. La Comisión también celebró reuniones con el Presidente de la Corte Suprema,Licenciado Angel Alfredo Figueroa, y varios de sus Magistrados, el Presidente de la Corte deConstitucionalidad, Licenciado Rubén López Mijanjos, y otros miembros de este organismo, ycon el Presidente del Tribunal Supremo Electoral, Licenciado Félix Castillo Milla y miembros deese Tribunal.

14. Además, la Comisión se reunió con el Presidente del Congreso, Licenciado Rafael BarriosFlores, y miembros de las Comisiones Legislativas de Estudios para la Paz, de DerechosHumanos, de la Mujer y la Familia y de Asuntos Indígenas, el Fiscal General de la Nación y Jefedel Ministerio Público, Licenciado Adolfo González Rodas, la Presidenta de la ComisiónPresidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos(COPREDEH), Licenciada Marta Altolaguirre, el Procurador de los Derechos Humanos,Licenciado Julio Eduardo Arango, la Coordinadora de la Secretaría de la Paz (SEPAZ),Licenciada Raquel Zelaya Rosales, el Director del Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ),Licenciado Enrique Godoy, el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional para Atención deRepatriados, Refugiados y Desplazados (CEAR), Arquitecto José Luis Gándara, y autoridades dela Dirección de Migraciones.

15. Además, la Comisión se reunió con una amplia gama de representantes de la sociedad civilguatemalteca, entre ellos, representantes de la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado,Asociación de Familiares de Detenidos Desaparecidos de Guatemala (FAMDEGUA),Coordinador Nacional de las Viudas de Guatemala (CONAVIGUA), Centro para Acción Legalen Derechos Humanos (CALDH), Fundación Mack, Fundación Rigoberta Menchú Tum, Alianzacontra la Impunidad, Coordinadora Nacional de Derechos Humanos en Guatemala, CoordinadoraNacional Indígena y Campesina, Comité de Unidad Campesina, Academia de Lenguas Mayas,COPRODIMU, Grupo Guatemalteco de Mujeres, GRUFEPROMEFAM, COALM, Área de laMujer del CALDH, Foro Nacional de la Mujer, CIPRODENI, CCOIPINGUA, Casa Alianza,Consejo Nacional para la Atención a las Personas con Discapacidad, Asociación de Periodistas deGuatemala, Cámara Guatemalteca de Periodistas, Asamblea Consultiva de PoblacionesDesarraigadas, Unión para el Desarrollo Alternativo del Área Kaqchikel, Centro para la Defensade la Constitución, UNSITRAGUA, Unión Guatemalteca de Trabajadores, CACIF y Guardianesdel Vecindario.

16. En la Ciudad de Guatemala, la Comisión también celebró reuniones con la Comisión deEsclarecimiento Histórico (CEH) y con organismos internacionales, en particular, la Misión deVerificación de las Naciones Unidas en Guatemala y la Oficina del Alto Comisionado de lasNaciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

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17. La Comisión visitó la Granja Modelo de Rehabilitación Pavón, los centros de detenciónpreventiva “Pavoncito”, Santa Teresa y Zona 18 y los centros de detención de menores “LosGorriones” y “Las Gaviotas”.

18. La delegación de la CIDH se trasladó al interior del país y visitó Nebaj, El Quiché, en dondese reunió con cientos de personas y representantes de comunidades indígenas, así como confuncionarios de la Alcaldía, grupos no gubernamentales, el Movimiento de DesarraigadosOrganizados para el Desarrollo en el Norte del Quiché, la Defensoría Maya, CONAVIGUA,CIEDEG, el Comité para Desarrollo Integral y otros grupos populares. La Comisión tambiénvisitó la ciudad de Quetzaltenango, en donde se reunió con el Alcalde Rigoberto Quemé yrepresentantes de grupos comunitarios.

19. Conforme a su práctica, la Comisión recibió a personas que deseaban denunciar presuntasviolaciones de los derechos humanos o que buscaban información sobre el sistema regional dederechos humanos, en una oficina establecida temporalmente para tal propósito. Las denunciasrecibidas están siendo tramitadas de conformidad con las disposiciones aplicables de laConvención Americana, el Estatuto y Reglamento de la Comisión.

20. El Gobierno de Guatemala brindó completa asistencia y cooperación durante la visita,permitiendo así a la Comisión llevar a cabo un vasto programa de actividades en cumplimiento desu mandato. La Comisión también contó con información y asistencia de un amplio grupo derepresentantes de la sociedad civil guatemalteca. El valioso trabajo realizado por lasorganizaciones no gubernamentales de Guatemala en materia de derechos humanos constituye unfactor decisivo para la capacidad de la Comisión de hacer un seguimiento de la situación de losderechos humanos en el país. La Comisión desea nuevamente agradecer al Gobierno deGuatemala y sus funcionarios, así como a los miembros de las organizaciones nogubernamentales y de la sociedad civil, por su amable recibimiento y su cooperación y asistenciadurante la visita.6

d. Preparación y Aprobación del Informe

21. El proyecto de “Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Guatemala” fueaprobado por la Comisión el 8 de diciembre de 2000. De conformidad con el artículo 62 delReglamento de la Comisión, este informe fue transmitido al Gobierno de Guatemala el 27 dediciembre de 2000, con la solicitud de que presentara las observaciones que considerarapertinentes dentro de un plazo de dos meses.

22. El 26 de febrero de 2001, por Nota Ref. P-072-01 de la Comisión Presidencial Coordinadorade la Política del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos (COPREDEH), el Estadoguatemalteco presentó sus observaciones. La Comisión, de conformidad con lo establecido en elartículo 62 de su Reglamento, estudió tales observaciones y procedió a incluir aquellas queconsideró pertinentes. La Comisión aprobó la versión final de su Informe el día 6 de abril de2001.

6 El comunicado de prensa emitido por la Comisión al concluir su visita, que contiene sus observacionespreliminares sobre los temas examinados, se encuentra publicado en el Informe de la CIDH 1998,OEA/Ser.L/V/II.102, doc. 6 rev., 16 de abril de 1999, Anexo 3, comunicado de prensa 15/98.

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CAPÍTULO I

LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DESDE LA FIRMADEL ACUERDO DE PAZ FIRME Y DURADERA

a. El contexto del presente informe

1. Con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera en diciembre de 1996, el Gobierno delPresidente Alvaro Arzú y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) pusieron fina 36 años de guerra civil. Los acuerdos constituyen el marco para comenzar a tratar las causas yconsecuencias de ese conflicto y una guía para las reformas necesarias para construir un sistemabasado en el respeto a los derechos humanos, la participación democrática y el régimen dederecho.1 Tales reformas son esenciales si la paz ha de ser verdaderamente “firme y duradera”. Alasumir el Gobierno en enero de 2000, el Presidente Alfonso Portillo acogió los acuerdos como“un sendero hacia el futuro que los guatemaltecos nos hemos trazado para lograr una sociedadjusta e incluyente” y los declaró política de Estado para su administración.

2. Este sendero hacia el futuro a través de la resolución de las causas y consecuencias delconflicto, da prioridad a los siguientes temas, inter alia (1) la creación de un poder judicialindependiente que se perciba como imparcial y efectivo; (2) el desarrollo de una Policía NacionalCivil que genere el respeto de la gente; (3) la nueva definición de la función de las fuerzasarmadas como una institución vinculada a la protección contra las amenazas externas; (4) elreconocimiento de las justas aspiraciones de la población indígena; (5) la búsqueda de relacionesentre hombres y mujeres que estén libres de discriminación y violencia basadas en el género; (6)y la consecución de una sociedad que proteja los intereses de los niños y la progresiva realización 1 El Acuerdo de Paz Firme y Duradera fue suscrito y entró en vigencia el 29 de diciembre de 1996, UNDoc. A/51/796S/1997/114, 7 de febrero de 1997, Anexo II. Otros diez acuerdos forman parte integral deese acuerdo final: el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos, suscrito en Ciudad de México el 19 demarzo de 1994, UN Doc. A/48/928S/1994/448, 19 de abril de 1994, Anexo 1; Acuerdo para elReasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas por el Enfrentamiento Armado, suscrito en Oslo, 17 dejunio de 1994, UN Doc. A/48/954S/1994/751, 1º de julio de 1994, Anexo 1; Acuerdo sobre elEstablecimiento de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de las Violaciones a los DerechosHumanos y los Hechos de Violencia que han Causado Sufrimiento a la Población Guatemalteca, suscrito enOslo, 23 de junio de 1994, UN Doc. A/48/954S/1994/751, 1º de julio de 1994, Anexo II; Acuerdo sobreIdentidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, suscrito en Ciudad de México, 31 de marzo de 1995, UNDoc. A/49/882S/1995/256, 10 de abril de 1995, Anexo; Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos ySituación Agraria, suscrito en Ciudad de México, 6 de mayo de 1996, UN Doc. A/50/956, 6 de junio de1996, Anexo; Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una SociedadDemocrática, suscrito en Ciudad de México, 19 de septiembre de 1996, UN Doc. A/51/410S//1996853, 16de octubre de 1996, Anexo; Acuerdo sobre un Cese de Fuego Definitivo, suscrito en Oslo, 4 de diciembrede 1996, UN Doc. S/1995/1045, 17 de diciembre de 1996, Anexo; Acuerdo sobre ReformasConstitucionales y Régimen Electoral, suscrito en Estocolmo, 7 de diciembre de 1996, UNDoc.A/51/776S/1997/51, 20 de enero de 1997, Anexo I; Acuerdo sobre la Incorporación de la URNG a laLegalidad, suscrito en Madrid, 12 de diciembre de 1996, UN Doc. A/51/776S/1997/51, 20 de enero de1997, Anexo II; Acuerdo sobre Cronograma para la Implementación, Cumplimiento y Verificación de losAcuerdos de Paz, suscrito en Ciudad de Guatemala, 29 de diciembre de 1996, UN Doc.A/51/796S/1997/114, 7 de febrero de 1997, Anexo I. Los acuerdos precedentes entraron formalmente envigencia en el momento de la firma de la paz firme y duradera en 1996, con excepción de aquelconcerniente a derechos humanos, que entró en vigencia cuando se lo firmó en 1994. Las seccionespertinentes del presente informe contienen referencias más detalladas sobre estos acuerdos.

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de los derechos económicos, sociales y culturales a través de avances concretos que permitan atodos los guatemaltecos aspirar a una vida de dignidad con iguales oportunidades. La Comisióndesea destacar que estas prioridades reflejan principios y valores básicos del sistema regional dederechos humanos, y en particular de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos.

3. Un aspecto esencial de los acuerdos, identificado como una falla grave del pasado y un desafíoprioritario para el presente y el futuro, es el requerimiento de que se haga justicia y se vea que sehace justicia. El Estado reconoce que los sistemas de seguridad pública y de administración dejusticia tienen graves deficiencias. Entre los problemas que el propio Estado ha identificado, estánla acción abusiva y arbitraria de las fuerzas policiales, la falta de capacidad institucional parainvestigar y enjuiciar delitos, especialmente cuando son cometidos por agentes estatales, y lasserias deficiencias en el debido proceso y la administración de justicia.2

4. En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado señaló que el tratamiento de losproblemas del país a través de los acuerdos “ha requerido esfuerzos gubernamentales paraalcanzar consensos sociales así como la implementación de reformas institucionales que permitanel cumplimiento de los compromisos …”. “Ellos han sido necesarios dada la debilidadinstitucional del Estado frente a los tradicionales poderes económico y militar que han dominadola escena política durante casi dos siglos de vida independiente. Las reformas más difíciles deimplementar tienen relación o afectan intereses de estos dos poderes fácticos”.

5. Como se indica en la sección introductoria del informe, la Comisión está seriamentepreocupada por las contradicciones, cada vez más profundas, entre la expresión de la política deEstado y su implementación real. Aunque el Presidente Portillo ha indicado repetidamente que suadministración observará los acuerdos de paz como política de Estado, MINUGUA informó queel primer semestre del año 2000 se caracterizó por el estancamiento del proceso deimplementación de esos acuerdos.3 Guatemala ya no está en la etapa inicial de transición de la eradel conflicto; más bien, ha llegado a un punto en el proceso de reforma en el cual ciertosproblemas sistémicos deben ser resueltos de manera decisiva y definitiva. Las deficiencias en laadministración de justicia y la resultante situación de impunidad en casos de violaciones de losderechos humanos constituyen uno de esos graves problemas del sistema. Para que laconsolidación del régimen de derecho avance (un requisito para asegurar la estabilidad social y unclima propicio para el desarrollo), la regla en casos de violación de los derechos básicos deberáser garantizar la investigación plena y efectiva, y el enjuiciamiento y el castigo de losresponsables.

2 Véase Presentación del Estado de Guatemala, entregada por COPREDEH, ante la Comisión el 3 de marzode 2000.3 “Al tiempo de resaltar que la Policía Nacional Civil, PNC, es la principal responsable de las violaciones alos derechos humanos y mostrar su preocupación por estos hechos, la Misión de Verificación de lasNaciones Unidas en Guatemala, Minugua, enfatizó ‘el estancamiento’ en que se encuentra el proceso depaz”. Miguel González y Pedro Pop, “Minugua: Preocupa violaciones a los Derechos Humanos”, PrensaLibre, 1 de septiembre de 2000. Véase en general, MINUGUA, “Declaración de MINUGUA sobre laSituación de Derechos Humanos” Guatemala de la Asunción, 11 de agosto de 2000 (que “constata conprofunda inquietud la existencia de graves situaciones que, de no ser rápida y efectivamente atendidas porlos poderes públicos, serían un importante retroceso en el cumplimiento del deber del Estado de protegerderechos fundamentales….”; Quinto Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre laVerificación de los Acuerdos de Paz de Guatemala, A/55/175, sept. de 2000 (que destaca, por ejemplo en elpárrafo 4, los compromisos pendientes “cuya falta de definición afecta tanto la marcha del proceso como lagobernabilidad”; Undécimo informe sobre derechos humanos de la Misión de verificación de las NacionesUnidas en Guatemala (“Undécimo Informe”), A/55/174, sept. de 2000.

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6. En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado señaló que “[e]l cambio de Gobiernosignificó la reestructuración de la institucionalidad creada por los Acuerdos de Paz, tanto de laparte gubernamental como de la sociedad civil, a la vez que requirió la recalendarización de” loscompromisos incumplidos, una recalendarización efectuada “en consulta con los Ministros deGabinete de Gobierno a efecto de que los compromisos puedan ser cumplidos a cabalidad”.También el Estado enfatizó que “muchos de los Acuerdos no cumplidos están en proceso y son delargo alcance, como los problemas de cobertura nacional en escolaridad, salud, seguridad social,desarrollo rural, el problema de tierra y el tema fiscal, entre otros”. La Comisión toma nota de lavoluntad del Estado de cumplir a cabalidad con los compromisos recalendarizados, unaobligación de importancia fundamental, y espera recibir información actualizada sobre losavances en el proceso de seguimiento a este informe.

7. Finalmente, en esta sección que trata del contexto del presente informe, la Comisión deseadestacar su seria preocupación sobre informes recientes que se refieren a incidentes que pudierandesestabilizar el orden constitucional democrático en Guatemala. La resolución CP/RES. 784(1266/01) del 28 de febrero de 2001, emitida por el Consejo Permanente de la OEA expresa supreocupación ante la información recibida, reafirma los principios fundamentales del sistemaregional a favor de la democracia representativa, y resuelve: respaldar al Gobierno constitucionalde la República de Guatemala y a las instituciones del estado de derecho; repudiar todo tipo deacto de la naturaleza señalada; y exhortar a “todos los poderes públicos para que ratifiquen sucompromiso constitucional de defender la legitimidad y la vigencia del estado de derecho”.4Además, la Comisión ha tomado nota de la seria preocupación expresada por integrantes de lacomunidad internacional, incluso las que han acompañado muy de cerca el proceso de paz en elpaís, en relación con “[e]l aumento en la ola de intimidaciones y ataques en contra de activistas dederechos humanos, operadores de justicia, testigos, periodistas y dirigentes políticos”, atentadosque “dificultan la plena realización de las actividades emprendidas a favor de la justicia, la luchacontra impunidad y el fortalecimiento del tejido social” dentro del marco de la construcción de lademocracia y la paz en Guatemala.5

8. Como la Comisión ha enfatizado repetidamente, “[l]a tutela de los derechos humanos en elmarco de la democracia implica la existencia de un control institucional de los actos que ejercenlos poderes del Estado, así como la supremacía de la ley”.6 El derecho de acudir libre yeficazmente ante autoridades judiciales independientes e imparciales con el fin de que aseguren elrespeto a los derechos garantizados es una manifestación específica e indispensable de esteprincipio, y consecuentemente, el presente informe se concentra en parte importante en lavinculación indisoluble entre la protección de los derechos fundamentales y el derecho de recibir

4 En dicha resolución, el Consejo Permanente se refirió específicamente al compromiso del sistemaregional de velar permanentemente por la estabilidad de las instituciones democráticas, consagrados en laCarta de la OEA, la resolución AG/RES. 1080 (XXI-0/91) “Democracia Representativa”, la Declaración deSantiago “Compromiso con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano”, la Declaración deManagua, y la resolución AG/RES. 1724 (XXX-0/00) “Fortalecimiento de la Democracia: FondoEspecial”.5 Campo pagado publicado en los diarios principales, 28 de febrero FECHA*,de 2001, por las Embajadasde Alemania, Austria, Bélgica, España, Francia, Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Italia, Países Bajos,Suecia, Canadá, Estados Unidos de América, Japón, Noruega y Suiza, y las siguientes Agencias delSistema de la ONU: ACNUR, CCI, FNUAP, OIM, OPS/OMS, PNUD, UNESCO, UNICEF, UNIFEM yUNOPS.6 Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Perú, OEA/Ser.L/V/II.106, Doc. 59rev., 2 junio 2000, “reflexiones finales”, para. 3.

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protección y garantías judiciales. La Comisión condena las acciones que tienden a debilitar odesnaturalizar el estado de derecho en Guatemala, apoya y alienta a los sectores estatales y noestatales que trabajan a favor del fortalecimiento de la democracia y sus instituciones, y seguirá laevolución de esta situación con especial atención.

b. Organización institucional y protección de los derechos humanos

9. Como Estado Parte en la Convención Americana, el Estado de Guatemala se ha comprometido,en virtud del artículo 1(1), a respetar y garantizar los derechos establecidos en ese instrumentocon respecto a todas las personas sujetas a su jurisdicción. Con ese fin, el artículo 2 exige adoptarlas medidas legislativas y de otro orden que sean necesarias para hacer valer esos derechos en loscasos en que no están todavía plenamente protegidos a nivel nacional. Esta sección presenta unavisión general de disposiciones constitucionales y mecanismos institucionales seleccionados queexisten a nivel nacional para garantizar los derechos de la población. Los capítulos que siguentratan con mayor detalle sobre estas y otras disposiciones legales y mecanismos.

10. Con respecto al régimen constitucional, se debe también mencionar el compromiso de hacerreformas constitucionales contemplado en los acuerdos de paz. En virtud del compromiso delEstado de hacer tales reformas, fue aprobada una serie de modificaciones por el Congreso ypresentada a la población para su aprobación o rechazo en un referéndum celebrado el 16 demayo de 1999. Como se discute en detalle en los capítulos X y XI, relativos a los derechospolíticos y los derechos de la población indígena, respectivamente, el resultado del referéndumfue el rechazo a las reformas. El proceso del referéndum demostró, entre otras cosas, que faltó unprocedimiento de seguimiento por parte del Estado y otros protagonistas políticos paraproporcionar información al público acerca de las reformas con respecto a las cuales estosmismos sectores habían manifestado su respaldo.

11. Aunque hay algunas áreas, como la nueva definición de las funciones respectivas de la policíay la institución militar en la seguridad, que pueden requerir una reforma a nivel constitucional,otros objetivos pueden ser implementados -y algunos ya lo han sido- a través de la aprobación deotras medidas legislativas, políticas o administrativas. Como el Estado señaló en susobservaciones al proyecto de informe, en ciertos casos, las instituciones pertinentes están en elproceso de buscar “los mecanismos legislativos y administrativos para la implementación dealgunos de los compromisos que se planteaban en las reformas y que también son reconocidospor la Comisión”.

1. Garantías Constitucionales

12. La Constitución Política de la República de Guatemala, aprobada en 1985, dispone que el países “un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el gocede sus derechos y de sus libertades”. El sistema de gobierno es republicano, democrático yrepresentativo; la soberanía radica en el pueblo, que delega su ejercicio a los poderes legislativo,ejecutivo y judicial.

13. El Título I define los objetivos finales del Estado. El artículo 1 dispone que el Estado estáorganizado para proteger a la persona y la familia, con el objetivo principal de lograr el biencomún. El artículo 2 dispone que es deber del Estado garantizar “la vida, la libertad, la justicia, laseguridad, la paz y el desarrollo integral” a la gente de la República.

14. El Título II trata sobre derechos humanos. El Capítulo I, artículos 3 al 46, establece losderechos humanos considerados inherentes a la persona. Éstos incluyen los derechos a la vida, la

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seguridad personal, la libertad, la igualdad, el debido proceso y una serie de otros derechosbásicos de orden civil y político. El Capítulo II, artículos 47 al 134, reconoce los derechossociales e incluye secciones sobre la familia, la cultura, las comunidades indígenas, la educación,las universidades, los deportes, la salud, la asistencia y seguridad sociales, el trabajo y el régimeneconómico y social. El Capítulo III, artículos 135 al 137, se refiere a deberes y derechosadicionales de orden civil y político que pertenecen exclusivamente a los ciudadanosguatemaltecos y se relacionan, entre otras cosas, con el deber de la persona de proteger y defenderel país y la Constitución y de votar y participar en la vida política de la nación. Se debe hacerparticular referencia a la jerarquía otorgada en la Constitución a las obligaciones internacionalesrelativas a derechos humanos. El artículo 46 establece el principio general que en materia dederechos humanos, los tratados y convenciones ratificados por Guatemala tienen preeminenciasobre el derecho interno.

15. Las principales medidas legales para la inmediata defensa de los derechos y libertadesindividuales en relación al ejercicio del poder público son los recursos previstos en la Ley deAmparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad. Como dispone el artículo 1, dicha ley, “tienepor objeto desarrollar las garantías y defensas del orden constitucional”. Cualquier persona puedepresentar un recurso de exhibición personal (hábeas corpus) sin formalidades, ante cualquiertribunal o juez, a través de un procedimiento simple.

La Constitución y la suspensión de las garantías

16. El Capítulo IV de la Constitución prevé limitaciones permisibles a los derechosconstitucionales durante estados de excepción. Conforme al artículo 138, se pueden limitar ciertosderechos en caso de invasión, alteración grave del orden público, actividades contra la seguridaddel Estado o calamidad pública. Las disposiciones que pueden limitarse se relacionan con lalibertad de acción, las condiciones bajo las cuales una persona puede ser detenida, elrequerimiento de que el interrogatorio de un detenido sea llevado a cabo por una autoridadjudicial en el plazo de 24 horas con la estipulación de que los interrogatorios extrajudicialescarecen de valor probatorio, la libre circulación, la libertad de reunión y de protesta, la libertad deexpresión, el derecho a portar armas y el derecho de los trabajadores estatales a la huelga.

17. El 2 de noviembre de 1998, por medio del Decreto 1-98, el Gobierno declaró un estado decalamidad pública debido a los efectos del Huracán Mitch, el cual contemplaba la suspensión delas disposiciones constitucionales que garantizan la libertad de acción y la libre circulación. Losinformes indican que el decreto fue luego llevado al Congreso, que lo enmendó con un decretoque eliminaba la supresión de la libertad de acción. Sin embargo, ese decreto legislativo no fuepublicado. Antes bien, el 13 de noviembre de 1998, el Gobierno emitió el Decreto 2-98, quemodificaba el Decreto 1-98, reemplazando la suspensión de la libertad de acción por lasuspensión de la garantía relativa a la legalidad de la detención. Esa garantía dispone que nadiepuede ser arrestado o apresado sin causa y sin una orden judicial, excepto en caso de delitoflagrante, y que cualquier persona detenida debe ser puesta a disposición de una autoridad judicialcompetente en el plazo de 6 horas.

18. Después de que se adoptó esta medida, MINUGUA y otras fuentes expresaron preocupaciónpor el hecho de que el Estado no había indicado por qué las exigencias de la situación justificabanla suspensión de las garantías relativas al derecho a la libertad.7 La Misión señaló, en particular,que se podía haber manejado la preocupación de que ocurran saqueos a raíz del huracán a través

7 MINUGUA, “Consideraciones de la Misión respecto a la suspensión de garantías constitucionales porefectos del Huracán Mitch”, 25 de noviembre de 1998.

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de la excepción prevista en la Constitución que permite arrestos sin orden en el caso de un delitoflagrante.8

19. Dada la importancia del derecho a la libertad en relación a la protección de otros derechos -unpunto que se discute en el capítulo VII, infra-, ésta era una preocupación válida. En este sentido,la Convención Americana establece en el artículo 27 criterios que se aplican a cualquiersuspensión de sus garantías. Más específicamente, la situación en discusión debe amenazar la“independencia o seguridad” del Estado en cuestión y cualquier derogación debe limitarse a “lamedida y … el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación”. Ciertos derechosno pueden ser suspendidos nunca y éstos constan también en el artículo 27. Cualquier Estado queaplique una medida de derogación debe notificar inmediatamente a los otros Estados Parte en laConvención, a través del Secretario General de la OEA, sobre la(s) disposición(es) afectada(s),las razones y la fecha de terminación de la medida. Este procedimiento, prescrito parasalvaguardar la eficacia de las garantías de la Convención, no se siguió en este caso. La Comisiónexhorta al Estado a garantizar que cualquier aplicación potencial de las disposiciones del artículo27 sea tan excepcional y restrictiva como lo exige el objeto y propósito de este artículo y quecumpla con su obligación de notificación.

2. Mecanismos Institucionales

20. Esta sección revisa los principales mecanismos institucionales a través de los cuales el Estadoimplementa sus obligaciones emanadas de la Convención Americana. Uno de los compromisosde primer orden de los acuerdos de paz es el fortalecimiento de instituciones y mecanismos parala protección de los derechos humanos, y en este contexto se hace el presente análisis.

21. Además de las instituciones tradicionales de gobierno revisadas más adelante, cabe mencionarque algunas Secretarías de Estado y fondos de asistencia social especializados desempeñan unafunción directa en la implementación de los acuerdos de paz y la protección de los derechoshumanos. Entre éstos están, para citar apenas unos pocos ejemplos, la Secretaría de la Paz(SEPAZ), el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ), el Fondo Indígena Guatemalteco y losFondos para Vivienda e Inversión Social. La Comisión se reunió con los jefe de SEPAZ YFONAPAZ durante su visita in loco. Se hará referencia a estas y otras entidades similares en lassecciones correspondientes de este informe.

22. Además, uno de los avances más cruciales logrados a través del proceso de desarrollo eimplementación de los acuerdos fue la creación de nuevos espacios para el diálogo político y laparticipación de la sociedad civil en la formulación de la política pública. En virtud de lostérminos del Acuerdo Marco para la Reanudación del Proceso de Negociación, se estableció laAsamblea de la Sociedad Civil en 1994, bajo el liderazgo de Monseñor Quezada Toruño, paraformalizar el proceso para considerar las opiniones de una amplia gama de sectores sociales,muchos de los cuales habían tenido una participación informal desde la reunión de Oslo de 1990.A esto le siguió el establecimiento, conforme a los términos de los propios acuerdos, de unconjunto diverso de comisiones de implementación integradas por representantes del Estado y lasociedad civil. Por ejemplo, en virtud de los términos del Acuerdo sobre Identidad y Derechos delos Pueblos Indígenas, se establecieron las Comisiones de Oficialización de Idiomas Indígenas,para la Definición de Lugares Sagrados, para la Reforma Educativa, de Reforma y Participación yde Derechos Relativos a la Tierra. Al respecto, en sus observaciones al proyecto de informe, elEstado destacó que:

8 Id.

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existe un espacio en el que algunos actores de la sociedad civil y de los pueblos indígenaspueden expresar las observaciones que consideran oportunas respecto de distintos tópicosde la realidad nacional, pero sin que ello haya implicado que tuvieran una incidenciasignificativa en la formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas. Es hastaahora, en el año 2000, que algunos de estos espacios están produciendo resultados comolo ejemplifican las propuestas de reforma a la ley de los Consejos de Desarrollo Urbano yRural, Código Municipal, el proyecto de Ley de registro Información Catastral, así comoel proceso de implementación de la reforma educativa.

23. Cada acuerdo tiene sus propios mecanismos de participación en el proceso de implementacióny estos mecanismos también desempeñan una función importante en la promoción y protecciónde los derechos básicos. En sus observaciones, el Estado hizo referencia también a lasComisiones de Fortalecimiento de la Justicia, del Sistema Penitenciario, de Reforma a la LeyElectoral y de Partidos Políticos, y de Apoyo Técnico del Congreso, así como a la ComisiónTécnica del Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas, la Comisión Consultiva para laReforma Educativa, al Consejo Asesor de Seguridad, y al Equipo Paritario de Trabajo para laPreparación del proyecto de la ley del Servicio Cívico.

24. Es precisamente la búsqueda de mecanismos participativos para el diseño e implementaciónde la política pública lo que estimula la consolidación de la democracia. Las secciones pertinentesde este informe se refieren al importante trabajo de algunas de estas entidades, como la Comisiónde Fortalecimiento de la Administración de Justicia, para citar un ejemplo. Se debe respaldar aestos foros a través de la asignación de los recursos humanos y materiales necesarios para quefuncionen efectivamente. Como verificador oficial del proceso de implementación, MINUGUAha indicado que muchas de estas comisiones, por ejemplo aquellas establecidas en virtud delAcuerdo Indígena, requieren de una atención más sostenida del Estado, tanto en términos departicipación como de financiamiento.

a. El Poder Ejecutivo

25. El poder ejecutivo está encabezado por el Presidente de la República, quien cumple unmandato de cuatro años y no puede ser reelegido. La Constitución establece ciertos motivos quedeterminan que una persona no sea elegible, prohibiendo la candidatura de caudillos o líderes deun golpe de estado o revolución y miembros del ejército.9 El Presidente y Vicepresidente sonelegidos conjuntamente mediante votación de la mayoría absoluta.

26. El Presidente actúa con sus Ministros, es Comandante General de las Fuerzas Armadas,representa a la nación y tiene la responsabilidad de salvaguardar los intereses de toda lapoblación.10 Varios Ministerios tienen funciones importantes en la esfera de los derechoshumanos, entre ellos, el Ministerio de Relaciones Exteriores, que se encarga de ejecutar lapolítica exterior, con el cual la Comisión mantiene relaciones constantes en la tramitación deasuntos sujetos a su jurisdicción; el Ministerio de Gobernación, responsable, entre otras cosas, dela administración de las fuerzas policiales; y el Ministerio de Defensa, responsable de las fuerzasarmadas.

9 Con respecto a este punto, véase el caso de José Efraín Ríos Montt, quien presidió el gobierno de facto de1982-83. Véase Informe No. 30/93, Caso 10.804, Guatemala, 12 de octubre de 1993, en el Informe Anualde la CIDH 1993, OEA/Ser.L/V/II.85, doc. 9 rev., 11 de febrero de 1994.10 Art. 182, Constitución Política de la República de Guatemala.

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27. En la toma de posesión, el 14 de enero de 2000, el Presidente Portillo afirmó que suadministración estaría basada en cinco pilares, el primero de los cuales era la consolidación de lademocracia y la reconciliación nacional, tomando los acuerdos de paz como punto de partida.Estos pilares incluyen políticas orientadas a reducir las desigualdades sociales, étnicas y degénero y a combatir la impunidad.11 También indicó que procuraría establecer un “pacto degobernabilidad” para continuar con el temario de los acuerdos de paz y buscaría la participaciónde los otros poderes del Gobierno y de la sociedad civil en el desarrollo y ejecución de un temarionacional. Este pacto se concentra en (1) seguridad, justicia, desmilitarización y derechoshumanos; (2) descentralización, desarrollo rural y medio ambiente; (3) educación; (4)participación de la ciudadanía y reforma política; (5) desarrollo humano integral; y (6) el pactofiscal.12

La Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en Materia de DerechosHumanos (“COPREDEH”)

28. Esta Comisión, establecida por acuerdo gubernativo en 1991, es responsable ante elPresidente y está integrada por un representante del Presidente y representantes de los Ministrosde Relaciones Exteriores, Gobernación y Defensa Nacional y el Fiscal General de la Nación. Seencarga de coordinar las acciones para implementar la política del Ejecutivo en esta área,iniciando investigaciones a través de las autoridades apropiadas, haciendo un seguimiento de lasinvestigaciones de violaciones de los derechos humanos, promoviendo la cooperación y asistenciainternacionales, estableciendo vínculos y cooperación con órganos internacionales de derechoshumanos y cooperación con la Judicatura y la Procuraduría de los Derechos Humanos. LaPresidencia de COPREDEH tiene representación en otras instancias; por ejemplo, en el Gabinetede Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, la Comisión Nacional para el Seguimiento yApoyo al Fortalecimiento de la Justicia, la Comisión Paritaria de Reforma y Participación delAcuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, la Comisión de DerechoHumanitario, y el Proyecto Hacia una Política de Seguridad para la Democracia.

29. Las solicitudes de información relativas a casos y otros asuntos, que dirige la ComisiónInteramericana al Ministerio de Relaciones Exteriores, son canalizadas por el Ministerio aCOPREDEH para su respuesta. Bajo ese respecto, COPREDEH investiga el estado de los casosindividuales en el sistema interno, proporciona información general y desempeña una funcióncentral en lo que se refiere a facilitar las peticiones de medidas cautelares por parte de laComisión y coordinar la ejecución de órdenes emitidas por la Corte Interamericana en relación acasos individuales y medidas provisionales. En 1997 y nuevamente durante el año pasado,COPREDEH desempeñó una función vital en negociaciones encaminadas a resolver casosindividuales a través del mecanismo de solución amistosa y facilitó el reconocimiento por partedel Ejecutivo de la responsabilidad del Estado en una serie de casos. Más adelante se discutiráncon mayor detalle estos importantes avances.

b. El Poder Legislativo

30. Como dispone el artículo 157, el poder legislativo radica en el Congreso de la República, quees unicameral y está integrado por 113 diputados elegidos por el pueblo de listas nacionales y

11 Discurso de Toma de Posesión del Presidente de Guatemala, Lic. Alfonso Portillo, 14 de enero de 2000,Guatemala.12 Véase, Lic. Alfonso Portillo, Presidente Constitucional de la República de Guatemala, “Pacto deGobernabilidad: Discurso de Presentación”, 24 de enero de 2000, Guatemala de la Asunción.

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distritales, a través de un sistema de representación proporcional. Los distritos electoralescorresponden a la división administrativa del país en 22 departamentos. Los miembros delCongreso desempeñan sus funciones por cuatro años y pueden ser reelegidos. Los militares enservicio activo no pueden ser candidatos a este cargo.

31. Entre sus funciones, el Congreso actúa para decretar, modificar o derogar leyes, aprueba elpresupuesto nacional, crea impuestos, puede otorgar amnistía por delitos políticos y delitoscomunes conexos a los políticos y aprueba tratados y otros acuerdos internacionales antes de suratificación.13 El Congreso está autorizado a presentar proyectos de ley para su consideración deconformidad con las disposiciones legales que regulan la presentación y votación. Como unavance positivo notable, en 1999 el Congreso abrió su primera oficina regional, ubicada enQuetzaltenango. El objetivo de esta oficina es permitir un contacto más cercano entre el Congresoy el pueblo y apoyar la educación cívica. Actualmente, de acuerdo con la informaciónproporcionada por el Estado, existen oficinas también en los departamentos de Huehuetenango,Escuintla, Alta Verapaz, Quiché y Jutiapa.

32. El Congreso tiene algunas comisiones que desempeñan un papel influyente en laconsideración de legislación concerniente a los derechos humanos, entre ellas la Comisión deDerechos Humanos, la Comisión de la Mujer, el Menor y la Familia, la Comisión deComunidades Indígenas, y la Comisión de la Paz. La Comisión Interamericana se reunió conmiembros de cada una de éstas durante su visita in loco. La Comisión de Derechos Humanos delCongreso fue creada a través del mismo decreto que estableció el cargo de Procurador de losDerechos Humanos. Esa Comisión, integrada por un miembro de cada partido políticorepresentado en el Congreso, se encarga, entre otras cosas, de presentar una lista de candidatospara el cargo de Procurador, actuar como enlace entre éste y el Congreso y decidir sobre ladestitución del Procurador. También puede recomendar medidas legislativas y de otro orden afavor de los derechos humanos.

c. El sistema judicial

33. El principio de un sistema judicial independiente está establecido en el artículo 203 de laConstitución, en el artículo 57 de la Ley del Organismo Judicial y en el artículo 7 del CódigoProcesal Penal Oral. La judicatura está integrada por una Corte Suprema, tribunales de apelación,tribunales de primera instancia y de sentencia, juzgados de paz y tribunales de jurisdicciónespecial, como los tribunales de menores y cortes militares. La Corte de Constitucionalidad fuecreado conforme a la Constitución de 1985 y es independiente de los otros órganos del Estado.

34. La administración de justicia y los desafíos que implica garantizar una justicia disponible yefectiva son, como se mencionó, un punto central de atención de este informe y están sujetos a unanálisis extensivo en el capítulo IV, infra. Como se discutirá más adelante, han habido algunosavances significativos, como la entrada en vigencia de la Ley de la Carrera Judicial, que tuvolugar este año. Sin embargo, siguen existiendo problemas del sistema que deben ser resueltos.Aunque la judicatura es responsable, por mandato, de garantizar la protección efectiva de losderechos y libertades básicos a nivel nacional, la reconocida situación de impunidad en los casosde violaciones de los derechos humanos subvierte esa función y el régimen de derecho en general.

13 Art. 171, Constitución.

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El Estado reconoce que la población ha perdido fe en el sistema judicial y que lo que se requiereson acciones concretas para recuperar la credibilidad.14

d. La Procuraduría de los Derechos Humanos

35. La figura del Procurador de los Derechos Humanos en Guatemala fue establecida en laConstitución de 1985. También conocido como el “Magistrado de Conciencia”, el Procurador esun comisionado del Congreso de la República y ejerce el mandato constitucional de proteger ydefender los derechos humanos. La Procuraduría tiene particular importancia en virtud de suautonomía e identidad como una institución nacional con oficinas en todo el país. A través deestas oficinas, el Procurador recibe miles de denuncias de supuestas violaciones de derechosbásicos cada año. Investiga aquellas que cumplen con los requerimientos para ser admitidas atrámite y puede emitir recomendaciones públicas o privadas a funcionarios públicos en el sentidode que se cambien conductas consideradas incompatibles con las garantías básicas. También estáautorizado a promover acciones judiciales o administrativas en casos particulares. Además de susprocedimientos para la tramitación de denuncias y de mediación, la Procuraduría desempeña unafunción importante en la educación y capacitación en materia de derechos humanos. ElProcurador da atención especial a temas prioritarios a través de sus Defensores de los Derechosde la Niñez, de la Mujer, de las Personas con discapacidad y de la tercer edad, de PoblaciónDesarraigada y Migrante, del Debido Proceso y del Recluso, así como de su Comité para lograrun consenso en el establecimiento de la Defensoría Indígena.

36. En 1999, el Procurador recibió 16.754 denuncias, cifra que supera las 11.892 recibidas en elaño anterior.15 Muchas de éstas no reunieron los requisitos para ser tramitadas o fueron tramitadasa través de las funciones mediadoras de la Procuraduría. Otras 1.016 fueron tramitadas comoexpedientes. De aquellas referentes a la violación de los derechos individuales, la mayoría teníarelación con el derecho a la seguridad y, en particular, el abuso de autoridad. El Procuradorobservó un creciente número de denuncias contra la Policía Nacional Civil en este sentido.16 Conrespecto a los derechos económicos y sociales, destacó los derechos a la educación y la salud, asícomo al trabajo y al acceso a los servicios básicos.17 Entre las demás actividades que, según elInforme de 1999, llevó a cabo el Procurador, estaban verificar los procesos electorales, mediar envarios casos de linchamiento con resultados positivos, alentar el establecimiento de mecanismospara cumplir con las recomendaciones de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico ycapacitar a las fuerzas de seguridad civiles y militares en el área de derechos humanos.18 A lolargo de este informe se hará referencia, cuando sea pertinente, al importante trabajo de estaProcuraduría.

37. El Procurador ha expresado una gran preocupación por el nivel de financiamiento asignado aesta Procuraduría. En 1999 informó que, aunque el trabajo de la Procuraduría se habíaincrementado sustancialmente, los presupuestos recientes habían permanecido invariables o 14 Sonia Pérez Díaz, Hugo Maul Figueroa, “Se ha perdido la fe en la justicia”, Prensa Libre, 9 de octubre de2000 (que transcribe una entrevista con el Presidente electo de la Corte Suprema de Justicia, días antes deposesionarse).15 Procurador de los Derechos Humanos, Informe Anual Circunstanciado 1999 (2000), pág. 19. En susobservaciones al proyecto de informe, el Estado señalo que el “aumento de denuncias no necesariamenteimplica un aumento en el número de violaciones, sino más bien puede interpretarse como un grado mayorde confianza en la figura del Procurador de los Derechos Humanos, además de un conocimiento másamplio de los mecanismos internos de control del respeto de tales derechos”.16 Id., págs. 19-20.17 Id., pág. 21.18 Véase, id.

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presentaban una reducción.19 En octubre de 2000 se reunió con el Presidente Portillo para indicarla necesidad de ampliar el financiamiento, observando que la asignación contemplada para el año2001 representaba una significativa reducción en términos reales que haría necesario cerraroficinas auxiliares y reducir los servicios.20 En sus observaciones al proyecto de informe, elEstado informó que atendiendo a criterios técnicos de recursos para evitar el aumento del deficitfiscal, existió un recorte presupuestario que incluyó a toda la administración pública; sinembargo, la Procuraduría de Derechos Humanos no se vio afectada por tales disposiciones y supresupuesto se incrementó de Q 24 millones (US $ 3.1 millones) aprobado en 1999 para el año2000, a Q. 30 millones en el presupuesto aprobado para el año 2001 (25% de incremento). Es dehacer notar que es esta la primera vez que dicha Institución tiene un incremento sustancial en susrecursos.

La Comisión valora este incremento necesario en la asignación de recursos como unareflexión de la reconocida importancia del mandato de esta Procuraduría.

a. El Tribunal Supremo Electoral

38. El Tribunal Supremo Electoral (“TSE”), establecido en 1983 como parte del régimen jurídicopara efectuar el retorno a la democracia, es la máxima autoridad en la esfera del proceso electoraly se encarga, entre otras cosas, de convocar y organizar los procesos electorales, declarar lavalidez del sufragio y anunciar a los funcionarios electos. También propone iniciativaslegislativas y supervisa que se haga cumplir la legislación relativa a la participación política de laciudadanía, las elecciones y el registro y actividades de los partidos políticos; resuelve asuntosrelativos al registro, sanciones y cancelación de las organizaciones políticas; y nombra ysupervisa a las juntas electorales locales.

39. El TSE es independiente y está integrado por cinco magistrados y cinco suplentes, elegidospor el Congreso con una mayoría de dos tercios, de una lista de 30 candidatos propuesta por unaComisión de Postulación prevista en la Ley Electoral. Los magistrados deben cumplir con losrequerimientos establecidos para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y gozar de losmismos derechos e inmunidades. Desempeñan sus cargos por seis años y pueden ser reelegidos.El TSE tiene una función fundamental en lo que se refiere a garantizar la credibilidad de losprocesos electorales y generalmente goza del respeto y confianza del público. El capítulo X deeste informe, que se refiere a derechos políticos, trata sobre su función con mayor detalle.

b. La Policía Nacional Civil, el Ejército y la revisión pendiente de sus respectivos papeles

40. La cuestión de la seguridad de la ciudadanía es una de las preocupaciones primordiales tantode la propia ciudadanía como del Estado. Hay entre la población una fuerte percepción devulnerabilidad al crimen y a la violencia, que obstruye el pleno ejercicio de los derechos básicos yobstaculiza la consolidación del régimen de derecho. El Acuerdo sobre Fortalecimiento del PoderCivil exigía la creación de una nueva Policía Nacional Civil, con un mandato más claro y unamayor capacidad de hacer cumplir la ley y proporcionar seguridad interna. Aunque se hanlogrado algunos avances importantes en la reestructuración de la policía, persisten ciertosproblemas propios del sistema. El Presidente Portillo y otras autoridades han indicado que,

19 Id., págs. 19, 37-38.20 Véase, Pavel Arellano, “Procuraduría de los Derechos Humanos Pide Recursos”, Prensa Libre, 10 deoctubre de 2000.

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aunque hay voluntad política de enfrentar el problema, la capacidad técnica y los recursosdisponibles siguen siendo insuficientes.21

41. En virtud de los términos de ese Acuerdo, las fuerzas policiales fueron reestructuradas paraformar una Policía Nacional Civil, con un gran esfuerzo por mejorar los criterios dereclutamiento, selección, capacitación y distribución de puestos. El Acuerdo contemplaba unservicio policial reformado y profesionalizado, con una capacidad de investigación criminalfortalecida, mayores recursos materiales y al menos 20.000 miembros distribuidos en sus puestospara el cierre del año 1999. Desde fines de 1996, el Estado ha aprobado nueva legislación, haelevado salarios, ha capacitado nuevamente a los miembros de las antes existentes PolicíaNacional y Guardia de Hacienda, ha reclutado y capacitado nuevos miembros y ha comenzado aadquirir nuevos equipos.22

42. Para mediados del año 2000, apenas algo más de 16.000 agentes de la Policía Nacional Civilestaban distribuidos en puestos en 307 de 331 municipalidades.23 De éstos, un poco menos de dostercios eran nuevos miembros y un poco más de un tercio había sido “reciclado” de fuerzaspreviamente existentes.24 Al verificar el cumplimiento del compromiso de incorporar másmujeres y miembros de la población indígena, respectivamente, MINUGUA informó que 10% deese total eran mujeres, principalmente en cargos administrativos, y apenas algo más de 1.000hablaban un idioma indígena.25 La Misión indicó que las unidades de policía todavía carecían dela infraestructura y equipos esenciales e informó que la gestión administrativa estaba en crisis entérminos de ciertas cuestiones de organización, como la compra de gasolina y la reparación devehículos.26

43. En el momento de la visita in loco de la Comisión, los informes iniciales acerca de la nuevaPolicía Nacional Civil indicaban avances iniciales en la solución de los problemas de corrupcióny de falta de eficiencia, así como una acogida más positiva por parte del público. Sin embargo,como se discute en el capítulo IV, infra, informes más recientes han sido motivo de preocupación,puesto que se han incrementado las denuncias de violaciones de derechos fundamentales porparte de miembros de la Policía Nacional Civil.27 Quedan aún por enfrentar serios desafíos conrespecto a las deficiencias en el reclutamiento, en lo referente a la rápida incorporación de granparte de las antiguas fuerzas; en la selección, que no incluye suficiente preselección; en lacapacitación, que sigue siendo rápida y necesariamente superficial; y en la disciplina, que carecede un mecanismo efectivo de supervisión.28 No obstante los esfuerzos por fortalecer la Oficina deResponsabilidad Profesional de la Policía Nacional Civil, ésta sigue siendo sumamente débil en loreferente a su mandato, procedimientos y recursos.

21 “La inseguridad, el problema número 1 del Gobierno, dice Presidente Alfonso Portillo”, resumen denoticias que cita a Siglo Veintiuno, Prensa Libre, 12 de julio de 2000.22 Véase, en general, Hugh Byrne, William Stanley, Rachel Garst, Rescuing Police Reform: A Challengefor the New Guatemalan Government (Washington Office on Latin America 2000).23 Véase id.; véase MINUGUA, Quinto Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre laVerificación de los Acuerdos de Paz de Guatemala (“Quinto Informe”), A/55/175, 26 de julio de 2000,párrafo 66.24 Id., párrafo 67.25 Id.26 Id. párrafo 66.27 Véase, en general, MINUGUA, Undécimo Informe. La Oficina de Responsabilidad Profesional tambiénha informado sobre un incremento de las denuncias.28 Véase Byrne, Stanley, Garst, supra.

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44. En sus observaciones al proyecto del informe, el Estado indico que “las condiciones depostconflicto y el aumento del índice delincuencial no son las más adecuadas para el impulso deuna reforma policial”. Sin embargo, señalo, “la finalidad y objetivos para los que fue creada lanueva Policía Nacional Civil [no] estén abandonando”. “Es así como, las deficiencias iniciales enla capacitación se han venido corrigiendo, se ha sido más estricto en la selección e incorporaciónde elementos de la antigua Policía Nacional, se han modificado los criterios de la JuntaEvaluadora para incorporar en mejor forma el carácter multiétnico y de género, así como se haduplicado el número de elementos que integran la Oficina de Responsabilidad Profesional”.

45. Otra causa de preocupación es la aprobación del Acuerdo Gubernamental 202-2000, quedispone que, con el fin de proteger la integridad de los procesos penales y a los investigadores, seconservará en el anonimato la identidad de un nuevo grupo de agentes antisecuestro durante almenos diez años. La Comisión está actualmente recolectando más información sobre esta mediday hará un seguimiento de su uso con gran preocupación, puesto que se relaciona con la proteccióndel derecho al debido proceso. Como la Comisión ha explicado en varios contextos, los sistemasjudiciales que permiten el uso de fiscales, jueces o testigos “secretos” o “sin rostro” “no brindangarantías adecuadas del debido proceso a los acusados”.29 En el caso de investigadores quepodrían actuar eventualmente como testigos, por ejemplo, el acusado no puede realizar uninterrogatorio efectivo si no posee alguna información sobre los antecedentes o motivaciones deaquellos y no sabe como obtuvieron información sobre los hechos en cuestión.30

46. El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil define específicamente la misión de lasfuerzas armadas “como la defensa de la soberanía del país y de la integridad de su territorio; notendrá asignadas otras funciones y su participación en otros campos se limitará a tareas decooperación”.31 En consecuencia, el Acuerdo requería, entre otras cosas, reformas a laConstitución, la adopción de una nueva doctrina militar y una reestructuración de las fuerzas.

47. El cumplimiento del Acuerdo hasta la fecha ha incluido una reducción de un tercio en eltamaño de las fuerzas, la disolución de la Policía Militar Ambulante y de las Patrullas deAutodefensa Civil (“PAC”) y el cierre de algunas instalaciones militares. Aunque ladesmilitarización ha sido particularmente lenta en el área del triángulo Ixil, Quiché, y el Petén, enun notable avance durante el primer semestre del año 2000, algunas instalaciones militares en elárea de Ixil y otras zonas no involucradas en el conflicto fueron desactivadas y la Fuerza de TareaMaya fue desmantelada.32 Sigue pendiente la acción en el Petén.33 Entre otros compromisospendientes están la reforma de las disposiciones constitucionales con respecto a la función de lasfuerzas de seguridad y la adopción de una nueva doctrina militar.34 Además, aunque elpresupuesto militar se había reducido durante los períodos anteriores, MINUGUA manifestó

29 CIDH, Tercer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia, OEA/Ser.L/V/II.102,Doc. 9 rev. 1, 26 febrero 1999, párrafo 121.30 See id., párrafo 123.31 Acuerdo, supra, sección C.32 MINUGUA, Quinto Informe, párrafo 8-76.33 “Modernización del Ejército va a paso lento”, Prensa Libre, 1º de julio de 2000; “Ejército sólo ha cerradonueve destacamentos en Guatemala: MINUGUA”, AFP, 2 de junio de 1999.34 En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado indico que en relación con la adopción de unanueva doctrina militar “se abrió bajo los auspicios de la Facultad Latinoamericano de Ciencias Sociales(FLACSO), un espacio de discusión con participación de militares y sectores representivos de la sociedadcivil, esperando que el resultado de este proceso concluya con reformas legales y medidas administrativassuficientemente concertadas y socializadas para la reorientación de la doctrina militar”. Además, “elEjército presentó ante el Congreso de la república un proyecto sobre la nueva doctrina militar, dejándosedicho documento abierto a la opinión”.

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profunda preocupación por que la más reciente asignación sobrepasó la meta fijada por elAcuerdo. También informó con preocupación que, durante la administración anterior, se habíautilizado dinero del presupuesto del Fondo para la Paz (FONAPAZ) para comprar equipomilitar.35

48. Además, el Acuerdo exigía que se restringiese la función de la inteligencia militar paraadaptarse a un mandato militar recientemente definido, limitando sus recursos segúncorrespondiese. En consecuencia, requería un Departamento de Inteligencia Civil y Análisis deInformación, bajo el Ministro de Gobernación, para combatir el crimen y una Secretaría deAnálisis Estratégico, puramente civil en su naturaleza, para informar al Presidente en relación acualquier peligro o amenaza para el Estado. Estos dos nuevos órganos de inteligencia civil debíantrabajar con la inteligencia militar con “escrupuloso” respeto a la separación de sus respectivosmandatos.

49. A la fecha de la redacción del proyecto de informe, había sido el Departamento deInteligencia Civil y Análisis de Información creado en virtud del Acuerdo Gubernativo 462-2000emitido en octubre de 2000. Entre sus funciones, el Departamentodebiera recolectar, procesar yanalizar información pertinente para combatir el crimen organizado y los delitos comunes yproteger la seguridad interna. El procedimiento para establecer el Departamento y susatribuciones fue cuestionado por algunos sectores de la sociedad civil,36 y MINUGUA, por suparte, manifestó que la entidad debería ser establecida por medio de una ley, con lacorrespondiente supervisión del Congreso. Dicha supervisión, observó, es de vital importanciacon respecto a cualesquiera actividades de inteligencia.37 De acuerdo con la informaciónproporcionada por el Estado en respuesta al proyecto de informe, tras estos desarrollos y lareacción que dicho Acuerdo generó en diferentes instancias gubernamentales y nogubernamentales, el mismo fue derogado por decisión del Presidente de la República mediante elAcuerdo Gubernativo 816-2000. El Estado señaló que:

en su lugar, los órganos competentes están en el proceso de formulación de una propuestade ley para la creación de una dirección de inteligencia civil supervisada por elOrganismo Legislativo, con lo que se coincide con la recomendación que la IlustreComisión hace respecto a dicho tema. Esto a su vez, dará espacio a la sociedad civil paraparticipar en la discusión de esta materia.La Comisión valora la apertura de este espacio para el diálogo, y este reconocimiento dela importancia de la supervisión del organismo legislativo en el tema, y espera recibirinformación en un futuro cercano sobre las medidas específicas adoptadas.

50. En el caso de la segunda institución --la Secretaría de Análisis Estratégico--, MINUGUAhabía indicado preocupación por el hecho que su integración no respetó el carácter civil previstoen el Acuerdo dado que más de la mitad del personal eran miembros del ejército, muchos enfunciones directivas. En términos más positivos, sin embargo, informó recientemente que “con elcambio de autoridades se ha avanzado en la condición estrictamente civil” de la institución, yproseguiría con su verificación atenta de que dicha condición se mantenga.38 En sus

35 MINUGUA, Quinto Informe, párrafo 75.36 Olga López Ovando, “Fundación Myrna Mack demanda hacer cambios a DICAI”, Prensa Libre, 6 deoctubre de 2000.37 Pavel Arellano, “MINUGUA solicita consenso”, Prensa Libre, 10 de octubre 2000 (en donde se cita aJuan Pablo Corlazzoli, Jefe Adjunto de Misión).38 MINUGUA, Quinto Informe, párrafo 72.

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observaciones al proyecto de informe, el Estado hizo referencia a la importancia del proceso dereestructuración iniciado en enero de 2000 a fin de “reconvertir la Secretaría de AnálisisEstratégico en un ente profesionalizado, con funciones estrictamente civiles”.

51. El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil define la protección contra amenazas alorden público y la seguridad interna como responsabilidad de la Policía Nacional Civil y laprotección contra amenazas externas armadas como responsabilidad del ejército.39 Aunque larevisión de las funciones de estas instituciones es un compromiso básico de los acuerdos, loshechos sobre el terreno demuestran que estas fuerzas están continuamente entremezcladas en elárea de la seguridad interna. Hay tres situaciones que son particularmente emblemáticas de lafalta de una revisión significativa de funciones.

52. La primera es el uso del ejército en actividades para hacer cumplir las leyes entre la poblacióncivil. Dada la urgente exigencia del público de que se combata el crimen y la violencia, el Estadoha desplegado a las fuerzas armadas en actividades contra el crimen durante los últimos años. Enabril de 1997, los soldados comenzaron a participar en patrullas conjuntas con la policía en áreasde la Ciudad de Guatemala. Aunque se calificaba a ésta como una medida temporal aplicablemientras se distribuía a los miembros de la Policía Nacional Civil en sus puestos, esta medida noha ido disminuyendo a medida que se avanzaba en esa distribución de puestos; al contrario, se haafianzado más.40 En junio de 2000, el Congreso aprobó la Ley de Apoyo a las Fuerzas deSeguridad Civiles, autorizando la participación militar en actividades contra el crimen en todo elpaís. Aunque se califica a ésta como una medida temporal, la ley no prevé una fecha para suterminación. Estas actividades, según se informa, involucran a por lo menos 10.000 miembros delejército.41

53. Aunque la Comisión reconoce plenamente la gravedad de los efectos del crimen en lapoblación y el derecho y deber del Estado de tomar medidas contra el mismo, ésta ha manifestadofirmemente su preocupación por el uso de fuerzas entrenadas para combatir en actividades querequieren de capacitación en la aplicación de la ley entre la población civil.42 Como la Comisiónha señalado en otras ocasiones, “[e]l objetivo característico de las fuerzas armadas en unasociedad democrática es el de garantizar la seguridad y la defensa del país” y no se debeconfundir el concepto de seguridad nacional con el de seguridad pública, que concierne a lapolicía.43 MINUGUA, por su parte, ha indicado que la participación del ejército en tareas deseguridad que son características de la Policía Nacional Civil “implica un grave retroceso en elproceso de desmilitarización”.44 Varios sectores sociales han expresado su exigencia de que seanlas fuerzas de seguridad civiles las que desempeñen estas funciones.45 Representantes de lascomunidades indígenas han señalado que aún existen un fuerte temor y una falta de confianza enlos militares en las zonas más afectadas por el conflicto.46

39 Acuerdo, supra, sección IV.A.40 Byrne, Stanley y Garst, supra, capítulo 4.41 Véase “Congreso aprueba ley temporal de apoyo militar a seguridad interna”, Prensa Libre, 8 de junio de2000. Otros informes indicaban que estarían involucrados hasta 15.000 soldados. Se debe mencionar que laPolicía Nacional Civil estaba integrada en este momento por aproximadamente 16.000 miembros.42 Véase Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador, OEA/Ser.L/V/II.96, Doc. 10rev. 1, 24 de abril de 1997, capítulo II.A.4, que cita el Informe sobre la Situación de los Derechos Humanosen Colombia, OEA/Ser.L/V/II.84, Doc. 39, rev., 14 de octubre de 1993, capítulo III.F.43 Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, OEA/Ser.L/V/II.1000, Doc. 7 rev.1, 24de septiembre de 1998, párrafo 400.44 MINUGUA, Undécimo Informe.45 “Sectores sociales adversan patrullaje del ejército”, La Hora, 19 de junio de 2000.46 Id.

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54. Debido a la continua superposición de las funciones de la Policía Nacional Civil y el Ejército,ninguna de las dos entidades puede consolidarse y avanzar en la consecución de su objetivo deprofesionalización. Esta superposición quiere decir que los recursos asignados al Ejército para sulegítima función de defensa del territorio nacional están siendo utilizados para apoyar suparticipación masiva en la lucha contra el crimen. En lugar de fortalecer a la Policía NacionalCivil, la participación del Ejército debilita aún más las acciones encaminadas hacia la reforma yprofundiza la percepción de la ciudadanía de que las fuerzas de seguridad civiles son incapaces decumplir con su mandato.

55. La segunda situación se relaciona con el Estado Mayor Presidencial (“EMP”), la instituciónmilitar que se encarga de la seguridad del Presidente, el Vicepresidente y sus familias. Deconformidad con el Acuerdo, el EMP debía ser disuelto y reemplazado por una entidad deseguridad civil. Se recordará que el EMP ha sido desde hace mucho tiempo acusado de notoriasviolaciones de los derechos humanos. Para octubre de 2000, los informes indicaban que se estabaestableciendo la Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad, una entidad civil, y queagentes del EMP serían “reciclados” directamente hacia ésta.47 Este “reciclaje” ha sido criticadorotundamente por diferentes participantes de la sociedad civil por contravenir el objetivo dedesmilitarización de esta función.

56. La tercera situación está relacionada con la participación de la institución militar en lasactividades de investigación criminal. Como se discute con mayor detalle en el capítulo IVreferente a la administración de justicia, los informes indican que miembros de la instituciónmilitar, particularmente de la inteligencia militar, han participado en investigaciones criminales.Esto es incompatible con la atribución de facultades de investigación a la Policía Nacional Civil,bajo la dirección del Ministerio Público. Además, dicha participación carece de transparencia ysupervisión. Por otra parte, como se discute también en el capítulo IV, el propio Estado reconoceque la institución militar ha obstruido las investigaciones y la justicia en casos en que ha estadoinvolucrado uno de sus miembros.48

c. El compromiso del Estado de combatir la existencia de grupos ilegales

57. Dado el contexto del conflicto armado, uno de los compromisos cruciales del Acuerdo Globalsobre Derechos Humanos es que el Estado debe combatir cualquier manifestación de fuerzas deseguridad ilegales o de un aparato de seguridad clandestino y tener un mayor control de laposesión y uso de armas de fuego. Si bien el capítulo V, relativo al derecho a la vida, trata estostemas con mayor detalle, la Comisión considera oportuno, en esta visión general de losmecanismos para la protección de derechos, manifestar su profunda preocupación por constantesinformes relativos a la reorganización de grupos de ex comisionados militares y miembros de lasPAC y la existencia de estructuras clandestinas vinculadas con el Estado o vinculadas a intereseseconómicos o de otro orden, que actúan con la participación o tolerancia de agentes estatales.49

Con respecto a las ex PAC, MINUGUA y otras fuentes han informado sobre la continuación orenovación de vínculos entre ex miembros y las fuerzas armadas locales. La Misión ha verificado

47 Véase, Pavel Arellano, “Estado Mayor Presidencial será reciclado”, Prensa Libre, 5 de octubre de 200048 Véase “Paz y Derechos Humanos: Guatemala reconoce responsabilidad institucional en violaciones aDD.HH.”, página 3, 5 de abril de 2000 (en donde se informa sobre el reconocimiento de dicha interferenciapor parte de representantes del Estado ante el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas).49 Véase, por ejemplo, MINUGUA, Undécimo Informe, párrafos 73-87; Décimo Informe, 73-77; NovenoInforme, párrafos 67-75; Octavo Informe, párrafos 80-86.

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que estos grupos provocan desorden en varias zonas del país y han participado en actos deintimidación y agresión, inclusive en linchamientos.50

58. Como se indica en el capítulo V, la existencia de tales grupos y la falta de respuesta efectivapor parte del Estado ponen en serio riesgo los avances del proceso de paz, al igual que laestabilidad y el régimen de derecho.51 La falta de control sobre esos grupos y sobre las muchascompañías de seguridad privada no registradas, sumada al fácil acceso a armas ilegales y noregistradas, da lugar a una situación en la cual las poblaciones locales afectadas se sienten -yestán- amenazadas. Además, como se analiza en la sección sobre la administración de justicia, losllamados “poderes paralelos” continúan interfiriendo en ese campo. De hecho, el PresidentePortillo reconoció la necesidad de desmantelar tales poderes en su discurso de inauguración.

1. Obligaciones emanadas del Derecho Internacional

59. Dentro del sistema de las Naciones Unidas, las fuentes aplicables de obligación internacionalen materia de derechos humanos incluyen la Declaración Universal de Derechos Humanos, elPacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional deDerechos Civiles y Políticos, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas deDiscriminación Racial, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas deDiscriminación contra la Mujer, la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,Inhumanos o Degradantes, la Convención sobre los Derechos del Niño. Informes indican queGuatemala recientemente ratificó el Protocolo Opcional al Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos, relativo a la competencia del Comité de Derechos Humanos de las NacionesUnidas para examinar denuncias individuales de violaciones bajo ese instrumento y pronunciarsecon respecto a las mismas, y además reconoció la competencia del Comité contra la Tortura y delComité contra la Discriminación Racial para recibir denuncias individuales y pronunciarse conrespecto a las mismas. Estos constituyen unos importantes medios para intensificar la protecciónde los derechos humanos, y esta expresión de compromiso por parte del Estado es altamenteconstructiva.

60. Guatemala es también Parte en algunas convenciones de la Organización Internacional delTrabajo, incluyendo las Convenciones 138 y 169. Finalmente, aunque el Estado firmó el Estatutoque disponía la creación de una corte internacional para asuntos penales, aún debe tomar accionespara ratificarlo.

61. Las obligaciones específicas del Estado en relación con el sistema interamericano deprotección están detalladas en el capítulo II, que trata también de las iniciativas recientes deGuatemala a fin de consolidar la protección de los derechos fundamentales en el país.

50 MINUGUA, Undécimo Informe, párrafo 84.51 En su respuesta al proyecto del informe, el Estado argumentó que “no obstante los informes existentes,no hay elementos necesarios para determinar, de manera precisa, vínculos entre agentes del Estado y estaclase de grupos” o que autoridades publicas alienten la creación de tales grupos, aunque también expresó supreocupación respecto de “la posibilidad de que personas particulares que pertenecieron a esta clase degrupos, pudieran contribuir a la desestabilización de las Instituciones, además que una vinculación entreagentes del Estado y estos grupos, motivada por intereses políticos, económicos o de otra naturaleza, seríaaltamente preocupante”.

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c. El papel de la comunidad internacional

1. Las Naciones Unidas y MINUGUA

62. La comunidad internacional ha brindado especial apoyo al proceso de paz desde las etapasiniciales de su negociación. La Organización de las Naciones Unidas, en particular, hadesempeñado un papel crucial desde que las partes le solicitaron primeramente que actúe comoobservador, en virtud del acuerdo de Oslo de 1990, y luego cuando le solicitaron que actúe comomoderador, en virtud del Acuerdo Marco de 1994 para la Reanudación del Proceso deNegociación. Fue este último acuerdo el que creó también la Asamblea de la Sociedad Civil, paraformalizar la participación de la sociedad civil, y el que dispuso la formación de un Grupo deAmigos del proceso de paz (Colombia, México, Noruega, España, Estados Unidos y Venezuela)para prestar apoyo diplomático.

63. La Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala se estableció conforme a lostérminos del Acuerdo Global sobre Derechos Humanos de 1994, que disponía que las NacionesUnidas verificarían la observancia de los derechos humanos por ambas partes del conflicto antesde un cese de fuego definitivo. Desde fines de 1994, MINUGUA ha verificado el cumplimientode los términos del Acuerdo Global y de los aspectos relacionados con los derechos humanos delAcuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, a través de su oficina principal enla Ciudad de Guatemala y oficinas situadas en todo el país. Para mediados del año 2000, habíaemitido once informes sobre sus conclusiones. La Misión también ha tenido una importantefunción en la mediación de conflictos a nivel local y en el fortalecimiento de institucionesgubernamentales encargadas de la protección de los derechos humanos, tales como el poderjudicial, la policía y la Procuraduría de los Derechos Humanos, a través de diversos proyectos yprogramas de capacitación y asistencia técnica.

64. En virtud de la ampliación de su mandato después de la firma de la paz, desde 1997 la Misióntambién ha informado sobre la verificación de todos los acuerdos de paz y, para mediados del año2000, había emitido cinco informes en los que detallaba sus conclusiones. Estos informes hanproporcionado un medio crucial para destacar los avances y desafíos en el proceso decumplimiento, alentando así un progreso adicional. Al presentar sus planes de gobierno, elPresidente Portillo expresó su deseo de contar con el apoyo continuo de MINUGUA para el país.

65. La Comisión Interamericana se ha beneficiado de una excelente colaboración conMINUGUA, tanto en reuniones para intercambiar observaciones durante su visita in loco y enotras ocasiones, como a través de intercambios de información y publicaciones. La Comisiónreconoce y aprecia el clima positivo de colaboración entre la Misión, el Estado y los demásparticipantes de las comunidades nacional e internacional en la defensa de los derechos humanos.

2. La OEA y otros participantes internacionales

66. Además del trabajo de esta Comisión, la OEA ha desempeñado un papel significativo en loreferente a apoyar la consolidación de la paz y la democracia a través de su “Programa Especialde Apoyo a Guatemala”.52 Con el firme apoyo de donantes internacionales, estatales e

52 Véase, en general, Informe del Secretario General al Consejo Permanente sobre el Programa Especial deApoyo a Guatemala, OEA/Ser.G, CP/doc. 3298/00, 28 de abril de 2000; véase también información másdetallada a través del sitio Web de la Unidad para la Promoción de la Democracia en www.upd.oas.org.

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institucionales, la OEA ha llevado a cabo varios programas a través de su Unidad para laPromoción de la Democracia. Entre éstos, está OEA/PROPAZ, que ha buscado promover laresolución pacífica de conflictos, especialmente de tierras. La Unidad ha brindado un extensivoapoyo técnico al Tribunal Supremo Electoral53 y ha brindado asistencia al Congreso, a través desu Programa de Apoyo Jurídico. Además, ha llevado a cabo actividades, como parte de suprograma “Valores Democráticos y Gerencia Política”, diseñadas para capacitar a líderespolíticos en áreas relacionadas con la participación democrática a través del sistema político.

67. En un programa de especial importancia debido a su impacto decisivo en la seguridad de loshabitantes de las zonas más afectadas por el conflicto, la Unidad ha participado -en estrechacolaboración con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, excombatientes de la URNG y supervisores internacionales de la Junta Interamericana de Defensa,y bajo el Plan Nacional de Desminado- en la coordinación de la remoción de minas sembradasdurante esa época. En enero de 2000, concluyó el trabajo en la zona de Ixcán, El Quiché, y lasprimeras tierras desminadas fueron entregadas por las autoridades locales a la población. Eltrabajo continúa en el triángulo de Ixil, El Quiché.54

68. Guatemala también ha contado con el apoyo y la asistencia de otras entidades del sistema delas Naciones Unidas, tales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,UNICEF, UNIFEM y otras oficinas, así como de una amplia gama de institucionesinternacionales, entre ellas, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, y unnúmero significativo de países, incluyendo los del grupo consultivo. La asistencia técnica,préstamos, subvenciones y donaciones proporcionados por estos y otros participantes han puestode manifiesto, en términos concretos, la esperanza de la comunidad internacional de que se logreuna paz verdaderamente firme y duradera en Guatemala.

d. El pasado como prólogo: esclarecimiento de violaciones pasadasen el temario de la reconciliación

69. Este primer año del nuevo milenio es un tiempo para mirar hacia el futuro y prepararse paraél. Los guatemaltecos han decidido que su futuro debe ser de paz, democracia participativa yjusticia y han tomado acciones decisivas para liberarse de los 36 años de conflicto a favor de unapaz firme y duradera. La búsqueda de ese futuro, sin embargo, exige que la sociedadguatemalteca mire hacia atrás y reflexione sobre la forma en que llegó a ese punto crítico. ElAcuerdo sobre el Establecimiento de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de lasViolaciones a los Derechos Humanos y los Hechos de Violencia que han Causado Sufrimiento ala Población Guatemalteca expresó el reconocimiento de que la gente de Guatemala tiene derecho“a conocer plenamente la verdad sobre estos acontecimientos cuyo esclarecimiento contribuiría aque no se repitan estas páginas tristes y dolorosas y que se fortalezca el proceso dedemocratización en el país”.

70. Poderosas iniciativas han revelado las dolorosas verdades de las violaciones del conflicto;entre ellas, la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, en su informe Memoria del Silencio, yel Proyecto Interdiocesano de Recuperación de la Memoria Histórica de la Oficina de DerechosHumanos del Arzobispado de Guatemala, en su informe Guatemala: Nunca Más. A éstas se hansumado las iniciativas de las víctimas y sus familiares para buscar la investigación judicial deviolaciones específicas y el enjuiciamiento y castigo de los responsables, así como acciones

53 Se hace una breve referencia a este tema en el capítulo X, infra, sobre derechos políticos.54 Véase Informe del Secretario General, supra.

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conexas para localizar y exhumar los cuerpos de quienes desaparecieron o fueron masacradospara darles sepultura final con total dignidad.

71. El trabajo de la CEH tiene especial significación como la relación de los hechos elaborada envirtud de los acuerdos de paz, bajo el auspicio de las Naciones Unidas. Esa Comisión fueestablecida para esclarecer con “toda objetividad, equidad e imparcialidad” las violaciones a losderechos humanos y los hechos de violencia del conflicto. No fue establecida para juzgar esasviolaciones y no individualizó la responsabilidad. Más bien, dejó constancia de las atrocidades ybrutalidades e intentó explicar por qué ocurrieron las violaciones de los derechos humanos y de ladignidad.

72. Habiendo enfrentado el asombroso desafío de recoger testimonios y datos y analizar lahistoria, las violaciones y la violencia de casi cuatro décadas en menos de un año, la CEH publicósu exhaustivo y autorizado informe en febrero de 1999. Éste proporciona un esclarecimiento vital,tanto al detallar la naturaleza de los patrones y prácticas de las masacres, desapariciones,ejecuciones arbitrarias, violaciones y denegación de justicia perpetrados, como al atribuir laresponsabilidad institucional por esas violaciones. El informe indica que 93% de las violacionesdel conflicto eran atribuibles al Estado y a grupos paramilitares y 3% a la guerrilla. Explica endetalle la política de tierra arrasada de los peores años de violencia y aclara que comunidadesindígenas específicas fueron sometidas a actos de genocidio. Las recomendaciones emitidas porla CEH tienen por objeto preservar la memoria de las víctimas, garantizar reparación a quienessufrieron, promover una cultura de respeto mutuo y observancia de los derechos humanos,fortalecer el proceso democrático, respaldar la paz y la concordia y establecer un órganoencargado de dar seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones.

73. El trabajo del proyecto REMHI tiene especial resonancia como la oportunidad creada paraque las víctimas den su testimonio en sus propias palabras. El proyecto fue llevado a cabo en elcurso de varios años por gente en las comunidades, trabajando directamente con quienes fuerontratados más brutalmente en el conflicto, con pocos recursos, salvo el deseo de revelar la verdad.Como Coordinador General de la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado, el ObispoAuxiliar de Guatemala Juan José Gerardi indicó en su presentación del informe:

Como parte de nuestra Iglesia, asumimos responsablemente y en conjunto esta tarea deromper el silencio que durante años han mantenido miles de víctimas de la guerra y abrió laposibilidad de que hablaran y dijeran su palabra, contaran su historia de dolor y sufrimiento a finde sentirse liberadas del peso que durante años las ha abrumado.55

74. Los testimonios son de quienes sobrevivieron, acerca de lo que presenciaron. Por ejemplo, unsobreviviente, en ese entonces un niño, recordó:Estaba jugando en el sitio cuando vi subir a los soldados, llegaban y mi mamá me dijo huí. Comola casa de mi papá constaba de dos puertas, una era de delante y otra que salía entre el cafetal,entonces huí, porque ya tenía razón de que ellos ya empezaban a matar. Y huí solo entre el cafetaly mi mamá no me siguió …. Como a las cuatro de la tarde regresé a la aldea, ya había quemado lacasa y mis familiares, ya no había nadie.56

55 Oficina de derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala, Informe Proyecto Interdiocesano deRecuperación de la Memoria Histórica” (REMHI), Guatemala, Nunca Más (1998); Discurso de MonseñorJuan Gerardi con motivo de la Presentación del Informe REMHI, Catedral Metropolitana de la Ciudad deGuatemala, 24 de abril de 1998.56 Id., testimonio del caso REMHI 10066 (masacre), Aldea Kajchijlaj, Chajul, Quiché, 1982.

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75. Como reflexionó el Obispo Gerardi en su discurso, “[a]brirnos a la verdad, encarar nuestrarealidad personal y colectiva no es una opción que se puede aceptar o dejar, es una exigenciainapelable para todo ser humano, para toda sociedad que pretenda humanizarse y ser libre”.57 Envista de la responsabilidad del Estado por violaciones sistemáticas a los derechos humanos, elproyecto REMHI emitió una serie de recomendaciones para compensación, programas deasistencia para las víctimas, reparaciones morales y la restitución de la verdad y la memoriacolectiva de las víctimas.

76. Entre las acciones para enfrentar el legado del conflicto por la vía judicial está, primeramente,la presentación de demandas ante los tribunales de Guatemala, por ejemplo, aquella concernientea la masacre de Las Dos Erres. En segundo lugar, la Fundación Rigoberta Menchú Tum presentódemandas ante la Audiencia Nacional de España en relación a delitos cometidos por altosfuncionarios que, según se afirmaba, daban lugar a la jurisdicción universal.58 Aunque estademanda no fue admitida para su trámite, han sido presentadas ante los tribunales de otros paísesdenuncias sobre violaciones durante el conflicto. Tercero, la propia Comisión está tramitandovarios casos que surgieron durante el conflicto. Por ejemplo, recientemente publicó dos informesrelativos a una serie de 46 ejecuciones extrajudiciales y 5 desapariciones, respectivamente. Comose indicó anteriormente, el Estado ha manifestado su compromiso de cumplir plenamente con lasrecomendaciones emitidas.

77. Varias organizaciones están llevando a cabo exhumaciones para reunir pruebas y garantizarque las víctimas sean sepultadas con dignidad. La Fundación de Antropología Forense deGuatemala (FAFG), trabajando en colaboración con la Asociación de Familiares de DetenidosDesaparecidos de Guatemala (FAMDEGUA), el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM) y laCoordinadora Nacional de las Viudas de Guatemala (CONAVIGUA), había llevado a cabo 96procedimientos de exhumación para mediados del año 2000, los cuales dieron como resultado larecuperación de restos humanos de 1.000 víctimas.59 La ODHA había llevado a cabo 33 paramediados del año 200060 y el Centro para Acción Legal en Derechos Humanos (CALDH) y laAsociación de Reconciliación para la Justicia han estado llevando a cabo una serie deexhumaciones en relación a una causa legal concerniente a una serie de masacres durante lapolítica de tierra arrasada.

78. Como indicó la CEH, “[e]l futuro de Guatemala depende en gran medida de las respuestasque el Estado y la sociedad sepan dar a las tragedias vividas por casi todos los guatemaltecos encarne propia”.61 Sin perjuicio de las otras recomendaciones emanadas de los informes de la CEHy el REMHI, las siguientes tienen especial importancia para el sistema: la creación de laFundación para la Paz y la Concordia para implementar toda la gama de recomendaciones de laCEH, el establecimiento de un programa nacional de reparaciones para quienes sufrieron, lacreación de una comisión nacional para investigar y establecer el destino de los desaparecidos, elestablecimiento de una comisión para examinar la conducta de funcionarios del ejército y lasfuerzas de seguridad durante el conflicto y la difusión del trabajo del REMHI y la CEH. Alrespecto, en respuesta al proyecto de informe, el Estado informó que:

57 Id., Discurso.58 “Justicia Universal por el Genocidio en Guatemala”, Demanda presentada por la Premio Nobel de la Paz,Rigoberta Menchú Tum, ante la Audiencia Nacional de España el 2 de diciembre de 1999 (FundaciónRigoberta Menchú Tum 2000).59 Véase “La Fundación de Antropología Forense ha realizado 96 exhumaciones”, AC, 27 de junio de 2000.60 Véase Alberto Ramírez Espada, “Fosas clandestinas”, Prensa Libre, 25 de mayo de 2000.61 Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH), Guatemala: Memoria del Silencio (1999), prólogo.

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[e]n el contexto de cumplimiento a las recomendaciones del informe de la CEH, laSecretaría de la Paz desarrolla el Programa Piloto de Resarcimiento, que ejecuta 52proyectos en 96 comunidades de 17 Municipios en 4 Departamentos. Se considera alPrograma Piloto, como experiencia previa y antecedente del Plan Nacional deReparaciones.

La Comisión alienta al Estado en esta etapa hacia el cumplimiento con las recomendaciones de laCEH, y espera recibir información detallada sobre ésta y otras medidas adoptadas con este fincrucial.

79. La respuesta del Estado frente las violaciones del pasado ha revelado tanto avances notablescomo desalentadores retrocesos. La primera respuesta del Estado a esas iniciativas fue sureconocimiento público de responsabilidad por violaciones graves de los derechos humanos y sudisculpa al pueblo guatemalteco. Éste fue un acto de inmensa importancia simbólica que allana elcamino para la implementación de medidas de reparación y rendición de cuentas que deben venirposteriormente.

80. En la portada del Informe de la CEH está la siguiente declaración: “Que la historia quepasamos quede en las escuelas, para que no se olvide, para que nuestros hijos la conozcan”.62 ElEstado ha tomado acciones iniciales para apoyar la elaboración y distribución de libros de textopara enseñar la historia del conflicto.63 A mediados del año 2000, los informes indicaban queexistían medidas vigentes en el Ministerio de Educación para comenzar a incluir material de losinformes del REMHI y la CEH en los programas de estudio de las escuelas en el año 2001.64

Éstos son avances importantes.

81. Sigue pendiente una acción decisiva en algunas áreas críticas. El Presidente Portillo haprometido apoyar la creación de la Fundación para la Paz y la Concordia, el desarrollo de unprograma nacional de reparaciones, el establecimiento de un programa de exhumación, lacreación de una comisión para buscar a los desaparecidos y la implementación de las demásrecomendaciones de la CEH. El establecimiento de estos mecanismos ha sufrido un gran retraso,en consecuencia, tienen una especial importancia las medidas informadas por el Estado en formageneral en respuesta al proyecto del informe sobre el desarrollo de un programa piloto deresarcimiento y la reciente iniciación de programas de búsqueda de desaparecidos yexhumaciones a través de COPREDEH. La Comisión espera contar con información más precisasobre estas iniciativas en un futuro próximo. Al respecto, continua siendo especialmente decisivoque se tomen acciones para definir y establecer la fundación mencionada con el fin deimplementar estas recomendaciones.

82. En algunos aspectos, la situación más emblemática de las limitaciones del proceso deesclarecimiento es el trágico asesinato del Monseñor Gerardi, días después de la presentación delinforme del REMHI, y su impunidad hasta la fecha. Estos hechos han enviado un claro mensajede intimidación a quienes tratan de sacar a la luz el oscuro pasado. Las amenazas y ataques, cadavez más frecuentes, contra los defensores de los derechos humanos no han hecho otra cosa sinointensificar este mensaje en el tiempo transcurrido desde ese asesinato. El asesinato, la falta de

62 Id., portada.63 Véase Luisa F. Rodríguez, “Libro ‘Historia Sinóptica de Guatemala’ irá a las aulas”, Prensa Libre, 12 dediciembre de 1999. 64 Véase Rodolfo Flores García, “Informes de la CEH y el REMHI llegarán a escuelas”, Siglo Veintiuno,31 de mayo de 2000.

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esclarecimiento y la falta de respuesta del Estado a esas amenazas enlazan las violaciones delpasado con el presente.

83. El esclarecimiento es un elemento esencial en el proceso de reconciliación. Sin embargo, en elcaso de violaciones fundamentales, tales como masacres, desapariciones, violaciones, tortura ygenocidio, la revelación de la verdad debe ir acompañada por el reconocimiento del delito, elenjuiciamiento y castigo de los responsables y la reparación a las víctimas o sus familiares. Comoindica la reiterada jurisprudencia del sistema, las víctimas y sus familias tienen derecho a unainvestigación judicial por parte de un tribunal penal para determinar quién fue responsable de lasviolaciones sufridas y para garantizar su castigo.65 Tanto las personas directamente afectadascomo la sociedad en su conjunto tienen derecho a conocer toda la verdad sobre lo que sucedió66 y,en el caso de las desapariciones, en particular, esto incluye establecer el destino de la víctima. Elotro derecho “de las víctimas o sus familiares de recibir una compensación adecuada es unreconocimiento de la responsabilidad del Estado por los actos cometidos por su personal y unaexpresión de respeto por el ser humano”.67

Conclusiones y Recomendaciones

84. El Estado de Guatemala se ha comprometido a proteger y promover los derechos humanos através de disposiciones de su Constitución, de las obligaciones regionales e internacionales que haasumido y del Acuerdo Global sobre Derechos Humanos. En este contexto, el Estado haanunciado prometedores compromisos a favor de la protección de los derechos humanos. Elpresente informe examina las áreas en las cuales estos compromisos podrían requerir un avanceadicional y se concentra en particular en el desafío primordial de dar cumplimiento a talescompromisos. La revisión precedente de los principales mecanismos legales e institucionalesdestinados a proteger los derechos humanos proporciona un marco para los capítulos que siguen.Dada la función crucial que tienen estos mecanismos, la Comisión ha formulado variasrecomendaciones básicas, que constan a continuación, para asistir al Estado en su empeño defortalecer el marco nacional para la implementación de sus obligaciones.

85. Como establece la Constitución de Guatemala, el objetivo final del Estado es la protección de“la persona y la familia” y su deber perentorio es el de garantizar “la vida, la libertad, la justicia,la seguridad, la paz y el desarrollo integral” de cada habitante.68 La tarea de preservar yconsolidar la paz y construir un sistema de justicia social como una de las piedras angulares de launidad nacional y la solidaridad depende del compromiso del Estado y la capacidad de susmecanismos de respetar y garantizar los derechos fundamentales de la población.69 No se lograrállegar a las raíces de décadas de conflicto que surgió de un sistema de exclusión mediante actosformales, sino a través de cambios en el propio sistema encaminados a crear una democraciaparticipativa, que es una condición previa esencial para el goce efectivo y la observancia de losderechos humanos. Con este fin, la Comisión recomienda que el Estado.

65 Véase, por ejemplo, Informes 28/92 (Argentina) y 29/92 (Uruguay) en Informe Anual de la CIDH 1992-93, OEA/Ser.L/V/II.83, doc. 14 corr. 1, 12 de marzo de 1993; Informes 39/00, 40/00 (Guatemala), párrafo268, párrafo 98, respectivamente, en el Informe Anual de la CIDH 1999, OEA/Ser.L/V/II.106, Doc. 3 rev.,13 de abril de 2000, Vol. II.66 Véase, por ejemplo, CIDH, Informe Anual de la CIDH 1985-1986, OEA/Ser.L/V/II.68 doc. 8 rev. 1, 26de septiembre de 1986, “Campos en los cuales han de tomarse medidas …” pág. 193.67 Informe del Relator Especial sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias, Sr. Bacre WalyNdiaye, E/CN.4/1997/60, 24 de diciembre de 1996, párrafo 47.68 Artículos 1 y 2, Constitución.69 Preámbulo, Acuerdo Final de Paz.

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1. Fortalezca aún más los recursos y el apoyo proporcionados a las entidades públicasencargadas de proteger y promover los derechos humanos e investigar los abusos de losderechos humanos, particularmente a la Procuraduría de los Derechos Humanos, y a lasinstituciones encargadas de la administración de justicia.

2. Amplíe las iniciativas en marcha para la difusión de los acuerdos de paz, incluso en losidiomas indígenas respectivos, tanto por escrito como por radio y los otros mediosapropiados.

3. Tome acciones decisivas para separar las funciones del ejército y la Policía NacionalCivil, de conformidad con las funciones asignadas en los acuerdos de paz, y parafortalecer aún más la capacidad de esta última de satisfacer las demandas de protecciónde la seguridad de la ciudadanía.

4. Adopte las medidas necesarias para asegurar que los servicios de inteligencia, tantomilitar como civil, sean sujetos a la supervisión debida del congreso.

5. Amplíe las iniciativas en marcha para la difusión y promoción del Informe de laComisión para el Esclarecimiento Histórico, especialmente las conclusiones yrecomendaciones, incluso por medio de los programas relacionados con la enseñanza dela historia nacional en las escuelas.

6. Adopte medidas concretas para implementar plenamente las recomendaciones de laComisión de Esclarecimiento Histórico, incluyendo, antes de nada, el establecimiento dela Fundación para la Paz y la Concordia, que se encargará de implementar esasrecomendaciones.

7. Amplíe las oportunidades para que los funcionarios del Estado reciban información ycapacitación relativa a las obligaciones del Estado en el marco del sistema interamericanode derechos humanos y a aquellas emanadas, en general, del derecho internacional enmateria de derechos humanos

CAPÍTULO II

EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS EINICIATIVAS PROTECTORAS RECIENTES DEL ESTADO

a. Obligaciones del Estado e inicitiativas para fortalecer el marconormativo aplicable

1. En el sistema de la OEA, las obligaciones de Guatemala en materia de derechos humanos sederivan de la Carta de la OEA, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombrey, más específicamente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que ese país ratificóel 25 de mayo de 1978. Guatemala posteriormente aceptó la jurisdicción contenciosa de la CorteInteramericana el 9 de marzo de 1987. Guatemala pasó a ser Parte en la ConvenciónInteramericana para Prevenir y Sancionar la Tortura el 29 de enero de 1987, y en la ConvenciónInteramericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención deBelém do Pará” el 4 de abril de 1995.

