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© Secretaría de Coordinación General de Gobierno
Centro Cívico Gubernamental, Boulevard Fuerzas Armadas,
contiguo a Chiminike, Tegucigalpa MDC, Honduras, Centroamérica
Teléfono: PBX (504) 2230-7000
Primera edición: Marzo 2018
«La presente publicación ha sido elaborada con el apoyo técnico y financiero de la Unión Europea. Su
contenido es responsabilidad exclusiva de la Secretaría de Coordinación General de Gobierno y no
necesariamente refleja los puntos de vista de la Unión Europea».
Coordinación General
José Ramón Hernández Alcerro, Secretario de Coordinación General de Gobierno
Dirección Presidencial de Planificación Estratégica, Presupuesto e Inversión Pública
• Director: Efraín Corea
• Jefe de Planificación Estratégica y Políticas Públicas: Norma Pérez
• Presupuesto por Resultados: Laura Garay
• Planificación para el Desarrollo Territorial : Jaime Salinas
Programa “Medidas de Apoyo al Desarrollo Institucional y a la Gestión Pública” MADIGEP
• Jefe de Asistencia Técnica Internacional: Miguel Ángel Rodríguez
• Experto Principal 2: César Vargas (Coordinación Técnica de la Metodología de Planificación Estratégica Institucional)
• Experto Principal 3: Gonzalo Espitia
• Experta de Comunicación y Visibilidad: Cinthya Velásquez
Reservados todos los derechos.
Planificación Estratégica Institucional con Enfoque de Resultados
INTRODUCCIÓN 3
I. BREVE EXPLICACIÓN DEL MODELO DE GESTIÓN POR RESULTADOS 5
II. FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA 9
2.1 QUE ES LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA? 9
2.2 EL MODELO 10
2.2.1 EL MODELO EXPLICATIVO 11
A. CONCEPTO DE PROBLEMA 12
2.2.2 EL MODELO PRESCRIPTIVO 23
B. CADENA DE VALOR PÚBLICO 34
2.2.3 SÍNTESIS DEL MODELO LÓGICO 44
IV. METODOLOGÍA PARA LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA INSTITUCIONAL 52
4.1 OBJETIVOS DE LA METODOLOGÍA 52
4.2 PROCESO METODOLÓGICO 53
4.3 BENEFICIOS DE LA METODOLOGÍA 54
4.4 ESTRUCTURA DE LA METODOLOGÍA DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA INSTITUCIONAL 55
V. ETAPAS DE LA METODOLOGÍA DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA INSTITUCIONAL 56
5.1 ETAPA 1: ACTIVIDADES PREPARATORIAS 56
5.2 ETAPA 2: ANÁLISIS SITUACIONAL 58
5.2.1 ANÁLISIS DEL MARCO LEGAL 59
5.2.2 ANÁLISIS DE LA PRODUCCIÓN INSTITUCIONAL ACTUAL 62
5.2.3 ANÁLISIS DE PROBLEMAS 65
5.2.4 ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO DE ANÁLISIS SITUACIONAL 71
5.3 ETAPA 3: DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO 71
5.3.1 MISIÓN, VISIÓN Y VALORES INSTITUCIONALES 72
5.3.2 OBJETIVOS Y RESULTADOS ESTRATÉGICOS 78
5.3.3 DEFINICIÓN DE EFECTOS E IMPACTOS 80
5.3.4 TABLERO DE DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO Y SU RELACIÓN CON LA VISIÓN DE PAÍS Y LOS ODS 82
5.4 ETAPA 4: PROGRAMACIÓN ESTRATÉGICA 83
5.4.1 EJES ESTRATÉGICOS Y RESULTADOS INTERMEDIOS 84
5.4.2 INTERVENCIONES Y PRODUCTOS 87
5.5 ETAPA 5: GESTIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL 90
5.5.1 ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO PEI 90
5.5.2 COMUNICAR LA ESTRATEGIA 91
5.5.3 INTEGRAR LA PLANEACIÓN AL PRESUPUESTO 91
1
5.5.4 INTEGRA LA ESTRATEGIA CON LA OPERACIÓN 92
ANEXOS 97
ANEXO 1: PLAN DE TRABAJO Y EL CRONOGRAMA DE TIEMPOS Y RESPONSABLES PARA LA ELABORACIÓN DEL PEI 97
ANEXO 2: PLANTILLA EXCEL ÁRBOL DE PROBLEMA 98
ANEXO 3: FICHA TÉCNICA DEL INDICADOR 99
ANEXO 4: FICHA TÉCNICA DE INTERVENCIÓN 100
ANEXO 5: METODOLOGÍA DE LA COLORIMETRÍA 102
2
Siglas y Abreviaturas
PEG: Plan Estratégico de Gobierno.
PEI – SCGG: Plan Estratégico Institucional de la Secretaría de Coordinación
General de Gobierno.
SCGG: Secretaría de Coordinación General de Gobierno.
SPGR: Sistema Presidencial de Gestión por Resultados.
GS: Gabinetes Sectoriales.
CdG: Centro de Gobierno.
GxR: Gestión por Resultados.
SEFIN: Secretaría de Finanzas.
DPPEPIP: Dirección Presidencial de Planificación Estratégica, Presupuesto e
Inversión Pública.
DPGR: Dirección Presidencial de Gestión por Resultados.
DPTMRE: Dirección Presidencial de Transparencia, Modernización y Reforma
del Estado.
ONCAE: Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones del Estado.
ONADICI: Oficina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno.
MFMP: Marco Fiscal de Mediano Plazo
MGMP: Marco de Gasto de Mediano Plazo
3
Introducción
Este documento desarrolla la metodología para la Planificación Estratégica Institucional,
como parte integral de las normas técnicas del Sistema Nacional de Planificación
coordinado por la DPPEIP de la SCGG.
Los objetivos de la Metodología son: apoyar a las instituciones a fijar el curso de acción para
“cerrar la brecha” entre la situación actual y la situación deseada, incorporar elementos
clave de la planificación como los ejes estratégicos e intervenciones, repensar la producción
institucional, facilitar la definición de la cadena de valor público y dar pautas para gestionar
exitosamente el PEI.
En este contexto, la metodología coadyuva a la implementación del modelo de Gestión por
Resultados en la administración pública hondureña, al propiciar la articulación entre la
planificación y el presupuesto, integrar la producción institucional con la gestión por
procesos, y hacer más transparente el uso de los recursos públicos.
Así mismo, la metodología facilita la definición de las estrategias e intervenciones, que
responden a la forma como la institución decide abordar la consecución del valor público,
a partir de un análisis profundo de la situación actual, mediante el uso de un modelo lógico
explicativo basado en el árbol de problema.
De igual manera, la metodología refuerza, desde el punto de vista conceptual y
metodológico, algunos elementos claves para la construcción de un Plan Estratégico
Institucional, como son: el árbol de problemas y el árbol de solución, la construcción de la
cadena de valor, la definición de estrategias e intervenciones, y el posicionamiento del plan
como un instrumento dinámico de gestión.
La metodología contiene cinco capítulos. En el primero se hace una breve explicación del
modelo de gestión por resultados como contexto general. En el segundo capítulo, se
explican los fundamentos de la planificación estratégica institucional y el modelo lógico
como sustento metodológico, que sirve de base para abordar el análisis situacional y la
definición del marco estratégico. En el capítulo tres se explica el rol de la Planificación
Estratégica Institucional en el marco del Sistema Nacional de Planificación.
Por su parte, el capítulo cuatro introduce al lector en la metodología explicando sus
objetivos, beneficios, procesos y, de manera general, las etapas que la conforman.
Finalmente, el capítulo cinco desarrolla las cinco etapas de la metodología llegando al
detalle del “paso a paso” necesario para su implementación.