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2. Durante el año 2000, Guatemala ha realizado dos avances especialmente dignos de menciónque demuestran su compromiso con la protección de los derechos humanos dentro del sistemaregional. El 25 de febrero de 2000, el Estado depositó su instrumento de ratificación de laConvención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas. Dada la historia delconflicto, que incluía la práctica de desapariciones forzadas por parte de agentes del Estado, estecompromiso de prevenir, sancionar y erradicar esta aborrecible violación tiene especialresonancia. Es, por esa razón, particularmente desafortunado que el instrumento de ratificaciónincluya una reserva, la primera entre todos los Estados Parte. La Comisión analiza esta reserva enel capítulo V, relativo al derecho a la vida, y recomienda que se la retire. Al respecto, esimportante destacar que en su respuesta al proyecto del informe y sus recomendaciones, el Estadoseñalo que “[e]xiste voluntad política del Gobierno para proponer el retiro de esta reserva a laConvención”.

3. Más recientemente, el 5 de octubre de 2000, Guatemala depositó su instrumento de ratificacióndel Protocolo Adicional en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo deSan Salvador”. Este importante acto es coherente con la prioridad que los acuerdos de paz dan ala consecución de avances en la realización de estos derechos, prioridad que se deriva del papelque desempeñaron las injusticias en estas áreas en la provocación del conflicto.1

4. La Comisión aprecia la ratificación de estos instrumentos y reconoce que es ésta unamanifestación de un compromiso del Estado, que se va profundizando, con los valores del sistemaregional. La Comisión espera trabajar con el Estado en su empeño de implementar plenamente lasdisposiciones de cada instrumento. Sus análisis y recomendaciones relativos a la cuestión de lasdesapariciones, que constan en el capítulo IV, infra, y a la protección de los derechoseconómicos, sociales y culturales, capítulo III, infra, están encaminados a asistir al Estado en laconsecución de avances adicionales en estas áreas.

b. Iniciativas recientes de Guatemala en relación a casospresentados ante la Comisión

5 La firma del acuerdo de paz abrió nuevas posibilidades de avance en la protección de losderechos humanos y de una mayor participación en el sistema interamericano de derechoshumanos. En virtud de esta apertura, la administración de Portillo ha adoptado un enfoquesumamente positivo con respecto a sus obligaciones en relación a casos presentados ante laComisión.

6. El 3 de marzo de 2000, durante audiencias convocadas por la Comisión con ocasión de su 106°período de sesiones, el Estado declaró que, como parte de su política en materia de derechoshumanos, se comprometería a cumplir con las recomendaciones emitidas por la Comisión en losinformes 39/00 y 40/00, el primero concerniente a 44 casos de ejecución extrajudicial ocurridosen 1990 y 1991 y el segundo concerniente a 5 casos de desaparición forzada correspondientes almismo período. El Estado indicó, además, que iniciaría un diálogo con los peticionarios parabuscar una posible solución amistosa en otros casos en tramite. En cada caso, el Estado y lospeticionarios posteriormente acordaron realizar negociaciones hacía este fin. Se llegó a estosacuerdos sobre la base del reconocimiento expreso del Estado de su responsabilidad institucionalpor las violaciones denunciadas, su compromiso de hacer justicia y su compromiso de garantizarreparaciones a las víctimas y familiares.

1 Véase capítulo III, infra, sección A.

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7. En relación al cumplimiento de las recomendaciones emitidas en los Informes 39/00 y 40/00, el13 de abril de 2000, el Estado presentó un documento formal firmado en el que se comprometía aimplementarlas. El Estado aceptó la responsabilidad por los hechos determinados por la Comisióny las consecuentes violaciones de la Convención (así como de la Constitución de Guatemala). Secomprometió a localizar a los familiares de las víctimas para garantizar su derecho aindemnización, a investigar, enjuiciar y castigar a los responsables, inclusive, en lo posible, a losresponsables de denegación de justicia, y a informar a la Comisión cada cuatro meses sobre elprogreso logrado.

8. El 9 de agosto de 2000, el Presidente de la República de Guatemala, Alfonso Portillo,reconoció la “responsabilidad institucional” del Estado de Guatemala por las violaciones a losderechos humanos denunciadas en los casos: Masacre de las Dos Erres (11.681), Marcos FidelQuisquinay (12.199), Francisco Guarcas Cipriano (11.275), Finca “La Exacta”, Sergio MiguelFuentes Chavez (11.254) Juan Humberto Ramos Cifuentes (11.544) y Juan José Méndez y otro(12.020), que se encontraban pendientes ante la Comisión. El acta de reconocimiento, que fuecelebrado en la Ciudad de Guatemala, contó con la presencia de la Comisión, a saber, ClaudioGrossman, Miembro de la Comisión, Jorge Taiana, Secretario Ejecutivo, y Pablo Saavedra,abogado de la Secretaría. El Presidente Portillo declaró su compromiso de buscar la soluciónamistosa de estos casos y en otra serie de casos, entendiéndose que esto incluiría necesariamentela aclaración de los hechos con el fin de garantizar el enjuiciamiento y castigo de losresponsables, así como reparaciones legales y económicas para las víctimas o sus familiares.

9. El Presidente Portillo declaró que la prosecución de estos objetivos por parte del Estado sefundamentaba en la necesidad de (1) reparar las violaciones perpetradas, (2) recuperar laconfianza de la población en que, en casos de violaciones fundamentales, puede buscar una justareparación, incluyendo, antes que nada, una justicia rápida y efectiva, (3) obligar a lasinstituciones gubernamentales a garantizar la observancia efectiva de los derechos humanos y (4)fortalecer el sistema regional de protección de los derechos humanos.

10. El día 10 de enero de 2001 el Estado guatemalteco a la luz del reconocimiento deresponsabilidad que había efectuado indemnizó a los familiares de las víctimas en los siguientescasos: Juan Humberto Ramos y Cecilio Jax (caso 11.544), Marcos Fidel Quisnay Concua(12.199), Sergio Miguel Fuentes Chávez (11.554) Juan José Méndez Toc (12.020). Asimismo,indemnizó a los familiares de las víctimas de dos casos que se encontraban publicados: Samuel dela Cruz Gómez (caso 10.606) y Francisco Guarcas Cipriano (11.275).

11. El 2 de marzo de 2001 el Estado guatemalteco y la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP)firmaron las bases para un acuerdo de solución amistosa en el caso de la periodista Irma Flaquer(11.766).

12. La Comisión considera que el mecanismo de solución amistosa ofrece un importanteinstrumento que los peticionarios y el Estado pueden aprovechar para buscar la resolución decasos pendientes y alienta vigorosamente a las partes en sus acciones. Es especialmente notable yalentador que el Estado haya reconocido su responsabilidad en los casos en referencia. De igualmanera, el Estado guatemalteco se comprometió a que los procesos de solución amistosacomprenden una reparación y/o asistencia adecuada de las víctimas o sus familiares y a "darseguimiento y promover las investigaciones de los hechos objeto de la presente declaración, aenjuiciar tanto civil, como penal y administrativamente a las personas que, en cumplimiento defunciones estatales o prevalidos del poder público, se presume que tuvieron participación en laviolación alegada…”. La CIDH valora este importante paso del Gobierno del Presidente AlfonsoPortillo, de reconocer responsabilidad por violaciones a los derechos humanos en los casos

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señalados y el compromiso que asumió de iniciar soluciones amistosas para hacer justicia a travésde la búsqueda de la verdad, sanción de los responsables e indemnización a las víctimas o susfamiliares. Este enfoque positivo al sistema de casos representa un avance con respecto a lafunción del Estado en el sistema regional de derechos humanos, y como la Comisión expresó ensu comunicado de prensa 2/00, “esta actitud del nuevo gobierno es un ejemplo hemisférico alrespecto”.

13. De manera general, puesto que la violación de un derecho individual protegido generaresponsabilidad internacional y puesto que esa responsabilidad continúa hasta que haya sidocumplida a través de las medidas necesarias de rendición de cuentas y reparación, la Comisióntomará las medidas necesarias para dar el seguimiento necesario a los acuerdos de soluciónamistosa, y deberá continuar velando para que se dé pleno cumplimiento a sus recomendacionesen relación a pasados casos de violaciones. Igualmente, como se discutirá más adelante, laComisión considera que el pleno cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión para elEsclarecimiento Histórico es un requisito esencial para cumplir con la responsabilidadinternacional incurrida en relación a las violaciones del conflicto.

c. Consideraciones relativas al presente informe

14. La aprobación y publicación del presente informe se produce en el contexto de un complejoproceso de implementación de los acuerdos de paz, un proceso que debe ser acompañado porredoblados esfuerzos para fortalecer la administración de justicia, entre otros aspectos esenciales,hacia el logro de la justicia social mediante la vigencia del estado constitucional de derecho y laaplicación de la ley. Este informe tiene el propósito de asistir al Gobierno de Guatemala en sutratamiento de los desafíos pendientes a través de la presentación de conclusiones yrecomendaciones cuyo fin es el mejoramiento del cumplimiento estatal con sus obligacionesinternacionales en materia de derechos humanos.

15. En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado, por su parte, valoró la preocupaciónde la Comisión sobre la situación de los derechos humanos en el país, y reiteró:su compromiso de seguir avanzando en la plena vigencia de los mismos, utilizando para ellotodos los recursos y capacidades de las instituciones nacionales, al igual que la voluntad políticadel Gobierno de atender las recomendaciones que emanen de los organismos internacionales deprotección, de los que Guatemala es parte. En el mismo sentido, el Estado indicó que:

considera que el [presente] Informe es oportuno en el tiempo, ya que nos permite teneruna visión de la situación de los derechos humanos en Guatemala al final del milenio, conlo cual se podrán contrastar los avances hacia el futuro y los grandes desafíos que losguatemaltecos tenemos que enfrentar para superar las deficiencias que en esta materiaaún padecemos.

16. La Comisión valora la actitud constructiva que el Estado ha reflejado en su respuesta alproyecto de informe, y espera continuar contando con la colaboración positiva de los sectoresgubernamentales y no gubernamentales en el proceso de dar seguimiento a las conclusiones yrecomendaciones expuestas. En este respecto, la Comisión alienta a los actores del sector estatal yde la sociedad civil a intensificar sus esfuerzos hacia la implementación plena de los acuerdos depaz como un marco para el mejoramiento de la situación de los derechos humanos. Finalmente, laComisión se encuentra siempre dispuesta a contribuir, dentro del marco de su competencia y delos objetos y fines de la Convención Americana, al afianzamiento de los esfuerzos destinados alograr la paz y la concordia del pueblo guatemalteco.

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CAPÍTULO III

DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

a. Introducción

1. La Convención Americana señala en su preámbulo que "sólo puede realizarse el ideal del serhumano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cadapersona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechosciviles y políticos".

2. Asimismo, en el Preámbulo del Protocolo de San Salvador se ha señalado que la estrecharelación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de losderechos civiles y políticos, por cuanto las diferentes categorías de derechos constituyen un todoindisoluble que encuentran su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, porlo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sinque jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros.1

3. Un análisis de la situación de los derechos, económicos, sociales y culturales en Guatemalahoy en día, necesita ser visualizada desde una perspectiva histórica para poder entender tanto losavances y problemas presentes, como los desafíos futuros. En este sentido, nos remitiremos a lasconclusiones de la Comisión de Esclarecimiento Histórico, quien sobre el particular señaló:

….concluye que la estructura y la naturaleza de las relaciones económicas, culturales ysociales en Guatemala han sido profundamente excluyentes, antagónicas y conflictivas,reflejo de su historia colonial.2

El carácter antidemocrático de la tradición política guatemalteca tiene sus raícesen una estructura económica caracterizada por la concentración en pocas manos de losbienes productivos, sentando con ello las bases de un régimen de exclusiones múltiples, alas que se sumaron los elementos de una cultura racista, que es a su vez la expresión másprofunda de un sistema de relaciones violentas y deshumanizadoras. El Estado se fuearticulando paulatinamente como un instrumento para salvaguardar esa estructura,garantizando la persistencia de la exclusión y la injusticia.3

La ausencia de una política social eficaz por parte del Estado, con excepción de la épocaque abarca 1944 hasta 1955, acentuó una dinámica histórica excluyente. En muchos casoslas políticas estatales durante el período reciente propiciaron las desigualdades o, como

1 “Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entresí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos de forma global[1]y de manera justa yequitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia delas particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales yreligiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos yculturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales”.Declaración y Programa de Acción de Viena (parte I, párr. 5), aprobada por la Conferencia Mundial de losDerechos Humanos, Viena, 25 de junio de 1993 (A/CONF.157/24(Part I), cap.III.2 Informe de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, Guatemala Memoria del Silencio, Tomo V,Conclusiones y Recomendaciones, pág. 21.3 Id., págs. 21 a 22.

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mínimo, su endémica debilidad institucional permitió que éstas se exacerbaran. Comomuestra, durante los veinte años de mayor crecimiento económico en Guatemala (1960-1980), el gasto social del Estado fue el menos de Centroamérica y la carga tributaria fue asu vez la más baja.

Por su mismo carácter excluyente el Estado fue incapaz de lograr un consensosocial en torno a un proyecto de nación que pudiera aglutinar al conjunto de la población.Concomitantemente renunció a su papel de mediador entre los intereses sociales yeconómicos divergentes, abriendo un vació que facilitó la confrontación directa entre lossectores afectados. …4

Quedo así conformado un círculo vicioso donde la injusticia social provocóprotesta y luego inestabilidad política, que permanentemente sólo tuvo dos respuestas:represión o golpe militar. Frente a movimientos que proponían reivindicacioneseconómicas, políticas, sociales o culturales, el Estado recurrió crecientemente a laviolencia y el terror para mantener el control social. En este sentido la violencia políticafue una expresión directa de la violencia estructural de la sociedad.5

…. [F]enómenos coincidentes como la injusticia estructural, el cierre de los espaciospolíticos, el racismo, la profundización de una institucionalidad excluyente yantidemocrática, así como la renuencia a impulsar reformas sustantivas que pudieranhaber reducido los conflictos estructurales, constituyen los factores que determinaron enun sentido profundo el origen y ulterior estallido del enfrentamiento armado.6

4. Como consecuencia de la situación descrita, en donde la gran mayoría de la sociedadguatemalteca se ha visto históricamente postergada del desarrollo económico, en los acuerdos depaz de 1996, se firmó el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. En esteAcuerdo se señaló: “Que una paz firme y duradera debe cimentarse sobre un desarrollosocioeconómico orientado al bien común que responda a las necesidades de toda la población.Que ello es necesario para superar las situaciones de pobreza, extrema pobreza, discriminación ymarginación social que han obstaculizado y distorsionado el desarrollo social, económico,cultural y político del país, y han constituido fuente de conflicto e inestabilidad”.

5. La Comisión en el presente Informe analizará únicamente algunos de los derechos sociales,culturales y económicos establecidos en el “Protocolo Adicional a la Convención Americanasobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolode San Salvador”. Este análisis lo hará a la luz de lo establecido en el “Protocolo de SanSalvador” y lo señalado en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria.Asimismo, se tratará de tomar siempre en consideración lo referente a la población indígena, yaque esta representa más del 50% de la población y a su vez lo que diga relación a las áreasrurales, atendido que el Estado guatemalteco es esencialmente rural, en donde alrededor del 60%de la población vive en estas áreas y su principal fuente de divisas proviene de las mismas.78

4 Id.5 Id.6 Id., pág. 24.7 La población estimada para Guatemala para el año 2000 era de 11.385 millones de habitantes. El 60.6%vive en zonas rurales y el 39.4 en zonas urbanas. La media de latinoamericana que vive en zonas rurales esde 23%. Véase, Informes de las Comisión Económica para América Latina (CEPAL).8 En 1997 las exportaciones agrarias representaban el 57.4% de las exportaciones de Guatemala. Esto essignificativo si se compara con la realidad de otros países en donde hay una gran población indígena y

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Dentro de este contexto, la Comisión analizará en primer mención el Índice de DesarrolloHumano en Guatemala desde una perspectiva comparada. Luego se analizará la situación de lasalud y educación. Posteriormente se hará mención al denominado Pacto Fiscal como una de lasherramientas fundamentales para lograr un desarrollo social sostenible en Guatemala. Por último,se formularan conclusiones y recomendaciones.

b.Consideraciones generales

6. El 6 de Octubre de 2000, el Estado guatemalteco depósito en la Secretaría General de laOrganización de Estados Americanos su ratificación al “Protocolo Adicional a la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,Protocolo de San Salvador”. La Comisión valora esta iniciativa del Estado guatemalteco y esperaque el “Protocolo de San Salvador” logre una vigencia efectiva y sirva para promover y alcanzaruna mayor justicia social en Guatemala.

7. Guatemala muestra la segunda más desigual distribución del ingreso del hemisferio, en dondeel 20 % más rico de la población consume el 63% de los ingresos totales en cambio el 20 % máspobre consume solamente el 2.1 % de los ingresos totales. El 39.8% de la población gana menosde un dólar diario. Se estime que el 57% vive bajo la línea de la pobreza.9

8. Un desarrollo sostenido de la economía es fundamental para la inversión pública y el logro delas metas sociales. Consciente de la importancia de esto en el Acuerdo Socioeconómico, sereconoció que “el crecimiento acelerado del país es necesario para la generación de empleos y sudesarrollo social.” En este sentido, el Gobierno se comprometió en los acuerdos de paz a adoptarpolíticas económicas tendientes a alcanzar un crecimiento sostenido del producto interno bruto(PIB) a una tasa no menor del 6% anual con el objeto de desarrollar una política social avanzada.El crecimiento del producto interno bruto desde los años 1997 a 2000 en Guatemala ha sido de:1997, 4,3%; 1998, 5.1%; 1999, 3.6%; 2000, 3.6% (estimado).

9. De los datos anteriores podemos apreciar que en 1997 y 1998 la economía guatemaltecaregistró tasas de crecimiento acorde con las metas señaladas en los acuerdos de paz. Este aumentoen el crecimiento se debió básicamente a un aumento en la inversión pública y a los avances en laestabilidad macroeconómica. Sin embargo, podemos apreciar que en el año 1999 y las

rural, por ejemplo en Bolivia las exportaciones agrarias cubren el 3.1% del total de las exportaciones, enPerú el 8.8% y en Ecuador el 31.9%.9 La extrema pobreza es la denegación de todos los derechos humanos. La extrema pobreza establece porconsiguiente un vínculo indivisible entre cada uno de los derechos de la persona. Los Estados tienen laresponsabilidad primaria de aplicar el conjunto de derechos de los más pobres.(…)La pobreza extrema es incompatible con el ejercicio del derecho a un nivel de vida adecuado (artículo 25de la Declaración Universal de Derechos Humanos) y habida cuenta de que todos los aspectos de la vidason interdependientes, las personas extremadamente pobres están privadas del conjunto de sus derechos. Lamayoría de las veces carecen de presencia en la sociedad y por ende son excluidos de la vida económica ysocial y no pueden ejercer sus derechos, en especial los relativos a sus necesidades más esenciales. Lapobreza extrema constituye, por consiguiente, el ejemplo más ilustrativo del vínculo indivisible que une losdistintos derechos humanos” ONU, Comisión de Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y la ExtremaPobreza, Informe presentado por la señora A.-M. Lizin, experta independiente, DocumentoE/CN.4/2000/52, 25 de febrero de 2000, párr. 2, 6, y 14.

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estimaciones para el 2000 están muy por debajo de la meta del 6%, lo cual significa una menorgeneración de empleos e ingresos para la población.10

c. Indice de desarrollo humano (IDH)11

10. El Estado guatemalteco en el año 2000 fue catalogado en cuanto a su IDH en el lugar 120 deun total de 174 países. Esto coloca a Guatemala, después de Haití con segundo IDH más bajo delhemisferio.12

11. En lo que se refiere al índice del desarrollo humano dentro de las diferentes regionesgeográficas de Guatemala, la Región Metropolitana (departamento de Guatemala) es la que tieneun mayor IDH. En contrapartida las regiones Norte y Noroccidente, con mayores proporciones depoblación indígena, presentan los índices más desfavorables. En este sentido, el ingreso de laregión metropolitana pasó a ser equivalente a 1.6 veces la media nacional en 1989 a 2,1 veces lamedia en 1994, para luego mantenerse a un nivel 2.0 veces mayor en 1998. En contraste, laregión noroccidental, la de menos ingresos, que pasó de tener un ingreso equivalente a poco másde la mitad de la media nacional en 1989 (0.6 veces la media) a cerca de la mitad en 1994 (0.5veces la media) y a menos de la mitad en 1998 (0.4 veces la media).13 14A continuación sepresenta un cuadro sobre el IDH por regiones en Guatemala:

Cuadro 1Índice de Desarrollo Humano por región

1989, 1994 y 1998Diferencia

Región 1989 1994 1998 94/89 98/94Metropolitana 0.62 0.68 0.70 0.06 0.02Norte 0.42 0.43 0.53 0.01 0.10Nororiente 0.52 0.53 0.56 0.01 0.03Suroriente 0.50 0.52 0.57 0.02 0.05Central 0.48 0.54 0.58 0.06 0.04Suroccidente 0.47 0.51 0.54 0.04 0.03Noroccidente 0.42 0.46 0.49 0.04 0.03Petén 0.53 0.53 0.55 0.00 0.02País 0.51 0.55 0.59 0.04 0.04Fuente: Informe del PNUD 1999. Informe que se basó en Elaboración propia con base en datosde: INE, Encuesta Nacional Sociodemografico 1989; X Censo de Poblacion y V de Habitacion1994; y Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares, 1998/99.

10 Entre las principales causas que se han señalado para que en los años 1999 y 2000 haya una disminuciónen el crecimiento del producto interno bruto están a) los efectos negativos del huracán Mitch; b) la caída delos precios internacionales del café, banano y caña de azúcar y los aumentos internacionales del petróleo; c)el aumento del déficit fiscal; d) la quiebra de algunas instituciones financieras.11 El Índice de Desarrollo Humano es aquel mecanismo utilizado por Naciones Unidas para medir eldesarrollo de los países basado en indicadores de ingreso, de esperanza de vida y educación.12 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe Guatemala: el rostro rural deldesarrollo humano, 1999 (en lo sucesivo “Informe PNUD Guatemala 1999”).13 Id.14 Sobre la forma en que se calcula IDH véase el final de este Capítulo.

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12. De los datos expuestos también se puede observar que en 1998 el IDH fue superior a 1994 y a1989 respectivamente, observándose una tendencia de mejoría tanto a nivel nacional como a nivelregional. De acuerdo a lo señalado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo “lasmejoras para los índices fueron principalmente el resultado de aumento de la esperanza de vidaseguido por aumentos del ingreso. Las mejoras en educación, aun cuando fueron importantes enel período, no dieron lugar a una mayor participación de este componente en el período 1994-1998”.15

13. En atención a que en Guatemala cerca del 60% de la población vive en áreas rurales esfundamental analizar el desarrollo que el IDH ha experimentado en las áreas urbanas y rurales.Para el Guatemala en su conjunto el IDH rural era más de 14 puntos porcentuales menor que elIDH urbano.16 Asimismo, de los datos que se exponen a continuación el IDH urbano más bajo(0.60, en la región Noroccidente) era mayor que el IDH rural más alto (0.55, en la región central),con la excepción de la región metropolitana (0.64).17 A continuación se presenta un cuadro con elIDH en las áreas urbano y rurales de Guatemala:18

Cuadro 2Índice de Desarrollo Humano por Región y área

1998Región Total Urbano Rural Diferencia

Metropolitana 0.70 0.736 0.638 0.098Norte 0.53 0.602 0.513 0.089Nororiente 0.56 0.647 0.542 0.105Suroriente 0.57 0.632 0.543 0.089Central 0.58 0.608 0.553 0.055Suroccidente 0.54 0.624 0.509 0.115Noroccidente 0.49 0.6 0.469 0.131Petén 0.55 0.666 0.505 0.161País 0.59 0.672 0.536 0.136

14. Los datos anteriores muestran la necesidad que las acciones que se impulsen a finde elevar el desarrollo humano y la equidad social deben comprender criterios que abarquen tantolas áreas rurales como urbanas y no sólo los de naturaleza geográfica, especialmente enconsideración a que la población guatemalteca es mayoritariamente rural. Esto requiere que lasacciones que emprenda el Estado deben efectivamente beneficiar a la comunidad en su conjunto yno sólo a las áreas de mayor desarrollo.19

15 Id.16 Id.17 Id.18 Véase, Informe del PNUD Guatemala 1999.19 En este sentido el Estado guatemalteco ha señalado que se están haciendo grandes esfuerzos paraaumentar en forma significativa la red vial del país. De esta manera, ha indicado que se está trabajando enel mejoramiento de las carreteras existentes y en la construcción de otras nuevas. Por ejemplo, para el año2001 se espera avanzar en el 75% de la pavimentación de la carretera Cobán, Alta Verapaz-San BenitoPetén.

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d. Educación

15. El Protocolo de San Salvador establece en su artículo 13 las siguientes disposicionesconcernientes al derecho a la educación:

1. Toda persona tiene derecho a la educación.

2. Los Estados partes en el presente Protocolo convienen en que la educación deberáorientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de sudignidad y deberá fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismoideológico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen, asimismo, enque la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en unasociedad democrática y pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer lacomprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los gruposraciales, étnicos o religiosos y promover las actividades en favor del mantenimiento de lapaz.

3. Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr elpleno ejercicio del derecho a la educación:

a. La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente;

b. La enseñanza secundaria en sus diferentes formas, incluso la enseñanzasecundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible atodos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantaciónprogresiva de la enseñanza gratuita;

c. La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la basede la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y, en particular,por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita;

d. Se deberá fomentar o intensificar, en la medida de lo posible, la educaciónbásica para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclocompleto de instrucción primaria;

e. Se deberán establecer programas de enseñanza diferenciada para losminusválidos a fin de proporcionar una especial instrucción y formación apersonas con impedimentos físicos o deficiencias mentales.

4. Conforme con la legislación interna de los Estados partes, los padres tendrán derecho aescoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos, siempre que ella se adecue alos principios enunciados precedentemente

5. Nada de lo dispuesto en este Protocolo se interpretará como una restricción de lalibertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones deenseñanza, de acuerdo con la legislación interna de los Estados partes.

16. En la historia guatemalteca la educación nunca fue un área prioritaria de preocupación porparte del Estado. Los ingresos del producto interno bruto destinado a educación siempre fueron

39

mínimos, históricamente los más bajos de la región centroamericana.20 Asimismo, el acceso a laeducación se ha caracterizado por ser excluyente para los sectores más pobres y en las áreasrurales. “Según proyecciones basadas en los últimos datos censales, para 1998 el 61% de loshombres y el 67% de las mujeres mayores de 7 años tenían un nivel de escolaridad inferior a tresaños de primaria, y cerca de un 30% de los hombres y un 40% de las mujeres nunca asistieron ala escuela.”21 El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) estima que el promedio de escolaridaden Guatemala es de sólo 2.3 años.

17. En el Acuerdo Socioeconómico se hace especial mención a la educación y se indica que estacumple un papel fundamental para el desarrollo económico, cultural, social y político del Estadoguatemalteco.

18. En los acuerdos de paz el Gobierno se comprometió a “aumentar significativamente losrecursos destinados a educación. Como mínimo el Gobierno se propone incrementar, para el año2000, el gasto público ejecutado en educación en relación con el PIB en 50% respecto del gastoejecutado en 1995.”

19. Desde 1995 el financiamiento global para la educación ha aumentado aunque su nivel todavíacorresponde en proporción del producto interno bruto a uno de los más bajos de América Latina.El financiamiento global para la educación de 1994 a 1998 ha sido:

Cuadro 3Metas y gasto ejecutado en el sector educación

(miles de quetzales y porcentajes)1994-1998

Ano PIB

Gastos ensector

educacion

Gastos ensector

educacion% del PIB

Mesasegun

acuerdosde Paz

Meta en %del PIB

DiferenciaGastos y

Metas

Presupuesto delEstado

realizado

Presupuestode

educacion% del

presupuestototal

1994 74,669.70 1,156.60 1.55 - - 8,447.40 13.691995 85,156.70 1,411.90 1.66 - - 8,928.70 15.811996 95,748.60 1,504.60 1.58 1,747.60 1.83 -0.25 9,886.50 15.221997 107,942.9

01,900 1.76 2,060.40 1.91 -0.15 13,840.9

013.73

Fuente: Banco de Guatemala MINUGUA y Ministerio de Finanzas.

20. A la luz de los datos observados, se debe señalar que para resolver los problemas deeducación pendientes en Guatemala, será necesario aumentar significativamente los recursosanuales para tal fin.

21. En lo que respecta a la alfabetización, aproximadamente un 31.7% de la poblaciónguatemalteca es analfabeta. En la última década (1989 a 1999) se ha reducido el analfabetismoen un 8.9%. El analfabetismo en el área rural alcanza un 40%, con tasas de 39.4% entre las 20 Por ejemplo, en 1995 el gasto social en educación en Guatemala en relación al producto interno bruto fuedel 1,8 %. En los otros países centroamericanos fue: El Salvador 2%; Honduras 3,7%; Nicaragua 4,3 %;Costa Rica 5,3% y Panamá 4,9 %. En América latina solamente Haití asigna un porcentaje menor de supresupuesto en educación que Guatemala. Véase, Informe del PNUD Guatemala 1999.21 Id

40

mujeres y de 29.7% entre los hombres. En el área urbana la tasa alcanza a (15%) y la diferenciaentre hombres (10.3%) y mujeres (18.8%).22 La Comisión ha recibido información que indica quepor ley el 1% del presupuesto nacional se destina a alfabetización. En los cuadros siguientespuede observarse un panorama general del analfabetismo en Guatemala:

ANALFABETISMO

1996 1997 1998 1999

36.2 34.5 31.7 29.8

HOMBRES 29.2 27.8 26.3 24.8

MUJERES 43.5 41.4 39.8 34.9

Cuadro 4 Analfabetismo(en porcentaje)

1994-1998Departamento 1994 1998 Diferencia

Depto. 75% a 100%indigena

62.8 52.2 -10.6

Deptos. 50% a 74.9%indigena

46.7 36.7 -10.0

Depto. 25% a 49.9%indigena

40.7 33.1 -7.6

Deptos. 0% a 24.9%indigena

38.6 29.0 9-.6

Guatemala 13.8 11.2 -2.6Totonicapan 52.1 44.0 -8.1Solola 58.0 49.8 -8.2Alta Verapaz 72.7 58.2 -14.5Quiche 68.4 56.6 -11.8Chimaltenango 44.1 31.7 -12.4Huehuetenango 56.5 45.9 -10.6Quetzaltenango 34.5 26.5 -8.0Suchitepéquez 44.4 35.3 -9.2Baja Verapaz 54.2 44.1 -10.1San Marcos 43.5 34.4 -9.1Sacatepéquez 23.0 18.6 -4.4Jalapa 46.8 38.9 -7.9Retalhuleu 35.9 29.1 -6.8Chiquimula 51.2 41.7 -9.6Petén 44.0 35.8 -8.2 22 Id.

41

Izabal 39.0 31.7 -7.3Escuintla 36.9 25.9 -11.0Jutiapa 39.5 32.1 -7.4Zacapa 36.0 29.2 -6.8Santa Rosa 37.6 28.9 -8.7El Progreso 42.5 26.4 -16.1

Total 38.8 31.7 -7.1Fuente: CONALFA y elaboracion propia de datos clasificados porporcentajes de poblacion indigena.

22. A pesar de los avances experimentados, Guatemala tiene la segunda tasa más alta deanalfabetismo de América Latina, solo superada por Haití.23Es fundamental que se continúe conlos esfuerzos destinados a reducir el analfabetismo en Guatemala.

23. En Guatemala el acceso a la educación sigue siendo restringido y excluyente, solamente un55% de los niños asisten a la educación primaria, un 19.5% a la educación secundaria y sólo un4.8% de los jóvenes a la educación superior.24 A continuación se presenta un cuadro con las tasasde asistencia neta por región a nivel educativo en los años 1989, 1994 y 1998:

Cuadro 5Tasa de asistencia neta por región a nivel educativo

(en porcentaje)1989, 1994 y 1998

1989 1994 1998Region Primari

aSecundaria

Superior Primaria Secundaria

Superior Primaria Secundaria

Superior

Metropoli-tana

62.6 33.3 10.0 75.0 40.1 9.5 71.0 40.0 12.3

Norte 34.0 8.5 1.2 34.2 7.1 0.6 45.9 10.6 0.9Nororiente 53.8 15.1 0.7 56.5 16.7 0.8 46.0 16.2 1.2Suroriente 51.5 13.9 0.8 57.8 12.1 0.5 60.8 17.8 0.9Central 50.2 16.2 1.7 62.5 17.6 1.4 59.8 15.2 3.6Surocci-dente

42.9 13.6 1.1 53.2 13.4 1.4 54.3 15.3 3.4

Norocci-dente

33.2 4.5 0.0 41.5 6.7 0.4 44.5 7.7 0.5

Peten 45.1 13.9 0.0 49.4 10.7 0.3 55.8 18.0 0.3Pais 47.0 16.6 3.2 55.4 18.2 3.1 55.5 19.5 4.8Fuente: Elaboracion con base en informacion de: Ecuesta Nacional Sociodemografica 1989; 5 Censo de Poblacion yde Habitacion 1994; Encueta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares 1998/99.

23 En el Acuerdo socioeconómico el Gobierno se comprometió a desarrollar programas de alfabetización entodos los idiomas técnicamente posibles y a ampliar el porcentaje de alfabetismo a un 70% para el año2000.24 En los Acuerdos de Paz se estableció el compromiso de que para el año 2000 todos los niños menores de12 años completen sus primeros tres años de educación primaria.

42

24. Estos datos son alarmantes para el futuro de Guatemala, toda vez que hay una “incapacidadpara equiparar con los conocimientos mínimos a la mayoría de su población, que justamente es laque representa el futuro de la nación.”25 Es fundamental que el Estado guatemalteco haga elmáximo de esfuerzos para ampliar la cobertura en educación, ya que esta es la herramientafundamental para el desarrollo sostenible.26

25. La Comisión desea hacer especial mención a un punto del Acuerdo Socioeconómico y quedice relación con el compromiso del Gobierno a elaborar y ejecutar un programa de educacióncívica nacional para la democracia y la paz que promueva la defensa de los derechos humanos, larenovación de la cultura política y la solución pacífica de los conflictos. La Comisión ha recibidoinformación que indica que los recursos destinados al “Programa de Educación Cívica” han sidomínimos lo cual no ha permitido desarrollarlo adecuadamente.

e. Salud

26. El Protocolo de San Salvador establece en su artículo 10 las siguientes disposicionesconcernientes al derecho a la salud:

Derecho a la salud

1. Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel debienestar físico, mental y social.

2. Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados partes se comprometen areconocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar las siguientesmedidas para garantizar este derecho:

a. la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad;

b.la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuossujetos a la jurisdicción del Estado;

c. la total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas;

d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales yde otra índole;

e. la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de losproblemas de salud, y la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos demás alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables.

25 Id.26 La Comisión recibió información por parte del Estado guatemalteco que señala que el Ministerio deEducación viene desarrollando una serie de programas colaterales llamados a beneficiar a la poblaciónescolar, principalmente de las áreas rurales, entre los cuales se encuentran: Proyecto de Atención Integral alNiño Menor de seis años (PAIN), programa de Educación Bilingüe Intercultural, y Centros deAprestamiento Comunitario de Educación Preescolar (CENACEP).

43

27. Históricamente en el Estado guatemalteco los recursos del presupuesto nacional destinados asalud han sido muy bajos.27 Esta situación ha llevado a que Guatemala tenga uno de los índices desalud más bajos de América Latina como veremos posteriormente.

28. En el Acuerdo Socioeconómico se hace especialmente mención a la salud y se indica quedebe llevarse a cabo una reforma del sector salud orientada a hacer efectivo el ejercicio “por lapoblación” de este derecho y debe basarse en una concepción integral de la misma (prevención,promoción, recuperación y rehabilitación).

29. En 1997, el Ministerio de Salud empezó a desarrollar la reforma del sector salud y definiócomo objetivos “extender la cobertura de los servicios de salud, incrementar la capacidadresolutiva y mejorar la capacidad de atención del servicio. A mediados de 1997 se creó el SistemaIntegral de Atención en Salud (SIAS), con la meta de aumentar la salud primaria a través deconvenios con organizaciones no gubernamentales de salud, que funcionan a nivel local, lascuales atienden a una persona específica por una retribución por persona atendida. Datospreliminares aportados a la Comisión indican que con el SIAS ha habido una extensión de lacobertura de salud, pero que ha su vez esta presenta algunas carencias materiales y deprestación.28

30. En los acuerdos de paz el Gobierno se comprometió a incrementar el gasto público en salud,en relación al PIB, como mínimo en 50% respecto del gasto ejecutado en 1995. El financiamientoglobal en salud y asistencia social en el período 1995-1999, es el siguiente:

SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL: METAS PRESUPUESTARIAS DE LOSACUERDOS DE PAZ(Porcentaje del PIB)

1995 1996 1997 1998 1999Real Meta Real Meta Real Meta Real Meta Real Meta

0.88 0.88 0.86 - 1.05 1.01 1.09 1.10 1.40 1.19

31. Desde 1995 el financiamiento global para la salud ha aumentado, aunque su nivel todavíacorresponde en proporción al producto interno bruto a uno de los más bajos de América Latina,solamente superado por Haití. El financiamiento global para el sector salud de 1994 a 1998 hasido:

27 Por ejemplo en 1994 el gasto social en salud como porcentaje del producto interno bruto en Guatemalafue de 0.9%; en El Salvador de 1.4%; Honduras 2.7%; Nicaragua 4.2%; Costa Rica 7.4%; Panamá 6.2%.Véase, Informes de la CEPAL 1998.

28 MINUGUA ha señalado por ejemplo que de acuerdo a la verificación efectuada a las mujeres ningunahabía recibido sulfato ferroso y el ácido fólico, y sólo la mitad había sido vacunada con toxoide tetánico.En cuanto a la niñez, se señala que la vacunación ha alcanzado alta cobertura, sin embargo, muy pocosniños menores de seis años estaban siendo atendidos en cuanto al control de crecimiento y ninguno habíarecibido sulfato ferroso, vitamina A o antiparásitos… más grave aún, en el 75% de los centros comunitariosvisitados no había suero oral cuando es conocida su importancia para las infecciones diarreicas. Véase,MINUGUA, Quinto Informe.

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Cuadro 6Gasto ejecutado en el sector salud y metas de acuerdos de paz

(en millones de quetzales y porcentajes)1994-1998

Ano PIB

Gastos ensector salud

Gastos desector salud% del PIB

Metassegun los

acuerdos depaz

Meta en %del PIB

Diferenciaa meta y

gato

1994 74,669.00 701.5 0.941995 85,156.70 750.4 0.881996 95,478.60 805.7 0.841997 107,942.10 1,105.80 1.02 1,089.50 1.01 0.021998 121,687.70 1,386.10 1.1 1,316.90 1.08 0.02Fuente: Banco de Guatemala, MINUGUA y Ministerio de Finanzas.Nota: No se incluyan gastos del ICSS

32. Hoy en día se ha señalado que la salud y las enfermedades “son procesos con determinaciónintersectorial en donde los factores de mayor importancia causal son de orden social, económico,ambiental y de estilo de vida, además de biológicos”.29 En este sentido, agua potable, drenajes,eliminación de basuras, y el acceso a la electricidad son esenciales para prevenir enfermedades ymejorar la salud de la población. En Guatemala hasta 1994 alrededor de un 32% de la poblaciónno tenía acceso a agua; el 68% de los hogares no contaba con servicios de drenaje; el 25% notenía disposición de excretas y el 44% no contaba con energía eléctrica.30 Estás cifras varíanconsiderablemente dependiendo del número de población indígena que exista. A continuación sepresenta un cuadro al respecto:

Cuadro 7Locales de habitación particulares ocupados con instalación

de agua, drenaje y energía eléctrica(en número de locales y porcentajes)

1994Departomento Total Locales Con Agua Con Drenaje Con

Disposicionde excretas

Con energiaelectrica

75% a 100%indigena

257,525 58.0 11.1 74.7 31.7

50% a 74.9%indigena

344.056 66.6 24.1 70.3 47.0

25% a 49.9%ingigena

301,368 57.3 19.7 69.8 40.6

0% a 24.9%indigena

291,369 66.3 27.8 67.8 57.9

Guatemala 359,390 86.7 66.6 88.7 91.7

29 Véase, Informe del PNUD Guatemala 1999.30 Véase, id.

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TotalRepublica

1,553,708 68.0 31.6 74.8 55.6

CorrelacionIndigena

-0.06 -0.39 -0.19 -0.37

CorrelacionRural

-0.55 -0.76 0.61 -0.72

Fuente: Elaboracion propia con base en informacion del Censo de 1994. INE.

33. Guatemala tiene después de Haití el más bajo índice de esperanza de vida al nacer de AméricaLatina. La esperanza de vida al nacer promedio en Guatemala es de 64.2 años, para los hombres ypara las mujeres es de 67.2 años. A continuación se presenta un cuadro con la esperanza de vidaal nacer de América Central:

Cuadro 8AMÉRICA CENTRAL: ESPERANZA DE VIDA AL NACER,

POR SEXO 1995-2000 a/(Años)

1995-2000Hombres Total Mujeres

Costa Rica 76.5 74.3 78.9El Salvador 69.4 66.5 72.5Guatemala 64.2 61.4 67.2Honduras 69.8 67.5 72.3Nicaragua 68.2 65.8 70.6Fuente: CEPAL.

34. Asimismo, Guatemala tiene una tasa de mortalidad general de 7.4 (período1995-2000), la másalta de América Central.31 La mortalidad infantil es de 46.0 (tasa por cada 1000 nacidos vivos),siendo también la más alta de América Central.32 A continuación se presentan dos cuadroscomparativos de la mortalidad infantil, uno en relación a los otros países de América Central y elotro según sexo, área rural o urbana, grupo étnico y regiones (a este último cuadro se le haagregado la variable de mortalidad de la niñez).

31 La tasa de mortalidad general para el período de 1995 a 2000 para los otros países de Centro América fuede 3.9 para Costa Rica; El Salvador 6.1; Honduras 5.4; Nicaragua 5.8; Panamá 5.1. Véase, CEPAL“Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe”; LC/MEX/L.387, 10de Agosto de 1999.32 El Estado guatemalteco señaló que gracias a los esfuerzos desplegados por éste en el período 1980-2000,la mortalidad infantil bajó de 91 a 46 niños fallecidos por cada mil nacidos vivos.

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Cuadro 9

SUBREGIÓN NORTE DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE:MORTALIDAD INFANTIL POR SEXO,

1995-2005 Total HombresMujeres

Costa Rica 12.1 13.7 10.5El Salvador 32.0 34.9 29.0Guatemala 46.0 50.5 41.3Honduras 35.0 39.7 30.2Nicaragua 43.4 48.5 38.0Fuente: CEPAL.

Cuadro 10Mortalidad infantil y de la niñez por región,

Sexo, área y etnicidad(Tasas de defunción por mil nacidos vivos)

1995, 1998-9Mortalidad Infantil

1995-1998/9Mortalidad de la ninez

1995-1998/9SexoMaculino 63 50 52 48Femenino 52 48 75 65AreaUrbano 45 49 60 58Rural 63 49 88 69Grupo etnicoIndigenas 64 56 94 79No indigenas 53 44 69 56RegionesMetropolitana 43 46 55 52Nororiental 53 54 79 68Suroriental 72 29 96 58Central 79 57 92 66Suroccidental 55 58 75 79Noroccidental 64 50 92 71Norte 63 40 104 61

Total 51 44 68 57Fuente: ENSMI de 1995 y de 1998/9.Los datos corresponden a los 10 anos anteriores a la encueta, conexcepcion del total que corresponde al periodo de 5 anos anteriores ala encuesta.

35. Las principales causas de muerte en Guatemala varían según la condición socioeconómica, elgénero y la etnia. Las enfermedades respiratorias y la diarrea son las causas más importantes enambos sexos, la tercera causa para los hombres son los homicidios y para las mujeres ladesnutrición. Las dos principales causas de muerte en Guatemala (neumonías y diarreas) son

47

altamente previsibles si se mejoran las condiciones de higiene, nutrición y ambiente. Acontinuación se presenta las 10 principales causas de muerte según el género:33

Cuadro 11Diez primeras causas de mortalidad

(Tasa por 100,000 habitantes)1997-1998

Masculino FemeninoOrden Causas Causas1 Neumanias Neumonias2 Diarreas Diarreas3 Homicidios Desnutricion4 Infarto agudo

miocardioCancer

5 Cancer Infarto agudo almiocardio

6 Desnutricion Septicemias7 Heridas/Fx/trauma

sAccid. Cerebrovasc

8 Cirrosis hepatica Heridas/Fx/traumas

9 Accid. Cerebrovasc

Anemias

10 Septicemias Cirrosis hepatica

36. Los datos anteriores demuestran que la desnutrición sigue siendo un problema serio ypreocupante en Guatemala, a pesar de haberse reducido en los últimos años. Según los datosobtenidos, cerca del 45% de la población tiene desnutrición crónica (baja talla por edad), un 2.5%desnutrición aguda (bajo peso para talla) y un 24% presenta desnutrición global (bajo peso poredad). A continuación, se presentan algunos datos de desnutrición en atención a la región, sexo,área y etnicidad.

Cuadro 12Evolución de la desnutrición por región, sexo, área y etnicidad

(porcentajes)1995, 1998-1999

Cronica Aguda Global1995 1998/9 1995 1998/9 1995 1998/9

Total 49.7 46.4 3.3 2.5 26.6 24.2Sexo

Ninos 50.4 47.6 3.6 2.6 25.9 25.7Ninas 49.1 45.1 2.9 2.4 27.3 22.5

Por edadMenor de 6 meses 11.5 15.3 1.4 1.5 3.3 3.36 meses-1 ano 32.5 25.7 2.9 3.4 18.5 19.9

33 Véase, Informe del PNUD Guatemala 1999.

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1-2 anos 57.2 53.1 6.1 5.6 35.2 32.82-3 anos 57.3 50.3 3.8 1.4 35.4 25.84-5 anos 56.7 58.6 2.8 1.7 27.1 26.25-6 anos 57.4 47.2 1.1 1.4 24.4 22.9

AreaUrbana 35.3 32.4 2.7 2 18.2 15.6Rural 56.6 54.4 3.5 2.8 30.6 29.1

Grupo étnicoIndigena 67.8 67.3 3.3 2.2 34.6 33.6No indigena 36.7 34.1 3.2 2.7 20.9 18.6

RegionesMetropolitana 33.5 28.6 3.3 2.3 18.3 18.9Norte 55.3 56.7 2.7 0.3 24.9 19.4Nororiente 43.9 49.1 3.9 5.8 23.1 29.1Suroriente 45.4 45.6 2.6 1.9 26.4 21.4Central 45.7 45.5 4.7 2.5 27 21.7Suroccidente 59.5 54.8 3.5 2.7 32.9 29.4Noroccidente 69.9 69.2 2.2 2.5 34.9 33.4Petén nd 46.2 nd 1.7 nd 19.8Fuente: PNUD 1999.

f. Las personas con discapacidad

37. Las personas con discapacidad enfrentan obstáculos adicionales en el ejercicio de toda lagama de derechos económicos, sociales y culturales que les corresponden, incluyendo el acceso ala atención de salud, la educación y las oportunidades de trabajo en condiciones justas yequitativas. De conformidad con el Artículo 53 de la Constitución, que garantiza la protección delas personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, y las disposiciones de los acuerdosde paz que dan prioridad a las necesidades de quienes han sufrido como consecuencia delconflicto y a los veteranos del Ejército y de la URNG con discapacidad, en 1996 el Congresoadoptó el Decreto 135-96, “Ley de Atención a las Personas con Discapacidad”. Esta ley establecelas obligaciones generales del Estado y la sociedad civil destinadas, entre otras cosas, a garantizarque las personas con discapacidad tengan igual acceso a oportunidades y servicios, eliminar lasdiversas formas de discriminación que impiden que estas personas ejerzan sus derechos, yrespaldar su rehabilitación integral.

38. Una de las medidas altamente valiosas que exigió esta ley fue el establecimiento del ConsejoNacional para la Atención a las Personas con Discapacidad (CONADI), integrado porrepresentantes de entidades estatales encargadas de establecer políticas en las áreas pertinentes,incluyendo el Procurador de los Derechos Humanos, y delegados de la sociedad civil. Estacomposición refleja uno de los objetivos de la ley -el de garantizar que las personas condiscapacidad participen en el establecimiento de los programas y las políticas que las afectan. Sinembargo, las organizaciones no gubernamentales que trabajan en esta área han informado a laComisión que al establecimiento del CONADI, que tuvo lugar hace varios años, no le ha seguidoel financiamiento suficiente para lograr avances en la consecución de sus objetivos.34

34 El Estado guatemalteco ha señalado que para el cumplimiento de las metas contenidas en los planesoperativos anuales el Congreso de la República aprobó para el período presupuestario 20001 la cantidad deQ.5.585,738.00, lo que representa un incremento del 74% en relación con el presupuesto del año 2000.

49

39. La Comisión continúa recibiendo información acerca de las barreras que enfrentan laspersonas con discapacidad, especialmente en las áreas de educación, atención de salud y trabajo.En el área de la educación, por ejemplo, la información recibida de fuentes no gubernamentalesindica que en algunos casos se presiona a los niños con necesidades especiales que, no obstante,podrían prosperar en el sistema escolar público a seguir programas de educación especial o aquedarse en casa, en tanto que los servicios de educación especial para los niños que realmentelos requieren son pocos, especialmente en las áreas rurales en donde el acceso a la educación yaes objeto de severas limitaciones. La Comisión ha recibido información en el sentido de que seinició un programa piloto en el área metropolitana hace varios años para proporcionar educaciónintegrada en diez escuelas públicas y espera recibir información adicional sobre ésta y otraspositivas iniciativas de esta naturaleza. El acceso a la educación es absolutamente crítico paratodos los niños y tiene una función fundamental para garantizar que las personas condiscapacidad sean capaces de desarrollar su potencial, encontrar un empleo significativo en elfuturo y participar plenamente en la sociedad nacional.

40. El acceso a la capacitación técnica y profesional es igualmente importante para los adultoscon discapacidad. Al respecto, en sus observaciones al proyecto de informe, el Estado señaló queel Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), “aún con limitaciones, vienetrabajando en el sentido de capacitar a estas personas en áreas u ocupaciones que les permitandesarrollar actividades que, además de generar ingresos, cuenten con la facilidad de trabajar ensus propios proyectos y no necesariamente en calidad de dependencia”. Informó que el programatiene cobertura en las principales regiones del país.

41. Además, el acceso a la atención de salud es esencial, tanto para prevenir todas las formas dediscapacidad que se puedan prevenir como para garantizar la detección temprana, la intervencióny la rehabilitación en otros casos. Además, aunque se han tomado algunas medidas iniciales paramejorar el acceso a los edificios y la movilidad, por ejemplo, la incorporación de plataformasespeciales en ciertos autobuses en la capital para colocar sillas de ruedas, éstos continúan siendodesafíos importantes.

42. La Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminacióncontra las Personas con Discapacidad, abierta para su firma en la Ciudad de Guatemala en juniode 1999, establece principios adicionales, coherentes con los objetivos generales de la Ley deAtención a las Personas con Discapacidad y destinados a garantizar el derecho de las personascon discapacidad de ejercer sus derechos y libertades fundamentales libres de discriminación. LaComisión exhorta al Estado a considerar más detenidamente la ratificación de este instrumento deprotección.

g. Pacto fiscal

43. El Estado guatemalteco necesita de manera urgente dar solución a los graves problemaseconómicos y sociales que padece. La solución de estos problemas depende en gran medida delcumplimiento efectivo de los compromisos fiscales de ingresos y gastos incluidos en los acuerdosde paz. En este contexto, la política fiscal adquiere una especial importancia debido a queconstituye una de las herramientas claves para propiciar una distribución más equitativa de losfrutos del crecimiento económico y para el desarrollo sostenible de Guatemala en el mediano ylargo plazo.35

35 Históricamente en Guatemala la carga fiscal ha sido extremadamente baja. Ésta ha tenido un valorpromedio del 7.8% del Producto Interno Bruto. El promedio para América Latina ha sido de 13.5%.

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44. En el Acuerdo Socioeconómico se indica que la política tributaria “debe concebirse en formaque permita la recaudación de los recursos necesarios para el cumplimiento de las tareas delEstado” y debe basarse en un sistema justo, equitativo, universal, obligatorio y globalmenteprogresivo.36 En este sentido, con el fin de incrementar los ingresos del Estado para hacer frente alas diferentes necesidades sociales e impulsar el desarrollo social, el Gobierno se comprometió enlos acuerdos de paz a que “antes del año 2000, la carga tributaria en relación al PIB se hayaincrementado en, por lo menos, un 50%respecto de la carga tributaria de 1995.”37 Esta meta (año2000) fue reprogramada y se estableció que para el año 2002 la carga tributaria en relación al PIBdebe ser de 12%.

45. Dentro del acuerdo se planteó asimismo, la necesidad de desarrollar un proceso deconcertación nacional alrededor de la política fiscal en la que debían participar diferentes actoressociales. De esta manera se creó una Comisión preparatoria del Pacto Fiscal, la cual produjo eldocumento “Hacia un Pacto Fiscal en Guatemala”, el cual sirvió de base para su concertación. El25 de mayo de 1999, después de un largo período de dialogo y negociación más de 130organizaciones representantes de la sociedad y con la presencia de los tres poderes del Estado, sesuscribió el documento denominado “Pacto Fiscal para un Futuro con Paz y Desarrollo.”Posteriormente, los representantes de la sociedad civil y los representantes del sector empresarial,firmaron el “Acuerdo Político para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia enGuatemala”, el cual contiene medidas concretas que marcan el inicio de los cambios tributarios yadministrativos para la construcción del nuevo sistema fiscal en Guatemala.

46. La Comisión valora que se haya suscrito con una amplia participación social el documento“Acuerdo Político para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia enGuatemala”. El Pacto fiscal en sí y el aumento de la carga tributaria no son fines en sí mismo,sino medios para alcanzar una mayor justicia social y un desarrollo sostenible.

Conclusiones y Recomendaciones

47. Los acuerdos de paz han servido como el marco de referencia mínimo de orientación encuanto a las políticas socioeconómicas de Guatemala. En los últimos años han habido algunosavances en la protección de los derechos sociales y económicos en Guatemala, pero al mismotiempo, la gran mayoría de la población guatemalteca sigue inmersa en la pobreza, sin acceso aservicios básicos, privados de oportunidades y viviendo en una sociedad con grandesdesigualdades sociales y económicas.

48. La falta de acceso a la educación y la todavía alta tasa de analfabetismo sumados a lasdeficiencias en los servicios de salud, las altas tasas de mortalidad infantil y materna, ladesnutrición, la falta de elementos básicos de higiene en los hogares entre otras carencias, 36 En Guatemala los impuestos indirectos se ubican en un rango de entre 75 y 80 %, respecto del total deingresos tributarios, situación que no sólo torna altamente regresivo el sistema tributario guatemalteco, sinoque además tiende a fortalecer la inequidad social en la distribución del ingreso37 El Estado guatemalteco ha señalado en sus observaciones que no fue posible cumplir con dicha meta,debido a la resistencia del sector privado para acuerpar una reforma tributaria que eventualmente estaríagirando sobre mayores gravámenes en los impuestos directos. Asimismo, el Estado señaló que “el sectorproductivo privado no se opone estrictamente al proceso de reforma tributaria, pero condiciona su apoyo aque ésta descanse principalmente sobre la categoría de ingresos tributarios indirectos, básicamente sobre elIVA, pues aduce que los impuestos directos constituyen un castigo a la diligencia y espíritu empresariales yque tienden a desincentivar la inversión privada”

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imposibilitan un efectivo desarrollo humano y consecuentemente un desarrollo sostenible deGuatemala. Asimismo, las personas con discapacidad encuentran en Guatemala obstáculosadicionales en el ejercicio de sus derechos económicos, sociales y culturales.

49. Si bien el Estado guatemalteco ha realizado un gran esfuerzo al alcanzar un acuerdo en tornoal Pacto Fiscal, queda mucho por hacer al respecto de manera que este pueda satisfacer de maneraefectiva las demandas sociales.

50. A la luz del análisis y conclusiones precedentes, la Comisión recomienda al Estado que:

1. Siga haciendo todos los esfuerzos para alcanzar las metas propuestas en los acuerdosde paz, que exista una distribución equitativa de la riqueza y que el Estado pueda contarefectivamente con más recursos para poder solventar la inversión pública y el gastosocial.

2. Se cumpla efectivamente el Pacto Fiscal y se implementen los mecanismos apropiadospara evitar la evasión tributaria.38

3. Siga trabajando conjuntamente con los representantes de la sociedad civil, de maneraconstructiva buscando la justicia social y el desarrollo sostenible para las generacionespresentes y futuras en los diferentes problemas y desafíos que se tengan por delante.

4. Amplíe las gestiones en marcha para apoyar y financiar la puesta en práctica de lasrecomendaciones de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico orientadas a repararlos daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de las violaciones de los derechoshumanos del conflicto armado.

5. Ratifique la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas deDiscriminación contra las Personas con Discapacidad.

CAPÍTULO IV

LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

1. El presente informe en general y este capitulo específicamente se encuentran orientados engran parte en torno al tema del derecho al recurso y protección judiciales. De hecho, la falta deeficacia de la justicia para responder frente a la comisión de crímenes constituye una de lasmayores preocupaciones de la población en la actualidad. Puesto que el poder judicial constituyela primera línea de defensa para la protección de los derechos y las libertades individuales a nivelnacional, los temas analizados en el presente capítulo resultan de especial importancia para lasituación global de los derechos humanos en Guatemala y tienen una relación crucial con laprotección de cada uno de los derechos sobre los que trata este informe.

38 El Estado señaló en sus observaciones que “en Guatemala la evasión fiscal es alarmante, aún cuando nose cuenta con cifras precisas, un cálculo sencillo ilustra sobre su importancia y efectos perniciosos en losesfuerzos por mejorar la recaudación fiscal. Por ejemplo, en 1998 la recaudación del IVA fue Q. 5,299.1millones, cantidad que comparada con la que efectivamente debería haberse captado por tal concepto,según el nivel de gasto por consumo privado del mismo año en el país (Q.105,428.5), estaría reflejando unaevasión cercana al 50%.

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2. La administración de justicia es un elemento fundamental del temario para la paz. Los acuerdosde paz reconocen que se deben corregir las deficiencias crónicas con el fin de que ésta cumplacon su función indispensable en la consolidación de la democracia. Muchas de estas deficienciastienen profundas raíces en la historia del conflicto interno. Esta Comisión informó sobre ladenegación de justicia a lo largo del conflictos1 y coincide con la conclusión a la que llegó laComisión de Esclarecimiento Histórico cuando sostuvo que:

El fracaso de la administración de justicia guatemalteca en la protección de los derechoshumanos durante el enfrentamiento armado interno ha quedado clara y plenamenteestablecido, a la vista de miles de violaciones … que no fueron objeto de investigación,juicio ni sanción por el Estado de Guatemala…. En general, el Poder Judicial se abstuvode atender los recursos procesales básicos, para controlar al poder público frente aatropellos graves a la libertad y seguridad de las personas…. Además, en numerosasocasiones, los tribunales de justicia actuaron directamente subordinados al PoderEjecutivo…. Todo ello colocó a la población en una situación de absoluta indefensiónfrente a los abusos del poder y le ha hecho percibir que al Organismo Judicial como uninstrumento de defensa y protección de los poderosos, que ha reprimido o negado laprotección de los derechos fundamentales, especialmente de quienes han sido víctimas degraves violaciones de derechos humanos.2

Al respecto, el Estado reconoció en su respuesta al proyecto de informe que:

Es un hecho incontrovertible que el sistema de Administración de Justicia fuedesestructurado durante el enfrentamiento armado interno, sumando a esto laproblemática histórico-estructural del mismo; a lo interno, ha estado signado por unaexcesiva centralización, cruzada por el eje transversal de la exclusión-corrupción, quellevaron a niveles de absoluta indefensión de la población y a garantizar solamente a losgrupos del poder fáctico.

3. Los acuerdos de paz también exigen que el poder judicial desempeñe una función central en eltemario nacional de reconciliación y democratización. Los acuerdos le asignan, entre otras, laobligación de combatir la impunidad, reconocer las normas y prácticas del derecho indígena,resolver la situación de conflictos de tierras y tratar el problema de la evasión tributaria. En estesentido, están en marcha algunas iniciativas serias y comprometidas para respaldar su capacidadde cumplir estas funciones. Por ejemplo, la asignación de recursos adicionales al organismojudicial y el establecimiento de nuevas instalaciones para prestar servicios judiciales en todo elpaís, constituyen un paso indispensable para mejorar el acceso a la justicia. Además, laaprobación y puesta en práctica de la Ley de la Carrera Judicial, la Ley de Servicio Civil delOrganismo Judicial y la creación del Consejo de la Carrera Judicial constituyen un avancefundamental a favor de la protección de la independencia de la judicatura.

4. Sin embargo, ciertas deficiencias profundas del sistema continúan subvirtiendo la justicia ydeben ser corregidas de manera efectiva.3 Entre éstas, se cuentan los serios problemas de los 1 Véase Introducción, supra, notas 3 y 4.2 Comisión de Esclarecimiento Histórico, Guatemala: Memoria del Silencio, Cap. II, Vol. 3, “Denegaciónde Justicia”, párrafos 285-86.

3 Informe del Relator Especial sobre la independencia de los jueces y abogados, Sr. Param Coomaraswamy,presentado de conformidad con la resolución de la Comisión 1999/31 [“Informe del Relator Especial de lasNaciones Unidas”], E/CN.4/2000/61/add.1, 6 de enero de 2000, párrafo 162.

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sistemas y procedimientos para administrar justicia, así como el efecto paralizante de los intentosde reprimir a aquellos que participan en la búsqueda y la administración de justicia por medio deamenazas y corrupción. Dado el papel central del poder judicial para salvaguardar todos losderechos individuales, la corrección de estos problemas es un desafío urgente y de sumaimportancia.

a. El marco legal

1. Legislación interna

5. Los deberes generales del Estado, establecidos en el artículo 2 de la Constitución deGuatemala, consisten en garantizar a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia,la seguridad, la paz y el desarrollo integral. El artículo 29 garantiza el derecho al libre acceso alos tribunales y otras oficinas del Estado. Como se mencionó anteriormente, el artículo 46establece la preeminencia de los tratados ratificados por Guatemala en la esfera de los derechoshumanos sobre las disposiciones de la legislación interna. La Constitución, a su vez, tienepreeminencia sobre otras legislaciones y tratados, de conformidad con su artículo 204.

6. El papel y las funciones del poder judicial se encuentran definidos en el Capítulo IV de laConstitución. El artículo 203 prevé la independencia de dicho poder y su facultad de impartirjusticia. El artículo 205 le garantiza el goce de independencia funcional y económica, y estableceque los magistrados y jueces de primera instancia no deben ser sujetos a destitución salvo en loscasos establecidos por la ley, y que el poder judicial seleccionará su propio personal.

7. El poder judicial está integrado por la Corte Suprema, los tribunales de apelación, lostribunales inferiores y los tribunales de jurisdicción especial. Conforme al artículo 215, losmagistrados de la Corte Suprema son elegidos por el Congreso de una lista de 26 candidatospropuestos por una comisión de postulación integrada por representantes de los rectores de lasuniversidades del país, presidido por los decanos de las facultades de leyes. En el caso de losTribunales de Apelación, el artículo 217 especifica que los magistrados deberán ser elegidos porel Congreso de una lista que contenga el doble del número de los puestos que se deban llenar. Lacomisión de postulación está integrada por la misma representación de las universidades, con unnúmero igual de miembros elegidos por la Asamblea General de la Asociación de Abogados yNotarios y un número igual elegido por los magistrados de la Corte Suprema. De conformidadcon el artículo 208, los magistrados y jueces de primera instancia son elegidos por períodos decinco años y pueden ser reelegidos. Un informe reciente indica que hay un total de 574 jueces:“13 jueces de la Corte Suprema, 64 magistrados de los tribunales de apelación, 213 jueces deprimera instancia y 284 jueces de paz. De éstos, 157 son mujeres”.4

8. La Constitución también contempla una Corte de Constitucionalidad, la cual, conforme alartículo 268, es independiente de los otros órganos del Estado y se encarga de defender el ordenconstitucional. En virtud del artículo 269, esta Corte está integrada por cinco magistrados y cincosuplentes, aunque éste número se eleva a siete (por medio de la incorporación de dos suplentes)cuando la Corte conoce una causa contra uno de los tres poderes del Estado. Los magistrados ylos suplentes ejercen sus funciones por cinco años y cada uno de los siguientes órganos nombra auno de ellos: la Corte Suprema, el Congreso, el Presidente en el Consejo de Ministros, laUniversidad de San Carlos y el Colegio de Abogados.

4 Id.

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9. En el marco de los acuerdos de paz, el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil reconoceque las instituciones judiciales adolecen de debilidades estructurales que han ocasionadocorrupción, falta de eficiencia e impunidad y exigen el compromiso del Estado de fortalecer laadministración de justicia de conformidad con la naturaleza multiétnica, pluricultural ymultilingüe del país. Entre los compromisos específicos aparecen el de reformar el Código Penalpara dar prioridad al enjuiciamiento de los delitos más graves, reflejar la diversidad cultural delpaís, proteger los derechos humanos y castigar severamente el uso de amenazas y la corrupciónen el sistema. Este Acuerdo también refleja el compromiso del Estado de establecer una oficinaautónoma del Defensor Público para asuntos penales.

10. Con respecto a la diversidad cultural, los acuerdos exigen el compromiso del Estado de tomarmedidas para reconocer el manejo de los asuntos internos por parte de las comunidades indígenasconforme a sus normas tradicionales y a las normas internacionales sobre derechos humanos,capacitar al personal judicial sobre la cultura y la identidad indígenas y garantizar ladisponibilidad de intérpretes en los procesos judiciales. Además, el Estado se ha comprometido aimponer ciertas limitaciones a la jurisdicción de los tribunales militares. Para lograr los objetivosfijados, el Acuerdo contempla, entre otras cosas, la creación de una Comisión de Fortalecimientode la Justicia para formular propuestas adicionales, así como un incremento del 50% en elpresupuesto asignado al poder judicial entre los años 1995 y 2000. Más adelante se analizará elcumplimiento de estos compromisos.

11. En sus comentarios al proyecto de informe en relación con el marco legal interno, el Estadoindicó que:[e]l marco constitucional es suficientemente garantista para la protección de los derechosfundamentales …; sin embargo, reconoce que hace falta aprobar un nuevo Código penal que estéde acuerdo con el Código Procesal Penal de carácter acusatorio y que, además, reconozca elmanejo de los asuntos internos de las comunidades indígenas, conforme a sus normastradicionales, y de igual manera readecuar la legislación ordinaria a la Constitución y el DerechoInternacional de los Derechos Humanos.

2. Derecho internacional

12. El derecho a la justicia está protegido por varias normas correlacionadas con el sistemainteramericano de derechos humanos. Específicamente, el artículo 25 de la ConvenciónAmericana establece el derecho del individuo a tener un recurso efectivo ante un tribunalcompetente para la protección de sus derechos fundamentales contemplados en la legislacióninterna o la Convención Americana. El artículo 8 de la Convención Americana especifica que eserecurso judicial efectivo incluye el derecho a ser oído con las debidas garantías: “Toda personatiene derecho a ser oída con las debidas garantías y en un plazo razonable, por un tribunalcompetente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en lasustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de susderechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Este artículotambién dispone una serie de garantías mínimas que se aplican en los procesos penales.

13. En términos más amplios, la obligación de cualquier Estado Parte en la Convención, según elartículo 1(1), de “respetar y garantizar” los derechos reconocidos en ese instrumento:

implica el deber de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas lasestructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de maneratal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechoshumanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y

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sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar,además, el restablecimiento, si es posible del derecho conculcado y, en su caso, lareparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos.5

14. Como ha explicado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los artículos 25, 8 y 1(1)se refuerzan mutuamente:

el artículo 25 en relación con el artículo 1(1) de la Convención Americana, obliga alEstado a garantizar a toda persona el acceso a la administración de justicia y, enparticular, a un recurso rápido y sencillo para lograr, entre otros resultados, que losresponsables de las violaciones de los derechos humanos sean juzgados y para obteneruna reparación por el daño sufrido… el artículo

25 “constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propioEstado de Derecho en una sociedad democrática”. Dicho artículo guarda relación directa con elartículo 8(1) que consagra el derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías para ladeterminación de sus derechos de cualquier naturaleza.6

15. Al igual que otros derechos emanados de la Convención Americana, el derecho a laprotección y garantías judiciales debe ser realizado de manera no discriminatoria, conforme alartículo 1(1). El artículo 24 especifica, además, que “todas las personas son iguales ante la ley. Enconsecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley”.

16. Puede observarse que la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, laConvención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y la ConvenciónInteramericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, de las cualesGuatemala es parte, contienen disposiciones específicas que exigen que las violaciones seansometidas a investigación, enjuiciamiento y castigo efectivos. El Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos, del cual Guatemala es parte, constituye también un instrumento importante,así como los Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura, la Declaraciónsobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Podery las Directrices sobre la Función de los Fiscales, instrumentos adoptados en el marco de lasNaciones Unidas.

b. Visión general del derecho a la protección y garantías judiciales

17. La administración de justicia ha estado sometida a un profundo escrutinio desde la firma de lapaz. Justamente antes de ello, el poder judicial había establecido una Comisión de Modernizaciónque diagnosticó una serie de desafíos prioritarios y formuló un Plan de Modernización que fueaprobado por la Corte Suprema en 1997. El Plan incluye medidas encaminadas a mejorar elfuncionamiento de los tribunales, fortalecer el acceso a la justicia, combatir la corrupción,fortalecer las metodologías institucionales y mejorar las comunicaciones y su alcance.7 En virtud 5 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, sentencia del 29 de julio de1988, párrafo. 166.6 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de Loayza Tamayo, Reparaciones, sentencia del 27 denoviembre de 1998, párrafo 169 (omisión de citaciones). Véase también los Casos de Velásquez Rodríguez,Fairén Garbi y Solís Corrales y Godínez Cruz, Objeciones Preliminares, supra, párrafos 91, 90 y 93,respectivamente.

7 Comisión de Modernización del Organismo Judicial, Plan de Modernización del Organismo Judicial1997-2000 (1997).

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de la firma de la paz, se estableció la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia conforme a lostérminos del Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil. Esa Comisión llevó a cabo unextensivo análisis y emitió un informe y recomendaciones sobre diversos temas, entre ellos lamodernización de la administración de justicia, el acceso a la justicia, la eficiencia en losprocedimientos y la excelencia profesional.

18. De hecho, como se discutirá más adelante, algunas de esas recomendaciones han dado frutos,en particular con respecto a la ampliación de la presencia del poder judicial en todo el país, elestablecimiento de sistemas de organización e información más eficientes, la búsqueda demecanismos alternativos de resolución de conflictos y el desarrollo de la carrera judicial. Laadministración de justicia se beneficia actualmente de un fuerte apoyo internacional, con unconjunto diverso de iniciativas dinámicas que son financiadas a través de millones de dólares endonaciones, créditos y préstamos.

19. No obstante, la característica principal de la actual situación sigue siendo la persistencia de laimpunidad en muchos casos de violaciones de los derechos humanos y delitos comunes. Alevaluar el cumplimiento de los acuerdos de paz hasta fines de 1999, la Asamblea de la SociedadCivil concluyó que el derecho individual más violado era el derecho al debido proceso y, engeneral, a la justicia.8 Si bien han habido algunos avances dignos de mención en relación a lacapacidad institucional del sistema judicial que no deben ser subestimados, prácticamente no sehan abordado hasta hoy algunos factores endémicos y del sistema que militan contra la justicia.Es esta impunidad lo que más preocupa a la Comisión, porque significa que, con pocasexcepciones, los derechos humanos no están sujetos a la protección judicial que exige laConvención Americana.

20. Como marco de referencia cabe señalar que el informe de MINUGUA correspondiente alperíodo julio 1997- marzo de 1998 señala que se admitieron 90 denuncias relativas a 191presuntas violaciones del derecho al debido proceso. Durante ese período, la Misión confirmó laexistencia de 451 violaciones denunciadas durante ese mismo período así como otros períodosanteriores. De esas violaciones, 392 estaban relacionadas con la falta de investigación,enjuiciamiento y sanción de las violaciones por parte del Estado.9 En su informe correspondienteal período de abril hasta diciembre de 1998, la Misión indicó que había aceptado 94 denunciasrelativas a 880 supuestas violaciones. De esas violaciones, 534 había sido confirmadas: 96relativas al derecho de la persona a que se presuma su inocencia, 85 relativas al derecho de lapersona a ser juzgada por un tribunal competente, independiente e imparcial, 85 relativas alderecho a la defensa, 80 relativas al derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo, 43 conrespecto a la obstrucción de la justicia y 108 relativas a la obligación del Estado de investigar,enjuiciar y castigar.10

8 Asamblea de la Sociedad Civil, “Balance del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, una visión de laSociedad Civil – 1997-1999” (2000), sección IV. Véase capítulo I, que menciona la función de la Asambleadurante las negociaciones de paz. Después de la firma de la paz, la Asamblea se constituyó en un espacioautónomo para la discusión y el debate sobre temas de importancia nacional trascendental y como unsupervisor del proceso y los acuerdos de paz y, conjuntamente con otras instituciones de la sociedad civil,ha hecho una importante contribución a la formulación del temario de la paz.

9 MINUGUA, Octavo informe sobre derechos humanos de la Misión de Verificación de las NacionesUnidas en Guatemala (“Octavo Informe”), A/52/946, 15 de junio de 1998, párrafo 41.10 MINUGUA, Noveno informe sobre derechos humanos de la Misión de Verificación de las NacionesUnidas en Guatemala (“Noveno Informe”), A/53/853, 10 de marzo de 1999, párrafo 28.

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21. En el informe correspondiente al período entre enero y noviembre de 1999, la Misión indicóque se había producido un incremento de este tipo de violaciones. Aceptó 155 denuncias relativasa 1.657 violaciones. Confirmó 3.665 violaciones durante el período, 3.083 en relación aviolaciones denunciadas durante períodos anteriores. Más de la mitad de esas violaciones serelacionaba con la falta de investigación y sanción por parte del Estado de violaciones a losderechos humanos cometidas durante el conflicto, y con la obstrucción de la justicia. De las 582violaciones confirmadas como resultado de denuncias recibidas durante el período al quecorresponde el informe, la mayoría eran casos en que el Estado no había investigado ni castigadoa los perpetradores y no había otorgado garantías legales a la víctima.11 En su más recienteinforme correspondiente a la primera mitad del año 2000, la Misión informó que había aceptado131 denuncias relativas a 4.034 supuestas violaciones. De éstas, 2.992 fueron confirmadas ytenían relación con la falta de investigación y sanción de las violaciones, la obstrucción de lajusticia y la denegación de justicia.12 Los responsables de las violaciones confirmadas en losinformes antes mencionados fueron la Policía Nacional, la Policía Nacional Civil, la Fiscalía y lostribunales.

22. En el análisis que sigue, la Comisión tratará primeramente temas concernientes a la capacidadde los sistemas y estructuras existentes de proporcionar un recurso judicial. El punto de partida esel acceso a la justicia, primero en términos prácticos con respecto a la disponibilidad de tribunaleslocales y de interpretación a la lengua de los usuarios indígenas del sistema, y luego en términosde la eficacia de los procedimientos y del sistema para administrar justicia. El análisis trataráluego sobre la manera en que la incidencia de actos de intimidación y corrupción afecta el accesoa una judicatura independiente e imparcial. Finalmente, la Comisión realizará consideracionessobre la incompatibilidad de la impunidad con el régimen de derecho y hará una serie derecomendaciones encaminadas a fortalecer las acciones nacionales para reformar laadministración de justicia.

c. Acceso a la justicia: instalaciones y apoyo

23. El Estado ha cumplido con el compromiso contemplado en el Acuerdo sobre Fortalecimientodel Poder Civil de incrementar el presupuesto del poder judicial en un 50% con respecto al montoasignado en 1995. Esto constituye un medio importante para emprender otras reformas queexigen los acuerdos de paz y el propio plan de modernización de la judicatura. Aunque senecesitan recursos adicionales, lo que se requiere para resolver muchos de los asuntos prioritarioses voluntad política y acción.

24. En virtud de los acuerdos de paz y con un importante apoyo de la comunidad internacional, elEstado ha realizado algunos avances notables, empezando a tratar el problema de las limitacionesgeográficas que impiden el acceso a la justicia. Durante el conflicto, la única presencia estatal enmuchas comunidades remotas era la del ejército. Un de los esfuerzos significativos desde la firmade la paz ha sido el establecimiento de instituciones civiles en estas zonas con el fin deproporcionar servicios policiales, judiciales y de otra índole destinados a resolver los conflictossociales. Se han logrado avances sustanciales aunque, dada la ubicación remota de algunaspoblaciones, este continúa siendo un desafío importante.

11 MINUGUA, Décimo informe sobre derechos humanos de la Misión de Verificación de las NacionesUnidas en Guatemala (“Décimo Informe”), A/54/688, 21 de diciembre de 1999, párrafo 51, cuadro.12 MINUGUA, Undécimo informe sobre derechos humanos de la Misión de Verificación de las NacionesUnidas en Guatemala (“Undécimo Informe”), A/55/175, 26 de julio de 2000, párrafo 58.

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25. Hay dos avances que son ilustrativos y dignos de mención especial en este sentido. El primerose refiere a la creación de juzgados de paz en todas las municipalidades del país. A principios de1998, como parte de un proyecto piloto, se establecieron cinco nuevos juzgados de paz locales enzonas que no eran anteriormente atendidas por esta institución.13 El objetivo era evaluar su primeraño de operación para determinar si se debían extender esos juzgados a todas las municipalidadesen donde no se los había establecido aún. A estos juzgados, establecidos en San AndrésSemetabaj, Sololá, San Rafael Petzal, Huehuetenango, San Luis, Petén, Santa María Chiquimula,Totonicapán y San Miguel Ixtahuacán, se les atribuyó algunas características especiales. Estabanintegrados por tres jueces de paz que hablaban fluidamente tanto español como la lengua indígenalocal, nombrados por la Corte Suprema en consulta con las autoridades locales. Además de tenerotras funciones básicas, estaban autorizados por la ley a considerar el criterio de oportunidad yutilizar métodos alternativos de resolución de disputas en ciertos casos.14

26. En virtud de la evaluación, generalmente positiva, del proyecto por parte de la Corte Supremay las personas que fueron atendidas, estos juzgados se extendieron a otras municipalidades a lolargo del país. Esto ha generado, igualmente, una reacción mayormente positiva. En agosto de2000, había aproximadamente 400 juzgados de paz en todo el país.15 Esto constituye un avancefundamental por tres razones: primero, porque hace a la justicia geográficamente accesible parapoblaciones para las cuales el acceso habría demandado anteriormente mucho tiempo y granesfuerzo, si es que realmente hubiesen tenido acceso. Segundo, estos tribunales facilitan el accesolingüístico a la justicia para aquellos que estaban anteriormente excluidos de los procedimientosllevados a cabo solamente en español. Tercero, cubren una brecha importante para lascomunidades para las cuales estos tribunales representan la única presencia estatal competentepara resolver conflictos.16 No obstante, se ha observado que hay ambigüedad en la intersección dela aplicación de la legislación nacional y la práctica tradicional, que no está sujeta areglamentación legal, y que estos juzgados adolecen de muchas de las deficiencias que afectan alos tribunales en general.17 El profesionalismo y la supervisión siguen siendo asuntos pendientesen estos tribunales y en la judicatura en general. Con respecto a esta iniciativa en particular, laComisión aprecia el esfuerzo para facilitar el acceso geográfico y lingüístico y para buscarmecanismos flexibles para administrar justicia.

27. El segundo avance se refiere al establecimiento de centros para administrar justicia en zonascomo Quetzaltenango, Nebaj, Santa Cruz, Santa Eulalia, San Benito, Zacapa y Escuintla, con elgeneroso apoyo de varios donantes internacionales. El objetivo de estos centros es reunir a lapolicía, fiscales, defensores públicos, jueces, profesionales de la abogacía y autoridades localespara proporcionar servicios a la población local de manera eficiente y efectiva. Al reunir a todosestos participantes, los centros dan cabida a enfoques participativos para mejorar laadministración de justicia. Además, los centros cuentan con sistemas modernizados de control deexpedientes y archivo de casos, lo que ha facilitado en gran medida la tramitación de los casos.Otro beneficio fundamental es la disponibilidad de intérpretes y el uso de programas de extensiónen las lenguas locales.

13 Véase artículo 552 bis, Código Procesal Penal Oral, adicionado por el artículo 50 Dect. 79-97, “juzgadode paz comunitario”.14 Id.15 Véase “Justicia para todos propone Comisión de Modernización de Justicia”, Prensa Libre, 18 de agostode 2000.

16 MINUGUA, Décimo Informe – Suplemento: Funcionamiento del Sistema de Justicia, párrafo 66.17 Id., párrafo 69.

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28. En relación al asunto del acceso geográfico a la justicia, estos proyectos merecen plenoreconocimiento y proporcionan una ilustración concreta del potencial para lograr otros avances.Ciertamente, queda aún trabajo por hacer. Todavía existen muchas zonas que estáninsuficientemente atendidas. Por ejemplo, la Comisión recibió recientemente información relativaa la insuficiente cobertura de tribunales de primera instancia en zonas como los Departamentos deGuatemala, Izabal y Escuintla. También son necesarios tribunales adicionales para aliviar lasobrecarga de los expedientes judiciales, particularmente en el caso de los tribunales de primerainstancia.18 Además, es necesario ampliar a todo el sistema los procedimientos modernizados dearchivo de casos y control de expedientes implementados en algunos tribunales. La demora dehoras o días que ocasiona la localización de los archivos y los archivos “perdidos” son apenas dosejemplos de los serios problemas que se han solucionado a través de la implementación deprocedimientos actualizados en algunos tribunales. Por mucho tiempo se ha reconocido que losproblemas en el manejo de archivos y expedientes, sumados a la falta de supervisión, facilitan lasprácticas corruptas, tales como el pago de sobornos para “perder” los archivos o para demorar oacelerar la tramitación.19

29. Con respecto a la cuestión del acceso lingüístico a la justicia, como indica la referencia a lasiniciativas antes mencionadas, se han logrado algunos avances importantes y alentadores. Sinembargo, la información disponible indica que la facilidad del acceso lingüístico a la justiciasigue siendo altamente excepcional. La Comisión ha recibido una variedad de informes, inclusiveen el contexto de su sistema de casos individuales, referentes a la incapacidad de demandadosindígenas de comprender los procedimientos llevados a cabo en su contra en idioma español y laincapacidad de los testigos de dar un testimonio efectivo debido a la falta de intérpretes. El hechode que se obstaculice la plena participación de la población indígena en el sistema de justiciaperjudica la eficacia de la justicia tanto para los ciudadanos indígenas como para los no indígenas.En un país multilingüe, la incapacidad de llevar a cabo procedimientos en las lenguas de lapoblación constituye una grave limitación al derecho a la protección y garantías judiciales.

d. Acceso a una justicia rápida y efectiva

30. Se reconocen como problemas prioritarios la demora en la tramitación y las deficiencias en lacalidad del trabajo realizado por las instituciones que participan en la administración de justicia.El análisis que sigue destaca algunas de las preocupaciones principales respecto de este tema.Están en marcha algunas iniciativas dinámicas y positivas que han comenzado a enfrentar algunosde estos desafíos, entre ellas la modernización de los procedimientos de archivo de casos ycontrol de expedientes antes mencionada, una gama de programas de capacitación, y el diseño denuevos mecanismos de disciplina judicial. La capacitación de la Policía Nacional Civil se haintensificado, la Fiscalía y la Oficina del Defensor Público se han beneficiado de programas deasistencia técnica y las medidas recientemente adoptadas en relación a la carrera judicial prevénuna capacitación más intensa. La Comisión está consciente sobre las comprometidas acciones demuchos dedicados miembros de la policía y juristas en este sentido y del significativo apoyo quetales aciones han recibido de la comunidad internacional. No obstante, a veces a pesar de estasacciones, ciertos problemas propios del sistema persisten y se prestan a la impunidad para quienesviolan la ley y los derechos de otros. Si bien estos asuntos afectan todos los aspectos del sistemajudicial, este análisis se concentra en el sistema de justicia penal en los casos en que ciertasmanifestaciones de esas deficiencias son particularmente perjudiciales.

18 Véase, por ejemplo, documento presentado el 10 de agosto de 2000 por las Madres Angustiadas.19 Véase, por ejemplo, Una nueva Justicia para la paz: Informe Final de la Comisión de Fortalecimiento dela Justicia (1998), páginas 48-51.

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31. Las deficiencias en el sistema de administración de justicia penal comienzan en la etapainicial de investigación, lo cual, a su vez, disminuye las oportunidades de un enjuiciamientoefectivo.20 Esto afecta el derecho de las víctimas de delitos comunes y violaciones de los derechoshumanos a la protección judicial y la reparación, así como el derecho de cualquier personaimplicada a preparar una defensa adecuada. En consecuencia, la confianza pública en el sistemajudicial sigue siendo baja.21 MINUGUA ha indicado en repetidas ocasiones que “[e]n la mayoríade los casos sobre el derecho al debido proceso, la verificación revela que diligencias procesalesindispensables para esclarecer los hechos y procesar a los autores, siguen sin realizarse”.22

Aunque se han logrado algunos avances en la selección y capacitación de los miembros de laPolicía Nacional Civil, aún están pendientes serios desafíos.

32. Estos desafíos son particularmente graves con respecto al Servicio de Investigación Criminalde la Policía Nacional Civil. Persisten los problemas con la selección y examen previo. Muchasde las personas seleccionadas no tienen la formación necesaria para realizar un trabajo deinvestigación complejo.23 A principios del año 2000, los informes indicaban que este Serviciocontaba con unos 500 investigadores, de los cuales aproximadamente 150 habían recibido algunacapacitación básica. Aproximadamente 100 tenían experiencia previa como miembros de laPolicía Nacional. Cálculos estimativos indicaban que era necesario un total de entre 1.500 a 2.000investigadores cuya capacitación y distribución en sus puestos tomaría, según al ritmo actual,siete años.24

33. Al evaluar el cumplimiento del Acuerdo sobre Fortalecimiento de la Sociedad Civil, laAsamblea de la Sociedad Civil señaló enfáticamente que el Estado no había tratado el tema dellegado de la militarización en el interior de la Policía Nacional Civil y el Ministerio Público o supapel como un poder paralelo.25 La Comisión está particularmente preocupada por los constantesinformes sobre la participación de la inteligencia militar en las investigaciones criminales.26 LaComisión ya ha manifestado sus inquietudes con respecto a la participación de miembros delEjército en patrullas contra el crimen, una práctica que, en opinión de la Comisión, pone en riesgolos derechos de los civiles.27 En contraste con esta práctica, que está autorizada como unacuestión de legislación interna, la participación militar en actividades de investigación criminalcontraviene directamente la legislación interna. El Código Procesal Penal Oral atribuye esta 20 Véase Fundación Myrna Mack, Desafío, enero-abril 2000, No. 1, págs. 3-4 (en donde se analizanproblemas con la investigación de la escena del crimen y el perjuicio a un eventual enjuiciamiento).21 Véase “Encuesta acerca de la calificación de instituciones”, Prensa Libre, 18 de junio de 1999 (en dondese informa que dos tercios de los encuestados rechazaron el trabajo de los tribunales, mientras que el 18.6%manifestó su creencia de que los tribunales impartían justicia).22 MINUGUA, Noveno Informe, párrafo 33; véase también, Undécimo Informe, párrafo 59 (que reitera lamisma conclusión).23 Hugh Byrne, William Stanley, Rachel Garst, Rescuing Police Reform: A Challenge for the NewGuatemalan Government (Washington Office on Latin America 2000), capítulo 5 (en donde se mencionanvarios asuntos, entre ellos, el hecho de que muchos miembros tienen solamente educación primaria). En suscomentarios al proyecto de informe, el Estado mencionó algunos avances en relación con este tema decapacitación, principalmente, la reforma del pensum de estudios, el reforzamiento curricular de los agentesque ya han aprobado los cursos de la academia, y la suscripción de un convenio con la UniversidadMariano Gálvez de Guatemala hacía el desarrollo de una carrera técnica y una licenciatura enCriminalística y Criminología.24 Id.25 Asamblea de la Sociedad Civil, supra.26 Véase, por ejemplo, MINUGUA, Undécimo Informe, Suplemento: Casos de violación a los derechoshumanos, Caso 20 (que se refiere al asesinato e investigación Ordoñez Porta).27 Véase capítulo I, supra.

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responsabilidad exclusivamente a la Policía Nacional Civil, bajo la dirección del MinisterioPúblico.28 Otra preocupación es la falta de transparencia de esa participación, que no está sujeta acontrol ni supervisión civil.29 Esta falta de transparencia y de rendición de cuentas esincompatible con el régimen de derecho.