4
La efectividad de un PEI no depende solo de la aplicación rigurosa de la metodología, sino
en gran medida del liderazgo y compromiso de las máximas autoridades en la formulación,
implementación y seguimiento sistemático de los avances para tomar decisiones
correctivas y oportunas que garanticen los resultados esperados. De igual manera, es
fundamental socializar el PEI a todos los niveles de la organización y promover el
compromiso del recurso humano con la implementación exitosa del mismo.
Se entiende entonces que el PEI no es un fin en si mismo, sino un instrumento dinámico
para conducir estrategicamente la gestión de una institución hacia el logro de resultados de
alto valor público .
5
I. Breve explicación del Modelo de Gestión por Resultados
Uno de los principios fundamentales de la Visión de País al 2038, establece que: “El
Gobierno basará su accionar en un sistema de planeación estratégica conformado de
manera coherente y eficiente, con apego a los principios de liderazgo y apropiación
ciudadana, gestión basada en resultados y responsabilidad compartida con el resto de los
poderes del Estado”1.
El desarrollo de este principio, ha llevado al Estado hondureño a tomar decisiones claves
para transformar el modelo tradicional de la administración pública en la que ha prevalecido
la inercia del presupuesto y no el desempeño de las instituciones; los insumos y procesos y
no los productos y resultados; lo funcional y operativo y no lo estratégico; y el seguimiento
y no la evaluación.
Este modelo tradicional esta siendo sustituido por un Modelo de Gestión por Resultados en
el cual lo fundamental es optimizar el valor público generado por las instituciones del Estado
para lograr los cambios y transformaciones en la población objetivo, los grupos de interés,
los sectores y la sociedad en su conjunto.
Además de maximizar el valor público, en la Gestión por Resultados prevalece un enfoque
de demanda sobre el de oferta, es decir, se obtiene una comprensión precisa y lógica de los
problemas (modelo explicativo) previo a definir políticas y estrategias para intervenir sobre
ellos, las cuales serán objeto posterior de seguimiento y evaluación sistemática para medir
su efectividad. Son estos elementos los que principalmente hacen la diferencia en la calidad
del gasto público entre un modelo tradicional y uno con enfoque de resultados. Este nuevo
modelo viene siendo impulsado por la SCGG desde 2016 y su PEI gira en torno a este
propósito.
Para transformar el modelo tradicional de gestión pública a uno por resultados, la gestión
institucional debe ordenarse en torno a un “ciclo continuo” integrado por cinco pilares, tal
y como se observa en la ilustración siguiente.
1 República de Honduras. Visión de País 2010-2038. Plan Nación 2010-2022.
6
Ilustración 1: Pilares de la gestión por Resultados
Fuente: Elaboración Propia
1) El pilar de la Planificación Estratégica es el eje central sobre el cual gira el modelo de
GxR. En él se define el valor público esperado (impactos y resultados) y las políticas,
estrategias e intervenciones necesarias para alcanzarlo. En este pilar se desarrollan
los instrumentos y procesos de la planificación para los distintos niveles (nacional,
sectorial, institucional y territorial) y se define la articulación entre ellos, para
garantizar que las acciones de las instituciones públicas apunten coordinadamente
hacia los objetivos y resultados de desarrollo de mediano y largo plazo.
2) El segundo pilar es la Modernización Organizacional, la cual está enfocada a la
construcción de capacidades institucionales para fortalecer la eficacia y eficiencia.
Este pilar pretende transformar un aparato estatal burocrático en un estado
eficiente al servicio del ciudadano, mediante la implementación de herramientas
como la gestión por procesos, la simplificación de trámites, la innovación, el uso de
tecnologías (gobierno electrónico), y procesos de formación y capacitación del
recurso humano.
Esto último resulta particularmente crítico porque la GxR introduce nuevos
conceptos, métodos y prácticas que exigen no solo fortalecer competencias técnicas
sino preparar a las personas para asimilar de manera positiva los cambios que
implica la implementación de un nuevo modelo de gestión.
7
3) El tercer pilar de la GxR, es el Presupuesto por Resultados. Es el “puente” que busca
unir la planificación estratégica con la asignación de los recursos públicos.
Ilustración 2: Presupuesto por Resultado
Fuente: Elaboración Propia
Por un lado, la planificación determina los resultados y metas que se pretende lograr
y las estrategias e intervenciones para alcanzarlos. Por el otro lado, el Marco Fiscal
de Mediano Plazo (MFMP) determina el nivel global de ingresos y gastos posibles
en un escenario de sostenibilidad; por su parte, con base en las proyecciones del
MFMP, el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) define la asignación de los
recursos públicos por sector e institución en función de las prioridades establecidas
en la planificación. El punto de encuentro entre la planificación y los recursos, es la
estructura programática presupuestal, la cual debe rediseñarse transformando los
programas presupuestales a partir del marco estratégico definido en el PEI y las
políticas sectoriales.
4) El cuarto pilar es el Monitoreo y Evaluación (M&E). Ambos son fundamentales para
que el “ciclo continuo” del modelo de GxR tenga su propia dinámica. La base sobre
la cual se desarrollan los procesos de M&E es la cadena de valor público que surge
del Sistema de Planificación.
8
El monitoreo (o seguimiento) para la OCDE2 es una función continua que utiliza una
recopilación sistemática de datos sobre indicadores específicos para proporcionar a
los administradores y a las partes interesadas, indicadores sobre el avance y el logro
de los objetivos así como de la utilización de los fondos asignados.
Por su parte, según la metodología de Evaluación de Resultados de la DPGR, esta
evaluación es un estudio sistemático de los efectos de una intervención en todas sus
dimensiones: eficacia, sostenibilidad, cobertura y contribución (cuando la
evaluabilidad de la intervención y su contexto lo permitan). Sus objetivos son
identificar los resultados intermedios y finales (cambios en las condiciones de vida
de la población) del programa, detectar los resultados del programa sobre los
usuarios/ beneficiarios y proporcionar evidencias y formular recomendaciones que
retroalimenten y mejoren el programa y sirvan de base para la mejora de otros
proyectos en marcha o futuros.
5) El último pilar del ciclo de GxR es la Transparencia y Rendición de Cuentas. Pretende
garantizar la transparencia en el uso de los recursos y la entrega amplia, oportuna y
confiable de la información sobre los resultados de la gestión pública a la ciudadanía.
Este pilar implica la rendición amplia de cuentas basada en la cadena de valor, el
acceso oportuno y amplio a la información pública, el desarrollo de mecanismos
efectivos de participación ciudadana en la gestión pública y control social y el
fortalecimiento de los procesos de control interno en las instituciones del Estado,
entre otros aspectos que han sido incorporados en la política de Transparencia,
Probidad y Etica de Honduras, en proceso de aprobación.
En este contexto, la implementación del Modelo de Gestión por Resultados es el medio por
el cual la administración pública creará las condiciones institucionales para alcanzar los
desafíos del desarrollo de Honduras optimizando los recursos disponibles para obtener el
máximo valor público posible.
El modelo de Gestión por Resultados se encuentra en proceso de construcción y aunque se
han logrado avances significativos en normativas e instrumentos metodológicos3, así como
2 Esta definición es asumida como referencia por la DPGR en el documento del informe final del consultor Hernado Latorre. 3 La implementación de este modelo impulsado y coordinado por la SCGG presenta avances en la elaboración de
instrumentos técnicos importantes, entre ellos, a) el redireccionamiento del Sistema Nacional de Planificación, b) Metodología de Planificación sectorial, c) Metodología del Plan de Gobierno, d) Metodología del Plan Estratégico Institucional, e) Metodología de presupuesto por resultados, f) Político de Modernización del Estado-Simplificación de trámites, g) Metodología para desarrollo de procesos, h) Sistema Nacional de seguimiento y evaluación, j) Guías para la evaluación de resultados, k) Política integral de transparencia, probidad y ética, l) Plan de acción PEFA (gestión de gasto público).
9
en la implementación en entidades piloto, aún queda bastante camino por recorrer en la
consolidación del mismo que llevará varios años de trabajo continuo y será sostenible en la
medida en que se cuente con un recurso humano capaz de apropiarse de sus principios y
herramientas y aplicarlos de manera rigurosa y eficiente.
II. Fundamentos de la Planificación Estratégica
2.1 Que es la planificación estratégica?
Para Carlos Matus, la planificación estratégica es una forma de mediación entre el presente
y el futuro, diseñando con anticipación lo que debe hacerse hoy para obtener los cambios
deseados4.
La mediación supone alcanzar acuerdos entre los actores que participan en el proceso de
planificación sobre los problemas que explican la situación presente, y que deberían ser
objeto de intervención, así como sobre el escenario futuro que se desea alcanzar, según el
horizonte temporal escogido (mediano o largo plazo).
Una vez alcanzados los acuerdos, lo que supone no solo construir una base técnica que de
soporte a la toma de decisiones, sino un consenso entre los tomadores de dichas decisiones,
la planificación estratégica diseña anticipadamente las estrategias e intervenciones a ser
implementadas para enfrentar con efectividad la problemática encontrada.
Esta efectividad depende en parte de la capacidad de comprender a profundidad los
problemas que caracterízan la situación actual, requiriéndose construir un modelo
explicativo para identificar los problemas focales y establecer las relaciones causa-efecto
que los determinan. A partir del modelo explicativo se deriva el modelo prescriptivo o
propositivo en el cual se define, de manera consistente con la problemática analizada, los
resultados a ser alcanzados y las estrategias e intervenciones para lograrlo. El modelo
explicativo y el prescriptivo configuran el “modelo lógico”.
El análisis anticipado de las estrategias e intervenciones marca la diferencia entre una forma
de actuación improvisada y una forma de actuación planificada, preparada con anticipación
para posibilitar mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos, mayor efectividad en el
logro de los resultados y un alto desempeño institucional.
En síntesis, se planifica estratégicamente para transformar la realidad actual, sobre la cual
existe un nivel colectivo de insatisfacción, en una situación deseada y satisfactoria para
dicha colectividad, constituyéndose en su visión de desarrollo. Para cerrar la brecha entre
4 Adiós, Señor Presidente, Carlos Matus, 1987, pag. 23
10
el presente y el futuro deseado, la planificación define previamente las estrategias e
intervenciones. En la ilustración 3, se visualiza el planteamiento anterior.
Ilustración 3: Planificación Estratégica
Fuente: Elaboración Propia
El conocimiento profundo de la realidad es el punto de partida de la planificación
estratégica, y la base para definir los cambios deseados y las estrategias para alcanzarlos.
Sin embargo, dicha realidad puede hacerse más compleja y cambiante en el tiempo, con
tendencia a modificar las posiciones de los actores que intervienen y las relaciones de poder
existentes. Estos cambios pueden afectar la efectividad de la estrategia inicial, lo que exige
a la planificación generar sus propios procesos de aprendizaje para retroalimentar el diseño
original y adecuarlo a las nuevas realidades. Ello hace de la planificación estratégica un
proceso dinámico y no estático.
De esta manera, las posibilidades de “cerrar la brecha” están dadas en gran medida por la
capacidad de adaptar la estrategia y las intervenciones a los cambios que van ocurriendo
en el entorno. Los procesos de monitoreo y evaluación, como pilar fundamental de la
Gestión por Resultados, debe ofrecer los insumos para retroalimentar a la Alta Dirección y
tomar a tiempo los correctivos en la estrategia.
2.2 El Modelo
El modelo lógico es el proceso que guía la formulación del plan estratégico, mediante la
aplicación de un conjunto de herramientas metodológicas (árbol de problemas, árbol de
11
solución y cadena de valor) que garantizan la coherencia interna entre los problemas
identificados, las estrategias propuestas y los cambios deseados (resultados)5.
El modelo lógico permite tomar una situación problema y clarificar qué causa qué, en qué
orden y como derivar las estrategias e intervenciones para propiciar el cambio deseado. En
este orden de ideas, dicho modelo está compuesto de una parte explicativa y una
prescriptiva o propositiva, tal como se muestra en el esquema 1. Los dos modelos se
explican a continuación.
Esquema 1: Componentes del Modelo Lógico
2.2.1 El Modelo Explicativo
Según Sotelo, un modelo explicativo es: “un conjunto de hipótesis que postulan relaciones
causales de naturaleza diversa entre distintas variables con el propósito de desarrollar una
mirada integral sobre la estructura multicausal de la situación y su dinámica de cambio. Para
ello, es necesario llevar a cabo un proceso de análisis que permita reconocer y describir
variables-problema, así como identificar los vínculos que tienen lugar entre ellas”6.
La base teórica de este modelo es la corriente filosófica del determinismo, que sostiene que
todo acontecimiento físico, incluyendo el pensamiento y acciones humanas, está
causalmente determinado por la irrompible cadena causa-consecuencia, y por tanto, el
estado actual "determina" en algún sentido el futuro.
5 No se debe confundir el “Modelo Lógico” con el “Marco Lógico”, este último es una herramienta analítica para la planificación de proyectos orientada mediante objetivos pero ha diferencia del Modelo Logico, no hace énfasis en el análisis de problemas como base para la formulación de las acciones. 6 Metodología para la Planificación Estratégica Sectorial, Jorge Sotelo, pag. 13.
12
El determinismo asume que existe una fuerte correlación entre el estado presente y los
estados futuros, aun admitiendo la influencia de sucesos esencialmente aleatorios e
impredecibles, lo que implica entender la realidad como la consecuencia directa de una
serie de causas.
a. Concepto de Problema
Un problema es una situación insatisfactoria que afecta sistemáticamente, en forma directa
o indirecta, a la población, instituciones o grupos de interés. La situación insatisfactoria no
se refiere a la ausencia de una solución, sino a los factores negativos que caracterízan el
estado existente.
La definición anterior, conlleva un postulado importante: “si un problema admite una única
solución, se está frente a un falso problema”. Por ejemplo, asumir la falta de una
ambulancia disponible durante las 24 horas del día en un centro de salud para el traslado
de urgencias implica sesgar el problema hacia una solución única, la adquisición de una
ambulancia. Según el postulado, un problema enunciado de esta manera es un falso
problema. Si se entendiera desde una perspectiva amplia de la situación, se podría advertir
una realidad más compleja caracterizada, por ejemplo, por el deficiente funcionamiento de
la red de emergencias o el incremento de la inseguridad por el ingreso de organizaciones
criminales en la zona, cuya solución va más allá de contar con suficientes ambulancias en el
centro de salud7.
A este respecto, Peter Senge en la “Quinta Disciplina” afirma lo siguiente: “Estamos
condicionados para ver la vida como una serie de hechos, y creemos que para cada hecho
hay una causa obvia”. Este condicionamiento genera la tendencia a sesgar el pensamiento
buscando justificar lo que creemos es nuestra solución del problema, nos predispone a
confirmar nuestras hipótesis y nos impide cuestionarlas.
Entender un problema como la ausencia de una solución implica asumir que los problemas
públicos son unicausales, cuando la realidad es más compleja. Los problemas públicos son
multicausales, es decir, están explicados simultaneamente por varias causas, cada una de
las cuales, a su vez, es explicada por otras causas, configurando una red multicausal
explicativa del problema (Ilustración 4).