34. La Comisión también ha recibido informes, inclusive a través de su sistema de casosindividuales, de interferencia de entidades estatales con los procesos judiciales en curso. Estasituación tiene profundas raíces en las causas y consecuencias del conflicto armado y es uno delos problemas propios del sistema que no han sido resueltos y continúan subvirtiendo la justicia.30

Por ejemplo, la Comisión ha recibido información en el sentido de que el Ministerio de Defensase ha rehusado a proporcionar documentación solicitada a través de canales judiciales en lasinvestigaciones en curso, invocando el artículo 30 de la Constitución.31 Este artículo, quepertenece a la sección concerniente a derechos individuales, establece la regla general de que losactos de la administración deben ser públicos, con excepción de los asuntos militares odiplomáticos de seguridad nacional. Especialistas en procedimiento penal han indicado que elartículo 30 no se aplica a solicitudes presentadas por un tribunal a otra entidad del Estado; estassituaciones, mantienen los especialistas, están regidas por el artículo 244 del Código ProcesalPenal Oral, que indica que corresponde al juez en el caso particular determinar si los materialespresentados justifican la confidencialidad.32 La Comisión tiene también conocimiento de queparte de la información que la Comisión de Esclarecimiento Histórico solicitó al Ministerio deDefensa no fue proporcionada, en contravención de la letra y el sentido de los acuerdos de paz.Como ha afirmado previamente la Comisión Interamericana:

la administración de pronta y cumplida justicia, especialmente cuando se trata deesclarecer, sancionar y reparar crímenes atroces o violaciones graves de los derechoshumanos imputables a agentes del Estado, depende en muchas ocasiones de documentosque han sido clasificados como secretos y otras pruebas inaccesibles por razones deseguridad nacional. El mantenimiento del secreto oficial en estos casos no contribuyemás que a la perpetuación de la impunidad y a la erosión de la autoridad del Estado antepropios y extraños.33

28 Véase artículo 112, ref. por art. 13, Dec. 79-97, Código Procesal Penal Oral; véase también artículo 9,Ley de la Policía Nacional Civil (Decreto No. 11-97).29 Véase Byrne y otros, supra.30 En una perturbadora entrevista a principios de 1999, el ex Presidente y Procurador de los DerechosHumanos, Ramiro de León Carpio, analizó los obstáculos para la aclaración del asesinato de MonseñorGerardi y observó la repetición de la historia de impunidad y encubrimiento. Lucy Barrios, “De LeónCarpio: Hay estructuras paralelas de poder”, Prensa Libre, 15 de febrero de 1999. Reconoció que, despuésdel asesinato de su sobrino Jorge Carpio, que él consideraba había sido un “golpe institucional”, se habíaenfrentado con “paredes” que le impedían resolver el caso. Manifestó su creencia de que las estructurasparalelas de poder económico y militar que siempre habían existido y que habían evitado la resolución delasesinato de su sobrino, aunque en algo disminuidas dado que el conflicto había terminado, estabanimpidiendo la aclaración del caso Gerardi. Indicó que el factor agravante en el asesinato de Gerardi era elmismo hecho de que había sucedido en tiempos de paz. Id.31 Véase Desafío, supra, págs. 5-6; Alberto Bovino y Julio Maier, “Secreto de Estado en Guatemala: Laforma secreta de afectación a las garantías ciudadanas”, en Secreto de Estado (Fundación Mack 1999),págs. 9-11.

32 Id., págs. 20-2333 Informe Anual de la CIDH 1998, OEA/Ser.L/V/II.102, Doc. 6 rev., 16 de abril de 1999,“Recomendaciones de la CIDH”, recomendación 20.

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35. A medida que los casos avanzan a través del sistema, las áreas técnicas frecuentementecarecen de los equipos y servicios necesarios para analizar apropiadamente las pruebas. Además,sigue habiendo informes sobre pruebas que se han perdido o destruido o cuyo deterioro se hapermitido, de manera que ya no tienen valor probatorio.34 En algunos casos que la Comisión estátramitando a través de su sistema de casos individuales, los peticionarios han denunciado que lapolicía o la Fiscalía no recogieron pruebas en la escena del crimen o las alteraron, perdieron o nolas presentaron en el juicio.

36. El Ministerio Público desempeña una función esencial en la administración de justicia comola entidad encargada de dirigir la investigación criminal y el enjuiciamiento. Aunque están enmarcha algunos proyectos para fortalecer esta oficina, los informes continúan revelando lapersistencia de ciertos problemas que fueron brevemente descritos a la Comisión durante su visitain loco, entre los cuales están la falta de una política para dar prioridad al enjuiciamiento en loscasos de importancia social más urgente, la falta de capacitación en técnicas de investigación y endirección, el financiamiento insuficiente y la concentración de recursos en la capital.35 LaComisión tiene conocimiento de que el Ministerio Público tiene a muchos fiscales trabajandopara mejorar la administración de justicia, pero éstos enfrentan los obstáculos de las deficienciasdel sistema. En algunos casos, los fiscales y el personal relacionado han pagado un alto costo porsu diligencia y han sido objeto de amenazas y ataques, sin que se haya producido lacorrespondiente respuesta institucional de protección y apoyo. Este último punto se discutirá conmayor detalle más adelante.

37. Un problema en particular, al que se ha hecho referencia por un largo tiempo, es la falta decoordinación y colaboración entre el Ministerio Público, la Policía Nacional Civil, el poderjudicial y el sistema penitenciario.36 Éste también es el tema de varios proyectos destinados amejorar la situación. Sin embargo, al evaluar el cumplimiento de los acuerdos de paz a fines de1999, la Asamblea de la Sociedad Civil indicó que esta “incoherencia institucional” no había sidoresuelta.37 Esta falta de coordinación es particularmente problemática con respecto a lainvestigación penal la cual, como se indicó, es llevada a cabo por la Policía bajo la dirección delMinisterio Público. No obstante, se extiende a lo largo de todo el sistema. La Comisión harecibido informes que indican que los problemas de comunicación interinstitucional son de talmagnitud que los miembros de la Policía Nacional Civil pueden no comparecer a la hora fijadapara dar testimonio y los detenidos pueden no ser llevados al tribunal en el momento del juicio.38

38. Dado el nivel de pobreza de Guatemala, el Servicio Público de Defensa Penal tiene a su cargola obligación crítica de defender a la mayoría de personas sobre las que pesan acusacionescriminales.39 En virtud del Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil, el Estado secomprometió a crear una institución autónoma encargada de proporcionar asistencia legal a

34 Desafío, supra, págs. 4-5.35 Compárese Coordinadora Nacional de Derechos Humanos en Guatemala (“CONADEGUA”), Situaciónde los derechos humanos en Guatemala: marzo 1997 a julio 1998, pág. 19; y Manuel Garrido, “Actuación yperfil de los fiscales”, en Funcionamiento del sistema de justicia en Guatemala: Un análisis decomportamientos institucionales (MINUGUA 2000), págs. 47-53.

36 Véase id., Byrne y otros, supra.37 Asamblea de la Sociedad Civil, supra.38 Documento presentado por las Madres Angustiadas a la CIDH, 10 de agosto de 2000.39 Datos oficiales confirman que la vasta mayoría de personas declaradas culpables y sentenciadas pordelitos son trabajadores de escasos recursos que son incapaces de contratar abogados privados. VéaseOneida Najarro, “Justicia no es pareja”, Prensa Libre, 9 de diciembre de 1999 (en donde se informa sobre lapreocupación de varios sectores en respuesta al estudio basado en datos oficiales).

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aquellos que, de otra manera, no podrían pagarla. Esta oficina -anteriormente un servicio que eraparte de la Corte Suprema desde su establecimiento en 1994- se convirtió en una instituciónautónoma en 1998. Durante los últimos años, la institución se ha beneficiado de un granincremento de los recursos humanos y materiales, así como del apoyo técnico de la comunidadinternacional. Mientras en 1996 había menos de 30 defensores públicos para el país (y algunaszonas no estaban atendidas),40 a fines de 1999 la Defensoría Pública Penal contaba con 91defensores públicos de planta.

39. No obstante este importante avance, como se discute en el capítulo sobre el derecho a lalibertad, infra, un número significativo de personas indigentes detenidas sobre la base de unaacusación penal carece de representación legal. Hay, evidentemente, una falla en losprocedimientos para garantizar que se informe a los detenidos sobre su derecho y sobre la formaen que pueden valerse del mismo. Además, no obstante los notables esfuerzos de los que laComisión ha sido testigo por parte de algunos defensores públicos comprometidos que trabajanpara promover los objetivos de la institución, estudios recientes indican que el nivel global deprofesionalismo sigue siendo bajo. Uno de esos estudios informa que los defensores públicosmuestran una falta de preparación en sus casos y no solicitan medidas sustitutivas y recursos dehábeas corpus en casos en los que éstos se justifican.41 Indicó que los defensores públicos rotancon demasiada frecuencia, lo que no les permite manejar sus casos de manera efectiva, que aúnno se da el debido reconocimiento a su función dentro del sistema y que aún necesitan unacapacitación que satisfaga las verdaderas demandas de su trabajo.42

40. En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado destacó que el Instituto Público de laDefensa Pública Penal se encuentra en el proceso de fortalecimiento institucional, apoyado porrecursos técnicos y financieros del Estado al igual que la comunidad internacional, aunque“requiere de mayor apoyo para aumentar su capacidad de respuesta”. El Estado proporciono datosactualizados al especificar que el Instituto cuenta con 98 abogados defensores de planta, de loscuales 14 se dedican a la defensa de menores, y 300 defensores públicos de oficio, que sonabogados en ejercicio que prestan sus servicios por un honorario. En un desarrollo notable, elEstado informó que el Instituto y el Ministerio de Gobernación suscribirán un convenio “para queen las Comisarías con mayor incidencia de detenciones esté permanentemente un AbogadoDefensor y en este mismo momento se resuelvan las detenciones por faltas y se evite el traslado acentros de detención preventiva”. La Comisión alienta y valora el desarrollo de iniciativasinstitucionales destinadas a agilizar tales procedimientos, y espera contar con información en elpróximo futuro sobre los resultados del convenio en referencia.

41. Con frecuencia, la tramitación de los casos es extremadamente lenta debido a una variedad defactores. Uno de ellos tiene relación con los problemas anteriormente discutidos que se presentanen la investigación inicial, que en muchos casos obstaculizan la posterior tramitación. Otro de losfactores se refiere a los expedientes judiciales sobrecargados y la acumulación de casospendientes. Como se discute en los capítulos relativos al derecho a la libertad y la situación en lasprisiones, el retraso es particularmente perjudicial en el sistema de justicia penal, pero se extiendea través de todo el sistema en perjuicio de la resolución de toda clase de disputas. Otro factoracerca del cual la Comisión ha recibido información, inclusive a través de su sistema de casosindividuales, es el presunto mal uso de recursos procesales con el fin de demorar el juzgamiento

40 Véase Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, pág. 201; véase también Antonio Maldonado,“Calidad y eficacia de los defensores públicos de planta”, en Funcionamiento del sistema de justicia enGuatemala: Un análisis de comportamientos institucionales (MINUGUA 2000), pág. 56.41 Véase id., págs. 86-89.42 Id.

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de casos de derechos humanos y otros y la falta de respuesta efectiva del poder judicial a talestácticas, conforme a la ley. Dichos informes indican, por ejemplo, que los abogados abusan delrecurso de amparo para apelar de toda suerte de decisiones interlocutorias y otras en ausencia defundamentos de hecho o de derecho.43 La resolución de tales mociones puede tomar varios mesesy causa el estancamiento de los procedimientos, que se suspenden hasta que se emita la decisión.

e. Acceso a una judicatura competente e independiente

42. El reciente y crucial avance de la aprobación de la Ley de la Carrera Judicial respondió a unaprofunda y antigua preocupación por la falta de seguridad en el cargo de los jueces. Aunque elconcepto de carrera judicial había sido formalmente reconocido en el artículo 209 de laConstitución, se lo puso en práctica apenas a partir de este reciente acontecimiento. Durante suvisita in loco, la Comisión recibió numerosas quejas sobre la inseguridad en el cargo. Los juecesafirmaban haber sido sometidos a transferencias abruptas de jurisdicción, como una forma depresión o represalia, y a procedimientos disciplinarios que no estaban claramente definidos ni seaplicaban con el debido proceso.44

43. Fue en octubre de 1999 cuando el Congreso, en cumplimiento del Acuerdo sobreFortalecimiento del Poder Civil, aprobó la Ley de la Carrera Judicial, la cual entró en vigencia endiciembre de 1999. Un hecho importante es que en el debate legislativo se incluyó laparticipación de la Corte Suprema y la Comisión Ad Hoc de Seguimiento y Apoyo alFortalecimiento de la Justicia. Esta ley regula, entre otras cosas, el ingreso, mandato, promoción,capacitación y disciplina de jueces y magistrados. Tiene por objeto reconocer y respaldar a losmiembros competentes de la judicatura, creando al mismo tiempo procedimientos para destituir alos jueces incompetentes y corruptos. Es importante también el hecho de que dispone latransferencia de jueces solamente a petición del juez interesado o por razones de servicio, envirtud de una audiencia y resolución del Consejo de la Carrera Judicial, aceptada por el juez.Además, dispone que los jueces que sean objeto de denuncias tendrán derecho a ser oídos enpresencia de un asesor legal. El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independenciade los jueces y abogados ha opinado que la ley “cumple, en general, con las normasinternacionales relativas a la independencia e imparcialidad judiciales”. La Comisión, por suparte, reconoce y aprecia este significativo avance en el cumplimiento de los principios de respetoa la independencia de la judicatura.

44. Sin embargo, está aún pendiente un asunto fundamental. Entre las reformas a la Constituciónrechazadas en el referéndum de mayo de 1999, estaba aquella que habría ampliado el mandatojudicial de cinco a siete años. La Comisión ha expresado anteriormente su preocupación en loscasos en los cuales los mandatos judiciales son excesivamente cortos45 y comparte la inquietudmanifestada por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los juecesy abogados en el sentido de que: 43 MINUGUA, Octavo Informe, párrafo 72 (en donde se critica este abuso y se citan estadísticas delTribunal Constitucional para 1996 y 1997 que indican que aproximadamente 4 de cada 5 solicitudes deamparo son rechazadas); véase también David Arias y Fredy Valiente, “La justicia en el banquillo”,Crónica, 22 de enero de 1999.44 Véase Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas, supra, párrafos 98-100 (en donde se informasobre los resultados de entrevistas con el Presidente de la Corte Suprema, la Corte Constitucional y unrepresentante de la Supervisión General de Tribunales, confirmando que los jueces eran transferidos sin suconsentimiento y sin ser oídos).

45 Véase CIDH, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador, OEA/Ser.L/V/II.96,Doc. 10 rev. 1, 24 de abril de 1997, capítulo III.

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un período fijo de cinco años con la posibilidad de reelección, como disponen losartículos 208 y 215 de la Constitución, no proporciona la seguridad necesaria en el cargoy podría ser incompatible con los principios de independencia judicial previstos en elartículo 203 de la misma Constitución y el principio 12 de los Principios Básicos de lasNaciones Unidas sobre la Independencia de la Judicatura.46

El Relator Especial indicó que diez años sería un período razonable, sin disposición que permitala reelección.47

45. Otro acontecimiento positivo fue la entrada en funciones del Consejo de la Carrera Judicial enjulio de 2000. Entre otras responsabilidades, tiene las de convocar un proceso competitivo para elingreso al servicio de carrera de la judicatura, evaluar a los jueces y magistrados, definir laspolíticas de la unidad de capacitación institucional de conformidad con la Ley de la CarreraJudicial y definir las políticas sobre disciplina. Entre los objetivos globales del Consejo está laincorporación de todos los jueces y magistrados al servicio de carrera para fines del año 2005.

46. Se están comenzando a implementar iniciativas para proporcionar capacitación judicial yproteger la estabilidad en los cargos, de manera que es demasiado temprano para evaluarlas endetalle. Estas iniciativas constituyen avances importantes y la Comisión las reconoce y aplaude yespera recibir información adicional sobre la consecución de los objetivos fijados. Lo que sepuede decir en este punto es que las deficiencias del pasado han definido claramente los desafíosque se deben enfrentar y que las iniciativas en cuestión constituyen los indispensables primerospasos. Lo que se requiere es que estas iniciativas sean implementadas de manera exhaustiva yefectiva.

f. La influencia de la intimidación y la corrupción en elacceso a una justicia independiente e imparcial

47. Una de las más graves amenazas para la administración de justicia es la difundida situación deamenazas y ataques contra víctimas y familiares, testigos, abogados, fiscales y jueces para influiren los procesos judiciales. El mecanismo alternativo de coerción que se emplea es la corrupción.La severidad de este problema es exacerbada y perpetuada por la falta de respuesta efectiva delEstado.

48. Durante la visita in loco, se aseguró a la Comisión que la entrada en vigencia del Decreto 70-96, que contempla la protección de las personas que se encuentran en riesgo debido a suparticipación en un asunto de justicia penal, proporcionaría un importante medio para responder aeste problema. Actualmente, es de conocimiento general que esta disposición no ha sidoimplementada debido a la falta de recursos y voluntad para hacerla efectiva.48 El hecho de que elEstado no implemente esta medida o no adopte otras formas efectivas de protección significa quequienes son objeto de amenazas o ataques debido a su labor en la búsqueda de justicia estánindefensos. Esto tiene algunos efectos perniciosos, tanto para las personas involucradas comopara la sociedad en su conjunto, a la cual se le da a entender que se puede buscar justicia pero ariesgo propio.

46 Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas, supra, párrafo 139.47 Id., párrafo 169(c).

48 Véase, por ejemplo, id., párrafo 97 (en donde se informa sobre los resultados de una entrevista con elFiscal General en la cual indicó que simplemente no había recursos para hacer efectiva esa protección).

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49. La situación de las personas que participan en todas las etapas y niveles de la investigacióndel caso Gerardi constituye un ejemplo gráfico.49 Miembros de la Oficina de Derechos Humanosdel Arzobispado que participan en la búsqueda de justicia han sido amenazados y atacados, aligual que testigos y fiscales. Además, en febrero y marzo de 1999, el Juez Henry Monroy, en eseentonces a cargo del caso, fue amenazado.50 La Juez que está actualmente a cargo del caso, Florde María García Villatoro, fue amenazada en mayo de 2000.51 Como consecuencia de este climade temor, varios fiscales y jueces han renunciado y al menos un abogado, dos fiscales, un testigoy un juez han salido del país alegando razones de seguridad.

50. El uso de amenazas y ataques está muy difundido y afecta toda suerte de casos, desdeviolaciones de los derechos humanos hasta crimen organizado, delitos comunes y disputas portierras y de otro orden.52 En un esfuerzo por analizar esta situación, se documentaron 158incidentes de amenazas y actos de intimidación contra jueces, fiscales, abogados y usuarios delsistema que habían sido publicados por los medios de comunicación entre 1996 y mediados de1999 y se hizo un seguimiento de 70 de esos informes entre enero y junio de 2000.53 El estudioindicó que los jueces y fiscales están entre los blancos más frecuentes.54 Los jueces de primerainstancia y los jueces de paz podrían, de cierta manera, ser los más vulnerables, pero jueces detodos los niveles se han quejado sobre amenazas y problemas de seguridad.55 Las víctimas, losfamiliares que buscan justicia y los testigos han sido también blancos de amenazas con ciertaregularidad.56 La naturaleza de los actos de intimidación va desde amenazas de muerte y de otroorden contra las personas directamente involucradas en los procesos judiciales y sus familias

49 Véase capítulo I, supra véase también capítulo VI.C.50 Fundación Mack, Hechos que afectan la independencia judicial y la administración de justicia enGuatemala: Amenazas, intimidaciones y atentados contra jueces, fiscales y abogados (1999), pág. 13.51 Christa Bollmann, “Entrevista con la Juez Flor de María Villatoro, juez instructora del caso Gerardi”,Siglo Veintiuno, Magazine 21, 28 de mayo de 2000.52 Véase, por ejemplo, Ramón Hernández, “Amenazan a jueces en Xela”, Prensa Libre, 11 de febrero de1999 (que informa sobre amenazas de muerte contra los tres magistrados de la Sala Séptima de la Corte deApelación con sede en Quetzaltenango y las observaciones del Presidente de esa Sala en el sentido de quehan sido objeto de constantes amenazas e intimidación en relación a conocidos casos contra ex agentesmilitares y bandas criminales); Ramiro González y Julio Lara, “Liberan a juez en Baja Verapaz”, PrensaLibre, 24 de septiembre de 1999 (que informa sobre la liberación de una juez y otras tres personas tomadascomo rehenes por una multitud de la localidad, a pesar de la presencia de una escolta policial, mientrasejecutaban una medida judicial en un caso de tierras, con una posible conexión con la imposición desentencia a tres ex miembros de las PAC en el caso de la masacre de Río Negro; los rehenes fuerongolpeados y se les amenazó con quemarlos vivos).

53 Fundación Mack, Hechos que afectan la independencia judicial y la administración de justicia enGuatemala: Amenazas, intimidaciones y atentados contra los operadores de justicia (2000), pág. 1.54 Fundación Mack, Hechos que afectan la independencia judicial y la administración de justicia enGuatemala: Amenazas, intimidaciones y atentados contra jueces, fiscales y abogados (1999), cuadro 1.55 Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas, párrafos 36-37, 44.56 Véase, por ejemplo, Equipo Investigador, “Secuestros, Víctimas no se amedrentarán”, Siglo Veintiuno,17 de abril de 1998 (que informa sobre amenazas contra víctimas de secuestros y/o familiares en los casosGonzález, Corzo de la Cerda, Zimeri-Gabriel, Muñoz-López, Reyes Palencia, Robles y Ramazzini, comorepresalia por la búsqueda de justicia); “Coatepeque: Asesinan a querellante adhesivo”, Siglo Veintiuno, 28de mayo de 1998 (que cita al jefe de la policía local que indica que la víctima había sido asesinada envenganza por la búsqueda de justicia en el caso de la violación de su hija de 13 años de edad); Marco TulioTrejo, “Ministerio Público: Investigan muerte de cuatro testigos” Siglo Veintiuno, 18 de junio de 1998 (queinforma sobre la investigación de las muertes de Estuardo Mota González, Carlos Iglesias Paz, SocorroAugusto Santizo Vargas y Mario Humberto Sosa Vargas).

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hasta el acoso, la agresión, el envío de paquetes bomba y, en los casos más extremos, elasesinato.57

51. De conformidad con su mandato y con el artículo 29 de su Reglamento, la Comisión tienecompetencia para emitir medidas cautelares, a solicitud de parte o de oficio, en casos urgentes,cuando fuese necesario para evitar daños irreparables a las personas, y ha utilizado esta capacidadpara solicitar que el Estado tome medidas de protección en relación a varias personas que hansido amenazadas o atacadas por motivos presuntamente relacionados con la búsqueda de justiciaen casos de violaciones de los derechos humanos. Como se detalla en el capítulo VI, infra, laComisión ha solicitado tales medidas a favor de varias personas encargadas del caso Gerardi. Másrecientemente, el 29 de marzo de 2001, la Comisión otorgó medidas cautelares a favor de laPresidenta de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, señora Conchita Mazariegos, que hasido objeto de graves amenazas y hostigamiento como consecuencia del ejercicio de susfunciones judiciales. Además, la Comisión ha solicitado, y la Corte Interamericana de DerechosHumanos ha otorgado, medidas provisionales para proteger la vida y la seguridad personal devarios testigos y familiares que buscaban justicia en casos particulares como el de Colotenango(11.212), Carpio (11.333) y Bámaca (11.129)58 En su respuesta al proyecto de informe, el Estadovaloró la importante contribución de la Comisión en este sentido en los casos de amenazas eintimidaciones a jueces, magistrados, fiscales y testigos en casos relacionados con la protecciónde los derechos humanos, e hizo referencia además a las gestiones efectuadas por el Estado paracumplir con las medidas otorgadas.

52. En términos generales, sin embargo, la falta de respuesta del Estado a los actos deintimidación significa que el Estado no ha protegido a las personas en riesgo, ni ha investigado lafuente de donde proviene la intimidación, ni ha enjuiciado y sancionado a los responsables. Comoconcluyó el Relator Especial de las Naciones Unidas, estos difundidos actos de intimidaciónamenazan y debilitan la esencia misma de la independencia de la judicatura y los tribunales hanfallado en el cumplimiento de su deber de investigar.59

53. La otra clase de coerción practicada en el sistema judicial es la corrupción. La erradicación dela corrupción y de las estructuras que la sostienen es identificada como un compromiso prioritarioen los acuerdos de paz para respaldar el fortalecimiento de la administración de justicia. Sobre labase de un detallado estudio del tema, la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, establecidaen virtud del Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil, concluyó que la corrupción en el

57 Véase, en general, los informes de la Fundación Mack citados en las notas 50 y 53, supra (que informansobre toda la gama de actos); véase también, Oneida Najarro y Raúl Matías, “Envían bomba a juez”, PrensaLibre, 13 de febrero de 1999 (que informan sobre la recepción por parte de la Juez Miriam Maza Trujillo,del Juzgado Tribunal de lo Penal en El Quiché, de un paquete que contenía una granada de fragmentaciónque no explotó); Ramón Hernández, “Asesinan a juez de Conexión Alemana”, Prensa Libre, 27 de mayo de1999 (que informa sobre el asesinato del Juez Heberto Zapata, Presidente del Tribunal de Sentencia deIzabal, que estaba a cargo de un caso relativo a una red de narcotráfico) y Ramón Hernández, “Amenazan ajuez de Izabal”, Prensa Libre, 26 de agosto de 1998 (que informa sobre amenazas contra el Juez Zapata yasuntos de seguridad). En otros casos, la fiscal Shilvia Jérez fue asesinada en 1998 por motivosevidentemente relacionados con el caso de una banda de secuestradores y un fiscal auxiliar fue asesinadoen julio de 2000. Véase, en general, “Fiscal renuncia por temor a la banda Agosto Negro”, Siglo Veintiuno,2 de julio de 1998 (que informa sobre la renuncia del fiscal que investigaba el asesinato de Jérez); “Matan afiscal auxiliar de Poptún, Petén”, Prensa Libre, 12 de julio de 2000.58 Véase, Informe de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 1999, OEA/Ser.G, CP/doc. 3285/00,23 de marzo de 2000, apéndices; Informe de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 1998,OEA/Ser.G, CP/doc.3169/99, 9 de marzo de 1999.59 Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas, párrafo 142.

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sistema es “intensa y generalizada”. Esa Comisión encontró niveles mayores dentro del propioorganismo judicial, incluyendo a los jueces y al personal, pero observó que la Fiscalía y lasfuerzas de seguridad también estaban afectadas.60 Un ejemplo tristemente famoso fue el delJuzgado Segundo de Primera Instancia de Guatemala, al que se conoció por algún tiempo como“el biotopo”, porque era allí donde “volaban” los quetzales a cambio de medidas anómalas en loscasos.61 Aunque los acuerdos y la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia exigen accionesespecíficas, la respuesta ha sido, hasta la fecha, insuficiente.62 Estos incidentes tampoco sonobjeto de investigación, enjuiciamiento y sanción efectivos. La corrupción a cualquier nivel en elpoder judicial distorsiona y degrada la función judicial, perpetuando su desprestigio ante aquellosa quienes debe servir.

g. Impunidad y denegación de justicia

54. La impunidad existe como consecuencia de “la falta en su conjunto de investigación,persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables”.63 En virtud de las garantíascorrelacionadas establecidas en los artículos 25, 8 y 1(1) de la Convención Americana, el Estadotiene la obligación de “combatir tal situación por todos los medios legales disponibles ya que laimpunidad propicia la repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la totalindefensión de las víctimas y de sus familiares”.64

55. La impunidad en Guatemala es estructural y propia del sistema. El Estado no niega que éstapersiste65 y observadores nacionales e internacionales han afirmado que los perpetradores de lasviolaciones de los derechos humanos pasadas y presentes no rinden cuentas.66 Esto no se tratasimplemente de dejar sin castigo numerosos delitos individuales. Más bien, las deficienciascorrelacionadas en la administración de justicia han sostenido un sistema de impunidad que afectala cultura y la vida de la nación, inclusive para aquellas personas que no han sido directamenteafectadas por violaciones de los derechos humanos u otros delitos. Este alto nivel de impunidades, en sí mismo, una de las más serias violaciones de los derechos humanos que tienen lugar enGuatemala. Como advirtió el Relator Especial de las Naciones Unidas, “la impunidad es uncáncer; si no se lo detiene y extirpa, con toda seguridad desestabilizará lentamente a lasociedad”.67

56. Al evaluar la situación de la justicia, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre laindependencia de los jueces y abogados llegó a la siguiente conclusión:

El sistema de justicia, que fue devastado durante el … conflicto, fue marginado y no seha recuperado. El descuido al que se lo sometió desde entonces ha llevado a la falta deeficiencia y a la incompetencia dentro del sistema, abriendo los pasillos de los tribunalesa la corrupción, el tráfico de influencias y otros males conexos. A esta situación se ha

60 Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, págs. 47-49.61 Elder Interiano y Oneida Najarro, “Cien denuncias contra un juzgado por anomalías jurídicas”, PrensaLibre, 15 de abril de 1999. En el capítulo VII hay otra referencia a éste tribunal en relación a los esfuerzospositivos posteriores destinados a corregir este y otros problemas.62 Asamblea de la Sociedad Civil, supra.63 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de Loayza, Reparaciones, supra, párrafo 170.64 Id., que cita el caso de Paniagua Morales y otros, Fondo, sentencia del 8 de marzo de 1998, Ser. C No.37, párrafo 173.65 Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas, párrafo 144.66 Véase, por ejemplo, Asamblea de la Sociedad Civil, supra; Informe del Relator Especial de las NacionesUnidas, párrafos 48-59, 141, 144-45; MINUGUA, Undécimo Informe, párrafos 57, 59.67 Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas, párrafo 145.

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sumado el hecho de que algunas de las personas que, según se afirma, han cometidodelitos contra los derechos humanos, inclusive asesinato, han sido nombradas para cargospúblicos en la administración de justicia y otras instituciones públicas fundamentalesrelacionadas, inclusive militares. Es este escenario lo que ha contribuido a que semantenga la impunidad….68

El Relator Especial de las Naciones Unidas advirtió que la continua presencia depersonas con esos antecedentes constituye una amenaza a la administración de justicia yrecomendó que éstas sean destituidas.69

57. La impunidad de los responsables de violaciones de los derechos humanos es uno de losfactores más importantes que contribuyen a la persistencia de tales violaciones y de la violenciacriminal y social. La Comisión exhorta al Estado a dedicar atención prioritaria y voluntad políticapara superar la situación de impunidad que persiste y reitera que el Estado enfrentará laresponsabilidad por todas las violaciones de los derechos humanos que ocurran hasta el momentoen que tome las medidas necesarias para garantizar que la justicia sea administrada de maneraimparcial y efectiva.

Conclusiones y Recomendaciones58. El poder judicial debe cumplir con su mandato crucial de manera efectiva si se pretende quela paz y la democratización sean firmes y duraderas. Los tribunales, como mecanismo principalpara interpretar y aplicar la ley, desempeñan una función fundamental en la labor de garantizar laobservancia de todos los derechos y libertades protegidos. Las deficiencias de la administraciónde justicia ponen en riesgo la capacidad del individuo de tener acceso a la justicia en todos losámbitos de la vida.

59. Además, un poder judicial independiente y efectivo es un elemento esencial de un sistemademocrático moderno. Es fundamental armonizar la capacidad del sistema legal con las metas dedesarrollo del país, para que no se convierta en una barrera al progreso y el crecimiento.60. El Estado, en sus observaciones al proyecto de informe, señaló que “valora y encomia laspreocupaciones de la Ilustre Comisión, respecto de la necesidad del mejoramiento del sistema deadministración de justicia” e igualmente valora las recomendaciones emitidas. Destaco que haasumido las recomendaciones del Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de laONU sobre la Independencia de Jueces y Abogados, encargando a la Comisión Nacional para elSeguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia la implementación de las mismas.

61. De conformidad con el análisis y las conclusiones precedentes, la Comisión formula lassiguientes recomendaciones:

62. En relación al derecho de todo habitante de tener acceso libre y efectivo a las instalaciones einstituciones de justicia, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Continúe y fortalezca su positivo trabajo para incrementar el número y la calidad de lasinstalaciones judiciales establecidas en todo el país. Intensifique sus acciones paramodernizar la administración de justicia, inclusive a través de la ampliación de lasiniciativas para implementar procedimientos efectivos de manejo de archivos de casos yexpedientes judiciales.

68 Id., párrafo 141.69 Id., párrafo 169(b).

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2. Intensifique en gran medida sus incipientes esfuerzos por proporcionar servicios deinterpretación en los procesos judiciales para garantizar que los ciudadanos indígenaspuedan ejercer su derecho a la protección y garantías judiciales en condiciones deigualdad con el resto de la población.

3. Intensifique las acciones para mejorar el acceso a la justicia de la población indígenade la siguiente manera: ampliando las iniciativas diseñadas para orientar a lasinstituciones de justicia locales para que respondan a las necesidades locales y respetenlas prácticas tradicionales positivas de resolución de conflictos, con sus principios,criterios y procedimientos; ampliando los programas comunitarios de extensión; eincorporando una mayor participación del sector indígena -tanto a nivel nacional comolocal- en el diseño e implementación de la política judicial.

4. Incremente aún más el monto del gasto público asignado a la administración dejusticia, continuando con el progreso que se observa hasta la fecha en el cumplimientopor parte del Estado de su compromiso en esta área.

63. Con respecto al derecho de todo habitante de tener acceso a una justicia rápida y efectiva, laComisión recomienda que el Estado:

1. Intensifique en gran medida las acciones para reclutar y capacitar a los miembros de laPolicía Nacional Civil y, particularmente, del Servicio de Investigación Criminal, paragarantizar que tengan los recursos humanos y la preparación necesarios para llevar a cabouna investigación criminal de conformidad con la norma de la debida diligencia.

2. Ponga inmediatamente fin a la participación militar en cualquier actividad deinvestigación criminal, coherentemente con la legislación interna y su compromiso deseparar las funciones policiales y militares, conforme al Acuerdo sobre Fortalecimientode la Sociedad Civil.

3. Tome las medidas necesarias para garantizar la cooperación de todas las entidadespúblicas en la investigación de violaciones de los derechos humanos, incluyendo medidaslegislativas y de otra índole que sean necesarias para garantizar el derecho al libre accesoa la información contenida en archivos y documentos gubernamentales, particularmenteen el caso de investigaciones para establecer la responsabilidad por delitosinternacionales y violaciones graves de los derechos humanos.

4. Fortalezca los procedimientos para recoger, analizar y conservar las pruebas en casospenales.

5. Implemente medidas concretas para facilitar la coordinación entre todas lasinstituciones involucradas en la búsqueda de una respuesta a violaciones de la ley con lainvestigación, enjuiciamiento y sanción debidos y, de manera especial, para desarrollar lacooperación necesaria entre el Ministerio Público y la Policía Nacional Civil en el área deinvestigación criminal.

6. Fortalezca la capacidad de los fiscales y defensores de representar los intereses de lajusticia en el proceso judicial, inclusive a través de la implementación de los siguienteselementos, sujetos a mejoras: iniciativas de reclutamiento; programas de capacitacióndiseñados para satisfacer directamente las demandas de cada cargo; incentivos para

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conservar a los profesionales competentes que hayan recibido capacitación; y acciones desupervisión diseñadas para identificar y destituir a aquellos que no pueden o no deseanrepresentar los intereses de la justicia.

64. Con respecto al derecho de todo habitante de tener acceso a un poder judicial competente eindependiente, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Adopte las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias paracomplementar la entrada en vigencia de la Ley de la Carrera Judicial y amplíe el períodode cinco años de servicio de los jueces y magistrados a uno compatible con la seguridaden el cargo judicial, guardando coherencia con la recomendación de la Comisión deFortalecimiento de la Justicia de que sean nueve años y del Relator Especial de lasNaciones Unidas sobre la independencia de los jueces y abogados de que sean diez años.

2. Dedique especial atención a la implementación de la Ley de la Carrera Judicial paragarantizar una supervisión diligente y una disciplina que sean compatibles con el objetivode excelencia profesional y que se pongan en práctica plenamente los procedimientosdesignados para el debido proceso en asuntos de transferencia o disciplina.

65. Con respecto a la independencia e imparcialidad del poder judicial y a la situación deamenazas e intimidación contra aquellos que buscan justicia, la Comisión recomienda que elEstado:

1. Tome acciones urgentes para destinar los recursos humanos y materiales necesarios yla voluntad política para proporcionar medidas de protección a las víctimas, familiares,testigos, fiscales, acusadores y defensores públicos, jueces y personal judicial y otraspersonas que son objeto de ataques o amenazas por motivos relacionados con losprocesos judiciales.

2. Establezca un grupo de trabajo interinstitucional integrado por representantes de laPolicía Nacional Civil, el Ministerio Público y el Servicio Público de Defensa Penal, elpoder judicial y cualquier otra entidad que se encuentre en especial riesgo o que tengaespecial responsabilidad en esta área, para facilitar la cooperación en el diseño eimplementación de las medidas apropiadas de protección.

3. Adopte medidas integrales para garantizar una respuesta coordinada a todas lasdenuncias de amenazas o ataques presumiblemente relacionados con los procesosjudiciales y una rápida y efectiva investigación de tales denuncias, con el fin deidentificar, enjuiciar y castigar a los responsables de conformidad con la legislaciónnacional.

4. Garantice que el personal del Estado asignado para responder a tales amenazas yataques, particularmente en el caso de la Policía Nacional Civil y el Ministerio Público,tenga la preparación y conocimientos especializados necesarios para responder con ladebida diligencia.

5. Adopte un código de ética legal y promueva el cumplimiento a través de capacitación,dentro del poder judicial y como parte de la educación legal, así como también a travésdel fortalecimiento de la supervisión y las medidas disciplinarias.

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6. Adopte medidas prácticas para evitar las oportunidades de realizar prácticas corruptas,como, por ejemplo, ampliando las iniciativas adoptadas en algunos tribunales parareorganizar los espacios de trabajo de los funcionarios del tribunal para hacerlos másabiertos y accesibles y modernizar los sistemas de control de archivos y expedientes.

7. Implemente mecanismos específicos de supervisión y vigilancia para detectar lacorrupción y para garantizar una pronta investigación, enjuiciamiento e imposición desanciones disciplinarias o penales. La Comisión apoya la recomendación del RelatorEspecial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los jueces y abogados en elsentido de que se establezca una agencia independiente encargada de hacer cumplir laley, con la facultad de investigar denuncias de corrupción en cargos públicos, inclusiveen el poder judicial, y de remitir asuntos para enjuiciamiento.

66. En relación a la situación de impunidad y denegación de justicia que caracteriza, en particular,a los casos de violaciones de los derechos humanos, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Implemente la recomendación del Relator Especial de las Naciones Unidas de destituirde cargos públicos y militares a aquellas personas que se sabe han cometido violacionesde los derechos humanos durante el conflicto armado y de asegurarse que no seannombradas para cargos públicos en el futuro.

2. Intensifique los esfuerzos encaminados hacia el esclarecimiento de las violaciones delos derechos humanos del pasado a fin de enjuiciar y sancionar a los responsables deacuerdo con las normas aplicables, y asegurar que las víctimas reciban unaindemnización justa.

CAPÍTULO V

EL DERECHO A LA VIDA

Introducción y visión general de la situación

1. El derecho a la vida tiene un papel de primordial importancia en el sistema regional dederechos humanos como la base esencial para la realización de todos los demás derechos allíconsagrados. La firma de la paz y el proceso para implementar los acuerdos de paz hanconstituido elementos indispensables para fomentar la observancia de este derecho en Guatemala.En primer lugar, la conclusión del conflicto armado marcó el fin de un patrón y práctica deejecuciones extrajudiciales, masacres y desapariciones como instrumento directo de la política deEstado. Dado el costo del conflicto en términos de vidas humanas y sufrimiento, que involucró lamuerte o desaparición de aproximadamente 200.000 personas, su conclusión es un acto de valorincalculable para la protección de los derechos humanos. En segundo lugar, el Acuerdo Globalsobre Derechos Humanos establece el compromiso del Estado de fortalecer las instituciones ymecanismos para la protección de los derechos fundamentales, inclusive a través de laimplementación de reformas esenciales en diversas áreas, entre ellas, la administración dejusticia. El fortalecimiento de los sistemas para salvaguardar los derechos a nivel nacional es unproceso que se encuentra en marcha y constituye un elemento crucial para fomentar laobservancia del derecho a la vida y otros derechos fundamentales.

2. En el marco de este proceso, la seguridad de la ciudadanía sigue siendo uno de los temas másapremiantes para la población. Hay una profunda insatisfacción popular por la vulnerabilidad que

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muchos guatemaltecos sienten, a lo que se suma la percepción de que las instituciones encargadasde administrar justicia son incapaces de cumplir con su labor. De hecho, los informes sugierenque menos del 10% de los homicidios violentos llega a los tribunales y un número aún menor esrealmente juzgado.1 Las deficiencias en la administración de justicia implican que no se cumplecon las demandas legítimas del pueblo de protección y rendición de cuentas. En un sistema queno garantiza que se lleve a cabo la investigación, enjuiciamiento y sanción de manera inmediata yefectiva, no puede haber el respeto y la protección debidos a los derechos de las víctimas ni de lospresuntos sospechosos. Por lo tanto, como se recalca a lo largo de este informe, debe darseprioridad al cumplimiento con el compromiso del Estado de fortalecer la administración dejusticia.

3. Hay signos de que se están logrando avances en relación al derecho a la vida. Los informescorrespondientes al período de 1998 hasta la fecha son alentadores puesto que documentan unatendencia declinante en el número de violaciones de este derecho.2 Por ejemplo, una comparacióndel informe de MINUGUA que cubre el período desde enero hasta noviembre de 1999 (13ejecuciones y 4 intentos de ejecución) con un informe previo que cubre desde julio de 1997 hastamarzo de 1998 (28 ejecuciones extrajudiciales y 42 intentos de ejecución relacionados conagentes del Estado)3 demuestra una marcada disminución de las violaciones.4 Puesto que estosinformes se refieren tanto a violaciones denunciadas durante el período al que corresponde elinforme como a aquellas denunciadas durante períodos precedentes, no reflejan de manera precisala situación en un momento dado, pero sí proporcionan un indicación útil. Las cifras anualespresentadas por el Procurador de los Derechos Humanos también muestran una disminucióncuantitativa de las investigaciones de este tipo de violaciones. La Oficina del Procurador informósobre la existencia de 16 denuncias en 1999, en comparación con las 32 correspondientes a 1998.5

4. Sin embargo, el más reciente informe de MINUGUA, que cubre el primer semestre del año2000, confirma el incremento de las ejecuciones extrajudiciales y los intentos de ejecución (26 y9, respectivamente) con relación al período precedente, a pesar de que la trayectoria global dedenuncias y violaciones concernientes al derecho a la vida continúa mostrando una disminución.6Mientras las violaciones fueron atribuidas principalmente a la Policía Nacional, el Ejército y lasautoridades municipales durante los períodos anteriores, en su más reciente informe, la Misiónobservó un “incremento alarmante” del número de violaciones atribuidas a miembros de la 1 Véase Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los jueces y losabogados, Sr. Param Coomaraswamy, presentado de conformidad con la resolución de la Comisión No.1999/31: Informe sobre la misión a Guatemala, E/CH.4/2000/61/Add.1, 6 de enero de 2000, párrafo 59.2 Véase MINUGUA, Octavo informe sobre derechos humanos de la Misión de Verificación de lasNaciones Unidas en Guatemala (“Octavo Informe”) A/52/946, 15 de junio de 1998, párrafo 17 (en donde seinforma sobre 109 violaciones confirmadas, incluyendo ejecuciones extrajudiciales y ejecuciones llevadas acabo en violación de las garantías legales, intentos de ejecución y amenazas de muerte); Noveno informesobre derechos humanos de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (“NovenoInforme”) A/53/853, 10 de marzo de 1999, párrafo 12; Décimo informe sobre derechos humanos de laMisión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (“Décimo Informe”) A/54/688, 21 dediciembre de 1999, párrafo 5, cuadro 1 (en donde se informa sobre 80 violaciones confirmadas durante elperíodo correspondiente al informe precedente y 77 violaciones confirmadas durante el períodocorrespondiente al informe en cuestión); Undécimo informe sobre derechos humanos de la Misión deVerificación de las Naciones Unidas en Guatemala (“Undécimo Informe”), A/55/175, 26 de julio de 2000,párrafo 17 (en donde se informe sobre 35 violaciones confirmadas).3 Véase MINUGUA, Octavo Informe, párrafo 17.4 Véase MINUGUA, Décimo Informe, párrafo 5.5 Véase PDH, Informe Circunstanciado 1999, cuadro, pág. 237. Es importante observar que no todas lasdenuncias dan lugar a la apertura de la investigación.6 Véase MINUGUA, Undécimo Informe, párrafo 17.

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Policía Nacional Civil.7 Entre éstas están casos de personas que fueron puestas bajo custodia yluego aparecieron muertas, el uso ilegal de armas de servicio por parte de agentes fuera deservicio y el excesivo uso de la fuerza. Como se discutirá más adelante, hay documentación tantode MINUGUA como de otras fuentes sobre violaciones del derecho a la vida por parte de gruposilegales armados como, por ejemplo, ex comisionados militares y miembros del PAC en ciertaszonas del país.

5. Aunque la metodología de las organizaciones no gubernamentales que trabajan en este campovaría en cuanto a la forma en que éstas definen las violaciones y las dan a conocer, los informesrecientes constituyen un llamado a dar mayor atención al derecho a la vida. El Grupo de ApoyoMutuo (GAM) informó sobre un incremento de las violaciones, indicando que habían registrado22 ejecuciones extrajudiciales durante los primeros seis meses del año 2000, en la mayoría de lascuales se había aplicado la tortura. Esta organización informó que había registrado 35 ejecucionesextrajudiciales durante 1999. FAMDEGUA informó que había recibido información concernientea 43 ejecuciones extrajudiciales durante los primeros cinco meses del año 2000.8 Se afirmó quemuchas de las ejecuciones registradas habían tenido su origen en actos de “limpieza social”. Lasentidades que trabajan en este campo, entre ellas el Procurador de los Derechos Humanos, gruposeclesiásticos y muchas ONG, han condenado de manera especial la continuación del fenómenodel linchamiento.

6. La persistencia de estas graves violaciones es motivo de especial preocupación. El análisis quese presenta a continuación se refiere a linchamientos y crímenes de limpieza social, excesivo usode la fuerza y ejecuciones extrajudiciales atribuidas a agentes del Estado y casos aislados dedesapariciones forzadas. A continuación, la Comisión destaca algunas consideraciones conrespecto al derecho a la vida y a la aplicación de la pena de muerte. El capítulo concluye con unaserie de observaciones finales y recomendaciones encaminadas a ayudar al Estado en susacciones para fortalecer el respeto de éste, el más básico de los derechos.

a. El marco legal para la protección del derecho a la vida yel derecho a un trato humano

1. Legislación nacional

7. La Constitución se basa sobre la premisa del deber del Estado de proteger al individuo, lafamilia y el bien común, como lo establece el artículo 1. De conformidad con el artículo 2, elEstado es responsable de proteger los derechos individuales esenciales, incluyendo el derecho a lavida, y el artículo 3 especifica que el Estado garantiza el derecho a la vida desde la concepción,así como la integridad y la seguridad de la persona.

8. En el marco del acuerdo sobre derechos humanos, además del compromiso de fortalecer lasinstituciones y mecanismos para la protección de los derechos humanos antes mencionados,existen dos disposiciones de especial importancia para la protección del derecho a la vida. Enprimer lugar, el acuerdo establece la necesidad de una acción firme contra la impunidad y elcompromiso del Estado de promover reformas legales al Código Penal para garantizar que setipifique la desaparición forzada y la ejecución extrajudicial como delitos de particular gravedady se los castigue como tales. En segundo lugar, indica que “con el fin de mantener un respetoilimitado por los derechos humanos, no deben existir fuerzas de seguridad ilegales ni un aparato

7 Id.8 Véase Instituto de Estudios Políticos, Económicos y Sociales, “Derechos Humanos en Guatemala: a seismeses de la nueva administración”, Reporte Diario, pág. 2 (en donde se cita a FAMDEGUA).

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de seguridad clandestino” y afirma que el Estado deberá combatir cualquier manifestación de laexistencia de éstos.

9. La legislación guatemalteca prevé la imposición judicial y la aplicación de la pena de muertecomo condena por ciertos crímenes. El artículo 18 de la Constitución establece limitaciones a suaplicación. Esta pena no puede ser impuesta sobre la base de presunciones, como tampoco contramujeres, personas mayores de 70 años de edad, personas que hayan sido declaradas culpables dedelitos políticos o delitos comunes conexos con los políticos o cuya extradición haya sidootorgada sobre la base de la no imposición de esta pena. Todos los recursos legales pertinentesserán admitidos contra la imposición de esta pena, la cual podrá aplicarse solamente una vez queéstos hayan sido agotados. El Congreso tiene la facultad de abolir la pena de muerte. El CódigoPenal especifica las categorías de delitos a los cuales se puede aplicar este castigo. Como sediscutirá más adelante, merecen especial atención en este sentido las reformas a ese Código queamplían la aplicación de esta pena a delitos a los cuales no se aplicaba anteriormente.

2. Derecho internacional

10. La Convención Americana garantiza el derecho a la vida en el artículo 4(1), que dispone que:“Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y,en general, desde el momento de la concepción. Nadie puede ser privado de su vidaarbitrariamente”. El derecho a la vida es una norma perentoria del derecho internacional que,como lo establece el artículo 27 de la Convención, no puede ser derogada bajo ningunacircunstancia.

11. Las disposiciones 4(2) a 4(6) reglamentan la aplicación de la pena de muerte. El artículo 4(2)contempla su imposición solamente para “los delitos más graves, en cumplimiento de sentenciaejecutoriada de tribunal competente y de conformidad con una ley que establezca tal pena,dictada con anterioridad a la comisión del delito”. Además, esta pena no podrá ser ampliada adelitos a los cuales no se aplicaba al momento de la ratificación de la Convención. El artículo 4(3)estipula que, una vez abolida, la pena de muerte no puede ser restablecida. Las disposiciones 4(4)y 4(5) indican que no se aplicará esta pena por delitos políticos ni delitos comunes conexos conlos políticos, ni a personas que, en el momento de la comisión del delito, tuvieren menos dedieciocho años de edad o más de setenta, ni a mujeres en estado de gravidez. De conformidad conel artículo 4(6), toda persona condenada a muerte tiene “derecho a solicitar la amnistía, el indultoo la conmutación de la pena” y no se podrá aplicar la pena de muerte mientras esté pendiente unadecisión de la autoridad competente.

12. Específicamente en relación al tema de las desapariciones, Guatemala ratificó la ConvenciónInteramericana sobre Desaparición Forzada de Personas el 25 de febrero de 2000. La Comisiónaplaude este avance y más adelante analizará la reserva formulada en el momento de laratificación.

13. Otros instrumentos de especial importancia para el derecho a la vida son el PactoInternacional de Derechos Civiles y Políticos, del cual Guatemala es parte, y los PrincipiosRelativos a una Eficaz Prevención e Investigación de las Ejecuciones Extralegales, Arbitrarias ySumarias, las Salvaguardias para Garantizar la Protección de los Derechos de los Condenados a laPena de Muerte, el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley ylos Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por FuncionariosEncargados de Hacer Cumplir la Ley, todos ellos internacionalmente aceptados y adoptados en elmarco de las Naciones Unidas.

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b. Linchamientos

1. Las características del fenómeno

14. Una de las situaciones más serias que han incidido sobre el derecho a la vida durante losúltimos años ha sido el fenómeno de los linchamientos y los intentos de linchamiento. Esta formade violencia y agresión salvaje tiene una importante relación con las condiciones de vida duras yhasta crueles que caracterizan a las zonas más afectadas. La falta de una respuesta efectiva porparte de la administración de justicia tiene como efecto transmitir el mensaje a la población deque la “justicia popular” es una alternativa aceptable para reemplazar el estado de derecho y eldebido proceso. Este tema es motivo de la más seria preocupación para toda la población, puestoque las características y la persistencia de estos ataques constituyen un desafío al estado dederecho y al proceso de consolidación de la democracia participativa en Guatemala; estaapreciación es compartida por el Estado en sus observaciones al proyecto de informe.

15. Desde 1996, cuando esta práctica se volvió más pronunciada, hasta mediados del año 2000,MINUGUA registró 310 linchamientos o intentos de linchamiento. Los linchamientos congregana muchedumbres de cientos o miles de personas del lugar que ya sea atrapan al sospechoso de undelito o lo acorralan en su hogar. Usualmente la persona afectada es torturada antes de suejecución con el fin de forzarla a revelar los nombres de los presuntos cómplices. Las víctimas -en su mayoría hombres, pero en ocasiones también mujeres y niños- fallecen tras ser golpeadas,mutiladas, apedreadas, baleadas y quemadas vivas.

16. Un número importante de estos linchamientos ha sido descrito en detalle, debido a que lapresencia de autoridades locales y observadores externos, incluyendo a la prensa, no disuade a losresponsables. La característica paradójica de un linchamiento es que los participantes dicen estaractuando en nombre de la justicia, mientras cometen violaciones a la ley particularmentereprensibles. Según se mencionara, entre las víctimas se han registrado niños de apenas diez añosy personas que simplemente se encontraban en el lugar y el momento equivocados. Han habidorepetidos casos de linchamientos sobre la base de identidad errónea.

17. Como ejemplo concreto de linchamiento puede citarse el que se describe a continuación. Enhoras tempranas de la mañana del 18 de mayo de 1999, una muchedumbre compuesta por cercade 3.000 personas del lugar capturaron a cinco presuntos miembros de una pandilla en la moradaque habitaban en Chutzaré, Santa Lucía La Reforma, Totonicapán. La muchedumbre interrogó asus prisioneros durante horas, les golpeó y forzó a dar los nombre de otros presuntos cómplices,les echó gasolina, les quemó vivos y luego enterró sus cuerpos. Las autoridades locales, 120miembros de la Policía Nacional Civil y del Ejército y representantes del Ministerio Público,MINUGUA, la Oficina del Procurador de los Derechos Humanos y COPREDEH llegaron a lazona después de las muertes y se les dio dos minutos para dejar el lugar bajo la amenaza derecibir el mismo tratamiento. La sola recuperación de los cuerpos llevó a las autoridades un díaentero.9

18. La Misión informó sobre 34 linchamientos o intentos de linchamiento en 1996, 78 en 1997,66 en 1998 y una marcada oleada en 1999, con 108 casos. Los informes correspondientes alprimer semestre del año 2000 revelan 24 casos de este tipo -una declinación significativa conrespecto al período anterior. Los informes de prensa correspondientes al período de julio aseptiembre de este año indican más de una docena de muertes adicionales por linchamiento.

9 Véase Raúl Matías, “Linchan a cinco en Totonicapán”, Prensa Libre, 19 de mayo de 1999; Miguel IgnacioAcabal y Raúl Matías, “Identifican a cinco linchados”, Prensa Libre, 20 de mayo de 1999.

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Como consecuencia de estos ataques perpetrados por grupos numerosos de individuos, por lomenos 142 personas según las cifras del propio Estado han muerto y un número desconocido haresultado herido. Se han registrado linchamientos o intentos de linchamiento al menos en 20Departamentos. El Quiché, Guatemala y Alta Verapaz han sido zonas especialmente afectadas,seguidas por Huehuetenango, Petén, Sololá, Chimaltenango, San Marcos, Totonicapán yQuetzaltenango.

19. La mayoría de los linchamientos -entre el 85 y el 90% de los casos registrados— ha tenidolugar en zonas rurales.10 Aunque se trata de una práctica de carácter principalmente rural, unimportante número de estos ataques ha tenido lugar en el Departamento de Guatemala. Entre el64 y el 75% han ocurrido en comunidades principalmente indígenas.11 Entre el 21 y el 27% hanocurrido en comunidades mestizas y el pequeño porcentaje restante en comunidades mixtas.12

Esto no significa, como han sugerido equivocadamente algunas fuentes, que la práctica tenga susraíces en el derecho consuetudinario indígena. Al contrario, una de las recomendaciones parasuperarla es la recuperación de los métodos indígenas tradicionales de resolución de conflictos.13

20. Los linchamientos se han concentrado en las zonas de mayor pobreza y de más bajosindicadores de desarrollo humano, así como en las zonas más afectadas por el conflicto interno ylas estrategias para combatir la insurgencia.14 Estas zonas se caracterizan por la ausencia o pocapresencia de instituciones del Estado encargadas de la administración de justicia, a las cuales seles reconoce, en todo caso, poca o ninguna legitimidad. En consecuencia, la población es y sesiente vulnerable ante las amenazas contra su bienestar. Los informes de prensa sobrelinchamientos frecuentemente citan a gente del lugar que afirma que lo que les impulsa a actuares que la policía y el poder judicial no actúan contra el crimen y las pandillas. A este respecto, secitó a un miembro de una multitud que decía que “el problema es entre la comunidad y estoscriminales”.15

21. Ha habido casos de grupos que han dado ultimátums a las autoridades nacionales en el sentidode que, si no se toman acciones contra el crimen en un cierto plazo, ellos se harán cargo delasunto por sus propias manos. En septiembre de 1999, por ejemplo, miembros de 26 cantones deZacualpa, Quiché, presentaron una comunicación a la oficina local del Procurador de losDerechos Humanos, manifestando su frustración porque las autoridades no habían arrestado a losmiembros de la banda conocida como El Especialista, e indicaron que si las autoridades noactuaban en el plazo de 15 días, ellos lo harían. Cinco presuntos miembros de esta banda habíansido linchados la semana anterior.16 Como ha advertido MINUGUA, el resultado de estos factoreses una tendencia a recurrir a modelos de fuerza y autoritarismo para resolver conflictos.17

10 Véase MINUGUA, Décimo Informe, Suplemento: Situaciones sobre derechos humanos, párrafo 42;Instituto de Investigaciones Jurídicas IIJ, Una Aproximación a la “barbarie” de los linchamientos enGuatemala, (Universidad Rafael Landívar, julio de 2000), párrafo 10, respectivamente.11 Id.12 Id. También ha habido informes recientes, por ejemplo, de casos de azotamiento como una forma decastigo infligido por multitudes de gente del lugar. Véase Julio F. Lara, “Azotaron a menor en cantónPachó, aldea Lemoa, Santa Cruz del Quiché”, Prensa Libre, 23 de agosto de 2000.13 Véase MINUGUA, Noveno Informe, Suplemento, supra, párrafo 70.14 Véase Una aproximación a la “barbarie” de los linchamientos en Guatemala, supra, párrafo 11.d;MINUGUA, Décimo Informe, Suplemento, supra, párrafo 56.15 “Vecinos de Tunajá, Zacualpa, no creen en la justicia”, Prensa Libre, 24 de agosto de 1999.16 Olga López Ovando, “Condicionan linchamientos”, Prensa Libre, 1º de septiembre de 1999.17 Id.

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22. Aunque con frecuencia se asume que los linchamientos representan una reacción localespontánea a un delito particularmente grave que no ha tenido respuesta de las institucionesencargadas de hacer cumplir la ley, el análisis indica que deben tomarse en cuenta otros factores.En primer lugar, muchos linchamientos corresponden a situaciones que no representan unaamenaza grave y objetiva al bienestar de la comunidad. Al hacer un seguimiento de loslinchamientos durante 1999, MINUGUA confirmó que 58 de los noventa casos registradossurgieron en relación a delitos contra la propiedad, incluyendo robo y extorsión.18 La mayoría serefería a bienes de valor económico relativamente bajo. Ocho correspondían a situaciones demayor gravedad e impacto: tres en relación a supuestos asesinatos, tres a violaciones y dos asecuestros.19 Los restantes estaban vinculados a diversas causas, desde accidentes de tránsitohasta la venta no autorizada de licor y la supuesta práctica de brujería.20

23. En segundo lugar, los linchamientos no siempre son espontáneos. De los 90 casos registradospor MINUGUA durante 1999, 28 surgieron aparentemente como una reacción espontánea a lasupuesta perpetración de un delito. En 38 casos, la Misión confirmó que los ataques fueronorganizados y planificados con anticipación. En los casos restantes, no pudo hacer unadeterminación definitiva. En algunos de los casos en que se confirmó que hubo una planificaciónprevia, se ha atribuido la responsabilidad a las estructuras que ejercían el poder y el control anivel local durante el conflicto armado, en particular, ex comisionados militares y miembros delas PAC. MINUGUA ha advertido que hay indicios de que algunos de estos ataques han sidoplanificados para incitar a la violencia y la desestabilización a una mayor escala para finespolíticos.21 En 1999 el entonces Ministro del Interior reconoció que la reorganización de los exmiembros de las PAC parecía estar influenciando la práctica de linchamientos en la regiónoccidental. Observó que aproximadamente un millón y medio de personas habían prestadoservicios en las PAC durante el conflicto y habían estado acostumbradas a establecer y aplicar supropia ley.22

24. Se debe observar, además, que la amenaza de linchamiento también ha sido usada contraautoridades locales para obstruir la justicia. Por ejemplo, hay informes de muchedumbres que hanamenazado a oficiales de policía o jueces de paz que intentaban hacer cumplir órdenes de arrestocontra personas involucradas en linchamientos. La agresión en masa también ha sido usada paraliberar a sospechosos detenidos, como sucedió cuando cientos de lugareños tomaron por asalto lacárcel en abril de 1999 y liberaron violentamente a 12 ex miembros de las PAC que habían sidosentenciados en relación al caso “Colotenango”.23

25. En agosto de 2000, la Conferencia Episcopal de Guatemala emitió un comunicado de prensareiterando su preocupación con respecto al clima de violencia e impunidad que se manifiesta en la

18 Véase MINUGUA, Noveno Informe, Suplemento, supra, párrafo 53.19 Véase id.20 Véase id.21 Décimo Informe, Suplemento: Situaciones sobre Derechos Humanos, párrafo 48.22 Erick Campos, “Linchamientos: Secuela de la guerra”, Prensa Libre, 21 de mayo de 1999.23 El caso de Juan Chanay Pablo y otros (11.212), también conocido como caso Colotenango, fue tramitadopor la Comisión durante varios años y fue luego objeto de una solución amistosa. Véase Informe 19/97,publicado en el Informe Anual de la CIDH 1996, OEA/Ser.L/V/II.95, Doc. 7 rev., 14 de marzo de 1997. LaComisión continúa haciendo un seguimiento del cumplimiento de ese acuerdo e informando sobre lasmedidas provisionales ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos a petición de laComisión, las cuales siguen vigentes para proteger las vidas y la integridad física de testigos y otraspersonas involucradas en la búsqueda de justicia en este caso. Con respecto a las medidas provisionales, laComisión continúa observando de cerca los acontecimientos en vista de la fuga de los reos y la seriapreocupación que representa para la situación de las personas en riesgo.

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persistencia de los linchamientos. La Conferencia recalcó que los linchamientos obstruyen lasposibilidades de desarrollar una coexistencia comunal pacífica, lo que, a su vez, refuerza laimpunidad.24 En otro comunicado, la Iglesia Católica indicó que estos linchamientos y otros tiposde violencia estaban siendo provocados por la reactivación de los grupos paramilitares del pasadoy abogó por el fortalecimiento de las respuestas legales y una mayor voluntad política paracombatir esta práctica. Más recientemente, ante el linchamiento del Juez de Paz Alvaro HugoMartínez el día 13 de marzo de 2001 en el municipio de Senahú, la Corte Suprema de Justiciaemitió una declaración en la afirma que:

[e]sta clase de actos cometidos en muchedumbre ponen de manifiesto la cultura deviolencia de los instigadores que instrumentalizan y enardecen los sentimientos de gruposde pobladores hasta llevarlos a cometer atropellos en contra, no sólo de supuestosdelincuentes, sino, como en este caso, de un Administrador de Justicia. Estos actos almargen de la ley vulneran el Estado de Derecho y afectan la paz social en Guatemala. ….[Y por lo tanto] [s]olicita al Ministerio Público que cumpla con la investigacióncorrespondiente, a fin de ejercer la acción penal pública …, agotando la misma para queeste hecho fuera de la ley no quede impune.

[Y] [r]equiere que el Organismo Ejecutivo brinde las garantías de seguridad necesariaspara que pueda prestarse el importante servicio de justicia que reclama la población y así,alcanzarse la consolidación del régimen de legalidad, libertad y paz a que tienen derecholos habitantes de la República.

2. La respuesta del Estado

26. La respuesta global del Estado frente a estas reiteradas violaciones del derecho a la vida hasido absolutamente insuficiente. No obstante la duración e intensidad de esta situación, hasta hacepoco tiempo no se tenía conocimiento de ninguna acción de gran alcance por parte de lasautoridades nacionales para evitar y combatir estos delitos. A juzgar por lo que la Comisiónconoce, ni las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley ni la justicia han llevado a cabo unestudio exhaustivo para recopilar estadísticas, diagnosticar el problema e identificar solucionesespecíficas.

27. Finalmente, en 1999, frente al alarmante incremento de los linchamientos, la Comisión deModernización del Organismo Judicial, el Ministerio de Educación y la Policía Nacional Civil,trabajando con la colaboración de MINUGUA, iniciaron una campaña de educación cívica ycapacitación en prevención dirigida a autoridades civiles, policiales y comunitarias.25 Estacampaña ha incluido actividades especializadas de capacitación en la Academia de PolicíaNacional Civil, así como actividades para los miembros de la policía, el Ministerio Público y elorganismo judicial, inclusive a nivel local en las zonas de Quetzaltenango y Cobán, que sonregiones especialmente afectadas.26 El Juez que coordina la Comisión de Modernización delOrganismo Judicial ha indicado que esta campaña ha tenido un impacto significativo en las zonasa donde ha llegado.27 La Comisión reconoce la importancia de esta iniciativa como un primer

24 Véase Olga López Ovando, “Conferencia Episcopal de Guatemala preocupada por la violencia:Pronunciamiento: Iglesia Católica señala a grupos paramilitares”, Prensa Libre, 18 de agosto de 2000.

25 Véase Luisa F. Rodríguez, “Harán campaña contra linchamientos”, Prensa Libre, 19 de junio de 1999.26 Véase Décimo Informe, párrafo 57; Undécimo Informe, párrafo 71.27 “Juez: Participación de todos los sectores, fundamental para evitar linchamientos”, AC, 11 de julio de2000.

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paso para evitar las violaciones del derecho a la vida y propone que sea ampliada y que seextienda a todas las zonas afectadas. De acuerdo con la información proporcionada por el Estadoen respuesta al proyecto de informe, en septiembre de 2000 el Ministerio de Gobernación inicióuna campaña en contra de los linchamientos, “impartiendo en las sedes de las comisaríaspolicíacas más conflictivas, pláticas de concientización, así como la distribución de cinco milafiches … para incentivar a la población civil a confiar en sus autoridades y denunciar a laspersonas que cometen hechos delictivos de esta naturaleza”.

28. La respuesta de las autoridades encargadas de responder a los linchamientos a nivel local hasido variada. En un importante número de casos, la intervención de tales autoridades,especialmente de la Policía Nacional Civil, ha tenido un papel inapreciable al responder a lascrisis a medida que se desarrollan y utilizar el diálogo para negociar con las los miembros de lasmuchedumbres involucradas en los linchamientos con el fin de obtener la liberación de lasvíctimas y evitar el derramamiento de sangre. En 1999, por ejemplo, MINUGUA registró 37casos de intentos de linchamiento en los cuales esa acción tuvo una función crucial,particularmente en los casos en que los involucrados fueron capaces de establecer un diálogo enla lengua indígena local.28 La Comisión reconoce y valora altamente esa acción, particularmentetomando en cuenta que en muchos casos las autoridades que intervinieron corrieron un serioriesgo personal. Hay numerosos informes que indican que las muchedumbres involucradas enintentos de linchamiento han amenazado a toda persona que se encontrara a su paso, incluyendo alas autoridades nacionales y locales y a los observadores externos. Estos agentes han demostradoun coraje sobresaliente y el compromiso de proteger a la ciudadanía y hacer respetar la ley.

29. También ha habido casos en los cuales la cooperación entre las autoridades locales y lacomunidad dio como resultado la satisfacción de las demandas de la comunidad y elcumplimiento de la ley. Un informe de agosto de este año indicó que habitantes deMontemercedes, Sololá, presenciaron el ataque e intento de violación de una mujer de lalocalidad. Un grupo de ciudadanos detuvo al individuo en flagrante delito, sin recurrir a laviolencia, e inmediatamente alertó a la Policía Nacional Civil, que llegó a la escena sin demora.La víctima fue llevada inmediatamente a un hospital local y el sospechoso a la estación de policíalocal para iniciar el proceso legal correspondiente.29

30. Sin embargo, los casos antes mencionados siguen siendo excepcionales. En la mayoría de loscasos, la reacción de las autoridades locales va desde la indiferencia hasta el apoyo tácito einclusive la participación. Además, una vez que ocurre un linchamiento, se hacen pocas gestionespara investigar o enjuiciar a los responsables. Los informes indican, por ejemplo, que después deun linchamiento particularmente notorio en Todos Santos Cuchumatán, Huehuetenango, en abrilde este año, en el que resultaron muertos un turista japonés y el conductor guatemalteco de unautobús de turismo, el entonces Director de la Policía Nacional Civil de la localidad hizo públicoslos nombres de aquellos que debían ser arrestados antes de la emisión de las órdenes. Solamentese pudo encontrar a 9 de las 19 personas cuyo arresto se ordenó posteriormente.30 En el caso delinchamientos ocurridos en agosto de este año en Tunujá I, Zacualpa, y Tunujá II, Joyabaj,Quiché, las órdenes de arresto de los perpetradores fueron suspendidas judicialmente a peticióndel Ministerio Público. Entre las razones dadas estaban el control y el apoyo de los que gozaban

28 Décimo Informe, Suplemento: Situaciones sobre derechos humanos, párrafo 51.29 Véase Comunicado de Prensa: “MINUGUA valora positivamente la actitud de la comunidad deMontemercedes y la actuación de la PNC de Sololá”, 17 de agosto de 2000.30 MINUGUA, Undécimo Informe, párrafo 69.

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los perpetradores y la imposibilidad de llevar a cabo los arrestos y el enjuiciamiento en elambiento conflictivo que reinaba en Zacualpa después de los homicidios.31

31. La acción judicial aún no ha producido resultados efectivos. En 1999, por ejemplo, frente a unpromedio de dos linchamientos por semana, se registraron solamente dos sentencias judicialesque declararon culpables a los participantes. Uno de los dos casos en que se dictó sentenciadefinitiva tenía relación con el linchamiento de dos mujeres en 1997, en el cual una de lasvíctimas resultó muerta y la otra gravemente herida. MINUGUA informó que ésta había sido laúnica sentencia condenatoria definitiva por linchamiento que había observado desde que comenzóa hacer el seguimiento de estos delitos en 1995.32 Los informes de prensa publicados en el tiempotranscurrido del año 2000 indican que en otros varios casos se han dictado fallos en primerainstancia contra quienes han participado en linchamientos. En uno de los casos, uno de losparticipantes fue sentenciado a 50 años de prisión y otros dos a 33 años por el linchamiento decinco personas en Comitancillo, San Marcos, en 1997. En otro caso, cuatro personas fueronsentenciadas a 41 años de prisión por el asesinato de dos individuos en enero de 1999 en Raxujá,Chisec, Alta Verapaz. . En su respuesta al proyecto de informe, el Estado proporcionóinformación actualizada al efecto de que los tribunales de justicia habían “emitido 19 sentenciascondenatorias: 6 en Quiché, 1 en Guatemala, 3 en Sololá, 4 en San Marcos y 5 en Totonicapán.Se espera que estas sentencias sirvan de base para avanzar en la investigación, enjuiciamiento ycastigo en otros casos.

c. Limpieza social

32. Aunque en ocasiones es difícil distinguir los crímenes de limpieza social de otros tipos deasesinatos, durante los dos últimos años ha habido informes regulares de cuerpos encontrados consignos de limpieza social. En esos casos, los cuerpos de las víctimas se encuentran atados de piesy manos, con signos de tortura y el tiro de gracia. En algunos casos, las gargantas están cortadas oinclusive los cuerpos se encuentran decapitados. Las víctimas son escogidas previamente.Muchas tienen reputación de haber sido criminales o haber estado vinculadas a bandascriminales; ha habido algunos informes sobre el hallazgo de cuerpos de personas que eranconocidas como homosexuales y prostitutas y continúan habiendo informes periódicos deacciones de esta naturaleza contra niños de la calle.

33. Las organizaciones de derechos humanos y otras han manifestado una seria preocupación porel retorno a esas “violaciones del pasado”. En mayo de este año, la Conferencia Episcopal deGuatemala emitió un comunicado de prensa expresando preocupación por una oleada deasesinatos recientes que parecía indicar una práctica de limpieza social.33 En junio, FAMDEGUAmanifestó su preocupación por informes sobre 43 ejecuciones extrajudiciales durante el primersemestre del 2000, en las cuales la mayoría de los cuerpos fueron encontrados con signos detortura y del tiro de gracia.34

34. En su más reciente informe correspondiente al período de diciembre de 1999 a junio de 2000,MINUGUA manifestó especial preocupación con respecto a la participación de agentes de laPolicía Nacional Civil en crímenes de limpieza social. La Misión se refirió, por ejemplo, a unaserie de ejecuciones de personas conocidas como miembros de una banda cuyo líder, una mujer

31 Id., párrafo 70.32 Id. Párrafo 52.33 “Jesús Resucitado Alienta Nuestra Esperanza”, Comunicado de la Conferencia Episcopal de Guatemala,Guatemala de la Asunción, 25 de mayo de 2000.34 “Suman 43 ejecuciones”, Prensa Libre, 7 de junio de 2000.

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también ejecutada, se decía había tenido tratos con un miembro de alto rango de la PolicíaNacional Civil. Siete supuestos miembros de la banda habían sido ejecutados con extremaviolencia, bajo circunstancias que indicaban una operación de limpieza social con la participaciónde agentes de la Policía Nacional Civil. La Misión también hizo referencia a un grupo ilegal enEscuintla que había estado llevando a cabo actividades de limpieza social y había estadovinculado con la Policía Nacional Civil y un ex comisionado militar. Voceros de la PolicíaNacional Civil y otras autoridades han rechazado la posibilidad de la participación de agentes delEstado en los asesinatos, señalando, en primer lugar, la capacitación adicional que ahora recibentales agentes y, en segundo lugar, la existencia de conflictos entre las bandas y de asesinatosrelacionados con el crimen organizado como el verdadero origen.

35. Los informes muestran que esos asesinatos no son exclusivos de la Ciudad de Guatemala niatribuibles solamente a las fuerzas policiales. En los dos últimos años, MINUGUA ha confirmadola existencia de fuerzas de seguridad ilegales vinculadas con las autoridades municipales,inclusive ciertos alcaldes, y al servicio de particulares que habían llevado a cabo operaciones delimpieza social.35 Se describió a éstos como grupos integrados por “ex miembros de servicios deinteligencia, fuerzas de seguridad pública o grupos paramilitares o parapoliciales”. “Sonfrecuentemente usados para fines criminales y llevan a cabo actos de intimidación, eliminaciónfísica de personas y operaciones de ‘limpieza social’”.36

36. En abril y mayo de 1998, cuatro hombres fueron ejecutados en incidentes separados enGualán, en el Departamento de Zacapa. MINUGUA confirmó que los residentes habíanrecolectado una suma de dinero con el objeto de pagar por el asesinato de estas personas, aquienes se conocía como líderes de bandas, con la aprobación tácita e inclusive la participaciónde autoridades locales.37 La última víctima sobreviviente había denunciado ante el MinisterioPúblico amenazas de muerte provenientes del jefe de la subestación de la Policía Nacional de lalocalidad. El Ministerio Público había ordenado su comparecencia, pero había transmitido lacitación a través de esa misma subestación de policía. La víctima fue asesinada por desconocidoscuando estaba en camino a cumplir con la citación. La investigación iniciada por el MinisterioPúblico no había avanzado de manera significativa al momento de aprobar el presente informe.38

37. MINUGUA documentó una serie de asesinatos en la municipalidad de La Libertad, Petén, en1998.39 Sus informes indican que, en virtud de la disolución del PAC local en 1996, algunos excomisionados militares, liderados por Alfredo López y Maximiliano Trujillo Duque, habíanformado un “Comité de Vigilancia” e iniciado un “plan de limpieza” para la zona. Los asesinatoscomenzaron después de que había circulado una lista de “personas condenadas a muerte” por serconocidas como bandidos.40 Las personas nombradas fueron asesinadas una tras otra. Se encontróuna nota cerca de uno de los cuerpos, indicando que “… hay necesidad de hacerlo porqueestamos para limpiar las comunidades…”. Además de escoger como víctimas a conocidosdelincuentes, el grupo había venido consolidando su control económico y político en la zona yalgunas de las víctimas simplemente habían interferido con esos planes. MINUGUA enumeró porlo menos 19 homicidios atribuidos al grupo. Los familiares fueron amenazados para que se 35 MINUGUA, Undécimo Informe, párrafos 78-80; Décimo Informe, párrafo 73.36 Id. La Misión observó, por ejemplo, el uso de estos grupos ilegales por parte de ciertos poderosos gruposagroindustriales en Escuintla para realizar secuestros, tortura y asesinatos y señaló al grupo conocido como“Los Chuchos”, que está vinculado al alcalde de Nueva Santa Rosa.37 MINUGUA, Noveno Informe, párrafo 1738 Id.39 Véase MINUGUA, Noveno Informe, Suplemento, Caso 5; Octavo Informe, párrafo 84.40 MINUGUA, Octavo Informe, párrafos 20, 84-86.

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abstuviesen de intentar proteger a las personas nombradas en la lista y fueron aterrorizados alpunto de que algunos ni siquiera intentaron reclamar los cuerpos de las víctimas.

38. MINUGUA caracterizo que el grupo mantenía estrechos vínculos con el ejército y existíanserios indicios de que éste conocía y toleraba sus actividades. La respuesta del Fiscal a losasesinatos se caracterizó inicialmente por la indiferencia. Ante la insistencia de varios familiaresy la constante verificación de MINUGUA, el Fiscal y la Policía Nacional Civil realizarongestiones en un caso que condujeron a la detención de los dos líderes en relación a ese homicidio.Poco tiempo después, dos individuos que se identificaron con la zona militar local realizaronaveriguaciones sobre el caso ante la Policía Nacional Civil e indicaron que asumirían unavigorosa defensa de los acusados. Posteriormente, se ordenó la liberación de los acusados y losprocesos penales contra ellos fueron, el uno sobreseído provisionalmente y el otro revocado. Esasdecisiones habían sido recurridas por el Fiscal.

39. La Comisión ve estos asesinatos con profunda preocupación y comparte la inquietud de lossectores que han rechazado esta “violación del pasado”. La Comisión informó periódicamentesobre estas violaciones y las condenó en diferentes puntos del conflicto armado. De hecho,remitió el caso Villagrán Morales, también conocido como el caso de los “Niños de la Calle”, a laCorte Interamericana de Derechos Humanos con el fin de que ésta conociera sobre el asesinato decinco jóvenes en 1990 vinculado a un esquema y una práctica de violaciones de limpieza social yotro tipo de persecución contra los niños de la calle por parte de agentes de la Policía Nacional.

40. Los casos de limpieza social están relacionados con los linchamientos porque ambos seoriginan, en parte, en la debilidad de las instituciones encargadas de proporcionar seguridad ycombatir el crimen. A falta de respuestas efectivas al crimen en materia de aplicación de la ley yprocedimientos judiciales durante el conflicto armado, las instituciones que ejercían el control ytomaban acciones a nivel local eran en muchos casos los militares y las organizacionesparamilitares, a saber, los comisionados militares y el PAC. Puesto que las instituciones delEstado siguen siendo muy débiles en ciertas áreas, los miembros de grupos paramilitares delpasado continúan en algunos casos ejerciendo el poder ilegalmente.

41. La persecución y exterminación de personas que pertenecen a grupos específicos, tales comosupuestos delincuentes, niños de la calle u homosexuales, constituye una violaciónparticularmente reprochable del derecho a la vida y del derecho a un trato humano y ha sidorepetidamente condenada como tal por la Comisión.41 La falta de aplicación, por parte de lasautoridades responsables, de la diligencia debida para investigar, enjuiciar y castigar esoscrímenes es un factor fundamental que determina su persistencia. Es motivo de particularpreocupación el hecho de que, en los casos en que se ha emprendido alguna investigación, lainformación disponible no indica ningún esfuerzo por vincular los crímenes con otros que encajanen un modus operandi común.

d. La privación arbitraria de la vida por parte de agentes delEstado en situaciones de privación de libertad

42. Informes de MINUGUA y otras fuentes, correspondientes a los dos últimos años, hanvinculado a miembros de la Policía Nacional, la Policía Nacional Civil y el Ejército con la muertede personas como resultado de trato inhumano en situaciones de privación de libertad o de uso

41 Véase, por ejemplo, Informe No. 9/00, 10/00, Casos 11.598, 11.599 (Brasil), publicado en el InformeAnual de la CIDH 1999, OEA/Ser.L/V/II.106, Doc 3 rev., 13 de abril de 2000, párrafos 33-34; Informesobre la Situación de los Derechos Humanos en Brasil, “Los Derechos de los Menores” (1997).

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excesivo o abuso de la fuerza e informes aislados sobre casos en los cuales aparecieronabandonados cuerpos sin vida de personas que habían sido detenidas.

43. Con respecto al abuso del derecho a la vida en situaciones de privación de libertadMINUGUA, por ejemplo, hace especial referencia en su informe de 1999 a casos en los queconfirmó que personas detenidas por escándalo público en estado de embriaguez llegaron alhospital muertas o murieron poco tiempo después como consecuencia de una golpiza a manos dela policía mientras permanecían detenidas.42 El informe describe los casos de Eliseo RiveraPadilla, José Martín Reynoso, Juan José Argüello y Rodrigo Larios, quienes murieron en 1999 enincidentes separados en los que se repiten estas características.43 Los casos se parecen tambiénentre sí en cuanto no se siguieron los procedimientos apropiados para la detención cuando loshombres fueron arrestados y los procesos de investigación de las muertes estuvieron marcadospor irregularidades y encubrimientos. A fines de 1999, dos de los casos seguían pendientes ante lajusticia, uno había sido sobreseído y no había información sobre el estado del cuarto caso.

44. El caso de José Martín Reynoso es representativo. Fue detenido el 14 de febrero de 1999 bajolos efectos del alcohol y sin identificación. Fue llevado a la estación de la Policía Nacional Civilen Poptén, pero no fue registrado. Poco tiempo después, agentes de policía llevaron su cuerpo sinvida al hospital local. El informe forense registró un hematoma, producido por la aplicación defuerza contundente, y rasguños, pero se lo calificó de deficiente en relación a la causa de lamuerte. MINUGUA indicó que el Fiscal no investigó las marcas en el cuerpo, no tomódeclaraciones de los testigos del arresto (quienes describieron a MINUGUA cómo los oficiales depolicía golpearon a la víctima con un fusil) y no investigó por qué el acusador particular se retiródel caso (cuando fue entrevistado por MINUGUA, explicó que había recibido dinero defamiliares de los oficiales). A petición del Fiscal, el tribunal local había sobreseído el caso.44

45. El Procurador de los Derechos Humanos ha investigado e informado sobre algunas muertessin explicación ocurridas en varias prisiones, que plantean consideraciones especiales conrespecto a las medidas vigentes para salvaguardar los derechos de las personas que se encuentranprivadas de su libertad. El capítulo VIII, concerniente a los derechos de las personas detenidas enel sistema penitenciario, trata sobre estas consideraciones.

46. También ha habido informes aislados de casos en los cuales aparecieron abandonados loscuerpos de personas sobre las que se tenía la certeza de que habían sido detenidas.45 Por ejemplo,MINUGUA informó que en la noche del 3 de diciembre de 1999, dos testigos vieron a agentes dela Policía Nacional Civil detener a Gabriel García González en el camino entre Escuintla yPalín.46 Sin embargo, después no pudo ser encontrado en ninguna estación de policía. El 14 dediciembre de 1999, su cuerpo apareció en una zona cercana al lugar donde había sido detenido.Su cabeza, separada del cuerpo, mostraba el tiro de gracia. La Oficina de ResponsabilidadProfesional de la Policía Nacional Civil identificó a los agentes que habían estado en servicio enel momento de la detención, así como a los responsables de supervisar las patrullas. Sin embargo,cuando han transcurrido ocho meses desde los hechos, todos los agentes involucrados continúantrabajando normalmente.47

42 Véase MINUGUA, Décimo Informe, párrafo 5.43 Id., Suplemento: Casos de violaciones a los derechos humanos, Casos 1, 3, 7 y 9.44 Id.45 MINUGUA, Undécimo Informe, párrafo 19.46 Id., párrafo 24.47 Id.

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e. Uso excesivo de la fuerza y abuso de autoridad

47. La Comisión tiene a su alcance informes sobre una serie de muertes resultantes de disparos dearmas de fuego contra personas desarmadas, en algunos casos a quemarropa, en circunstancias enque, según indican las fuentes, no se justificaba la fuerza extrema. El caso de Santiago RafaelRuiz proporciona un ejemplo indicativo.48 El 20 de febrero de 1999, dos agentes de la PolicíaNacional Civil de la Ciudad de Guatemala estaban persiguiendo a dos sospechosos que, según seafirmaba, acababan de robar un autobús. Los sospechosos entraron a un almacén, después de locual uno de ellos arrojó un arma detrás del mostrador. Los oficiales arrestaron a los sospechosos ytambién al Sr. Ruiz, que estaba haciendo compras en el almacén, e introdujeron a los tres en unauto patrulla. Los testigos escucharon dos disparos y vieron la cara de Ruiz cubierta de sangre.Los detenidos fueron llevados a una zona a una distancia aproximada de un kilómetro, en dondetestigos vieron a los oficiales golpear a Ruiz. Esos testigos fueron amenazados y se les ordenóabandonar el lugar, pero escucharon más disparos y vieron llegar otras unidades de policía. El Sr.Ruiz fue llevado a un hospital y murió. En los informes iniciales, los eventos fueron presentadoscomo un enfrentamiento entre dos bandas. Tras una investigación realizada por la Oficina deResponsabilidad Profesional, los funcionarios fueron suspendidos y llevados ante un tribunal.49

48. Durante los últimos quince meses, MINUGUA ha informado sobre los siguientes casos. JoséAntonio Landaverry estaba bebiendo con otros dos hombres en el terminal de autobuses deChiquimula cuando se acercaron dos inspectores de policía; uno de ellos le ordenó levantar lasmanos y le disparó y mató con una pistola ametralladora.50 Héctor Alexander Aldana Estradaestaba sentado en su auto con su novia, hablando por un teléfono celular, cuando se acercaron tresagentes de la Policía Nacional Civil de Zacapa en un auto patrulla y uno de ellos abrió fuego y lomató.51 Denis Fredy Cucul Tun estaba bajo los efectos del alcohol el 19 de abril de 2000 eintercambiaba palabras con oficiales de la Policía Nacional Civil de Cobán con respecto a suvehículo, que estaba mal estacionado, cuando uno de los oficiales le llevó al otro lado de la calle,le sostuvo contra una pared y le disparó a quemarropa.52 En cada caso, el informe policialafirmaba que había habido una lucha y una situación de autodefensa y, en cada caso, los testigosy/o los informes de las autopsias confirmaron que no fue ese el caso. Otros ejemplos de esteperíodo incluyen a Manuel de Jesús Ortega, un salvadoreño a quien se le disparó y fue muertocuando trataba de evitar a una patrulla de la Policía Nacional Civil que perseguía a un grupo deextranjeros indocumentados,53 y el menor Elvin Enrique Ochoa Barrios, a quien se le disparó yfue muerto cuando una patrulla de la Policía Nacional Civil perseguía y disparaba contra elautomóvil en el que iba el menor porque el conductor no había pagado un peaje.54 En cada casocon respecto al cual MINUGUA proporcionó información sobre los esfuerzos del MinisterioPúblico para investigar, se informó sobre serias deficiencias.

49. En algunos casos, MINUGUA confirmó que miembros de las fuerzas de seguridad abusaronde su autoridad y utilizaron sus armas de servicio ilegalmente, inclusive cuando estaban fuera deservicio, para amenazar o atacar a personas. Por ejemplo, el 22 de febrero de 2000, el camarero 48 Véase MINUGUA, Décimo Informe, párrafo 7.49 Id., Supplemento, Caso 4. En sus comentarios al proyecto del informe, el Estado señaló que “se estimaque aunque la situación ejemplificada reviste especial gravedad, también evidencia que las instituciones ydependencias (Oficina de Responsabilidad Profesional de la Policía Nacional Civil), actuaron de acuerdo alas circunstancias y procedieron conforme a la ley”.50 Véase MINUGUA, Undécimo Informe, párrafo 22.51 Id., párrafo 23.52 MINUGUA, Undécimo Informe, párrafo 21.53 Id., Caso 5.54 Id., Caso 6.

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Obdulio Israel Funes Vásquez fue baleado y muerto tras haber recogido una bala que había caídoal piso mientras un oficial de la Policía Nacional Civil de Guanagazapa, en estado de embriaguez,cargaba su rifle en un club nocturno.55 El 20 de enero de 1999, Claudia Carillo murió comoconsecuencia de haber sido baleada por un agente de la Policía Nacional Civil de La Libertad,Petén, que en repetidas ocasiones la amenazó con el objeto de forzarla a tener relaciones sexualescon él y ella continuó rehusándose.56 MINUGUA confirmó que el oficial había abusado de suautoridad y de su arma para amenazar a la víctima y a su familia en muchas ocasiones y que otrosoficiales que habían presenciado estos incidentes no habían hecho nada para impedirlo.