Ilustración 4: Red Multicausal de Problemas
7 Tomado de “El trabajo con problemas en el proceso de planificación en salud pública”, Carlos Giovacchini.
13
El árbol de problemas que se explicará a continuación, es la herramienta propuesta para
construir un modelo explicativo amplio y suficiente de los problemas públicos y derivar un
conjunto efectivo de estrategias coherente con la complejidad de la realidad objeto de
intervención.
b. El Árbol de Problemas
El modelo explicativo utiliza el “árbol de problemas” como su principal instrumento. Se
denomina así porque se establece una analogía entre los componentes de un problema y la
figura de un árbol.
Para el proceso de análisis de un problema, éste se descompone en tres partes. El tronco
del árbol es el problema central, la copa son las consecuencias y las raíces son las causas. La
lógica del árbol es que cada problema es consecuencia de los que aparecen debajo de él y,
a su vez, es causante de los que están encima, reflejando la interrelación entre causas y
consecuencias (ver ilustración 5).
Problema
RED MULTICAUSAL
14
Ilustración 5: Árbol de Problema
Fuente: Elaboración Propia
Para construir el árbol primero se define el problema central, posteriormente se identifican
las consecuencias que genera dicho problema y finalmente las causas que lo producen.
Tanto las consecuencias como las causas se diferencian en directas e indirectas.
En la construcción de un árbol de problemas debe tenerse en cuenta las consideraciones
siguientes:
• El árbol debe incluir todas las causas que explican un problema central y no limitarse
solo a aquellas sobre las que se tiene mayor grado de control institucionalmente
hablando. Se trata de construir un modelo explicativo de un problema desde una
perspectiva amplia y holística, tal cual se presenta en la realidad. Posteriormente,
en la etapa de definición de la estrategia (programación estratégica), es el momento
de concretar si se interviene sobre una causa y la forma de hacerlo (si es
directamente o mediante esquemas de cooperación interinstitucional u otro tipo de
intervenciones).
15
• Aunque a cada problema central se le construye su propio árbol, es decir, su modelo
explicativo particular, resulta obvio que pueden existir relaciones causales con el
modelo explicativo de los otros árboles analizados, dado que se trata de
problemáticas comunes a un sector y una institución. En otros términos, las
relaciones causales van más allá de aquellas identificadas en un árbol en particular,
y en este sentido los modelos explicativos configuran una red causal. En lo posible
este relacionamieto causal entre los árboles de problemas debe hacerse explícito en
la explicación de cada uno de los mismos.
• Partiendo que los problemas públicos son complejos y, por lo tanto, multicausales,
el modelo explicativo se entiende como un conjunto de hipótesis que postulan
relaciones causales de naturaleza diversa entre distintas variables con el propósito
de desarrollar una mirada integral sobre la estructura multicausal de la situación y
su dinámica de cambio. En algunos casos, es posible contar con suficiente evidencia
investigativa (estudios, análisis estadísticos de correlaciones, investigaciones de
campo, evaluaciones expost, entre otros) para corroborar anticipadamente la
veracidad absoluta de las relaciones de causalidad identificadas en el proceso de
construcción del árbol, pero esto no siempre es así y, en ese sentido, se asume que
dichas relaciones son hipótesis de trabajo basadas en el conocimiento y la evidencia
empírica acumulada por los grupos de interés.
• El modelo explicativo de un árbol de problema se construye utilizando el método
deductivo. En este sentido, el proceso de pensamiento transita desde los problemas
generales o estructurales a los problemas particulares o específicos. En la medida
en que se va bajando en la explicación pasando del problema central al primer y
segundo nivel de las causas, es mayor el grado de especificidad o concreción de los
problemas.
• La construcción definitiva de un árbol de problemas difícilmente se logra en el
primer intento, se necesita un proceso de aproximaciones sucesivas para llegar a
configurar un modelo explicativo de un problema central que revele
convincentemente las relaciones causales existentes. Esta construcción es entonces
un proceso dinámico de ensayo y error y de perfeccionamiento a lo largo del proceso
de planificación que implica revisiones sistemáticas incluso en las etapas de diseño
de la estrategia.
16
A continuación se explicará cada uno de los componentes del árbol de problemas y se
incluyen ejemplos prácticos para ilustrar los conceptos8.
c. Problema Central
Es el núcleo de la situación problema y, a su vez, una causa explicativa de los efectos
negativos que se generan en la población objetivo, los grupos de interés y el entorno
institucional. Se formula como un estado negativo que afecta a una población, instituciones
o grupos de interés, y no como la falta de una solución, por el postulado de “falso problema”
explicado anteriormente.
“La baja Producción en el Sector Agroalimentario” es un problema central identificado por
la SAG9. El crecimiento promedio de la producción agropecuaria (PIB agropecuario) en el
período 2000-2015 fue de 3.6%, inferior al promedio de crecimiento de la economía
nacional, y el rendimiento de productos como el maíz, aguacate, frijoles, cebolla y papa, en
kilogramos por hectárea, es muy inferior al de países de la región centroamericana. Esta
situación problema genera efectos negativos como bajos ingresos familiares, aumento en
el desempleo rural, baja competitividad y aumento de la pobreza que inciden
principalmente en los grupos poblacionales vulnerables.
Otro ejemplo de problema central es la “contaminación del áire en las principales ciudades
del país” identificado por MiAmbiente10. Una parte importante de este problema se da en
la ciudad de San Pedro Sula, afectada mayormente por emisiones ocasionadas por fuentes
fijas, debido a la concentración de la mayor actividad industrial de Honduras. Este problema
central genera a su vez efectos negativos como el aumento en la presencia de gases de
efecto invernadero y aumento de riesgo de enfermedades en la población.
En el caso de una entidad no sectorial como la Secretaría de Coordinación General de
Gobierno, uno de los problemas centrales identificado en su PEI 2017-2020 fue: “Sistema
Nacional de Planificación desarticulado, con débil institucionalización y sin plena adopción
del enfoque de Gestión por Resultados”.
Como se explica en el PEI, “En la actualidad el Sistema Nacional de Planificación no ha
alcanzado mayores niveles de articulación, ni se experimenta en la administración pública
avance importante en su institucionalización; los procesos de planificación estratégica
nacional y sectorial de mediano y largo plazo no están totalmente desarrollados, ni
8 Estos ejemplos están basados en los casos piloto de las instituciones públicas que fueron seleccionadas para la aplicación de la metodología PEI, tales como MiAmbiente, SAG, INJUPEMP, entre otros. 9 PEI 2018-2021, Secretaría de Agricultura y Ganadería. 10 PEI 2018-2021, MiAmbiente.
17
articulados entre sí”11. Este problema central genera efectos negativos como la
desvinculación de la asignación de recursos a las prioridades de desarrollo y la baja calidad
del gasto público, que están a su vez asociados con problemas estructurales en materia de
desarrollo económico y social en el país.
Dado lo anterior, para definir adecuadamente un problema central es importante tener en
cuenta lo siguiente:
• El problema central es estructural, no puntual o específico. Estructural significa que
es complejo al estar determinado por múltiples factores explicativos. En este
sentido, por ejemplo, la ambigüedad de la normativa legal en una institución no
puede ser considerado un problema central. Por su especificidad parecería ser una
causa indirecta de un problema más complejo.
• El problema central genera consecuencias directas a la población objetivo de la
institución, que son igualmente problemas estructurales. En este sentido, el
problema central se situa muy cerca de las consecuencias que afectan ampliamente
a la población objetivo de una institucion o incluso al sector en su conjunto. Es el
caso de las consecuencias explicadas en el ejemplo de la SAG, tales como aumento
del desempleo rural, bajos ingresos familiares, entre otros.
• El problema central es la situación prioritaria a resolver e implica atacar varios
frentes simultáneamente no uno en particular, demandando importantes recursos
institucionales.
• Por su complejidad el problema central no es factible de resolver en el corto plazo o
incluso en el mediano plazo, implica intervenciones sistemáticas en el corto,
mediano y largo plazo para reducir significativamente los efectos negativos.
Por otra parte, el problema central debe descomponerse en sus descriptores con el fin de
conocer como se distribuye a su interior, según distintos criterios de análisis. Para Sotelo
los descriptores son: “enunciados que hacen referencia a situaciones cotejables que
manifiestan y corroboran la existencia del problema focal, especificando dimensiones del
mismo”12.
Los criterios para descomponer y analizar el problema central son diversos y están en
función de la naturaleza del problema mismo. Algunos de estos criterios pueden ser:
distribución territorial, grupos etáreos, género, sector de actividad, entre otros.
11 PEI 2017-2020, SCGG, pag. 20. 12 Metodología para la Planificación Estratégica Sectorial, Jorge Sotelo, pag. 10.
18
Como plantea Sotelo “no solo es importante identificar la magnitud del problema sino a
quiénes afecta y cuál es el grado de necesidad existente para su adecuada atención y
solución”13.
En el caso de la SAG, uno de los descriptores del problema central de bajo crecimiento de
la producción agropecuaria podría ser diferenciar el crecimiento por rubros de actividad,
tales como: granos básicos (frijol, sorgo, arroz, etc), tubérculos, hortalizas, legumbres y
frutas, cría de ganado vacuno, pesca, silvicultura y otros cultivos. Otro descriptor podría ser
el crecimiento de la producción agropecuaria por regiones y departamentos y un tercero
podría ser comparar la producción y la productividad de algunos productos agropecuarios
con otros países de la región.
Adicionalmente, respecto a los descriptores Sotelo resalta lo siguiente: “se trata de una
desagregación de dimensiones de la variable que comporta el problema en cuestión, de
modo tal que las dimensiones no mantienen relación de causalidad alguna con el problema
ya que forman parte de él”. En otros términos, los descriptores están inmersos en el
problema mismo, lo describen pero no lo explican causalmente.
d. Consecuencias del problema central
Las consecuencias son efectos negativos que se generan por la permanencia del problema
central en el tiempo y que impiden a la población objetivo, los grupos de interés y la
sociedad en su conjunto mejorar sus condiciones de bienestar.
En el caso de la SAG, el problema central de baja dinámica de la producción agrícola,
especialmente en los últimos 15 años, ha contribuido a reducir los ingresos familiares,
aumentado el desempleo rural y ello, a su vez, a tendido a generar un efecto negativo aún
más estructural, el aumento de la pobreza y la pobreza extrema en el área rural.
En el caso del problema central de la contaminación del áire los efectos negativos para la
población se traducen en la presencia de gases de efecto invernadero lo que, a su vez, es la
causa principal del calentamiento global14. Otra consecuencia de la contaminación del áire
es el aumento de enfermedades en la población como la obstrucción pulmonar crónica
(COPD, por sus siglas en inglés) condición asociada a la frecuente inflamación pulmonar e
infecciones como la bronquitis y la neumonía.
Las consecuencias pueden generarse también en la institucionalidad o la gobernabilidad del
Estado, como el caso del problema central del Sistema de Planificación definido en el PEI de
13 Idem 16 14 Al quedarse estos gases entre suelo y atmósfera, sin poder quedar liberados al espacio, el efecto producido a escala
planetaria es muy similar al de un invernadero.
19
la SCGG. La débil planificación conlleva consecuencias como la asignación de recursos
desvinculada de las prioridades de desarrollo, baja calidad del gasto público, inefectividad
de las instituciones para atender los problemas de la población, y ello conduce a efectos
negativos estructurales que afectan la institucionalidad y gobernabilidad del Estado.
Las consecuencias son problemas estructurales, no puntuales ni específicos, con tendencia
a reproducirse en el mediano y largo plazo si no se actúa sobre el problema central. Pero
éstas no se generan exclusivamente por dicho problema sino, en menor o mayor grado, por
la incidencia de otros factores externos. Por ello, resulta conveniente clasificar las
consecuencias en directas e indirectas.
Las primeras se originan directamente del problema central sin mayor intervención de otros
factores externos. Por ejemplo, en el caso de la SAG el problema central de bajo crecimiento
de la producción agropecuaria genera como consecuencia directa la baja productividad de
algunos productos en comparación con los estándares de la región Centroamericana.
En el caso de MiAmbiente, el aumento de los gases de efecto invernadero es una
consecuencia directa del problema de contaminación del áire según han demostrado
diversas entidades científicas como la Climatic Research Unit y la UK Met. Office Hadley
Centre del reino Unido y el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
Climático (IPCC).
En el caso del Sistema Nacional de Planificación desarticulado, con débil institucionalidad y
sin plena adopción del enfoque de gestión por resultados, la toma de decisiones y la
asignación de recursos desvinculados de las prioridades de desarrollo son evidentemente
una consecuencia directa.
Por su parte, las indirectas son consecuencias que se explican por el problema central pero
también están determinadas de manera relevante por otros problemas. En el caso del bajo
crecimiento de la producción agropecuaria, el aumento del desempleo es una consecuencia
indirecta porque está explicado no solo por el bajo crecimiento de la producción sino por
otros factores como la falta de oportunidades para las personas, los bajos niveles educativos
en las zonas rurales y otros problemas que, en su conjunto, explican la falta de empleo en
las zonas rurales.
El aumento de enfermedades respiratorias como la obstrucción pulmonar crónica, la
bronquitis y la neumonía son consecuecias indirectas del problema central de
contaminación del áire porque se generan también por inhalación del humo del cigarrillo,
la exposición a alérgenos, la inhalación de polvo y productos químicos en el medio laboral,
entre otros factores.
20
En el caso de la SCGG, la baja calidad del gasto público es una consecuencia indirecta porque
además de estar explicada por la desarticulación, débil institucionalidad y no adopción de
la gestión por resultados del Sistema Nacional de Planificación también influyen problemas
de otro tipo como las debilidades operativas de las entidades ejecutoras y la incidencia de
factores políticos en las decisiones públicas.
Identificar correctamente las consecuencias directas e indirectas del problema central es
esencial para derivar adecuadamente los resultados e impactos esperados, que representan
la contribución de la institución a la generación de valor público para el país.
e. Causas del problema
Las causas son los factores que explican el problema central. Normalmente, en el ámbito
público los problemas se generan por múltiples causas, que deben ser plenamente
identificadas y explicadas desde la perspectiva de las relaciones causa-efecto, hasta lograr
un análisis amplio, ordenado y consistente de la situación problema. El modelo explicativo
contribuye a ello mediante dos elementos: clasificando las causas en directas e indirectas y
construyendo una red causal explicativa del problema central.
Las causas directas son las raíces primarias o de primer orden del problema central.
Constituyen cada uno de los ejes explicativos del problema y, por lo tanto, son factores de
orden estructural, no puntual ni específico, que explican en primera instancia dicho
problema y determinan las brechas entre la situación observada y la situación deseada. De
ahí que una fuente para determinar las causas directas es la evidencia de mejores prácticas
sobre problemas centrales similares.