50. El Estado puede facultar a sus agentes para que utilicen la fuerza cuando sea estrictamentenecesario y en la medida necesaria para el efectivo cumplimiento de sus legítimos deberes. Estaes la clara norma prevista en el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de HacerCumplir la Ley de las Naciones Unidas, que sirve como una guía autorizada y reconocidainternacionalmente en esta materia. Como explica el comentario al Código, esto significa que,primero, el uso de la fuerza debe ser considerado excepcional y debe aplicarse solamente en loscasos en que sea “razonablemente necesario según las circunstancias para la prevención deldelito” o para efectuar un arresto legal de un sospechoso. Segundo, la fuerza puede aplicarsesolamente cuando es proporcional al legítimo objetivo que se pretende lograr. Tercero, el uso dearmas de fuego es una medida extrema y debe evitarse en lo posible, especialmente en relación amenores. El Código especifica que “no deben ser usadas salvo en caso de que un sospechosooponga resistencia armada o de alguna otra manera ponga en peligro las vidas de otros y no seansuficientes medidas menos extremas”. Éstas son reglas mínimas que el Estado y sus funcionariosencargados de hacer cumplir la ley deben respetar para salvaguardar el derecho a la vida deconformidad con el artículo 4 de la Convención.

f. Desaparición forzada

51. La Comisión desea recalcar los logros alcanzados en la lucha contra esta violaciónespecialmente repugnante de los derechos y la dignidad humanos. Aunque la Comisión informósobre muchas de estas violaciones durante el conflicto y continúa tramitando un reducido númerode casos que datan de ese período, la situación ha experimentado una mejoría radical que mereceel debido reconocimiento.

52. El Estado hizo otro avance crucial al adherirse a la Convención Interamericana sobreDesaparición Forzada de Personas a través del depósito de su instrumento de ratificación el 25 defebrero de 2000. Este instrumento expresa el compromiso de las Partes de evitar, sancionar yeliminar este delito, caracterizado como una afrenta para la conciencia del Hemisferio y un delitograve contra la dignidad humana. La Comisión reconoce el gran valor de este paso hacia laeliminación de esta violación.

53. Sin embargo resulta lamentable que, al asumir este compromiso, Guatemala se hayaconvertido en el primer Estado signatario que ha ratificado el Tratado con sujeción a una reserva.La reserva se refiere a la aplicación del artículo V, que estipula que la desaparición forzada noserá considerada delito político para los efectos de extradición y será considerada un delitosusceptible de extradición en todo acuerdo existente o futuro entre los Estados Parte. La reservaindica, vagamente, que se basa en el artículo 27 de la Constitución -que dispone que no se deberáinstituir procedimientos de extradición contra guatemaltecos por delitos políticos y que éstos nodeben ser entregados a gobiernos extranjeros salvo en la forma prevista en los tratados relativos a

55 Id., párrafo 25.56 MINUGUA, Décimo Informe, Suplemento, caso 2.

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delitos contra la humanidad o en el derecho internacional- e indica, además, que actualmente noexiste legislación interna que rija el tema de la extradición. La reserva no es clara, dado que eldelito de desaparición forzada está explícitamente definido como un delito no político parapropósitos de extradición, y, evidentemente, tampoco es compatible con el objetivo y el propósitode la Convención. La Comisión hace un llamamiento al Estado para que retire su reserva y adoptela legislación interna necesaria para reglamentar la extradición en éste y otros campos.

54. Si bien la práctica de la desaparición ya no se emplea como un instrumento de la política deEstado, ha habido algunos informes aislados pero altamente perturbadores de desaparicionesforzadas. Recientemente, MINUGUA informó sobre la desaparición de Mynor Pineda en manosde agentes del Estado.57 El 7 de mayo de 2000, Pineda y otras dos personas fueron ilegalmentedetenidas por agentes del SIC vestidos de civiles en San Benito, Petén. Fueron torturados einterrogados sobre su supuesta participación en un secuestro. Los otros dos fueron posteriormentellevados ante las autoridades judiciales. No se ha visto a Pineda ni se ha sabido de él desde esedía. MINUGUA indicó que la información obtenida de esas dos personas, así como de otrostestigos, confirmaba coherentemente que Pineda había sido detenido por la Policía Nacional Civilcon la participación del Servicio de Investigación Criminal.58

55. La Comisión comparte la preocupación de los muchos sectores de la sociedad guatemaltecaque han informado sobre la desaparición inexplicable de la Dra. Mayra Angelina Gutiérrez,profesora de la Escuela de Ciencias Psicológicas de la Universidad de San Carlos y laUniversidad Mariano Galvez. Ella desapareció el 7 de abril de 2000 y no se sabe nada más sobresu destino. Debido a su participación en varias causas sociales y a informes que indican que treshermanos suyos desaparecieron forzadamente durante el conflicto armado, sus amigos, colegas yorganizaciones de derechos humanos en particular han expresado una seria preocupación por suvida y su integridad física. La denuncia de hechos de esta naturaleza requiere necesariamente deuna pronta y minuciosa investigación.

56. MINUGUA ha confirmado que, en incidentes separados ocurridos el 11 de septiembre de1998, Ricardo II Figueroa Delgado e Isaac Valdés Mayén fueron capturados por agentes delEstado.59 Los dos eran sospechosos de haber participado en el secuestro del ejecutivofarmacéutico danés Christian Erichsen. Figueroa fue capturado al llegar a su hogar poraproximadamente 15 personas vestidas de civiles, con máscaras para esquiar, que estabanfuertemente armadas y llevaban aparatos de comunicaciones. Fue tomado en presencia de testigosy colocado en un automóvil sin distintivos.60 Unas horas más tarde, 25 agentes antisecuestro y 35miembros de las Fuerzas Especiales de la Policía llevaron a cabo una operación antisecuestro bajoel mando del jefe del escuadrón antisecuestro del Servicio de Investigación Criminal de la PolicíaNacional, que dio como resultado la liberación del ejecutivo danés.61 Valdés fue visto huyendodel lugar en un automóvil. Agentes de seguridad le dispararon, interceptaron e introdujeron por lafuerza en su vehículo. Las capturas no han sido reconocidas por ninguna fuerza de seguridad.Tres recursos de hábeas corpus presentados por la madre de Figueroa no produjeron resultados.MINUGUA indicó, particularmente, que en el curso de la verificación de este caso se le negó elingreso a instalaciones militares, en clara violación del Acuerdo Global sobre DerechosHumanos.62

57 MINUGUA, Undécimo Informe, párrafo 33.58 Id.59 MINUGUA, Octavo Informe, párrafos 34-38.60 Id., párrafos 35-36.61 Id., párrafos 37-38.62 Id., párrafo 36.

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57. Finalmente, la Comisión observa que la desaparición forzada que tuvo lugar durante la etapafinal de las negociaciones de paz -la de Juan José Cabrera Rodas (“Mincho”)- tiene que ser aúnaclarada. La Corte Interamericana y la Comisión han advertido repetidamente que cualquierdesaparición constituye una violación continua. La responsabilidad del Estado continúacomprometida hasta que haya sido investigada y los responsables hayan sido enjuiciados ycastigados, de conformidad con las normas del debido proceso. Todos y cada uno de los casos dedesaparición requieren de una resolución definitiva y la familia de Cabrera y la sociedadguatemalteca tienen derecho a la aclaración de los hechos.

g. La imposición y la aplicación de la pena de muerte

58. La Convención Americana no prohibe la aplicación de la pena de muerte. En el caso deaquellos Estados miembros que no la han abolido, ésta puede ser aplicada en estricta observanciade las limitaciones establecidas en el artículo 4 de la Convención. Como aclaran este artículo yotras normas aplicables de derecho internacional, dada la irrevocabilidad de la pena, se puedeimponer solamente en virtud de un juicio llevado a cabo en estricta observancia de todas lasgarantías del debido proceso. La aplicación de esta pena debe estar sujeta al más estrictoescrutinio en todos los aspectos.

59. Según la información con que cuenta la Comisión, hasta agosto de 2000, 30 personas habíansido condenadas a muerte, siete por homicidio, cuatro por secuestro y homicidio y 19 porsecuestro. La mayoría de las sentencias se dictaron en diversas etapas de la apelación.MINUGUA ha seguido de cerca los casos relacionados con la pena de muerte como parte de sumandato oficial de verificación y ha expresado preocupación por violaciones de las garantíassustantivas y procesales en por lo menos 26 de estos 30 casos, encontrándose el resto pendientede estudio.63

1. Acontecimientos recientes

60. Durante el período al que corresponde este informe, han ocurrido algunos acontecimientossignificativos relacionados con la imposición y aplicación de la pena de muerte. Cuando elPresidente Portillo asumió el cargo en enero de 2000, indicó que no deseaba adoptar decisionessobre peticiones de clemencia en casos de pena de muerte y que respaldaba las iniciativas delCongreso de revocar el Decreto 159, que disponía tales peticiones. El Congreso derogó el Decreto159 algunos meses después. El Presidente aceptó, no obstante, considerar varias peticiones declemencia pendientes desde que asumió su cargo.

61. En virtud de esa consideración, a fines de mayo de 2000, el Presidente Portillo conmutó lasentencia de muerte impuesta a Pedro Rax Cucul por el crimen de homicidio, debido a la 63 Véase MINUGUA, Décimo Informe: Suplemento de situaciones: Estudio de situación sobre pena demuerte; Undécimo Informe, y Suplemento al Undécimo informe, párrafos 100-09. En sus observaciones alproyecto de informe, el Estado indicó que sería conveniente contar con información más específicarespecto a las irregularidades mencionadas. Al respecto, los informes de MINUGUA se refieren por un ladoa violaciones a las garantías judiciales mínimas, indicando, por ejemplo, que “[r]especto al derecho dedefensa, se observó que la mayor parte de los condenados sólo tuvo una oportunidad de entrevistarse con suabogado defensor antes del debate y que los defensores no plantearon cuestiones sustantivas relevantes nien el contradictorio ni en las etapas de impugnación”. Décimo Informe: Suplemento, para. 35. Por otrolado, se refieren a la violación en algunos casos de la presunción de inocencia. Id., para. 35. El Suplementoal Undécimo informe, en los párrafos señalados hace referencia a una serie de casos específicos, destacandoviolaciones verificadas en relación a las garantías procesales, por ejemplo, el derecho a la defensa y a seroída con debidas garantías, así como a violaciones conexas al derecho a libertad e integridad personal.

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existencia de serias preocupaciones con respecto al debido proceso. La Comisión siguió de cercalos pormenores de la situación durante algunos meses y abrió el caso 12.244 en febrero de 2000con el fin de investigar una petición que aseveraba que Rax estaba mentalmente enfermo, que elpoder judicial no había evaluado correctamente su condición ni la había tomado en cuenta en elproceso penal y que en consecuencia la aplicación de la pena de muerte que le había sidoimpuesta constituiría en su caso un castigo cruel e inusual. La Comisión aprecia la medidaadoptada por el Presidente Portillo, que favorece el papel del debido proceso en un estado dederecho. La Comisión continúa tramitando el caso 12.244 y otros casos relacionados con laaplicación de la pena de muerte de conformidad con su Estatuto y su Reglamento.64

62. En aquélla época, el Presidente Portillo rechazó peticiones de conmutación en los casos deFermín Ramírez, Amilcar Cetín Pérez y Tomás Cerrate Hernández. Ramírez había sido declaradoculpable de violación y homicidio y Cetín y Cerrate de secuestro y homicidio. Cetín y Cerratefueron ejecutados mediante inyección letal el 29 de junio de 2000. Según había informadoMINUGUA, se habían confirmado irregularidades de procedimiento en los tres casos.65 En susobservaciones al proyecto de informe, el Estado indicó que “considera que en estos casos se lesbrindó a los sindicados el derecho de defensa para garantizar su oposición a las resoluciones noconsentidas por ellos. En todas y cada una de las etapas procesales fueron hallados culpables porlos Tribunales de Justicia...”.

63. Si bien la derogación del Decreto 159 ha provocado confusión con respecto al proceso depetición de clemencia, esto no puede interpretarse en el sentido de que este recurso simplementeya no existe –dado que es requerido bajo el derecho internacional aplicable. Algunos grupos enGuatemala han apoyado la necesidad de respetar dicho requisito, entre ellos, la ComisiónNacional de Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia.66 El artículo 4(6) de laConvención Americana estipula que: “Toda persona condenada a muerte tiene derecho a solicitarla amnistía, el indulto o la conmutación de la pena, los cuales podrán ser concedidos en todos loscasos.” No se podrá aplicar la pena mientras esté pendiente una decisión sobre una de estaspeticiones. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 6(4)) y lasSalvaguardias para Garantizar la Protección de los Derechos de los Condenados a la Pena deMuerte (salvaguardia 7) contienen disposiciones similares. Estas normas exigen que se proveauna última oportunidad para evaluar la situación de la persona condenada frente a una penairrevocable y la Comisión ha indicado que debe contemplarse un procedimiento que incluyaciertas garantías procesales mínimas con el fin de garantizar que este derecho pueda serefectivamente ejercido.67

64. Recientemente, el 31 de octubre de 2000, la Corte de Constitucionalidad emitió una sentenciaobligatoria aplicando los términos del artículo 4(2) de la Convención Americana al determinarque la aplicación de la pena de muerte en caso de delitos para los cuales no se aplicaba en elmomento en que el Estado pasó a ser Parte en ese tratado constituyó una violación de sus 64 Véase, Caso 11.686, Roberto Girón y Pedro Castillo Mendoza; Caso 11.782, Rodríguez Revelorio yotros; Caso 11.834, Manuel Martínez Coronado.65 MINUGUA, Undécimo Informe, párrafo 26, y el Supplemento, paras. 102, 109. Días después, la UniónEuropea envió una comunicación al Estado cuestionando las dos ejecuciones y solicitando que Ramírezfuese perdonado. Además, la UE solicitó al Estado reconsiderar la legislación que había ampliado laaplicabilidad de la pena de muerte y tomar las acciones necesarias para definir un mecanismo para solicitarclemencia.66 Esa Comisión sacó un anuncio pagado expresando su opinión, el cual fue publicado, junto con reportajessobre el mismo, en todos los principales periódicos el 16 de julio de 2000. Véase también, Instituto deInvestigaciones Jurídicas, “Recurso de Gracia”, junio de 2000.67 Informe No. 41/00, Casos 12.023 y otros, Jamaica, 13 de abril de 2000, párrafos 228-32.

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obligaciones emanadas de la Constitución y del derecho internacional. Como lo reflejacorrectamente la sentencia, el artículo 4(2) de la Convención estipula que, una vez que un Estadoha pasado a ser Parte en la Convención, no podrá ampliar la cobertura de la pena de muerte paraaplicarla a delitos adicionales.68

65. La opinión en cuestión examinó las reformas al Artículo 201 del Código Penal adoptadas en1994 (Decreto 38-94), 1995 (Decreto 14-95) y 1996 (Decreto 81-96), por medio de las cuales elCongreso de Guatemala amplió la cobertura de la pena de muerte para aplicarla, no solamente asecuestros resultantes en la muerte de la víctima (la ley vigente en el momento de ratificación dela Convención), sino también a secuestros que no den como resultado la muerte, así como a losdelitos de ejecución extrajudicial y desaparición forzada, que no habían estado tipificados en lalegislación interna en el momento de la ratificación. De conformidad con estos decretos, la penade muerte debe aplicarse a: ejecuciones extrajudiciales en las cuales la víctima sea menor de 12 omayor de 60 años de edad o cuando las circunstancias, tales como los medios o el móvil, sugieranla especial peligrosidad del delincuente; desaparición forzada resultante en muerte, lesión seria otrauma psicológico permanente de la víctima; secuestro, resulte o no en la muerte de la víctima; yel asesinato del presidente o vicepresidente, cuando el delincuente es considerado especialmentepeligroso.

66. Esta legislación y el evidente conflicto con las obligaciones del Estado emanadas del derechointernacional causaron confusión en algunos tribunales inferiores, con la consecuente imposiciónde sentencias diversas para delitos equivalentes. Por una parte, algunos tribunales interpretaroncuidadosamente los términos del artículo 201 en el contexto de la Constitución y las normasaplicables del derecho internacional e impusieron períodos de prisión en lugar de la pena demuerte. Por ejemplo, el 21 de mayo de 1999, la Sala Quinta de Apelaciones de Jalapa aceptó unaapelación especial presentada a nombre de cinco personas condenadas a muerte en primerainstancia por un secuestro que no resultó en la muerte de la víctima. Al revocar esa sentencia, eltribunal de apelaciones invocó la primacía otorgada en la Constitución a los tratadosinternacionales de derechos humanos, las obligaciones del Estado como Parte de la ConvenciónAmericana y las disposiciones de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados conrespecto a la obligación de cumplir de buena fe con las obligaciones emanadas de los tratados.Recalcó además que, como consecuencia de la ampliación de la pena de muerte para aplicarla asecuestros no resultantes en la muerte de la víctima, no existe ningún factor que disuada a losperpetradores de matar a sus víctimas.

67. De manera similar, en el caso 29-98, la Sala Tercera de la Corte de Apelaciones aceptó unaapelación especial y conmutó la sentencia de muerte impuesta a tres personas acusadas del delitode secuestro no resultante en muerte, sentenciándolas a períodos de 50 años de prisión, y en elcaso 268-99, la Sala Duodécima confirmó la sentencia de 50 años de prisión impuesta en un casosimilar en el cual el Ministerio Público había intentado una apelación especial para elevar la pena 68 La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha proporcionado una clara orientación con respecto alalcance del artículo 4(2), habiendo afirmado que, en virtud de sus términos, cualquier ampliación de la listade delitos sujetos a la pena de muerte está absolutamente prohibida. Corte Interamericana de DerechosHumanos, “Restricciones a la Pena de Muerte (Artículos 4(2) y 4(4) de la Convención Americana sobreDerechos Humanos)”, Opinión Consultiva OC-3/83 del 8 de septiembre de 1983, Ser. A No. 3, párrafos 56-59. También ha confirmado la responsabilidad internacional que corresponde cuando un Estado promulgauna ley en evidente conflicto con sus obligaciones emanadas de la Convención. Corte Interamericana deDerechos Humanos, “Responsabilidad Internacional por la Promulgación y Aplicación de Leyes enViolación de la Convención” (Artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos),Opinión Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994, Ser. A No. 14.

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a la sentencia de muerte. La Comisión reconoce y valora las decisiones antes mencionadas queconfirmaron la legislación nacional y las obligaciones internacionales por su importantecontribución al proceso de consolidación del respeto al estado de derecho y a los derechoshumanos.69

68. Por otra parte, sin embargo, varios tribunales impusieron o confirmaron la pena de muerte encasos de secuestro no resultante en muerte, sin considerar debidamente las obligacionesinternacionales del Estado o la jerarquía constitucional otorgada a tales obligaciones. El 26 denoviembre de 1999, después de fallos similares emitidos por algunos tribunales inferiores, laCámara Penal de la Corte Suprema de Justicia, en procedimiento de casación, confirmó laimposición de la pena de muerte en dos casos que involucraban a siete personas condenadas porel delito de secuestro no resultante en muerte. Esta Cámara afirmó que las reformas al artículo201 no contradecían los términos de la Convención Americana porque tanto la aplicación de lapena vigente en el momento de ratificación (en caso de secuestro resultante en muerte) como laaplicación vigente conforme a la adopción de los decretos 38-94, 14-95 y 81-96 (en caso desecuestro no resultante en muerte) tratan sobre el secuestro, de manera que no ha habido ningunaampliación de la cobertura de la pena.

69. La opinión emitida por la Corte de Constitucionalidad el 31 de octubre de 2000, que revocó ladecisión adoptada el 26 de noviembre de 1999 por la Cámara Penal de la Corte Suprema sobre labase de la falta de aplicación del artículo 4(2) de la Convención Americana al adoptar esta últimadecisión, proporciona una orientación definitiva sobre la manera en que el artículo 201 delCódigo Penal debe ser interpretado y aplicado en la legislación interna y sobre la función correctade las obligaciones internacionales en un sistema basado en el estado de derecho. La mencionadaopinión primeramente revisa artículos de la Constitución que se refieren a la función del derechointernacional y su calidad normativa en la ley guatemalteca, observando particularmente laprimacía otorgada a las obligaciones internacionales en el área de los derechos humanos en virtuddel artículo 46. Dado que la Constitución fue adoptada posteriormente a la ratificación de laConvención Americana, el Tribunal observa que los legisladores estaban plenamente conscientesdel hecho de que ésta última recaería en el ámbito de aplicación del artículo 46.

70. Con respecto al argumento de que tanto el delito de secuestro resultante en muerte como elsecuestro “simple” están incluidos bajo el mismo título, el Tribunal pasó por alto el título paraconsiderar la naturaleza del bien jurídico que se buscaba proteger. La pena impuesta en caso desecuestro resultante en muerte busca proteger el interés “supremo” de la vida, opinó el Tribunal,en tanto que la pena impuesta en caso de secuestro no resultante en muerte busca proteger lalibertad. Ignorar esta distinción, advirtió, sería ignorar el principio de legalidad en la definición delos delitos. El Tribunal afirmó que se pueden invocar las normas internacionales aplicables antetribunales nacionales para impugnar una ley interna incompatible, con el resultado de que, en elcaso en estudio, ordenó la emisión de una nueva sentencia. Esta opinión elogiable yapropiadamente motivada proporciona una clara orientación a los tribunales inferiores y a las 69 En su informe anterior, la Comisión reconoció la contribución positiva de la Sala Novena de la Corte deApelaciones, la cual, en una sentencia del 30 de enero de 1997, conmutó tres sentencias de muerte asentencias no conmutables de 50 años de prisión sobre la base de los requerimientos de la legislacióninterna, incluyendo las obligaciones del Estado en virtud del artículo 4 de la Convención Americana. ElJuzgado de Primera Instancia para Narcotráfico y Delitos contra el Medio Ambiente del Departamento deSanta Rosa, Cuilapa, emitió una decisión similar el 8 de mayo de 1997, habiendo determinado que, segúnlos términos del régimen legal aplicable, el tribunal no podía legalmente imponer la pena de muerte por undelito para el cual esa pena no era aplicable en el momento de ratificación de la Convención. Véase“Guatemala”, Informe Anual de la CIDH 1997, OEA/Ser.L/V/II.95, Doc. 7 rev., 14 de marzo de 1997.

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autoridades encargadas de la formulación de políticas y merece pleno reconocimiento porgarantizar que el Estado cumpla apropiadamente con sus obligaciones internacionales librementeadquiridas. Es de suma importancia que todos los jueces tengan la información, capacitación ycapacidad necesarias para interpretar y aplicar correctamente la legislación interna en armoníacon esas obligaciones.

2. La aplicación de medidas cautelares por parte de la Comisión

71. Durante 1997 y 1998 la Comisión se dirigió al Estado de Guatemala en tres ocasiones conrelación al caso de Manuel Martínez Coronado (caso 11.834) con el fin de solicitar medidascautelares para suspender su ejecución pendiente. La Comisión había abierto el caso 11.834 enoctubre de 1997 y solicitó las medidas cautelares para poder examinar las reclamacionesplanteadas conforme a sus procedimientos. A diferencia de la acción positiva tomadarecientemente por el Presidente Portillo en el caso de Pedro Rax, la administración anteriorrechazó la petición de medidas cautelares, indicando que se habían agotado los recursos internosy que el sistema judicial no contemplaba las facultades legales para adoptar tales medidas con elfin de suspender una ejecución en esa etapa del proceso. Manuel Martínez fue ejecutado medianteinyección letal el 10 de febrero de 1998.

72. Las solicitudes de medidas especiales se enmarcan en la competencia de la Comisión paraactuar respecto de las peticiones bajo el artículo 41(f) de la Convención y para solicitar medidascautelares cuando sea necesario para evitar daños irreparables a las personas, de conformidad conel artículo 29 de su Reglamento. Tales medidas permiten a la Comisión mantener la eficacia de laresponsabilidad que le impone la Convención de examinar y pronunciarse sobre casosindividuales. Es, además, un principio general del derecho internacional que los Estados estánobligados a cumplir con sus obligaciones internacionales de buena fe y que la legislación interna(incluyendo sus deficiencias) no puede ser invocada para evadir dicho cumplimiento. TodoEstado miembro del sistema interamericano de derechos humanos está obligado a poner envigencia sus normas; en consecuencia, la Comisión consideró la respuesta del Estado en el casoMartínez como un incumplimiento de ese deber.70

3. El debido proceso y la aplicación de la pena de muerte

73. A la luz de las consideraciones anteriormente formuladas, la Comisión considera pertinentereiterar ciertos principios fundamentales relativos a la aplicación de la pena de muerte. Primero,el Estado, el poder judicial en particular, tiene la responsabilidad de garantizar que la pena demuerte sólo se imponga en virtud de un juicio en el cual se hayan observado rigurosamente todaslas garantías aplicables del debido proceso. Como ha indicado la Corte Interamericana, es unprincipio internacionalmente reconocido que aquellos Estados que mantienen la pena de muertedeben, “sin excepción, ejercer el más riguroso control de la observancia de las garantías judicialesen estos casos”.

74. Esto hace necesario un nivel verdaderamente excepcional de vigilancia, dadas las deficienciassistemáticas de la administración de justicia en Guatemala, identificadas no solamente por estaComisión, sino también por numerosas fuentes estatales y no estatales, así como por MINUGUA,el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los jueces y de losabogados y otros. Si no se garantiza un estricto cumplimiento de todas las normas del debidoproceso, y ante un error mortal potencialmente irrevocable, la aplicación de la pena de muertepasa a ser ilegal y arbitraria. 70 Véase id.

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75. De conformidad con el artículo 18 de la Constitución y los artículos 4, 8 y 25 de laConvención Americana, no se puede aplicar la pena de muerte sino cuando se han agotado todoslos recursos aplicables. Esto incluye recursos a nivel interno e internacional. En consecuencia, sedeben respetar las peticiones de adopción de medidas cautelares para garantizar la conclusiónefectiva de los procedimientos ante esta Comisión.

76. Sería incompatible con el artículo 46 de la Constitución, que da primacía a las obligacionesemanadas de los tratados sobre derechos humanos, así como con el compromiso contemplado enel Acuerdo Global de Derechos Humanos, imponer y aplicar la pena de muerte por delitos a loscuales no resultaba aplicable en el momento de ratificación de la Convención Americana, enviolación del artículo 4 de ese Tratado.

Conclusiones y Recomendaciones

77. El Estado ha dado algunos pasos importantes en su compromiso de evitar y responder a lasviolaciones del derecho a la vida. Sin embargo, los sistemas para lograr este objetivo esencialsiguen siendo débiles y están aún marcados por deficiencias significativas que impiden elprogreso. Las diversas violaciones del derecho a la vida anteriormente analizadas tienen unacaracterística común: que la poco eficiente e ineficaz administración de justicia dificulta lainvestigación y enjuiciamiento de tales violaciones, lo cual, a su vez, resta legitimidad a losprocesos para castigarlas.

78. La debilidad de las instituciones encargadas de investigar, enjuiciar y castigar a losresponsables de violaciones permite que muchas de esas violaciones permanezcan sin aclaraciónni castigo. La impunidad que predomina representa un grave peligro, puesto que “fomenta lareincidencia crónica de las violaciones a los derechos humanos y la total vulnerabilidad de lasvíctimas y sus familiares”.71 No predominará la seguridad de la ciudadanía sino cuando se supereesta impunidad, la cual se podrá superar solamente cuando los mecanismos de aplicación de la leyy de justicia respondan a las violaciones del derecho a la vida en total observancia del debidoproceso y los derechos de las víctimas.

79. En lo que se refiere a linchamientos, limpieza social, ejecuciones extrajudiciales, uso excesivode la fuerza, abuso de autoridad y desapariciones, la Comisión recomienda que la acción y laspolíticas del Estado se orienten sobre la base de los requerimientos básicos de (1) una pronta yminuciosa investigación para aclarar los hechos e identificar a los que son presumiblementeresponsables; (2) el enjuiciamiento de los sospechosos de conformidad con el debido proceso; (3)el castigo de aquellos que han sido debidamente condenados; y (4) la reparación a las víctimas.Con respecto al requerimiento de investigación, la Comisión recomienda que el Estado deespecial atención a las normas básicas establecidas en los Principios Relativos a una EficazPrevención e Investigación de las Ejecuciones Extralegales, Arbitrarias y Sumarias. Al nivel máselemental, estos Principios exigen una determinación de la causa, manera y tiempo de la muerte,la(s) persona(s) responsable(s) y cualquier esquema o práctica que la haya provocado, y que seincluya una autopsia adecuada, la recolección y análisis de todas las pruebas físicas ydocumentales y la toma de declaraciones de testigos.

71 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Paniagua Morales, sentencia del 8 de marzo de 1998,Ser. C No. 37, párrafo 173.

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80. En relación al fenómeno de los linchamientos, que ha costado muchas vidas y que continúaperpetuando un clima de violencia y venganza en las comunidades afectadas, la Comisiónrecomienda que el Estado:

1. Analice y documente la naturaleza, características y alcance de los linchamientos eintentos de linchamiento y formule estrategias integradas destinadas a evitar que éstos se repitan ya fomentar medidas de resolución no violenta de conflictos.

2. Amplíe e intensifique las acciones que están en marcha para educar y capacitar a losagentes de policía, fiscales y funcionarios judiciales, así como a las autoridades y líderes a nivellocal, en estrategias para evitar los linchamientos y para responder a los incidentes que ocurrancon el fin de evitar el derramamiento de sangre.

3. Incorpore una mayor participación de los miembros de las comunidades afectadas en laformulación e implementación de los programas antes mencionados.

4. Establezca un proceso, incorporando la participación de los funcionarios encargados dehacer cumplir la ley, los fiscales y los funcionarios judiciales a nivel nacional y local, para revisarlos casos de linchamientos e intentos de linchamiento, con el fin de verificar el estado de cadainvestigación y/o juicio que esté en marcha y determinar las acciones que se deberá tomar paraimpulsar cada caso hacia una resolución definitiva.

81. En relación a asesinatos cometidos como una forma de limpieza social, la Comisiónrecomienda que el Estado:

1. Incremente los recursos humanos y materiales dedicados a la investigación de esosdelitos para garantizar la existencia de una base de evidencia adecuada para la identificación delos responsables y su eventual enjuiciamiento y castigo.

2. Adopte las medidas necesarias para garantizar que los delitos que están vinculadosentre sí por un modus operandi común sean investigados a la luz de su posible conexión.

3. Redoble sus esfuerzos para investigar los delitos que tengan un evidente vínculo conagentes del Estado y/o grupos ilegales, tales como ex comisionados militares y miembros delPAC. Solamente la investigación, el enjuiciamiento y el castigo efectivos pueden detener lapersistencia de los abusos cometidos por estos grupos.

82. En relación a las ejecuciones extrajudiciales llevadas a cabo por agentes del Estado ensituaciones de privación de libertad y a través del abuso de autoridad, la Comisión urge al Estadoa:

1. Implementar actividades de capacitación adicionales para garantizar que los miembrosde la Policía Nacional Civil estén plenamente informados de los procedimientos quedeben seguir al efectuar arrestos y detenciones.

2. Adoptar otras medidas de capacitación, vigilancia y aplicación de la ley para garantizarque los agentes del Estado autorizados para usar la fuerza la apliquen en estrictocumplimiento de los principios de necesidad, excepcionalidad y proporcionalidadestablecidos en el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplirla Ley de las Naciones Unidas.

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3. Tomar acciones adicionales para garantizar que cualquier privación de la libertadefectuada por un agente del Estado sea inmediatamente registrada y sometida asupervisión judicial sin demora.

4. Implementar las medidas necesarias para suspender a los oficiales que estén bajoinvestigación por incidentes que impliquen el uso excesivo de la fuerza o el abuso deautoridad.

83. Con respecto a las desapariciones, la Comisión exhorta al Estado a:

1. Adoptar las medidas necesarias para investigar pronta y minuciosamente los casosaislados denunciados, con el fin de garantizar que se aclare el destino de las víctimas yque los culpables respondan por su delito.

2. Garantizar que, en el caso de que cualquier agente del Estado no registre una privaciónde la libertad ni someta la detención a supervisión judicial sin demora, habrá una prontaaplicación de medidas coercitivas para que responda por esa falta.

3. Considerar debidamente el retiro de su reserva a la aplicación del artículo V de laConvención Interamericana sobre Desaparición Forzada, a la luz de sus obligacionescomo Estado Parte y sus obligaciones emanadas de la legislación interna y del sistemainteramericano en general.

84. En relación a la imposición y aplicación de la pena de muerte, la Comisión recomienda que elEstado:

1. Considere la presentación de una solicitud de opinión consultiva ante la CorteInteramericana de Derechos Humanos para reconciliar las interpretaciones divergentes delos tribunales nacionales con respecto a la compatibilidad de la ampliación de la pena demuerte para aplicarla al secuestro que no conduzca a la muerte de la víctima con laConstitución y la Convención Americana.

2. Considere, a la luz del requerimiento de una escrupulosa adhesión a todas las garantíasdel debido proceso ante esta sanción irrevocable, imponer una moratoria a las ejecucioneshasta que se hagan y entren en vigencia las reformas básicas contempladas en losacuerdos de paz para corregir las serias deficiencias de la administración de justicia.

3. Tome las medidas legislativas y/o administrativas necesarias para establecer unproceso para solicitar clemencia y hacer las declaraciones relacionadas en casos en que sehaya impuesto esta pena.

CAPÍTULO VI

EL DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL

Introducción

1. Una de las más serias preocupaciones de la Comisión durante el conflicto armado fue elempleo de la tortura como práctica destinada a sembrar el terror, no sólo entre las víctimasdirectas, sino también en la población en general. Ese perfil sistemático y esa práctica setransformaron, desde la terminación del conflicto, en una práctica del pasado. Como ocurre con

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otros derechos básicos, la plena implementación de los términos de los acuerdos de paz, enparticular los relacionados con las fuerzas de seguridad y la administración de justicia, serviríande base para otros avances importantes en la protección del derecho a la integridad de la persona.

2. En la actualidad buena parte de la población considere su integridad personal amenazada por laviolencia y los delitos comunes. La demanda de seguridad que legítimamente plantea laciudadanía ha pasado a ser un elemento central en la orientación de la política del Estado. Aunquese han observado avances notables en la configuración, capacitación y emplazamiento de la nuevaPolicía Civil Nacional, ésta sigue presentando graves carencias y algunas de las medidasadoptadas dan lugar a nuevos problemas. Por ejemplo, el empleo de integrantes de las fuerzasarmadas en las patrullas policiales no resuelve las carencias de la policía ni contribuye a laseparación de las respectivas funciones de esas instituciones, dispuesta en los acuerdos de paz. Eldespliegue de efectivos militares en actividades encaminadas a hacer cumplir la ley tampococonduce a la protección de los derechos de los civiles, como lo señaló la Comisión en otroscapítulos. Además, las deficiencias en la investigación, procesamiento y sanción de los delitos yviolaciones de los derechos humanos destacados en otros capítulos de este informe ayudan a crearun clima de impunidad que fomenta la persistencia de esos problemas.

3. Sin duda que no es fácil superar el legado de años de conflicto y de violencia. En particular, laproliferación de las armas de fuego sigue siendo una amenaza constante para la seguridadpersonal. Los informes indican que existen aproximadamente 150.000 armas de fuego registradasy unos dos millones sin registrar en circulación.1 Las armas son de fácil acceso para finesdelictivos, para empresas de seguridad privadas, con y sin licencia (con agentes adiestrados y noadiestrados) y para el tráfico de armas. Esta falta de control constituye un obstáculo más a laacción de las autoridades para el combate del delito mediante una investigación adecuada.

4. Otras preocupaciones respecto del derecho a la integridad personal giran en torno a trescuestiones principales. La primera se relaciona con la persistencia de informes sobre el empleo dela tortura o de un trato inhumano por parte de agentes de las fuerzas seguridad para obtenerinformación o “confesiones” de los sospechosos detenidos. La segunda amenaza a la seguridad dela persona se relaciona con el sistema carcelario.

5. El tercer problema plantea otro tipo de preocupaciones, a saber, el número creciente deamenazas y ataques perpetrados contra integrantes de organizaciones que actúan en el fomento yla protección de los derechos de la población. Este tipo de persecución es inquietante, no sóloporque impone un grave riesgo a las personas, sino porque tiene el efecto más amplio de sembrarel temor y amordazar la libertad de expresión y la acción de esos grupos. Esto representa unapreocupación para todos los guatemaltecos que actúan en favor de la consolidación de unademocracia participativa.

a. Marco jurídico para la protección del derecho a la integridad personal

1. Legislación nacional

6. Los primeros artículos de la Constitución hablan de la misión del Estado de salvaguardar elbienestar de su pueblo. En el artículo se menciona su papel en la protección del individuo y de lafamilia y en el artículo 2 su función de salvaguardia de los derechos individuales esenciales,

1 MINUGUA, Undécimo Informe sobre Derechos Humanos de la Misión de las Naciones Unidas para laVerificación en Guatemala (“Undécimo Informe”), A/55/175, 26 de julio de 2000, párrs. 86-87 (donde secita al Departamento de Control de Armas y Municiones del Ejército).

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incluido el derecho a la seguridad. El artículo 3 dispone que el Estado garantiza el derecho a laintegridad y seguridad de la persona.

7. Con respecto a las personas detenidas, la Constitución dispone una serie de salvaguardiasespecíficas, que se examinan con más detalle en el capítulo sobre el derecho a la libertad, quefigura más adelante. En particular, el artículo 6 dispone que toda persona privada de la libertaddebe ser puesta a disposición de la autoridad judicial dentro de las 6 horas a partir de su arresto.El artículo 8 especifica los derechos de que gozan los detenidos, incluido el acceso a un asesorletrado, el que puede estar presente en las distintas etapas del proceso. Los artículos 8 y 9estipulan que no se puede obligar a los detenidos a brindar declaraciones sino ante las autoridadesjudiciales y que los interrogatorios no judiciales carecen de validez probatoria.

2. Derecho internacional

8. El derecho a un trato humano y la prohibición de la tortura son obligaciones fundamentales queno admiten excepciones. Se trata de normas ius cogens que imponen obligaciones erga omnes atodos los Estados. Como Estado parte de la Convención Americana, Guatemala está obligado porlas disposiciones del artículo 5, en el que se reconoce el derecho de toda persona “a que se respetesu integridad física, psíquica y moral”, y se prohíbe el uso de torturas o penas o tratos crueles,inhumanos o degradantes. El artículo 5 establece salvaguardias específicas que se aplican a todapersona detenida, para asegurar que tales personas son tratadas con respeto a su dignidad humana.En los capítulos que figuran más adelante y que se refieren al derecho a la libertad y a la situacióndel sistema carcelario se analizan con más detalle estas protecciones específicas.

9. Guatemala también es parte de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar laTortura y de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y otro trato o castigo cruel,inhumano o degradante. Sin embargo, el Estado no ha presentado las declaraciones previstas enlos artículos 21 y 22 de este último instrumento, por las que se acepta la competencia de laComisión contra la Tortura para conocer de peticiones individuales.

10. En el Sistema Interamericano se define la tortura como:

todo acto realizado intencionalmente por el cual se inflijan a una persona penas osufrimientos físicos o mentales, con fines de investigación criminal, como mediointimidatorio, como castigo personal, como medida preventiva, como pena o concualquier otro fin. Se entenderá también como tortura la aplicación sobre una persona demétodos tendientes a anular la personalidad de la víctima o a disminuir su capacidadfísica o mental, aunque no causen dolor físico o angustia psíquica.

Los artículos 1, 6 y 8 hablan del deber especial del Estado de garantizar que todos loscasos sospechosos de tortura sean objeto de investigación, procesamiento y castigo efectivos.

11. Guatemala también es parte de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar yErradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belém do Pará”), en la que se consagranlos derechos y deberes del Estado para prevenir y responder a la violencia basada en razones degénero. En el capítulo_XIII, infra, se examinan las cuestiones vinculadas a la violencia porrazones de género y la respuesta pertinente del Estado.

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b. El derecho a la integridad personal y la situación de las personas bajoel control de las fuerzas de seguridad: panorama general

12. Desde 1998 existen informes que indican una importante reducción en el número global dedenuncias en relación con el derecho a un trato humano. Sin embargo, aunque esta disminuciónglobal incluye una alentadora reducción de las denuncias de uso excesivo de la fuerza, estámarcada por un inquietante incremento en las denuncias de casos de tortura y trato inhumano.Además, en tanto el Ejército y la Policía Nacional eran los responsables de la mayoría de lasviolaciones denunciadas en 1998 y principios de 1999, las denuncias recientes atribuyen laresponsabilidad por la mayoría de las violaciones a la Policía Civil Nacional.

13. Como ilustración de lo anterior, en su informe de abril a diciembre de 1998, MINUGUAdeclaró haber admitido 49 peticiones vinculadas a unas 404 presuntas violaciones y confirmó 170de ellas: 10 casos de tortura, 6 de trato o castigo cruel, inhumano o degradante, 26 casos de malostratos, 109 casos de uso excesivo de la fuerza y 19 casos de amenazas.2 Los responsables másfrecuentes eran agentes de la Policía Nacional, la Policía Civil Nacional, del poder ejecutivo y elejército. En su informe de enero a noviembre de 1999, la Misión admitió 64 denuncias vinculadasa 213 presuntas violaciones y confirmó 127 de ellas: 27 casos de tortura, 46 casos de trato ocastigo cruel, inhumano o degradante, 35 casos de malos tratos, 4 casos de uso excesivo de lafuerza y 15 casos de amenazas.3 Estos casos se atribuían en proporciones casi iguales a la PolicíaNacional y a la Policía Civil Nacional4 En su informe más reciente, que abarca el primer semestrede 2000, la Misión indicó haber admitido 41 denuncias vinculadas a 103 presuntas violaciones, delas que confirmó 91, la mayoría de ellas, atribuidas a la Policía Civil Nacional y comprendíancasos de tortura, trato cruel, inhumano y degradante, y maltrato de detenidos.5

14. En las secciones siguientes se analizan algunos de los casos denunciados por el Procurador delos Derechos Humanos, MINUGUA y otras entidades y organizaciones de derechos humanos deGuatemala. Como se observará, una serie de preocupaciones se vinculan directamente a temasexaminados en el capítulo sobre derecho a la vida y en los referentes al derecho a la libertad y alas condiciones carcelarias.

1. El derecho a la integridad de la persona y el arresto e interrogatorio de detenidos

15. Los informes indican que algunos agentes de la policía emplean la fuerza ilegalmente paraamenazar e intimidar a sospechosos en el momento del arresto y en el interrogatorio. ElProcurador ha denunciado una serie de casos en que agentes de la policía golpean y maltratan apersonas que son arrestadas sin que opongan resistencia.6 En la mayoría de estos casos, atribuyela responsabilidad a agentes de la Policía Civil Nacional.

16. El caso de José Rogelio Orozco Ramírez ofrece un ejemplo.7 Encontrándose en el mercadomunicipal La Reforma, el 24 de abril de 1999, fue empujado y golpeado durante el arresto por 2 MINUGUA, Noveno Informe sobre Derechos Humanos de la Misión de las Naciones Unidas enGuatemala (“Noveno Informe”) A/53/853, 10 de marzo de 1999, párrs. 22-24.3 MINUGUA, Décimo Informe sobre Derechos Humanos de la Misión de las Naciones Unidas enGuatemala (“Décimo Informe”) A/54/688, 21 de diciembre de 1999, párrs. 10-11.4 MINUGUA, Décimo Informe – Suplemento: Casos de violaciones a los derechos humanos, Cuadro 4.5 MINUGUA, Undécimo Informe, supra, párrs. 27-28.6 Véase, por ej., Procurador de los Derechos Humanos, Contrastes 2000: Resumen de las resoluciones delperíodo comprendido entre septiembre y diciembre de 1999, Ref. Exp. IZA 10-99/DI; ORD COAT – 02-99/DI; COAT 03-99/DI; ORD. GUA 193-98 DI; EIO. 82-98/DI.7 ORD COAT – 02-99/DI, supra.

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parte de un agente de la Policía Civil Nacional local, resultando con lesiones en el rostro. Asolicitud del Procurador de los Derechos Humanos, fue examinado por un médico forense, quienconfirmó la existencia de las lesiones. El oficial negó todo empleo de la fuerza. Ulterioresinvestigaciones indicaron que el oficial involucrado había sido objeto de varias denuncias deagresión y abuso de autoridad presentadas ante la justicia de paz local.

17. La mayoría de los casos denunciados por MINUGUA en esta esfera indica que los integrantesde la Policía Nacional y, más recientemente, de la Policía Civil Nacional, empleaban medidas depresión física o psicológica para obligar a los detenidos a brindar información o “confesiones”.Existe un carácter sistemático inquietante en los casos confirmados, que a menudo involucran elencapuchamiento, los golpes y las amenazas contra los detenidos.8 Como se se observó enrelación con una serie de casos analizados en el capítulo sobre el derecho a la libertad, infra, losagentes de policía a menudo alteran los informes para justificar el arresto y la demora entre elarresto y la detención.9

18. También se recurre a otras medidas de fuerza. MINUGUA comunicó que el 31 de diciembrede 1998, Moisés Rivas Morales fue arrestado por agentes de la Policía Civil Nacional de PuertoSan José, Escuintla. Hubo un período de seis horas entre su arresto y su ubicación en un centro dedetención. Cuando fue llevado a la celda, tenía lesiones en la cabeza y cortes muy irregulares enel cabello. Los testigos declararon que las lesiones habían sido causadas por un látigo, y sugravedad exigió que fuera transferido a un hospital. La acusación fue posteriormente levantada yel arresto fue declarado ilegal. La Oficina de Responsabilidad Profesional de la Policía CivilNacional determinó más tarde que los oficiales de esa localidad eran responsables de una serie deabusos y encontró en poder de estos funcionarios el látigo y las tijeras descritas por los testigos.10

19. Se han denunciado algunos casos realmente indignantes a manos del Servicio deInvestigación Criminal de la Policia Civil Nacional.11 Por ejemplo, el 12 de febrero de 1999, eldueño de una cafeteria, Nelson Mauricio Martínez, fue capturado por hombres armados vestidosde paisano y fue llevado a un terreno, donde fue interrogado acerca de unos secuestradores y unteléfono celular. Se le mantuvo esposado y fue golpeado durante dos horas. Sus captores pusieronuna capucha de lona sobre su cabeza, prácticamente asfixiándolo, y le introdujeron el caño de unapistola en la boca, partiéndole los dientes. Un agente le puso la pistola en la cabeza y apretó elgatillo, amenazando con dar muerte a su esposa y sus hijos. MINUGUA informó que un teléfonocelular sospechoso contenía el número de un teléfono público de la cafetería de Martinez, al quetienen acceso todos los clientes. Un informe forense preparado un mes después del ataque indicóque Martínez requeriría tratamiento médico, no podría trabajar durante ese tiempo, quedaría concicatrices permanentes y perdería la masticación.12 Este caso es algo excepcional, pues fuedenunciado por familiares e investigado por MINUGUA, el Procurador de los DerechosHumanos y la Oficina de Responsabilidad Profesional, lo que dio lugar a que los agentesimplicados quedaran bajo la jurisdicción del tribunal de primera instancia local para serprocesados. La información proporcionada en relación con otros casos indicaba escaso o ningúnempeño serio por investigar.13

8 MINUGUA, Noveno Informe, párr. 24; Décimo Informe, párr. 11.9 Décimo Informe, párr. 11.10 Ibid., párr. 13.11 Véase Décimo Informe: Suplemento casos de violaciones a los derechos humanos, casos 10, 12, 13;Décimo primer Informe, párrs. 29, 30.

12 Décimo Informe: Suplemento, caso 11.13 Véase Procurador de los Derechos Humanos, supra, y Octavo, Noveno, Décimo y Undécimo informes deMINUGUA, supra.

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20. En sus comentarios en relación al proyecto de informe, el Estado informó que en relación aestos temas, “se está implementando un esquema de capacitación entre las diferentes unidadesque conforman el cuerpo policial, para que los elementos que integran la Institución policiaca,actúen al momento de hacer una detención conforme a la ley … esto porque se está consciente deprácticas nocivas, tradicionales y arraigadas que muchas veces no es fácil erradicar en pocotiempo”. La Comisión valora medidas de capacitación de esta naturaleza como un elementonecesario e importante en la lucha contra los problemas señaladas, aunque tiene que destacar quese requiere otros elementos en esta lucha. El carácter sistemático y la naturaleza de las denunciassugiere que un aspecto importante del problema es una aceptación institucionalizada entrealgunos miembros de las fuerzas de seguridad de que el maltrato de los detenidos constituye unmétodo válido de investigación de casos criminales. La información en poder de la Comisióndemuestra, además, que el mensaje de respeto por los derechos humanos en las tareas decapacitación no está suficientemente respaldado por un empeño por investigar las denuncias detortura y malos tratos, y por procesar y sancionar a los responsables. La tortura y el tratoinhumano deben merecer la condena oficial y un mensaje homogéneo en el sentido de que esecomportamiento es criminal y será sancionado como tal.

2. El derecho a la integridad de la persona y la seguridad y disciplina carcelarias

21. La situación del sistema carcelario plantea amenazas a la seguridad de la persona bajodiversos aspectos. En primer lugar, como se examina en más detalle en el capítulo sobrecondiciones carcelarias, los problemas de seguridad, infraestructura y corrupción dan lugar areiteradas fugas que ponen en riesgo a la ciudadanía en general. Segundo, esos mismosproblemas, en particular la insuficiencia de recursos humanos y materiales, pueden poner enriesgo a los propios guardias. A este respecto, en octubre de 1999, dos guardias que escoltabansin medidas de seguridad a un recluso sentenciado a 50 años por el secuestro de un autobús,fueron atacados a tiros. El recluso escapó y los dos guardias murieron. Tercero, los informesindican que algunos guardias carcelarios emplean medidas de coerción física y psicológica comoforma de intimidación, disciplina y represalia contra los detenidos.

22. No surge claramente de la información en poder de la Comisión que existan mecanismosinternos de denuncia efectivos dentro de las penitenciarías. Además, como surge del análisis quefigura en el capítulo sobre las condiciones carcelarias, el uso de los llamados comités de orden ydisciplina, integrados por reclusos, para “disciplinar” a sus pares plantea una serie de problemasgraves, empezando por la ausencia de una clara secuencia de mando, control y responsabilidadentre los funcionarios de la penitenciaría y los guardias, que deben ser responsables de laseguridad y el control. En el Capítulo VIII, infra, se analizan una serie de estas cuestionesvinculadas a la situación de los institutos penitenciarios.

c. Amenazas y ataques contra los defensores de los derechos humanosy los dirigentes sociales

23. Los defensores de los derechos humanos y quienes luchan por la protección de la dignidadhumana cumplen una función indispensable en la sociedad, tanto en tiempos de paz como entiempos de conflicto. La Comisión es testigo directo de la labor comprometida, valiente y valiosaque han cumplido las organizaciones de derechos humanos de Guatemala, tanto durante los añosdificiles y peligrosos del conflicto, como en el curso de la apertura de nuevos espacios politicosque hizo posible la firma de la paz. Las personas que trabajan en favor del fomento, el control y la

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defensa de los derechos humanos y las organizaciones a las que pertenecen cumplen una funcióncrucial para garantizar el libre ejercicio de las libertades fundamentales y la supervisión de lasinstituciones democráticas. En los últimos años, los defensores de los derechos humanos y otrosrepresentantes de la sociedad civil de Guatemala han cumplido un papel dinámico y de influenciaen el diseño y la implementación de los acuerdos de paz, así como en la labor permanente deconstrucción del temario nacional de reconciliación y democratización.

24. Teniendo en cuenta la importancia de esta labor y la necesidad de proteger a quienes la llevan a cabo, la Comisión ha subrayado reiteradamente la necesidad de la plena implementación delcompromiso colectivo expresado por los Estados miembros en la resolución de la AsambleaGeneral relativa al apoyo de los Defensores de los Derechos Humanos en las Américas a laspersonas, grupos y organizaciones de la sociedad civil empeñados en la promoción y protecciónde los derechos humanos en las Américas.14 Esta resolución establece el compromiso de losEstados del hemisferio de tomar las medidas necesarias para proteger la vida, la seguridadpersonal y la libertad de expresión de aquellos que luchan por garantizar los derechosfundamentales. Dentro del marco de la ONU, la Declaración sobre el derecho y la responsabilidadde las personas, grupos y órganos de la sociedad de promover y proteger los derechos humanos ylibertades fundamentales universalmente reconocidos, es una nueva manifestación delcompromiso de los Estados de garantizar la protección de los defensores de los derechos humanosen el cumplimiento de esa labor.15

25. A este respecto, el Acuerdo global sobre derechos humanos expresamente reconoce laimportancia de condenar todo acto de intimidación contra los defensores de los derechoshumanos y establece el compromiso del Estado de adoptar medidas especiales para proteger aquienes trabajan en favor de los derechos humanos, así como de investigar rápida yexhaustivamente toda denuncia de amenaza o acto de intimidación.

26. Es en este contexto que la Comisión ha detectado con profunda preocupación el aumento deamenazas y ataques contra los defensores de los derechos humanos en Guatemala a lo largo de losúltimos dos años y medio. La información recibida por la Comisión indica que aunque esasamenazas disminuyeron sustancialmente en el período previo a la firma de la paz, empezaron aincrementarse de nuevo al año, y han aumentado sostenidamente desde entonces.16 El año 2000ha sido testigo no sólo de un incremento en el número de amenazas y ataques, sino de unaintensificación en su gravedad. MINUGUA ha señalado un vínculo entre esta evolución y elempeño por aclarar violaciones de derechos humanos del pasado, en particular en lo que respectaa la iniciación de nuevos procesos judiciales con ese fin.17 Teniendo en cuenta las característicasde estos actos de intimidación, particularmente la selectividad de las amenazas, el hecho de queciertos vehículos implicados lucían matrículas asignadas al Estado Mayor Presidencial, y lacapacidad operativa de quienes los perpetraron, MINUGUA ha llegado a la conclusión de queesos actos fueron cometidos con la participación y tolerancia de agentes del Estado.18

14 AG/RES. 1671 (XXIX-0/99); véase Informe Anual de CIDH 1999, OEA/Ser.L/V/II.106, Doc. 3 rev., 13de abril de 2000, párrs. 11-12; véase también, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos enColombia, OEA/Ser.L/V/II.102, Doc. 9 rev. 1, 26 de febrero, cap. VII.15 Resolución de la Asamblea General 53/144, A/RES/53/144, 8 de marzo de 1999.16 Véase en general MINUGUA, Octavo Informe, párr. 90; Noveno Informe, párr. 76; Décimo Informe,párr. 79; Undécimo Informe, párrs. 88-89.

17 Véase el Undécimo Informe, supra, párr. 89.18 Id. 89-90.

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27. Un ataque reciente, notorio por el descaro que implica, se produjo el 4 de septiembre, en lasoficinas de la Asociación de Familiares de Detenidos y Desaparecidos de Guatemala(“FAMDEGUA”) en un lugar céntrico de la Zona 2 de Ciudad de Guatemala, a mediodía. Cuatrodesconocidos, actuando a plena luz del día, ingresaron a las oficinas, encañonaron a los presentes,registraron el lugar y se llevaron computadoras, diskettes, equipo y un vehículo propiedad de laorganización. La información robada incluía los ficheros y diskettes de la actuación judicial en elcaso de la matanza de Las Dos Erres, respecto de la cual la organización desempeñó un rol centralen la búsqueda de justicia. Tras tomar conocimiento de estos graves hechos, denunciados porvarias fuentes, la Comisión adoptó medidas cautelares y solicitó al Estado que adoptara lasmedidas necesarias para garantizar la seguridad personal de la Directora, Aura Elena Farfán, y delos integrantes de FAMDEGUA.

28. El Estado ha reconocido públicamente la gravedad de este acto de intimidación contra losdefensores de los derechos humanos, ha expresado su condena del ataque y su voluntad deimplementar medidas de protección.19 En comunicaciones relacionadas con las medidascautelares solicitadas, el Estado ha indicado que, en vista de la importante cantidad de amenazasde muerte contra defensores de los derechos humanos y otros dirigentes sociales, adoptaríamedidas enérgicas contra estos delitos y protegería a los afectados. Señaló, además, que nopermitiría que esta situación revirtiera su empeño por concertar una solución amistosa del casorelacionado con la matanza de Las Dos Erres.20 Como el Estado informó en sus comentarios alproyecto de informe, es importante notar que se ha efectuado la captura de varias personaspresuntamente involucradas y rescatado parte de los objetos robados.

29. La Comisión ha emitido una serie de otras solicitudes de medidas cautelares para proteger alos defensores de los derechos humanos durante el período que abarca el presente informe. Enrealidad, casi todos los pedidos de ese tipo en relación con Guatemala desde 1998 se vinculan aamenazas y ataques contra personas que actúan en ese campo. Una serie de esas medidas fueronconcedidas para proteger a personas que participaban en el Proyecto Interdiocesano para laRecuperación de la Memoria Histórica (“REMHI”) y en el empeño por hacer justicia a la muertedel líder del Proyecto, Monseñor Juan José Gerardi Conedera. En mayo de 1998, la Comisiónsolicitó la adopción de medidas para proteger a 111 personas que participaban en el ProyectoREMHI, habida cuenta de las amenazas y actos de intimidación cometidos contra personas ycontra la organización. En abril de 1999, la Comisión concedió dichas medidas en nombre delabogado Ronalth Ochaeta y su familia. El Sr. Ochaeta había trabajado estrechamente conMonseñor Gerardi en el informe de REMHI y había participado activamente para tratar de hacerjusticia a su asesinato. Se estaba conmemorando un aniversario de ese informe y del asesinatomás o menos a esa altura cuando hombres armados ingresaron a su domicilio y lo registraron,amenazando a los moradores. Dejaron un “mensaje” que consistía en un trozo de cemento,interpretado por la mayoría como una referencia al arma utilizada para dar muerte al Monseñor.En septiembre de 1999, la Comisión concedió medidas cautelares en nombre del Fiscal EspecialCalvin Manolo Galindo y su familia, y al Fiscal Asistente Marcos Aníbal Sánchez y su familia,que a la sazón investigaban el caso Gerardi y habían recibido graves amenazas. Varias de estaspersonas y otras vinculadas a la investigación del caso más tarde abandonaron el país,manifestando preocupación por su seguridad.

19 Véase, por ej., Embajada de Guatemala, Comunicado de prensa del 6 de septiembre de 2000.20 Véase el Cap. I, supra, donde se relata la aceptación por el Estado de la responsabilidad institucional porlos hechos denunciados en este caso y en otros varios, y su manifestación de la voluntad de concertar unasolución amistosa con los peticionarios, con los auspicios de la Comisión y de acuerdo con las normas delsistema.

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30. A pedido de la Comisión, la Corte Interamericana de Derechos Humanos concedió o mantuvolas solicitudes de medidas cautelares formuladas durante el período comprendido por el presenteinforme, en relación con la protección de familiares, testigos y/o abogados vinculados alprocesamiento de los casos Carpio, Blake y Bámaca, los últimos dos de los cuales están a la vistade la Corte. En el capítulo sobre administración de justicia, supra, se examinan estos casos y lasituación de amenazas y ataques contra personas, y contra el personal fiscal y judicial vinculado acasos de derechos humanos. En el capítulo sobre libertad de expresión, infra, se describe lasituación estrechamente relacionada de amenazas y ataques contra integrantes de la prensa.

31. La Comisión ha recibido una serie de otros informes vinculados a amenazas y ataques contradefensores de los derechos humanos. Éstos han incluido especialmente a personas yorganizaciones que procuran establecer la responsabilidad por las violaciones de los derechoshumanos del pasado. En 1998, la materia de esos informes incluía a otras personas vinculadas alproyecto REMHI, a la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado,21 y a FAMDEGUA.22 LaComisión también recibió información en relación con amenazas y actos de intimidación contramiembros de la Defensoria Maya,23 la Coordinadora Nacional Indígena y Campesina(“CONIC”)24 y Mamá Maquín.25 En el caso de esta última organización, que defiende losderechos de la mujer y los derechos de las personas retornadas y desplazadas, los miembros de laoficina en la capital recibieron amenazas de muerte, y los miembros de la oficina de Ixcán fueronatacados por hombres armados con pistolas, granadas y machetes, cuando regresaban de unareunión. Los hombres insultaron y golpearon a las mujeres, les dieron golpes con el lomo de losmachetes y destruyeron los documentos de la reunión.26

32. En su informe de 1999, el Grupo de Trabajo de la ONU sobre Desapariciones Forzadas oInvoluntarias, tomaba nota especial de informes de acoso e intimidación contra miembros de laorganización que procuraba aclarar las desapariciones del pasado, citando amenazas contraFAMDEGUA en julio de 1999.27 También se hacía referencia a actos de intimidación contramiembros del Equipo Guatemalteco de Antropología Forense (“EAFG”) por parte de soldados,cuando se encontraban cavando tumbas en Huehuetenango.28

33. Una serie de organizaciones de derechos humanos y del medio ambiente expresaron supreocupación respecto de la muerte no aclarada de los activistas ambientales Erwin HaroldoOchoa, un asesor jurídico, y Julio Armando Vásquez Ramírez, un asistente administrativo, el 29de febrero de 2000, en Izabal.29 El abogado Ochoa había participado en una serie de actividades,inclusive en nombre de áreas protegidas, y en numerosas acciones legales en la esfera ambiental.

21 “Amenazas: acosan a miembros de la ODHA,” 6 de mayo de 1998, Siglo Veintiuno.22 Id.23 Observatorio para la Protección de los Defensores de los Derechos Humanos, GTM 002/9805/OBS 035,21 de mayo de 1998; Amnistía Internacional, acción urgente 159/98, 21 de mayo de 1998.24 Amnistía Internacional, acción urgente 227/98, 28 de octubre de 1998.25 Observatorio para la Protección de los Defensores de los Derechos Humanos, GTM 003/9806/OBS 042,25 de junio de 1998; Amnistía Internacional, acción urgente 190/98, 3 de julio de 1998.26 Amnistía Internacional, supra.27 Informe del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias, E/CN.4/2000/64, 21 dediciembre de 1999, párr. 47.28 Id; véase también, Amnistía Internacional, “Activistas de derechos humanos implicados en laexhumación de un enterramiento clandestino”, acción urgente 27/99, 19 de febrero de 1999.29 Véase Observatorio para la Protección de los Defensores de los Derechos Humanos, OrganizaciónMundial contra la Tortura y Federación Internacional de Derechos Humanos, GTM 001/0003/OBS 011, 6de marzo de 2000.

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34. En abril de 1999, Amnistía Internacional expresó su preocupación por las amenazas contra elProcurador de los Derechos Humanos Julio Arango Escobar. En mayo de 1999, una serie deorganizaciones expresaron preocupación y condena con respecto al homicidio no explicado de ladirigente de la comunidad indígena Juana Lucía en Alta Verapaz. El 18 de noviembre de 1999, elProcurador de los Derechos Humanos emitió una resolución exigiendo la cesación de amenazas yactos de intimidación contra Helen Mack Chang, derivados de su esfuerzo por aclarar laresponsabilidad en el asesinato de su hermana.30

35. En mayo de 2000, la Alianza contra la Impunidad, el Coordinador Nacional de las Viudas deGuatemala (“CONAVIGUA”), el Comité de Unidad Campesina (“CUC”), FAMDEGUA y elCentro para Acción Legal en Derechos Humanos (“CALDH”) mantuvieron una conferencia deprensa para denunciar y condenar las amenazas recibidas por periodistas, jueces y activistas dederechos humanos y sociales, y para exigir una investigación.31 La Premio Nobel RigobertaMenchú Tum indicó que ella y miembros de la Fundación Menchú habían sido objeto de variasamenazas y actos de intimidación desde que había presentado una denuncia de genocidio contraex altos oficiales de Guatemala ante los tribunales de España.32 Feliciano Pu, miembro de laFundación y sobrino de la dirigente de CUC Rosario Pu, había sido atacado y gravemente heridocon arma blanca por un grupo de hombres en Chimaltenago. Rosario Pu indicó que ella tambiénhabía sido amenazada. También se denunciaron amenazas contra Angel Albizures, de la Alianzacontra la Impunidad, Rosalina Tuyuc, de CONAVIGUA, y Frank La Rue, del CALDH. Otrosinformes indican que Miguel Angel Albizures, que también escribe en El Periodico, y otros dosperiodistas recibieron amenazas tras publicar un relato sobre la existencia de servicios deinteligencia clandestinos, negada por el Estado.33 Los dirigentes de los trabajadores tambiénfueron objeto de amenazas.34

36. Informes emitidos en julio de 2000 hablaban de amenazas contra miembros de Sí, Vamos porla Paz y del Centro de Reportes Informativos sobre Guatemala (CERIGUA), así como contrapersonas que participaban en el caso Gerardi.35 Con respecto a esto último, dos miembros de laOficina de Derechos Humanos del Arzobispado recibieron múltiples amenazas anónimas --a unode ellos se le dijo que estaba en una “lista negra”-- y el juez que entendía en la causa también fueamenazado.36 A este respecto, es preciso indicar, como se señala en la presente sección y en elcapítulo sobre administración de justicia, que no sólo son blanco de amenazas los miembros deorganizaciones no gubernamentales. Un gran número de funcionarios públicos empeñados en lajusticia y la protección de los derechos humanos han sufrido ataques como consecuencia de suactividad.

37. La legítima labor de los defensores de los derechos humanos, incluida la denuncia de gravesabusos cometidos por las partes en el conflicto armado, ha llevado a algunos de los protagonistasa tratar de silenciarlos usando diversos métodos. A este respecto, corresponde señalar la causalegal interpuesta contra la Premio Nobel Rigoberta Menchú. Como respuesta a sus acciones enprocura de justicia por violaciones del pasado ante los tribunales españoles, un abogado 30 “Resolución en apoyo a Helen Mack”, Prensa Libre, 19 Nov. 1999.31 La conferencia de prensa fue cubierta por los periódicos principales de Guatemala el día 26 de mayo de2000.32 Véase también, Amnistía Internacional, Acción Urgente 142/00, 31 de mayo de 2000.33 Amnistía Internacional, Acción Urgente 142/00, 31 de mayo de 2000.34 “Siguen amenazas contra dirigentes sociales”, AC, 23 de mayo de 2000.35 “Coordinadora Sí, Vamos por la Paz condena amenazas”, AC, 13 de julio de 2000.36 “Amnistía Internacional denuncia amenazas de muerte contra colaboradores de la ODHA”, FD, 7 de juliode 2000.

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guatemalteco que ha defendido a varios integrantes de las fuerzas armadas en casos vinculados aviolaciones de los derechos humanos presentó una acción contra ella, inclusive por el delito detraición.37 La Comisión también está examinando información en la que se alega que BruceHarris, Director de Casa Alianza, que promueve y defiende los derechos de los niños de la calle,ha sido objeto de varias acciones legales en procura de penalizarlo por ejercer el derecho a lalibertad de expresión al denunciar la presunta corrupción en los trámites de adopción. LaComisión ha recibido información que indica que en algunos casos el proceso legal no es iniciadopara determinar los derechos y responsabilidades, de acuerdo con la ley, sino para acosar a losdefensores de los derechos humanos.

38. Los ataques contra organizaciones de derechos humanos y contra sus integrantes, incluidoslos ataques violentos, así como las acciones legales y otras formas de acoso e intimidación, tienengraves consecuencias para los defensores de los derechos humanos. Los ataques con frecuenciatienen el propósito de silenciar las opiniones de los defensores de los derechos humanos einclusive las críticas y denuncias que estas personas pueden formular contra las fuerzas deseguridad del Estado, el Gobierno y otros. Para lograr su objetivo, los ataques tratan dedesintegrar totalmente a las organizaciones de derechos humanos. Por ejemplo, el reciente ataquecontra FAMDEGUA, en el curso del cual se sustrajo equipo de oficina sustancial, necesariamentetendrá un efecto adverso en la labor que realice la organización en el corto plazo.

39. Además, aunque el Gobierno ha expresado recientemente su condena de estos ataques,38 loque constituye una importante manifestación de apoyo a las organizaciones afectadas, la acciónemprendida hasta ahora no ha puesto suficiente acento en la investigación penal y la sanciónadecuadas de los perpetradores. En su informe más reciente, MINUGUA caracterizó la reaccióndel Estado como “casi nula”, indicando que las autoridades encargadas de la investigación de lasdenuncias han mostrado desinterés, falta de capacidad o temor.39 Como lo ha señalado la CorteInteramericana reiteradamente en las actuaciones vinculadas a las medidas cautelares, lainvestigación es un factor fundamental en la protección de las personas blanco de ataques.Mientras quienes perpetran violaciones contra los defensores de los derechos humanos siganactuando con impunidad, los activistas de derechos humanos seguirán enfrentando seriasamenazas a su seguridad personal y a su capacidad para cumplir una labor crucial. Hasta la fecha,la Comisión no tiene información de siquiera una investigación penal de un acto de intimidacióno violencia cometido contra un trabajador de los derechos humanos que haya dado lugar a lacondena y sanción del responsable.

Conclusiones y Recomendaciones

40. El derecho a la seguridad personal está indisolublemente ligado a la preservación de ladignidad humana. En términos de seguridad de la ciudadanía, el derecho a una vida dignarequiere un nivel mínimo de seguridad. A este respecto y en términos generales, la Comisión 37 Véase comunicado de la Alianza contra la Impunidad, “Nuevas formas de persecución contra quienespiden justicia por crímenes cometidos en Guatemala”, 13 de abril de 2000. En sus observaciones alproyecto de informe, el Estado indico que “no considera que las acciones legales ejercidas por la señoraRigoberta Menchú, constituyan traición a la patria y, por consiguiente, aclara que no guarda ningunarelación con el abogado que ha planteado la querella en ese sentido ante los tribunales”.38 Véase, por ej., Embajada de Guatemala, comunicado de prensa del 6 de septiembre de 2000, en el que seexpresa profunda preocupación por el ataque contra la sede de FAMDEGUA el 4 de setiembre de 2000,observando que constituye un grave acto de intimidación contra los defensores de los derechos humanos yexpresando el compromiso de responsabilizar a los que lo cometieron.39 MINUGUA, Undécimo Informe, supra, párr. 91.

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recomienda que el Estado implemente medidas de control de la proliferación de la circulación dearmas ilegales en el país. La Comisión reitera la necesidad de una investigación rápida y efectiva,del procesamiento y la sanción del delito. La única manera efectiva de controlar el delito esgarantizar que a quienes los comete se les responsabiliza rápidamente en todos los casos,cumpliendo así el doble objetivo de la responsabilización y la disuasión.

41. En cuanto a la situación de las personas detenidas, dada la vulnerabilidad de toda persona bajoel completo control del Estado, deben establecerse medidas para salvaguardar a esas personascontra posibles abusos. Dado que el propósito mismo de la tortura y el trato inhumano es quebrarla personalidad humana y destruir su dignidad, es crucial tomar medidas de prevención. En loscasos de denuncias de violaciones, la única respuesta aceptable del Estado es una investigaciónrápida y efectiva encaminada a aclarar la situación y responsabilizar a quien corresponda. En loscasos en que el Estado no responde a esas denuncias, se hace responsable de la impunidad en loscasos específicos y de alentar la persistencia de esas violaciones. A la luz de las conclusionesanteriores, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Ajuste más el proceso de selección de los posibles integrantes de las fuerzas de laseguridad pública y de los guardias y demás personal de las penitenciarías, para asegurarque las personas seleccionadas tienen capacidad para hacer cumplir la ley pero tambiénpara respetarla.

2. Refuerce más los programas de adiestramiento del personal de seguridad y carcelariopara crear una cultura institucional de conocimiento y respeto de las normas de derechoshumanos.

3. Adopte las medidas necesarias para garantizar que todos los detenidos seaninmediatamente informados de sus derechos, inclusive del derecho a un abogado y apresentar denuncias en caso de malos tratos, y para garantizar que toda detención estésujeta a una rápida supervisión judicial.

4. Adopte medidas adicionales de capacitación y control para asegurar que lasdeclaraciones no sean tomadas por personal no judicial, y para garantizar que lasdeclaraciones o confesiones obtenidas bajo apremios no sean aceptadas como prueba.

5. Adopte las medidas necesarias para garantizar que, mientras se investigan lasdenuncias de que un agente del Estado sometió a una persona en custodia a la tortura o aun trato inhumano, el agente en cuestión sea suspendido de toda tarea que lo ponga encontacto con otras personas bajo custodia.

6. Garantice que todas las denuncias de tortura o trato inhumano sean objeto de unainvestigación rápida y efectiva para aclarar los hechos, identificar a los responsables yasegurar el procesamiento y la sanción de acuerdo con el debido proceso de la ley interna.

42. En relación con la protección de los defensores de los derechos humanos específicamente, laComisión recomienda que el Estado:

1. Adopte medidas adicionales para reconocer y valorar la labor de los defensores de losderechos humanos y los dirigentes sociales, inclusive mediante la formulación deactividades de capacitación adicionales para asegurar el respeto por los defensores de losderechos humanos entre los integrantes de las fuerzas de seguridad, y la formulación de

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declaraciones inequívocas de parte de funcionarios de alto nivel, en las que confirmen lalegitimidad e importancia de la labor de los defensores de los derechos humanos y de susorganizaciones.

2. Garantice el acceso a medidas de protección adecuadas y efectivas cuando esté enriesgo la seguridad personal.

3. Actúe con renovado empeño para garantizar la investigación, el procesamiento y lasanción de las amenazas, ataques y demás actos de intimidación contra los defensores delos derechos humanos y dirigentes sociales.

4. Considere la posibilidad de establecer unidades especializadas de la Policía CivilNacional y del Ministerio Público, con los recursos y la capacitación necesarios, a efectosde coordinar los esfuerzos y responder con la debida diligencia a este problema crítico.

CAPÍTULO VII

EL DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL

Introducción

1. En virtud de la firma de la paz, las condiciones están establecidas para realizar avancessignificativos en la protección del derecho a la libertad. Ya no hay informes, como había duranteel conflicto, sobre el abuso sistemático del derecho a la libertad como un instrumento de lapolítica de Estado. Una de las manifestaciones más dramáticas de la represión estatal durante elconflicto fue el uso de las cárceles clandestinas para mantener aislados a los presos políticos delresto del mundo y de cualquier forma de protección frente a la persecución practicada en sucontra.

2. En cambio, los actuales problemas relativos al respeto del derecho a la libertad surgen en granmedida de las deficiencias de las instituciones y los sistemas vigentes para administrar justicia.Habiendo hablado con jueces y funcionarios judiciales durante su visita sobre el terreno yhabiendo seguido esta situación de cerca, la Comisión reconoce que existen muchos miembros dela judicatura que están profundamente comprometidos con la administración de justicia equitativay diligente, pero que continúan enfrentando obstáculos endémicos y del sistema. Además, elEstado está llevando a cabo una extensiva y seria labor para reformar la policía y fortalecer lajudicatura -una labor que ofrece posibilidades vitales de progreso. Sin embargo, la persistencia deprofundos problemas con el sistema de justicia penal en general y con la protección del derecho ala libertad en particular demuestra la necesidad de hacer esfuerzos redoblados para garantizar elcumplimiento de las normas nacionales e internacionales.

3. Las graves deficiencias del sistema de protección y garantías judiciales identificadas en elcapítulo IV, supra, tienen un impacto especialmente severo sobre los derechos de las personasafectadas por la delincuencia y el sistema de justicia penal. Por un lado, las deficiencias en lainvestigación, procesamiento y sanción del crimen significan que frecuentemente las víctimasquedan indefensas y los perpetradores no son responsabilizados. Por otro lado, cuando laspersonas están sujetas al procesamiento y castigo, con frecuencia son perjudicados por la omisiónpor parte de las autoridades de reunir los requisitos jurídicos y proporcionar las garantías mínimasdel debido proceso de conformidad con la ley, con el efecto de deslegitimar aún más el sistema.

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Ambos aspectos del problema pueden conducir a la injusticia fundamental, y es desde estaperspectiva que la Comisión ha orientado su análisis del derecho a la libertad.

4. Los informes indican que en un número significativo de casos las autoridades encargadas deefectuar los arrestos no cumplen con la ley y los procedimientos internos aplicables y, enconsecuencia, se priva a las personas de su libertad ilegal y arbitrariamente. En particular, losarrestos se realizan sin una orden judicial y no se observa los procedimientos para poner a losdetenidos bajo supervisión judicial con prontitud. La prisión preventiva se utiliza ampliamente yno como una medida excepcional, inclusive por delitos menores. La ineficacia y el retraso delenjuiciamiento dan lugar a una prisión preventiva indebidamente prolongada, exacerbando lasituación de sobrepoblación en muchos centros de detención. Estas deficiencias en el sistema dejusticia penal colocan a los detenidos en una posición de vulnerabilidad a las violaciones, nosolamente del derecho a la libertad, sino también del derecho a un trato humano. Además, creanuna seria ineficacia en el sistema de justicia penal, puesto que los recursos humanos y materialesse canalizan de manera desproporcionada hacia el trámite de delitos menores, obstruyendo lacapacidad del Estado de responder a los delitos serios que representan un peligro real para lasociedad.

a. El marco legal para la protección del derecho a la libertad

1. Legislación interna

5. La Constitución Política de Guatemala incorpora una serie de salvaguardas esenciales denaturaleza sustantiva y procesal para el derecho a la libertad. El artículo 6 especifica que ningunapersona puede ser detenida o encarcelada salvo por motivo justificado y en virtud de la orden deun juez competente emitida de conformidad con la ley. La única excepción es en el caso de undelito flagrante. Los detenidos deben ser puestos a disposición de una autoridad judicialcompetente en el plazo de 6 horas. Es digno de mención que el artículo 6 estipula que lasviolaciones de estas disposiciones darán lugar al enjuiciamiento de la parte responsable, ainstancia de oficio de los tribunales.

6. De conformidad con el artículo 7, se deberá notificar con prontitud al detenido sobre la razónde la detención, la autoridad que la ordenó y el lugar donde permanecerá detenido. El artículo 8exige que se informe inmediatamente al detenido sobre sus derechos, especialmente sobre elderecho a un abogado, el cual puede estar presente durante los procedimientos correspondientes.El artículo 9 dispone una salvaguarda especialmente importante que establece que solamente losjueces competentes están autorizados para interrogar a los detenidos y que esto debe ocurrir en elplazo de 24 horas. Se estipula que los interrogatorios no judiciales carecen de efecto legal.

7. Según los términos del artículo 10, los detenidos pueden ser llevados solamente a centros dedetención legalmente autorizados y aquellos sobre quienes pese una sospecha o acusación dedelitos deberán permanecer separados de aquellos que ya han sido declarados culpables ysentenciados. Este artículo estipula que cualquier funcionario que viole esta norma seráconsiderado personalmente responsable. De conformidad con el artículo 11, las personas que sonsospechosas de delitos menores o delitos tipificados y que pueden probar su identidad no deberánser detenidas sino puestas en libertad con sujeción a medidas que garanticen su posteriorcomparecencia. Aquellas que no pueden probar su identidad deberán ser llevadas ante un juezcompetente dentro de la primera hora después de su detención para el trámite correspondiente.

8. En virtud del artículo 12, nadie puede ser condenado o privado de sus derechos sin haber sidoescuchado por una autoridad judicial competente y preestablecida. El artículo 13 dispone que se

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puede ordenar la detención de un acusado solamente en los casos en que hay información relativaa la perpetración de un delito y suficientes razones racionales para creer que la persona encuestión lo cometió o participó en él. El artículo 14 reconoce la presunción de inocencia hasta quese emita la sentencia final y estipula que el acusado tiene derecho a tener acceso a todos losexpedientes, documentos y actas.

9. El Código Procesal Penal Oral, por su parte, amplía varias de las disposiciones precedentes yestablece en el artículo 16 que los tribunales y demás autoridades que participan en el procesopenal deben cumplir con las obligaciones relativas a los derechos humanos, establecidas en laConstitución y los tratados internacionales, y dispone en el artículo 71 que estas autoridadesdeben asegurarse de que los detenidos conozcan sus derechos contemplados en la ley. El artículo14 indica que la presunción de inocencia significa que las restricciones a la libertad de lossospechosos permitidas por la ley deben ser interpretadas de manera restrictiva.

10. En el aspecto conceptual, la legislación guatemalteca prevé varias importantes salvaguardaspara el derecho a la libertad personal y a un trato humano. El análisis que sigue destaca losproblemas que surgen con la interpretación y la aplicación de la ley.

2. Derecho internacional

11. El derecho a la libertad es reconocido como fundamental en todos los principalesinstrumentos de derechos humanos. En virtud de su importancia, el derecho internacional disponevarias normas detalladas para protegerlo y para proteger a las personas privadas de libertad. En elsistema interamericano, el artículo 7 de la Convención Americana establece las garantías que lasPartes, como Guatemala, se han comprometido a respetar y garantizar. En resumen, cualquierprivación de la libertad debe llevarse a cabo conforme al derecho preestablecido; enconsecuencia, “nadie puede ser sometido a detención o prisión arbitrarias”. A toda personadetenida se le debe informar sobre la razón de la detención y notificar prontamente sobre laacusación. Todo detenido debe ser llevado prontamente ante un juez y juzgado en un tiemporazonable o puesto en libertad mientras continúa el proceso. Además, cualquier persona privadade su libertad tiene derecho a un recurso judicial para obtener, sin demora, una determinación dela legalidad de la detención. Finalmente, nadie puede ser detenido por deudas.

12. Los temas relativos al derecho a la libertad tienen una estrecha relación con otros derechosprotegidos por la Convención. Más específicamente, el artículo 5 reconoce el derecho de todapersona a que se respete su integridad física, psíquica y moral y dispone que cualquier detenidodebe ser tratado con respeto por la dignidad inherente a la persona. Además, “[l]as penasprivativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y readaptación social de loscondenados”. Varios temas mencionados en esta sección serán analizados en detalle en el capítuloque sigue, concerniente a los derechos de las personas detenidas en el sistema penitenciario.

13. Los principios fundamentales antes mencionados se complementan con otros instrumentosinternacionales, entre ellos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, del cualGuatemala es signatario, así como las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para elTratamiento de los Reclusos y el Conjunto de Principios para la Protección de todas las PersonasSometidas a cualquier Forma de Detención o Prisión, instrumentos internacionalmente aceptados.Estos instrumentos proporcionan una orientación detallada adicional para la aplicación de lasnormas generales antes citadas. Con respecto al tratamiento de los menores en el ámbito de lajusticia penal, se debe mencionar especialmente el artículo 19 de la Convención Americana,relativo a la obligación de los Estados de tomar medidas especiales de protección en virtud de su

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condición de menores, y las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de laJusticia de Menores y las Reglas para la Protección de los Menores Privados de Libertad.

b. Privación de la libertad en etapas iniciales

1. Arresto y detención inicial

14. Como se indicó anteriormente, la legislación interna y el derecho internacional aplicablesdisponen que el arresto, que da inicio a una privación de la libertad, debe realizarse bajo unaorden y supervisión judiciales, salvo en el caso de un delito flagrante (en el cual la inmediatez delos hechos y la presencia de testigos ofrecen salvaguardas alternativas). En el caso de Guatemala,la información con la que cuenta la Comisión es coherente al indicar que, si bien estos principiosson reconocidos en teoría, con frecuencia se los pasa por alto en la práctica.

15. MINUGUA, por ejemplo, ha indicado su permanente preocupación con respecto alincumplimiento de la ley y los procedimientos aplicables por parte de las personas encargadas deefectuar los arrestos. Durante el período desde julio de 1997 hasta noviembre de 1999, verificó311 casos de arresto arbitrario y/o ilegal.1 De éstos, 95 fueron atribuidos a la Policía CivilNacional, 86 a la Policía Nacional, 52 a la judicatura, 35 a autoridades municipales, 28 al ejército,5 a “otros”, 4 a autoridades municipales, 4 a la Guardia del Tesoro, 1 a grupos irregulares y 1 a“personas no identificadas”.2 En su más reciente informe, que cubre el período desde diciembrede 1999 hasta junio de 2000, MINUGUA reveló 48 casos verificados de arresto arbitrario y 77casos de detención en violación de las garantías legales.3

16. La atribución de la responsabilidad principal por estas violaciones a la Policía Nacional y laPolicía Civil Nacional suscita una particular preocupación. Aunque se esperaba y se espera que laatención adicional que se ha dado al reclutamiento y adiestramiento de los miembros de la PolicíaCivil Nacional contribuya a incrementar su eficacia y cumplimiento de la ley y aunque losinformes iniciales eran prometedores,4 los informes citados indican la necesidad de esfuerzosredoblados.5 La atribución de responsabilidad a la judicatura es de especial significación ypreocupación, puesto que es ésta precisamente la institución fundamentalmente responsable degarantizar la protección del derecho a la libertad. Bajo este respecto, son particularmenteinquietantes ciertos informes que indican que los jueces en muchos casos confirman la prisiónpreventiva principal o exclusivamente sobre la base de los partes policiales, sin una investigaciónadicional.6

1 Casi cada violación alegada fue comprobada. Véase MINUGUA, Octavo Informe de la Misión deVerificación de la Naciones Unidas en Guatemala (“Octavo Informe”), A/52/946, 15 de junio de 1998,párr. 31; Noveno Informe de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (“NovenoInforme”), A/53/853, 10 de marzo de 1999, párr. 25; Décimo Informe de la Misión de Verificación de lasNaciones Unidas en Guatemala (“Décimo Informe”), A/54/688, 21 de diciembre de 1999 párr. 14.2 Véase MINUGUA, Décimo Informe -Suplemento “Casos de Violaciones de los Derechos Humanos”,gráfico 5 (informando resultados acumulativos de los tres períodos anteriores de verificación).3 Véase MINUGUA, Undécimo informe sobre derechos humanos de la Misión de Verificación de lasNaciones Unidas en Guatemala (“Undécimo Informe”), A/55/175, 26 de julio de 2000, párrafo 32.4 Hugh Byrne, William Stanley, Rachel Garst, Rescuing Police Reform: A Challenge for the NewGuatemalan Government (Washington Office on Latin America 2000), capítulo 4.5 Véase MINUGUA, Décimo Informe, párrafo 15; véase, en general, Undécimo Informe, párrafos 32-33,36.6 Véase Una nueva justicia para la paz: Informe Final de la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia(1998), párrafos 162-63; MINUGUA, Noveno Informe, párrafo 26, Décimo Informe, párrafo 15.

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17. Finalmente, la atribución de responsabilidad por los arrestos ilegales y arbitrarios al ejército,que continúa llevando a cabo un trabajo de patrullas contra el crimen conjuntamente con lapolicía, de conformidad con los términos del Decreto No. 90/1996, es motivo de una seriapreocupación por diversas razones. La participación militar en las actividades contra el crimensignifica el despliegue de tropas entrenadas para combatir a un enemigo militar en situaciones querequieren de entrenamiento especializado para hacer que la población civil cumpla con las leyes.7Como indicó la Comisión en el capítulo I precedente, la utilización de las fuerzas armadas paraeste fin es incompatible con los aspectos fundamentales de los acuerdos de paz y con laseparación de las funciones de seguridad en un sistema democrático. Además, hay informes queindican la participación de los militares, inclusive de la inteligencia militar, en actividades deinvestigación criminal y, específicamente, aquellas relativas a secuestros.8 Esto es motivo de seriapreocupación, puesto que no está autorizado en el Decreto No. 90/1996 y contraviene la leyaplicable, que asigna esta función exclusivamente a la Policía Civil Nacional, bajo la autoridaddel Fiscal.

2. Registro, partes policiales y notificación

18. Uno de los componentes más esenciales de un sistema de justicia penal que funcioneapropiadamente es un sistema efectivo de registro de arrestos y detenciones.9 Esto, obviamente,proporciona una protección crucial de los derechos del detenido, facilitando además unsinnúmero de otras funciones, entre ellas, la obtención de estadísticas exactas a ser usadas en laformulación y aplicación de políticas. La CIDH cuenta con información confiable, proveniente deuna variedad de fuentes y obtenida también a través de su sistema de casos individuales, queindica que aún no existe un sistema de registro central efectivo para hacer un seguimiento de losdetenidos.10 Este tipo de registro debe contener información que identifique al detenido, lasrazones y la autoridad legal para la detención, el tiempo preciso de admisión y liberación einformación con respecto al auto de prisión. Un registro centralizado, exacto y rápidamenteaccesible es una salvaguarda mínima fundamental.

19. Una preocupación relacionada es la obstrucción de la justicia a través de la alteración departes policiales. Los informes indican que esta alteración es concomitante a muchos casos dearrestos ilegales11y que su propósito puede ser ocultar irregularidades, cambiar informaciónrelativa al tiempo y/o las circunstancias del arresto para que éste parezca cumplir con lasdisposiciones de la legislación interna, cambiar la naturaleza de los hechos aseverados e inclusivenegar la detención. La existencia de registros exactos de los arrestos es evidentemente esencialpara la supervisión judicial y para la protección contra abusos, inclusive contra lasdesapariciones.12 Al respecto, en su respuesta al proyecto de informe, el Estado aceptó que [tiene

7 Véase CIDH, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador, supra.8 Véase, p. ej., Human Rights Watch, World Report 2000, “Guatemala”; Rescuing Police Reform, supra,así como informes de prensa relativos, por ejemplo, a la tramitación del caso Ordoñez Peralta.

9 Véase Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, regla 7; véase también, Conjunto dePrincipios para la Protección de todas las Personas Sometidas a cualquier Forma de Detención o Prisión,principio 12.10 Véase, p. ej., MINUGUA, Séptimo informe sobre derechos humanos de la Misión de Verificación de lasNaciones Unidas en Guatemala (“Séptimo Informe”), A/52/330, 10 de septiembre de 1997, párrafos 26, 28;Undécimo Informe, párrafo 33 (relativo a casos verificados en los cuales se había negado la detención deuna persona específica que se sabía había sido detenida por las autoridades).11 Véase Noveno Informe, párrafo 26; Décimo Informe, párrafo 15.12 Centro de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Human Rights and Pre-trial Detention[Profesional Training Series No. 3] (1994), párrafo 44.

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plena conciencia de la problemática registral y en el sistema de los partes policiales, así como delos efectos negativos de estos componentes en lo concerniente a los derechos de las personasdetenidas”.

20. Aunque la legislación nacional y el derecho internacional exigen que se informe a un detenidocon prontitud sobre la razón de la detención y sobre cualquier acusación, los informes y lainformación antes mencionados indican que este requerimiento no siempre se cumple.13 Además,la notificación efectiva exige que la información pertinente sea comunicada en el idioma quecomprende la persona afectada. Este es un desafío especial, y de especial importancia, en laszonas del país en donde los miembros de la Policía Civil Nacional recientemente movilizadoshablan español, pero los pobladores indígenas no. Según información proporcionada por elEstado, se están tomando importantes acciones para capacitar e incorporar a intérpretesadicionales al sistema de justicia. Los informes indican que se deben intensificar los esfuerzos eneste sentido. En un estudio reciente, MINUGUA informó que un muestreo de expedientes decausas penales en las cuales el acusado era indígena demostró que solamente un 2,5% se habíabeneficiado de los servicios de un intérprete durante el procedimiento.14 En sus comentarios alproyecto del informe, el Estado manifestó que comparte el criterio de que, por ser un paísmultiétnico, “la justicia debe de estar cruzada por el eje transversal del plurilingüismo ymulticulturalidad, como un mecanismo llamado a revertir estos problemas”. .

3. Pronta supervisión judicial de la detención

21. La más importante protección de los derechos de un detenido es su pronta comparecencia anteuna autoridad judicial encargada de supervisar la detención.15 La Constitución exige quecualquier persona detenida sea puesta a disposición de una autoridad judicial en el plazo de 6horas y el Código Procesal Penal Oral especifica en el artículo 259 que la prisión preventivapuede ordenarse solamente después de que la persona en cuestión haya sido escuchada. Estassalvaguardas básicas no se observan en la práctica. Por el contrario, los informes indican quedesde la mitad hasta una mayoría de las personas que se encuentran en centros de prisiónpreventiva fueron entregadas por oficiales de policía sin haber sido llevadas primeramente anteun juez --en violación de múltiples disposiciones legales. MINUGUA informó que en casi lamitad de los casos analizados en un estudio intensivo se repetía este esquema.16 La prensa citó aun alto funcionario penitenciario que había afirmado que era vox populi que la mayoría dedetenidos eran entregados a los centros de detención sin haber sido presentados ante un juez.17

22. Los informes relativos al cumplimiento del requerimiento de que la declaración de undetenido sea tomada por un juez en el plazo de 24 horas proporcionaron mayor información sobrela cuestión de la pronta supervisión judicial. Según MINUGUA, en las municipalidades, laprimera declaración es usualmente tomada por un juez de paz que hace muy poco aparte de leer la 13 Además de las disposiciones anteriormente citadas en la sección A, véase el Conjunto de Principios parala Protección de todas las Personas Sometidas a cualquier Forma de Detención o Prisión, principios 10 y13.

14 MINUGUA, Décimo Informe, Suplemento: Situaciones sobre Derechos Humanos, “Los presos sincondena y el uso de la prisión preventiva”, párrafo 69.15 Además de las disposiciones anteriormente citadas en la sección A, véase el Conjunto de Principios parala Protección de todas las Personas Sometidas a cualquier Forma de Detención o Prisión, principios 4, 11 y37.16 MINUGUA, La situación penitenciaria en Guatemala, párrafo 17.17 Eluvia Morales Donald González, “Denuncian que 90 por ciento de detenciones es ilegal”, SigloVeintiuno, 21 de abril de 1999.

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acusación, usualmente en ausencia de un abogado para el acusado.18 Una vez que los detenidosson puestos a disposición de un juez de primera instancia, los informes indican que, en un númerosignificativo de casos, los jueces pueden no estar realmente presentes para tomar la declaración(habiendo delegado esta tarea a un funcionario del tribunal), sino solamente para la firma.19 Estosson problemas crónicos que demuestran la brecha entre la ley y la práctica, la necesidad de unamayor capacitación y de medidas de aplicación para garantizar el cumplimiento por parte de losoficiales de policía y la necesidad de promulgar normas para evitar que las autoridadespenitenciarias reciban detenidos sin la orden judicial necesaria.

23. Como ha recalcado repetidamente la Comisión, el requerimiento de que no se deje ladetención a discreción absoluta de los agentes estatales encargados de realizarla es tanfundamental que no puede ser pasado por alto en ningún contexto. En los casos en que no sesigue los procedimientos previstos en la ley --cuando el arresto y la detención se efectúan enausencia de una orden judicial, cuando no se lleva un registro adecuado de los detenidos, cuandoéstos son retenidos en lugares no autorizados para detención o transferidos a centros de detenciónsin una autorización judicial--, no es posible una pronta supervisión judicial y el detenido esvulnerable al potencial abuso de sus derechos. Este peligro se manifiesta en el potencial de uso dela fuerza para forzar las confesiones y, en el caso extremo, en la desaparición. Si bien estas gravesviolaciones de los derechos básicos de los detenidos no se practican como política de Estado,como sucedía durante el conflicto interno, la Comisión continúa recibiendo informes inquietantesde violaciones del derecho a un trato humano cuya existencia y persistencia se permite debido a lafalta de salvaguardas efectivas. El capítulo VI precedente las describe con más detalle.

24. Los factores antes mencionados también lesionan severamente el derecho del detenido desolicitar una revisión de la legalidad de su detención, sin demora, por parte de una autoridadjudicial competente --es decir, el habeas corpus (exhibición personal). La obligación de permitirun inmediato acceso al habeas corpus es independiente de la obligación del Estado de presentar aldetenido sin demora ante una autoridad judicial competente. El habeas corpus garantiza que eldetenido no esté exclusivamente a merced de la autoridad que realiza la detención20y estaprotección debe ser siempre accesible.21

c. El uso de la prisión preventiva

25. La prisión preventiva es una privación extrema del derecho a la libertad porque pone a lapersona en cuestión bajo pleno control del Estado, no como castigo, sino sobre la base de lapresunción de que la persona se fugaría antes del juicio u obstruiría la investigación. En virtud del

18 MINUGUA, Décimo Informe, Suplemento: Situaciones sobre Derechos Humanos, “Los presos sincondena y el uso de la prisión preventiva”, párrafo 67.19 Id., párrafo 68.

20 La aplicación del habeas corpus y otros recursos similares tiene una función fundamental, entre otrascosas, como protección contra el arresto arbitrario y la detención ilegal y para aclarar la situación de laspersonas desaparecidas. Esos recursos, además, pueden “evitar las oportunidades para que las personas queejercen poder sobre los detenidos los sometan a tortura u otros tratos y castigos crueles, inhumanos odegradantes”. Resolución 34/178 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (1979) (que conmemorael 300 aniversario de la ley que dio fuerza legal al mandamiento de habeas corpus).21 Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Habeas Corpus in Situaciones de Emergencia(artículos 27(2), 25(1) y 7(6) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión ConsultivaOC-8/87 del 30 de enero de 1987, Ser. A No. 8. Véase también, Erica-Irene Daes [Relatora Especial de lasNaciones Unidas], Freedom of the Individual under Law, (1990), 179 (que observa el papel del habeascorpus como una protección básica requerida en virtud de la Declaración Universal).

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artículo 7(5) de la Convención Americana, una persona detenida conforme a la ley “tendráderecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad sin perjuicio de quecontinúe el proceso”. Por lo tanto, la prisión preventiva puede ser coherente con la Convenciónsolamente cuando es inicialmente justificada y mientras su duración no se vuelva “irrazonable”.Cuando la prisión preventiva se prolonga irrazonablemente, “aumenta el riesgo de invertir lapresunción de inocencia”.22 Como ha indicado la Comisión, “[l]a razón de ser de esta garantía esque nadie debe ser castigado sin un previo juicio que incluya una acusación, la oportunidad dedefenderse y una sentencia”.23

26. La aplicación arbitraria e ilegal de la prisión preventiva es un problema crónico en muchospaíses de la región y constituye una contravención severa del derecho a la libertad en Guatemala.Según datos oficiales, dos tercios de los reclusos que se encuentran en las prisiones del país estánesperando ser juzgados, el 63% de los hombres y casi el 70 % de las mujeres. Aunque se dice confrecuencia que estos datos subestiman la gravedad de la situación,24 éstos destacan la situación dela vasta mayoría de la población penitenciaria. MINUGUA ha definido que el agudo incrementode la población penitenciaria desde 1995 no refleja un mejor funcionamiento de la administraciónde justicia, sino el gran número de personas hacinadas en los centros de detención sin un juicio.25

27. En mayo de 1999, la prensa citó a un funcionario del Servicio Público de Defensa Penal quedescribía la situación de una prisión, diciendo que en Guastatoya, El Progreso, más de 120detenidos fueron retenidos bajo sospecha de diversos delitos, sin haber sido formalmenteacusados.26 Habían estado en prisión durante 18, 24 o hasta 30 meses. Puesto que solamente trescausas habían sido llevadas a juicio en 1998 y solamente una había sido juzgada durante eltiempo transcurrido ese año, tenían pocas esperanzas de ser juzgados.27

28. Estudios e informes indican que se retiene a personas en prisión preventiva por una serie derazones frecuentemente correlacionadas que contravienen la legislación interna y el derechointernacional aplicables. Entre éstas están: la falta de aplicación de medidas sustitutivas como loexigen la ley y los principios de justicia, la falta de una investigación inmediata y que demuestreun alto grado de interés, las deficiencias en el acceso a asesoría legal, la demora en el procesopenal y, en algunos casos, la inversión de la carga de la prueba de manera que el acusado debeprobar por qué la prisión preventiva no debía ser ordenada.28 La intervención de estos factores semanifiestan en particular en el hecho de que muchas de las personas detenidas por faltas menoresen Centroamérica de la ley o quienes de lo contrario hubieran sido sujetas a medidas sustitutivas,son las mismas que carecen de representación legal.29

22 Informe No. 12/96, supra, párrafo 80.23 Id., párrafo 76.24 Véase en general, MINUGUA, La situación penitenciaria en Guatemala, párrafos 5 – 6 (que indican quela verificación ha demostrado que los datos son severamente inexactos, principalmente porque lanotificación y el recuento son incompletos); PDH, Informe Circunstanciado 1999 (que revela que un 67%de los reclusos está esperando el juicio).25 MINUGUA, La situación penitenciaria en Guatemala, párrafo 15.26 Pedro Pop Barillas, “Más de ciento veinte personas en la cárcel sin ser enjuiciados”, Prensa Libre, 9 demayo de 1999.27 Id.28 Véase, p. ej., MINUGUA, La situación penitenciaria en Guatemala: Una nueva justicia para la paz:Informe Final de la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia (1998), páginas 162-63.29 Véase MINUGUA, La situación penitenciaria en Guatemala, párrafos 13-14 (que se refiere a losresultados de un estudio de las facilidades para detención de Mazatenango, Suchitepéquez, que mostró quela mayoría de las personas que no tuvieron representación legal estuvieron detenidas por faltas menores).

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29. Además, aunque la Constitución y el Código Procesal Penal Oral prohiben expresamente eluso de la prisión preventiva para delitos menores o cuando ésta no es proporcional al delito, losinformes indican que tales casos son comunes. Si bien las cifras oficiales correspondientes a 1999indican que la población penitenciaria detenida por delitos menores era inferior al 4%,MINUGUA verificó que la población detenida por estos motivos fluctúa entre 25 y 30%30Esto noes simplemente un problema con respecto a la prisión preventiva, sino también con respecto a laimposición de penas. Además de contravenir las leyes aplicables, la privación de la libertadpersonal como medida preventiva o como sanción por un delito menor, como, por ejemplo, laebriedad en lugares públicos, carga aún más un ya sobrecargado sistema penitenciario y --en lacondición actual del sistema-- usualmente coloca a las personas en cuestión en centros dedetención con personas acusadas o sentenciadas por crímenes de violencia.

30. Las deficiencias del sistema de justicia penal guatemalteco son tales que hay personas bajoprisión preventiva que pueden ser retenidas por períodos que superan aquellos a los que habríansido condenadas si se hubiese dictado sentencia condenatoria. Estas demoras son un evidenteincumplimiento de la Convención Americana, puesto que violan el principio de que se debepresumir la inocencia de un individuo hasta que se pruebe su culpabilidad y niegan la libertad sinel debido proceso de ley. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia se refirió a varios de esoscasos en una conferencia poco antes de que la Comisión llevase a cabo su visita sobre el terreno aGuatemala, citando un caso en el cual el acusado fue retenido por tres años por el supuesto robode una bicicleta, lo que habría dado lugar a una condena de un año de prisión.31 Enconversaciones con la Comisión durante su visita sobre el terreno, el Director del centro dedetención conocido como “Pavoncito” expresó su preocupación por la situación de los detenidosen su centro que han permanecido allí sin juicio por un tiempo mayor al de la posible sentencia eindicó que había enviado memorándums sobre el tema al Fiscal, sin obtener resultados. Enalgunos casos, los detenidos han permanecido por períodos prolongados en relación a causas enlas cuales los expedientes simplemente se habían perdido.32

31. En vista de que los sectores pobres o de alguna manera marginados de la sociedad estánfrecuentemente en desventaja con respecto al derecho a asesoría legal y otros medios desalvaguarda de sus derechos, éstos están en una situación de especial vulnerabilidad. Estavulnerabilidad se manifiesta en los numerosos casos de personas pobres, especialmentepobladores indígenas, que son detenidas por infracciones menores.33 Los investigadores haninformado de casos en los cuales los detenidos ni siquiera saben por qué están en prisión.34 Estassituaciones pueden imponer una tremenda carga sobre los derechos del detenido así como los desus familiares, cuya subsistencia misma puede estar en riesgo por la ausencia de una de laspersonas que mantenían a la familia.

32. Estas son personas privadas de su libertad que no han sido escuchadas en la sustanciación dela acusación contra ellas y que tienen derecho por ley a la presunción de inocencia. Esta 30 MINUGUA, La situación penitenciaria en Guatemala, párrafos 9, 11-14 (que se refiere a delitos menorestales como ebriedad en lugares públicos o escándalo público). En un estudio intensivo llevado a cabo en1995, MINUGUA verificó más de 12.000 detenciones (de corto y largo plazo) relacionadas con delitosmenores. Id., párrafo 12.31 Véase “Tres casos de reos que sobrepasaron su condena”, Siglo Veintiuno, 2 de junio de 1998.32 Véase Ramiro González, “Reos de Cobán piden agilización de juicios”, Prensa Libre, 14 de julio de1999; Elder Interiano, “Doscientos ocho reos obtienen libertad”, Prensa Libre, 30 de junio de 1999.33 MINUGUA, La situación penitenciaria en Guatemala, párrafo 13 (que observa que el estudio de un grupode detenidos en 1999 demostró que la mayoría de aquellos que no tenían un abogado estaban detenidos porinfracciones menores).34 Id., párrafo 13.

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presunción de inocencia es, en realidad, el punto de partida para cualquier análisis de los derechosy el tratamiento otorgados a las personas que se encuentran bajo prisión preventiva. Enconsecuencia, la prisión preventiva puede imponerse solamente cuando sea justificada y necesariapara garantizar la comparecencia del acusado a juicio y como protección contra la obstrucción dela justicia en la investigación.35 En vista de la presunción de inocencia y de la carga impuesto aldetenido, el Estado tiene una obligación especial de agilizar el enjuiciamiento y evitar demoras.36

En Guatemala, como en muchos países de la región, sin embargo, la demora es la regla y elpronto enjuiciamiento es la excepción. Éste es un problema de graves proporciones que conduce amuchas situaciones de injusticia fundamental. En respuesta al proyecto de informe, el Estadocomento que comparte las preocupaciones indicadas “con respecto al uso indiscriminado que sehace de la figura de la prisión preventiva, como la regla y no como la excepción”. Informó querecientemente se aprobó la realización de una investigación sobre el tema de la prisión preventivacomo medida excepcional, con el objeto de agilizar los procesos y garantizar los derechos de laspersonas detenidas.

d. Medidas no privativas de la libertad

33. Dada la presunción de inocencia reconocida en el artículo 8(2) de la Convención Americana,la prisión previa al juicio debe ser preventiva y no punitiva por naturaleza. Otras normasinternacionales aplicables, tales como el artículo 9(3) del Pacto Internacional de Derechos Civilesy Políticos, del cual Guatemala es signatario, disponen expresamente que se debe usar la prisiónpreventiva como medida excepcional.37 El Conjunto de Principios para la Protección de todas lasPersonas Sometidas a cualquier Forma de Detención o Prisión y las Reglas Mínimas de lasNaciones Unidas para Medidas no Privativas de la Libertad proporcionan una orientaciónadicional para aplicar la prisión preventiva solamente cuando las medidas no privativas de lalibertad no son suficientes.38 Si bien la naturaleza excepcional de la prisión preventiva se reflejaen ciertas disposiciones del Código Procesal Penal Oral, resulta evidente del análisis precedenteque su aplicación en Guatemala va más allá de las exigencias de la administración de justicia.

34. Dada la preocupación manifestada por la sociedad guatemalteca con respecto al delito comúny a la actual incapacidad de las autoridades de controlarlo, es necesario dar atención urgente aluso de medidas no privativas de la libertad como citaciones de comparecencia ante un tribunal,arrestos domiciliarios o fianzas. Uno de los objetivos de tales medidas es utilizar los recursos delEstado en proporción a la gravedad del interés social que se ha de proteger. Resulta tantodesproporcionado como ineficaz aplicar la prisión preventiva en el caso de delitos menores queno representan una amenaza seria para las personas o los bienes materiales. Ésta es, además,incompatible con la ley guatemalteca y con los principios fundamentales de justicia.

35. El alcance del problema es tal que, en marzo de 1999, la prensa citó al Director General delSistema Penitenciario, quien afirmaba que por lo menos la mitad de las personas que seencuentran bajo prisión preventiva deberían ser puestas en libertad, ya sea porque fuerondetenidas bajo sospecha de haber cometido contravenciones (lo cual, advierte también, es 35 Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Suárez Rosero, sentencia del 12 de noviembrede 1997, Ser. C No. 35, párrafo 77.36 Véase Informe No. 12/96, supra, párrafos 47, 99.

37 El artículo 9(3) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece “…La prisiónpreventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad podráestar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o encualquier momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo”.38 Véase principios 36(2) y 39 y reglas 2.3, 3.4, 3.5, 5.1 y 6.1-3, respectivamente.

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inconstitucional) o delitos menores susceptibles de aplicación de medidas sustitutivas.39 Él fuemiembro de la Comisión para Transformar el Sistema Penitenciario e hizo su comentario despuésde la emisión de ciertas recomendaciones de esa Comisión diseñadas para aliviar lasobrepoblación en las prisiones, entre ellas, la recomendación de que la policía evitase efectuararrestos innecesarios y que los jueces evitasen la aplicación excesivamente amplia de la prisiónpreventiva.40

36. El resultado de la aplicación excesivamente amplia e inadecuada de la prisión preventiva, enespecial en relación a los que no tienen recursos o representación legal, es que el sistemapenitenciario está sobrecargado con casos que no justifican el uso de sus recursos, disminuyendosu capacidad de responder a aquellos que sí lo justifican. Además, la Policía Civil Nacionaldedica recursos desproporcionados al arresto, procedimiento y transferencia de detenidos acentros de detención en el caso de delitos menores (casos en que la emisión de citaciones decomparecencia ante un tribunal u otras medidas serían suficientes para cumplir con la ley), enperjuicio de su apremiante labor de investigación de delitos graves. La modernización de laadministración de justicia debe tomar en cuenta el uso de medidas no privativas de la libertadcomo medio para optimizar la utilidad social del sistema de justicia penal y los recursos con losque cuenta.

Conclusiones y Recomendaciones

37. La Comisión Interamericana y la Corte Interamericana han indicado firmemente que nosolamente no se puede privar a alguien de su libertad salvo en los casos o circunstanciasexpresamente previstas en la ley, sino que, además, cualquier privación de la libertad debeobservar estrictamente los procedimientos definidos en la misma.41 La falta de cumplimiento dedichos procedimientos da lugar a la posibilidad y, eventualmente, a la probabilidad de abuso delos derechos de los detenidos. Cuando la detención no es ordenada o adecuadamente supervisadapor una autoridad judicial competente, cuando el detenido no puede entender plenamente la razónde la detención o no tiene acceso a un abogado y cuando su familia no puede localizarlo conprontitud, es evidente que están en riesgo no solamente los derechos legales del detenido, sinotambién su integridad personal.

38. El respeto al derecho a la libertad está estrechamente vinculado a la situación del sistemapenitenciario y tiene un fuerte impacto sobre ella. A la luz de este vínculo, la Comisión paraTransformar el Sistema Penitenciario recomendó varias medidas destinadas a reducir el problemacrítico de la sobrepoblación en las prisiones, incluyendo, entre otras, la capacitación de la PolicíaCivil Nacional para evitar las detenciones ilegales o innecesarias y la capacitación de los juecespara alentar el uso de medidas sustitutivas y la aplicación racional de la prisión preventiva. LaComisión considera que éstas son propuestas muy positivas y que la prosecución seria de talesiniciativas representaría una contribución positiva a la protección del derecho a la libertad y elderecho a un trato humano en el sistema penitenciario.

39 Carlos Ajanel Soberanis, “Sobrepoblación carcelaria: Aseguran que la mitad de presos deben serliberados”, Siglo Veintiuno, 4 de marzo de 1999.40 Id.

41 Véase, Informe No. 12/96, Caso 11.245 (Argentina), en Informe Anual de la CIDH 1995,OEA/Ser.L/V/II.91, Doc. 7 rev. Feb. 28, 1996; Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Suárez,sentencia del 12 de noviembre de 1997, Ser. C No. 35, párrafo 43, que cita el Caso Gangaram Panday,sentencia del 21 de enero de 1994, Ser. C No. 16, párrafo 47.

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39. La Comisión tiene conocimiento de la adopción de algunas medidas positivas concretas envarios casos que demuestran que se puede lograr avances notables. Por ejemplo, en 1999, comoparte de una acción más amplia en colaboración con MINUGUA para eliminar la acumulación decasos antiguos en el Segundo Tribunal de Primera Instancia, las autoridades judiciales ordenaronque 223 de las 265 personas que se encontraban bajo prisión preventiva fuesen puestas enlibertad. Un juez de ese Tribunal explicó que, en algunos casos, los expedientes se habían perdidoy otros simplemente nunca fueron llevados a juicio.42 La Comisión ofrece su apoyo entusiasta aaquellos miembros de la judicatura que luchan por garantizar una pronta y justa administración dejusticia. Este ejemplo señala la necesidad de poner en práctica sistemas mejor establecidos derevisión y supervisión periódicas en toda la judicatura para garantizar que se agilicen los casos delas personas que se encuentran bajo prisión preventiva y que, una vez que su detención ha dejadode ser razonable, sean puestas en libertad hasta que termine el proceso.

40. Sobre la base del análisis precedente, la Comisión concluye que el compromiso asumido porel Estado en virtud de los acuerdos de paz de reformar la policía y fortalecer la administración dejusticia continúa siendo de vital importancia como base para incrementar el respeto del derecho ala libertad. Los recursos y la atención que se están dedicando al reclutamiento y capacitación delos miembros de la Policía Civil Nacional proporcionan un importante medio para abordar losproblemas identificados, pero deben ser intensificados. La contrapartida de la labor dereclutamiento y capacitación de los mejores candidatos es la supervisión y las medidas deaplicación para garantizar que los funcionarios cumplan con la ley y los procedimientosaplicables. La información disponible indica que la acción de la Oficina de ResponsabilidadProfesional no es eficaz y que a los agentes responsables de violaciones contra el derecho a lalibertad no se les exige responder ante el sistema judicial. Al respecto, es alentador que el Estadoinformó en sus observaciones al proyecto de informe que

[l]a capacitación y profesionalización de los elementos que integran la Policía NacionalCivil, es prioridad número uno en la actual administración, para así poder brindar unmejor servicio a la comunidad [y] … al mismo tiempo, también es prioridad número uno,velar porque los agentes responsables de cometer actos delictivos en contra de cualquierciudadano o persona, sea debidamente identificado y sometido a la jurisdicción de lostribunales de justicia, para evitar que la impunidad siga haciendo eco dentro de la mismaInstitución encargada de brindar seguridad.

41. A la luz del análisis y las conclusiones precedentes, la Comisión recomienda que el Estado deGuatemala:

1. Adopte medidas adicionales de capacitación, supervisión y aplicación para garantizarque los agentes de la Policía Civil Nacional sigan los procedimientos establecidos en laley al efectuar arrestos y, en particular, para garantizar que los arrestos sean llevados acabo solamente en virtud de una orden judicial o en situaciones legítimas de delitosflagrantes. La Comisión particularmente destaca la necesidad de fortalecer el sistemainterno de seguimiento y supervisión de la Policía Civil Nacional.

2. Ponga en práctica y garantice la capacidad de funcionamiento de un registrocentralizado que contenga, entre otras cosas, el nombre de todos los detenidos, la razón

42 Consecuentemente, con base en una revisión judicial de cada caso, fue determinado que la detención de85% de los detenidos ya no tenían justificación legal.

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de la detención y el lugar en que se realizó, cuándo fue iniciada y la autoridad judicialque la ordenó. Los familiares de los detenidos, sus abogados, los jueces y demásautoridades pertinentes, y otras partes con un interés legítimo, deben tener un prontoacceso a este registro.

3. Ponga en práctica medidas concertadas para garantizar que cualquier persona que seaprivada de su libertad sea sometida a supervisión judicial en el plazo de 6 horas que prevéla Constitución. A manera de salvaguarda, la Comisión recomienda que se adoptenmedidas adicionales de capacitación, supervisión y aplicación para garantizar que lasautoridades penitenciarias no acepten a detenidos sin una orden judicial que autorice sudetención, como lo exige la ley.

4. Elabore directrices para los oficiales de la Policía Civil Nacional con respecto a lasocasiones en que se debe desistir del arresto y la detención en el caso de delitos menoresy emitir en su lugar una citación de comparecencia ante un tribunal u otras medidasalternativas similares.

5. Desarrolle medidas de capacitación, supervisión y aplicación para garantizar el uso demedidas no privativas de la libertad en lugar de la prisión preventiva, de conformidad conlas normas internas e internacionales. En particular, el Estado deberá alentar y apoyarprogramas de capacitación especializados para el personal judicial para garantizar que laprisión preventiva se aplique como una medida excepcional, justificada solamentecuando se cumplen las normas legales aplicables en el caso individual.

6. Dedique especial atención al establecimiento de sistemas para garantizar lainvestigación judicial, el enjuiciamiento y la sanción de los miembros de las fuerzas deseguridad que violen la ley al efectuar arrestos ilegales y arbitrarios.

7. Establezca un mecanismo de supervisión para revisar periódicamente la situación delas personas que se encuentran bajo prisión preventiva, para garantizar que se agilicen losprocesos penales y que las personas que no sean juzgadas en un tiempo razonable seanpuestas en libertad mientras concluye el proceso.

CAPÍTULO VIII

LA SITUACIÓN DE LAS PERSONAS DETENIDAS EN ELSISTEMA PENAL GUATEMALTECO

1. El sistema penitenciario pretende cumplir varios objetivos principales. Es el organismoresponsable de alojar a los detenidos en prisión preventiva cuando ha sido judicialmentedeterminado que esto es necesario para proteger los fines de la justicia. También está encargadode albergar a los reclusos que cumplen una pena judicialmente impuesta, en cuyo caso el objetivoprimordial del sistema es la rehabilitación del delincuente y su reinserción en la sociedad. Elejercicio del poder de custodia lleva consigo la responsabilidad especial de asegurar que laprivación de la libertad sirve su propósito y que no conduce a la violación de otros derechosbásicos.

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2. Como se indica en los capítulos anteriores referentes a la administración de justicia y alderecho a la libertad, las deficiencias en los procesos para investigar y procesar delitos impiden ydistorsionan la capacidad del Estado de proteger la seguridad y los derechos de la ciudadanía.Las personas responsables de delitos graves, incluso violaciones de los derechos humanos, amenudo son puestas en libertad sin que se les impute la responsabilidad del delito, mientras quepersonas sospechosas de delitos menores a menudo permanecen en detención preventiva encontravención de la ley. Las deficiencias en el sistema de justicia penal tienen necesariamente unfuerte impacto negativo sobre la capacidad del sistema penitenciario para cumplir sus objetivos.Por ejemplo, las demoras en la investigación y el procesamiento a menudo prolongan el períodode detención preventiva, lo cual a su vez agrava el problema del hacinamiento.

3. Además, para las personas encarceladas en Guatemala, la insuficiencia de los recursoshumanos y materiales que se asignan al sistema penal significa que, a menudo, no se satisfacenlas necesidades fundamentales del ser humano. A menudo no se cumplen condiciones tanrudimentarias como infraestructura adecuada, sanidad, nutrición y acceso a cuidados médicos, niel compromiso declarado del sistema en cuanto a la rehabilitación. Como ocurre en muchospaíses del hemisferio, es enorme la brecha entre las aspiraciones declaradas del sistemapenitenciario y la grave realidad de la situación.

4. Las autoridades del Estado han reconocido que el sistema penitenciario está en crisis. LaComisión para Transformar el Sistema Penitenciario ha diagnosticado muchos problemas y hadefinido los desafíos en términos generales, y publicó varias recomendaciones básicas en 1999.Las medidas para implementar esas recomendaciones han sido, sin embargo, pocas y distantes.La Comisión espera recibir información sobre la adopción de otras medidas concretas pararesolver los desafíos pendientes que se destacan más adelante.

a. Marco jurídico

1. Legislación interna

5. El artículo 19 de la Constitución establece las protecciones básicas que tienen las personasdentro del sistema penitenciario. Indica que el sistema está orientado hacia la rehabilitación yreinserción de los reclusos, y debe asegurar que éstos sean tratados de conformidad con elderecho al respeto por su dignidad como ser humano. Esto significa que el Estado no puede hacerdiscriminaciones en su trato, o someterlos a cualquier forma de tortura o trato cruel. No se lespuede obligar a realizar trabajos incompatibles con su estado físico, hacerles víctimas deexacciones, ni someterlos a experimentos científicos. Este artículo también dispone que las penasdeben cumplirse en los lugares destinados para tal efecto, definidos como centros penales decarácter civil y con personal especializado. Además, los reclusos tienen derecho a comunicarse,cuando lo soliciten, con sus familiares, abogado defensor, asistente religioso o médico, y en sucaso, con el representante consular de su nacionalidad. De acuerdo con la Constitución, “[l]ainfracción de cualquiera de las normas establecidas en este artículo, da derecho al detenido areclamar del Estado la indemnización por los daños ocasionados y la Corte Suprema de Justiciaordenará su protección inmediata”. Por último, “[e]l Estado deberá crear y fomentar lascondiciones para el exacto cumplimiento de lo preceptuado en este artículo”.

6. Varias fuentes han indicado que las leyes aplicables del sistema penal son obsoletas y que laadopción de una nueva ley integral ayudaría en gran manera a hacer frente al desafío de reformarel sistema.

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2. Derecho internacional

7. El artículo 5 de la Convención Americana establece el derecho de toda persona a que “serespete su integridad física, psíquica y moral”; por lo tanto, las torturas y los castigos o tratoscrueles, inhumanos o degradantes están prohibidos. El artículo 5 establece garantías específicaspara las personas privadas de la libertad sobre la base del principio fundamental de que: “Todapersona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al serhumano”. Por consiguiente, los procesados deben estar separados de los condenados, y deberánser sometidos a “un tratamiento adecuado a su condición de personas no condenadas”. Estotambién requiere que cuando los menores sean procesados, sean tratados de acuerdo con sucondición especial. Por último, esto requiere que las penas privativas de la libertad “tendráncomo finalidad esencial la reforma y readaptación social de los condenados”.

8. Los principios anteriores se complementan con otras obligaciones internacionales contraídaspor el Estado de Guatemala, entre ellas las disposiciones del Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos, del que Guatemala es Parte, las internacionalmente aceptadas Reglas Mínimasde las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos, el Conjunto de Principios para laProtección de Todas las Personas Sometidas a cualquier Forma de Detención o Prisión, y lasDirectrices Adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas para la Prevención de laDelincuencia y el Trato de Delincuentes, los cuales proporcionan orientación importante para laaplicación de los principios básicos ya mencionados. Respecto al trato de los menores que seencuentran detenidos, debe hacerse especial mención al artículo 19 de la Convención Americanarelativo al deber de los Estados de tomar las medidas especiales de protección que su condiciónde menor requiere, y a las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la administración de lajusticia de menores y las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menoresprivados de libertad.

9. El presente capítulo examina la situación de las personas privadas de su libertad en el sistemapenitenciario de Guatemala, prestando especial atención a la forma en que el incumplimiento delos requisitos básicos del derecho interno e internacional es incongruente con el deber de tratar atodos los detenidos con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano.

b. Visión general del sistema penitenciario

10. Según las estadísticas disponibles en la Sede Nacional del Sistema Penitenciario, ennoviembre de 1999 había 8.204 personas bajo custodia en el sistema penitenciario --7.705hombres y 499 mujeres-- en los 35 centros de detención del país.1 Mientras que el tamaño de lapoblación reclusa se mantuvo relativamente estable hasta mediados de los años 90, con sólo 6,000detenidos, desde entonces ha habido un incremento extraordinario y continuado. Puesto que lacapacidad del sistema no se ha ampliado, el hacinamiento es un problema grave en muchosrecintos penitenciarios, y sus múltiples efectos se discutirán más adelante.

11. Del total de personas detenidas, aproximadamente dos terceras partes se encuentran en prisiónpreventiva, y una tercera parte cumple sentencias impuestas judicialmente. De conformidad con

1 Granja Pavón, Granja Cantel, Granja Canadá, Cárcel de Escuintia, Preventivo Zona 18, PreventivoFraijanes, Centro Femenino COF, Santa Teresa, El Progreso, Antigua Guatemala, Chimaltenango,Mazatenango, Cobán, Zacapa, Puerto Barrios, Sta. Elena Petén, Totonicapán, Sololá, Ratalhuleu, SanMarcos, Sta. Cruz Quiché, Cuilapa, Salama, Jalapa, Jutiapa, Chiquimula, Quetzaltenango, Coatepeque,Huehuetenango, Nebaj, Sacapulas, Chichicastenango, Chajul, Cotzal, y Tiquisate.

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las cifras oficiales, un pequeño porcentaje se encuentra en detención preventiva o cumpliendo unasentencia relacionada con delitos menores, tales como ebriedad y escándalo público. Otrasfuentes de información indican que el porcentaje es mucho más alto. Cabe reiterar que, como seseñalo anteriormente, la privación de la libertad por faltas menores es incongruente con lalegislación nacional y el principio de proporcionalidad. Este tema se analiza en mayor detalle enel capítulo VII, referente al derecho a la libertad.

12. Como indican las estadísticas, la gran mayoría de las personas en prisión preventiva y quecumplen condena son hombres. La mayoría de estos hombres se encuentran en edad laboral, de21 a 40 años, con poca o ninguna educación, y con recursos económicos limitados.2 Mientras queel número de mujeres detenidas en relación con el número de hombres continúa siendo bajo, enlos últimos años también ha aumentado en forma notable. Mientras que la población masculinade reclusos aumentó aproximadamente un 39% entre 1995 y 1999, la población femeninaaumentó un 70%.3

13. Muchos de los detenidos tienen hijos menores de edad. En la mayoría de los casos, esosniños permanecen con otros miembros de la familia. Sin embargo, en algunos centros dedetención, un número significativo de niños vive con sus madres o padres detenidos. Debido a lafalta de estadísticas disponibles sobre esta cuestión, MINUGUA indicó en un informe recienteque miembros de su personal observaron 30 niños pequeños en dos centros penales de mujeres, y75 alojados en un centro penitenciario junto con sus padres.4 La Comisión recibió informaciónconcordante durante su visita in loco. Al respecto, en su respuesta al proyecto de informe, elEstado indicó que en el caso de los centros de detención para mujeres se dispuso de una guarderíapara los hijos menores de tres años de edad de las internas “en la que se les brinda atenciónespecial, con aceptables condiciones de salud y educación”. Además, el Estado informó que ennoviembre y diciembre de 2000, se logró el retiro de aproximadamente 80 mujeres y 120 niños dela Granja Modelo de Rehabilitación Cantel, departamento de Quetzaltenango, los cuales seencontraban habitando junto a los internos. Señaló que “[e]n la actualidad los centros de condenapara hombres no son habitados por mujeres o menores”.

14. Como preocupación preliminar, la Comisión observa que la Dirección General del SistemaPenitenciario (DGSP) solamente administra 16 de los 35 recintos penitenciarios.5 El resto,especialmente aquellos en el interior del país, están bajo la supervisión directa de la policía local.Esto plantea dos cuestiones relacionadas entre sí. En primer lugar, las normas internacionales enmateria de detención contemplan que, en general, la autoridad responsable de la investigación deun delito y del arresto no deberá ser la autoridad responsable de administrar los centros dedetención.6 Esto es una garantía contra el abuso, y una base fundamental para la supervisiónjudicial adecuada de los centros de detención. En segundo lugar, los informes indican que losdetenidos no están encerrados en estos recintos penitenciarios solamente por un día, sino quepueden estar detenidos durante largos períodos de tiempo. Esta situación no es compatible con elartículo 19 de la Constitución, el cual dispone que los centros penales deberán ser dirigidos por

2 Véase en general MINUGUA-PNUD “Programa de Mejoramiento del Sistema Penitenciario. FaseDiagnóstico”, Guatemala, 1995.3 Véase MINUGUA, La Situación Penitenciaria en Guatemala, abril de 2000, pág. 110.Véase MINUGUA, La Situación Penitenciaria en Guatemala, abril de 2000, pág. 110.4 Véase id. pág. 11.5 Véase id. pág. 4.6 Véase en general, Centro de las Naciones Unidas de Derechos Humanos, Derechos Humanos y DetenciónPreventiva (1994) párrs. 66, 154.

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personal especialmente capacitado, ni con las disposiciones similares de las Reglas Mínimas delas Naciones Unidas.7

15. En cualquier caso, el personal que se encuentra bajo la autoridad del régimen penitenciariotiene acceso limitado a oportunidades de capacitación. Las condiciones laborales de los guardiasson insatisfactorias y tienen un impacto directo en la administración de las instalacionespenitenciarias y en cuestiones tan básicas como la seguridad. Mientras que los guardias tienen laresponsabilidad de proteger a los ciudadanos contra la fuga de reclusos y mantener el ordendentro de los recintos penitenciarios, deben desempeñar estas funciones sin contar con lacapacitación, asistencia o remuneración adecuadas. Puesto que muchos centros penitenciarios nocuentan con suficiente personal, los guardias corren a menudo riesgos mayores en cuanto a supropia seguridad personal. En relación con esta cuestión de capacitación, en su respuesta alproyecto de informe, el Estado informó que se ha iniciado la implementación de la EscuelaPenitenciaria, con el desarrollo de un plan estratégico para buscar recursos internos y externosque permitan la institucionalización y sustento de la misma.

16. También debe mencionarse que se ha producido un sensible recambio tanto de las autoridadesresponsables de la administración del sistema penitenciario, como de los varios centros dedetención. Ninguno de los funcionarios superiores que asumieron sus cargos en 1998, incluidoslos directores adjuntos y los directores de seguridad y finanzas, permanecieron en ellos hastaconcluir el año. El director del sistema penitenciario dimitió en 1999 antes de que se encontraraun reemplazo para el director adjunto. Los reemplazos para los directores de seguridad y finanzasdejaron el cargo en un año. Entre las autoridades que la Comisión entrevistó durante su visita, elDirector Adjunto de Pavón había estado en el cargo solamente tres meses y el Director delPreventivo de la Zona 18 estaba a punto de presentar su dimisión.

17. En informes recientes, el Procurador de los Derechos Humanos ha establecido que elfuncionamiento del sistema penitenciario está afectado por la corrupción, el hacinamiento y lasmuertes violentas de reclusos en un contexto donde el 70% de las personas privadas de su libertadaún no han sido condenadas.8 A su juicio, el sistema penitenciario está en crisis debido a que seencuentra dirigido por personas sin experiencia y capacidad para la dirección de estos centrospenales, dando motivo a la constante violación a los derechos humanos de la población recluidalo cual ha originado conflictos violentos en protesta por el hacinamiento, mala alimentación,dificultad de ser atendidos médicamente, malas condiciones higiénicas, cumplir condenas sinclasificación, y lo más grave aún mantener en reclusión a personas con alteraciones mentales encondiciones de abandono social lamentable por falta de atención adecuada.9

18. El diagnóstico del Procurador subraya la ausencia de una política penitenciaria deconformidad con las normas fundamentales consagradas en el derecho internacional y en elmarco de la propia legislación interna. En cuanto a los recursos, si bien en los últimos años ha 7 Reglas Mínimas para el tratamiento de reclusos, adoptadas por el Primer Congreso de las NacionesUnidas para la prevención de la delincuencia y el trato de delincuentes, celebrado en Ginebra en 1955, yaprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663 C (XXIV) del 31 de julio de 1957 y2976 (LXII) del 13 de mayo de 1977 (en adelante, “Reglas Mínimas”), artículo 46(3). Las Reglasespecifican que las instalaciones de detención deben ser dirigidas por funcionarios penitenciariosprofesionales, que tienen la condición de empleados públicos y han recibido capacitación especializada.

8 Procurador de los Derechos Humanos, Informe Anual Circunstanciado 1999, Guatemala, enero de 2000,Pág. 191. Véase también Procurador de los Derechos Humanos, Informe Especial a la CIDH, Guatemala,agosto de 1998, pág. 17.9 Id., pág. 192.

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habido un aumento notorio en el presupuesto del sistema penitenciario, hay indicaciones de quelos fondos no se han asignado de forma oportuna para mejorar las condiciones de los reclusos olas condiciones laborales del personal de los centros penales y de detención.10 Además, elpersonal de los centros penales y de detención indica que el sistema está gravemente infradotado.

19. Durante su visita in loco, la Comisión visitó cuatro recintos penitenciarios en el área de laCiudad de Guatemala. La Comisión visitó primero la Granja Modelo de Rehabilitación Pavón(en adelante, “Pavón”) que alberga a reclusos condenados. Seguidamente, la Comisión visitó el“Centro de Reinstauración Constitucional Franjas Rafael Reyes Coligras” (en adelante,“Pavoncito”) que alberga tanto a reclusos condenados como a detenidos en prisión preventiva enespera de ser procesados o de la sentencia final en su caso. La Comisión visitó también el Centrode Detención Preventiva de la Zona 18 (en adelante, “Zona 18”) que, si bien está principalmenteconcebido para albergar a personas en prisión preventiva, también alberga a condenados. Apartede estos centros de detención para hombres, la Comisión visitó el Centro Penitenciario deMujeres de Santa Teresa (en adelante, “Santa Teresa”). Por ultimo, la Comisión visitó losCentros de Observación de Menores “Las Gaviotas” y “Los Gorriones” a los que se hacereferencia en el Capítulo XII relativo a los derechos del niño.

20. La Comisión ha identificado varios desafíos prioritarios de conformidad con la informacióndisponible del Estado y otras fuentes fidedignas, así como a partir de sus propias observacionesdurante la visita in loco. Estos desafíos están relacionados con la seguridad interna y exterior, laclasificación y separación de reclusos y detenidos, las condiciones de las cárceles, la salud y lasposibilidades de rehabilitación.

c. Seguridad interna y externa

21. La Comisión considera que el tema de la seguridad en las cárceles de Guatemala es motivo degran preocupación, tanto respecto al derecho de la sociedad a la seguridad y la justicia, como alderecho de las personas recluidas en las instalaciones penitenciarias a la integridad personal. Lascondiciones inhumanas y el personal sin capacitación, junto con la corrupción y la falta desupervisión, han conducido a actos de violencia interna, protestas, huelgas y reiteradas fugas quegeneran un sentimiento de inseguridad cada vez mayor entre la ciudadanía. En los últimos añosel aumento de fugas de delincuentes supuestamente peligrosos, docenas al año, ha causadoindignación y alarma justificadas en la población. En su respuesta al proyecto de informe, elEstado destacó que desde el año 2000, las fugas en los centros de detención se hayan reducido“notoriamente”.

22. La reiterada fuga de presos confirma la insuficiencia de los recursos que se utilizan para elcontrol y el transporte de reclusos y detenidos, y, en algunos casos conocidos, los niveles decorrupción que permiten la complicidad entre delincuentes y funcionarios. Por ejemplo, laComisión averiguó recientemente que once reclusos condenados por delitos graves escaparon delCentro Preventivo de la Zona 18 sin resistencia alguna de las autoridades, y a pesar de loscontroles estrictos que la Comisión observó durante su visita in loco.

23. La Comisión es consciente de que el Ejecutivo ha autorizado al Ejército para que coopere enel mantenimiento de la seguridad en los recintos penitenciarios del país, y ese ha sido el caso enPavón, Zona 18, Granja Penal Canadá y Granja Penal Cantel desde 1998.11 Tal y como ha

10 Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, supra, pág.161.

11 Acuerdo Gubernativo 87-2000, citado en MINUGUA, supra, pág. 15.

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observado la Comisión en contextos similares, el Ejército no es una entidad apropiada paragarantizar el ejercicio del poder de custodia del Estado sobre la población civil. La misión militarno pretende ser compatible con la ejecución de las leyes civiles; tiene un objetivo diferente yutiliza diferentes medios. Esto se reconoce claramente en los acuerdos de paz, los cuales exigenuna redefinición y la separación de estas funciones vitales. Las actividades en cuestiónconstituyen un retroceso en el cumplimiento de este compromiso.

24. El sistema requiere un incremento en el número de guardias, estableciendo criteriosespecializados de selección para el reclutamiento y los programas de capacitación para losseleccionados. Durante su visita a Pavón y Pavoncito, la Comisión verificó que el Estado utilizaun número reducido de personal de seguridad para la vigilancia de los recintos al momento de lavisita. Pavón albergaba a 1200 reclusos, y contaba con 27 guardias encargados delfuncionamiento del recinto y de acompañar a los reclusos a los tribunales. Pavoncito, que alojabaaproximadamente a unos mil reclusos y detenidos, contaba con 60 guardias que trabajaban cada25 días por turnos. Las autoridades penitenciarias indicaron a la Comisión que se precisaban,como mínimo, 40 guardias más.

25. La Comisión comprobó, sin embargo, que al menos en estas dos instalaciones penitenciarias,los guardias no entran en las áreas donde viven los reclusos. La autoridad disciplinaria en loscentros penales es ejercido por los propios detenidos y reclusos a través de los llamados “Comitésde Orden y Disciplina”. Estos Comités están dirigidos por un recluso que, según se informa, esescogido “unánimemente” por el resto de la población carcelaria y que ejerce su autoridadprincipalmente por medio de la violencia y las amenazas. La Comisión de Fortalecimiento de laJusticia indicó que en estos centros penales:

No existe reglamento que establezca conductas prohibidas, sanciones aplicables, niautoridad encargada de ejecutarlas. En el interior de las cárceles se elabora un código deconducta propia al cual el preso se debe someter, si quiere sobrevivir. Esto producediferentes niveles de poder y grados de violencia que, entre otras cosas, generan rebeldía,resistencia o solidaridad, según las circunstancias.12

26. En Pavón, el jefe del Comité de Orden y Disciplina mismo acompañó a la Comisión en surecorrido por las instalaciones a solicitud de las autoridades. Cuando visitó Pavoncito, laComisión estuvo escoltada todo el tiempo por los 140 miembros del Comité, armados con palos,como parte de una por cierto intimidatorio muestra de autoridad. Cuando la Comisión preguntósobre el propósito de las armas, uno de los líderes del Comité explicó “es para un respeto”.

27. La Comisión se encuentra sumamente preocupada por la información recibida que señala queestos comités en muchos casos abusan y persiguen a los reclusos más vulnerables, y por laabdicación abierta del poder oficial de custodia en algunas instalaciones penitenciarias y suimpacto en el trato imparcial que deben recibir los reclusos y en la protección de su derecho a lavida, la integridad física y a no ser discriminados.

28. La situación en el Centro de Detención Preventiva de la Zona 18, donde no hay un Comité deOrden y Disciplina, merece ser considerada por separada. Este centro cuenta con 60 guardiaspara cubrir los servicios internos, las puertas y el transporte de los detenidos a los tribunales, enuna institución que actualmente alberga a más de 1.400 detenidos y reclusos peligrosos. Lainsuficiencia de personal de seguridad tiene un grave impacto sobre las condiciones de detención

12 Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, supra, pág. 160.

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en ese centro, donde a los internos solamente se les permite una hora de esparcimiento al día.También debe mencionarse que, según la información obtenida durante la visita, el personalpenitenciario del Centro Preventivo de la Zona 18 considera al Grupo UNAPU (guardia deltesoro) que cumple condenas de 15 años en ese centro, como “colegas de seguridad”. En relacióncon la necesidad de contar con “una política de disciplina interna que no permita que unosreclusos persigan a otros en nombre del ‘orden’, en sus observaciones al proyecto de informe, elEstado informó que:

en el año 2,000 se inició la extinción de los Comités de Orden y Disciplina; de esacuenta, en el mes de junio se suprimió el primero de ellos, siendo el que existía en elCentro de Detención Preventiva conocido como Pavoncito; seguidamente, en el mes deseptiembre, lo fue el de la Granja Modelo de Rehabilitación Cantel, en el departamentode Quetzaltenango; y actualmente está en proceso de extinción el existente en la GranjaModelo de Rehabilutación Canadá, en el departamento de Escuintla.

29. La Comisión está seriamente preocupada por el número de asesinatos, suicidios y muertes sinexplicación que han ocurrido en algunos centros penales y de detención durante los últimos años.Estos incidentes ponen de manifiesto varios problemas respecto al cumplimiento de lasobligaciones del Estado en materia de custodia. En julio de 1999, cuatro reclusos fuerontorturados y ahorcados en la Cárcel de Alta Seguridad de Escuintla. Esta cárcel fue rediseñadapara albergar a reclusos de máxima seguridad, pero ese diseño incluía el alojamiento de hasta 48reclusos juntos, en un mismo sector, con un solo baño, y sólo una hora al día de esparcimientofuera del sector –condiciones propicias para que se produzcan fricciones.13 Según los informesdisponibles, las autoridades de la cárcel indicaron no tener conocimiento de los asesinatos cuandoéstos ocurrieron, y consideraron que se trataba de cuestiones de arreglo de cuentas entrereclusos.14

30. En octubre de 1999, el Procurador de los Derechos Humanos informó sobre varios incidentesen 1998-99 que condujeron al fallecimiento de siete reclusos y de un abogado en el CentroPreventivo de la Zona 18, de una reclusa en el centro de detención preventiva para mujeres deZona 18, y de un recluso en Pavón.15 En seis de los casos, parece que las muertes se debieron aataques perpetrados por otros reclusos, mediante estrangulación, tiroteo, apuñalamiento y, en uncaso, envenenamiento. El abogado fue asesinado por un recluso mientras se encontraba en el áreade visita del centro. Al parecer hay un caso de suicidio, aun no clarificada. Otro caso,relacionado con un recluso que había sido detenido hacia poco tiempo, fue casi con certeza unsuicidio por ahorcamiento debido a problemas emocionales y mentales. En el último caso, elrecluso recién detenido se encontraba tan trastornado mental y emocionalmente que se acabó consu vida golpeando su cabeza contra una pared.

31. En cada caso, el Procurador responsabilizó a las autoridades pertinentes de no haber tomadolas medidas preventivas necesarias. Respecto a los internos que fallecieron en los ataques, elProcurador subrayó el fracaso de las medidas de seguridad y control. En un caso, mencionóinformes de que la pelea había surgido entre dos reclusos después de haber estado bebiendoalcohol, e indicó la falta de control sobre sustancias prohibidas. En otro caso, mencionó

13 Véase MINUGUA, pág. 13.14 Véase id. párr. 30.

15 Procurador de Derechos Humanos, Tejiendo en Mañana. Edición Especial N° 5. La Crisis del SistemaPenitenciario, Segunda Parte.

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negligencia por la demora entre el momento en que se encontró al recluso envenenado y sutraslado al hospital. Respecto a aquellos que aparentemente se quitaron la vida debido aproblemas mentales y emocionales, destacó el fracaso de las autoridades en examinar a losdetenidos a su llegada para asegurar una adecuada separación por categorías y la disponibilidadde servicios de tratamiento médico y psicológico necesarios.

32. En otros incidentes, cuatro reclusos fueron ahorcados en sus celdas en la cárcel de altaseguridad de Escuintla el 13 de julio de 1999, el día en que llegaron allí después de haber sidotrasladados del centro de detención preventiva de la Zona 18. Los fallecidos acababan de sersentenciados por el asesinato de dos reclusos del Preventivo de la Zona 18 en julio de 1998. Lainformación aparecida en la prensa indica que en 1998 hubo otra muerte en el Preventivo de laZona 18 como resultado de una sobredosis de drogas y/o alcohol.

33. La Comisión también ha recibido información sobre incidentes frecuentes de amenazas,intimidación, ataques y persecución entre internos, incluso como resultado de haber permitido alos llamados comités de seguridad tomar decisiones sobre cuestiones de disciplina interna. ElEstado es responsable de supervisar las condiciones y actividades de los recluso, y de prevenirsituaciones donde el más débil, o si no el más vulnerable, está a merced del más fuerte. Elsistema penitenciario opera con el objeto de privar de la libertad a la persona cuando resultenecesario para cumplir con los fines de la justicia; el Estado no puede permitir que las personasprivadas de libertad sean perseguidas por otros reclusos. La medida que se debe tomar essupervisión adecuada, con miras a prevenir que ocurran tales incidentes, y asegurar que cuandoéstos ocurren estén sujetos a medidas de disciplina rápidas y justas.

d. Clasificación y separación de reclusos y detenidos

34. Los artículos 5(4) y 5(5) de la Convención Americana disponen que “los procesados debenestar separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a untratamiento adecuado a su condición de personas no condenadas” y que los menores, cuandopuedan ser procesados, deben ser separados de los adultos ...”. Este principio fundamentaltambién se contempla en la Regla Mínima 8, la cual dispone que los detenidos en prisiónpreventiva deberán ser separados de los que están cumpliendo condena y que los detenidosjóvenes deberán ser separados de los adultos. En relación con la separación de las personas encalidad de prisión preventiva y las personas condenadas judicialmente, el Estado proporcionóinformación en su respuesta al proyecto de informe sobre las divisiones establecidos bajo elAcuerdo Ministerial 73-2000.

35. Aunque hace tiempo que se ha reconocido que las personas que entran en el sistema no sonadecuadamente examinadas o debidamente encarceladas en locales separados de conformidad conla ley,16 y a pesar de que en mayo de este año se anunció la promulgación del Acuerdo 073-2000del Ministerio del Interior para empezar a abordar esta deficiencia,17 los informes no muestranavances significativos. El Acuerdo Ministerial establece categorías para cada centro e iba arealizarse un estudio posterior sobre el traslado de detenidos y reclusos con miras a realizar laseparación exigida por ley. La Comisión espera recibir información en este sentido.

36. Tal y como están las cosas actualmente, el sistema de registro de detenidos no satisface lasreglas mínimas requeridas para clasificar y separar de forma adecuada a los reclusos. Por

16 Maynor Amézquita, “Castejón: Nunca ha existido un intento serio de modernizar el sistemapenitenciario”, 8 de septiembre de 1998, Siglo Veintiuno.17 “Autoridades de presidios separarán a reos”, 23 de mayo de 2000, Prensa Libre.

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ejemplo, los registros no incluyen los antecedentes penales de los detenidos, impidiendo por lotanto su clasificación adecuada por categorías según su grado de peligrosidad. En algunos casos,los registros no proporcionan información exacta sobre el tiempo de pena cumplido por losreclusos, lo cual puede causar confusión al momento de ponerles en libertad o cuando se intentaejercer el derecho a la defensa.

37. La información disponible indica que, salvo Pavón, el resto de las instalaciones penitenciariasconcebidas para reclusos condenados --tales como la Granja Canadá, Granja Cantel y PuertoBarrios-- también albergan a personas en prisión preventiva, bajo condiciones similares.18 A lainversa, algunos centros de detención preventiva, tales como Pavoncito y Zona 18, albergan acondenados peligrosos. Irónicamente, la Comisión averiguó durante su visita que el malcomportamiento de los reclusos en Pavón --gobernado por un fuerte Comité de Seguridad (véasesupra)-- a veces se castiga con el traslado a una instalación penitenciaria para personas en prisiónpreventiva, normalmente Pavoncito o Zona 18, donde se espera que tengan menos privilegios.

38. No hay una separación adecuada de reclusos de conformidad con los delitos cometidos y,como se explica supra, las personas condenadas por delitos menores que carecen de los mediospara pagar multas deben cumplir sanciones que implican la privación de la libertad junto condelincuentes con condenas penales. La Comisión recibió información durante su visita que indicalos reclusos que se comportan mal en el Preventivo de la Zona 18, por ejemplo, pueden sertrasladados al área de máxima seguridad junto con personas condenadas por tráfico de drogas ysecuestro.

39. Como ya se indicara, la Convención Americana y las Reglas Mínimas de Naciones Unidasestablecen que los menores de hasta dieciocho años de edad deben estar separados de losdetenidos o reclusos adultos. El artículo 20 de la Constitución de Guatemala dispone, de formasimilar, que los menores de edad por ningún motivo pueden ser recluidos en centros penales o dedetención destinados para adultos. El Estado ha establecido varios Centros de Observación deMenores, dos de los cuales fueron visitados por la Comisión. El cumplimiento de las normasinternacionales y de la legislación interna en esta materia corre peligro debido a la combinaciónde un sistema ineficaz de registro de detenidos y el hecho de que muchos individuos carecen dedocumentos de identificación personal adecuados. Durante su visita in loco a Pavoncito y Zona18, la Comisión no detectó la presencia de menores en las instalaciones penitenciarias y lasautoridades le aseguraron que los menores se encontraban exclusivamente recluidos en lasinstituciones pertinentes. No obstante, durante su visita al Centro de Observación de Menores“Las Gaviotas”, la Comisión entrevistó a un menor de edad que había estado previamentedetenido en el Preventivo de la Zona 18 simplemente porque las autoridades consideraron quetenían la apariencia de un mayor de 18 años y carecía de medios para demostrar que solamentetenía 15 años.

40. La información disponible también indica que el sistema judicial para menores y los Centrosde Observación de Menores están concentrados en la Capital. En el interior del país, los menoresnormalmente son recluidos junto con adultos en los mismos centros de detención.19

41. Las normas internacionales establecen que al entrar en el centro de detención, las personasdeberán ser evaluadas por un funcionario debidamente capacitado con el fin de observar indiciosde heridas o enfermedad, la influencia del alcohol u otras drogas y el estado mental aparente del

18 Véase MINUGUA, supra, pág. 5.

19 MINUGUA, supra, pág.11.

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detenido. Las personas heridas, bajo la influencia del alcohol o drogas o que parece probable quevayan a suicidarse deberán ser identificadas, y estar bajo supervisión hasta ser examinadas por unmédico.20 En el caso de las personas que sufren enfermedades infecciosas, éstas deberán serseparadas del resto de la población reclusa a fin de prevenir la propagación de talesenfermedades.21 Dentro del sistema penitenciario no hay, sin embargo, un procedimiento parasometer a los detenidos a pruebas y revisiones médicas en lo que a esto se refiere.

42. La Comisión está particularmente preocupada por los cuidados, la supervisión y la educaciónque se proporcionan a los reclusos o detenidos que son VIH positivo y que padecen el SIDA, peroque no necesariamente deben estar separados de la población reclusa en general. Durante suvisita in loco, la Comisión preguntó a las autoridades sobre la presencia de reclusos VIH positivoo que padecen del SIDA en las instalaciones penitenciarias. En la mayoría de los casos, lasautoridades aseguraron a la Comisión que no había casos de esta índole en sus instalaciones.Reconocieron, sin embargo, que no se realizan revisiones médicas a los reclusos. La Comisión hatomado conocimiento de varios fallecimientos que se han atribuido de forma no oficial al SIDAen algunas instalaciones penitenciarias.22

43. La falta de una evaluación y una clasificación adecuadas de los reclusos y los detenidos a sullegada al centro penal o de detención tiene un grave impacto sobre las personas que sufrenproblemas psicológicos. Normalmente son recluidas con el resto de los reclusos o, en el caso decomportamiento antisocial, pueden ser trasladadas a las celdas de aislamiento como forma decastigo, lo cual tiene el potencial de empeorar su situación.

44. La Comisión ha establecido que los Estados del sistema tienen la obligación de proporcionaratención médica con el fin de garantizar la salud y el bienestar de los reclusos que padecentrastornos o enfermedades mentales, y tal obligación se extiende a las personas que muestran uncomportamiento antisocial. En este sentido, la Comisión ha dictaminado que desatender lasnecesidades médicas especiales de un detenido afectado por un trastorno psicológico que haestado en aislamiento antes de fallecer constituye una violación de los artículos 4 y 5 de laConvención Americana.23 En tales casos, la violación del derecho a la integridad física seconsidera particularmente grave porque la persona que sufre el trastorno psicológico se encuentrabajo la custodia y control del Estado y, por lo tanto, en una posición particularmente vulnerable.

45. Algunas instalaciones penitenciarias, tales como el Centro Preventivo de la Zona 18 y GranjaCanadá, tienen áreas especiales para presos homosexuales. Ha habido alegaciones de que, comomínimo en el Preventivo de la Zona 18, estos presos han estado sujetos a tratos degradantes y aviolencia sexual por parte de las autoridades.24 También hay información que indica que sondiscriminados en cuanto al tiempo de esparcimiento y el acceso a raciones de alimentos.25

20 Centro de las Naciones Unidas de Derechos Humanos, Derechos Humanos y Detención Preventiva.Manual sobre Normas Internacionales relativas a la Detención Preventiva, Nueva York y Ginebra, 1994,pág. 30.21 Id., pág. 19.22 Id.23 CIDH, Informe 63/99 Informe Anual de la CIDH de 1998, párr. 78 al 82. Véase también, Informe N°28/96.24 MINUGUA-PNUD, supra, pág. 44.25 Id.

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e. Condiciones de detención

1. Infraestructura y hacinamiento

46. Los centros penales y de detención de Guatemala presentan deficiencias estructuralesrelacionadas con su antigüedad y la falta de mantenimiento, así como con el hecho de quemuchos de estos edificios no fueron construidos con el propósito de servir como instalacionespenitenciarias. Por consiguiente, los problemas relativos a la forma en que se asigna el espacioagravan la situación de hacinamiento. Durante su visita in loco, la Comisión verificó que ningunade las seis instalaciones penitenciarias visitadas contaba con un sistema de evacuación en caso deincendio o extinguidores a pesar de que la brigada de bomberos más cercana se encontraba a unadistancia considerable.

47. La Comisión observó condiciones de hacinamiento en varias de las instalaciones visitadas yalgunos funcionarios de los centros penales y de detención reconocieron que se trataba de unasituación crónica. En algunas de las instalaciones penitenciarias visitadas, la falta de camassuficientes llevaba a los reclusos a dormir en el suelo.

48. Respecto a las estadísticas, debe mencionarse que hay algunas inconsistencias, incluso entreaquellas que según se informa proceden de fuentes oficiales. Además, los criterios en base a loscuales el Estado define la capacidad máxima de sus instalaciones penitenciarias no son claros, yno parecen incluir el número de camas disponibles en su cálculo. La disponibilidad de un lugaradecuado para dormir y de un colchón son requisitos mínimos para cualquier detenido.

49. En primer lugar, cuando la Comisión visitó Pavón, las autoridades de este centro penitenciarioindicaron que la capacidad máxima era de 1.500 reclusos y que en ese momento había 989. LaComisión no percibió un hacinamiento evidente durante su visita y concluyó que las condicionesen este centro penitenciario eran mejores que las de otros centros visitados. Sin embargo, lainformación publicada por MINUGUA a finales de 1999 indicaba que la capacidad máxima deeste centro era de 800 reclusos, el número de camas era 500, y había 1.246 personas recluidas enese centro.

50. Segundo, durante su visita a Pavoncito, se informó a la Comisión de que la capacidad máximade ese centro era de 1.000 reclusos, y que en ese momento había 1.150. Los datos de MINUGUAde finales de 1999 reflejaron la misma capacidad máxima, e indicaron que había 800 camasdisponibles y 1.021 personas recluidas.

51. Tercero, la Comisión observó una notable combinación de hacinamiento y condicionesinhumanas durante su visita al Preventivo de la Zona 18. En ese momento se le informó que lacapacidad máxima del centro era de 1.360 reclusos, y que había 1.762 detenidos. MINUGUAinformó que a finales del año 1999 la capacidad máxima era de 1.000 reclusos, el número decamas disponibles era 800, y había 1.593 personas recluidas en este Centro.

52. Cuarto, durante su visita a Santa Teresa, se informó a la Comisión que la capacidad máximade este centro penitenciario era de 360 reclusas, y que en ese momento había alojadas 260reclusas y 19 niños, entre las edades de 0 a 3 años, en la guardería. A finales de 1999,MINUGUA informó que la capacidad máxima de este centro era de 100 reclusas, el número decamas disponibles 90, y el tamaño de la población reclusa 132.

53. El problema del hacinamiento que se observó en estas y otras instalaciones del sistemapenitenciario proviene, según se reconoce, del notable incremento en la población reclusa desde

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1995, la expansión insuficiente de la infraestructura para satisfacer este incremento y la demoracrónica que caracteriza a la mayoría de los aspectos del sistema de justicia penal, propiciandoperíodos prolongados de prisión preventiva y agravando el hacinamiento. Este hacinamientodemuestra que tanto las instalaciones penitenciarias como los recursos que se les asignan soninadecuados para asistir al número cada vez mayor de reclusos, lo cual causa, a cambio,fricciones entre los reclusos, y entre los reclusos y las autoridades.

2. Sanidad y alimentos

54. Durante su visita a Pavoncito, la Comisión identificó problemas con el suministro de agua enlas pocas áreas designadas para la higiene personal, y la escasez o falta de elementos esenciales,como el jabón. En las áreas donde duermen los prisioneros se registraban fuertes olores. LaComisión está particularmente preocupada por las condiciones en el Preventivo de la Zona 18donde los reclusos permanecen encerrados en sus celdas desde las 9 de la noche hasta las 5 de lamadrugada y sólo se les permite acceder a las áreas de aseo después de esa hora. En toda lainstalación penitenciaria se sentían fuertes olores procedentes de las áreas donde los reclusosestaban encerrados en grandes grupos.

55. El Procurador de los Derechos Humanos y otras fuentes han expresado su preocupaciónrespecto a las instalaciones de higiene. Por ejemplo, a principios de 1998, la oficina local delProcurador realizó una visita al Centro de Detención Preventiva de Cuilapa, Santa Rosa, donde elpersonal mencionó condiciones de hacinamiento (49 detenidos en una instalación con unacapacidad máxima de 25 reclusos), la falta de agua potable, camas y colchones insuficientes einodoros rebosantes de excrementos.26 La Comisión de Fortalecimiento de la Justicia indicó en suinforme que alrededor de un 70% de las instalaciones penitenciarias en Guatemala tienendeficiencias en materia de sanidad que pueden afectar la salud de su población reclusa.27 Esto seve agravado por la falta de atención médica adecuada (véase infra), chequeos o controles deenfermedades infecciosas que tienden a propagarse con el hacinamiento.

56. La Comisión ha recibido informes periódicos sobre graves problemas de sanidad e higiene enalgunas instalaciones penitenciarias. Fue en base a alegaciones de esta naturaleza que, en 1998,la Comisión extendió medidas cautelares en el caso de Diego Esquina Mendoza y otros (caso11.998), los cuales se encontraban en prisión preventiva en Sololá en condiciones tan precariasque habían perjudicado su salud, y solicitó al Estado que adoptara las medidas necesarias paraproteger su integridad personal.28

57. Durante su visita, la Comisión fue informada de que las cuatro instalaciones penitenciaraspara adultos visitadas no tenían cocina y que tanto los reclusos como el personal penitenciarioeran alimentados tres veces al día por un servicio de catering. Los testimonios obtenidos entre losreclusos indicaban reiteradamente que las raciones de alimentos que se proporcionaban erandemasiado pequeñas como para satisfacer sus necesidades. La información disponible indica queéstos o bien debían pagar por sus alimentos o sus familias debían proporcionarles periódicamentesuplementos a sus raciones, particularmente en las instalaciones penitenciarias del interior delpaís.

26 Procurador de Derechos Humanos, Contrastes 2000: Resumen de las resoluciones del períodocomprendido entre septiembre y diciembre de 1999, Ref. Exp. S.R. 007.-98/DS.27 Id. pág. 159.28 Véase Informe Anual de la CIDH de 1998, OEA/Ser.L/V/II.102, Doc. 6 rev., 16 de abril de 1999, Cap.III.2.A.

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f. Disponibilidad de tratamiento médico y psicológico

58. Durante su visita in loco, la Comisión visitó las unidades de salud de Pavón, Pavoncito yZona 18. Tanto Pavón como Pavoncito cuentan con una enfermera a jornada completa entresemana y son visitados por médicos cuatro veces a la semana. Ninguna de las unidades contabacon medicinas. En el Preventivo de la Zona 18 hay un médico disponible de lunes a viernes,durante dos horas por la mañana y dos horas por la tarde. No hay una enfermera a jornadacompleta ni medicinas en la enfermería. El estudio de MINUGUA-PNUD confirmó que lamayoría del equipo médico disponible es obsoleto. En Estado informó en su respuesta alproyecto de informe que en los cinco principales centros de detención en la ciudad capital, elSistema Penitenciario cuenta con personal paramédico y un médico que realiza visitas periódicas,y con dos médicos de turno para atender las situaciones urgentes.

59. El estudio realizado por MINUGUA-PNUD indica que los reclusos en las instalacionespenitenciarias de Guatemala padecen principalmente infecciones respiratorias, enfermedades dela piel, trauma, diarrea e infecciones del aparato urinario, entre otros problemas.29 Más del 25%de los sujetos entrevistados también padecían enfermedades transmitidas sexualmente.30

60. En caso de emergencia, un juez debe autorizar el traslado de una persona enferma al hospital,pero el proceso de autorización no es eficaz y, como los reclusos explicaron a la Comisióndurante la visita, no hay vehículos disponibles para ese propósito. Como se indica anteriormente,en un caso reciente, el Procurador de los Derechos Humanos consideró que las autoridades delPreventivo de la Zona 18 eran responsables del fallecimiento de un recluso condenado por nohaberle proporcionado atención médica de forma inmediata.31

61. Como se menciona anteriormente, el estudio de MINUGUA-PNUD indica que los reclusoscondenados y los detenidos que padecen enfermedades psicológicas normalmente son recluidosde forma conjunta bajo las mismas condiciones que el resto de la población reclusa, con pocasatenciones médicas o psicológicas. Cuando las autoridades detectan la necesidad de tratamientoespecial, la persona es trasladada al Hospital Nacional de Salud Mental para recibir cuidadosambulatorios. En los casos graves, el paciente permanece en el hospital para un tratamientointenso y después es trasladado de nuevo al centro penitenciario.32 En su respuesta al proyecto deinforme, el Estado informó que se ha habilitado en los centros de detención Preventivo paraHombres, Pavoncito, COF, Santa Teresa, Cantel y Canadá, “oficinas administrativaspsiquiátricas, que permitirán en el corto plazo, poner en funcionamiento programas grupales parael tratamiento psicológico.

62. La Comisión está muy preocupada por la situación de estos individuos que se encuentran enuna situación particularmente vulnerable bajo el control del Estado. El sistema penitenciario debeproporcionar atenciones psicológicas apropiadas a estos reclusos y recluirlos en un lugaradecuado, que propicie su recuperación, mientras se determina si deben recibir cuidados en unainstitución médica.

29 MINUGUA-PNUD, supra, pág. 69.30 Id. pág. 70.31 Expediente N° 9-3-99 JEMT-IA.32 MINUGUA-PNUD, supra, pág. 37.

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g. El objetivo del sistema: la educación, el trabajo yla meta de la rehabilitación

63. Las directrices establecidas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas para laprevención de la delincuencia y el tratamiento de delincuentes disponen que “el propósito yjustificación de las sentencias de encarcelamiento son en esencia proteger a la sociedad de ladelincuencia”. Este objetivo sólo puede lograrse si el tiempo bajo custodia se utiliza para asegurarque el delincuente, una vez puesto en libertad, obedecerá la ley, y a través de un tratamientoapropiado durante su encarcelamiento. La Constitución Política de Guatemala establece que elsistema penitenciario debe estar orientado hacia la readaptación social y la reeducación de losreclusos y que el Estado debe fomentar las condiciones necesarias para lograr estas metas.

64. No obstante, la información disponible indica que, bajo el sistema actual, los detenidos enprisión preventiva tienen oportunidades limitadas de llevar a cabo actividades educativas olaborales, y los reclusos condenados cumplen sus penas en condiciones que impiden gravementelas posibilidades de rehabilitación y readaptación. Como ya se ha mencionado, el 70% de lapoblación reclusa no tiene acceso a actividades orientadas a la rehabilitación mientras seencuentra en prisión preventiva. Aunque el resto de la población reclusa normalmente tendría elderecho a acceder a los programas de rehabilitación, un número significativo de reclusoscondenados no tiene tal acceso debido a que se encuentran recluidos en centros de detenciónconcebidos para personas en prisión preventiva, tales como Pavoncito y Zona 18. El problemadel hacinamiento también contribuye a la falta de oportunidades de este tipo, ya que en algunasinstalaciones penitenciarias simplemente no hay espacio para llevarlas a cabo.

65. Otra área que es motivo de preocupación es el aislamiento que sufren las personas detenidas oque cumplen penas en centros penales o de detención que están lejos de su lugar de origen. LaComisión está particularmente preocupada por el impacto de esta situación sobre los detenidos yreclusos procedentes de las poblaciones indígenas. Aunque no hay datos oficiales sobre este tema,los informes sugieren que un porcentaje significativo de la población reclusa es indígena,33 y queestas personas a menudo están encarceladas a una gran distancia de sus hogares, y corren elriesgo de perder sus vínculos con la comunidad, parte integral de su cultura. Su aislamiento y laposibilidad de ser discriminados se ven seriamente acentuados por el hecho de que en lasinstalaciones penitenciarias no hay personal bilingüe o intérpretes.

66. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, suscrito por Guatemala,establece que cuando se impongan sanciones penales previstas por la legislación general amiembros de los pueblos indígenas deberá darse la preferencia a tipos de sanción distintos delencarcelamiento. En armonía con este principio, en 1999, la Corte Suprema de Justicia deGuatemala acogió la idea de sustituir las sentencias de encarcelamiento con el trabajocomunitario, toda vez que el trabajo como sanción constituye uno de los pilares de la prácticalegal tradicional de los pueblos indígenas, caracterizada por el resarcimiento del daño y lacompensación a las víctimas y a la comunidad. La Comisión valora esta aplicación progresista dela ley y considera que debe alentarse a los Juzgados de Paz Comunitarios y a otros tribunalesinferiores a que apliquen sanciones de conformidad con estos principios.

67. Como se indica, el acceso a los miembros de la familia puede convertirse en una necesidadfundamental para las personas en detención, y el apoyo de la familia puede desempeñar un papelespecialmente importante en la rehabilitación y la eventual reincorporación del recluso en lasociedad. La Comisión ha recibido información en la que se da a conocer que a muchos hombres 33 MINUGUA, supra, pág. 12.

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reclusos se les permiten visitas conyugales, aunque en la ausencia de otras alternativas, éstas sellevan a cabo en las celdas. Se informó a la Comisión que tales visitas no se realizaban en elPreventivo de la Zona 18. En su respuesta al proyecto de informe, el Estado proporcionóinformación actualizada al efecto de que en este Centro se implementó la visita conyugal y se hanmejorado las instalaciones destinadas para tal fin. Sin embargo, la información disponible indicaque las mujeres reclusas no tienen el acceso a visitas de este tipo. La Comisión considera que nohay justificación objetiva para una distinción basada en cuestiones de género y solicita que sepreste atención de forma inmediata a esta situación de desigualdad.

Conclusiones y Recomendaciones

68. Un sistema penitenciario que funcione de forma adecuada es un aspecto necesario paragarantizar la seguridad de la ciudadanía y la buena administración de la justicia. El Coordinadorde la Comisión para Transformar el Sistema Penitenciario indicó en 1998 que nunca se habíarealizado ningún esfuerzo importante para modernizar el sistema penitenciario en Guatemala.34

En este sentido, se han identificado y definido varios desafíos que requieren la asignacióndecisiva de recursos humanos y materiales para implementar soluciones.

69. Las cárceles deben ser adecuadas para albergar a las personas que representan un peligro parala sociedad y ofrecer la posibilidad de rehabilitación a aquellos que se reincorporarán a éste en elfuturo. Las personas recluidas en las cárceles se encuentran privadas de su libertad, pero tienenderecho a que se respeten sus otros derechos fundamentales, en particular, el derecho a ser tratadocon el debido respeto a la dignidad humana, y a las necesidades básicas, tales como acceso a uncolchón, alimentos y la atención médica y psicológica. La Convención Americana, las ReglasMínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de Reclusos y el Cuerpo de Principios para laProtección de todas las Personas Sometidas a cualquier Forma de Detención o Prisión proveenexcelente guía sobre los elementos necesarios para asegurar que las personas privadas de lalibertad sean tratadas con respeto a su dignidad. Cuando las cárceles no reciben la atención o losrecursos necesarios, su función se distorsiona. En vez de proporcionar protección, se conviertenen escuelas de delincuencia y comportamiento antisocial, que propician la reincidencia en vez dela rehabilitación.

70. En base al análisis y a las conclusiones anteriores, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Establezca programas especializados de reclutamiento, revisión médica y capacitaciónpara todo el personal asignado a las instalaciones penitenciarias, prestando especialatención a aquellos que trabajan en contacto directo con los reclusos.

2. Mejore los procedimientos de ingreso en los centros penales y de detención paraasegurar que toda persona que ingresa a una instalación penitenciaria sea (a) evaluada porun funcionario competente para identificar si está enferma, herida o corre el riesgo dehacerse daño a sí misma, o puede requerir atención especial, a efectos de asegurar quereciba la supervisión y tratamiento necesarios; y (b) examinada por el personal médicopara identificar enfermedades infecciosas y asegurar, en caso de ser necesario, suaislamiento de la población reclusa en general y el acceso a tratamiento médico.

34 Maynor Amézquita, “Castejón: Nunca ha existido un intento serio de modernizar el sistemapenitenciario”, 8 de septiembre de 1998, Siglo Veintiuno.

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3. Establezca sistemas para separar a las personas en prisión preventiva de las personasque cumplen penas judicialmente impuestas, y asegurar que los menores de edad no esténdetenidos en instalaciones penitenciarias para adultos, aunque sea temporalmente.

4. Asigne recursos suficientes para garantizar que toda persona recluida en un centro dedetención tenga a su disposición: agua potable, instalaciones sanitarias adecuadas para lahigiene personal y la salud, incluido el acceso a los servicios higiénicos en todomomento; espacio, luz y ventilación apropiados; alimentos con suficientes calorías ynutrición; y un colchón y ropa de cama adecuados.

5. Mejore los sistemas actuales para asegurar que: los cuidados médicos y psicológicossean obtenidos fácilmente; todas las instalaciones cuenten con equipo médico, y que entreel personal de turno haya, en cualquier momento, alguien capacitado para responder a lasemergencias médicas; y que cuando no sea posible proporcionar el tratamiento adecuadodentro del recinto penitenciario, se simplifiquen los procedimientos para asegurar elacceso inmediato a un hospital u otros cuidados.

6. Adopte medidas adicionales para asegurar que cuando los niños sean alojados en loscentros de detención junto con uno de sus padres, se tengan en cuenta sus intereses alestablecer las políticas pertinentes, y que tengan acceso a los servicios de alimentación,salud y educativos necesarios para su desarrollo adecuado.

7. Tome las medidas necesarias, dado que las visitas conyugales están permitidas, paraque éstas puedan realizarse en condiciones razonables y no haya distinciones entrereclusos en diferentes instalaciones o entre hombres y mujeres recluidos.

8. Adopte las medidas necesarias para asegurar la no discriminación en el trato de losreclusos con el fin de asegurar que las personas procedentes de los pueblos indígenas quese encuentran detenidas en el sistema penitenciario puedan comunicarse con el personalen su propio idioma y que todos los reclusos puedan practicar sus creencias religiosas.

9. Tome medidas adicionales para proporcionar oportunidades educativas y laborales alas personas en prisión preventiva y a los reclusos que procuran la rehabilitación.

10. Adopte una política de disciplina interna que no permita que unos reclusos persigan aotros en nombre del “orden”, y que asegure un trato igualitario entre reclusos; asegureque hay un sistema para que los reclusos puedan presentar quejas sobre problemas yabusos dentro de las instalaciones penitenciarias y poder responder a dichas quejas conuna investigación y actos disciplinarios eficaces.

11. Fortalezca, además, los procedimientos aplicables para asegurar que cualquier casorelacionado con heridas infligidas a un recluso o su fallecimiento es abordado con unainvestigación, un procesamiento y un castigo eficaces.

12. Establezca un mecanismo independiente de supervisión permanente responsable delas inspecciones periódicas de los centros de detención.

13. Dedique recursos humanos y materiales adicionales para lograr los objetivosanteriores, dando prioridad especial al incremento de guardias de seguridad disponibles,mejorando de esta manera la situación de hacinamiento y asegurando que se satisfacenlas necesidades básicas de todos los reclusos.

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CAPÍTULO IX

EL DERECHO A LA LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y EXPRESIÓN

a. Introducción

1. El derecho a la libertad de expresión es una garantía fundamental para asegurar el Estado deDerecho y las instituciones democráticas. En este sentido, el artículo IV de la DeclaraciónAmericana de los Derechos y Deberes del Hombre establece que “Toda persona tiene derecho ala libertad de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por cualquiermedio”.1 Por su parte, el artículo 13 de la Convención Americana señala que “Toda persona tienederecho a la libertad de expresión". Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir ydifundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente,por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección2”.

2. La situación de la libertad de expresión en el hemisferio es una de las principalespreocupaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Debido a esta inquietud,con el requerimiento de amplios sectores de la sociedad civil y de organismos internacionales ycon el amplio respaldo de los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, en su 98 períodoordinario de sesiones, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización deEstados Americanos, creó la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, como un órganofuncionalmente independiente, que actúa dentro del ámbito jurídico de la Comisión.

3. Los objetivos de la Relatoría son, entre otros, estimular la conciencia por el plen o respeto a lalibertad de expresión en el hemisferio, considerando el papel fundamental que ésta juega en laconsolidación y desarrollo del sistema democrático y en la denuncia y protección de los demásderechos humanos y formular recomendaciones específicas a los Estados miembros sobrematerias relacionadas con la libertad de expresión, a fin de que se adopten medidas progresivas asu favor. Con base en estos objetivos, La Relatoría realiza visitas a países, previa invitación de losmismos, con el fin de analizar situaciones específicas en el ámbito de la libertad de expresión.

4. Durante el mes de abril y por 4 días el Relator Especial para la Libertad de Expresión de laComisión Interamericana de Derechos Humanos realizó una visita a Guatemala, a invitación delPresidente Alfonso Portillo Cabrera, donde el Relator Especial tuvo contacto con diversossectores de la sociedad civil guatemalteca. Con base en esta visita, la Relatoría pudo conocer afondo aspectos importantes respecto al estado actual de la libertad de expresión en Guatemala,algunos de dichos aspectos serán tratados en cada uno de los apartes de este informe.

5. El Relator Especial manifiesta su gran preocupación sobre reciente información que refleja elclima de incertidumbre y tensión entre autoridades del Estado y algunos medios de comunicacióncomo así también un aumento en los últimos meses de casos de intimidaciones y amenazas aperiodistas. Dicha información será analizada en profundidad en el informe especial sobrelibertad de expresión en Guatemala basado en información recabada por el Relator durante ydespués de su visita en el mes de abril de 2000 y que la Relatoría Especial se encuentraactualmente finalizando.. En dicho informe se analizará la discrepancia que todavía existiere entrepracticas que aún contemplan la persecución de comunicadores sociales bajo las llamadas leyes

1 Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena ConferenciaInternacional Americana, Bogotá, Colombia, 1948, Capítulo Primero, Artículo IV.2 Véase Convención Americana de Derechos Humanos, Capitulo II, artículo 13.

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de desacato, y la prohibición de dichas prácticas contemplada en el Artículo 35 de la ConstituciónPolítica de Guatemala. Asimismo, dicho informe ahondará la problemática sobre monopolios yanalizará medidas que garanticen la no-discriminación y pluralidad en la concesión de frecuenciasen concordancia con el compromiso establecido por el gobierno guatemalteco en el AcuerdoSobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.

6. A continuación se entrará a analizar el soporte jurídico con el que Guatemala cuenta en laactualidad respecto al derecho de libertad de expresión.

1. Legislación y libertad de expresión

7. El Relator Especial para la Libertad de Expresión reconoce que la libertad de expresióncontempla una amplia gama de actividades que afectan a todos los individuos. La libertad deexpresión comprende el derecho de toda persona a buscar, recibir y difundir informaciones eideas de toda índole. En este sentido, ésta tiene una doble dimensión, comprende el derecho decada persona de no ser menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y al mismotiempo comprende un derecho colectivo, a recibir cualquier información y a conocer la expresióndel pensamiento ajeno.3

8. Todo análisis sobre la legislación que afecte directamente el derecho a la libertad de expresióne información debe ser evaluado considerando el papel fundamental que éste juega dentro de unasociedad democrática y debe tener en cuenta cada uno de los principios plasmados e el artículo 13de la Convención Americana de Derechos Humanos. La dependencia de la democracia en laexistencia de una amplia libertad de expresión no reside únicamente en la necesidad del respeto aeste derecho en sí mismo, sino también en la importancia de la libertad de expresión einformación para que sean respetadas las otras libertades fundamentales.

2. Normativa Interna

9. La Constitución Política de la República de Guatemala reconoce expresamente en su artículo35 el derecho a la libertad de emisión del pensamiento, en los siguientes términos:4

Es libre la emisión del pensamiento por cualesquiera medios de difusión, sin censura nilicencia previa. Este derecho constitucional no podrá ser restringido por ley o disposicióngubernamental alguna. Quien en uso de esta libertad faltare al respeto a la vida privada oa la moral, será responsable conforme a la ley. Quienes se creyeren ofendidos tienenderecho a la publicación de sus defensas, aclaraciones y rectificaciones…5

3 Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos, La Colegiación Obligatoria de Periodistas. (Arts. 13 y29 Convención Americana de Derechos Humanos) Opinión Consultiva OC-5/85. Serie A N°. 5, Párr. 30 -32.4 Véase Constitución Política de la República de Guatemala, Título II, Capítulo I, artículo 355 Otros apartados de la Constitución Política de la República de Guatemala, Título II, Capítulo I, artículo 35establecen: “No constituyen delito o falta las publicaciones que contengan denuncias, críticas oimputaciones contra funcionarios o empleados públicos por actos efectuados en el ejercicio de sus cargos.Los funcionarios y empleados públicos podrán exigir que un tribunal de honor, integrado en la forma quedetermine la ley, declare que la publicación que los afecta se basa en hechos inexactos o que los cargos quese les hacen son infundados. El fallo que reivindique al ofendido, deberá publicarse en el mismo medio decomunicación social donde apareció la imputación.La actividad de los medios de comunicación social es de interés público y éstos en ningún caso podrán serexpropiados. Por faltas o delitos en la emisión del pensamiento no podrán ser clausurados, embargados,

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10. Dicha previsión constitucional prohibe la censura previa y limita la responsabilidad por elcontenido de la información transmitida a la responsabilidad ulterior. Esta norma se ajusta a lasdisposiciones de la Convención Americana que establece en su artículo 13.2 que el ejercicio deeste derecho:

(…) no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las quedeben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, ob. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.6

11. Más allá de la expresa prohibición de la censura previa, la norma constitucional guatemaltecacontiene previsiones contra la censura indirecta, prohibiendo actos que podrían restringir eldesempeño y funcionamiento de los medios de comunicación. Así, sé prohibe la expropiación delos medios de comunicación, su clausura, embargo y confiscación.