Ilustración 6: Causa directas e indirectas del problema
21
En el caso del problema central “bajo crecimiento de la producción agroalimentaria”, se
identificaron 4 causas directas en el PEI de la SAG:
• Limitado acceso al financiamiento público y privado
• Limitado acceso a la asistencia técnica
• Limitado acceso a tecnología
• Insuficiente infraestructura productiva y de riego
En el caso del problema central “contaminación del áire”, se plantea como causas directas
explicativas en el PEI de MiAmbiente las siguientes:
• Débil marco regulador
• Incremento de las concentraciones en las emisiones atmosféricas contaminantes
• Débil gestión de la calidad del aire
• Débil gobernanza en materia ambiental
• Débil capacidad operativa de la autoridad nacional competente
• Débil gestión política
En el caso del problema central “Sistema Nacional de Planificación desarticulado, con débil
institucionalización y sin plena adopción del enfoque de Gestión por Resultados”, del PEI de
la SCGG, las causas directas identificadas fueron:
• Debilidad en el diseño e implementación de las políticas públicas
• Indefinición en el abordaje de la planificación en los diferentes ámbitos y niveles
• Incipiente articulación planificación-presupuesto
• Débil estructuración orgánico-funcional y de coordinación de las instancias claves de
la planificación
Cada una de las causas directas es un problema estructural en si mismo y, por tanto, se
constituyen en un eje explicativo del problema central, que debe ser sujeto de intervención
para cerrar la brecha respecto de la situación deseada.
Por su parte, las causas indirectas son los factores explicativos de la causa directa y aunque
se relacionan de manera indirecta con el problema central, su adecuada definición es un
elemento fundamental en la construcción del modelo explicativo y el diseño de la
estrategia.
Las causas indirectas son las raíces secundarias o de segundo orden del problema central.
Como tal, corresponden a problemas concretos o específicos de un problema más
estructural representado en las causas directas. Siguiendo los ejemplos anteriores, a
continuación se muestran las causas indirectas asociadas a algunas causas directas.
22
En el caso de la causa directa Limitado acceso a la asistencia técnica, se identificaron 3
causas indirectas en el PEI de la SAG:
• Baja oferta y cobertura de la asistencia técnica
• Duplicidad de esfuerzos en la asistencia técnica por parte de ONG´s en el campo
• Baja calidad, control y acreditación de los servicios de asistencia técnica brindada
Estas causas indirectas explican el limitado acceso a la asistencia técnica como causa
directa, no solo por un problema de oferta y cobertura sino por problemas de calidad del
servicio ofrecido y por duplicidad de esfuerzos institucionales. Cada una de estas causas
indirectas es un problema particular y específico susceptible de ser intervenido.
En el caso de la causa directa Incremento de las concentraciones en las emisiones
atmosféricas contaminantes, se identificaron 4 causas indirectas en el PEI de MiAmbiente:
• Incendios forestales
• Poca capacidad técnica y analítica para el control de emisiones industriales
• Débil gestión de las actividades generadoras de emisiones difusas
• Insuficiente control del parque vehicular existente y del ingreso de más vehículos
En el caso de la causa directa Indefinición en el abordaje de la planificación en los diferentes ámbitos y niveles, se identificaron 5 causas indirectas en el PEI de la SCGG:
• Ausencia de una normativa marco que regule la planificación y la gestión por
resultados
• Ausencia de normativa y metodologías para la articulación de la planificación
nacional y municipal
• Ausencia de normativa y metodologías para la articulación de los sectores a la
planificación nacional
• Ausencia de normativa y metodologías para la articulación de los sectores con la
planificación institucional
• Falta de estandarización e integración en los instrumentos de la planificación
estratégica institucional
De los ejemplos anteriores, se resalta que las causas indirectas son problemas específicos
que se explican por si mismo, es decir, dado su nivel de especificidad no sería necesario
continuar explorando causas adicionales para ahondar en la explicación del problema
central. De ahí que las causas indirectas son el nivel de explicación del problema del cual se
desprenden las intervenciones estratégicas. En otros términos, las causas indirectas
23
permiten derivar el conjunto de intervenciones para enfrentar el problema central e implica
mejorar, transformar o redefinir la producción institucional.
2.2.2 El Modelo Prescriptivo
El modelo prescriptivo es un conjunto de premisas que facilitan el proceso de toma de
decisiones para formular un marco estratégico sólido y consistente partiendo del modelo
explicativo de un problema.
Tomando como base los componentes del modelo explicativo: problema central, causas y
consecuencias, el modelo prescriptivo posibilita estructurar “vis a vis” un marco estratégico
(efectos, objetivos, ejes estrategicos e intervenciones) efectivo para enfrentar una situación
problema.
El modelo prescriptivo se basa en una serie de premisas o proposiciones básicas, que son el
fundamento para la construcción del marco estratégico. Estas premisas son:
• Los problemas centrales, al ser el núcleo de la situación problema, son los grandes
desafíos estratégicos que enfrenta una institución y hacia donde deberán
canalizarse todos los esfuerzos para generar cambios positivos en el bienestar (valor
público). Por lo anterior, la primera premisa del modelo prescriptivo es:
• Las consecuencias, al ser los efectos negativos generados por la permanencia del
problema central en el tiempo, generando condiciones de bienestar menos
favorables para la población, representan a su vez los cambios o transformaciones
a lograr en el mediano plazo para generar valor público. Por lo anterior, la segunda
premisa del modelo prescriptivo es:
• Las causas son los factores explicativos del problema central y, por lo tanto, sus
determinantes fundamentales. Para reducir o eliminar este problema y sus
consecuencias, necesariamente se debe intervenir sobre cada una de las causas
“Los objetivos estratégicos institucionales se definen a partir
de los problemas centrales”.
“Los efectos positivos esperados en el mediano plazo se
definen a partir de las consecuencias del problema central”.
24
identificadas. Por su naturaleza, las causas son el referente para definir el “como”
enfrentar una situación problema, es decir, determinan la estrategia institucional.
El primer nivel de causas de un modelo explicativo son las directas. Cada una de
ellas, al ser un problema estructural en sí mismo, se constituyen en un eje explicativo
del problema central. Por lo tanto, la tercera premisa del modelo prescriptivo es:
El segundo nivel de causas de un modelo explicativo son las indirectas. Al ser
factores explicativos de la causa directa corresponden a problemas concretos o
específicos que se explican por sí mismo y sobre los cuales se debe intervenir, es
decir, proponer e implementar acciones de mejora. Por lo anterior, la cuarta premisa
del modelo prescriptivo es:
Bajo las premisas anteriores, el marco estratégico (efectos, objetivos, ejes estrategicos e
intervenciones) surge como parte integral del proceso de planificación y de manera
consistente con el análisis de problemas y no como ideas aisladas y puntuales, en ocaciones
desconectadas de la realidad y del entorno institucional.
De igual manera, abordar el diseño de una estrategia desde el enfoque de relaciones causa-
efecto garantiza mantener una perspectiva amplia e integral, evitando contaminar dicho
diseño con ideas preconcebidas o soluciones puntuales, no pertinentes y de bajo impacto.
a. Árbol de Solución
Con base en las premisas anteriores y a partir del modelo explicativo de una situación
problema (árbol de problema), se construye el árbol de solución. La interrelación entre el
árbol de problemas y el árbol de solución se presenta en la ilustración siguiente.
“Las intervenciones del marco estratégico de la institución se
definen a partir de las causas indirectas”.
“Los ejes estratégicos del marco estratégico de la institución
se definen a partir de las causas directas”.
25
Ilustración 7: Interrelación entre el Árbol de Problemas y el Árbol de Solución
Cada uno de los elementos del árbol, corresponde a un componente específico del marco
estratégico institucional, cuyos conceptos y definiciones se explican a continuación.
Objetivo Estratégico
En el contexto del modelo lógico, el objetivo estratégico es el cambio positivo que la
institución espera lograr sobre el problema central en el mediano plazo. En otros términos,
estos objetivos son las grandes apuestas estratégicas de la institución en el marco de su
misión y visión.
En el caso del PEI de la SAG, a partir del problema central de “Baja Producción en el Sector
Agroalimentario” se derivó el objetivo estratégico “Incrementar la producción del sector
agroalimentario para contribuir a la disponibilidad de alimentos y la exportación de
productos agroalimentarios”.
Como se observa este objetivo contesta dos preguntas: ¿qué se pretende lograr? y ¿Para
qué?. La primera hace referencia al cambio que se pretende alcanzar para transformar el
problema central en una situación positiva o favorable para la población objetivo, los grupos
de interés, el sector o incluso la sociedad en su conjunto. La segunda esta asociada con el
26
propósito de ese cambio, es decir, con el beneficio esperado, dándole sentido estratégico
al objetivo.
A continuación se presentan algunos ejemplos de objetivos estratégicos extraídos de los PEI
de algunas instituciones píloto15.
Tabla 1: Ejemplos de Objetivos Estratégicos a partir de probkemas centrales
Ejemplos de Objetivos Estratégicos a partir de Problemas Centrales
Entidad Problema Central Objetivo Estratégico
SAG
Limitada Diversificación Agroalimentaria bajo un Enfoque de Ordenamiento Territorial
Diversificar la oferta de los productos agroalimentarios de acuerdo a las diferentes condiciones agroclimáticas y oportunidades de mercado, para la generación de divisas, bajo un enfoque de ordenamiento territorial
SCGG
Sistema Nacional de Planificación desarticulado, con débil institucionalización y sin plena adopción del enfoque de Gestión por Resultados
Institucionalizar un Sistema Nacional de Planificación con enfoque de Gestión por Resultados.
Déficit de Capacidad Institucional en el Sector Público para una Gestión Moderna y Enfocada a Resultados
Fortalecer la capacidad institucional del Sector Público para modernizar y eficientar los servicios brindados por el Estado a la ciudadanía.
MiAmbiente
Disminución de la disponibilidad y la calidad del recurso hídrico para el uso doméstico, agrícola, industrial y comercial
Incrementar la disponibilidad y la calidad del recurso hídrico para el uso doméstico, agrícola, industrial y comercial a nivel nacional
Contaminación del agua por aguas residuales sin tratar
Disminuir la contaminación del agua por aguas residuales a nivel nacional
15 Estas instituciones serviieron de laboratorio para la aplicación, revisión y ajuste de la metodología de Planificación
Estratégica Institucional en su primera versión elaborada a inicios de 2017.
27
Ejemplos de Objetivos Estratégicos a partir de Problemas Centrales
Entidad Problema Central Objetivo Estratégico
para contribuir a un ambiente sano
Efectos directos e indirectos
Los efectos son los cambios positivos que se espera obtener en la población objetivo, los
grupos de interés, el sector o la sociedad en su conjunto como resultado de intervenir sobre
el problema central. En otros términos, son los beneficios derivados de transformar en
positivo las consecuencias de un problema central.
Al igual que las consecuencias, los efectos se dividen en directos e indirectos. Los primeros
son los beneficios producidos exclusivamente por las intervenciones llevadas a cabo por la
institución para revertir las consecuencias directas derivadas de un problema central. Los
segundos son los beneficios generados al revertir las consecuencias indirectas de un
problema central, derivados de las intervenciones realizadas por la institución como por
otras instituciones públicas y no públicas, hayan sido o no previamente concertadas,
generando externalidades positivas que impactan un sector o varios sectores, o a la
sociedad y al país en su conjunto.
A continuación se presentan algunos ejemplos de efectos directos extraídos de los PEI de
algunas instituciones píloto.
Tabla 2: Ejemplos directos a partir de las consecuencias de un problema central
Ejemplos de Efectos Directos a Partir de las Consecuencias de un Problema Central
Entidad Problema Central
Consecuencias
Directas
Efectos Directos
SAG
Baja Producción en el Sector Agroalimentario
Bajos rendimientos por unidad de área Inseguridad alimentaria
Incrementada la cantidad de la producción agroalimentaria de los rubros seleccionados
Limitada Diversificación Agroalimentaria
Baja oferta de productos al mercado
Incrementado el valor de las exportaciones de
28
Ejemplos de Efectos Directos a Partir de las Consecuencias de un Problema Central
Entidad Problema Central
Consecuencias
Directas
Efectos Directos
bajo un Enfoque de Ordenamiento Territorial
nacional, regional e internacional
nuevas variedades y productos agroalimentarios
SCGG
Sistema Nacional de Planificación desarticulado, con débil institucionalización y sin plena adopción del enfoque de Gestión por Resultados
Toma de decisiones y asignación de recursos públicos desvinculados de las prioridades de desarrollo y de resultados
Asignación de recursos basada en prioridades de desarrollo y resultados
MiAmbiente
Disminución de la disponibilidad y la calidad del recurso hídrico para el uso doméstico, agrícola, industrial y comercial
Aumento de los sectores con problemas de acceso al recurso hídrico en cantidad y calidad adecuada para los distintos usos
Optimización del balance de la oferta y demanda hídrica
MiAmbiente
Contaminación del agua por aguas residuales sin tratar
Reducción de la capacidad de depuracion de los cuerpos receptores
Mejora en la capacidad de depuración de los cuerpos receptores
Como se observa en la tabla, los efectos directos están asociados a las consecuencias
directas de un determinado problema central y, en términos de su alcance, se circunscriben
a la naturaleza propia de dicho problema.
Respecto a los efectos indirectos, a continuación se presentan algunos ejemplos extraídos
de los PEI de algunas instituciones píloto.
29
Tabla 3: Ejemplos de efetos indirectos a partir de las consecuencias de un problem central
Ejemplos de Efectos Indirectos a Partir de las Consecuencias de un Problema Central
Entidad
Problema Central Consecuencias
Indirectas
Efectos Indirectos
SAG
Baja Producción en el Sector Agroalimentario
Baja participacion del PIB del sector agricola en el PIB nacional Baja competitividad en el campo
Mayor contribucion del sector agricola al PIB Mejorada la competitividad en el campo
Limitada Diversificación Agroalimentaria bajo un Enfoque de Ordenamiento Territorial
Poca generacion de divisas Menor generacion de valor agregado
Mayor contribucion a la generacion de divisas Mayor contribucion a la generacion de valor agregado
SCGG
Sistema Nacional de Planificación desarticulado, con débil institucionalización y sin plena adopción del enfoque de Gestión por Resultados
Baja calidad en el gasto público
Mejora en la calidad del gasto público
Cumplimiento de las metas de Gobierno y de Visión de País y Plan de Nación
MiAmbiente
Disminución de la disponibilidad y la calidad del recurso hídrico para el uso doméstico, agrícola, industrial y comercial
Pérdida de ecosistemas acuaticos y afectación general de la flora y fauna
Recuperación de ecosistemas acuaticos y de la flora y fauna
Contaminación del agua por aguas residuales sin tratar
Aumento de enfermedades de orígen hídrico
Disminuida la incidencia de enfermedades de orígen hídrico
30
Ejes estratégicos
Los ejes estratégicos determinan en su conjunto la estrategia institucional. Representan las
grandes directrices que señalan el “COMO” la institución va a abordar la solución de un
problema central. Constituyen los frentes de ataque de las causas directas y orientan la
toma de decisiones sobre el portafolio de intervenciones requerido para alcanzar los
objetivos estratégicos.
A continuación se presentan algunos ejemplos de ejes estratégicos extraídos de los PEI de
algunas instituciones píloto.