12. La Constitución guatemalteca contiene también otras previsiones relevantes en materia delibertad de expresión, tales como el acceso a la información en poder del estado (artículo 30),7 laacción de habeas data (articulo 31)8 y la prohibición de monopolios (artículo 130).9

13. En relación con las excepciones al derechos de acceso a la información en poder del Estado,el artículo 30, establece que los órganos del Estado pueden denegar información militar odiplomática únicamente cuando su divulgación comprometa la seguridad nacional. Si bien elartículo 30 de la Constitución establece el principio general de la publicidad de los actos de laadministración, la legislación guatemalteca no cuenta con procedimientos concretos que permitan

intervenidos, confiscados o decomisados, ni interrumpidos en su funcionamiento las empresas, los talleres,equipo, maquinaria y enseres de los medios de comunicación social.Es libre el acceso a las fuentes de información y ninguna autoridad podrá limitar ese derecho.La autorización, limitación o cancelación de las concesiones otorgadas por el Estado a las personas, nopueden utilizarse como elementos de presión o coacción para limitar el ejercicio de la libre emisión delpensamiento.Un jurado conocerá privativamente de los delitos o faltas a que se refiere este artículo. Todo lo relativo aeste derecho constitucional se regula en la Ley Constitucional de Emisión del Pensamiento.Los propietarios de los medios de comunicación social, deberán proporcionar cobertura socioeconómica asus reporteros, a través de la contratación de seguros de vida.”6 Convención Americana de Derechos Humanos, Capitulo II, artículo 137 Constitución Política de la República de Guatemala, Título II Capítulo 1, Artículo 30 sobre acceso ainformación en poder del estado establece que: “todos los actos de la administración son públicos. Losinteresados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones ycertificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate deasuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajogarantía de confidencia.”8 Constitución Política de la República de Guatemala, Título II Capítulo 1, Artículo 31 sobre la acción dehabeas data establece que: “Toda persona tiene derecho de conocer lo que de ella conste en archivos, fichaso cualquier otra forma de registros estatales y la finalidad a que se dedica esta información, así como acorrección, rectificación y actualización. Quedan prohibidos los registros y archivos de filiación política,excepto los propios de las autoridades electorales y de los partidos políticos.”9 Constitución Política de la República de Guatemala, Título II Capítulo II Derechos Sociales, SecciónDécima, Artículo 130 sobre Prohibición de monopolios establece que: Se prohiben los monopolios yprivilegios. El estado limitará el funcionamiento de las empresas que absorban o tiendan a absorber enperjuicio de la economía nacional, la producción en uno o más ramos industriales o de una misma actividadcomercial o agropecuaria

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el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información y una instancia de apelaciónindependiente ante la negación de información reservada.

14. El Presidente Alfonso Portillo Cabrera expresó a la Relatoría su voluntad de enviar proyectosde ley al Congreso para garantizar un cumplimiento eficaz del derecho de acceso a la informacióny habeas data. Según información recibida por el Estado, el gobierno guatemalteco a través de laSecretaría de Análisis Estratégico invitó a diversas organizaciones de la sociedad civil a participaren el desarrollo de la propuesta de ley de acceso a la información y habeas data.

15. Garantizar el acceso a la información en poder del Estado contribuye a aumentar latransparencia de los actos de gobierno y la consecuente disminución de la corrupción en lagestión estatal.

16. El mantenimiento y acceso a documentos y registros en manos del Estado por parte de laciudadanía, es un mecanismo de control que contribuye a aumentar la transparencia de la gestiónestatal y a la disminución de la corrupción beneficiando así el proceso democrático.

17. La Relatoría celebra esta iniciativa ya que el derecho de acceso a la información y la acciónde habeas data son aspectos fundamentales para el fortalecimiento de una sociedad democrática yuna amplia libertad de expresión e información.

18. El Relator Especial para la Libertad de Expresión reconoce que el avance democrático deGuatemala ha contribuido notablemente a garantizar el ejercicio del derecho de libertad deexpresión. En particular, la Relatoría reconoce la importancia que ha tenido el Acuerdo de Paz enpropiciar la inclusión y participación de los diversos sectores que componen la sociedadguatemalteca en debates de interés públicos, fortaleciendo así del sistema democrático. LaRelatoría espera que la actual buena disposición del gobierno en sostener y ampliar el derecho ala libertad de expresión de los guatemaltecos continúe durante todo su mandato.

b. Limitaciones a la libertad de expresión

1. Situación de periodistas y otros comunicadores sociales

19. La existencia de una prensa libre es uno de los más importantes pilares de una democracia. ElRelator resalta la importancia del pleno respeto a la libertad de expresión como medioindispensable de protección y desarrollo de las sociedades democráticas. El Relator considera queson los comunicadores sociales quienes ejercen principalmente la labor de informar y fomentar eldebate público, tan necesario para el fortalecimiento de nuestras instituciones.

20. La Relatoría celebra la buena disposición del actual gobierno a establecer una comunicaciónfluida y madura entre altos funcionarios del gobierno y los periodistas pues esta es una de lasprincipales garantías para una libertad de expresión amplia basada en la transparencia de los actosde gobierno, ingrediente fundamental de cualquier sistema democrático.

21. Sin embargo, cabe destacar que se ha recibido información sobre casos y situaciones derestricciones a la libertad de expresión que constituyen una preocupación para la Relatoría, y quedeben ser seriamente investigados por las autoridades.

22. Durante la visita se recibió información indicando que los periodistas del Módulo deInvestigaciones del diario El Periódico, Martín Juárez, Luis Escobar, Enrique Castañeda y SilviaGereda fueron objeto de seguimientos y amenazas telefónicas. Según la información que se hizo

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llegar a la Relatoría, estas acciones intentan persuadir a los periodistas de no publicar losresultados de una investigación sobre la estructura de los servicios de inteligencia guatemaltecos.

23. Asimismo, el Relator expresa su alarmante preocupación por información recibida conposterioridad a su visita en relación, por ejemplo, con el asesinato del periodista RobertoMartínez Castañeda del diario "Prensa Libre" el jueves 27 de abril de 200010 y las amenazasemitidas en contra de la agencia de información Centro de Reportes Informativos sobreGuatemala (CERIGUA),11 y amenazas e intimidaciones recibidas por los reporteros delradioperiódico Guatemala Flash, Sergio Méndez y del periódico Nuestro Diario, Estuardo Pintoque cubren el juicio sobre el asesinato del obispo Juan Gerardi.12

24. Respecto al asesinato del periodista Roberto Martinez Castañeda, el Relator Especial para laLibertad de Expresión emitió un comunicado de prensa el 28 de abril de 2000 en el que repudiódicho crimen y llamó a las autoridades guatemaltecas a esclarecer los hechos ocurridos ysancionar a los responsables. La Relatoría ha enfatizado en diversas ocasiones que el asesinato deperiodistas es la forma más brutal de atentar contra la libertad de expresión y las institucionesdemocráticas.

25. La Convención Americana de Derechos Humanos señala que los Estados tienen el deber deprevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos en la Convención y areparar el daño producido por la violación ocurrida. En el caso de periodistas, la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos ha sostenido que la inexistencia de una investigacióncompleta del asesinato de un periodista y la sanción penal de los autores materiales eintelectuales, resulta especialmente grave por el impacto que tiene sobre la sociedad. Laimpunidad de estos crímenes no sólo tiene un efecto amedrentador sobre los demás periodistas,sino también sobre cualquier ciudadano, pues genera el miedo de denunciar atropellos, abusos eilícitos de toda índole.

26. Finalmente, el Relator Especial desea referirse a la situación socio- económica en la que seencuentran los trabajadores de prensa. Durante su visita a Guatemala el Relator fue informado 10 El Periodista gráfico fue asesinado mientras cubría una manifestación contra el alza del transportepúblico en Guatemala y la agresión a Christian Alejandro García, trabajador de un noticiero y Julio CésarCruz, reportero gráfico. Es importante destacar que después de la muerte del periodista, importantesautoridades Guatemaltecas solicitaron la colaboración de la Relatoría con el fin de dar seguimiento a losproblemas de seguridad y protección a los periodistas Guatemaltecos. Según información recibida por elEstado guatemalteco la muerte del periodista Martínez fue producida por agentes de seguridad privados,uno de los cuales fue condenado por el Tribunal de Sentencia a 15 años de prisión correccional. Asimismo,la empresa Cuerpo Profesional de Seguridad para la que trabajaban los responsables de los hechos esactualmente demandada civilmente por los familiares de la víctima y en el Congreso de la República seencuentra en la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, pendiente de dictamen favorable, lainiciativa de otorgar a los hijos menores del periodista Martínez una pensión duradera hasta que cumplan lamayoría de edad.11 El 14 de Julio del 2000 en Reporteros Sin Fronteras (RSF), París, se informó de las amenazas formuladasa por lo menos seis periodistas del Centro de Reportes Informativos sobre Guatemala (Cerigua) durante losdos meses anteriores y en especial la llamada telefónica de amenazas recibida por Ileana Alamilla,Directora de RSF, el 23 de junio del presente. Según las observaciones presentadas por el Estado ladenuncia por las amenazas dirigidas a la Licenciada Alamilla y los 6 periodistas de esta agencia fueremitida al Ministerio Público y a la Procuraduría de Derechos Humanos.12 Según información enviada por el Estado guatemalteco se solicitó al Director General de la PolicíaNacional Civil y al Fiscal General de la República que agilicen y profundicen las investigaciones con elpropósito de establecer la identidad de los responsables.

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sobre la situación general del sector. Así, éstos no cuentan con ningún tipo de seguro social ni devida, no reciben compensación en carácter de horas extras y su horario de trabajo no se encuentradelimitado. Por otro lado, el salario se encuentra por debajo de lo necesario para cubrir lasnecesidades básicas. Cabe recordar que el derecho a obtener un seguro de vida, se encuentracontemplado en la Constitución guatemalteca.13

27. El Relator Especial desea enfatizar una vez más que las violaciones a la libertad de expresiónse producen no solamente por ataques directos a los medios de comunicación, sino también pormedios indirectos como son las condiciones laborales de aquellos que se dedican a la tarea deinformar a la población. En este sentido, la situación que ha quedado descrita viola el artículo 13de la Convención Americana.

2. Situación de los medios de comunicación

28. Una de las principales manifestaciones de preocupación que el Relator Especial recibiódurante diversas reuniones y entrevistas, es la existencia de un monopolio de hecho sobre loscanales de televisión abierta que estaría afectando seriamente la libertad de expresión y el derechode información de los guatemalteco.14 En este sentido, la amplia mayoría de los entrevistadosdurante la visita, señaló que, si bien los canales de televisión abierta están registrados a nombrede sociedades anónimas, el tenedor mayoritario de sus acciones sería el empresario AngelRemigio González.15

29. De acuerdo con la información recibida, la actual estructura de propiedad de los medios decomunicación, especialmente radio y televisión, responde a un conjunto de leyes y prácticasvigentes durante las últimas dos décadas.

30. El Relator Especial recibió información sobre aspectos relacionados con radiodifusión y lapreocupación que existe en relación con el marco jurídico y criterios para la concesión defrecuencias de radio. Una de las preocupaciones fundamentales es que el Gobierno siga otorgandoconcesiones basándose únicamente en criterios económicos que dejan sin acceso a sectoresminoritarios de la sociedad guatemalteca tales como los indígenas, los jóvenes y las mujeres. Eneste sentido, la entrega o renovación de licencias de radiodifusión, debe estar sujeta a un

13 Informó el Estado en sus observaciones que los Diputados del Congreso de la República pidieron que seotorgue seguro de vida y médico a los periodistas, petición que fue aprobada por unanimidad. Sobre elparticular, se encuentra actualmente en estudio, en la Comisión de Legislación y puntos Constitucionalesdel Congreso de la República, un anteproyecto de ley .14 En este sentido, la organización no gubernamental IDEA (Instituto para la Democracia y la AsistenciaElectoral) ha establecido que:(…) [L]a evolución de la televisión refleja las características de la conformación de un consorciomonopólico privado, con bajos niveles de competencia. La operación de cuatro (3, 7, 11 y 13) de los cincocanales abiertos de la televisión está asociada a la propiedad de un consorcio de capital predominantementemexicano. El alto grado de poder mediático, concentrado en este consorcio extranjero, se convierte en unextraordinario instrumento de poder informativo, cultural y económico, con implicaciones negativas para elproceso democrático nacional.Señaló asimismo que:Uno de los resultados de (…) falta de competencia [en la televisión], es la ausencia de diversidad en laoferta informativa y de entretenimiento, en la producción nacional. (…)[L]a televisión en Guatemala hasufrido un preocupante proceso de estancamiento o reversión.Internacional IDEA (Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral), DEMOCRACIA ENGUATEMALA. La Misión de un Pueblo Entero, Santa Fe de Bogotá, 1999, págs. 199 y 201.15 Respecto a la legislación interna sobre monopolios véase supra 10.

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procedimiento claro, justo y objetivo que tome en consideración la importancia de los medios decomunicación para que la ciudadanía participe informadamente en el proceso democrático.

31. En este contexto, el cierre del programa de televisión T-Mas de Noche, programa concontenidos críticos al gobierno, en una posible situación de monopolio de hecho en los canales detelevisión abierta, sumado a denuncias de posibles conflictos de intereses entre funcionarios delgobierno y empresarios de los medios, crea una situación que no es favorable al pleno desarrollode la libertad de expresión. El Presidente Alfonso Portillo Cabrera expresó su voluntad de buscarmecanismos que permitan solucionar estos problemas. El ofrecimiento público de un espacio enun canal de televisión del Estado representa una muestra de la buena voluntad del Presidente.

32. La Relatoría desea señalar que las concesiones de canales de televisión y ondas deradiodifusión deben contemplar criterios democráticos que aseguren la representatividad de todoslos sectores que conforman la sociedad guatemalteca. Las subastas que contemplen criteriosúnicamente económicos, o que otorguen las concesiones sin una oportunidad equitativa paratodos los sectores, son incompatibles con la democracia participativa y con el derecho a lalibertad de expresión e información garantizado en la Convención Americana sobre DerechosHumanos.

3. Proyecto de Reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos

33. La Relatoría quiere por medio de este informe enfatizar los esfuerzos del gobiernoguatemalteco relacionados con el fortalecimiento de la libertad de expresión, esfuerzos que se venreflejados en sus trabajos y en el proyecto de reforma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.Sin embargo, es importante tener en cuenta aspectos fundamentales dentro del proyecto dereforma relacionados con los principios plasmados en el artículo 13 de la Convención Americanade Derechos Humanos.

34. Distintos sectores afectados por el proyecto han expresado su preocupación ante la RelatoríaEspecial debido a la imposición por parte del Tribunal Supremo Electoral de un tiempo máximofijado para propaganda electoral como así también la obligación de los medios a registrar sustarifas para propaganda electoral lo cual va en contra de la legislación vigente en materia delibertad de expresión. El Relator Especial señala que este tipo de condicionamientos a lacirculación de información puede constituir una limitación al pleno ejercicio de la libertad deexpresión.

35. La Relatoría expresa la necesidad de que existan reglas que definan con claridad y precisiónlos mecanismos por los cuales las autoridades del gobierno deben relacionarse con los medios decomunicación. La falta de transparencia y claridad, y los conflictos de intereses entre funcionariospúblicos y empresarios puede limitar la Libertad de Expresión frente a la posibilidad de quefuncionarios del gobierno y empresarios intenten influir sobre el contenido de los programas deradio, televisión o prensa escrita, con el objetivo de perjudicar o favorecer a líderes políticos,autoridades gubernamentales u otras personas, a cambio de beneficios directos o indirectos paraalgunas empresas.

36. El Relator Especial desea señalar que el proyecto de reforma de la Ley Electoral y de PartidosPolíticos requiere un cuidadoso y detenido análisis que tenga presente que el derecho a la libertadde expresión sólo puede estar sometido a las restricciones previstas por el artículo 13 de laConvención Americana. En este sentido, sería beneficioso que la discusión de este proyectoincluya a delegados de los sectores afectados por la futura ley, en particular a los medios decomunicación, los partidos políticos y otros sectores representativos de la sociedad guatemalteca.

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Recomendaciones

37. Sobre la base de lo anterior, el Relator Especial para la Libertad de Expresión desea formularlas siguientes recomendaciones al Estado guatemalteco:

1. Que se adopten de inmediato medidas para detener las amenazas y ataques violentos yasesinato contra periodistas y otros comunicadores sociales que ejercen su derecho delibertad de expresión. Sobre el particular, el artículo 1o. de la Convención Americanasobre Derechos Humanos consagra la obligación que tienen los Estados parte de respetarlos derechos y libertades reconocidos en dicha Convención a todas las personas bajo sujurisdicción, y de garantizarles el libre y pleno ejercicio de tales derechos y libertades.Como consecuencia de la obligación de garantizar el ejercicio libre y pleno de losderechos y libertades consagrados en la Convención, los Estados se encuentran obligadosa "prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por laConvención y procurar, además, el restablecimiento del derecho conculcado y, en sucaso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos".16

2. Continuar con el proyecto de reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, accesoa la información y Habeas Data que el Sr. Presidente se comprometió a impulsar y quelos mismos contemplen las recomendaciones y sugerencias de la sociedad civil.Incorporar dentro del proyecto de ley una instancia de apelación independiente de maneraque se impugnen las excepciones prescritas en la ley sin necesidad de acudir a la últimainstancia judicial.

3. Disponer las medidas necesarias para que se cumplan las leyes antimonopolio vigenteen la Constitución guatemalteca y tomar acciones progresivas que garanticen el acceso alos medios de comunicación de grupos minoritarios.

4. Que se investigue a profundidad la posible existencia de un monopolio de hecho en loscanales de televisión abierta, y se implementen mecanismos que permitan una mayorpluralidad en la concesión de los mismos.

5. Que se implementen reglas claras para evitar conflictos de interés entre funcionariosgubernamentales y los medios de comunicación.

6. Que se revisen las reglamentaciones sobre concesiones de televisión y radiodifusiónpara que se incorporen criterios democráticos que garanticen una igualdad deoportunidades en el acceso a los mismos.

7. Que se efectúen campañas de promoción y capacitación sobre el derecho a la libertadde expresión y que se sigan adoptando medidas tendientes a eliminar los obstáculos alejercicio del derecho de libertad de expresión.

16 Corte I.D.H., Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, párr.166.

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CAPÍTULO X

EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y EL PROCESO ELECTORAL

Introducción

1. El presente capítulo se relaciona de manera integral con el análisis del capítulo I, supra, sobrelas garantías legales e institucionales vigentes en Guatemala, dado que las instituciones y losprocedimientos electorales salvaguardan el derecho a la participación política y el sistemademocrático que garantiza una serie de otros derechos protegidos. Existe un profundo consensohemisférico en cuanto a que el respeto por la dignidad del individuo y la protección de losderechos, por una parte, y el ejercicio de la democracia participativa y los derechos políticos, porla otra, constituyen obligaciones a nivel regional y de cada Estado miembro1. En el análisis quefigura a continuación se examina cómo a pesar de que se está cumpliendo la importante meta deprocedimiento consistente en la celebración de elecciones técnicamente libres e imparciales, lameta sustantiva de una participación inclusiva en la vida política nacional, aun requiere laadopción de medidas adicionales.

a. Marco legal e institucional para el ejercicio de los derechos políticos

2. Los derechos y deberes políticos de los ciudadanos guatemaltecos se encuentran contempladosen el artículo 136 de la Constitución que establece el derecho inscribirse como votante, a votar y aser elegido, a controlar la libertad y efectividad del sufragio y la pureza del proceso, a ocuparcargos públicos, participar en actividades políticas y defender el principio de no reelección a lapresidencia. De acuerdo con el artículo 15 de la Ley electoral, los miembros en actividad de lasfuerzas armadas y la policía están impedidos de votar, al igual que las personas designadas parauna función o tarea militar, o cuyo ejercicio de la ciudadanía haya sido suspendido o revocado. Elvoto no es obligatorio.

3. De acuerdo con el artículo 223 de la Constitución, el Estado garantiza la formación y elfuncionamiento de las organizaciones políticas, las cuales sólo pueden estar sujetas a laslimitaciones establecidas por ley. Una vez convocadas las elecciones, ni el presidente, ni losmiembros del ejecutivo, los alcaldes o los funcionarios municipales pueden utilizar las obras oactividades públicas para fines de propaganda política.

4. El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce y protege elderecho y el deber de todos los ciudadanos de participar en la vida política de su país. Esteartículo dispone en la sección 1(a) que cada ciudadano tiene derecho a “participar en la direcciónde los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. Deacuerdo con la sección 1(b), todos los ciudadanos tienen derecho a votar y ser elegidos “enelecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto quegarantice la libre expresión de la voluntad de los electores”. Además, en la sección 1(c) sedispone que los ciudadanos tienen “acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funcionespúblicas de su país”. En la sección 2 se dispone que la ley puede reglamentar el ejercicio de esos

1 Véase, por ejemplo, la Carta de la Organización de los Estados Americanos y enmiendas del Protocolo deBuenos Aires (1967), el Protocolo de Cartagena de Indias (1985), el Protocolo de Washington (1992) y elProtocolo de Managua (1993); la Declaración de Santiago, Chile, Quinta Reunión de Ministros deRelaciones Exteriores de la OEA, OEA/Ser.C/II.5 (agosto 12-18, 1959); AG/RES. 1080, DemocraciaRepresentativa, OAS GAOR, vigésimo período ordinario de sesiones, quinta sesión plenaria,OEA/Ser.P/XXI.O.2 doc. 2739/91 rev. 1 (4 de junio de 1991).

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derechos “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción,capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”2 El ejercicio de losderechos mencionados presupone, a su vez, la capacidad de la ciudadanía para ejercer otrosderechos fundamentales como la libertad de expresión, asociación y reunión.

b. Reformas pendientes al marco legal e institucional

5. En el contexto de los acuerdos de paz, el Acuerdo de Reformas Constitucionales y RégimenElectoral reconoce que, aunque “las elecciones son un instrumento esencial para la transición queemprendió Guatemala hacia una democracia funcional y participativa,” el proceso presenta gravesfallas que, en especial, oponen obstáculos que impiden el acceso de los ciudadanos a lainscripción y el voto, así como la falta de información y la necesidad de una mayor transparenciaen las campañas. En el Acuerdo se describen las áreas principales que requieren una reforma y unmecanismo básico para efectuar los cambios.

6. De conformidad con los términos de ese Acuerdo, el Tribunal Supremo Electoral (TSE) creóuna Comisión de Reforma Electoral en 1997, a la que encomendó elaborar propuestas sobreasuntos que incluyen la documentación, los padrones electorales, la votación, la transparencia ypublicidad, las campañas informativas y el fomento institucional, de acuerdo con los principiosbásicos establecidos para avanzar el objetivo de la democracia participativa. La Comisión deReforma Electoral elaboró un conjunto amplio de propuestas de reforma, con la asistencia técnicade una serie de fuentes, incluida la Organización de los Estados Americanos y el InstitutoInteramericano de Derechos Humanos.3 Aunque el Tribunal Supremo Electoral presentó esaspropuestas al Congreso en 1998, no fueron consideradas en plazo para las elecciones de 1999 ysigue siendo una cuestión pendiente de importancia crítica para el avance del fomento de lademocracia en Guatemala.

7. En las secciones siguientes se analizan los primeros procesos electorales nacionales tras lafirma de la paz, a saber: el referéndum sobre las reformas de la Constitución celebrado en mayode 1999 y las elecciones generales de noviembre y diciembre de ese año. Estos procesoselectorales fueron controlados por una serie de protagonistas, incluida la Oficina del Procuradorde los Derechos Humanos de Guatemala, la OEA, las Naciones Unidas y la Unión Europea.Ambos actos electorales fueron caracterizados por los observadores como libres y justos entérminos generales, pero señalaron las viejas fallas del proceso electoral detectadas en el Acuerdosobre las Reformas Electorales y el Régimen Electoral y consideradas por la Comisión deReforma Electoral en sus propuestas de reforma.

2 La Comisión ha considerado la observancia de los derechos políticos en una serie de informes sobre lasituación de derechos humanos de Guatemala, véase en general, Introducción, notas 3 y 4, donde se citaninformes anteriores, y ha abordado la cuestión específica de las limitaciones permisibles al derecho a serelegido en el caso de José Efraín Rios Montt, quien presidió un gobierno de facto en Guatemala en 1982-83. Véase CIDH, Informe Nº 30/93, Caso 10.804, Guatemala, 12 de octubre de 1993, en Informe Anual dela CIDH 1993, OEA/Ser.L/V/II.85, doc. 9 rev., 11 de febrero de 1994.3 Véase en general, Guatemala, Paz y Democracia: Informe de la Comisión de Reforma Electoral (1998);Organización de los Estados Americanos, Compilación de Propuestas de Reformas a la Ley Electoral y dePartidos Políticos (1998), y Compilación de Documentos Técnicos de Análisis (1998).

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c. Derechos políticos durante el referéndum de 1999sobre las reformas constitucionales

8. El primer acto electoral nacional posterior a la firma de la paz fue el referéndum celebrado el16 de mayo de 1999 para aprobar o rechazar el conjunto de reformas de la Constitución aprobadopor el Parlamento. Las reformas habían sido elaboradas primordialmente sobre la base delAcuerdo sobre las Reformas Constitucionales y el Régimen Electoral, en el que se identificaronlas disposiciones constitucionales fundamentales que requerían enmienda. Esas modificacionesdebían proveer “la base sustancial y fundamental para la reconciliación de la sociedadguatemalteca dentro del marco del régimen de derecho, la coexistencia democrática, la plenaobservancia y el estricto respeto de los derechos humanos y el fin de la impunidad”.4

9. Tras un intenso debate, el Congreso aprobó el conjunto de enmiendas el 16 de octubre de 1998y, conforme a los términos de la Constitución, las sometió a referéndum nacional. Las 50reformas propuestas incluían unas cuantas de importancia trascendental para el proceso de paz yla consolidación de la democracia participativa. El Acuerdo trazaba el rumbo de las principalesreformas, entre otras, el reconocimiento del Estado guatemalteco como entidad unitaria nacional,multiétnica, pluricultural y multilingüe, la concreción de mejoras esenciales al sistema judicial, ladefinición del papel de las fuerzas armadas en una sociedad civil democrática, y la promulgaciónde otros cambios clave respecto de las fuerzas de seguridad y la estructura del Estado.Corresponde señalar que muchas organizaciones, incluida la Comisión de Fortalecimiento de laJusticia, la Comisión Multipartidaria para la Reforma Constitucional, las organizaciones mayas yotras, participaron en el debate y la elaboración de las reformas.

10. El referéndum fue postergado por la declaración del estado de catástrofe pública y lasuspensión de ciertas garantías constitucionales tras el paso del huracán Mitch, y unaimpugnación legal de la constitucionalidad de las reformas por haber sido planteadas en elformato de una única pregunta. El 8 de febrero de 1999, el Tribunal Constitucional dictaminó quela formulación de las reformas en una sola pregunta era inconstitucional. El Congreso aprobóentonces un nuevo decreto mediante el cual se formularon las reformas en cuatro preguntas, sobreuna base temática, las cuales fueron presentadas en el referéndum.5

11. La votación del 16 de mayo de 1999 ha sido descripta como bien organizada y pacífica. Losfuncionarios electorales cumplieron sus funciones eficazmente y los agentes de la policía civilnacional mantuvieron una presencia que contribuyó al orden. Los observadores determinaron queel referéndum había sido libre, limpio y transparente.6 Todas las preguntas fueron respondidas porla población negativamente.

4 Acuerdo sobre las Reformas Constitucionales y el Régimen Electoral, Sección I.5 La pregunta 1 se refería a los derechos nacionales y sociales y, entre sus reformas, habría reconocido elcarácter multiétnico, multilingüe y pluricultural del país, los idiomas indígenas y las formas deespiritualidad y organización de los indígenas. La pregunta 2 se refería al poder legislativo y entre otrascosas habría establecido una comisión para supervisar las actividades de inteligencia. La pregunta 3,relacionada con el ejecutivo, abordaba el fomento de la participación de la sociedad civil en las decisioneslocales a través de consejos de desarrollo, redefinía el papel de las fuerzas armadas en relación con ladefensa contra amenazas externas, y la asignación del papel de seguridad interna a la Policía civil nacional.La pregunta 4 se refería al poder judicial, y habría codificado el concepto de carrera judicial y el principiode que la justicia es libre y accesible, inclusive en idiomas indígenas, y que se combatiría la corrupción y laimpunidad.6 Véase OEA, Informe de la Misión de Observación Electoral en Guatemala – Referéndum del 16 de mayode1999 –Enmiendas Constitucionales (“Informe de la OEA sobre el Referéndum”), OEA/Ser.G, CP/doc.3355/00, 1 Sept. 2000, en “Conclusiones y Recomendaciones;” MINUGUA, Cuarto Informe sobre la

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12. La característica más notable del referéndum fue la baja participación de votantes queascendió apenas al 18,55% de los ciudadanos inscritos. Esta situación fue atribuida a variosfactores. Algunos de éstos tienen relación con barreras a la plena participación dentro del sistemaelectoral en su conjunto. Estas barreras han contribuido al bajo nivel de participación de losvotantes en muchas elecciones y serán objeto de mayor discusión más adelante. La participaciónexcepcionalmente baja en el proceso de referéndum se debe también a ciertos factorescorrelacionados, que le son particulares a ese proceso.

13. En primer lugar, existió escasa participación de parte de los funcionarios, los partidospolíticos y los medios de prensa.7 Aunque los principales partidos políticos adhirieron a lasreformas nominalmente, no complementaron su adhesión con el tipo de apoyo que normalmenteacompaña los procesos electorales. Para citar un ejemplo, no proporcionaron medios de transportea los centros de elecciones según se había visto con frecuencia en las elecciones generales.Además, el proceso demostró que las instituciones de la sociedad civil siguen siendo débiles enciertos aspectos de su capacidad de movilizar la opinión y participación pública.

14. Segundo, en vista de esta falta de compromiso de los sectores normalmente involucrados en elproceso electoral, los ciudadanos no tenían información sobre la sustancia de las enmiendas y lasconsecuencias del voto.8 Los observadores informaron de entrevistas a electores que indicaban noentender la sustancia de las enmiendas propuestas. Esto era verdad aun en el caso de algunosfuncionarios locales que conducían el proceso.9 Si bien hubo alguna publicidad en los díasanteriores a la votación, ella se concentró en el voto afirmativo o negativo, sin abordar lasustancia de las cuestiones, lo que generó confusión entre los electores.

15. Tercero, en vista de lo que MINUGUA denominó las “realidades políticas”, gran parte de lapoblación no indígena y urbana sintió que no se sentía afectada por las reformas relativas alpluriculturalismo y al papel de los militares.10 Los departamentos rurales más afectados por elconflicto interno votaron a favor de las reformas como manifestación de sus esperanzas yexpectativas en relación a los acuerdos de paz. Sin embargo, algunas de esas mismas zonas secaracterizaron por los más bajos niveles de participación de votantes. En cambio, la Ciudad deGuatemala tuvo un índice de participación mucho más alto y votó rotundamente contra lasreformas. Cuarto, ciertos sectores dedicaron recursos considerables a la oposición contra lasreformas por ser éstas contrarias a los intereses establecidos.

16. El Procurador de los Derechos Humanos caracterizó el nivel de participación en elreferéndum como el reflejo de que las decisiones importantes se adoptan en la capital y que lapoblación ladina impone su voluntad sobre la población indígena.11 MINUGUA hizo notar eljuego de intereses contradictorios y advirtió que los resultados revelaban una grave división delpaís: en los municipios con mayoría indígena, la ciudadanía votó por el "sí” a la reforma, en tanto Verificación del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, al que se puede acceder enwww.minugua.guate.net/informes, párrs. 80-84.7 El Procurador de los Derechos Humanos criticó particularmente la falta de voluntad política del gobiernopara divulgar la importancia de la votación. Véase PDH, Informe Circunstanciado 1999, p. 34. MINUGUAresaltó la falta de participación de los propios partidos políticos que se habían comprometido públicamentecon las reformas. MINUGUA, Cuarto Informe, supra, párr. 81.8 Véase en general Informe de la OEA sobre el Referéndum, supra.9 Id., en “La Observación”, sección 2.10 Véase, MINUGUA, Cuarto Informe sobre la Verificación del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz,A/54/526, 2 de diciembre de 1999, párr. 81.11 PDH, Informe Circunstanciado 1999, p. 34.

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que en otros municipios la mayoría votó por el "no".12 En sus observaciones al proyecto deinforme, el Estado señaló por su parte:

que más que un rechazo, este proceso fue visto con indiferencia por parte de la población,como se refleja en el bajo índice de la votación, por las siguientes razones: a) Elcompromiso de los Acuerdos [de] Paz contemplaba 12 reformas y se pretendió laaprobación de 50; b) actores sociales y políticos proporcionaron la información necesariaa la población, pero en ningún momento fue suficiente para explicar el contenido de las50 reformas pretendidas; c) el Gobierno anterior no comprometió su voluntad políticapara que las reformas fueron aprobadas.

17. La Comisión ha observado claramente que la información disponible es coherente al indicarque el propio referéndum fue llevado a cabo de una manera técnicamente correcta. El puebloguatemalteco tenía el derecho y el deber de tomar la decisión sobre la aprobación o el rechazo delas reformas propuestas. La Comisión lamenta profundamente el que no se ofrecieran lascondiciones para alentar el compromiso de todos los sectores con los asuntos vitales a decidir opara asegurar que todos los votantes contaran con toda la información disponible sobre lasimportantes opciones entre las que debían elegir. La derrota de las reformas no significa, sinembargo, que el programa para la paz haya perdido fuerza. Al contrario, el Estado guatemaltecoha manifestado su compromiso de continuar con los constantes avances a través de las accionesadministrativas, legislativas y judiciales que sean necesarias, y la sociedad civil continúaactuando como un motor que impulsa ese proceso hacia adelante.

d. Derechos políticos durante las elecciones generales de 1999

18. Las primeras elecciones generales después de la firma de la paz tuvieron lugar el 7 denoviembre (primera vuelta) y el 26 de diciembre (segunda vuelta) de 1999 e incluyeron lapresidencia y vicepresidencia, los diputados al Congreso y al Parlamento Centroamericano y lasalcaldías municipales. En general fueron consideradas libres, justas y transparentes y demostraronuna mejoría con respecto a aquéllas celebradas en 1995, especialmente en cuanto al aumento delnivel de participación. En la primera vuelta participó el 53.95% de los inscritos, en comparacióncon el 46.8% en 1995 y en la segunda vuelta, participó el 40.37%, en comparación con el 36.3%de las anteriores elecciones generales.

19. Éstas fueron las primeras elecciones en que la URNG, el ex movimiento insurgente, participócomo organización política. Tras registrarse como partido político, la URNG formó una alianzacon otras organizaciones para formar la Alianza Nueva Nación. En total, participaron en laselecciones doce partidos políticos y dos alianzas. Nueve partidos presentaron candidatos a lapresidencia. Como lo señaló la Misión de Observación de la OEA, el mayor nivel de inclusión yparticipación otorgó al proceso un alto grado de legitimidad y fuerza.

20. En general, se informó que ambos actos electorales se desarrollaron con normalidad, en formapacífica y ordenada. Los electores pudieron ejercer su derecho sin intimidación ni coerción. Losfuncionarios de las mesas electorales actuaron con eficacia y la presencia de agentes de la Policíacivil nacional ayudó al mantenimiento del orden13. Los observadores nacionales e internacionales

12 MINUGUA, Cuarto Informe sobre la Verificación del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, supra, párr.80.13 Véase OEA, Informe de la Misión de Observación Electoral a Guatemala-Elecciones de 1999 (“Informede la OEA sobre las Elecciones Generales”), OEA/Ser.G, CP/doc. 3356/00, 1º de septiembre de 2000,secciones IV.b, VI.a, IX.

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encomiaron la eficacia, organización y acción mesurada del TSE.14 Entre ambas rondas secorrigieron algunas dificultades técnicas menores.15

21. Algunas irregularidades fueron reportadas. Una de las situaciones se vinculaba a denuncias decompra de votos en la elección a la alcaldía de Quetzaltenango. De acuerdo con esas denuncias, lajunta electoral local anuló esa elección pero posteriormente el TSE la revisó y la declaró válida.16

Los observadores denunciaron casos aislados de agresión física y amenazas, algunas atribuibles afuncionarios públicos o candidatos, y expresaron especial preocupación por las amenazas contrael personal del TSE.17 MINUGUA también observó una alta incidencia de ataques verbales en elproceso, en perjuicio de la necesidad de debatir abiertamente los problemas.18

22. Aunque la votación en sí no se vio afectada por denuncias sustanciales de violencia, los díasinmediatamente posteriores a la primera vuelta estuvieron signados por graves desórdenes y actosde violencia relacionados con el proceso electoral. MINUGUA denunció este tipo de incidentesen 38 y la Misión de la OEA en 32 municipios, respectivamente.19 Los incidentes incluyeronprotestas masivas y la quema de oficinas, hogares y papelería electoral. En su mayoría fueronatribuidos a la negativa de ciertos sectores de aceptar los resultados de la elección municipal,particularmente en los casos de reelección de alcaldes.20 Así pues, la violencia denunciada nonació de la campaña o las elecciones, sino que representó un desafío directo a los resultados deprocesos electorales considerados por las autoridades como libres e imparciales.

23. Además, existieron alegaciones contra el partido de gobierno respecto del uso de vehículoselectorales en su favor, el uso de los colores del partido en obras públicas y la colocación depropaganda oficial con fines electorales.21 MINUGUA indicó una preocupación especial por lasdenuncias en el sentido de que funcionarios públicos habrían presionado a residentes de la Ciudadde Guatemala para que se sumaran a un partido político con la promesa de legalizar la tenencia ola amenaza de quitar tierras.22 A pesar de la considerable publicidad dada a las denuncias sobrefraude electrónico y perturbación intencional del transporte capitalino para influir la votación,MINUGUA investigó la situación y no detectó violación alguna.23

e. Análisis de las áreas que requieren nuevas medidas

24. Como lo establece los acuerdos de paz, las elecciones son esenciales para la transición deGuatemala a una democracia funcional y participativa. Las mejoras en el régimen electoral se

14 Véase, por ejemplo, id., V.f.15 Id., VI.16 Véase Informe de la OEA sobre las Elecciones Generales, V.b. MINUGUA, Informe Electoral, parr. 9.MINUGUA informó que no encontró pruebas suficientes que sugirieran la compra de votos. A la fecha delpresente informe, seguía pendiente ante la Corte Suprema de Justicia un recurso de amparo interpuesto porel Comité Cívico Electoral de la Comunidad contra el TSE.17 Véase MINUGUA, Informe Electoral, párr. 6.18 Véase Informe de la OEA sobre las Elecciones Generales, II.a; MINUGUA, Undécimo Informe sobreDerechos Humanos, A/55/175, 26 de julio de 2000, párr. 42.19 Véase Informe de la OEA sobre las Elecciones Generales, V.a; MINUGUA, Informe Electoral, párr. 10.20 Id.21 Véase Informe de la OEA sobre las Elecciones Generales, VII; MINUGUA, Décimo Informe sobreDerechos Humanos, A/54/688, 11 de enero de 2000, párr. 21, Informe Electoral , párr. 7.22 Véase MINUGUA, Informe Electoral; MINUGUA comunicado de prensa del 29 de septiembre de 1999.23 Véase MINUGUA, Informe Electoral.

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identifican en ese acuerdo como una necesidad para fortalecer la legitimidad de la autoridadpública y facilitar la transformación democrática del país.

25. No se puede subestimar la importancia de la apertura política manifestada en los procesoselectorales de 1999. En el contexto de la historia política autoritaria de Guatemala, la inclusión denuevos actores políticos es enormemente significativa y se basa en los avances iniciados con laselecciones generales de 1995. La participación de la URNG como fuerza política podía lograrsesolamente a través de la firma del Acuerdo para una Paz Firme y Duradera y marca un hito en elproceso de establecimiento de un sistema de gobierno abierto y participativo en Guatemala. Elhecho de que los partidos y las organizaciones sociales se puedan organizar libremente y queexista un debate abierto y una expresión libre, ofrece las condiciones necesarias para nuevosavances en la consolidación democrática de Guatemala.

26. Además, una comparación de los datos sobre inscripción de electores en relación con laselecciones generales de 1999 y 1995 revela algunos indicios alentadores desde el punto de vistadel proceso en su conjunto. La inscripción aumentó aproximadamente un 20% en ese intervalo,cerca del 5% más que el crecimiento demográfico.24 Además, mientras que en 1995 se calculabaque alrededor del 30% de los habilitados no se habían inscrito, en 1999 esa cifra se calculó en el18%.25 (Sin embargo, en términos prácticos, cabe señalar que existen varios cientos de miles deelectores formalmente inscritos en el padrón electoral que no completaron el trámite, que esprolongado y complejo, por lo cual no pueden votar).26

27. También es alentador que el aumento en la inscripción y participación de electores en laselecciones generales de 1999 refleja un leve aumento en la participación de las mujeres y lapoblación indígena, en particular. Con respecto a esta última, los datos disponibles indican que enuna serie de zonas fundamentalmente indígenas, el nivel de inscripción aumentó por encima de lamedia nacional.27 Pero los datos relacionados con las mujeres indican sólo avances pequeños. Lasmujeres representan alrededor del 42.62% de los inscritos, en tanto representan el 52% de lapoblación del país.28 Esta disparidad es más marcada en las zonas de mayor población indígena ode menor alfabetismo.29 La Comisión felicita a los sectores estatales y no estatales que haninterpuesto intensos esfuerzos para fomentar una mayor participación política por parte de todoslos sectores y los alienta en sus constantes esfuerzos.

28. Aunque estos indicadores demuestran que es posible avanzar, es preciso adoptar medidas degran amplitud para que Guatemala supere sus bajos niveles históricos de inscripción en lospadrones de votación, compromiso y participación.30 En este sentido, el proceso en su conjuntocontinúa excluyendo, en lugar de incluir, a sectores significativos de la sociedad. El Procuradorde los Derechos Humanos ha indicado correctamente que esta sensación de exclusión debe ser elpunto de partida para la revisión del marco legal de estos procesos.31 Al respecto, en susobservaciones al proyecto de informe el Estado informó sobre el trabajo que para la inscripciónde ciudadanos realizan las Delegaciones Departamentales y Subdelegaciones Municipales del 24 MINUGUA, Informe Electoral, párr. 13.25 Id.26 Id.27 MINUGUA, Informe Electoral, párr. 14.28 TSE, Comunicado, supra.29 MINUGUA, Informe Electoral, párr. 15.30 Véase, por ejemplo, PNUD, Guatemala: los contrastes del desarrollo humano (1998), Cuadro 29 (en elque Guatemala ocupa el último lugar de América Latina en el período 1990-97).

31 PDH, Informe Circunstanciado 1999, pág. 35.

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Registro de Ciudadanos, y un plan piloto en la Municipalidad de la Ciudad de Guatemala con elcual se abrevia el plazo de entrega de la constancia de inscripción del ciudadano. El objetivo esexpander este sistema del plan piloto a todas las cabeceras departamentales del país.

29. Los procesos electorales de 1999 demuestran que es preciso resolver ciertos problemas delarga data con el fin de desarrollar un sistema electoral en el que todos los ciudadanos habilitadospara votar tengan acceso a la información y a las instalaciones y servicios necesarios paragarantizar su participación efectiva. Primero, muchos ciudadanos habilitados para votar siguensin estar inscritos. Bajo el actual sistema, la inscripción es engorrosa y toma mucho tiempo. Seexige a los guatemaltecos inscribirse en varias oficinas para recibir documentos de identificacióny votación, entre otros. Un importante porcentaje de la población aún no puede inscribirse porquecarece de documentos formales de identidad.32 En las zonas rurales, las oficinas de inscripción deelectores están ubicadas exclusivamente en los centros administrativos municipales lo cual exigea los ciudadanos viajar largas distancias dificultando aún más su acceso y en muchos casoscausando elevados gastos personales.

30. En segundo lugar, ciertos sectores de la población, particularmente los ciudadanos de sexofemenino e indígenas, tradicionalmente no se han inscrito ni participado en la vida política demanera proporcional a su representación en la sociedad. Esto tiene su origen, en gran medida, enpatrones históricos de estereotipo y discriminación que han obstruido su plena participación. Parael gran segmento de la población que habla lenguas indígenas, el hecho de que el 74% de losfuncionarios electorales hablaran sólo español fue un obstáculo especialmente grave.33 La barreraidiomática fue señalada como el obstáculo principal a la capacidad de la población indígena paraejercer sus derechos políticos. En la presentación de sus observaciones al proyecto de informe, elEstado señaló que actualmente se presta especial atención en nombrar Delegados y Subdelegadoselectorales, que conozcan el idioma local.

31. En tercer lugar, dado que las mesas de votación están ubicadas exclusivamente en centrosadministrativos municipales, muchos ciudadanos de las zonas rurales sólo pueden emitir su voto acosta de gran esfuerzo y gasto.34 Durante las elecciones generales, por ejemplo, los electoresinterrogados por los observadores en Huehuetenango declararon haber tenido que caminar dos otres horas para depositar el voto y los que llegaron en autobús tardaron casi lo mismo.35 Nosiempre se dispone de transporte y su costo puede llegar a ser prohibitivo debido a la pérdida dehoras de trabajo.

32. En cuarto lugar, la historia del conflicto y de la represión política generó una fuerte privaciónde derechos civiles entre sectores significativos de la población que aún no se ha superado. Losprogramas de educación cívica son uno de los medios para enfrentar este legado, pero lasiniciativas en este sentido siguen siendo limitadas. Independientemente de este asunto, muchoselectores no cuentan con información básica con respecto al proceso electoral. Los ciudadanosque son analfabetos o que no pueden acceder fácilmente a los medios de comunicación, seencuentran particularmente limitados en su capacidad de reunir información y participar.36

32 Véase MINUGUA, Informe Electoral, párr. 18 (en donde se cita cálculos estimativos que indican quemás del 10% de la población no tiene la documentación primaria).33 Véase MINUGUA, Informe Electoral, disponible en www.minugua.guate.net/comunicados, párr. 3.34 Véase Informe de la OEA sobre el Referendum, “La Observación,” en sección 1, MINUGUA, InformeElectoral, párr. 3.35 Informe de la OEA sobre el Referendum, supra, 2.36 Al 30 de septiembre de 1999, el 30.87% de los electores registrados eran analfabetos. TSE, “Comunicadode prensa No. 22-99, disponible en www.tse.org.gt.

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33. Finalmente, los procesos electorales que acaban de ser examinados también revelan que elsistema jurídico no responde adecuadamente a los actos de interferencia con el derecho de losciudadanos a participar en elecciones libres e imparciales. Si bien el TSE recibió e investigódenuncias de irregularidades, el Código Penal no garantiza la correspondiente investigación,procesamiento y sanción de tales actos. Una serie de fuentes informaron que, dado que actos talescomo el financiamiento ilegal de la campaña no son delitos codificados, resultaba incierto quémedidas serían adoptadas con relación a las denuncias procesadas por el TSE.37

Conclusiones y Recomendaciones

34. A la luz del principio fundamental consagrado en el artículo 23 de la Convención Americanaen el sentido de que “todos los ciudadanos deben gozar de los derechos y oportunidades ... devotar … por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de lavoluntad de los electores”, la Comisión debe llamar especialmente a la atención sobre lanecesidad imperiosa de fomentar el acceso de los votantes –en particular aquéllos pertenecientesa sectores de la población que no se encuentran debidamente representados— a la inscripción, lainformación necesaria para votar y a las mesas de votación, especialmente en las zonas rurales delpaís. El acceso a estos medios de participación política es un componente fundamental delesfuerzo por consolidar un sistema de gobierno democrático y participativo.

35. Ciertas reformas de importancia crítica y que requieren de acción urgente para su adopción yoperatividad con anterioridad a las próximas elecciones continúan pendientes. Según fueraresaltado por el Presidente del Tribunal Supremo Electoral en el acto de entrega de credencialesal Presidente y Vicepresidente, la materialización de estas reformas exige apoyo político, legal yfinanciero. En relación a la cuestión del apoyo legal, en particular, la Comisión alienta alCongreso a agilizar la revisión de las propuestas de reforma legislativa presentadas por elTribunal Supremo Electoral en 1998 como medio para avanzar con estos desafíos críticos.

36. Sobre la base del análisis y las conclusiones que anteceden, la Comisión recomienda que elEstado:

1. Adopte las medidas necesarias para racionalizar el proceso de inscripción de loselectores; como paso necesario en el proceso de ampliación del padrón electoral, mejorey racionalice el trámite para la obtención de la identificación personal.

2. Dedique especial atención a facilitar la inscripción de ciudadanos que viven en laszonas rurales o que han quedado marginados de la plena participación en la vida políticadel país, tales como las mujeres, el segmento indígena y los ciudadanos analfabetos,incluso mediante iniciativas de inscripción móvil.

3. Facilite el proceso mediante el cual los ciudadanos pueden actualizar su informaciónen el padrón electoral para registrar un cambio de dirección, de manera que puedan votaren la localidad donde residen.

4. Promueva iniciativas destinadas a garantizar que todos los electores obtengan lainformación que necesitan para realizar elecciones políticas informadas y prestar atencióna la implementación de programas de educación cívica durante los períodos noelectorales, con miras a fomentar la participación popular en la vida política nacional,

37 Véase Informe de la OEA sobre las Elecciones Generales, VII.a.

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inclusive mediante la divulgación de información escrita y oral preparada en los idiomasindígenas en las zonas correspondientes del país.

5. Adopte medidas para contratar a personal electoral adicional con conocimiento de losidiomas indígenas, para asegurar que los ciudadanos indígenas puedan ejercer libre yplenamente sus derechos políticos.

6. Adopte medidas para mejorar el acceso de los electores rurales a las mesas electorales,inclusive mediante el establecimiento de mesas adicionales en estas localidades, y paraproporcionar un mayor acceso al transporte el día de la votación.

7. Adopte las medidas legislativas y de otra índole necesarias para tipificar los delitoselectorales a fin de que los actos que impiden el ejercicio de los derechos políticos por laciudadanía, a través de elecciones libres e imparciales, sean objeto de investigación,procesamiento y sanción para salvaguardar esos derechos.

8. Adopte las medidas fiscales y de otra índole necesarias para proporcionar al TSE losrecursos y el apoyo necesarios para ejercer efectivamente su papel vital en laconsolidación de la democracia participativa.

CAPÍTULO XI

LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Introducción

1. Los derechos humanos de los individuos y pueblos indígenas de Guatemala, aproximadamentela mitad de la población total, han sido objeto de constante atención de la Comisión.1 El pueblomaya, el mayor en número de integrantes, comprende las comunidades lingüísticas Achi’,Akateco, Awakateco, Ch’orti’, Chuj, Itza, Ixil, Popti’, Q’anjob’al, Kaqchikel, K’iche’, Mam,Mopan, Poqomam, Pocomchi’, Q’eqchi’, Sakapulteko, Sipakapense, Tektiteko, Tz’utujil yUspanteco.2 La población indígena está también integrada por los pocos sobrevivientes delantiguo pueblo xinca, y por el pueblo garífuna, este último de raíces indígenas y africanasubicado en áreas cercanas a la costa atlántica de Guatemala.

2. Por su conformación poblacional Guatemala es un Estado multiétnico, multilingüe ypluricultural.

3. La población de Guatemala es en su mayoría rural. El 65%3 de los habitantes residen en zonasrurales, y de ellos 52%4 son indígenas, mayoría que es más pronunciada en los departamentosalejados de la capital. Los indígenas constituyen algo menos de la mitad de la población urbana.5

1 Véase en particular los informes especiales de 1985, 1993, y 1994, accesibles en el website de laComision www.cidh.org.2 Fuente: Proyecto BEST 520-0374, USAID-Guatemala.3 PNUD, El rostro rural del desarrollo humano (1999).4 Id.5 Censo de 1994.

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4. Los indígenas en Guatemala históricamente han sido discriminados étnicamente, constituyengran parte de la población pobre o en extrema pobreza y son mayoría en los departamentos conlos más altos índices de exclusión social. Lo mismo ocurre en asentamientos urbanos marginales.Sin embargo, rurales o urbanos, mantienen en todas las regiones, una actividad y organizaciónsocial intensa y una cultura rica y en continua adaptación a las exigencias de los cambioshistóricos, defendiendo y desarrollando su identidad cultural.

a. Marco jurídico

5. La legislación en Guatemala contiene una serie de normas específicas y dispersas, de rangoconstitucional y legal, sobre los pueblos indígenas. La tendencia legislativa de la última década enesta materia se ha caracterizado por incorporar en el ordenamiento legal normas dereconocimiento y protección en favor de los indígenas, en relación por ejemplo con la proteccióndel niño o la niña indígena, la promoción de la educación bilingüe intercultural, la creación deinstituciones de protección y defensa de la mujer indígena, entre otras.

6. La Constitución Política de la República reconoce que el Estado está formado por diversosgrupos étnicos y asegura reconocer, respetar y promover sus formas de vida, costumbres ytradiciones. Específicamente, los artículos 66 al 70 conforman una sección titulada“comunidades indígenas”, y el primero de éstos señala:

Protección a grupos étnicos. Guatemala está formada por diversos grupos étnicos entrelos que figuran los grupos indígenas de ascendencia maya. El Estado reconoce, respeta ypromueve sus formas de vida, costumbres, tradiciones, formas de organización social, eluso del traje indígena en hombre y mujeres, idiomas y dialectos.

El artículo 67 aborda la protección a las tierras y cooperativas agrícolas indígenas, especificandoque “gozarán de protección especial del Estado, de asistencia crediticia y de técnica preferencial,que garanticen su posesión y desarrollo, a fin de asegurar a todos los habitantes una mejor calidadde vida”; el artículo 68 señala que “[m]ediante programas especiales y legislación adecuada, elEstado proveerá de tierras estatales a las comunidades indígenas que las necesitan para sudesarrollo”. Adicionalmente, el artículo 69 trata de la traslación de trabajadores y su protección,y el artículo 70 estipula que “una ley regulará lo relativo a las materias” de dicha sección.

7. En 1997 entró en vigencia en Guatemala el Convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribalesen países independientes, de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) que es elinstrumento internacional de derechos humanos específico más relevante para los derechos de losindígenas, que establece que :

Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos ylibertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de esteConvenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos.6

8. Como el Estado observó en sus comentarios en respuesta al proyecto de informe, el marcojurídico aplicable ofrece “grandes posibilidades”

para el desarrollo amplio de las garantías necesarias a los pueblos indígenas, dentro delas cuales se incluye su sistema jurídico. Se considera necesario hacer esta observación,porque el Estado ha sido omiso en cumplir esos mandatos durante quince años y fue hasta

6 Artículo 3, primera parte.

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el año 2000, que al seno de la Comisión de reforma y Participación, creada por losAcuerdos de Paz, a pesar de su precariedad representativa, se ha comenzado a trabajar enel tema con mayor voluntad y seriedad.

b. Conclusiones de recientes informes sobre el impacto del conflictoarmado sobre los derechos humanos de los indígenas guatemaltecos

9. En el período cubierto por este informe se han publicado los resultados de valiosos informesproducidos por organismos gubernamentales y no gubernamentales, que arrojan una luzimportante sobre el impacto que el conflicto armado tuvo sobre los derechos humanos de losindígenas guatemaltecos. Estos estudios en general confirman y especifican conclusiones deanteriores informes de esta Comisión.7

10. La cifra total de víctimas de la violencia política en este período ha sido estimada porinvestigaciones y estudios en más de doscientas mil, sea personas muertas o desaparecidasforzosamente, como consecuencia del conflicto armado en Guatemala ocurrido entre los años1962 y 1996.8 La gran mayoría de las víctimas fueron guatemalteco-mayas.

11. Los guatemalteco-mayas representaron el 83% de las víctimas plenamente identificadas por laComisión para el Esclarecimiento Histórico,9 (CEH) en su trabajo de documentación de lasviolaciones de los derechos humanos y hechos de violencia vinculados al enfrentamiento armado.En su labor de documentación la CEH identificó 42.27510 víctimas hombres, mujeres y niños delas que 23.671 fueron víctimas de ejecuciones arbitrarias y 6.159 víctimas de desapariciónforzada.

12. La política contrainsurgente en Guatemala se caracterizó en varios períodos por accionesmilitares destinadas a la destrucción de grupos y comunidades como tales, así como aldesplazamiento geográfico de comunidades indígenas cuando se las consideraba posiblesauxiliares de la guerrilla. En el período más violento del conflicto armado (1978-1983), bajo laspresidencias de los generales Romeo Lucas García (1978-1982) y Efraín Ríos Montt (1982-1983)los operativos militares se concentraron en Quiché, Huehuetenango, Chimaltenango, Alta y BajaVerapaz, costa sur y ciudad de Guatemala.

13. Las masacres en las aldeas Plan Sánchez y Dos Erres ocurridas en 1982 son ejemplosdolorosos de la política de exterminio en contra de las comunidades indígenas. El exterminio detodos los habitantes de las aldeas, fueran niños, mujeres o ancianos con la excusa de sercolaboradores de la guerrilla demuestra de parte de los ejecutores un desprecio total por la vida desus víctimas y por su integridad como pueblo.11 En su informe de admisibilidad sobre este caso,la Comisión señala: 7 Véase lista de informes de la CIDH relacionados con la situación de los derechos humanos en Guatemalaen la introducción, supra, notas 3 y 4.8 CEH, Guatemala memoria del silencio.9 Establecida mediante el Acuerdo de Oslo, del 23 de junio de 1994 suscrito por el Gobierno de laRepública de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) con el objeto deesclarecer con objetividad, equidad e imparcialidad las violaciones a los derechos humanos y los hechos deviolencia vinculados con el enfrentamiento armado, durante el período transcurrido entre el inicio delenfrentamiento armado (1962) y las suscripción del Acuerdo de Paz Firme y Duradera (1996)10 Corresponde solamente a los casos documentados por la CEH.11 En el informe especial sobre Guatemala del año 1983 la Comisión recomendó al Estado de Guatemalainvestigar y sancionar con todo el rigor de la ley a los que resultaren responsables de las masacres deindígenas ocurridas en las zonas rurales del país durante el conflicto armado, recomendación que se reiteró

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La petición que dio lugar al presente caso denunció la masacre de 268 habitantes de Plande Sánchez, Baja Verapaz, por parte de miembros de las Fuerzas Armadas de Guatemalael 18 de julio de 1982. Los peticionarios manifiestan que la masacre fue perpetrada enejecución de una política del Estado "dirigida a decapitar el movimiento insurgente pormedio de la erradicación estratégica de su base de apoyo civil". Sostienen que lasviolaciones fueron en tal escala que representan violaciones masivas de la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos y las disposiciones pertinentes del derechohumanitario internacional, y constituyen crímenes contra la humanidad y genocidio.(…)Los peticionarios caracterizan la zona de Rabinal como una zona habitadapredominantemente por miembros de la población maya, y describen a Plan de Sánchezcomo una localidad habitada enteramente por una población maya-achi en el momento deproducirse los hechos en cuestión. Los peticionarios alegan que en 1982 los militaresmantenían una fuerte presencia en Rabinal, y que los soldados preguntabanperiódicamente en Plan de Sánchez acerca de los desplazamientos de los residentesvarones, intimidando a los miembros de la población local, particularmente aquéllos queno participaban en las Patrullas de Autodefensa Civil (denominadas en adelante PAC).Como consecuencia, los peticionarios sostienen que existía "un clima de temorconsiderable a principios de 1982 en Plan de Sánchez", y que a veces los hombresabandonaban la comunidad para esconderse de los soldados.12

14. Respecto de la masacre de los habitantes de la aldea Dos Erres, la CEH concluye que el únicopropósito de la acción en contra de la aldea era el exterminio total de la comunidad:

La masacre de Las Dos Erres fue un detonante crucial que precipitó el desplazamiento denumerosas personas que vivían en los alrededores, hacia otras áreas de Petén, mientrasque otra parte de la población buscó refugio en México.

La CEH considera que este caso es ilustrativo de las operaciones de aniquilamiento depoblación civil efectuadas por unidades del Ejército, las cuales consistieron en elasesinato indiscriminado de todos sus habitantes, la destrucción total de sus viviendas yen general de todos los bienes de las personas

El caso ilustra la sevicia con que efectivos del Ejército de Guatemala actuaron contra laindefensa población. Los actos de torturas, violaciones sexuales, abortos de mujeresembarazadas, los asesinatos a golpes de niños indefensos, el castigo mortal a los ancianosy la destrucción total de la aldea no admiten ningún tipo de justificación. Estosantecedentes llevan a concluir a la CEH que el único propósito de acciones como lainvestigada era el exterminio total de la comunidad.13

15. Desde la colonia hasta nuestros días se han mantenido en Guatemala prácticasdiscriminatorias y racistas que se manifiestan en un sistema de relaciones violentas ydeshumanizadoras, unidas tradicionalmente a acciones estatales destinadas a mantener laexclusión social a través de perpetuar condiciones caracterizadas por la concentración del poder y

en los siguientes informes especiales y en los anuales al tratar la situación de derechos humanos enGuatemala. En el informe anual del año 1994 la Comisión expresó que la impunidad tiene consecuenciasque van aún más allá de los derechos de las víctimas, creando un clima que afecta la seguridad ciudadana,promueve la corrupción y es incompatible con el Estado de Derecho.12 CIDH, Informe Nº 31/ 99, Caso 11.763, Masacre de Plan Sánchez, Guatemala, 11 de marzo de 1999.13 CEH, Guatemala: Memoria del Silencio.

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la riqueza productiva y las oportunidades de acceso a los servicios sociales, en sectoresprivilegiados y reducidos de la población.14

16. Como expresó la CEH, el racismo expresado como doctrina de superioridad y manifestada enel actuar del Estado Guatemalteco fue una de las causas del conflicto armado y “constituye unfactor fundamental para explicar la especial saña e indiscriminación con que se realizaron lasoperaciones militares contra centenares de comunidades mayas en el occidente y noroccidente delpaís, en particular entre 1981 y 1983, cuando se concentraron más de la mitad de las masacres yacciones de tierra arrasada en su contra”.15 La desproporcionada respuesta contra la guerrilla seexplica porque la política contrainsurgente pretendía no sólo romper las bases sociales de laguerrilla sino además quebrar los valores culturales que otorgaban cohesión y acción colectiva enlas comunidades indígenas.16

c. Los acuerdos de paz

17. En el año 1990 se inició el proceso de negociaciones por la paz en Guatemala que culminó en1996, proceso destinado a superar el conflicto violento vigente por más de 34 años. Las partes –elGobierno de la República de Guatemala por una parte y URNG por la otra, con la participaciónde una amplia Asamblea de la Sociedad Civil- suscribieron doce acuerdos,17 entre los quedestacan por su pertinencia específica a los pueblos indígenas de Guatemala el acuerdo sobreidentidad y derechos de los pueblos indígenas, el acuerdo sobre aspectos socioeconómicos ysituación agraria y el acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del Ejercito.

18. El Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas comienza reconociendo laidentidad de los pueblos maya, xinca y garifuna y considera que éstos “han sido particularmentesometidos a niveles de discriminación de hecho, explotación e injusticia por su origen, cultura ylengua, y que, como muchos otros sectores de la colectividad nacional, padecen de tratos ycondiciones desiguales e injustas por su condición económica y social”. El Acuerdo reconoce:

Que esta realidad histórica ha afectado y sigue afectando profundamente a dichospueblos, negándoles el pleno ejercicio de sus derechos y participación política, yentorpeciendo la configuración de una unidad nacional que refleje, en su justa medida ycon su plenitud de valores, la rica fisonomía plural de Guatemala.

14 El 75% de las mejores tierras de Guatemala están concentradas en menos del 1% de los productores.MINUGUA, La situación de los compromisos relativos a la tierra en los acuerdos de paz, mayo 2000.15 CEH, supra.16 Id.17 Acuerdo marco para la reanudación del proceso de negociación entre el Gobierno de Guatemala y laURNG (enero 1994); Acuerdo global sobre derechos humanos (marzo 1994); Acuerdo para elreasentamiento de las poblaciones desarraigas por el enfrentamiento armado (junio 1994); Acuerdo sobre elestablecimiento de la comisión para el esclarecimiento histórico de las violaciones a los derechos humanosy los hechos de violencia que han causado sufrimientos a la población guatemalteca (junio 1994); Acuerdosobre identidad y derechos de los pueblos indígenas (marzo 1995); Acuerdo sobre aspectossocioeconómicos y situación agraria (mayo 1996); Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y funcióndel ejército (septiembre 1996); Acuerdo sobre el definitivo cese al fuego (diciembre 1996); Acuerdo sobrereformas constitucionales y régimen electoral (diciembre 1996); Acuerdo sobre las bases para laincorporación de la URNG a la legalidad (diciembre 1996); Acuerdo sobre el cronograma para laimplementación, cumplimiento y verificación de los acuerdos de paz (diciembre 1996); Acuerdo de pazfirme y duradera (diciembre 1996).

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Que en tanto no se resuelva este problema de la sociedad guatemalteca, suspotencialidades económicas, políticas, sociales y culturales jamás podrán desenvolverseen toda su magnitud, y ocupar en el concierto mundial el lugar que le corresponde por suhistoria milenaria y la grandeza espiritual de sus pueblos,

Que en Guatemala será posible desarraigar la opresión y la discriminación sólo si sereconocen en todos sus aspectos la identidad y los derechos de los pueblos que la hanhabitado y la habitan, componentes todos de su realidad actual y protagonistas de sudesarrollo, en todo sentido.18

19. A partir de este reconocimiento de identidad “fundamental para la construcción de la unidadnacional basada en el respeto y ejercicio de los derechos políticos, culturales, económicos yespirituales de todos los guatemaltecos”, el Gobierno de Guatemala se obligó por estos acuerdos,a realizar una serie de acciones en relación con la identidad de los pueblos indígenas, la luchacontra la discriminación, los derechos culturales, los derechos civiles, políticos, sociales yeconómicos, incluyéndose el derecho consuetudinario, los derechos relativos a la tierra de lospueblos indígenas y la regularización de la tenencia de la tierra.

20. Desde la subscripción del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, el 29 de diciembre de 1996,fecha desde la cual tiene vigencia el acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas,el cumplimiento de los compromisos respecto de estos pueblos19 ha sido escaso, ha enfrentadodificultades y ha registrado ciertos avances. Entre los avances destaca la creación de laDefensoría de la Mujer Indígena, la creación del Fondo de Tierras, la constitución de ComisionesParitarias y Comisiones Especiales,20 con participación indígena, el aumento de la cobertura delos servicios de salud y educación en las áreas indígenas.21 En su respuesta al proyecto deinforme, el Estado reconoció que el escaso cumplimiento de los Acuerdos se debió a la formaunilateral y autoritaria que se imprimió a los procesos de implementación, que en el caso de lacreación de comisiones y fondos no significaron más que la cobertura de metas formales, pero nosustantivas. Según esa respuesta del Estado,

[l]os pocos avances que en realidad podrían afirmarse, son los señalados anteriormente encuanto a recomendaciones político administrativas y propuestas de leyes en el seno de

18 Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas. 1995.19 MINUGUA declaró con fecha 8 de agosto de 2000 que “A cinco años de la firma del Acuerdo sobreIdentidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, se observa un alto incumplimiento de los compromisos enlos aspectos sustantivos. La Misión lamenta que a los trabajos de las Comisiones Paritarias no se les hayadado seguimiento y que hasta ahora sus propuestas no hayan sido implementadas. El reconocimiento a laidentidad indígena como condición para la unidad nacional continúa siendo una sentida necesidad; lasmedidas conducentes a revertir la discriminación histórica y a reconocer las expresiones culturalesindígenas en cuanto sustento original de la cultura guatemalteca, continúan siendo tema de debate. En elámbito de los derechos políticos, económicos y sociales de los pueblos indígenas, se puede afirmar que estees un tema central del debate político guatemalteco; sin embargo, no se ha alcanzado un grado decumplimiento medianamente satisfactorio. Esta situación es altamente preocupante en un país en el que lapresencia indígena es fundamental para su desarrollo y para la estabilidad política y económica en elmediano y largo plazo.”20 Se crearon las comisiones paritarias de Oficialización de Idiomas, Reforma Educativa, Espiritualidad yLugares Sagrados, Reforma y Participación, Derechos relativos a las tierras de los pueblos indígenas.21 La Comisión debe remarcar que el incremento de la cobertura de los servicios de salud y educación enlas áreas indígenas no ha sido desarrollado respetando las costumbres y cultura indígena, sino con criteriosmás propios de los ladinos, característica de la acción de los organismos gubernamentales guatemaltecoscuando actúan sin consulta ni participacion de las poblaciones concernidas y en particular los indígenas.

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las comisiones creadas por los Acuerdos de Paz y en las que empieza a respetarse lacostumbre indígena y aceptar las consultas previas de sus comunidades.

21. Respecto de las Comisiones Paritarias y Especiales puestas en acción en conjunto por elEstado y organizaciones indígenas, problemas de desaveniencias internas entre las dirigenciasindígenas han dificultado su funcionamiento y por consiguiente valiosas propuestas han quedadoparalizadas. A lo anterior es necesario agregar, como lo han señalado a la Comisión algunosrepresentantes indígenas, que en ocasiones, el Gobierno no ha respetado debidamente lacostumbre indígena en la dinámica de esas Comisiones, no aceptando la consulta previa a suscomunidades por los dirigentes indígenas antes de participar en toma de decisiones que impliquenconsecuencias para sus representados.

22. Uno de los principales compromisos adoptados por el Estado durante el proceso de paz fue elde promover la reforma de la Constitución de la República, con el objeto de reconocer laexistencia de los distintos pueblos indígenas que habitan en Guatemala y otorgarles garantías yderechos de rango constitucional, claramente específicados en los acuerdos. Pese a que eseproceso se implementó, el mismo no logró sus objetivos, tal como describimos más adelante

23. Los compromisos adquiridos en los acuerdos de paz significaban, en definitiva, unamodificación del patrón cultural racista y discriminatorio de la sociedad guatemalteca. LaComisión no desconoce que llevar a la práctica dicho cambio requiere de un proceso deprofundas modificaciones económicas, sociales y culturales para lo que se precisa un trabajopermanente e integrado entre el Estado, los agentes económicos y sociales y los pueblosindígenas. Reconoce también que ha habido esfuerzos en ese sentido realizados por los gobiernosde los últimos años, pero que los mismos han sido insuficientes y sin la debida incorporación aesos esfuerzos de los distintos sectores de la sociedad y, en particular de los pueblos indígenas.

24. Sin perjuicio de lo anterior, es necesario destacar el aumento de participación de los dirigentesindígenas en los gobiernos locales, por este proceso de estabilización democrática que se reflejóen 1998, cuando un tercio de las alcaldías municipales en Guatemala tenía alcalde que seautoidentificaba como indígena.22 Asimismo, en las elecciones de noviembre de 1999 un 16% delos diputados elegidos fueron indígenas, aumento signficativo frente al no más del 5% en 1993.Aún así esa presencia indígena en los gobiernos locales y nacionales es deficitaria considerandola conformación étnica de la ciudadanía guatemalteca.

25. Igualmente a partir de la firma de los acuerdos ha habido mayores garantías y respeto para elejercicio por los indígenas y sus organizaciones de los derechos de reunión, asociación y libertadde expresión, absolutamente necesario para el ejercicio de sus derechos y exigencia de loscompromisos adquiridos en los acuerdos de paz, que el actual presidente de la República hadefinido como acuerdos de Estado y se ha comprometido públicamente a continuarimplementándolos.

26. Sin embargo en la percepción de organizaciones ha sido nulo el nivel de cumplimiento delacuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas en cuanto a la modificación de laspolíticas públicas del Estado hacia los indigenas. Manifiestan, por ejemplo, que:

Las prácticas del Estado, la definición de las instituciones, su filosofía, su doctrina, ladistribución del gasto público, el pragmatismo político, así como la emisión de leyes,siguen siendo favorables a un solo reducido grupo social, de procedencia económica y

22 PNUD, El rostro rural del desarrollo humano.

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étnica, por lo tanto, continúa la discriminación y el racismo en toda su magnitud eintensidad como politica de Estado.

Es verdad que la erradicación de la discriminación nos tomará mucho tiempo y quizásgeneraciones, pero hasta el momento, la voluntad política del Estado y de los que dirigenel mismo no se manifiesta en nada.23

d. La tentativa de reforma constitucional de mayo de 1999

27. En los Acuerdos de Paz el gobierno se obligó a promover ante el Congreso de la Repúblicauna reforma a la constitución política de Guatemala. En la cláusula 12 del Acuerdo de Paz Firmey Duradera se acordó: “Las reformas constitucionales contenidas en los acuerdos de paz,constituyen la base sustantiva y fundamental para la conciliación de la sociedad guatemalteca enel marco de un Estado de Derecho, la convivencia democrática, la plena observancia y el estrictorespecto de los derechos humanos”.

28. El 26 de octubre de 1998 el Congreso de la República de Guatemala aprobó el proyecto dereformas constitucionales24 que tenía por objeto la reestructuración del Estado de Guatemala y el

23 Documento de análisis, Defensoría Maya, 29 marzo de 2000.24 Reformas consultadas respecto de los pueblos indígenas.Constitución vigente:Artículo 1. Protección a la persona. El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y lafamilia; su fin supremo es la realización del bien común.Proyecto reforma constitucional:Artículo 1. De la persona humana y la Nación. El Estado de Guatemala se organiza para proteger a lapersona humana y la familia; su fin supremo es la realización del bien común.La Nación guatemalteca es una y solidaria; dentro de su unidad y la integridad de su territorio espluricultural, multiétnica y multilingüe.Constitución vigente:Artículo 66. Protección a grupos étnicos. Guatemala está formada por diversos grupos étnicos entre los quefiguran los grupos indígenas de ascendencia maya. El Estado reconoce, respeta y promueve sus formas devida, costumbres, tradiciones, formas de organización social, el uso del traje indígena en hombre y mujeres,idiomas y dialectos.Proyecto reforma constitucional:Artículo 66. Identidad y espiritualidad de los pueblos indígenas. El Estado reconoce, respeta y protege elderecho a la identidad de los pueblos Maya, Garífuna y Xinca; sus formas de vida, organización social,costumbres y tradiciones; el uso del traje indígena en hombres y mujeres y sus distintas formas deespiritualidad, idiomas y dialectos y el derecho a transmitirlos a sus descendientes. Para los fines y en lostérminos del último párrafo del artículo 203 de esta Constitución, el Estado reconoce a las autoridadestradicionales de las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas, prevaleciendo la unidad de laNación, la integridad del territorio y la indivisibilidad del Estado de Guatemala. También reconoce, respetay protege su derecho a usar, conservar y desarrollar su arte, ciencia y tecnología así como el derecho deacceso a lugares sagrados de dichos pueblos, bajo las modalidades que establezca la ley.Constitución vigente:Artículo 70. Ley Específica. Una ley regulará lo relativo a las materias de esta sección.Proyecto reforma constitucional:Artículo 70. Leyes Específicas. Una ley regulará lo relativo a la materia de esta sección.Cuando se prevean medidas administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, seconsultará a dichos pueblos por los mecanismos que establecerá otra ley específica.Constitución vigente:Artículo 143. Idioma oficial. El idioma oficial de Guatemala, es el español. Las lenguas vernáculas, formanparte del patrimonio cultural de la Nación.Proyecto reforma constitucional:

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cumplimiento de los Acuerdos de Paz. Cincuenta reformas fueron sometidas a aprobación delpueblo mediante Consulta Popular celebrada el día 16 de mayo de 1999. La papeleta de votacióncontenía cuatro preguntas globales sobre las reformas que se sometían a consulta, la primerasobre Nación y Derechos Sociales, la segunda Organismo Legislativo, la tercera OrganismoEjecutivo y la cuarta Organismo Judicial.

29. En relación con los pueblos indígenas, el proyecto contemplaba reformar los artículos 1, 66,70 y 143 del texto constitucional vigente, reconociendo que la nación Guatemalteca espluricultural, multiétnica y multilingüe. Contemplaba además un reconocimiento expreso a lospueblos Maya, Xinca y Garifuna, estableciendo el respeto y protección de sus formas de vida, suorganización social, costumbres y tradiciones, idiomas, dialectos, sus distintas formas deespiritualidad y el derecho de usar sus trajes tradicionales.

30. Además se establecía un reconocimiento expreso de las autoridades tradicionales de lascomunidades indígenas, y el respeto al acceso a sus lugares sagrados por los pueblos indígenas.El artículo 70 del proyecto de reforma establecía que cuando se previeran medidasadministrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, se consultaría adichos pueblos por los mecanismos que establecería una ley específica.

31. El referendum respecto a las reformas se caracterizó por el alto porcentaje de abstención.Respecto de la pregunta Nación y Derechos Sociales, donde se incluían las reformas referentes apueblos indígenas, 327.854 votos se pronunciaron a favor de la reforma y 366.591 en contra.Respecto de las demás preguntas, también obtuvo mayoría de votos la posición contraria a lareforma.

32. Los departamentos de Chimaltenango, Quiché, Baja y Alta Verapaz y Petén, los másafectados durante el conflicto armado se pronunciaron en favor de la reforma porque esperabancambios derivados de los acuerdos de paz. Sin embargo, el abstencionismo en esos departamentosfue más alto que el promedio nacional, estimándose una participación de un 10% de losempadronados, reflejando factores de falta de información, confianza, y organización. Dentrodel elevado abstencionismo nacional, el mayor número de votos opuestos a la reformaprovenientes de la Ciudad de Guatemala dio el margen necesario para el rechazo de la misma.

33. Se atribuye al rechazo de la reforma el abstencionismo histórico que en general siempreexistió en los procesos electorales de Guatemala; acrecentado por la falta de representatividad,capacidad de educación, convocatoria y movilización que tuvieron los actores políticos y socialesque favorecían la reforma. Sin embargo, factor decisivo del rechazo fue la escasa campañainformativa por parte del Gobierno respecto a la propuesta, considerando la marginación deamplios sectores de la vida política guatemalteca y la importancia de integrarlos en esta accióndemocratizadora. Esa debilidad de la acción educativa del Estado fue aprovechada por unacampaña de desinformación falaz sobre el contenido de las reformas que sirvió para confundir ala población sobre el contenido y efectos de las mismas. Dicha campaña argumentaba que con loscambios constitucionales en favor de los pueblos indígenas se crearía un Estado dentro de otroEstado, se violaría el principio de igualdad, dignidad y derechos de todos los guatemaltecos y que

Artículo 143. Idioma. Son idiomas oficiales del Estado: El Español para todo el territorio nacional y losidiomas indígenas que establezca la ley, fijando su ámbito de aplicación material de acuerdo a criteriostécnicos, lingüísticos y territoriales.El Estado reconoce, respeta y promueve los siguientes idiomas indígenas: Achi', Akateko, Awakateko,Chalchiteko, Ch'orti', Chuj, Itzá, Ixil, Popti', Kaqchikel, K'iche', Mam, Mopan, Poqoman, Poqomchi,Q'anjob'al, Q'eqchi', Sakapulteko, Sipakapense, Tekiteko, Tz'utujil, Uspanteko, Garifuna y Xinka.

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se rompería la unidad nacional al reconocer los idiomas propios de los mayas, xincas ygarifunas.25

34. La Comisión considera que los acuerdos obtenidos en las negociaciones de paz, deconsagrarse constitucionalmente e implementarse, significarán una herramienta importanteeducativa, política y jurídica contra la discriminación y segregación que tanto debilita a la Nacióny Estado guatemalteco. Para ello espera que, tanto las fuerzas de la sociedad civil como losactores políticos, continuen el debate y los esfuerzos para esa incorporación constitucional,legislativa y en las prácticas institucionales a todo nivel. En ese sentido la Comisión ve conbeneplácito que el actual Presidente, haya refirmado que estos Acuerdos establecen “políticas deEstado” y que está dispuesto a implementarlas con la mayor celeridad y profundidad.

e. Actos legislativos posteriores a 1996

35. Aún dentro de las dificultades en el avance constitucional guatemalteco respecto a losderechos indígenas, en los últimos años se han promulgado algunos instrumentos legales que sonparticularmente pertinentes para la vigencia de los derechos de los indígenas de Guatemala.Todo este cuadro normativo viene a reforzar normas constitucionales preexistentes, en particularlos artículos 58, 66 a 70, 71, 76 y 143 de la Constitución Política. Estas normas fundamentalesencierran principios que pueden ser desarrollados por vía legislativa, y que de ser puestos enpractica de manera sostenida podrían significar un avance importante para la situación de losindígenas y de la nación guatemalteca.

36. La Comisión reitera a este respecto que un marco legislativo favorable no es suficiente para lapráctica del respeto y la protección de los derechos humanos de las personas y de los pueblos, esnecesario que esté acompañado de políticas y acciones estatales encaminadas a desarrollar eimplementar lo prescrito por la ley interna y el derecho internacional. Tal como sostiene elEstado en sus comentarios, este marco institucional debe determinar políticas y acciones no sólogubernamentales sino compartidas con la Nación, en la que se incluyen todos los pueblos demanera participativa real, con el consiguiente efecto de generar políticas públicas en ese sentido.

37. Las principales normas promulgadas en Guatemala en los ultimos años y que dicen relacióncon derechos de los pueblos indígenas son las siguientes:

25 En sus observaciones al proyecto del informe, el Estado indicó que:no acepta que dicho abstencionismo haya estado determinado por la escasa campañn informativa delgobierno, una débil acción educativa del Estado ni por la incapacidad de convocatoria y movilización de losactores políticos. Debe señalarse como determinante, que fueron estos últimos, desde su condición degobernantes por un lado y su condición de ex insurgentes por el otro, quienes en aprovechamiento espuriodel tema, deslegitimaron el proceso provocando incredulidad y desinterés en la población, muy proclive alabstencionismo.Adicionalmente, el Estado “considera los harramientos jurídico-formales siempre necesarias, desde luego,si los órganos competentes responsables de su proposición y sanción, están enterados de las prácticas deinterculturalidad, como resultados reales y positivos que sirvan de insumo a la conformación de dichasherramientas legales”. Sobre este tema, el Estado indicó finalmente que, “ya no debe haber mucho quedebatir y sí mucho por hacer, si se quiere iniciar un verdadero proceso a favor del reconocimiento de losderechos de los pueblos indígenas”.

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1. Creación de Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI)26

38. En el primer considerando de la norma se establece que el Estado de Guatemala estáconformado por una sociedad multiétnica, multilingüe y pluricultural. En su artículo tercero seseñala que la filosofía de la educación bilingüe se sustenta en la coexistencia de varias culturas eidiomas en el país, orientado a fortalecer la unidad en la diversidad cultural de la naciónguatemalteca.

2. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, de laOrganización Internacional del Trabajo27

39. Esta ratificación tiene una importancia especial pues el artículo 46 de la Constitución de laRepública de Guatemala consagra la preeminencia de los tratados y convenciones en materia dederechos humanos ratificados por Guatemala sobre el derecho interno, como es el caso delConvenio 169. Debe recordarse que la O.I.T. declaró expresamente que éste convenio es uninstrumento internacional de derechos humanos.

3. Ley de dignificación y promoción integral de la mujer28

40. El artículo del cuerpo legal establece que la ley se basa en el reconocimiento del carácterpluricultural y multilingüe de la Nación guatemalteca y se fundamenta en los principiosconstitucionales de respeto por la libertad, la igualdad, la vida humana y la igualdad ante la ley.29

Al definir discriminación contra la mujer, el artículo dos señala que es toda distinción, exclusión,o restricción basada en el sexo, etnia, edad y religión, entre otros, que tenga por objeto o de comoresultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce, o ejercicio de sus derechos sociales eindividuales consignados en la Constitución Política de la República y otras leyes,independientemente de su estado civil, sobre la base de igualdad del hombre y la mujer, de losderechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas políticas, laboral, económica,ecológica, social, cultural y civil o en cualquier otra.

41. En el artículo 9 establece que el Estado garantiza a las mujeres la educación nacional encondiciones de equidad, en todas las etapas del proceso educativo y favorecerá el respeto yvaloración de las identidades culturales sin afectar la unidad de la nación. La letra c) de la normaestablece que el Sistema Educativo Nacional se obliga a proporcionar a las estudiantes indígenas,la opción de continuar utilizando en el ámbito escolar, la indumentaria y atuendos que lescorresponde por su pertenencia cultural.

42. Además, en los artículos 19, 20, 23 y 27 se establecen algunas normas relevantes para losindígenas en relación con la implementación de mecanismos específicos en la esfera de cultura ylos medios de comunicación social, en la esfera económica y del poder político, y para elcumplimiento de la ley. 26 Acuerdo gubernativo 726-95. Presidencia de la República, publicado en el Diario de Centro América el 8de febrero de 1996.27 Ratificado el 5 de junio de 1996 y en vigencia en Guatemala desde junio de 1997.28 Decreto 7-99, publicado en el Diario de Centro América el 9 de abril de 1999.29 Los objetivos de la ley son: a) Promover el desarrollo integral de la mujer y su participación en todos losniveles de la vida económica, política y social de Guatemala, b) Promover el desarrollo de los derechosfundamentales que con relación a la promoción y dignificación de la mujer, se encuentran establecidos enla Constitución Política de la República, las convenciones internacionales de derechos humanos de lasmujeres, y los planes de acción emanados de las conferencias internacionales sobre temática de la mujer,correspondiendo tal promoción a las instituciones públicas y privadas en lo que fueren aplicables.

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4. Creación de la Defensoría de la Mujer Indígena30

43. Su objetivo es atender “las particulares situaciones de vulnerabilidad, indefensión ydiscriminación de la mujer indígena, para lo cual deberá promover las acciones de la defensa ypleno ejercicio de sus derechos”.

f. Derechos económicos, sociales y culturalesde los pueblos indígenas

44. Comisión lamenta tener que repetir aquí en este informe lo que manifestó en elcorrespondiente de 1993, sobre que el capítulo respectivo sobre los derechos económicos ysociales muestra las discriminatorias y deplorables condiciones de vida de los pobres deGuatemala, población constituida masivamente por los indígenas guatemaltecos. Prácticamentela totalidad de la población indígena está debajo de la línea de pobreza con las implicanciasrespectivas en cuanto a su situación de servicios de educación, salud, analfabetismo, serviciossanitarios, empleo, situación de la mujer y de los niños. Según informes del Sistema de NacionesUnidas en Guatemala el 90% de la población rural se encuentra en situación de pobreza y un 69%en estado de indigencia.31

45. Es necesario destacar que la economía guatemalteca se basa en la agricultura.32 Según elMinisterio de Agricultura, Ganadería y Alimentación de Guatemala, el 96% de los productoresrurales guatemaltecos, mayoritariamente indígenas, explota sólo el 20% de la tierra agrícola y secaracterizada como un sector de infrasubsistencia o subsistencia, es decir que su producción esnormalmente inferior o apenas la necesaria para el consumo familiar. Esto provoca queimportantes sectores de la población migren temporalmente desde las tierras altas a la costa paratrabajar en la empresas agroexportadoras.

46. Las empresas agroexportadoras se ubican principalmente en las tierras ricas y planas de lacosta y en zonas de transición de la montaña a la costa y constituyen una fuente de empleoasalariado, temporal y mal pagado del campesinado sin tierra y del campesinado productor a nivelde infrasubsistencia.33 En épocas de cosecha, todos los años bajan a esa zona varios centenares de 30 Acuerdo Gubernativo 525-99, Presidencia de la República, publicado en el Diario Centro de Américacon fecha 20 de julio de 1999.31 La Comisión en el informe anual de 1993 remarcó que las diferencias en el goce efectivo de los derechoseconómicos, sociales y culturales en Guatemala eran abismales y discriminaban efectivamente contragrandes sectores de la población y en particular contra los guatemaltecos Mayas, asi mismo en esaoprtunidad sostuvo que la indivisibilidad de estos derechos de los derechos civiles y políticos quedabaevidenciada especialmente en la situación guatemalteca. La desigual distribución del ingreso, de losservicios esenciales y de la propiedad de fundos; y la falta de respeto a la propiedad de los campesinos yMayas eran las manifestaciones más exacerbadas de esa problemática.32 La agricultura de exportación y la de autoconsumo y para los mercados locales, son las dos formasrepresentativas de la agricultura en Guatemala.33 En el informe anual de 1994, la Comisión expresó que las leyes laborales en Guatemala y en especial enlas zonas rurales eran violadas masivamente sin que existieran organismos eficaces, sea administrativos ojudiciales que facilitaran la aplicación de la ley y la solución pacífica de los conflictos. Asimismo en elinforme anual de 1996 se expresó que a pesar que la ley establecía un salario mínimo -insuficiente-, nosiempre se cumplía con dicha disposición, en especial en la zona rural, además las normas de salud y deseguridad laboral se consideraban indecuadas y que tampoco se cumplían. En aquella oportunidad elComité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas manifestó que estaba“profundamente perturbado por la inobservancia clara y manifiesta de la legislación laboral, por lasalarmantes informaciones acerca de la impunidad de los empleadores y por el incumplimiento de las

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miles de trabajadores indígenas, los cuales realizan sus tareas en general bajo condicioneslaborales ilegales, con salarios menores que el básico legal, y en pésimas condiciones de vida yhabitación; y bajo contínuos ataques a sus intentos de sindicalizarse. La Comisión comprobórepetidas veces, la debilidad del aparato del Estado en hacer respetar los derechos de lostrabajadores migrantes internos, en su mayoría indígena.

47. La población indígena está asentada en tierras altas, de baja productividad, sobreexplotadas,caracterizadas por la estructura del minifundio. Sin embargo y a pesar de ello, los pequeños ymedianos agricultores producen más de una cuarta parte del café centroamericano y un 35% delas exportaciones agrícolas no tradicionales.

Porcentaje de productores según tipo y porcentaje de la tierra agrícola que explotan:

tipo de productores % del total de productores % tierra agrícola

de infrasubsistencia 37, 00 3,0de subsistencia 59,00 17,0excedentarios 3,85 10,0comerciales 0,15 70,0.34

48. Alimentación insuficiente, extrema pobreza e inexistencia de políticas de salud preventivasson las causa de los problemas de salud de la población indígena en Guatemala. La principalescausas de las enfermedades y problemas de salud de la población indígena se originan en lascondiciones de sanidad ambiental de las comunidades y en las condiciones laborales de losasalariados agrícolas.35

49. El 80% de los médicos en Guatemala se encuentran en la región metropolitana. Las zonasrurales donde se vive la mayoría de la población y donde se concentran los grupos de mayorriesgo son atendidas por auxiliares de enfermería, técnicos de salud rurales, comadronas ypromotores voluntarios de salud comunitaria.36

50. La Comisión nota con satisfacción que el Ministerio de Educación de Guatemala estárealizando esfuerzos a nivel nacional para desarrollar políticas destinadas a ampliar la cobertura yla calidad de la educación y a modernizar la institucionalidad del sector.

51. Según un informe del Programa EPT en Guatemala “la educación constituye un renglón deprimer orden para el desarrollo social y la educación primaria continúa siendo las másapoyada”.37 Sin embargo, en el mismo informe se indica que en 1998 de 656.721 niños y niñascon edad para cursar educación preprimaria, párvulos y bilingüe, sólo se atendió al 37,4% a nivelnacional y en la zona rural sólo a 31 de cada 100 educados.

52. La cobertura de la educación primaria aumentó significativamente entre los años 1989 y 1998en un 8,5% (tasa neta) implicando una mayor uniformidad a nivel nacional.38 En relación con la normas sobre salarios mínimos, condiciones de trabajo y sindicación, sobre todo porque afectan a personasempleadas en un gran número de los sectores agrícolas.34 MINUGUA, La situación de los compromisos relativos a la tierra.35 Afecciones respiratorias, desnutrición y anemia, enfermedades gastrointestinales y paludismo. IDIES,1995.36 Organización Panamericana de la Salud, Perfil de salud 1999 (2000).37 Ministerio de Educación, “Programa Educación para Todos”, 1999.38 PNUD, Guatemala, 1999.

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educación media continúa siendo impartida principalmente en el departamento que corresponde ala ciudad capital, donde estudian el 65% del ciclo básico y 86% del ciclo diversificado.

53. De acuerdo con el informe “ Rostro Rural del Desarrollo Humano”,39 la tasa de analfabetismoen 1998 era a nivel nacional de 31,7% de los mayores de 14 años y en el área rural de un 40%.Sibien descendió cerca de un 7% entre 1994 y 1998, continúa siendo una de las más altas deAmérica. El mismo informe señala que los obstáculos a la tarea alfabetizadora y educativa básicarelacionados con la ruralidad (dificultad de acceso y dispersión poblacional) han sido másimportantes que los que resultan de la distancia cultural y lingüistica.

54. La Comisión considera que si bien el Estado ha implementado acciones encaminadas aampliar la cobertura y la calidad de la educación en Guatemala, éstas no han sido de la magnitudque la situación general y en particular la discriminación con especto a las zonas rurales indígenasrequiere, tal como además se comprometió el Estado en los acuerdos de paz y en el programa dedesarrollo del actual gobierno.

g. Derecho de propiedad sobrela tierra de los indígenas

55. Como señala el Acuerdo sobre aspectos económicos:

Guatemala requiere de una reforma del marco jurídico del agro y de un desarrolloinstitucional en el área rural que permita poner fin a la desprotección y el despojo que hanafectado a los campesinos y, en particular, a los pueblos indígenas; que permita la plenaintegración de la población campesina a la economía nacional; y que regule el uso de latierra en forma eficiente y ecológicamente sostenible de acuerdo a las necesidades deldesarrollo. Con este fin y tomando en cuenta en todos los casos las disposiciones delAcuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.40

56. La sociedad indígena se estructura en base a su relación profunda con la tierra, y enGuatemala ello significa una porción importante del territorio, donde los indígenas viven ytrabajan desde épocas ancestrales. Sin embargo, como se señaló anteriormente muy pocos y noprecisamente los indígenas, son los dueños de la mayoría de la tierra productiva en Guatemala.En 1988 el episcopado guatemalteco manifestaba en su carta el clamor de la tierra:

Nadie puede negar la excesiva desigualdad existente en nuestros días en cuanto a latenencia de la tierra. El problema agrario guatemalteco se mide actualmente en la sólaconsideración del latifundio y del minifundio, al margen de los cuales se sitúa la granmayoría de campesinos que no poseen un pedazo de tierra.

57. A la desigual distribución de la tierra se suma actualmente un estado de incerteza jurídica entorno al derecho sobre la propiedad raíz en particular la de las comunidades indígenas, que lashace particularmente vulnerables y proclive a conflictos y violaciones de derechos. En la mayoríade los casos, las comunidades indígenas poseen títulos de propiedad no reconocidos por elderecho común, o que conflictúan con otros títulos, o que no están plenamente registrados yreconocidos. Se suma a esas dificultades el que los tribunales desconocen en algunos casos losderechos que emanan de su posesión y uso ancestral, y que no reconocen las normas del derecho

39 PNUD, Guatemala, 1999.40 Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria.

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consuetudinario indígena. Eso impide o cercena sensiblemente su capacidad de hacer valer susderechos, así como el reconocimiento de la posesión ancestral de sus territorios.

58. Al respecto es necesario considerar las siguientes normas vigentes en el Estado de Guatemala:

Convenio 169 de la OIT, artículo 14:

1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesiónsobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberántomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierrasque no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenidotradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A esterespecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y delos agricultores itinerantes.

2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar lastierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protecciónefectiva de sus derechos de propiedad y posesión.

3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídiconacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblosinteresados.”

Constitución de la República:

Artículo 67. Protección a las tierras y las cooperativas agrícolas indígenas. Las tierras delas cooperativas, comunidades indígenas o cualesquiera otras formas de tenencia comunalo colectiva de propiedad agraria, así como el patrimonio familiar y vivienda popular,gozarán de protección especial del Estado, asistencia crediticia y de técnica preferencial,que garanticen su posesión y desarrollo, a fin de asegurar a todos los habitantes una mejorcalidad de vida.

Las comunidades indígenas y otras que tengan tierras que históricamente les pertenecen yque tradicionalmente han administrado en forma especial, mantendrán ese sistema.

Articulo 68. Tierras para comunidades indígenas. Mediante programas especiales ylegislación adecuada, el Estado proveerá de tierras estatales a las comunidades indígenasque las necesiten para su desarrollo.

59. Asimismo, entre los compromisos adquiridos por el Estado en los acuerdos de paz, ratificadospor el actual mandatario como acuerdos de Estado, se estableció la necesidad de desarrollarmedidas legislativas y administrativas para el reconocimiento, titulación, protección,reivindicación, restitución y compensación de los derechos relativos a la tierra de los pueblosindígenas:

Los derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas incluyen tanto la tenenciacomunal o colectiva, como la individual, los derechos de propiedad, de posesión y otrosderechos reales, así como el aprovechamiento de los recursos naturales en beneficio delas comunidades, sin perjuicio de su hábitat. Es necesario desarrollar medidas legislativasy administrativas para el reconocimiento, titulación, protección, reivindicación,restitución y compensación de estos derechos.

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La desprotección de los derechos relativos a la tierra y recursos naturales de los pueblosindígenas es parte de una problemática muy amplia que se debe entre otras razones a quelos campesinos indígenas y no indígenas difícilmente han podido legalizar sus derechosmediante titulación y registro. Cuando excepcionalmente han podido legalizar susderechos, no han tenido acceso a los mecanismos legales para defenderlos. Al no serexclusiva de la población indígena, aunque ésta ha sido especialmente afectada, estaproblemática deberá abordarse al tratarse el tema "Aspectos socioeconómicos y situaciónagraria", como parte de las consideraciones sobre reformas en la estructura de la tenenciade la tierra.

Sin embargo, la situación de particular desprotección y despojo de las tierras comunales ocolectivas indígenas merece una atención especial en el marco del presente acuerdo. LaConstitución de la República establece la obligación del Estado de dar protecciónespecial a las tierras de cooperativas, comunales o colectivas; reconoce el derecho de lascomunidades indígenas y otras a mantener el sistema de administración de las tierras quetengan y que históricamente les pertenecen; y contempla la obligación del Estado deproveer de tierras estatales a las comunidades indígenas que las necesiten para sudesarrollo.

Reconociendo la importancia especial que para las comunidades indígenas tiene surelación con la tierra, y para fortalecer el ejercicio de sus derechos colectivos sobre latierra y sus recursos naturales, el Gobierno se compromete a adoptar directamente,cuando es de su competencia, y a promover cuando es de la competencia del organismolegislativo o de las autoridades municipales, las medidas abajo mencionadas, entre otras,que se aplicarán en consulta y coordinación con las comunidades indígenas concernidas.

El Gobierno adoptará o promoverá medidas para regularizar la situación jurídica de laposesión comunal de tierras por las comunidades que carecen de títulos de propiedad,incluyendo la titulación de las tierras municipales o nacionales con clara tradicióncomunal. Para ello, en cada municipio se realizará un inventario de la situación detenencia de la tierra.41

60. En relación con la tenencia de la tierra y uso y administración de los recursos naturales elgobierno se comprometió a reconocer y garantizar el derecho de acceso a tierras y recursos queno estén exclusivamente ocupados por las comunidades, pero a las que éstas hayan tenidotradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia (servidumbres, talescomo paso, tala, acceso a manantiales, etc., y aprovechamiento de recursos naturales), así comopara sus actividades espirituales; reconocer y garantizar el derecho de las comunidades departicipar en el uso, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sustierras; obtener la opinión favorable de las comunidades indígenas previa la realización decualquier proyecto de explotación de recursos naturales que pueda afectar la subsistencia y elmodo de vida de las comunidades. Otorgar a las comunidades afectadas una indemnizaciónequitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de estas actividades; y adoptar, encooperación con las comunidades, las medidas necesarias para proteger y preservar el medioambiente.

61. Respecto de la restitución de tierras comunales y compensación de derechos y reconociendoel Gobierno la situación de particular vulnerabilidad de las comunidades indígenas, porque hansido históricamente víctimas de despojo de tierras, el Gobierno se comprometió a instituir 41 Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, 1995.

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procedimientos para solucionar las reivindicaciones de tierras comunales formuladas por lascomunidades, para restituir o compensar dichas tierras y, en particular, a adoptar o promover lassiguientes medidas: Suspender las titulaciones supletorias para propiedades sobre las cuales hayreclamos de derechos por las comunidades indígenas; suspender los plazos de prescripción paracualquier acción de despojo a las comunidades indígenas; y, cuando los plazos de prescripciónhayan vencido anteriormente, establecer procedimientos para compensar a las comunidadesdespojadas con tierras que se adquieran para el efecto. Además, se comprometió a tomar lasmedidas necesarias, sin afectar la pequeña propiedad campesina, para hacer efectivo el mandatoconstitucional de proveer de tierras estatales a las comunidades indígenas que las necesiten parasu desarrollo.

62. Para facilitar la defensa de los derechos de las comunidades indígenas y proteger lascomunidades eficazmente, el Gobierno se comprometió a adoptar o promover las siguientesmedidas: desarrollar normas legales que reconozcan a las comunidades indígenas laadministración de sus tierras de acuerdo con sus normas consuetudinarias; promover el aumentodel número de juzgados para atender los asuntos de tierras y agilizar procedimientos para laresolución de dichos asuntos; instar a las facultades de ciencias jurídicas y sociales alfortalecimiento del componente de derecho agrario en las currícula de estudio, incluyendo elconocimiento de las normas consuetudinarias en la materia; crear servicios competentes deasesoría jurídica para los reclamos de tierras; proveer gratuitamente el servicio de intérpretes a lascomunidades indígenas en asuntos legales; promover la más amplia divulgación dentro de lascomunidades indígenas de los derechos agrarios y los recursos legales disponibles; y, eliminarcualquier forma de discriminación de hecho o legal contra la mujer en cuanto a facilitar el accesoa la tierra, a la vivienda, a créditos y a participar en los proyectos de desarrollo.

63. Los compromisos mencionados han sido prácticamente incumplidos por el Estado. No se hadictado la legislación necesaria para otorgar a las comunidades indígenas la debida protecciónlegal de sus tierras, no se las ha proveido de tierras estatales. Se han realizado esfuerzos a travésde CONTIERRA42 para asesorar y otorgar asistencia legal a campesinos, trabajadores agrícolasy/o a sus organizaciones en la resolución de conflictos, lográndose disminuir la tensión en losconflictos de tierras en los casos que ha atendido, particularmente en el Petén.43 Sin embargo, elalto nivel de conflictividad en torno a la tierra generado por la inexistencia de un registronacional, los despojos de que han sido víctimas las comunidades indígenas, la sobreexplotaciónde sus tierras, requiere del Estado Guatemalteco un mayor esfuerzo para lograr los objetivospropuestos en los acuerdos de paz.

64. MINUGUA al respecto ha señalado en el informe de verificación sobre la situación de loscompromisos relativos a la tierra;

La ausencia de legislación que permita el pleno reconocimiento de los derechos de lascomunidades indígenas a mantener su sistema de administración de tierras, así como elincumplimiento de la obligación del Estado, consagrada en la Constitución Política, deproveer tierras estatales a las comunidades que las necesiten para su desarrollo ygarantizar su derecho a participar en el uso, administración y conservación de losrecursos naturales existentes en sus tierras, han generado situaciones de graveconflictividad social. Además, las tierras con tradición comunal o colectiva enfrentan elriesgo de ser consideradas tierras municipales, o peor aún, baldías. Adicionalmente, elGobierno se comprometió a desarrollar instrumentos legales que reconozcan a las

42 Dependencia presidencial de asistencia legal y resolución de conflictos sobre la tierra, creada en 1997.43 MINUGUA, La situación de los compromisos relativos a la tierra en los acuerdos de paz.

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comunidades indígenas la administración de sus tierras de acuerdo con sus normasconsuetudinarias.

65. En relación con la regularización de las tierras sólo se han realizado acciones dedescentralización de la información y éstas son aún deficientes. Esas deficiencias ponen enpeligro el registro histórico de adjudicaciones de tierras,44 todo ello en un país con el más altoíndice de ruralidad de América y en donde la mayoría de la población rural es indígena y viveorganizada en comunidades.

66. La Comisión considera este punto extremadamente importante en atención a que laestabilidad democrática ha dado lugar a un resurgimiento del interés de empresas o individuosexternos a las comunidades indígenas para la explotación de sus tierras y recursos naturales. Laincerteza jurídica y la debilidad del Estado para reconocer y hacer respetar los derechos indígenassobre sus tierras y recursos, está creando las condiciones no sólo para el surgimiento de conflictospor violaciones individuales sino también poniendo en riesgo el delicado sistema democrático queempieza a establecerse en Guatemala, después de tantos años de lucha fratricida.

Recomendaciones

1. En virtud del análisis precedente, la Comisión formula al Estado de Guatemala las siguientesrecomendaciones:

2. Que cumpla con todos y cada uno de los compromisos adquiridos por el Estado en los acuerdosde paz en favor de las comunidades indígenas y sus miembros contenidos en los acuerdos sobreidentidad y derechos de los pueblos indígenas, sobre aspectos socioeconómicos y situaciónagraria y sobre fortalecimiento del poder civil y función del Ejército.

3. Que sobre la base de la abundante documentación y evidencia existente, investigue, procese ysancione a todos los responsables de las masacres y violaciones a la vida, integridad y otrosderechos humanos de individuos y comunidades indígenas ocurridas durante el conflicto armado.

4. Que tome las medidas necesarias y establezca mecanismos especiales rápidos y eficaces parasolucionar conflictos de dominio, garantizar y dar certeza jurídica a las comunidades indígenasrespecto del dominio de sus propiedades; y para proveer tierras estatales a las comunidades quelas necesiten para su desarrollo, según lo establece el artículo 68 de la Constitución Política deGuatemala.

5. Que promueva el respeto de los derechos laborales de los pueblos indígenas teniendo presentelas normas pertinentes del Convenio 169 de la OIT y fiscalice el cumplimiento de la legislaciónlaboral, en especial con respecto a los trabajadores migrantes estacionales internos que setrasladan a las explotaciones de la Costa y el Sur, sancionando según lo contempla la ley a losempleadores que trasgredan las normas establecidas.

6. Que adopte a la brevedad las medidas y políticas necesarias para crear y mantener un sistemade salud preventiva y asistencial eficiente, al que puedan acceder sin dificultad todos losmiembros de las diferentes comunidades indígenas, y que aproveche los recursos medicinales ysanitarios propios de las culturas indígenas. Que provea los medios a dichas comunidades paramejorar las condiciones de sanidad ambiental, incluyendo servicios de agua potable y desagües.

44 Id.

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7. Que profundice políticas de mejoramiento cualitativo e inversión social en las zonas ruralespara garantizar a los pueblos indígenas igualdad de oportunidades y el acceso a servicioseducativos de nivel primario y secundario; mejorando la eficiencia interna y reduciendo elanalfabetismo alli imperante.

8. Que tome medidas positivas en lo educativo, legislativo y de todo tipo respecto a la poblaciónen general, a fin de reducir la división y discriminación en particular por diferencias étnicas;lograr la igualdad de oportunidades; reducir los estereotipos y desconfianzas; y reestablecer elderecho a la dignidad sin discriminaciones para todos los y las miembros de la ciudadaníaguatemalteca.

67. Es pertinente notar y valorar que, en relación a las recomendaciones 4 y 5 específicamente, elEstado señalo en sus observaciones al proyecto de informe que:

En tal sentido, si bien se reconoce la ausencia de desarrollo legislativo a favor de lospueblos indígenas, se aceptan plenamente las recomendaciones de la Comisión, queenfatiza[n] la adopción de mecanismos rápidos y eficaces para garantizar el derecho a lapropiedad indígena y la provisión de tierras a sus comunidades, el respeto a los derechoslaborales, salud preventiva y asistencial, inversión social que garantice la igualdad deoportunidades y la reducción de la discriminación y la exclusión.

CAPÍTULO XII

LOS DERECHOS DEL NIÑO

1. Solamente a partir de la firma de la paz, la juventud del país ha podido escapar de la sombraconstante del conflicto armado -un conflicto que cobró muchas víctimas entre los niños y causó amuchos de los que sobrevivieron grandes penurias, sufrimientos y dolor. La paz es una condiciónprevia esencial para que los niños de Guatemala sean capaces de ejercer su derecho básico dedesarrollarse y realizar todo su potencial.

2. Se estima que más de la mitad de la población guatemalteca es menor de 18 años de edad y quela mayoría de la juventud del país pertenece a alguno de sus pueblos indígenas.1 La juventudrepresenta a la vez una mayoría de la sociedad guatemalteca y su esperanza de construir el“régimen de libertad personal y de justicia social fundado en el respeto de los derechosesenciales” de toda persona, establecido como el objetivo de la Convención Americana. Losacuerdos de paz deben servir como un compromiso con la niñez del país de redoblar los esfuerzospara resolver las causas que provocaron el conflicto y los problemas que éste creó, con el fin degarantizar una paz que sea verdaderamente firme y duradera.

3. El presente capítulo se centra en un asunto que es fundamental para la situación de la niñezguatemalteca: la falta de medidas jurídicas e institucionales adecuadas para su protección. Enprimer lugar, es ampliamente reconocido que el marco jurídico actualmente vigente con respectoa los menores es notablemente deficiente en diversos aspectos. Aunque, en realidad, en 1996 elCongreso aprobó un nuevo Código de la Niñez y la Juventud, que fue publicado, su puesta en

1 Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado (ODHA), Informe 1999: Situación de la niñez enGuatemala (2000), pág. 25.

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vigencia se ha suspendido repetida e indefinidamente.2 Las deficiencias de la actual estructuranormativa debilitan aún más los débiles mecanismos institucionales que existen.

4. En segundo lugar, las deficiencias que caracterizan a la administración de justicia en términosgenerales implican que los derechos de los niños son vulnerables al abuso, al cual no se respondecon la investigación, el enjuiciamiento y el castigo apropiados. Además de la impunidad queexiste con respecto a las violaciones contra los niños, no se otorga a los menores que sonsometidos al sistema judicial por razones de abandono, abuso o delincuencia las medidas deprotección necesarias para salvaguardar sus derechos. El Procurador de los Derechos Humanosha advertido que:

[E]l Sistema de Justicia vigente para Menores, hasta la fecha se constituye en un brazoestatal que incurre en violaciones a los derechos humanos de niños, niñas y jóvenes que aél acceden –tanto en calidad de víctimas como de transgresores--, dicho Sistema deJusticia ampara su accionar en una ley obsoleta redactada de acuerdo a los lineamientosde la doctrina de la situación irregular, encontrándose en contradicción con los principiosde protección integral contenidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre losDerechos del Niño.3

a. Marco jurídico

1. Legislación interna

5. Los artículos 1 y 2 de la Constitución afirman que el Estado está organizado para proteger a lapersona y a la familia y deberá garantizar el derecho a “la vida, la libertad, la justicia, laseguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona”. En el ámbito penal, el artículo 20establece que los menores de edad que transgredan la ley son inimputables. “Su tratamiento debeestar orientado hacia una educación integral propia para la niñez y la juventud”. Deben seratendidos por instituciones y personal especializado, y no pueden ser recluidos en facilidadesdestinadas para adultos. El Título II, capítulo II establece, en su primera sección, medidas deprotección para la familia. El artículo 47, por ejemplo, prevé la protección social, económica yjurídica de la familia. El artículo 50 establece que todos los niños son iguales ante la ley y elartículo 51 establece que el Estado deberá proteger la “salud física, mental y moral” de los niños.La cuarta sección del capítulo establece el derecho a la educación y dispone específicamente quela educación primaria es obligatoria y gratuita. En relación al ámbito laboral, el artículo 102(l)estipula que “[l]os menores de catorce años no podrán ser ocupados en ninguna clase de trabajo,salvo las excepciones establecidas por ley. Es prohibido ocupar a menores en trabajosincompatibles con su capacidad física o que pongan en peligro su formación moral”.

2 El Decreto No. 78-96 que incluye el texto del Código nuevo suspendido, reconoce en su primerconsiderandum que el Código de Menores que sigue en vigencia:ha dejado de responder a las necesidades de regulación jurídica en materia de la niñez y la juventud y quees necesaria una transformación profunda de la ley para proveer a los distintos órganos del Estado y a lasociedad en su conjunto de un cuerpo jurídico que oriente adecuadamente el comportamiento y acciones enfavor de tan importante sector social, conforme lo estable la Constitución y los convenios internacionalesen materia de derechos humanos suscritos por Guatemala.3 Procurador de los Derechos Humanos, Informe Circunstanciado 1999 (2000), pág. 166.

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6. El régimen jurídico aplicable a los menores, definidos como todas las personas menores de 18años de edad,4 está consagrado en el Código de Menores de 1979. Como ya se mencionó, esteCódigo debía haber sido reemplazado en 1996, pero se ha suspendido indefinidamente la entradaen vigencia del nuevo Código. Una de las razones por las que se promulgó el nuevo Código fuela necesidad de armonizar la legislación guatemalteca con la Convención de las Naciones Unidassobre los Derechos del Niño, que Guatemala ratificó en mayo de 1990. Al revisar el primerinforme de Guatemala bajo la Convención sobre los Derechos del Niño, justamente antes de lafirma de la paz, el Comité de los Derechos del Niño expresó una profunda preocupación porqueel Código vigente contiene disposiciones que son incompatibles con el tratado y, además, nocontempla todos los derechos reconocidos en ese instrumento.5

7. El Código vigente se ha caracterizado por contravenir, no solamente la Convención sobre losDerechos del Niño, sino también la Constitución, entre otras cosas porque ésta prevé la primacíade los tratados internacionales sobre derechos humanos vigentes en Guatemala sobre otras leyesinternas.6 Entre los aspectos identificados como los más problemáticos están, entre otros: que sebasa en la doctrina anacrónica de la “situación irregular”, que caracteriza al niño como un sujetopasivo e incompetente, en contraposición a la doctrina de la “protección integral”, sobre la que sebasa la Convención sobre los Derechos del Niño; el hecho de que los jueces están autorizadostanto a investigar como a dictar sentencia en casos relacionados con menores; la ausencia dedisposiciones que exijan que se proporcione asesoría legal o interpretación en procedimientoscontra menores; y la mezcla de las medidas aplicables a los niños que son víctimas con aquellasaplicables a los menores que han transgredido la ley.7

8. En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado destacó que comparte el criterio de laComisión respecto que el Código vigente “contiene normas que contravienen las más recientesdisposiciones, aceptadas y ratificadas a nivel internacional por el Estado en esta materia”, yconsidera que los esfuerzos en marcha hacía la adopción de un nuevo código “representan unintento significativo por hacer congruente el derecho interno con las nuevas tendencias” delderecho internacional aplicable. También mencionó que, respecto a las medidas adoptadas paraacelerar el examen de las acusaciones formuladas contra menores, actualmente se dispone devarias instituciones destinadas a atender este aspecto, por ejemplo, los Tribunales de Menores y laFiscalía de Menores, y que la Procuraduría de Menores de la Procuración General de la Nación daseguimiento a casos de violación a los derechos humanos en los cuales se señala como víctimas amenores de edad. En la esfera de la política pública, informó que actualmente están por crearseComisiones de la Niñez y Adolescencia en el seno de los Consejos de Desarrollo, que funcionanen los ámbitos municipales, departamentales y regionales. Este desarrollo representa unaoportunidad interesante de incorporar el principio de la protección integral del niño en la políticapública al nivel local, y la Comisión espera recibir información más específica sobre el mandato ylas pautas que ordenarán el trabajo de dichas Comisiones.

9. Los acuerdos de paz reflejan algunos compromisos positivos a favor de la protección de losderechos del niño, cuya plena implementación daría lugar a avances importantes. De maneraespecial, el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos establece el compromiso del Estado de 4 Véase Código Civil de Guatemala, artículo 8 (que indica que la mayoría de edad es a los 18 años); véasetambién Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, artículo 1 (que define al niñocomo todo ser humano menor de 18 años de edad).5 Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, Observaciones Concluyentes, párrafo 12.6 Véase Luis Felipe Polo, Mónica Melgar G., Maribel Echeverría, Análisis Comparativo del Código deMenores con la Convención sobre los Derechos del Niño y la Constitución Política de la República deGuatemala (Instituto de Investigaciones de la Universidad Rafael Landívar, UNICEF 1999).7 Id.

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ampliar la cobertura de la educación y de garantizar que todos los niños entre 7 y 12 años de edadtengan acceso por lo menos a tres años de escolaridad para el año 2000. Con relación a esteAcuerdo y al Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, se pone especialénfasis en la necesidad de proporcionar educación bilingüe en las comunidades rurales. Conrespecto a la salud, el Estado se comprometió a reducir los índices de mortalidad maternoinfantila la mitad para el año 2000. En el área del trabajo, el Estado se comprometió a promover unalegislación laboral protectora y a mejorar los servicios de inspección laboral, prestando particularatención a los trabajadores vulnerables, como los niños. A pesar de que ha habido mejoras enalgunas áreas, por ejemplo, los incipientes esfuerzos con respecto a la educación bilingüe y unareforma parcial de la legislación laboral, aún no se ha cumplido con estos objetivos básicos.8

2. Derecho internacional

10. El artículo 19 de la Convención Americana dispone que “[t]odo niño tiene derecho a lasmedidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedady del Estado”. En consecuencia, además de las medidas que un Estado Parte debe adoptar envirtud de los artículos 1 y 2 de la Convención Americana para garantizar que todas las personassujetas a su jurisdicción, adultos y niños por igual, puedan ejercer sus derechos protegidos, laimplementación del artículo 19 exige la adopción de medidas específicas destinadas a laprotección de la niñez.9 De conformidad con el artículo 27 de la Convención, esta obligación debrindar protección especial no puede suspenderse bajo ninguna circunstancia. En vista de laespecial vulnerabilidad de los niños en razón de su condición e incapacidad de obtener laprotección de sus propios derechos, la Convención Americana incluye además disposicionesexpresas para su protección también con relación a derechos específicos, por ejemplo, en losartículos 4(5), 5(5), 17(4) y 18.

11. El Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos,Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), en el cual Guatemala pasó a ser Parte el 5 deoctubre de 2000, dispone algunas medidas que tienen especial importancia con respecto a losderechos de los niños, particularmente en lo concerniente a los temas conexos de la educación yel trabajo. El artículo 13 reconoce el derecho de toda persona a la educación y, especialmente, ala educación primaria, que es obligatoria y asequible a todos gratuitamente. El artículo 7establece el derecho a condiciones de trabajo justas, equitativas y satisfactorias y, con respecto alos menores, exige que las Partes prohiban cualquier trabajo que ponga en peligro su salud, suseguridad o su moral y garanticen que el trabajo esté subordinado a las disposiciones sobreeducación obligatoria.

12. Como se mencionó, Guatemala ha sido Parte en la Convención de las Naciones Unidas sobrelos Derechos del Niño desde 1990, habiendo sido el sexto Estado que ratificó ese tratado.Conjuntamente, el artículo 19 de la Convención Americana y la Convención sobre los Derechosdel Niño forman parte de un cuerpo de leyes global a nivel internacional para la protección delniño, y los términos específicos de ésta contribuyen a la interpretación de aquel.10 En virtud delartículo 2 de la Convención sobre los Derechos del Niño, las Partes se comprometen a respetar el

8 Véase MINUGUA, Quinto Informe; Suplemento al cuarto informe sobre la verificación de los acuerdosde paz de Guatemala, “Síntesis del estado de cumplimiento de los compromisos calendarizados en elAcuerdo sobre Cronograma”, págs. 25-34.9 Véase, en general, Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Mónaco y Vicario contraArgentina, Com. No. 400/1990, Decisión del 3 de abril de 1995, párrafo 10.5.10 Véase, en general, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Villagrán Morales y otros,sentencia del 19 de noviembre de 1999, Ser. A No. 63, párrafos 194, 196.

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conjunto global de derechos reconocidos en ese instrumento con respecto a cada niño sujeto a sujurisdicción, sin distinción en cuanto a la posición económica, actividades, opiniones o creenciasdel niño, sus padres o sus representantes legales. Los Estados Parte deben también proteger aestas personas contra cualquier discriminación o castigo basado en tales fundamentos. El artículo3 define el principio supremo de la Convención de que, en todas las acciones relativas a los niños,“una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”.Complementando los derechos y deberes de los padres o representantes legales, el Estado tiene laresponsabilidad de garantizar al niño la protección y el cuidado necesarios para su bienestar, através de la adopción de medidas de orden legislativo, administrativo y otras necesarias paraimplementar los compromisos de la Convención. El Estado firmó el 7 de septiembre de 2000 losProtocolos Facultativos de esta Convención, los cuales se encuentran en proceso de consulta parasu posterior aprobación por parte del organismo legislativo. La Comisión valora este paso yalienta la pronta ratificación de estos instrumentos con el fin de fortalecer aún más el marconormativo vigente.

13. Guatemala es también Parte en una serie de convenciones de la Organización Internacionaldel Trabajo relacionadas con el trabajo y los menores, de las cuales la más importante es laConvención 138, que define las edades mínimas para las categorías básicas de empleo. Elobjetivo de esta Convención es garantizar que el trabajo esté subordinado a la conclusión de laeducación primaria y evitar que se exponga a los niños a condiciones de trabajo peligrosas.

b. Los niños y los derechos socioeconómicos

1. Los niños y la pobreza

14. En la mayoría de casos, ser joven en Guatemala significa ser pobre; los informes indican que83% de los jóvenes guatemaltecos crece en la pobreza.11 Los niños se ven afectados por estapobreza desde el momento de su nacimiento. El índice de muertes con relación a nacimientoscon vida es de 52 a 1.000, el más alto en América Central, principalmente debido a la falta deatención prenatal para la madre y/o atención durante el nacimiento.12 UNICEF informa que, en elperíodo de 1990-1999, 34% de los nacimientos fueron atendidos por un profesional de lamedicina o una partera. Esto representa una mejora de apenas 1% con respecto al período de1983-1990.13 Se informó que la incidencia de bajo peso al nacer fue de 15% para el período de1990-97, lo que refleja que la situación ha empeorado en 1% con respecto a la cifracorrespondiente a 1990.14

15. Las tasas de mortalidad infantil y de mortalidad de niños menores de cinco años han reveladoimportantes mejoras, pero continúan sobre el promedio de la región de América Latina y elCaribe, a la que corresponden los informes. La tasa de mortalidad infantil bajó con respecto a latasa de 1990 de 54 por 1.000 a 41 por 1.000 en 1998. Los promedios regionales fueron 51 y 32para esos mismos períodos.15 La tasa de mortalidad de niños menores de cinco años por cada1.000 nacimientos con vida declinó de 94 en 1990 a 52 en 1998. Los promedios regionales

11 ODHA, supra, pág. 25.12 UNICEF, “Estado Mundial de la Infancia 2000”.13 UNICEF, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Estadísticas para América Latina y elCaribe, “nacimientos atendidos por personal de salud capacitado” (2000).14 UNICEF, supra, “incidencia de insuficiencia ponderal”.15 UNICEF, supra, “tasa de mortalidad infantil por cada 1.000 nacimientos con vida”. La meta fijada paraGuatemala en el 2000 es 18. Id.

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fueron 69 y 39 para los períodos respectivos.16 Estas mejoras demuestran progreso y el potencialpara lograr avances adicionales necesarios.

16. Durante los primeros años de vida, la desnutrición es una de las principales causas de muerte.La Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado informó que la situación de desnutricióncrónica de Guatemala, que afecta a 46% de los niños entre su nacimiento y los cinco años deedad, es la peor de América Latina.17 En cuanto a lo positivo, Guatemala se encuentra sobre elpromedio regional de cobertura en la suplementación de Vitamina A, con un índice de 57%,comparado con el promedio regional de 52%. Esta suplementación es una forma poco costosa deevitar algunos problemas básicos de salud; la meta para Guatemala y para la región en el 2000 esuna cobertura de 100%.

17. El derecho del niño a medidas especiales de protección exige que el Estado tome medidaspara evitar que los menores sean objeto de violaciones y para responder con la debida diligencia acualesquiera violaciones que tengan lugar a pesar de tales medidas. El deber de prevenir seextiende a los derechos civiles y políticos, al igual que a los de orden económico, social ycultural, según se requiera.18

18. Los problemas en el sistema de entrega de documentación personal -necesaria para obtenermuchos servicios básicos- continúan afectando a un porcentaje significativo de la población.19

Ésta es un área en la que se ha logrado avances importantes, particularmente con respecto a losrefugiados que han regresado, y con relación a la cual un progreso adicional es eminentementeposible y necesario. Las deficiencias que persisten con relación a la documentación deidentificación tienen especial importancia en lo referente al asunto de adopción y trata de niños,que se analizará más adelante.

19. El artículo 27(1) de la Convención sobre los Derechos del Niño reconoce el derecho “a unnivel de vida adecuado para [el] desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social” del niño. Sibien la Convención Americana y la Convención sobre los Derechos del Niño reconocen que laresponsabilidad primordial corresponde necesariamente a la familia, estos instrumentos disponenque los niños en especial situación de riesgo merecen y requieren medidas de protección legal delEstado.20 El artículo 27(3) de la Convención sobre los Derechos del Niño dispone expresamenteque los Estados deberán, “de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios,adoptar[] medidas apropiadas para ayudar a los padres … y, en caso necesario, proporcionaránasistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuarioy la vivienda”.

20. En consecuencia, como ha indicado la Comisión en otros contextos, el Estado tiene laobligación, según sus medios, de “intervenir para proveer las necesidades básicas de los niñoscuando su familia no se encuentran en condiciones para hacerlo, antes de que los niños se veanobligados a desplazarse hacia la calle por falta de techo, o por la necesidad de buscar dinero, a

16 UNICEF, supra, “tasa de mortalidad de niños menores de cinco años por cada 1.000 nacimientos convida”. La meta fijada para Guatemala en el 2000 es 31. Id.17 ODHA, supra, pág. 11.18 Véase Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Comentario General 17, párrafo 3,reimpreso en Recopilación de las observaciones generales y recomendaciones generales adoptadas porórganos de derechos humanos creados en virtud de tratados, HRI/GEN/1/Rev.3, 15 de agosto de 1997.19 Véase los capítulos X y XIV, supra, relativos a los derechos políticos y los derechos de los desarraigadosdurante el conflicto.20 Véase, en general, Marc Bossuyt, Guide to the Travaux Préparatoires of the International Covenant onCivil and Political Rights, pág. 459.

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través del trabajo, robo o mendición, para alimentarse”.21 La Comisión sigue de cerca la situaciónde los niños de la calle en Guatemala y tiene conocimiento de que muchos niños se han vistoobligados a salir a las calles y a trabajar, no solamente por su propia subsistencia, sino tambiénpara ayudar a mantener a otros miembros de la familia. El deber del Estado de tomar medidasespeciales de protección en este sentido significa que se debe dar prioridad en los programas delEstado y en el gasto público a la cuestión del estandar básico de vida para los niños. Másadelante se tratará la situación altamente precaria de los niños que se ven obligados a ganarse lavida en las calles.

2. Los niños, el trabajo y el acceso a la educación

21. Aunque es difícil estimarlo con precisión, más de 750.000 niños guatemaltecos trabajan,constituyendo aproximadamente 17% de la población económicamente activa,22 y el númerocontinúa creciendo.23 El punto no es si estos niños trabajan o no; la necesidad de supervivenciaexige que lo hagan. El punto es si las condiciones en las que trabajan son justas, saludables yseguras y si la necesidad de trabajar significa que son privados de otros derechos, como el deacceso a la educación.

22. La mayoría de los niños trabajadores están entre 10 y 17 años de edad, pero algunosempiezan mucho más temprano. Trabajan en los sectores formal e informal, inclusive en elsector agrícola, en fábricas y en los sectores comercial y de servicios.24 Tres cuartas partes de losniños trabajadores sobrepasan la semana laboral legal de 35 horas.25 En promedio, reciben lamitad del salario pagado a un adulto y las niñas reciben menos que los niños.26 Un númerosignificativo de niños trabajan en lugares peligrosos como canteras, haciendo piedrín a mano, yen minas, así como en toda clase de fábricas, inclusive coheterías clandestinas en donde se fabricapólvora.27 Realizan trabajos pesados, trabajan con maquinaria pesada y trabajan como vendedoresambulantes o lustrando zapatos, y también trabajan con pesticidas y fertilizantes, y comojornaleros y cortadores. Según los informes, un número aproximado de 100.000 niñas entre 10 y14 años de edad trabajan como empleadas domésticas.28 Muchos niños trabajan en las calles y porla noche. Algunos niños mendigan para sobrevivir y otros se dedican a actividades peligrosascomo la prostitución, el tráfico de drogas, el transporte de contrabando y el robo.29

23. Una explosión en una de esas fábricas de pólvora, ocurrida en Sacatepéquez en julio de 2000,que dejó dos menores muertos, puso de relieve la peligrosidad de algunas de estas situaciones.Inmediatamente después de esas muertes, el representante de UNICEF para Guatemala pidió unaacción del Estado, con respecto a los menores que realizan trabajos de alto riesgo, encaminada a:(1) facilitar el acceso a la escuela; (2) promover políticas públicas para ayudar a las familias máspobres; y (3) modificar la legislación existente para proteger a los menores de conformidad con laConvención sobre los Derechos del Niño.30 Los informes indican que, en virtud de una inspecciónrealizada por el Ministerio de Trabajo después de la explosión, la fábrica fue cerrada por noofrecer condiciones seguras a sus trabajadores y por haber contratado a menores, y que el 21 Tercer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia, párrafo 26.22 Myriam Larra, “UNICEF en contra del trabajo infantil”, Prensa Libre, 1º de mayo de 1999.23 Véase, PNUD, La Fuerza Incluyente del Desarrollo Humano (2000), p. 138, cuadro 5.16.24 ODHA, supra, pág. 96.25 Myriam Larra, supra.26 Id.27 ODHA, pág. 97.28 Id., pág. 25.29 Véase, en general, id., págs. 96-97.30 “UNICEF exige erradicar utilización de niños en trabajos de alto riesgo”, La Hora, 14 de julio de 2000.

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Ministerio se había comprometido a establecer un sistema para pagar por la asistencia a la escuelade niños que trabajan en estas fábricas, con el fin de alentarlos a dejar esa clase de trabajopeligroso. La Comisión considera que ésta sería una medida muy prometedora y espera recibirmás información sobre el alcance del programa y las gestiones realizadas.

24. El mayor problema, sin embargo, es la falta de legislación efectiva, inspecciones de loslugares de trabajo y sanciones para garantizar que no se exponga a los menores a esas condicionespeligrosas, en primer lugar. La Convención 138 de la OIT dispone en el artículo 9 que las Partesdeberán tomar “todas las medidas necesarias, incluyendo la imposición de sanciones apropiadas”,para garantizar que se haga cumplir sus disposiciones. Los servicios de inspección laboral son departicular importancia en este sentido. Aunque el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicosexige que se fortalezcan esos servicios, particularmente con relación a los trabajadoresvulnerables, todavía no se han tomado medidas para garantizar esa protección.31

25. El Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas indicó hace algunos años quemuchos niños guatemaltecos no estaban asistiendo a la escuela precisamente debido a lanecesidad de trabajar para sobrevivir.32 Se estima que por lo menos 450,000 niños entre los 7 ylos 14 años de edad se encuentran directamente afectados en su educación escolar, en términosdel ausentismo, deserción o repetición, por causa del trabajo infantil.33 Los informes indican queel trabajo constituye un serio obstáculo para obtener educación, inclusive educación primaria. Lamayoría de la población tiene menos de tres años de escolaridad. Las últimas cifras disponiblesindican que solamente 34% de aquellos que empiezan la escuela primaria llegan a quinto grado,lo que coloca a Guatemala definitivamente en el último lugar entre los países de América Latina yel Caribe.34 Para 1998, se informó que solamente 19,5% de los niños en Guatemala asisten a laescuela secundaria.35 Como se indicó en el capítulo III, supra, las comunidades rurales yesencialmente indígenas son las más excluidas del acceso a la educación.36 El vínculo entre losaños de escolaridad y el potencial para superar la pobreza está bien documentado y pone enevidencia la necesidad de dar mayor prioridad a los avances en la educación primaria.

c. El efecto del conflicto armado en los niños

26. Dentro del contexto de los compromisos del Estado bajo los Acuerdos de Paz, es esencialprestar atención al alcance de la devastación psicológica y moral que el conflicto causó y siguecausando en los niños de Guatemala. La Comisión de Esclarecimiento Histórico concluyó que:

gran cantidad de niños y niñas también se encontraron entre las víctimas directas deejecuciones arbitrarias, desapariciones forzadas, torturas y violaciones sexuales, entreotros hechos violatorios de sus derechos elementales. Además, el enfrentamiento armadadejó un número importante de niños huérfanos y desamparados, especialmente entre lapoblación maya, que vieron rotos sus ámbitos familiares y malogrados sus posibilidadesde vivir la niñez dentro de los parámetros habituales de su cultura.37

31 Véase nota 7, supra.32 Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, párrafo 23.33 Véase, por ejemplo, PNUD, supra, p. 139.34 UNICEF, “Porcentaje que llega a quinto grado” (cifras correspondientes a 1996).35 Véase, el capítulo III, cuadro 5, supra.36 Véase, capítulo III, cuadro 5, supra.37 Comisión de Esclarecimiento Histórico, Guatemala: Memoria del Silencio, párrafo 28.

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27. Cifras aceptadas indican que el conflicto dio como resultado el desplazamiento de más de unmillón de personas y dejó a 200.000 niños huérfanos y 40.000 mujeres viudas.38 Como describe elcapítulo XIV, infra, los desplazados sufrieron todos los efectos del desarraigo, con la disoluciónde la vida familiar y las condiciones resultantes de mayor vulnerabilidad en términos deinseguridad y marginación. Ese capítulo también describe las tensiones adicionales del procesode reincorporación. El proyecto REMHI recopila poderosos testimonios que documentan laforma en que los niños fueron víctimizados por el conflicto y lo vivieron, a través de susexperiencias de primera mano como víctimas y testigos y también como víctimas indirectas deviolaciones contra sus padres y otros miembros de la familia. Los niños eran más vulnerables aviolaciones debido a su falta de entendimiento del riesgo y las mecánicas de la violencia, yresultaron profundamente afectados -y siguen estándolo ahora- por la privación de la seguridad, laconfianza y el cuidado necesarios para un desarrollo normal.39 El informe del proyecto REMHIpone énfasis en la importancia del esclarecimiento, de manera que los niños puedan tratar deentender y atribuir significado a las violaciones y actos de violencia cometidos.40

28. Uno de los asuntos pendientes del conflicto que apenas se está comenzando a explorar es eldestino de los niños que fueron secuestrados o desaparecieron forzadamente durante el conflicto.El estudio más completo sobre este tema, publicado por la Oficina de Derechos Humanos delArzobispado de Guatemala en el año 2000, estima que más de 400 niños desaparecieron duranteel conflicto.41 En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado estimó que este informe dela ODHAG “puede considerarse serio” y que “las cifras en él contenidas pueden reputarse comoverídicas”. Información de otras fuentes indica que el número podría ser de hasta varios miles.El informe en referencia estima que en aproximadamente 86% de los casos, los niñosdesaparecieron forzadamente y en el 14% restante, desaparecieron como consecuencia de lascircunstancias del conflicto.42 Estima, además, que en 92% del número total de casos, laresponsabilidad se atribuye a las fuerzas armadas.43 Los informes indican que algunos niñosfueron salvados de las masacres para ser adoptados por oficiales del ejército o llevados a sushogares como sirvientes.44 Por ejemplo, un sobreviviente de la masacre de Las Dos Erres, en eseentonces un niño de seis años, fue llevado por uno de los soldados que participó en la matanza dela gente del poblado y de los miembros de la familia del niño.45 Una niña, que tenía tres meses deedad cuando su familia fue asesinada en Las Dos Erres, fue tomada y adoptada por uno de lossoldados.46 Otra niña, que tenía tres años de edad cuando su familia fue asesinada en San Gaspar,Chajul, Quiché, en 1982, fue llevada por soldados a la Ciudad de Guatemala. Ahí fueabandonada y una organización evangélica hizo arreglos para su adopción en el exterior.47 En lamayoría de casos, el destino de los desaparecidos es simplemente desconocido.

29. Una de las recomendaciones cruciales que ha surgido como resultado de los informes de laComisión de Esclarecimiento Histórico y de los informes Nunca Más y Hasta Encontrarte delproyecto REMHI es la necesidad de establecer una comisión especial para esclarecer el destino delos niños y adultos desaparecidos. El Presidente Portillo ha declarado su voluntad deimplementar esta recomendación. La Comisión Interamericana considera ésta una medida 38 Véase, por ejemplo, id., párrafo 2.39 REMHI, Nunca Más.40 Id.41 ODHAG, Hasta Encontrarte: Niñez Desaparecida por el Conflicto Armado Interno en Guatemala (2000).42 Id., pág. 35.43 Id., pág. 50.44 REMHI.45 Olga López Ovando, “Hablan niños de la guerra”, Prensa Libre, 23 de agosto de 2000.46 Id.47 ODHAG.

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urgente y espera recibir información sobre las gestiones realizadas para avanzar en este trabajo.Como resulta evidente de la constante jurisprudencia del sistema, una desaparición constituye unagrave violación de múltiples derechos y cualquier responsabilidad que se atribuya al Estadocontinúa aplicándose hasta que se haya esclarecido el destino de la víctima y haya unainvestigación exhaustiva, enjuiciamiento, castigo del responsable y reparación a la víctima o susfamiliares.

d. La situación de los niños de la calle

30. Una de las situaciones más serias que han sido puestas en conocimiento de la Comisión en loreferente a los niños en Guatemala es la situación de los niños de la calle. Las circunstanciassocioeconómicas de los niños de la calle les obligan a vivir en situaciones extremadamenteprecarias, marginados de la sociedad en general y privados de las protecciones normalmenteotorgadas a los niños. Se estima que más de 5.000 niños viven en las calles de la Ciudad deGuatemala y grupos más pequeños en algunas zonas del país. La mayoría está entre 7 y 14 añosde edad y proviene de las zonas más pobres de la capital.48

31. La mayoría de los niños que viven en las calles están ahí porque han sido abusados oabandonados por miembros de su familia.49 Los informes indican que la mayoría de las niñas dela calle ha sufrido de abuso sexual por parte de un miembro de la familia.50 Muchos de estosniños se ven obligados a mendigar o robar para mantenerse. Algunos recurren a la prostitución oal tráfico de drogas. Muchos se dedican a diferentes formas de consumo de drogas, incluyendo lainhalación de pegamento y el consumo de otras drogas y alcohol. Algunos informes recientesindican que las cifras pueden ir en aumento y que la severidad de su conducta agresiva enrespuesta a sus circunstancias y al uso de drogas puede también estar incrementándose.

32. Debido a su especial vulnerabilidad y a informes persistentes que la Comisión ha recibido deserias violaciones contra ellos, la Comisión ha seguido con especial atención la situación de losniños de la calle en Guatemala durante algunos años.51 La Comisión presentó el caso de VillagránMorales y otros, conocido como el “caso de los niños de la calle”, ante la Corte Interamericana deDerechos Humanos para tratar el brutal asesinato de cinco niños de la calle en la Ciudad deGuatemala en 1990, en manos de agentes de la Policía Nacional. La Comisión está actualmentetramitando una serie de casos individuales relativos a supuestas violaciones contra menores.Como se mencionó en el capítulo II, en 4 de estos casos (Juan Humberto Ramos y Cecilio Jax(caso 11.544), Marcos Fidel Quisnay Concua (12.199), Sergio Miguel Fuentes Chávez (11.554) yJuan José Méndez Toc (12.020)), el Estado reconoció su responsabilidad por los hechos alegadose indemnizó a los familiares de las víctimas en el marco del proceso de solución amistosa previstoen el artículo 48 de la Convención Americana.

33. Aunque a la Comisión le complace que el Estado esté buscando posibilidades de garantizaruna reparación en esos casos específicos, le preocupa profundamente la ausencia de un planintegral para tratar este problema que afecta a miles de niños. Si bien hay algunas organizacionesno gubernamentales y de la iglesia que prestan importantes servicios a los niños de la calle, a laComisión le preocupa especialmente la falta de servicios destinados a sacar a los niños de lascalles y devolverlos al sendero de la vida productiva. La Comisión tiene información de que,

48 Véase, en general, María Ester Caballero, La paz no les ha llegado: Niños y niñas de la calle enCentroamérica (Casa Alianza 2000), págs. 37-52.49 Casa Alianza.50 ODHA.51 CIDH, Cuarto Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Guatemala, supra, 96.

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puesto que la vagancia es un delito en Guatemala y no hay servicios alternativos disponibles, losniños pobres pueden terminar siendo recluidos en centros de detención cerrados simplemente porno tener ningún lugar a donde ir sino las calles. Como se indicó anteriormente, tampoco haysuficientes servicios de protección disponibles para evitar que los menores se conviertan en niñosde la calle. En su respuesta el proyecto de informe, el Estado destacó que la Secretaria deBienestar Social con ayuda y coordinación de COPREDEH elaboró en 2000 y está por iniciar laejecución del Plan a Favor de los Niños, Niñas y Jóvenes de la Calle, de acuerdo con loscompromisos de acuerdos amistosos en casos ante la Comisión. La Comisión espera contar coninformación sobre las medidas adoptadas para financiar e implementar este Plan tan pronto comosea posible.

34. Los niños de la calle son sumamente vulnerables a actos de abuso y violencia debido a suscircunstancias. Es importante observar que, según la información con que cuenta la Comisión,los informes de violaciones graves contra niños de la calle atribuidos a miembros de las fuerzasde seguridad han disminuido en comparación con años anteriores. La Comisión continúa, sinembargo, recibiendo informes de actos de intimidación y represalias contra niños de la calle, asícomo de arrestos y detenciones ilegales, y continúa verificando que en estos casos no se respondecon la investigación, el enjuiciamiento y la sanción debidos. Por otra parte, aunque las cifrasdadas a conocer por Casa Alianza para 1998 y 1999 muestran una declinación significativa conrespecto a años anteriores, la organización continuó informando sobre denuncias relativas alderecho a un trato humano, violencia sexual, amenazas y actos de intimidación y varios casos deasesinato.52 Además, los informes continúan denunciando la participación de miembros de laPolicía Nacional Civil en violaciones del derecho a la vida, la libertad y la seguridad física de losniños de la calle.53

35. En 1996, el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas expresó profundapreocupación con respecto a la “persistencia de las situaciones de violencia contra los niños …especialmente en vista de la falta de investigaciones efectivas sobre los crímenes que han sidocometidos contra los niños, lo cual abre el paso al clima de impunidad”.54 La respuesta delsistema judicial a las violaciones ha mejorado poco en el ínterin. Para el 2000, Casa Alianzainformó que de los 328 procesos penales que tenía pendientes ante los tribunales de Guatemala,solamente 15 habían progresado.55 Casi la mitad de los casos que la organización había impulsadohabían sido archivados y, de los demás, la mayoría seguía en la etapa inicial de investigación.56

Esta clase de impunidad exacerba y perpetúa el riesgo de esas violaciones. “Los niños y otraspersonas vulnerables, en particular, tienen derecho a la protección del Estado, a manera de unadisuasión efectiva, contra estas serias violaciones de su integridad física”.57

52 Casa Alianza informó haber tratado 38 violaciones de los derechos humanos contra niños de la calle en1998 y 32 en 1999, en comparación con 55 en 1996 y 59 en 1997. Caballero, supra, cuadro 5.53 Véase Organización Mundial contra la Tortura, Casos GTM 250599, 190399, 080299, 160399 y 150299,todos correspondientes a 1999.54 “Observaciones Concluyentes del Comité: Guatemala”, CRC/C/15/Add.58, 7 de junio de 1996, párrafo20.55 Casa Alianza, “Los Niños de la Calle en la Ciudad de Guatemala”, en el sitio Web www.casa-alianza.org.56 Caballero, supra, pág. 47.57 Corte Europea de Derechos Humanos, A. contra Reino Unido, sentencia del 23 de septiembre de 1998,27 EHRR 611, párrafo 22. Este principio de protección efectiva de los derechos de los niños a través de ladisuasión ha sido afirmado en otros contextos, véase Stubbings y otros contra Reino Unido, sentencia del22 de octubre de 1996, 23 EHRR 213.

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36. Al analizar por qué la mayoría de los casos que impulsó entre 1994 y 1998 no progresaron,Casa Alianza indicó que en más de 30% de los casos, el personal judicial extraviaron losarchivos; 19% de los casos fueron obstruidos por negligencia e inercia por parte del personaljudicial; 19% por falta de pruebas suficientes; 8% por falta de colaboración de la Policía Nacionalen la investigación; 7% por tráfico de influencias; y 5% por la discriminación a la que estánsometidos los asuntos de los niños de la calle y otros asuntos conexos.58 Durante ese período, delos 107 casos impulsados, ocho dieron lugar a un enjuiciamiento exitoso.59 La organizacióndeterminó que esos casos fueron exitosos en parte porque hubo una amplia cobertura y eran deconocimiento del público y en parte porque hubo una cooperación constructiva entre el Fiscal, laPolicía Nacional y los jueces. En consecuencia, destacó estos casos como ejemplos de losresultados que se puede obtener, aunque con gran esfuerzo.60

e. La venta y trata de niños

37. En parte debido al prolongado conflicto armado, que dejó tantos huérfanos, el tema de laadopción ha cobrado mucha importancia en Guatemala en años recientes. En sí, la adopciónofrece la posibilidad de una solución benigna y duradera a la situación de los niños huérfanos oabandonados. Sin embargo, como concluyó la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre laventa de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía después de sumisión en Guatemala, lo que comenzó inicialmente como gestiones para encontrar solucionesapropiadas para estos niños se convirtió en una operación comercial rentable cuando se hizoevidente que había un importante “mercado” para la adopción de bebés.61 Ella determinó que latrata de bebés y niños de corta edad existe a gran escala en Guatemala.62

38. Noventa y cinco por ciento de las adopciones de bebés guatemaltecos son entre países; segúninformes, Guatemala es el cuarto país “exportador” de niños del mundo.63 Los informes indicanque más de 1.500 adopciones fueron aprobadas en 1999.64 De éstas, 73 fueron adopciones a nivelnacional. El resto fue entre países, con 1.000 adopciones aprobadas para los Estados Unidos. Sibien algunas de estas adopciones son indudablemente legales, la Relatora Especial de lasNaciones Unidas concluyó que “la adopción legal parece ser la excepción y no la regla”. En lamayoría de casos, indicó, esas adopciones internacionales -que pueden producir hastaUS$15.000- dan lugar a una variedad de delitos penales, incluyendo la venta de bebés, lafalsificación de documentos y el secuestro.65 En los últimos años, ha habido informes periódicosde investigaciones relacionadas con redes de trata de bebés.66 La adopción nacional no da lugar aestos problemas.67

58 Casa Alianza, Violación a los derechos humanos de los niños y niñas de la calle (1999), págs. 35-52 (quehace análisis específicos y da ejemplos de casos).59 Id., pág. 53.60 Id., págs. 53-64.61 Informe de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la venta de niños, la prostitución infantil yla utilización de niños en la pornografía, Sra. Ofelia Calcetas-Santos, sobre la misión a Guatemala, párrafo11.62 Id., párrafo 90.63 Id., párrafo 12.64 Casa Alianza, Informe sobre adopciones ilegales en Guatemala (2000), Anexo 6, que cita estadísticas dela Procuraduría General.65 Relatora Especial, párrafo 13. En su informe, la Relatora Especial detalla algunas de las metodologíasque se emplea. Véase también, Casa Alianza, Informe sobre adopciones ilegales en Guatemala, págs. 12-23.66 Véase, por ejemplo, “MP investiga a red de robaniños”, Prensa Libre, 4 de abril de 2000.67 Relatora Especial, párrafo 90.

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39. Como muchos otros, la Relatora Especial expresó preocupación fuerte con respecto a la faltade un marco jurídico adecuado para proteger los derechos de los niños. Definió la situación conrespecto a la suspensión de la entrada en vigencia del Código de la Niñez y la Juventud como unserio problema, particularmente en vista del hecho de que las leyes de adopción de Guatemalaestán entre las más débiles de la región y que la trata de niños ni siquiera está tipificada comodelito.68 Señaló con indignación que ha recibido informes que indican que se impone una penamás severa por el robo de un automóvil que por el robo de un niño. Relacionó la falta deprogreso con respecto a la entrada en vigor del Código de la Niñez y la Juventud con el hecho deque están pendientes proyectos legislativos sobre la adopción que aquellos involucrados enadopciones desean bloquear. Además, Guatemala todavía no ha ratificado la Convención de LaHaya sobre la Protección de los Niños y la Cooperación con respecto a la Adopción entre Países.

40. La Relatora Especial definió el tema de manera precisa en su informe, observando que laadopción en sí no es problemática; es, más bien, la venta de niños lo que sería inherentementeaborrecible por violar los derechos del niño y tratarlo como a un objeto de comercio.69 En algunoscasos esto también viola los derechos de las madres, y a veces de los padres, que son engañados oforzados a renunciar a sus bebés contra su voluntad, pero que, por razones de pobreza ymarginación, tienen luego pocos medios para buscar un recurso. Durante su visita in loco, porejemplo, la Comisión recibió el testimonio conmovedor de una madre que había sido ilegalmenteengañada y luego forzada a renunciar a su bebé contra su voluntad. Con la ayuda de unaorganización no gubernamental, finalmente pudo recuperar a su bebé, pero solamente después dehaber experimentado un gran temor y una separación prolongada.

41. Nuevamente, un aspecto central del problema es la falta de legislación adecuada. Bajo esterespecto, la legislación sobre la adopción ha sido considerada como severamente deficiente y losprocedimientos distan mucho de ser transparentes.70 Además, Guatemala aún no ha adoptado lasmedidas legislativas y de otro orden que sean necesarias para cumplir plenamente con susobligaciones emanadas de la Convención sobre los Derechos del Niño y no se toma en cuenta elinterés superior del niño como un criterio primordial en la toma de decisiones. La Convenciónsobre los Derechos del Niño consagra en el artículo 9 el principio de que no se debe romper launidad familiar sino en circunstancias excepcionales, cuando sea necesario para salvaguardar elinterés superior del niño. Dispone en el artículo 21 que las adopciones se efectúen a través deprocedimientos legales, garantizando que los padres hayan dado su consentimiento conconocimiento de causa. El artículo 35 prohibe la venta o trata de bebés y el artículo 36 exige alEstado proteger a los niños contra la explotación perjudicial para su bienestar. Estasdisposiciones no están adecuadamente consagradas en la legislación guatemalteca, a pesar de queel Comité de los Derechos del Niño señaló la insuficiencia de los mecanismos para prevenir ycombatir la trata de niños en 1996 y a pesar del empeño por introducir una ley sobre adopcionespara este fin -empeño que ha estado paralizado en los últimos años.

42. Sobre este tema, en su respuesta al proyecto de informe el Estado informó que se tieneprevisto para abril del 2001, concluir el Plan Nacional en contra de la Prostitución y ExplotaciónInfantil e iniciar su ejecución, y que la Presidencia de la República trasladará en breve alCongreso de la República, el proyecto de ratificación de la Convención de la Haya sobreAdopciones. La Comisión espera contar con información sobre estas y otras medidasencaminadas a proteger la niñez en riesgo tan pronto como sea posible.

68 Id., párrafo 19.69 Id., párrafo 30.70 Id., párrafo 96.

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Conclusiones y Recomendaciones

43. Los valores de una sociedad se reflejan profundamente en la forma como trata a sus niños. Enel sistema regional de derechos humanos, al igual que en el sistema universal, se ha dado especialprioridad y protección a los derechos de los niños, porque la juventud de nuestro Hemisferiorepresenta nuestra posibilidad colectiva de crear “un régimen de libertad personal y de justiciasocial fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre”. Es por esta razón que elartículo 19 establece medidas especiales de protección para los niños que corresponden a suvulnerabilidad como menores y se debe dar especial importancia a la implementación de estaobligación.

44. La Comisión comparte la reiterada preocupación expresada por la comunidad nacional einternacional por el hecho de que Guatemala no haya implementado las medidas legislativas y deotro orden que son necesarias para hacer efectivos los derechos fundamentales de los niños,contemplados en el artículo 19 de la Convención Americana y en la Convención sobre losDerechos del Niño. Como se mencionó anteriormente, el respeto a los derechos del niño es unaobligación no susceptible de derogación y que no puede ser postergada.

45. Las deficiencias en el marco jurídico -especialmente su anacrónica dependencia del conceptode la “situación irregular” en contravención del principio de protección integral que sustenta lasobligaciones internacionales de Guatemala- distorsionan la manera en que se trata a los niños, yasea como víctimas o como transgresores. Un ejemplo de esto es la tipificación de la vaganciacomo delito, que da como resultado el encarcelamiento de niños que son encontrados en las callesporque no tienen otro lugar donde vivir. En tanto que algunas organizaciones nogubernamentales ofrecen servicios especializados de protección y rehabilitación para los niños dela calle, el Estado no lo hace. En consecuencia, durante su visita a Los Gorriones, la Comisiónencontró a 32 niñas entre 12 y 18 años de edad, algunas de las cuales estaban detenidas comodelincuentes sin antecedentes penales, otras tenían ya antecedentes y otras estaban recluidas pororden de un juez como medio de protección, usualmente por abuso de los padres. Éstas sonsituaciones que exigen de diferentes medidas encaminadas a satisfacer las necesidades y el interéssuperior del niño.

46. De conformidad con los resultados precedentes, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Adopte las medidas legislativas y de otro orden que sean necesarias para hacer efectivasu obligación de proporcionar a los niños las medidas especiales de proteccióncontempladas en el artículo 19 de la Convención Americana, así como sus obligacionesespecíficas contempladas en la Convención sobre los Derechos del Niño. En particular,la Comisión recomienda que el Estado tome acciones urgentes para modificar el Códigode Menores de 1979, poniendo en vigencia, sin más demora, el nuevo Código de la Niñezy la Juventud.

2. Conjuntamente con el fortalecimiento del marco jurídico, que fortalezca la capacidaddel poder judicial de responder a violaciones de los derechos de los niños con unainvestigación, un enjuiciamiento y un castigo inmediatos y efectivos, a través de unamayor capacitación del personal asignado a tales casos y a través de la supervisiónnecesaria para garantizar que los casos sean tramitados y avancen de conformidad con losprincipios del debido proceso.

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3. Establezca mecanismos de coordinación interinstitucional entre las instituciones delEstado directamente responsables de la implementación y aplicación de los derechos delniño y las organizaciones no gubernamentales que trabajan en este campo.

4. Asigne los recursos humanos y materiales necesarios para dar prioridad a lasnecesidades y derechos básicos de los niños; en particular, que desarrolle mediosadicionales para proporcionar servicios sociales destinados a garantizar el acceso anutrición, vestuario y vivienda suficientes para su adecuado desarrollo.

5. Fortalezca el régimen de legislación laboral para garantizar que se impongan y hagancumplir sanciones efectivas y severas a la contratación ilegal de menores para trabajosque sean incompatibles con su edad, salud y desarrollo.

6. Fortalezca el régimen de inspección laboral existente para proteger los derechos de lostrabajadores vulnerables, tales como los niños, y para hacer cumplir la prohibición desometerlos a condiciones laborales peligrosas y abusivas.

7. Redoble sus esfuerzos para garantizar que todo niño entre 7 y 12 años de edad tengaacceso a por lo menos 3 años de educación primaria y para dar mayor prioridad aldesarrollo de la educación bilingüe en las regiones geográficas apropiadas del país.

8. Tome acciones inmediatas para establecer una comisión para esclarecer el destino delos niños y adultos que desaparecieron durante el conflicto.

9. Trabaje con el sector no gubernamental para ampliar los servicios disponibles paratratar los efectos psicológicos y sociales del conflicto y todas sus secuelas en los niños,las familias y las comunidades.

10. Desarrolle las respuestas legales y los servicios necesarios para responder a lasnecesidades específicas de los niños en situaciones de abandono y abuso, que sondistintas de las necesidades de los niños en riesgo por razones de delincuencia.

11. Aumente las respuestas aplicables en los casos de los niños en riesgo por razones dedelincuencia de manera que el interés superior del niño y los objetivos de rehabilitación yreincorporación productiva a la sociedad sean utilizados como consideracionesprimordiales en la toma de decisiones.

12. Específicamente con respecto a la adopción, que tome las medidas necesarias paralograr la puesta en vigencia de un marco legislativo adecuado para garantizar que elinterés superior del niño sea una consideración primordial en todas las decisionesadoptadas, para asegurar el consentimiento libre y con conocimiento informado y paragarantizar la legalidad, claridad y transparencia en los procedimientos aplicables.

13. Considere seriamente la ratificación de la Convención de La Haya sobre la Protecciónde los Niños y la Cooperación con respecto a la Adopción entre Países.

14. Tome acciones adicionales para promover el conocimiento sobre los derechos delniño y el respeto de tales derechos entre niños, padres, maestros y, en particular,funcionarios del Estado encargados de formular e implementar las políticas que afectan alos niños y a sus familias.

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CAPÍTULO XIII

LOS DERECHOS DE LA MUJER

1. El Estado y la sociedad guatemaltecos han preparado un temario ambicioso para avanzar haciael pleno reconocimiento e incorporación de la participación de la mujer en los asuntos públicos yel desarrollo nacional. Este nuevo temario se refleja en varios compromisos de los acuerdos depaz, así como en iniciativas legislativas posteriores como la Ley de Dignificación y PromociónIntegral de la Mujer, promulgada en 1999.1 Estos nuevos compromisos se basan en elreconocimiento de que diversas formas correlacionadas de discriminación han impedido a lamujer participar plenamente en estos campos y que tal participación es vital para la consolidaciónde una paz firme y duradera. También toman en cuenta que las mujeres se han vistotremendamente afectadas por las causas y consecuencias del conflicto armado, como víctimasdirectas de la violencia, como viudas que han quedado solas criando a sus hijos y como residentesde las zonas rurales más afectadas por el conflicto, la pobreza y la falta de equidad que ésteperpetuó y exacerbó.

2. Este temario ha sido definido con la participación activa de mujeres, inicialmente a través de laAsamblea de la Sociedad Civil durante la negociación de los acuerdos de paz, y posteriormente através del Foro Nacional de la Mujer y otros mecanismos creados para dar seguimiento a laimplementación de los compromisos asumidos. Como se observa en otras secciones de esteinforme, una de las virtudes más significativas del proceso de paz -tanto en la negociación comoen la implementación de los acuerdos- ha sido la apertura de espacios políticos que han permitidouna mayor inclusión y participación, por ejemplo, de la mujer.

3. La definición de un nuevo temario ha sido un primer paso necesario que debe estarcomplementado por una acción decisiva y sostenida para implementar los compromisosasumidos. Como advirtió una coalición de organizaciones no gubernamentales que trabajan eneste campo, la actual situación puede significar la realización de nuevas oportunidades para lamitad de la población o una mayor postergación de sus demandas.2 El principal desafío conrespecto a los avances normativos logrados es poner las palabras en práctica de manera que segarantice la eficacia de los derechos en cuestión.

4. La búsqueda encaminada a garantizar que las mujeres puedan ejercer plenamente sus derechossin el obstáculo de la discriminación ha tenido un costo. Algunas de las personas que han luchadopor cambiar los estereotipos y reivindicar los derechos básicos han sido blanco de amenazas,acoso e inclusive ataques. La organización Mamá Maquín, por ejemplo, trabaja para reivindicarlos derechos de la mujer en áreas básicas como el derecho a la propiedad. Como detalla elcapítulo VI supra, sus miembros han sido amenazados y atacados tanto en su oficina en la capitalcomo en Ixcán. Como destaca ese capítulo, con relación al derecho a la seguridad personal, elEstado no ha respondido a éstos y otros ataques contra defensores de los derechos humanos con ladebida diligencia requerida de conformidad con la Convención Americana. Para enfrentar losdesafíos del temario de la paz es necesario que esos grupos sean capaces de participar en elfortalecimiento de la cultura democrática sin sufrir el efecto desalentador de repetidas amenazas yrepresalias.

1 Decreto Número 7-99, publicado en Diario de Centro América, 9 de abril de 1999.2 Informe Nacional sobre la Situación de los Derechos Humanos de las Mujeres Guatemaltecas [elaboradopor una coalición de 20 organizaciones no gubernamentales] – actualización del informe presentado a laCIDH en su visita in loco a Guatemala, 8 de agosto de 2000 (Informe ONG 2000).

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a. Marco jurídico

1. Legislación interna

5. Actualmente, la legislación interna se caracteriza por un agudo contraste entre la adopción demedidas altamente positivas, como la Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer, poruna parte, y por otra, la persistencia de disposiciones legales anacrónicas que mantienendistinciones injustificadas basadas en el género. Como será mencionado infra, se han propuestouna serie de iniciativas legislativas para resolver el problema de esas disposiciones, pero aún noha habido una acción con respecto a ellas.

6. La Constitución, por su parte, establece normas generales de no discriminación e igualprotección. El artículo 4 dispone que “todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad yderechos”. Hombres y mujeres, sea cual fuere su estado civil, tienen iguales oportunidades yresponsabilidades. En consecuencia, dispone la Constitución, nadie puede ser sometido aservidumbre o cualesquiera otras condiciones que disminuyan la dignidad de la persona.

7. Más específicamente, el artículo 47 dispone que el Estado deberá proteger a la familia y deberápromover su organización sobre la base del matrimonio, la igualdad de los derechos de loscónyuges, la paternidad responsable y el derecho a decidir libremente sobre el número de hijos yel espaciamiento de los nacimientos. El artículo 52 dispone que el Estado deberá proteger lamaternidad y garantizar el más estricto cumplimiento de los derechos y obligaciones que sederivan de ella. Entre sus disposiciones relativas al trabajo, la Constitución establece en elartículo 102(k) que, entre los derechos sociales mínimos que el Estado debe garantizar, está laprotección de la mujer trabajadora y la reglamentación de sus condiciones de trabajo. Esteartículo también prohibe las distinciones entre mujeres casadas y solteras en el empleo. Además,la maternidad deberá estar protegida por la ley y no se podrá exigir a las mujeres en estado degravidez que desempeñen funciones que pongan en riesgo el embarazo. Se exige dar a las mujerestrabajadoras un mes de licencia con sueldo completo antes del nacimiento del niño y 45 díasdespués. Durante el período de lactancia, las madres tienen derecho a dos recesos especialesdurante la jornada de trabajo.

8. Los acuerdos de paz incluyen una serie completa de compromisos con respecto a los derechosde la mujer. El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos establece amplias obligacioneslegislativas y programáticas destinadas a intensificar la participación de la mujer en el desarrollosocioeconómico. El Estado se ha comprometido a reconocer los derechos iguales de mujeres yhombres en el hogar y en el trabajo, así como en la vida social y política, garantizando que lasmujeres tengan igual acceso a la tierra, a créditos y a recursos. Además, se le exige revisar lalegislación para eliminar todas las formas de discriminación por razones de género con respecto ala participación económica, social, cultural y política de la mujer y para garantizar que se haganplenamente efectivos los términos de la Convención para la Eliminación de todas las Formas deDiscriminación contra la Mujer. También se le exige garantizar el derecho de la mujer deorganizar y participar, en igualdad de condiciones con el hombre, en los niveles más altos detoma de decisiones en instituciones locales, regionales y nacionales y promover la participaciónde la mujer en la administración pública.

9. Además, el Estado tiene la obligación de garantizar igual acceso a la educación y lacapacitación, la eliminación de la discriminación en los programas de estudio de las institucioneseducativas, e igual acceso a la vivienda. En el campo de la salud, el acuerdo exige que segarantice a las mujeres el acceso a servicios “de información, prevención y atención médica”. Sedebe dar prioridad en el campo de la salud a las madres y los niños y esto incluye acciones para

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mejorar la atención primaria de salud materna y para reducir la tasa de mortalidad materna a lamitad para el año 2000. En el campo laboral, el Estado tiene, entre otras, la obligación de: revisarla legislación pertinente para garantizar la igualdad de oportunidades; tomar medidas paragarantizar que las mujeres que trabajan en el sector agrícola sean reconocidas y remuneradas; ypromulgar leyes concebidas para proteger los derechos de las mujeres que trabajan comoempleadas domésticas.

10. El Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas reconoce que las mujeresindígenas son objeto de una doble discriminación, como mujeres y como indígenas, lo queaumenta aún más su vulnerabilidad. El Estado se comprometió a tipificar como delito el acososexual y a tratar la perpetración de un delito sexual contra una mujer indígena como un factoragravante. Además, se exigió al Estado establecer una “defensoría de la mujer indígena” paraproporcionar servicios de asesoría y sociales. Este acuerdo, al igual que aquellos que se refierenal reasentamiento y a la situación socioeconómica, expresan un compromiso común de eliminar ladiscriminación contra la mujer con respecto al acceso a la tierra, a créditos y a proyectos dedesarrollo. El Acuerdo para Reasentamiento, sobre el que trata el capítulo XIV, infra, prevé unaprotección especial para las familias encabezadas por mujeres, las viudas y los huérfanos y exigela incorporación del enfoque de género en la estrategia de desarrollo. Finalmente, el Acuerdosobre Fortalecimiento del Poder Civil establece mejores oportunidades para que la mujer participeen ese campo. El Foro de Mujeres fue creado en virtud del Acuerdo sobre Cronograma para darseguimiento a la implementación de los compromisos específicos.

11. En el contexto del impulso positivo que marcó la inclusión de los compromisos antesmencionados, se cristalizaron en los últimos años tres importantes iniciativas legislativas, que sediscutirán en detalle más adelante: la Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer de1999, la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar de 19963 y lasreformas al Código Civil promulgadas en 1998 y 1999.4

12. Finalmente, varias instituciones del Estado tienen especial responsabilidad para promover yproteger los derechos de la mujer, incluyendo la Oficina Nacional de la Mujer, adscrita alMinisterio de Trabajo y Previsión Social, y la Defensoría de la Mujer Indígena, creada en 1999 yadscripta a la COPREDEH. Adicionalmente, el Procurador de los Derechos Humanos cuenta conla asistencia de su Defensoría de los Derechos de la Mujer. Además, la Secretaría de ObrasSociales de la Esposa del Presidente también ha desempeñado una función importante en elprogreso alcanzado. Más recientemente, la Secretaría Presidencial de la Mujer fue creada porAcuerdo Gubernativo 200-2000 para servir como entidad asesora y coordinadora de políticaspúblicas con el objeto de promover, fortalecer y desarrollar iniciativas a favor de la observanciade los preceptos de ley que se refieran a la mujer, la igualdad real y efectiva entre hombres ymujeres, y la plena participación de la mujer en la sociedad guatemalteca. Bajo la coordinación deesta Secretaría se encuentra la recién creada Coordinadora para Prevenir, Sancionar y Erradicar laViolencia Intrafamiliar y Contra la Mujer (CONAPREVI). El Estado informó que también, pormandato legal, la Unidad de la Mujer de la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía de laMujer del Ministerio Público deben cumplir tareas de vigilancia y promoción de la mujer.

3 Decreto No. 97-96, del 24 de octubre de 1996.4 Decreto No. 80-98 y Decreto No. 29-99, publicados en Diario de Centro América, 23 de diciembre de1998 y 30 de agosto de 1999, respectivamente.

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2. Derecho internacional

13. Los principios de no discriminación e igual protección son pilares de cualquier sistemademocrático y sirven como bases fundamentales del sistema de la OEA. El artículo 3(l) de laCarta de la OEA establece, como principio básico, que “los Estados americanos proclaman losderechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo osexo”. El artículo 1 de la Convención Americana, a su vez, establece la obligación de los EstadosParte de respetar y garantizar todos los derechos y libertades reconocidos, sin discriminación porrazones de sexo, entre otras. Además, el artículo 24 reconoce el derecho a igual protección de yante la ley y el artículo 17 dispone que el Estado deberá garantizar un igual reconocimiento de losderechos y “una adecuada equivalencia de responsabilidades” de los cónyuges en el matrimonio.La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer(“Convención de Belém do Pará”), que Guatemala ratificó en 1995, reconoce el vínculo crucialentre el derecho a ser libre de discriminación y la protección de otros derechos fundamentales,específicamente del derecho a ser libre de violencia por razones de género.

14. Los propósitos del sistema regional de derechos humanos y el principio de eficacia exigen quese implementen estas garantías en la práctica. En consecuencia, la Convención Americana exigeque el sistema interno contemple un recurso judicial accesible y efectivo para las personas quealegan la violación de su derecho a ser libres de discriminación. Además, en los casos en que losrecursos internos no resultan accesibles o efectivos, el sistema interamericano contempla laposibilidad de un recurso a través de su sistema de casos individuales.

15. Guatemala es Parte en otros instrumentos internacionales que establecen proteccionesimportantes para los derechos de la mujer. En términos generales, los artículos 1 y 2 de laDeclaración Universal de Derechos Humanos y los artículos 2 y 3 del Pacto Internacional deDerechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales reconocen el derecho a la igualdad y la prohibición de la discriminación. LaConvención para Eliminar todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de la cualGuatemala es Parte desde 1982, refuerza las disposiciones sobre igualdad y no discriminación dela Carta Internacional de Derechos Humanos al definir la discriminación contra la mujer y exigira los Estados Parte que adopten medidas específicas para combatirla.5 En un desarrollo alentador,el 8 de septiembre de 2000 el Presidente de la República firmó el Protocolo Facultativo de laCEDAW, el que actualmente se encuentra en proceso de consulta para su aprobación yratificación.

b. La mujer, la ley y el acceso al recurso legal

16. Según se indicó, Guatemala ha realizado un importante progreso en la incorporación de laparticipación de la mujer en el proceso para definir la manera de reformar las leyes y las prácticasa fin de responder mejor a las formas de discriminación por razones de género que impiden a lasmujeres ejercer plenamente sus derechos. La complementariedad y convergencia de las 5 El artículo 1 define dicha discriminación de la siguiente manera:cualquier distinción, exclusión o restricción efectuada por razones de género, que tenga el efecto opropósito de menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las mujeres, sea cualfuere su estado civil, sobre la base de la igualdad de hombres y mujeres, de los derechos humanos ylibertades fundamentales en el campo político, económico, social, cultural, civil o cualquier otro.La definición abarca cualquier diferencia en el tratamiento sobre la base del género que ponga en formaintencional o no, en desventaja a la mujer, impida el reconocimiento por parte de la sociedad en conjuntode los derechos de la mujer en las esferas pública y privada o impida a las mujeres ejercer los derechoshumanos a los que tienen derecho.

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obligaciones nacionales e internacionales es particularmente evidente en los compromisos ymetas establecidos en este sentido en los últimos años. Los compromisos fundamentales,incluyendo las disposiciones pertinentes de los acuerdos de paz, la Ley de Dignificación yPromoción Integral de la Mujer, la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la ViolenciaIntrafamiliar y las reformas al Código Civil, fueron formulados con expresa referencia a lasobligaciones del Estado emanadas de instrumentos como la Convención para la Eliminación detodas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención de Belém do Pará. Almismo tiempo, otras disposiciones que siguen en vigencia son incompatibles con el derechonacional e internacional, pero no han sido abordadas o son sujeto de propuestas que han estadobajo estudio por el Congreso desde hace varios años.6

17. La Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer es la más amplia de las nuevasmedidas positivas. Basándose en el reconocimiento del carácter pluricultural y multilingüe delpaís, ésta tiene por objeto promover (1) el desarrollo integral de la mujer y su participación entodos los niveles de la vida económica, política y social y (2) el desarrollo de los derechosconexos establecidos en la legislación interna y el derecho internacional. Esta ley esesencialmente un marco para la adopción de medidas específicas con relación a: los derechos ylas responsabilidades en la vida familiar, la equidad en la educación, el acceso a educacióntécnica y capacitación profesional, la igualdad en el campo laboral, el acceso a la atención desalud, la erradicación de la violencia por razones de género y la participación de la mujer en lasesferas de la cultura y los medios de comunicación, la economía y la vida política. Losmecanismos para lograr el cumplimiento incluyen la adopción por parte del Estado de lasdisposiciones como normas mínimas y su compromiso de adoptar medidas específicas deimplementación y de revisar la legislación para reformar las disposiciones discriminatorias.

18. La Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar define esa violenciacomo una violación de los derechos humanos y prevé la aplicación de medidas de protección paralas víctimas -independientemente de las sanciones previstas en el Código Penal y el CódigoProcesal Penal Oral. La Ley establece los mecanismos para responder a peticiones de protección,especifica las medidas de protección que pueden ser ordenadas e indica la obligación de la PolicíaNacional de intervenir en tales casos. En su respuesta al proyecto de informe, el Estado informóque el Reglamento de la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar fueemitido a través del Acuerdo Gubernativo 831-2000.

19. Como resultado de la tramitación del caso presentado ante la Comisión por María EugeniaMorales de Sierra y el Centro para la Justicia y el Derecho Internacional (caso 11.625), el Estadoadoptó una serie de reformas sumamente necesarias al Código Civil respecto de los derechos ydeberes de mujeres y hombres en el matrimonio. El caso fue presentado para impugnar lacompatibilidad de nueve disposiciones del Código Civil que asignaban funciones a los cónyugesen el matrimonio con las disposiciones sobre no discriminación e igual protección de laConvención Americana. Los Decretos 80-98 y 27-99, aprobados como resultado de este caso,abordaron ocho de los nueve artículos objetados.7

6 Entre las iniciativas con respecto a las cuales la Comisión ha recibido información, están acciones parareformar la Ley Electoral y de Partidos Políticos, tipificar el acoso sexual, reformar la Ley Orgánica delInstituto Guatemalteco de Seguridad Social, crear protecciones legales para las trabajadoras domésticas yreformar la Ley de Consejos de Desarrollo. Véase, en general, Informe del Estado de Guatemala:“Recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, relativas a la Condición de laMujer en las Américas” (diciembre de 1999).7 El noveno, artículo 317, que permite a ciertas clases de personas, entre otras, los indigentes, las personasque padezcan de enfermedad habitual, los mayores de 70 años, los que tengan que ausentarse del país pormás de un año, y las mujeres, ser excusadas del ejercicio de ciertos tipos de tutela, no ha sido modificado.

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20. El artículo 109, que autorizaba al marido ejercer la representación conyugal, fue reformadopara establecer que tal representación corresponde igualmente a ambos cónyuges. El artículo 110,que atribuía a la mujer la obligación especial de cuidar el hogar y los niños, fue modificado en susegundo párrafo para establecer que ambos cónyuges tienen la obligación de cuidar de los hijosmenores de edad.8 El artículo 115, que especificaba las circunstancias excepcionales bajo lascuales a la mujer le estaba permitido ejercer la representación conyugal, fue enmendado paraestablecer que, en caso de un desacuerdo entre los cónyuges con respecto a dicha representación,un Juez de Familia decidirá a quién le corresponde sobre la base de la conducta de cada uno. Elartículo 131, que autorizaba al marido a administrar el patrimonio conyugal, fue reformado paraestablecer que ambos cónyuges pueden administrarlo, conjunta o separadamente, y el artículo255, que atribuía autoridad similar al marido con respecto a la representación del menor y laadministración de sus bienes, fue modificado para establecer que ambos ejercerán esta autoridad,conjunta o separadamente. Tres artículos fueron derogados: artículo 113, que permitía a la mujerbuscar empleo fuera del hogar solamente si esto no perjudicaba sus funciones de esposa y madre;114, que autorizaba al marido a oponerse a las actividades de su mujer fuera del hogar, siempre ycuando éste proveyese para el mismo y sus razones fuesen suficientemente justificadas; y 133,que especificaba las circunstancias excepcionales bajo las cuales se permitía a la mujeradministrar la sociedad conyugal.

21. Como resultado de la adopción por parte del Estado de las reformas en cuestión, la Comisiónpudo certificar un importante nivel de cumplimiento de sus recomendaciones de reparar laviolación de los derechos de María Eugenia Morales de Sierra.9 La acción del Estado representaun paso sumamente valioso hacia adelante en su compromiso de eliminar la discriminación dederecho como parte de su temario para tratar la discriminación existente en el pasado y garantizara la mujer sus plenos derechos. No obstante, puesto que sigue existiendo un desequilibrio en laley con respecto al título y el primer inciso del artículo 110 y con respecto al artículo 317, laComisión no pudo certificar el pleno cumplimiento y recomendó que se tomen medidas paracorregir el equilibrio de los derechos y responsabilidades en cuestión.10

22. Estas dos últimas disposiciones y algunas otras que afectan a la mujer en las diversas esferasde la vida requieren una resolución. Como ha indicado la Comisión en términos generales, “ladiscriminación de derecho es una violación flagrante de los compromisos internacionaleslibremente consentidos por los Estados y, aunque la igualdad formal no garantiza la eliminaciónde instancias de discriminación en la realidad, su reconocimiento permite impulsartransformaciones en la vida social, reclamando la autoridad de este derecho”.

23. Han atraído la atención de la Comisión tres conjuntos de disposiciones, en particular, queilustran áreas en las que se requiere una reforma legislativa urgente. En el Código Civil, porejemplo, los artículos 89 y 299 continúan creando distinciones basadas en el género que parecenestar en conflicto directo con la obligación del Estado de no discriminar y de otorgar igualprotección. El artículo 89 regula la autorización para el matrimonio y establece una edad mínima,con consentimiento de los padres, de 14 años para las niñas y de 16 años para los niños.11

8 El artículo mantiene su título original, “protección a la mujer”, y su primer párrafo, que dispone que elmarido tiene ciertos deberes de protección y asistencia a su mujer.9 Véase Informe.10 Véase notas 7 to 9, supra.11 Éste estaba entre los temas que puso de relieve el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación dela Discriminación contra la Mujer en su revisión del informe inicial de Guatemala en 1994. Véase InformeAnual del Comité a la Asamblea General, 12/04/94, A/49/38, párrafo 69. Véase también el artículo 81 delCódigo Civil, que reconoce esta misma diferencia de edad.

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Dispone, además, que las mujeres deberán esperar 300 días después de la disolución de unmatrimonio o unión para establecer otro, sin una disposición correspondiente aplicable a loshombres. El artículo 299 trata sobre la tutela de menores y dispone que se dará preferencia alabuelo paterno, abuelo materno, abuela paterna y abuela materna, en ese orden.

24. También ha atraído la atención de la Comisión el hecho de que, aunque el Código del Trabajogeneralmente establece disposiciones legales distintas con respecto al trabajo de mujeres ymenores, respectivamente, en algunas disposiciones se los trata como equivalentes.12 Elencabezamiento del cuarto título, segundo capítulo, es “el trabajo de mujeres y menores de edad”.El artículo 147, artículo principal del capítulo, dispone que “[e]l trabajo de las mujeres y menoresde edad debe ser adecuado a su edad, condiciones o estado físico y desarrollo intelectual ymoral”. El artículo 139 exige el reconocimiento del trabajo de las mujeres y los menores (tratadosde manera indistinta) en el sector agrícola. En cuanto a otros temas pendientes, varios grupos hanseñalado que el artículo 155 dispone que patronos que tengan a su servicio más de 30 trabajadorasdeberán proporcionar ciertos tipos de servicios de cuidado de niños, pero no prevé ningunadisposición correspondiente con respecto a los hombres.13 La Comisión también tieneconocimiento de que, aunque el régimen de seguridad social regula el pago de pensiones a lasviudas de hombres trabajadores, no regula dichos pagos en el caso de la muerte de mujerestrabajadoras amparadas por el sistema. Los informes indican que se han desarrollado propuestaslegislativas sobre este punto, pero éstas siguen pendientes.14

25. En la esfera del derecho penal, el hecho de que aún exista en el Código Penal el artículo 200,que dispone que la responsabilidad penal por violación o ciertos otros delitos sexuales quedaráextinguida por el matrimonio del perpetrador con la víctima, contraviene el objeto y propósito dela Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar. La Comisión recomendóexpresamente a todos los Estados miembros en 1997 que deroguen las disposiciones de estaíndole.15 Además, conforme al Decreto 79-97, aunque muchos delitos sexuales, incluyendo laviolación, están definidos como delitos de acción pública, la ley también estipula que dependende una acción de parte. Este requerimiento de una acción de parte significa que, en realidad, estosdelitos no son objeto de acusación de oficio, sino que sólo serán perseguidos y castigadosdebidamente de conformidad con la acción de la víctima o a discreción del Ministerio Público.También en relación al ámbito penal, el Estado informó en su respuesta al proyecto de informeque dos iniciativas de ley destinadas a tipificar el acoso sexual como delito, la primera presentadaen 1998 y la segunda en 2000, se encuentran pendientes de dictamen por la Comisión deLegislación y Puntos Constitucionales del Congreso.

12 Véase Coordinadora por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales [COODESC], “Mujer en elcontexto de los derechos económicos, sociales y culturales en Guatemala” (2000); véase, en general,Informe ONG 2000, supra, pág. 20.13 Informe ONG 1998 y 2000.14 En su respuesta al proyecto de informe, el Estado informó que en abril del 2000, fue presentado al plenodel Congreso, el proyecto de reformas al Código de Trabajo propuesto por la diputada Nineth Montenegro.En mayo, la señora Montenegro presentó el proyecto Ley de Protección al Trabajo en Casa Particular.Adicionalmente, en junio la Presidencia presentó una iniciativa de ley sobre reformas al Código de Trabajo.15 Véase CIDH, Informe de la CIDH sobre la Condición de las Mujeres en las Américas, publicado en elInforme Anual de la CIDH 1998, OEA/Ser.L/V/II.102, Doc. 6 rev., April 16, 1999 y como separata,OEA/Ser./L/V/II.100, Doc. 17, 13 de octubre, 1998, recomendaciones contenidas en C.4.

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Representación de la mujer en la ley y en los órganosdel Estado encargados de la toma de decisiones

26. La condición y la función de la mujer en la ley es, en una medida importante, un reflejo de laspercepciones y experiencia de quienes están a cargo de diseñar y adoptar la legislación. Aunquelas mujeres constituyen aproximadamente la mitad de la población de Guatemala, tienen escasarepresentación en el Congreso y en otros cargos del Estado de gran trascendencia en la toma dedecisiones.16 Actualmente, de un total de 113 miembros del Congreso, 10 son mujeres. Estorepresenta una disminución con respecto al Congreso anterior, en el cual 12 mujeres ocupaban loscurules. El actual índice de participación de 8,8% es uno de los más bajos en América Latina y elCaribe.17 En las elecciones generales de 1999, tres mujeres fueron elegidas alcaldesas de un totalde 330. En la actual administración, uno de 20 ministros y 6 de 47 viceministros son mujeres y 2de 13 miembros de la Corte Suprema son mujeres.18 En sus observaciones al proyecto de informe,el Estado reconoció que la participación de la mujer en cargos de toma de decisiones aún es muyescasa, y presentó información sobre la participación de la mujer en las elecciones recientes queindica que, de las 1,409 mujeres que se postularon a cargos de elección popular al nivel local ynacional, 145 ganaron cargos.

27. Como se mencionó en el capítulo X, supra, se han propuesto algunas reformas al régimenelectoral y a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, las cuales han estado en proceso deconsideración por varios años. Entre estas propuestas está una reforma al artículo 212 quedispondría que cualquier lista de candidatos incluyese un mínimo de 44% de candidatos hombreso mujeres. Hay otra propuesta presentada por la Oficina Nacional de la Mujer en 1998 tendente aestablecer una cuota de participación mínima de 30% en la participación de mujeres candidatas acargos de elección popular. Esto sería similar a los “sistemas de cuotas” establecidos en paísescomo Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mexico, Panamá, Paraguay,Perú, República Dominicana y Venezuela.19 En realidad, la adopción de esas medidas positivasha incrementado significativamente el porcentaje de mujeres elegidas para cargos más altos.20 Sibien la Comisión no ha estudiado dichas propuestas en particular y no ha asumido ningunaposición con respecto a las mismas, ha indicado en términos generales que:

La representación minoritaria de la mujer en el gobierno en todos los países de lasAméricas demuestra la necesidad de acciones adicionales por parte del Estado,juntamente con iniciativas de la sociedad civil, para lograr un verdadero respeto alderecho de la mujer de participar en la vida política, en cumplimiento de las normasinternacionales. Como lo han reconocido las comunidades regional e internacional, laconsecución de una participación libre y plena de la mujer en todas las esferas de la vida

16 En el ámbito judicial, por ejemplo, el Estado ha informado que de un total de 740 magistrados y jueces,157 son mujeres magistradas y juezas.17 Véase sitio web de la Unión Interparlamentaria, http://www.ipu.org (que hace comparaciones de losporcentajes dentro de cada región de datos de enero de 2000)18 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollohumano (2000), pág. 98.19 Véase CIDH, “Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidaspara promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discriminación”, enel Informe Anual de la CIDH 1999, OEA/Ser.L/V/II.106, dic. 3 rev., 13 de abril de 2000, capítulo VI,sección II.20 Véase, por ejemplo, Mala N. Htun, “Women’s Leadership in Latin America: Trends and Challenges,”tabla 11 (documento de la conferencia “Politics Matter” coauspiciada por el Banco Interamericano deDesarrollo, el Diálogo Interamericano y el International Center for Research on Women, 13 de noviembrede 2000).

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pública es una obligación que bien podría exigir la adopción de medidas especiales deacción afirmativa concebidas para hacer realidad la igualdad de oportunidades paramujeres y hombres.21

c. La mujer, el trabajo y el desarrollo

28. Las mujeres están excluidas de muchos de los beneficios del desarrollo en virtud de múltiplesformas de discriminación basadas en el género. Por ejemplo, la igualdad en las oportunidades detrabajo exige una igualdad en las posibilidades de prepararse para el trabajo a través de laeducación y la capacitación. Como indican los datos citados en el capítulo III, supra, es mayor elporcentaje de mujeres con respecto a hombres que nunca asiste a la escuela o que tiene menos detres años de escolaridad y mayor el porcentaje de mujeres analfabetas. Estos bajos niveles deeducación, sumados a otros factores de exclusión,22 se traducen en un menor acceso aoportunidades en los campos laboral y económico. Al calcular el “índice de promoción degénero”, que mide el nivel de avance en la posición de la mujer en la sociedad, el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo indicó que sigue existiendo una gran brecha entre mujeres yhombres en las esferas económica, política y profesional.23

29. La “correlación positiva entre la escolaridad y los ingresos es indiscutible y universal”.24 Enconsecuencia, es crucial que el objetivo de la Ley de Dignificación de la Mujer, recientementeadoptada, de corregir la brecha de género en las oportunidades de educación y capacitación seaimplementado plenamente y sin demora.

30. Las mujeres tienen también derecho a igual remuneración y beneficios por un trabajo igual.Aunque en los últimos años las mujeres han incrementado su participación en la fuerza laboral,tanto en el sector formal como en el informal, sus salarios siguen siendo significativamenteinferiores a los de sus contrapartes masculinas. En cuanto a lo positivo, se debe observar que labrecha en ciertos sectores del mercado laboral parece estar reduciéndose. En los sectores de laindustria y de servicios, por ejemplo, en 1980 se estimó que las mujeres ganabanaproximadamente 75% de lo que los hombres ganaban, en tanto que estimaciones más recientesdeterminaron una cifra de 85%.25 Sin embargo, persisten ciertas disparidades más marcadas enotros sectores. Por ejemplo, aunque un porcentaje relativamente alto de mujeres ocupa cargosadministrativos y profesionales, su salario promedio es aproximadamente la mitad o menos que elde sus contrapartes masculinas.26

31. Se debe observar que un alto porcentaje de mujeres trabaja en el sector informal del mercadolaboral, lo que las somete a otras desventajas.27 Las mujeres constituyen un poco menos de untercio del sector formal.28 Aunque las mujeres que trabajan en el sector formal están amparadaspor el sistema de seguridad social, el número desproporcionadamente alto de mujeres que

21 Id., sección IV.22 Véase, por ejemplo, el capítulo XIV, infra, que hace referencia, inter alia, a las limitaciones al acceso dela mujer a la tierra y al crédito.23 PNUD, supra, pág. 16.24 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Notas Técnicas sobre Salud Reproductiva, Nota Técnica 1,pág. 4 (que cita a Psacharopoulos, 1994).25 WISTAT, versión 4; CEPAL 1998, Cuadro 39; UNICEF 1999, cuadro 2.2.26 PNUD, pág. 17, cuadro 1.2.27 Id., págs. 63-64 (respecto de las insuficientes oportunidades para las mujeres en el sector formal y lanecesidad de las mujeres de recurrir a empleos por cuenta propia a nivel de subsistencia).28 Id., cuadro A.26, véase también págs. 63-64, 124.

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trabajan en el sector informal no lo están. Además, la tasa de desempleo es mayor entra lasmujeres que entre los hombres.29

32. Una de las razones de una mayor participación de la mujer en el mercado laboral es que unnúmero cada vez mayor de mujeres trabajan en las maquilas. Se han puesto en conocimiento de laComisión denuncias de abusos en este sector, incluyendo excesivas horas extras obligatorias,condiciones de trabajo inadecuadas y acoso, todo esto sumado a la falta de inspección ysupervisión adecuadas por parte del Ministerio de Trabajo.30 Otro sector con respecto al cual laComisión ha recibido denuncias de violaciones es el trabajo doméstico. Muchas mujeres yjóvenes pertenecen a este sector, que no está sujeto prácticamente a ninguna regulación ysupervisión por parte del Estado.31 Las trabajadoras domésticas no están amparadas por lacobertura del sistema de seguridad social y son raros los casos en que reciben beneficios. Muchastrabajan 60 horas o más por semana y un porcentaje significativo de empleadores no respeta eltiempo mínimo de vacación que exige la ley.32 Abundan las quejas sobre abuso y maltrato; unestudio determinó que 17% de las empleadas que cambiaban de trabajo lo hacían por razones deabuso por parte del empleador.33 Aunque ha habido propuestas de legislación para proporcionarimportantes protecciones básicas, éstas han permanecido en estudio por varios años.

33. Las mujeres en sus lugares de trabajo tienen derecho a ser protegidas de la discriminaciónbasada en su estado civil o en la maternidad; el embarazo no puede ser usado como un criteriopara la contratación o despido. La información, más limitada, que ha recibido la Comisión conrespecto a la situación de las madres trabajadoras es mixta. En cuanto a lo positivo, en 1997 elCongreso aprobó una reforma legislativa para garantizar que el cálculo del tiempo para jubilaciónse haga sin substraer el tiempo de licencia por maternidad. Esta fue una medida muy positiva queimplementó expresamente las obligaciones del Estado emanadas de la Convención para laEliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Por otra parte, la Comisiónha recibido información en el sentido de que la prohibición legal de despedir a empleadas enestado de gravidez no se cumple de manera efectiva porque la multa fijada para los empleadoreses tan baja que éstos consideran más eficiente violar la ley y pagar la multa, y la práctica esfrecuente.34

d. Salud y salud reproductiva

34. La capacidad de la mujer de controlar su fecundidad tiene una relación fundamental con sucapacidad de gozar de un conjunto de derechos básicos; más específicamente, de proteger suintegridad física y planificar su vida familiar con su pareja. En la región, Guatemala tiene una tasa

29 Id., págs. 63, 124.30 Véase “Informe Nacional sobre la Situación de los Derechos Humanos de las Mujeres Guatemaltecas”(1998) (Informe ONG 1998), pág. 21, e Informe ONG 2000, supra.31 Por ejemplo, el artículo 164 del Código de Trabajo estipula que el trabajo doméstico no está sujeto a loslímites de la jornada normal de trabajo.32 Véase PNUD, pág. 169, recuadro 6.2.33 Id., pág. 169, inserción 6.2.34 Informe, pág. 61; véase también Danilo Valladares, “Conflictos laborales en maquilas,” Prensa Libre, 30de octubre de 2000 (que señala, en especial, la despedida de trabajadoras embarazadas en contravención dela ley nacional, y la falta de supervisión adecuada por parte del Ministerio del Trabajo); “Trabajadores demaquilas se quejan de maltrato,” Prensa Libre, 30 de octubre de 2000 (que cita al Procurador de losDerechos Humanos sobre la recepción de denuncias acerca de violaciones en este sector, y la falta desupervisión del Ministerio).

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de fecundidad relativamente alta.35 La tasa de mortalidad materna es de 190 por 100,000 nacidosvivos.36

35. La edad media para el nacimiento del primer hijo no se ha elevado en los últimos 20 años y semantiene en aproximadamente 20 años de edad.37 A los 19 años de edad, 44% de las mujeres hanestado embarazadas por lo menos una vez. De los embarazos que ocurren cada año, casi la mitadocurre en mujeres de entre 15 y 24 años de edad.38 Los porcentajes son más bajos en las zonasurbanas y más altos en las zonas rurales y entre la población indígena.39 Las mujeres indígenastienen un promedio de dos hijos más que las mujeres ladinas, tienen tasas de mortalidad infantilnotablemente más altas y sus partos son atendidos por profesionales de la salud capacitadossolamente en alrededor de 12% de los casos.40 En Guatemala, como en otros países, existe unvínculo bien documentado entre un mayor número de años de educación y una edad más tardíapara tener un hijo, un menor número de hijos, una más baja tasa de mortalidad maternoinfantil yuna mayor probabilidad de que el parto sea atendido por un profesional médico capacitado.41

36. El acceso a servicios de planificación familiar es limitado; aproximadamente 38% de lasmujeres entre 15 y 24 años de edad han usado algún método anticonceptivo.42 Un estudionacional sobre salud maternoinfantil llevado a cabo en 1999 determinó que aproximadamente23% de las mujeres en unión conyugal expresaron una necesidad insatisfecha de servicios deplanificación familiar.43 Las limitaciones en la información y los servicios de planificaciónfamiliar están relacionadas con las limitaciones en el acceso a la atención de salud y la educaciónpúblicas. Como se indicó en el capítulo III, supra, vastos sectores de la población, particularmenteen zonas rurales, no tienen acceso fácil a servicios de salud. Además, con respecto a aquellos quesí tienen acceso, puesto que no hay una política estatal uniforme con respecto a la informaciónsobre planificación familiar, los servicios, según se dice, dependen de la capacidad y actitudes delos proveedores particulares.44 Se puede observar que el actual plan para reducir la mortalidadmaternoinfantil sí promueve una mayor atención a los servicios de planificación familiar conrelación a ese objetivo.45 En realidad, las organizaciones no gubernamentales proporcionan másanticonceptivos que los servicios de salud pública.46

37. Tampoco se logran mejorar las limitaciones en el acceso a información sobre planificaciónfamiliar proporcionando dicha información en escuelas o a través de programas de educaciónpara el público en general. Los informes indican que, en la medida que están disponiblesprogramas de educación sexual, éstos se ofrecen a adolescentes (muchos niños no permanecen en

35 UNICEF, Estadísticas para América Latina y el Caribe, “Guatemala: demografía”, enwww.unicef.org/lac36 Id.37 PNUD, págs. 142-43.38 Id., pág. 143.39 Id.40 Véase BID, Notas Técnicas, supra, Nota Técnica 2, págs. 4-5.41 Véase id., pág. 4, cuadro.42 PNUD, pág. 143.43 Instituto Nacional de Estadística, Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 1999. Esta estadísticarefleja una disminución de un 2% desde la encuesta anterior en 1995.44 Centro Legal para Derechos Reproductivos y Políticas Públicas (CLDRPP), An Unfulfilled HumanRight: Family Planning in Guatemala (2000), Resumen, sección B.45 Id., capítulo III.A.46 La mayoría de los anticonceptivos, aproximadamente 36%, son entregados por una organización privada,la Asociación Guatemalteca para el Bienestar de la Familia (APROFAM) y solamente 25% son entregadospor el sector público. Id.

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la escuela tanto tiempo) y no incluyen información sobre planificación familiar.47 Se espera yprevé que a la promulgación de la Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer, queexige medidas para mejorar la capacitación del personal de salud y el acceso a los serviciosintegrales de salud, incluyendo la salud sexual y reproductiva, le seguirán avances concretos enesta esfera.

38. Una encuesta de salud maternoinfantil realizada en 1995 determinó que 65% de los partos enlos cinco años anteriores entrañaba uno o más factores de riesgo, a saber, una madre menor de 18años de edad o mayor de 35, menos de dos años entre los partos o un parto que seguía a tres omás partos anteriores.48 El embarazo en edad temprana, que es desproporcionadamente frecuenteen Guatemala, conlleva riesgos tanto para la madre como para el bebé, los cuales, con respecto aeste último, incluyen índices más altos de nacimientos prematuros, bajo peso al nacer ymortalidad en el primer año. UNICEF indica que las jóvenes no deben embarazarse antes dellegar a los 18 años de edad, porque no están físicamente listas para concebir y debido a lasconsecuencias potencialmente perjudiciales.49 En 1999, el Ministerio de Salud implementó unprograma nacional de atención integral a adolescentes, que incluye educación sexual yprevención del embarazo en el ámbito de su cobertura, aunque aquí nuevamente las limitacionesen el acceso a los servicios de salud pública implican que la cobertura de tales programas esigualmente limitada.

39. Aunque el aborto es ilegal en Guatemala,50 los informes indican que por cada diez embarazoshay tres abortos y que las complicaciones relacionadas con los abortos son la segunda causa máscomún de muerte entre las mujeres.51 Los abortos terapéuticos son permitidos, en virtud delconsentimiento de la mujer y la opinión de por lo menos dos doctores, siempre que seaindispensable para salvar la vida de la madre.52 Puesto que los abortos son sancionados conprisión, éstos pueden ser sumamente inseguros. El Ministerio de Salud ha reconocido que este esun serio problema de salud para las mujeres.53

40. La incapacidad de muchas parejas de obtener fácilmente servicios de planificación familiarconstituye una restricción severa a su derecho constitucional de determinar libremente el númerode hijos y el espaciamiento entre los nacimientos. Además:

[l]a salud y la vida de las mujeres pueden estar en peligro cuando tienen pocasposibilidades de prevenir el embarazo a una edad muy temprana, a una edad muyavanzada, a intervalos muy frecuentes o cuando adolecen de otros problemas de salud. Sibien las mujeres pueden decidir quedarse embarazadas a pesar del riesgo, deben teneracceso a los medios para prevenir el embarazo.54

47 Véase id., sección II.E.48 Instituto Nacional de Estadística, supra, p. xxiv.49 Véase Folleto Informativo No. 23, Prácticas tradicionales perjudiciales para la salud de la mujer y el niño(Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU 1997), sección E.50 El aborto está tipificado como delito en el capítulo III del título del Código Penal que define los delitoscontra la vida y la integridad personal. Véase los artículos 133-140, Código Penal.51 CLDRPP, Resumen, A.52 Artículo 137, Código Penal.53 Véase CLDRPP, Mujeres del Mundo (1997), pág. 118, (que cita el Plan Operativo 1996 del Ministerio,pág. 1).54 CLDRPP, An Unfulfilled Human Right , capítulo IV.A.

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Los perturbadores niveles de nacimientos de alto riesgo y de mortalidad materna ponenen evidencia la apremiante necesidad de avanzar con la formulación de políticas integrales deplanificación familiar.

e. Violencia por razones de género

41. La violencia contra la mujer es un fenómeno que atraviesa las fronteras nacionales y losestratos sociales. Si bien, ciertamente, no es un problema exclusivo de Guatemala, es un problemagrave en el país. Aunque es difícil estimar con precisión la profundidad y el alcance del problema,hay informes que indican que la violencia basada en el género está entre las causas principales demuerte y discapacidad entre las mujeres de entre 15 y 44 años de edad y que aproximadamente lamitad de todas las mujeres son objeto de violencia doméstica.55 La Ley para Prevenir, Sancionar yErradicar la Violencia Intrafamiliar ofrece un enfoque positivo a esta manifestación específica deviolencia por razones de género. Sin embargo, como se discutirá más adelante, ésta aún no se haimplementado plenamente y las deficiencias en la administración de justicia sobre las que trata elcapítulo IV, supra, tienen un impacto negativo severo sobre la capacidad de la mujer de buscar unrecurso y protección judiciales.

1. El conflicto armado y la violencia contra la mujer

42. Al tratar de comprender las dimensiones de la actual realidad de violencia contra la mujer, sedebe hacer referencia al contexto del conflicto armado que duró casi cuatro décadas y la forma enque las mujeres fueron escogidas como blancos de la violencia. La Comisión de EsclarecimientoHistórico concluyó que las mujeres representaban aproximadamente la cuarta parte de lasvíctimas directas de las violaciones de los derechos humanos del conflicto.56 Los informes delProyecto Interdiocesano de Recuperación de la Memoria Histórica y de la Comisión deEsclarecimiento Histórico documentan la forma en que las mujeres fueron insultadas ydeshumanizadas, aterrorizadas y torturadas, violadas, desaparecidas y masacradas por agentes delEstado, casi siempre soldados y patrulleros civiles. La violencia sexual, en particular, fue usadapara demostrar el poder del perpetrador y humillar a la víctima.57 Las que sobrevivieron tuvieronque enfrentar las consecuencias físicas y psicológicas, incluyendo el estigma adscrito a laviolación sexual, así como el embarazo y enfermedades de transmisión sexual.58

43. Muchas mujeres quedaron viudas, perdieron a sus hijos, perdieron sus viviendas y quedaronen la indigencia como consecuencia de las violaciones de la guerra. Una encuesta realizada en laregión de Ixil proporciona una visión breve de tales condiciones: se identificó a 1.507 personasque habían quedado viudas, de las cuales 1.314 eran mujeres, la mayoría viviendo en extremapobreza.59 Un informe reciente indica que las viudas de aquellos que fueron asesinados en latristemente famosa masacre de Panzós en 1978 viven en condiciones de absoluta indigencia, másde 20 años después de los hechos.60

55 Id., Resumen, sección A.56 Comisión de Esclarecimiento Histórico (CEH), Guatemala Memoria del Silencio, “Conclusiones yRecomendaciones,” párrafo 29.57 REMHI, Guatemala Nunca Más (1998), Tomo I, “Impactos de la violencia”, capítulo sexto,“Enfrentando el dolor. De la violencia a la afirmación de las mujeres”.58 Id.59 PNUD, pág. 183, recuadro 6.6, que cita a DIGI (1999).60 Juan Carlos Ruiz, “Las viudas olvidadas”, Región: América Central y el Caribe, Comité Internacional dela Cruz Roja, enero de 2000, pág. 18.

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44. Las mujeres no sufrieron en silencio; más bien, desempeñaron un papel único y poderoso enla respuesta a las violaciones infligidas a sus familias y a ellas mismas en el conflicto.61 Comosucedió en otros países marcados por graves y sistemáticas violaciones de los derechos humanosdurante esa era, las madres, hermanas e hijas de las víctimas se han presentado para buscar a losdesaparecidos. El Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), la Coordinadora Nacional de Viudas deGuatemala (CONAVIGUA) y la Asociación de Familiares de Detenidos-Desaparecidos deGuatemala (FAMDEGUA) son apenas algunas de las organizaciones creadas principalmente pormujeres que arriesgaron todo en su anhelo de rescatar a sus seres queridos. El activismo generadoen respuesta a las violaciones del conflicto tuvo una función importante en la apertura de nuevosespacios para la participación de la mujer en los asuntos públicos.

2. La violencia contra la mujer en el contexto actual, con especial atención a la violenciaintrafamiliar y sexual

45. El Estado y la sociedad civil han hecho avances importantes para establecer un marco jurídicoque permita tratar el problema de la violencia intrafamiliar, primeramente a través de laratificación de la Convención de Belém do Pará y posteriormente a través de la promulgación dela Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar. Este marco jurídico debeahora integrarse a un conjunto más global de enfoques que contempla más recursos y atención ala prestación de servicios para las personas afectadas por la violencia, incluyendo aquellosservicios que son necesarios para buscar y recibir protección eficaz y recurso ante los tribunales.Aunque la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar presenta un nuevoenfoque jurídico a este problema, el poder judicial, que tiene la labor de hacer que ésta se cumpla,sigue debilitado por serias deficiencias propias del sistema (véase el capítulo IV, supra). Elobjetivo de prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer hace necesario tratar lascausas de dicha violencia, así como proporcionar un recurso legal efectivo para manejar lasconsecuencias.

46. Como se reconoce en la Convención de Belém do Pará, la violencia contra la mujer es unaexpresión de las relaciones de poder históricamente desiguales entre mujeres y hombres y unaclara expresión de la discriminación por razones de género. La violencia basada en el género de lavíctima es perpetrada en muchas formas; dos de las más comunes son la violencia sexual y laviolencia doméstica. Como se mencionó, la atención se ha concentrado recientemente enGuatemala, tanto desde el punto de vista de la defensa de la causa como de la legislación, en laviolencia doméstica -la violencia que afecta a la mujer en el hogar, en el seno de la familia.

47. Aunque se sabe que el número de denuncias relativas a violación sexual y violenciaintrafamiliar presentadas en 1999 se elevó en comparación con los años anteriores,62 una de laslimitaciones serias que afecta el diseño de respuestas efectivas a la violencia por razones degénero es la falta de información clara sobre la magnitud precisa del problema.63 La directora delprograma “Violencia Doméstica” del Instituto Latino Americano de Naciones Unidas para laPrevención del Crimen (ILANUD) estimó que la mitad de todas las mujeres guatemaltecas sufren

61 Véase, en general, REMHI, supra; CEH, Conclusiones, párrafo 30.62 El Ministerio Público informó que había recibido casi 1.400 denuncias de violencia intrafamiliar y casi600 relativas a violación sexual durante 1999. En 1998, las cifras fueron un poco más de 600 y un pocomás de 400, respectivamente. PNUD, pág. 112, cuadro 4.8.63 MINUGUA, Décimo Informe sobre Derechos Humanos, A/54/526, 11 de noviembre de 1999,Suplemento: “Funcionamiento del Sistema de Justicia”, paras. 39 (relativo a la falta de información) y 57(relativo a los casos no denunciados).

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alguna forma de violencia, principalmente física.64 Una representante de la Red de No Violenciacontra la Mujer -una organización no gubernamental- estimó que cada 46 minutos una mujer essometida a violencia.65

48. Habiendo reconocido que la falta de información precisa es un severo problema, en 1998 laDefensoría de los Derechos Humanos de la Mujer de la Procuraduría de los Derechos Humanostrabajó con el Estado y entidades no estatales para diseñar una boleta única de registro a ser usadopor las entidades públicas encargadas de recibir denuncias. La boleta fue utilizada desdeprincipios de 1999 y es muy prometedora. Sin embargo, informes de fines de 1999 indican que serequiere de trabajo adicional para que se convierta en un instrumento efectivo. Algunas entidadesno conocían sobre la existencia de la boleta, otras no la tenían, otras no le atribuían muchaimportancia, y el nivel de detalle y la dudosa utilidad de una parte de la información solicitadadisuadían a las personas de completarla.66

49. De acuerdo con los términos de la Convención Americana y la Convención de Belém do Pará,los Estados partes deben utilizar la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar laviolencia contra la mujer, además de asegurar la disponibilidad de protección y recursos legaleseficaces para la víctima. La respuesta de Guatemala a la violencia intrafamiliar revela áreasespecíficas en las cuales se deben tomar medidas adicionales con el fin de proporcionar a lasvíctimas una protección efectiva de su derechos básicos. MINUGUA llevó a cabo un estudioprofundo de la respuesta del Estado a la violencia intrafamiliar y la violación sexual en 1999.67 Alexaminar la forma en que respondía el personal del Estado asignado para recibir denuncias deviolencia intrafamiliar, MINUGUA identificó una tendencia de muchos, particularmente de losoficiales de policía, a culpar a la víctima. Un agente fue citado expresando el punto de vista demuchos que “la causa principal de la violencia intrafamiliar es el comportamiento de la mujer”.68

Las mujeres manifestaron que habían recibido poca información sobre la forma de presentar unadenuncia y que tenían que visitar varias oficinas para buscar medidas de protección.69 Entérminos positivos, los tribunales ordenaron medidas de protección en casi todos los casosestudiados. Sin embargo, en la gran mayoría de casos, las órdenes fueron emitidas como unacuestión de forma y no correspondían a las circunstancias del caso.70 Además, no siempre se diocumplimiento a las órdenes; la Policía Nacional Civil no informó al juez sobre la ejecución de laorden y los jueces no verificaron su cumplimiento.71

50. Con respecto a la violación sexual, el estudio informó que una evidente mayoría de lasvíctimas entrevistadas informó que había recibido un buen trato al presentar sus denuncias a lasautoridades locales.72 Cuatro de las 21 mujeres entrevistadas informaron que se les había negado

64 Olga López Ovando, “Maltrato a la mujer es grave en Guatemala y el resto de Latinoamérica”, PrensaLibre, 23 de noviembre de 1999.65 Olga López Ovando, “Marcha contra la Violencia”, Prensa Libre, 26 de noviembre de 1999.66 MINUGUA, párrafo 40.67 El estudio se basó en entrevistas con las víctimas, funcionarios del Estado y miembros de organizacionesno gubernamentales que trabajan en este campo en todo el país y una revisión de 55 archivos de casos. Id.68 Id. párrafo 41.69 Id. párrafo 42.70 El estudio observó que en la mayoría de casos, las órdenes no especificaban la duración de las medidas, yexpresó preocupación con respecto a este punto en relación al derecho a la defensa, dado que solamente encuatro de los casos se había citado al presunto agresor para que compareciese ante el tribunal. Id., párrafo44.71 Id. párrafo 45.72 Las mujeres informaron que habían acudido a la autoridad local más cercana, ya sea la Policía NacionalCivil, un juez de paz o el Ministerio Público. Id. párrafo. 46.

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la asistencia.73 Sorprendentemente, el estudio indicó que la creación de la Oficina de Atención ala Víctima del Ministerio Público no había mejorado la asistencia a las víctimas, principalmenteporque el personal no era sensible a sus necesidades y las sometía a nuevas situaciones penosas.74

Los informes indicaron que los problemas más significativos en el proceso legal se presentabanen (1) la recolección de pruebas, particularmente con respecto a demoras y deficiencias en larecolección de pruebas forenses y (2) el arresto y enjuiciamiento de los perpetradores.75 De los 3archivos de 1997, 12 de 1998 y 32 de 1999 revisados en el estudio, 34 seguían en investigación y7 habían llegado a la etapa de la sentencia.76 Con respecto a los casos en que se dictó sentencia,todas las víctimas excepto una manifestaron insatisfacción con respecto al resultado.77

51. Dadas las barreras correlacionadas que impiden que se haga justicia en casos de violenciacontra la mujer, no se denuncian muchos delitos, no se llevan estadísticas adecuadas, se culpa alas víctimas en lugar de brindarles asistencia y el Estado no aplica la diligencia debida parainvestigar, enjuiciar y sancionar estas violaciones.78 La falta de una respuesta judicial efectivadeja a las víctimas sin tener un lugar a donde acudir para buscar protección y reivindicación, locual exacerba y perpetúa las consecuencias de la violencia. Además, la gente no comprende laprofundidad del problema y de sus consecuencias y la sociedad no se compromete a exigir susolución. Las barreras que deben enfrentar las mujeres indígenas son significativamente másaltas, dada la escasez de personal de policía y judicial que hable las lenguas indígenas y la falta deintérpretes, así como las limitaciones en el acceso a los facilidades y servicios judiciales en laszonas rurales.79

Conclusiones y Recomendaciones

52. El importante progreso logrado en los últimos años en la solución de los problemas dediscriminación de derecho y la adopción de nuevas estrategias para comenzar a rectificar ladiscriminación de hecho demuestra que, con la asignación de atención y recursos suficientes, laconsecución de reformas adicionales es tanto factible como esencial. La persistencia de algunasdistinciones legislativas anacrónicas e injustificadas basadas en el género contraviene el objeto ypropósito del nuevo y positivo temario que se está desarrollando. Éstas deben ser corregidasinmediatamente. La ley debe estar hecha para respetar las normas de igualdad y nodiscriminación. La búsqueda del Estado y de la sociedad civil encaminada a garantizar que lamujer pueda ejercer plenamente sus derechos hace necesario enfrentar dos desafíos prioritariosadicionales. Primero, es esencial hacer que la administración de justicia sea más accesible yefectiva para las mujeres que buscan la protección de sus derechos básicos. Segundo, las normaspositivas que han sido adoptadas para salvaguardar los derechos de la mujer deben traducirse en

73 Id.74 Id. párrafo 50.75 Id. párrafos 47-48.76 En uno de estos casos, un intento de violación había sido clasificado como una falta penal y se habíaimpuesto una multa de 100 quetzales al perpetrador. Id. párrafo 48.77 Id. párrafo 52.78 Véase, en general, Olga López Ovando, “Procesos en casos de violencia contra la mujer no prosperan”,Prensa Libre, 25 de noviembre de 1999 (en donde se observa que, no obstante la existencia de leyes queprotegen a la mujer, los casos de violencia por razones de género no prosperarán en los tribunales mientrascontinúe prevaleciendo la “cultura machista”).79 Véase MINUGUA, párrafo 43 (que observa que todas las víctimas indígenas de casos de violenciaincluidos en el estudio que habían podido presentar denuncias hablaban español en mayor o menormedida); véase, en general, capítulo IV(C) del presente informe, supra, (relativo a los avances y desafíospendientes con respecto al acceso geográfico y lingüístico a la justicia).

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una acción concreta a través del establecimiento y fortalecimiento de las políticas, programas yservicios necesarios.

53. A la luz del análisis y conclusiones precedentes, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Tome las medidas necesarias para llevar a cabo una revisión exhaustiva de lalegislación interna para continuar el proceso de identificación de las disposiciones queestablecen distinciones injustificadas basadas en el género.

2. Adopte las medidas legislativas y de otro orden que sean necesarias para avanzar sindemora en el proceso de modificación o eliminación de disposiciones, como aquellasmencionadas anteriormente, que ya hayan sido identificadas como discriminatorias.

3. En el marco de las acciones que están en marcha para fortalecer la administración dejusticia, que dedique atención específica a las barreras de hecho y de derecho queimpiden el acceso de la mujer a recursos y protección judiciales efectivos,particularmente en el área de la violencia contra la mujer.

4. Establezca los mecanismos necesarios de coordinación, asistencia técnica,capacitación, monitoreo y evaluación para garantizar que se incorpore el enfoque degénero en el diseño e implementación de leyes y políticas en todas las esferas; esto debeincluir la ampliación de los mecanismos existentes para incorporar la participación de lasociedad civil en la formulación e implementación de iniciativas estatales que afectan losderechos de la mujer.

5. Garantice la asignación de recursos humanos y materiales suficientes a entidades talescomo la Oficina Nacional de la Mujer, la Defensoría de la Mujer Indígena, la Defensoríade la Mujer de la Procuraduría de los Derechos Humanos y la Secretaría Presidencial dela Mujer, que tienen una responsabilidad especial en cuanto a la protección de losderechos de la mujer.

6. Fortalezca las estrategias para garantizar que las niñas tengan igual acceso a laeducación primaria, apoyar la culminación de la escuela primaria como norma mínima yproporcionar a las niñas y mujeres igual acceso a la educación secundaria y a lacapacitación técnica y profesional.

7. Diseñe e implemente iniciativas de educación para personas de todas las edades, conmiras a cambiar los estereotipos y comenzar a modificar las prácticas basadas en la ideade inferioridad o subordinación de la mujer.

8. Fortalezca la legislación laboral y los servicios de inspección laboral para proteger elderecho de la mujer a condiciones de trabajo justas, equitativas y saludables, paragarantizar que haya equidad en la remuneración y los beneficios y, en particular, parasalvaguardar los derechos de las mujeres y niñas empleadas en el servicio doméstico.

9. Adopte medidas adicionales para proporcionar servicios integrales de salud,incluyendo servicios modernos de planificación familiar, con el fin de proteger el derechode la mujer a la integridad personal y el derecho de las parejas de determinar el númerode hijos y el espaciamiento de los nacimientos.

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10. Garantice que el impacto y las consecuencias de los actos de violencia cometidoscontra las mujeres durante el conflicto armado estén contemplados adecuadamente en eldiseño y ejecución del plan nacional de reparación y otras medidas de reparación yrehabilitación.

11. Desarrolle aún más el sistema de registro de denuncias de violencia contra la mujerpara garantizar que la boleta única de registro utilizada sea adecuada para recogerinformación y que se disponga de datos exactos para el diseño de respuestas efectivas.

12. Invierta recursos humanos y materiales adicionales en iniciativas de educacióndiseñadas para informar al público sobre las causas, naturaleza y consecuencias de laviolencia de género, más específicamente de la violencia intrafamiliar, y para informar aniñas y mujeres sobre su derecho de ser libres de la violencia y sobre las medidasdisponibles para proteger ese derecho; tales iniciativas deberían incluir información sobrelos términos de la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar y laConvención de Belém do Pará.

13. Intensifique y amplíe las acciones existentes para capacitar a los funcionarios,particularmente a aquellos de la Policía Nacional Civil y del Ministerio Público que seencargan de recibir las denuncias, con respecto a las causas, naturaleza y consecuenciasde la violencia de género, con miras a incrementar la sensibilidad y eficacia de surespuesta a las víctimas.

14. Garantice la disponibilidad e implementación eficaz de medidas judiciales paraproteger a las mujeres que han sido objeto de actos o amenazas de violencia.

15. Proporcione capacitación, asistencia técnica, recursos materiales y supervisiónadicionales a las entidades responsables -la Policía Nacional Civil, el Ministerio Público,personal técnico como los especialistas forenses y el poder judicial- para garantizar quese investiguen, enjuicien y sancionen los casos relativos a violencia contra la mujer deconformidad con la norma de diligencia debida de la Convención Americana y laConvención de Belém do Pará.

CAPÍTULO XIV

LOS DERECHOS HUMANOS DE LA POBLACIÓN DESARRAIGADAPOR EL ENFRENTAMIENTO ARMADO

Antecedentes

1. Más de un millón de guatemaltecos fueron desplazados o abandonaron su país durante los añosdel enfrentamiento.1 Muchos eran miembros de las comunidades indígenas que fueron expulsadosde sus zonas tradicionales, pero también huyeron muchas familias campesinas. Cientos de milesde personas abandonaron sus lugares de origen hacia otras zonas en Guatemala. De éstas, unas

1 Véase MINUGUA, Cuarto Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Guatemala (“CuartoInforme”), OEA/Ser.L/V/II.83, doc. 16 rev. 1, 1993, en cap. VII. La Comisión para el EsclarecimientoHistórico estimó el desplazamiento de entre 500.000 y 1.500.000 de 1981 a 1983. Comisión para elEsclarecimiento Histórico, Guatemala: Memoria del Silencio Tz’inil na’tab’al, en “Conclusiones yRecomendaciones”, párr. 66.

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40.000 huyeron a la jungla guatemalteca en el Departamento de El Quiché, donde núcleos deaproximadamente 23.000 personas se fueron concentrando en las zonas de Sierra Ixil y el Ixcán, yemergieron como las “Comunidades de Población en Resistencia”.2 Aproximadamente unos150.000 guatemaltecos huyeron a México, donde unos 45.000 recibieron la condición derefugiados por el ACNUR. Otros 50.000, aproximadamente, se ubicaron en los estados deChiapas, Campeche y Quintana Roo sin reconocimiento oficial, y el resto en diferentes zonas deMéxico. Un número mucho menor huyó a otros países.

2. La Comisión, por su parte, ha prestado mucha atención a la difícil situación de la poblacióndesarraigada por el enfrentamiento desde principios de los años 80.3 En ese período, la estrategiade arrasamiento de tierras, masacres y erradicación de pueblos completos implementada por elrégimen de Lucas García y continuada por el régimen de Efraín Ríos Montt propiciaron flujosmasivos de personas desplazadas. La separación de familias, comunidades y grupos culturalesdesgarró el tejido social del país. Tal y como la Comisión para el Esclarecimiento Históricoconcluyó:

El desplazamiento forzado de la población civil en Guatemala destaca en la historiadel enfrentamiento armado por su carácter masivo y su potencia destructora. Encarnala ruptura del tejido social en su forma más directa y desgarradora. Implica eldesmembramiento de familias y comunidades, así como el debilitamiento de los lazosculturales que conformaban su cohesión.4

El proceso de reintegración afecta de forma similar a toda la sociedad por completo yproporciona un importante punto de evaluación para avanzar hacia la reconciliaciónnacional.

3. Para los refugiados y los desplazados internos que han regresado a sus tierras, o que se hanreasentado de forma voluntaria, el final del enfrentamiento armado representó un momentodecisivo de transición hacia un futuro digno y con posibilidades de desarrollo en Guatemala. Laspersonas que escaparon de las graves violaciones masivas de los derechos humanos ocasionadaspor el enfrentamiento son enfáticas respecto al valor que atribuyen al hecho de que sus hijos yano tienen que vivir atemorizados ni escapar hacia las montañas al caer la noche.5 Los avances quese han logrado, con el apoyo del Estado y la asistencia de la comunidad internacional, muyespecialmente el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), vanacompañados, no obstante, de desafíos extraordinarios. El mayor desafío es la reintegración deltejido social desgarrado por el desplazamiento. A la vez, este proceso se ve obstaculizado por 2 CIDH, Informe Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos de las Llamadas “Comunidades dePoblación en Resistencia” en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.86, Doc. 5 rev. 1, 16 de junio de 1994, en sec. II.3 Véase Informe Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos de las Llamadas “Comunidades dePoblación en Resistencia” en Guatemala, supra; véase también, Informe sobre la Situación de los DerechosHumanos en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.61, doc. 47, 1983, Tercer Informe sobre la Situación de losDerechos Humanos en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.66, doc. 16, 1985, Cuarto Informe sobre la Situación delos Derechos Humanos en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.83, doc. 16 rev. 1, 1993, y los informes actualizadosen los Informes Anuales de la CIDH desde 1983 hasta 1997: OEA/Ser.L/V/II/63, doc. 10, 1984;OEA/Ser.L/V/II/66, doc. 10 rev. 1, 1985; OEA/Ser.L/V/II/68, doc. 8 rev. 1, 1986; OEA/Ser.L/V/II/71, doc.9 rev. 1, 1987; OEA/Ser.L/V/II/74, doc. 10 rev. 1, 1988; OEA/Ser.L/V/II/76, doc. 10 rev. 1, 1989;OEA/Ser.L/V/II/77, doc. 7 rev. 1, 1990 OEA/Ser.L/V/II/79, doc. 12 rev. 1, 1991; OEA/Ser.L/V/II/81, doc.6 rev. 1, 1992; OEA/Ser.L/V/II/85, doc. 9 rev., 1994; OEA/Ser.L/V/II/88, doc. 9 rev., 1995;OEA/Ser.L/V/II/95, doc. 7 rev., 1997; OEA/Ser.L/V/II/98, doc. 6 rev., 1998.4 Comisión para el Esclarecimiento Histórico, supra, párr. 65.5 Ricardo Miranda Castillo, “Resistencia”, Revista Domingo, La Prensa, 28 de mayo de 2000 (citando a unantiguo miembro de las Comunidades de Población en Resistencia cuyos vecinos habían sido masacrados,y sus casas arrasadas en 1980).

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problemas sistemáticos relativos al acceso a la tierra y a la seguridad jurídica de la tenencia ypropiedad de la tierra, la ausencia de una política de desarrollo rural integral y sostenible, la faltade recursos, y el acceso insuficiente a los servicios básicos, tales como los servicios de salud yeducación.

4. El Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamientoarmado (“Acuerdo de Reasentamiento”) proporciona el marco para el retorno y reintegración delos refugiados, los desplazados internos y los grupos de resistencia popular a sus lugares deorigen u otros lugares de su elección en Guatemala. Reconoce “la dimensión traumática nacionalque asumió el desarraigo durante el enfrentamiento armado en el país, en sus componenteshumano, cultural, material, psicológico, económico, político y social, que ocasionó violaciones alos derechos humanos y grandes sufrimientos para las comunidades que se vieron forzadas aabandonar sus hogares y formas de vida, así como para aquellas poblaciones que permanecieronen dichas áreas”. Además reconoce que, como resultado, estas poblaciones merecen “atenciónespecial”. Este acuerdo concluyó después de extensivas negociaciones entre el Estado y diversossectores de la sociedad civil, especialmente las Comisiones de Representantes de los RefugiadosGuatemaltecos en México. Como resultado de tales negociaciones el Gobierno de Guatemala ylas Comisiones Permanentes concluyeron el acuerdo de 1992 estableciendo condiciones ygarantías fundamentales para el retorno colectivo organizado.

a. El marco jurídico

1. Legislación interna

5. Al observar los derechos de las personas desplazadas, en primer lugar debe recordarse quetienen derecho, bajo condiciones de igualdad, a disfrutar de la misma gama de derechos ylibertades que todas las otras personas. Para los desplazados internos y los retornados, esto serefiere a sus derechos como habitantes y ciudadanos de Guatemala. Para los refugiados fuera deGuatemala, esto se refiere a sus derechos como habitantes del país de asilo, así como su derecho aregresar a Guatemala.

6. El derecho general a la libertad de circulación y residencia está garantizado en el artículo 26 dela Constitución. De conformidad con sus disposiciones, toda persona tiene el derecho a entrar,permanecer, transitar y salir del territorio nacional y cambiar de domicilio o residencia, sin máslimitaciones que las establecidas por ley. No podrá expatriarse a ningún guatemalteco, niprohibírsele la entrada al territorio nacional o negársele pasaporte u otros documentos deidentificación. Además, los guatemaltecos pueden entrar y salir del país sin llenar el requisito devisa.

7. Como se indica, el Acuerdo de Reasentamiento proporciona el marco de compromisos que seaplican al retorno y reasentamiento. Los objetivos de la estrategia global de reasentamientoincluyen, primero, garantizar a la población desarraigada el pleno ejercicio de todos sus derechosy libertades fundamentales, en particular de aquellos derechos y libertades que fueron afectadosdurante el proceso de desarraigo. Segundo, reintegrar a estas poblaciones, social, económica ypolíticamente marginadas, creando las condiciones que les permitan constituirse en un factordinámico del proceso de desarrollo económico, social, político y cultural del país. Tercero,priorizar la lucha contra la pobreza y la pobreza extrema, que afectan con particular gravedad aestas poblaciones. Cuarto, desarrollar y fortalecer la democratización de las estructuras delEstado, garantizando el ejercicio por las poblaciones desarraigadas de sus derechos y deberesconstitucionales a todos los niveles comunal, municipal, departamental, regional y nacional.

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Quinto, promover una auténtica reconciliación y una “cultura de paz basada en la participación, latolerancia mutua, el respeto recíproco y la concertación de intereses”.

8. Bajo los términos del Acuerdo de Reasentamiento, las partes se comprometieron, entre otros, aprestar especial atención a los derechos de las poblaciones desarraigadas, con particular énfasis enla protección de las familias encabezadas por mujeres, viudas y huérfanos, y la protección de lacultura, costumbres y organización social de las comunidades indígenas. Las partes acordaroncooperar en las actividades de desminado y definieron mediadas urgentes necesarias para resolverel problema de la ausencia de documentación personal. Además, el Estado se comprometió afortalecer su política para proteger a los ciudadanos en el extranjero y a garantizar elreasentamiento voluntario en condiciones de seguridad y dignidad. Respecto a la educación, elEstado se comprometió a reconocer los niveles educativos de los afectados, utilizando para estefin procedimientos de evaluación y/o certificación rápida, y las Partes solicitaron a la UNESCO laelaboración de un plan para apoyar y dar continuidad a los esfuerzos de educación de laspoblaciones en las áreas de reasentamiento. Respecto a la tenencia y propiedad de la tierra, elAcuerdo reconoce el problema general de la inseguridad jurídica, y el Estado se comprometió agarantizar que el abandono de tierras debido al enfrentamiento armado no es consideradoabandono voluntario, y a “promover la devolución de las tierras a los poseedores originarios y/obuscar soluciones compensatorias adecuadas”. Respecto a los derechos políticos, el Acuerdorequiere el respeto de las formas organizativas de las poblaciones desarraigadas.

9. La integración productiva de la población desarraigada en el desarrollo nacional es otro de lospuntos centrales del Acuerdo. El Acuerdo reconoce la necesidad de proyectos de desarrolloagrícola sustentable en las áreas de reasentamiento predominantemente rurales, y el Estado secomprometió a identificar tierras para el asentamiento y a ofrecer opciones de compra. ElAcuerdo da prioridad a la seguridad alimentaria y al acceso a los servicios básicos, tales comovivienda, saneamiento, agua potable, salud y educación; el incremento de la productividad y lapromoción de mercados locales; la generación de empleos e ingresos; y el uso sostenible ysustentable de los recursos naturales. Estos objetivos deben procurarse mediante, entre otros, lapromoción de la participación local en la toma de decisiones, la legalización de los títulos depropiedad de tierras y derechos de agua, un mayor acceso a los servicios de asistencia financieray crediticia, y programas de capacitación. El Estado se comprometió a eliminar la discriminaciónde hecho contra la mujer en cuanto a facilitar el acceso a la tierra, a la vivienda, a créditos y aparticipar en proyectos de desarrollo, y a incorporar el enfoque de género en todas los aspectos dela política de desarrollo. Además, el Estado se comprometió a fortalecer las instituciones locales ya profundizar los esquemas de descentralización de la administración pública. Por ultimo, elAcuerdo establece la movilización de los recursos nacionales, y reconoce la necesidad de unfuerte apoyo internacional en su ejecución.

10. De conformidad con las disposiciones del Acuerdo, en 1994 se creó una Comisión Técnicaresponsable de la ejecución del Acuerdo, integrada por dos representantes del Gobierno, dosrepresentantes de las poblaciones desarraigadas y dos representantes, en categoría de consultores,de los donantes y organismos de cooperación. Además, las organizaciones de personasdesplazadas constituyeron, por iniciativa propia, la Asamblea Consultiva de las PoblacionesDesarraigadas en 1996.

2. Derecho internacional

11. Las poblaciones desarraigadas por la guerra tienen derecho, como se menciona anteriormente,al pleno respeto de sus derechos de conformidad con la legislación interna y el derechointernacional. Respecto a la libertad de residencia y circulación, el artículo 22 de la Convención

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protege, en la parte pertinente, el ejercicio de estas libertades dentro de un país con sujeción a lasdisposiciones legales. Toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, y elejercicio de este derecho y del derecho anterior no puede ser restringido sino en virtud de una leypor motivos de interés público. El artículo 22(5) dispone expresamente que “nadie puede serexpulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en elmismo”. También debe mencionarse que el artículo 20 protege el derecho a la nacionalidad y enlas partes pertinentes dispone que “a nadie se le privará arbitrariamente de su nacionalidad ni delderecho a cambiarla”.

12. Los otros instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolíticos y aquellos enumerados en capítulos anteriores de los cuales Guatemala es Parte, seaplican plenamente a los desplazados internos y a los retornados. Los Principios Rectores sobre elDesplazamiento Interno (“Principios Rectores”), preparado por el Representante del SecretarioGeneral de las Naciones Unidas para Desplazados Internos, Francis Deng, sirven como lareiteración más completa de las normas aplicables a los desplazados internos. Como la Comisiónseñalo en su Tercer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia, dichosprincipios sirven como una guía autorizada sobre cómo debe interpretarse y aplicarse la leydurante todas las etapas del desplazamiento, incluyendo lo que es más importante para esteanálisis, los principios del 28 al 30, relativos al retorno, reasentamiento y reintegración de losdesplazados. El Principio 29 dispone que las autoridades competentes son responsables de crearlas condiciones y proporcionar los medios para el retorno voluntario y digno de los desplazados asus hogares o lugares de origen, o para su reasentamiento voluntario en otra zona del país. Lasautoridades deberán realizar esfuerzos para facilitar su reintegración, y para garantizar suparticipación en el proceso de retorno y reintegración. De conformidad con el Principio 29,aquellos que han regresado o se han reasentado no estarán sujetos a la discriminación, y tendránel derecho de participar plenamente en los asuntos públicos y tener acceso a los serviciospúblicos. Las autoridades tienen el deber de asistir a tales personas en la recuperación de bienes opropiedades perdidas durante el desplazamiento, o cuando esto no sea posible, asistirles en laobtención de una compensación o reparación. El Principio 30 requiere que las autoridadesfaciliten el acceso de las personas afectadas a las organizaciones humanitarias internacionales y aotros organismos pertinentes para que les ayuden en su regreso y reintegración.

b. Análisis de avances logrados seleccionados y de los desafíospendientes para la protección de los derechos de las

poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento

13. El proceso de retorno, reasentamiento y reintegración está caracterizado por la importancia delos avances logrados y la profundidad de muchos de los desafíos pendientes. Han habido muchosacontecimientos positivos en la situación de las personas desplazadas por el enfrentamiento. Entérminos generales, como informa el Defensor de los Desarraigados e Inmigrantes de la Oficinadel Procurador de Derechos Humanos, los refugiados identificaron los siguientes avances comolos más fundamentales: su participación y organización colectiva; el retorno a su país; laoportunidad de recuperar su cultura y vida familiar; y, en algunos casos, la oportunidad de poseeruna pequeña parcela de tierra.6

14. Más específicamente, desde 1984, cuando regresaron los primeros individuos, hasta mediadosde 1999, cuando el proceso de retornos organizados concluyó, un total de 43.663 refugiadosregresaron a Guatemala con el apoyo del ACNUR. De éstos, aproximadamente unos 30.000

6 Procurador de Derechos Humanos, Informe Circunstanciado, págs. 178-79.

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regresaron a Guatemala después de la firma del Acuerdo de Reasentamiento en 1994.7 Comoresultado de la cooperación entre los Gobiernos de Guatemala y México, y la generosidad delEstado mexicano, los refugiados que permanecieron en México hasta finales del año 1998 teníanla opción de escoger entre la repatriación a Guatemala o la reintegración en comunidades localesde México.8 Por lo tanto, los aproximadamente 22.000 que permanecen en México optaron porquedarse allí. La Asamblea Consultiva de las Poblaciones Desarraigadas informó que hastamediados de 1999 más de 7.000 miembros de la Comunidades de Población en Resistencia de laSierra y el Petén habían sido reasentados.9

15. El ACNUR ha desempeñado un papel indispensable en la facilitación de estosacontecimientos positivos y en la prestación de asistencia para el proceso de repatriación,mediante donaciones y la distribución de materiales de subsistencia, así como en las iniciativas dereintegración, a través de asistencia para la obtención de documentación personal, capacitación, ladistribución de material educativo y otros proyectos con base en la comunidad.10 El papel de lasorganizaciones donantes internacionales en el proceso de reintegración ha sido similarmente muyimportante.

16. Las siguientes secciones evalúan el progreso logrado y los desafíos pendientes en varias áreasprioritarias y relacionadas entre sí: reintegración, tierras, desarrollo y acceso a los serviciosbásicos. En general, el Estado ha implementado aspectos fundamentales del Acuerdo deReasentamiento, pero aún quedan pendientes algunos aspectos esenciales relativos a sucumplimiento. Una de las quejas más generales es que el Estado no está cumpliendo con suobligación de reconocer la naturaleza excepcional de la población desarraigada y en vez de esto,está abordando los compromisos del Acuerdo de Reasentamiento como parte de su compromisomás general con la población que vive en la pobreza.11 También en términos generales, mientrasque los refugiados y las Comunidades de Población en Resistencia han sido reasentados, losinformes indican que una parte substancial de los desplazados internos aún no ha recibido laatención que requiere.12 En este sentido, un obstáculo es que muchos de los desplazados no sonreconocidos como tales; permanecen dispersos y viviendo en condiciones de pobreza ymarginación. Para aquellos que son reconocidos como tales, el cese de las operaciones de laComisión Nacional para la Atención de Repatriados, Refugiados y Desplazados, y el retiroprevisto del ACNUR de las actividades de reintegración (a mediados del 2001)13 plantean ciertaincertidumbre en cuanto a las fuentes de apoyo. 7 MINUGUA, Cuarto Informe, párr. 8. Debe indicarse que para los refugiados que no formaron parte delos retornos organizados, las repatriaciones continúan de forma individual, pero con condiciones deasistencia menos favorables.8 ACNUR Informe Mundial de 1999, sección sobre “Guatemala/México”. En 1999 se otorgó la ciudadaníamexicana a 1.544 guatemaltecos refugiados en Campeche y Quintana Roo. Se renovaron los documentosde inmigración de 4.877 refugiados en Chiapas. Las siete colonias de refugiados en Campeche y QuintanaRoo fueron reconocidas como pueblos mexicanos, se celebraron elecciones municipales y se tomaronmedidas para expandir el acceso a las instituciones financieras y crediticias mexicanas. En Chiapas, lasautoridades estatales se responsabilizaron de los servicios básicos de salud y educación en las colonias, y seofreció a los refugiados la posibilidad de comprar parcelas de tierra como resultado de la decisión depermitirles asentamiento permanente. Id.9 “Declaración Pública de la Asamblea de las Poblaciones Desarraigadas con motivo del 5º Aniversario delAcuerdo de Reasentamiento”, 17 junio de 1999.10 Véase, por ejemplo, ACNUR, Informe Semestral de Avances de 1999, en la sección sobre “Guatemala yMéxico”; ACNUR, Informe Semestral de Avances de 2000, sección sobre “América Central”.11 Véase, por ejemplo, ACNUR, Informe Semestral de Avances de 1999, en la sección sobre “Guatemala yMéxico”; ACNUR, Informe Semestral de Avances de 2000, sección sobre “América Central”.12 Procurador de los Derechos Humanos, supra, pág. 179.13 ACNUR Informe Mundial de 1999, en la sección sobre “evaluación general”.

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17. Durante su visita, la Comisión viajó a Nebaj y se reunió con cientos de miembros de lapoblación local, entre los cuales había muchas personas desarraigadas por el enfrentamiento.Algunos caminaron durante horas para expresar su profunda decepción por la falta de mejoras ensus condiciones de vida después de la firma del acuerdo de paz. Subrayaron, en particular, estarpreocupados porque sus niños no tienen acceso a una educación y atención médica adecuadas ysus comunidades carecen de asistencia para el desarrollo y de inversiones productivas.

1. Reintegración

18. El principal desafío para muchas comunidades es la reintegración de aquellos que hanregresado o se han reasentado en la vida local, y el establecimiento de una situación decoexistencia viable. La desintegración de la vida comunitaria, manifestada en el fenómeno deldesplazamiento interno, fue el objetivo del Estado como parte de su política contra la insurgenciadurante a principios de los años 80 y más adelante. Tal y como la Comisión de EsclarecimientoHistórico confirmó:

la estigmatización de la población desarraigada promovida por el Estado [durante elenfrentamiento], fomentó y ha perpetuado en muchos casos la ruptura comunitaria. Alacusarlos de ser guerrilleros o trasmitir el mensaje de que eran los responsables de laconflictiva situación, se obstaculizó el regreso de los desarraigados a sus lugares deorigen y se contribuyó a su marginación por parte de los sectores que permanecieron enlas comunidades.14

19. El temor y la desconfianza profundamente arraigados por esta política no se superarán confacilidad. Las comunidades afectadas por el desplazamiento, tanto las que huyeron como las quepermanecieron en Guatemala, eran el objetivo del control y la represión del Ejército, inclusomediante masacres y otras atrocidades. Los supervivientes vieron cómo los miembros de susfamilias y vecinos eran sacrificados por la violencia de la política de arrasamiento de tierras.Aquellos que huyeron estaban sujetos a la persecución militar, a la privación de necesidadesbásicas y a la pérdida de sus hogares y vida comunitaria. Las Comunidades de Población enResistencia, en particular, estaban sujetas a una dura persecución militar, y expuestas a elementosclimatológicos, la desnutrición y el fallecimiento de los más vulnerables que no podían soportartales condiciones.15

20. El objetivo del Ejército era asegurar el control militar sobre aquellos que permanecieron enlas comunidades, así como sobre aquellos que huyeron a otras áreas. Para aquellos que sequedaron, la prestación de servicios en las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC) era un requisito,primero jurídico y después de hecho. El servicio era forzado para algunos; otros se aprovecharondel vínculo con el poder militar para perseguir a sus conciudadanos. El Ejército concedíaamnistías a aquellos que huían para su posterior reasentamiento en comunidades (aldeas modelo opolos de desarrollo) altamente militarizadas donde estaban sujetos al control militar y a la“reeducación.”16 El proceso de retorno y reintegración reúne de nuevo a estas personas, formadascomo resultado de sus diferentes experiencias.

14 Comisión para el Esclarecimiento Histórico, supra, párr. 69.15 CIDH Informe Espacial sobre la Situación de los Derechos Humanos en las Llamadas “Comunidades dePoblación en Resistencia” en Guatemala, supra; Comisión para el Esclarecimiento Histórico, párr. 67.16 Comisión para el Esclarecimiento Histórico, párr. 68.

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21. Como se indica con anterioridad, uno de los principios del Acuerdo es que la estrategia dereasentamiento promoverá la reconciliación de los intereses de aquellos reasentados y aquellosque ya viven en las áreas de reasentamiento. De hecho, muchas comunidades han abordado congran éxito el retorno y el reasentamiento. Para muchas personas, esto incluía la reintegración degrupos de familias y comunidades que habían estado muy unidas, con una gran satisfacción porparte de todos los afectados.

22. No obstante, en otros casos, el retorno y el reasentamiento han generado gravesenfrentamientos sociales. En este sentido, muchas dificultades son causadas o exacerbadas porenfrentamientos o disputas relacionados con las tierras --entre los que han regresado o han sidoreasentados, y los que se quedaron, o fueron asentados allí bajo los auspicios del Estado duranteel enfrentamiento. Esta Comisión, por ejemplo, ha estado siguiendo la situación en LosCimientos, Chajul, El Quiché, en relación con los trámites del caso 11.197. El caso se presentó ennombre de un segmento de la población desplazada a la fuerza por el Ejército en 1981 queregresó y no ha podido vindicar sus derechos a las tierras que les fueron expropiadas. Como esampliamente reconocido, la incapacidad de definir claramente los derechos de propiedad dentrode la comunidad es tanto una causa como una consecuencia de la situación conflictiva en el área.La escasez de oportunidades, recursos y servicios, y las consiguientes difíciles condiciones devida en muchas áreas de reasentamiento complican aún más los esfuerzos de reintegración. Estascuestiones, que guardan una estrecha relación entre sí, se tratarán con mayor profundidad másadelante.

2. Tenencia y propiedad de tierras

23. El acceso a la tierra y la seguridad jurídica de la tenencia y propiedad de la tierra continúansiendo los desafíos prioritarios del proceso de reintegración. Los refugiados cuyo retorno fueorganizado se asentaron en 50 lugares, 32 de los cuales eran grandes fincas que se compraron confondos del Estado.17 El programa de adquisición de fincas para el reasentamiento de lasComunidades de Población en Resistencia concluyó con la compra de aproximadamente mediadocena de fincas.18 Estos grupos tienen acceso a la tierra, lo cual es el primer paso indispensablepara reestablecerse. Entre otros acontecimientos positivos, el Estado ha construidoaproximadamente 1.500 hogares, ha legalizado más de 150 terrenos urbanos y, recientemente,concedió 955 títulos de propiedad a la población asentada en la Franja Transversal del Norte.19

Otro avance es el reconocimiento jurídico del derecho de las mujeres desarraigadas a serpropietarias de la tierra, o a ser copropietarias con sus esposos, tal como establece la Ley delFondo de Tierras. Estos avances deben ser debidamente reconocidos y valorados.

24. Al mismo tiempo, muchos de los que poseen tierras continúan enfrentándose a desafíosrelativos a la suficiencia del tamaño y de la productividad de la tierra, así como al acceso a losservicios básicos. En la sección 4, más abajo, se hace referencia a la situación de la comunidadUnión 31 de Mayo El Tesoro, una de las cinco comunidades de reasentamiento de lasComunidades de Población en Resistencia de la Sierra.

25. Además, la situación respecto a otras personas desplazadas internamente es mucho másdifícil. El Estado prometió adquirir 23 fincas durante 1999, pero sólo compró cuatro. En su

17 Véase MINUGUA, Décimo Informe sobre los Derechos Humanos de la Misión de Verificación de lasNaciones Unidas en Guatemala (“Décimo Informe”) A/54/688, 21 de diciembre de 1999, párr. 9.18 Véase en general, id., Undécimo Informe sobre los Derechos Humanos de la Misión de Verificación delas Naciones Unidas en Guatemala (“Undécimo Informe”), A/55/175, 26 de julio de 2000, párr. 25.19 Id.

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informe más reciente, MINUGUA manifiesta estar seriamente preocupada debido a que el Fondode Tierras todavía no ha asignado los fondos necesarios para la adquisición del resto de tierras.19

La adquisición de tierras en otras áreas aún está pendiente, así como la resolución de un númerosin cuantificar de disputas legales sobre la tierra,20 y las iniciativas para compensar la pérdida detierras durante el enfrentamiento.21 Diversas acciones de este tipo están pendientes porque lasentidades responsables del Estado no han recibido los fondos necesarios.22 En sus observacionesal proyecto de informe, el Estado señaló que “el atraso en la compra de fincas para la poblacióndesarraigada ha estado influida por diversos factores, muchos de ellos fuera del alcance desolución por parte del Estado”. Mencionó, por ejemplo, carencia de documentación fehacientesobre la propiedad en compra-venta, familias de colonos que se resisten a abandonar laspropiedades en proceso de compra-venta, precios muy por encima de los vigentes en el mercado,presencia de hipotecas pendientes de cancelar, y desacuerdo entre los integrantes de los grupos dedirigentes y oposición de trasladarse de algunas familias.

26. La población desarraigada misma ha subrayado, entre otras cosas, el problema de laocupación ilegal de la tierra, en particular por familias asentadas en pueblos modelo durante elenfrentamiento, las deficiencias del sistema de registro de títulos de propiedad, la carencia oinsuficiencia de fondos para comprar tierras, la insuficiente productividad de la tierra ysolicitudes de asistencia por resolver.23 El Defensor de los Desarraigados y los Inmigrantes de laOficina del Procurador de Derechos Humanos ha indicado que la falta de títulos legítimos depropiedad de la tierra es uno de los problemas más graves que afectan a esta población,recalcando que sin un título legítimo es imposible obtener préstamos para proyectos dedesarrollo.24 El Defensor también destaca la situación de algunas granjas en la Costa del Suradquiridas por el Fondo Nacional de Tierras con el título a nombre del Instituto Nacional deTransformación Agraria --los cuales ya no existen-- y menciona además problemas con lademarcación de fronteras, los títulos múltiples y los colonizadores.25 Otras cuestionesrelacionadas tienen que ver con problemas causados por la especulación de tierras, el accesoinsuficiente al crédito y el endeudamiento.26 Las mujeres, en particular, continúan sin poder serpropietarias de la tierra o sin poder administrarla debido a barreras de hecho dentro de suscomunidades, particularmente el acceso a crédito.

3. Desarrollo

27. MINUGUA ha informado de diversos avances en el área de desarrollo, por ejemplo,proyectos de infraestructura básica, y la ejecución de estudios de viabilidad para proyectos deproducción a través del Fondo de Garantía de Tierras de la Comisión Técnica para la Ejecucióndel Acuerdo de Reasentamiento.27 Además, la comunidad internacional, y particularmente elACNUR, ha desempeñado un papel importante en el desarrollo productivo local, aunque losesfuerzos de estos grupos diversos han carecido de una dirección o coordinación central. Diversasiniciativas de desarrollo del Estado todavía se encuentran en su etapa incipiente de diseño oejecución. Por ejemplo, todavía se está negociando un fondo de garantía entre la Asamblea 20 Véase en general MINUGUA Décimo Informe, párr. 9.21 Véase MINUGUA, Cuarto Informe… Suplemento: Observaciones y Recomendaciones relativas a laAgenda de Paz pendiente, Noviembre de 1999, párr. 822 Véase MINUGUA, Undécimo Informe, párr. 26.23 Presentación del Movimiento de Desarraigados Organizados para el Desarrollo en el Norte del Quichéante la CIDH, agosto de 1998.24 Véase Procurador de Derechos Humanos, supra, pág. 180.25 Véase id.26 Véase MINUGUA, Cuarto Informe – Suplemento, párr. 7.27 Véase id., párr. 11.

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Consultiva de las Poblaciones Desarraigadas y el Ministerio de Agricultura.28 Además, elproyecto denominado “Desarrollo Agroforestal Productivo” tiene por objeto asistir en esta área,pero su alcance no satisface la demanda.29

28. Tal y como ha recalcado la Comisión de Acompañamiento, y como MINUGUA ha enfatizadoconstantemente, hay una necesidad urgente de formular e implementar una política de desarrollorural integral y a largo plazo con el fin de garantizar la reintegración de la población desarraigadaen condiciones de dignidad.30 Un informe reciente en la prensa caracterizaba la era posterior alenfrentamiento como marcada por un clima de violencia y “un ambiente que parece negarse aldesarrollo”.31 La falta de inversiones productivas en muchas de las comunidades dereasentamiento está amenazando el principio de retorno con dignidad, y ha empezado a llevar aalgunos de los reasentados a buscar otras oportunidades.32 En algunos casos, los individuos se venforzados a buscar empleo en Ciudad de Guatemala o en la costa sur para poder mantener a susfamilias en la comunidad de reasentamiento. En otros casos, miembros de la familia trabajan enMéxico y envían remesas con este propósito. Una cantidad pequeña de los refugiados queregresaron a Guatemala procedentes de México en virtud de la firma del acuerdo de paz haencontrado condiciones tan inhóspitas que han optado por volver a México. Por ejemplo, enseptiembre de 2000, las autoridades mexicanas permitieron el retorno de 220 familias. Estosrefugiados mencionaron la carencia de tierras y la falta de apoyo del Gobierno, e indicaron que lafinca donde fueron asentados en Huehuetenango no les proporcionaba lo suficiente parasubsistir.33

29. La población afectada ha indicado la necesidad de que los proyectos de desarrollo estén másestrechamente vinculados con las necesidades específicas de la comunidad.34 El ACNUR hasubrayado la necesidad de apoyo a largo plazo para los proyectos agrícolas, así como lapromoción de otros tipos de oportunidades de empleo en áreas donde la producción agrícola estálimitada.35 Además, en este sentido, la Comisión recibió información durante su visita sobre lanecesidad de incrementar los salarios.

30. Lo que es más importante es que la población afectada informa que, mientras que el Acuerdode Reasentamiento requiere que las poblaciones desarraigadas participen plenamente en losplanes de desarrollo a nivel local, municipal y regional, sus propuestas no se tienen en cuenta yno hay mecanismos específicos para asegurar que esto se está haciendo. Respecto a la cuestión dela participación de las mujeres en la toma de decisiones, los informes indican que el liderazgomasculino en la mayoría de las organizaciones locales considera que la organización de mujereses un esfuerzo independiente que no merece ser incorporado en la esfera más amplia de la tomade decisiones.36 Además, las mujeres informan que se continúan enfrentando a barreras de hecho

28 Véase id.29 Véase MINUGUA, Undécimo Informe, párr. 27.30 Véase id., párr. 23.31 “Reportaje sobre situación en Ixcán,” Revista Domingo, Prensa Libre, 9 de julio de 2000.32 Véase “Declaración Pública de la Asamblea de las Poblaciones Desarraigadas”, supra; Reuters,“Guatemala war refugees have second thoughts”, 6 de septiembre de 2000 (en la que se citan informes sinconfirmar de que unos 500 guatemaltecos han regresado a México desde 1999 debido a expectativasincumplidas).33 Véase Claudia Vásquez, “Ex refugiados regularizan su status migratorio”, Prensa Libre, 19 de septiembrede 2000.34 Véase Presentación del Movimiento de Desarraigados Organizados para el Desarrollo en el Norte delQuiché, supra35 ACNUR Informe Mundial de 1999, “evaluación general”.36 Procurador de Derechos Humanos, supra, págs.180-81.

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cuando quieren entrar a formar parte de las cooperativas o asociaciones locales.37 Asimismo, sibien han habido algunos proyectos de desarrollo dirigidos a las mujeres y éstos representan unainiciativa importante, solamente han llegado a una pequeña fracción de las mujeres afectadas, ydeben integrarse en el marco de una política más amplia.

4. Acceso a los servicios básicos

31. Para muchos de los que han regresado y se han reasentado, el acceso a una pequeña parcela detierra para su cultivo y para construir un hogar representa un primer paso hacia delante en larecuperación de lo que perdieron durante el enfrentamiento. Además, con el apoyo firme de lacomunidad internacional, el Estado ha tomado algunas medidas positivas para expandir el accesoa los servicios básicos a las zonas rurales habitadas por esta población. Junto con las iniciativaspromulgadas con los fondos de tierras y sociales del Estado, el ACNUR ha proporcionado unapoyo significativo a través de sus Proyectos de Rápido Impacto, que abordan servicios básicostales como el agua, la educación, la salud y la generación de ingresos.38 Por ejemplo, unacomunidad como la de Victoria 20 de Enero en Ixcán, que se ha beneficiado de una combinaciónde programas del Estado, el ACNUR y no gubernamentales, tiene agua potable, letrinas,educación primaria básica, un centro de salud, una sala comunitaria y un campo de deportes.39

32. Sin embargo, muchas comunidades no tienen pleno acceso a los servicios básicos, tales comoeducación y atención de salud, o a infraestructura básica, como carreteras de acceso, aguapotable, electricidad o asistencia para la vivienda. La Asamblea de la Sociedad Civil hamanifestado una gran preocupación por el hecho de que el Estado ha fracasado en garantizar elreasentamiento en condiciones de dignidad con acceso suficiente a los servicios básicos.40

Muchos continúan enfrentándose al hambre, las enfermedades y la desesperación. Si bien elAcuerdo de Reasentamiento otorga especial prioridad a las necesidades de los hogaresencabezados por mujeres, viudas y huérfanos, debido a las pérdidas especiales que sostuvieron acausa del enfrentamiento y el posterior desarraigo, estos grupos continúan estandoparticularmente en desventaja en cuanto a sus condiciones de vida.41 También debe mencionarseque los desplazados internos que no han sido incorporados en los esfuerzos oficiales dereasentamiento, y que están dispersos viviendo en condiciones de pobreza y marginación, seencuentran entre los miembros menos reconocidos y más vulnerables de esta población.

33. Un reportaje publicado recientemente en un periódico durante el segundo aniversario delreasentamiento de la comunidad Unión 31 de Mayo El Tesoro, en Uspantán, Quiché, subrayó lasprecarias condiciones de vida en ese lugar.42 Accesible mediante helicóptero porque no haycarreteras de acceso, el pueblo más cercano se encuentra a nueve horas de camino. La primeraimpresión descrita fue la de una comunidad olvidada por el desarrollo y la modernidad. Junto con

37 Véase Yolanda Montejo, “Mama Maquín en la lucha por el derecho de la mujer a la propiedad ycopropiedad de la Tierra y la participación en la organización de la comunidad”, (ponencia), Foro“Lecciones Aprendidas en el Trabajo con Mujeres Guatemaltecas Refugiadas y/o Retornadas”, 9 de octubrede 1998, pág. 9.38 ACNUR, Guía Informativa, Nota Informativa, 10 de agosto de 1998. Es importante indicar que estosprogramas se desarrollan a nivel comunitario, con la plena participación de los beneficiarios, e incluyencapacitación para los beneficiarios.39 Id.40 Véase Asamblea de la Sociedad Civil, “Balance del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz 1997-1999”.41 Véase ACNUR Informe Mundial de 1999 (en el que identifica la atención a las necesidades de los niñosy adolescentes como una cuestión pendiente y prioritaria).42 Véase “A dos años de reasentamiento, comunidad de Quiché vive en condiciones precarias”, PrensaLibre, 9 de julio de 2000.

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sus propios esfuerzos para progresar, la comunidad solicitó asistencia al Estado respecto aservicios básicos de salud, educación y desarrollo, así como reparaciones por las propiedades queperdieron durante el enfrentamiento. En su respuesta al proyecto de informe, el Estado reconocióque la situación descrita en esta comunidad es verídica. Señaló, sin embargo, que la misma es elresultado de varios factores, incluso el hecho de que está ubicada en una zona de conflictodurante la guerra, que su creación data de poco más de dos años y está integrada por 450 familiasy que es una región muy alejada y escasamente poblada “situación que precisamente, junto conhaber sido área de guerra, no permitió sino hasta recientemente una mayor presencia de instanciasestatales de desarrollo”.

34. La educación es un tema de gran importancia para la población desarraigada. Mientras que losrefugiados y los desplazados internos adoptaron estrategias innovadoras para continuar con sueducación dentro de lo que le permitían sus respectivas situaciones, un estudio de 1998 indicabaque el 50% de los retornados eran analfabetos.43 Respecto a acciones positivas, el Ministerio deEducación ha proporcionado un subsidio para garantizar la cobertura educativa en lascomunidades desarraigadas, ha distribuido materiales escolares y libros de texto en lascomunidades con mayor necesidad, y ha desarrollado un Plan Específico de Educación para lasPoblaciones Desarraigadas. En cuanto a los desafíos aún pendientes, este Plan no ha sidofinanciado en muchos de sus aspectos importantes.44 Además, las cuestiones relativas a lainfraestructura continúan pendientes, así como la necesidad de escuelas adicionales y la mejora delas instalaciones existentes para asegurar a los alumnos y maestros un ambiente de aprendizajeadecuado y seguro.45 La capacitación de los maestros es otro desafío permanente. Las iniciativasde educación bilingüe para las comunidades indígenas son muy prometedoras, pero están muylimitadas en cuanto a su cobertura y requieren mucho más apoyo.

35. Lo que es más crítico, algunas zonas continúan estando geográficamente excluidas de lacobertura de los servicios educativos existentes. Cuando la Comisión estuvo en Nebaj durante suvisita, un residente de una aldea explicó que su hijo y los hijos de otras familias no tenían accesoa educación primaria porque la escuela más cercana se encontraba a cuatro horas de camino.Adicionalmente, como se discute en el capítulo XII sobre los derechos del niño, muchos niñosson excluidos de las oportunidades de educación por las condiciones de pobreza y las demandasde trabajo. Solamente un 55% de niños guatemaltecos asisten a la escuela en el país, y los nivelesde exclusión son mayores en las áreas rurales habitadas por los desarraigados durante elconflicto.46 En relación a la situación de las comunidades del área Ixil (Nebaj-Cotzal-Chajul), ensu respuesta al proyecto de informe el Estado informó que el FONAPAZ y varias instituciones decooperación internacional han hecho posible dotar a muchas de ellas de escuelas, agua potableentubada, así como de sistemas de letrinización. Asimismo, señaló que “se espera que con laconstrucción de la carretera que unirá los municipios ixiles con la región de Ixcán, proyecto parael cual la Presidencia de la República ya fijó los fondos, y que estará siendo concluido en unlapso no mayor de dos años, se acentúen los beneficios para esta región”.

36. La atención de salud es otra área prioritaria para la población desarraigada, y variascomunidades cuentan actualmente con una clínica, centro de salud o un equipo de promotores dela salud capacitados. Recientemente se anunciaron varios proyectos nuevos, cuya ejecuciónayudará a garantizar la cobertura para otras comunidades.47 Además, un informe reciente destacó

43 Véase ACNUR Informe Mundial de 1999, en “Guatemala/México”.44 Procurador de Derechos Humanos, supra, pág. 179.45 Véase id.46 Véase Procurador de Derechos Humanos, supra, pág. 179.47 Véase MINUGUA, Undécimo Informe, supra, párr. 24.

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la mejora de los servicios de salud en Sayaché y en el sur de La Libertad, Petén, dondeactualmente se dispone de atención primaria y se están tomado medidas para fortalecer laatención secundaria.48 No obstante, informes de finales de 1999 indicaban que muchascomunidades de reasentamiento no contaban con una clínica o centro de salud, y que lospromotores de salud o comadronas que proporcionaban servicios no contaban con las medicinasnecesarias u otros recursos para prestar incluso servicios mínimos de salud. Aquellos en lospueblos más aislados y distantes tienen el menor acceso a tales servicios. Las estadísticas sobremortalidad adulta e infantil que se discuten en los capítulos III y XIII de este Informeproporcionan una idea más completa de la urgente necesidad de un mayor mejoramiento en estaárea..

37. Respecto a la asistencia para la vivienda, después de la desactivación del Fondo Guatemaltecopara la Vivienda entre enero y mayo de este año, el Ministerio de Comunicaciones, Transporte,Obras Públicas y Vivienda anunció la asignación de 200 millones de quetzales para resolver losproblemas de vivienda de las poblaciones desarraigadas.49 La ejecución de este financiamientoproporcionará un importante empuje para avanzar en esta área, donde queda mucho trabajo porhacer. MINUGUA ha subrayado la necesidad de un plan de vivienda integrado que presteespecial atención a aquellos con los ingresos más bajos.50 La creación de soluciones duraderas devivienda para aquellos desplazados durante el conflicto continúa siendo un desafío prioritario.

38. Muchas comunidades continúan careciendo de electricidad, agua potable y carreteras deacceso.51 Estos son, sin ninguna duda, factores esenciales para fomentar el desarrollo local. Comoindican las cifras del capítulo III, supra, los niveles de exclusión de tales servicios songeneralmente más altos en las zonas predominantemente indígenas y campesinas. En una cuestiónrelacionada con la seguridad básica, el Defensor de los Desarraigados e Inmigrantes de la Oficinadel Procurador de Derechos Humanos manifestó especial preocupación por el hecho de que, apesar de los esfuerzos positivos en materia de desminado de la OEA, el Congreso, los BomberosVoluntarios y el Ejército, aún hay minas en algunas zonas de reasentamiento que han cobradovíctimas.52

39. Para muchos, la falta de documentación personal continúa constituyendo un grave obstáculopara el ejercicio de los derechos básicos, entre ellos el acceso a los servicios del Estado. En ellado positivo, de conformidad con la Ley Especial Temporal sobre Documentación Personal, quecontinúa en vigor hasta el 15 de octubre de 2000, y el Plan Nacional para la DocumentaciónPersonal, casi todos los refugiados que han regresado y los miembros desmovilizados de laUnidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) tienen actualmente identificaciónpersonal. Esto suma casi 50.000 personas,53 y representa un avance fundamental. Este problema,sin embargo, es nacional en su alcance, y miles y miles de desplazados internos todavía no tienendocumentos personales y, por consiguiente, no pueden efectuar transacciones básicas, ejercer suderecho al voto, tener acceso a una gama de servicios básicos, u obtener documentos deidentificación para sus hijos. Además, a pesar de la publicación de un manual sobre la aplicaciónde la ley especial y de las actividades de capacitación del ACNUR, algunos Registros Civiles seniegan a aplicarla. El Estado ha realizado esfuerzos muy positivos hasta la fecha, lo cualdemuestra que el problema puede resolverse mediante la extensión de las medidas especiales

48 Véase Procurador de Derechos Humanos, supra, pág. 180.49 Véase MINUGUA, Undécimo Informe, párr. 53.50 Véase id.51 Véase id.52 Véase Procurador de Derechos Humanos, supra, pág. 180.53 Asamblea de la Sociedad Civil, “Balance del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz 1997-1999”.

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actuales y esfuerzos adicionales para que lleguen a las personas que aún no tienendocumentación.

Conclusiones y Recomendaciones

40. El proceso de reintegración de la población desarraigada por el enfrentamiento armadomuestra algunos de los mejores avances logrados de conformidad con la firma del acuerdo de paz,así como algunos de los mayores desafíos. Tal y como reconoce el Acuerdo de Reasentamiento,esta población sufrió en gran manera como resultado de las causas y consecuencias de sudesarraigo y merece especial atención para restaurar el respeto a sus derechos.

41. La evaluación permanente de la comunidad nacional e internacional indica que el Acuerdo deReasentamiento se ha cumplido parcialmente, y queda mucho por hacer a efectos de responder alos derechos y necesidades fundamentales de esta población. Algunos de los principalescompromisos del Acuerdo se basan en los recursos y requieren inversiones de capital adicionalesy apoyo técnico. Este es particularmente el caso en cuanto a la finalización de la compra de fincaspara los desplazados internos, el financiamiento de proyectos de desarrollo y la asistencia técnicarelacionada, y la ejecución de otros proyectos para proporcionar acceso a los servicios básicos.Otros son sistémicos, y requieren el ejercicio de la voluntad y acción política para superardeficiencias de hace mucho tiempo, tales como la ausencia de sistemas para registrar y confirmarde forma exacta los títulos de tierras, resolver de forma eficaz las disputas sobre tierras, yformular e implementar políticas integrales para superar la pobreza extrema a través de undesarrollo sostenible, integral y participativo.

42. En base al análisis y conclusiones anteriores, la Comisión ofrece las siguientesrecomendaciones a efectos de ayudar en este proceso; específicamente, que el Estado:

1. Asigne a las instituciones públicas encargadas de implementar aspectos del Acuerdo deReasentamiento los recursos humanos y materiales necesarios para el cumplimientoeficaz de sus mandatos, y, en particular, fortalezca la Comisión Técnica creada paracoordinar y facilitar las disposiciones del Acuerdo.

2. Tome las medidas presupuestarias, administrativas u otras necesarias para completar elproceso de adquisición de tierras para la población desarraigada.

3. Adopte otras medidas, entre ellas la asignación de los recursos humanos y materialesnecesarios, para facilitar la legalización de los títulos de tierras y la resolución de lasdisputas legales en curso sobre la propiedad de tierras.

4. Tome medidas adicionales --de conformidad con el compromiso del Acuerdo deReasentamiento de prestar especial atención a los hogares encabezados por mujeres, y lasdisposiciones de la Ley del Fondo Social-- para apoyar el derecho de las mujeres a serpropietarias de tierras, y a ser copropietarias con sus esposos o socios, incluyendomedidas para capacitar a los funcionarios que trabajan en este ámbito, y promover elconocimiento de este derecho y el respeto por el mismo entre las poblaciones locales.Para que este derecho se ejerza de forma eficaz, el Estado deberá fortalecer los esfuerzosque realiza para proporcionar a las mujeres acceso a créditos y proyectos de desarrollo.

5. Formule una política global de desarrollo sostenible, integral y a largo plazo en la quese puedan abordar las necesidades específicas de las diferentes comunidades y ampliar laintegración, cobertura y profundidad de los proyectos y programas de desarrollo, con

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atención adicional a los servicios de asesoría y capacitación técnica. Esto también deberáincluir la promoción de alternativas de empleo fuera del ámbito agrícola en zonas de bajaproductividad agrícola.

6. En conexión con la anterior recomendación, adopte medidas y procedimientosconcretos para ejecutar el compromiso del Acuerdo de Reasentamiento de que los gruposdesarraigados participarán en la toma de decisiones y en la formulación, ejecución ysupervisión de las políticas y proyectos que les afectan, tanto a nivel local como regionaly nacional. En este sentido, la participación eficaz requiere necesariamente difundir lainformación adecuada que se utilizará para la toma de decisiones.

7. Preste especial atención a la expansión de la cobertura y mejora del contenido de losservicios de educación y de salud para esta población, continúe dando prioridad a lanecesidad de educación y atención de salud primarias, y a la necesidad de educaciónbilingüe en las comunidades indígenas.

8. Proporcione recursos adicionales para la creación de infraestructura básica, de maneraque todas las comunidades tengan acceso, como mínimo, a agua potable e instalacionesde saneamiento suficientes para la protección de la salud, y para mejorar la asistencia enmateria de vivienda, así como la construcción de carreteras de acceso, electricidad einfraestructura de comunicaciones.

9. Adopte las medidas legislativas y otras medidas necesarias para extender la vigencia dela Ley Temporal Especial sobre Documentación Personal, e intensifique los esfuerzosque se están realizando en el marco del Plan Nacional para la Documentación Personal, aefectos de asegurar que todos los miembros de la población desarraigada por elenfrentamiento puedan obtener documentos de identidad.

10. Continúe colaborando con el Congreso, la OEA, y los Bomberos Voluntarios conmiras a garantizar la finalización de los esfuerzos de desminado.