Tabla 4: Ejemplo de ejes estratégicos a partir de la causas directas de un problema cetral
Ejemplos de Ejes Estratégicos a Partir de las Causas Directas de un Problema Central
Entidad
Problema Central Causas Directas
Ejes Estratégicos
SAG
Baja Producción en el Sector Agroalimentario
Limitado acceso al financiamiento Asistencia técnica limitada Escaso acceso a Infraestructura productiva
Crédito productivo Sistema Nacional de Asistencia Técnica Agrícola Infraestructura Productiva en apoyo a las Cadenas Agroalimentarias (riego, almacenamiento, comercialización y vías de acceso)
SCGG
Sistema Nacional de Planificación desarticulado, con débil institucionalización y sin plena adopción del enfoque de Gestión por Resultados
Debil diseño e implementación de las políticas públicas Indefinición en el abordaje de la planificación en los diferentes ámbitos y niveles
Políticas públicas vinculadas a las prioridades de desarrollo del país. Niveles y ámbitos de la planificación del desarrollo bajo un enfoque de GxR.
31
Ejemplos de Ejes Estratégicos a Partir de las Causas Directas de un Problema Central
Entidad
Problema Central Causas Directas
Ejes Estratégicos
Incipiente articulación planificación-presupuesto
Articulación de los procesos de Planificación y Presupuesto con un enfoque de GxR.
MiAmbiente
Contaminación del agua por aguas residuales sin tratar
Débil marco regulador Reducido porcentaje de aguas residuales reutilizadas Débil gestión del recurso marino costero Débil gobernanza en materia ambiental
Fortalecimiento del marco regulador Incremento de re-uso de aguas residuales Fortalecimiento de la gestión del recurso marino costero Fortalecimiento de la gobernanza en materia ambiental a nivel nacional
La estrategia institucional de la SAG para enfrentar el problema de baja producción en el
sector agroalimentario esta conformada por 3 ejes estratégicos: el crédito productivo
(dirigido principalmente a los pequeños y medianos productores en alianza con el sistema
financiero), la conformación de un sistema nacional de asistencia técnica y la infraestructura
productiva (riego, almacenamiento, comercialización y vías de acceso). Estos tres ejes
conforman la estrategia institucional para alcanzar el objetivo de aumentar la producción
agroalimentaria.
En el caso de la SCGG, la estrategia para enfrentar el problema de desarticulación, débil
institucionalización y no adopción de la gestión de resultados del Sistema Nacional de
Planificación, está conformada por 3 ejes estratégicos: políticas públicas, niveles y ámbitos
de la planificación del desarrollo bajo un enfoque de GxR y articulación de la planificación y
el presupuesto. Son las intervenciones alrededor de estos tres ejes los que permitirán a la
SCGG desarrollar un Sistema Nacional de Planificación integral y efectivo.
32
Para MiAmbiente el problema de contaminación del agua requiere actuar conjuntamente
en 4 ejes estratégicos: fortalecimiento del marco regulador, incremento de re-uso de aguas
residuales, fortalecimiento de la gestión del recurso marino-costero y fortalecimiento de la
gobernanza. Estos 4 ejes constituyen su estrategia institucional en materia de
contaminación del agua.
Como se evidencia en los ejemplos anteriores, cada eje estratégico es un componente
esencial de la solución del problema central y, en su conjunto, representan la gran
estrategia institucional de mediano plazo. Al responder a las causas directas, cada eje
estratégico es un eje de intervención vertical para enfrentar el problema central.
Intervenciones
Las estrategias se concretan en intervenciones, es decir, en acciones o iniciativas específicas
orientadas a incidir sobre las causas indirectas del problema central. Así, se logra definir un
portafolio de intervenciones consistente y coherente entre la realidad de la situación
problema y los objetivos y resultados institucionales propuestos en el marco estratégico.
De esta manera, con la aplicación del modelo lógico (modelo explicativo y prescriptivo) las
intervenciones surgen como parte integral del proceso de planificación, y no de esfuerzos
institucionales aislados, lo que suele suceder en instituciones con débiles procesos de
planificación. Por otro lado, a partir de la aplicación del modelo explicativo de relaciones
causa-efecto, las intervenciones se derivan del conocimiento y análisis profundo de la
situación problema y no de ideas preconcebidas o de percepciones personales sobre las
posibles soluciones o, como sucede a menudo, continuando con las mismas acciones que
tradicionalmente han sido ejecutadas. En este caso, el riesgo de deficiente desempeño en
el logro de los objetivos y de bajo impacto en los resultados tiende a ser significativamente
alto.
En este sentido, el portafolio de intervenciones derivado de la aplicación del modelo lógico
podría significar abandonar iniciativas y proyectos en proceso de formulación o incluso en
etapa de implementación o de operación, para dar paso a aquellas que al estar altamente
asociadas a las causas indirectas, tienen mayor incidencia en la solución del problema
central y en el logro de los objetivos y resultados estratégicos institucionales.
Según Sotelo16, las intervenciones se pueden clasificar en 4 tipos: regulaciones,
prestaciones, proyectos de inversión y acciones político-estratégicas.
16 “Sobre el Sistema Nacional de Planificación”. Informe de consultoría, paginas 26 y 28. SCGG-MADIGEP. 2017.
33
• Las regulaciones o acciones de regulación son leyes, decretos, resoluciones y
disposiciones orientadoras que, basadas en los principios de coerción o de
persuasión, regulan el comportamiento de terceros.
• Las prestaciones son bienes y servicios y prestaciones dinerarias. Se refiere tanto a
la prestación de bienes y servicios, características de la producción pública, como a
las prestaciones dinerarias, propia de la función de distribución directa.
• Los proyectos de inversión son obras de infraestructura y/o equipamiento que
supone la formación bruta de capital fijo público.
• Las acciones político-estratégicas se refiere a las acciones de argumentación y
defensa, fijación de agendas, generación de consenso y construcción de viabilidad.
Como se desprende de esta clasificación, las intervenciones están asociadas a producción
institucional, como por ejemplo, la elaboración de un proyecto de decreto legislativo
(regulación), el diseño de una transferencia monetaria (prestación), la construcción de una
carretera (inversión) o la firma de un acuerdo entre el gobierno y una asociación de
productores (acciones político-estratégicas).
Como postulado, una intervención debería derivar siempre en nueva producción
institucional, bien sea nuevas regulaciones, nueva oferta de bienes o servicios, nueva
infraestructura o nuevos acuerdos interinstitucionales, o derivar en mejoras en la calidad y
los atributos a la oferta actual de productos institucionales.
A continuación se presentan algunos ejemplos de intervenciones extraídas de los PEI de
algunas instituciones píloto.
Tabla 5: Ejemplos de intervenciones a partir de la causa indirectas de un problema central
Ejemplos de Intervenciones a Partir de las Causas Indirectas de un Problema Central
Entidad
Causas Directas
Causas Indirectas
Intervenciones
SAG
Limitado acceso al financiamiento tanto publico como privado
Falta de productos Financieros adaptados y accesibles para pequeños y medianos Escasa oferta de alternativas de seguros agricolas para pequeños y medianos productores
Desarrollar alianzas estratégicas con instituciones financieras para un abordaje inclusivo y sostenible.
Limitado acceso a asistencia tecnica tanto privada como publica
Baja oferta y cobertura de la Asistencia Tecnica
Fortalecer la Asesoría Técnica del campo por medio de las oficinas regionales mejorando la cobertura y la coordinación
34
Ejemplos de Intervenciones a Partir de las Causas Indirectas de un Problema Central
Entidad
Causas Directas
Causas Indirectas
Intervenciones
Duplicidad de esfuerzos en la Asistencia Tecnica por parte de ONG's en el campo Baja calidad, control y acreditacion de los servicios de Asistencia Tecnica brindada
de los entes prestadores de esos servicios con prioridades definidas. Acreditar los servicios de Asesoría Técnica para el aseguramiento de la calidad. Fortalecer la agenda de investigación y de transferencia de tecnología
MiAmbiente
Uso no racional del Recurso Hídrico
Inadecuada Planificación Hídrica del país Insuficiente información disponble del Recurso Hídrico generada a nivel nacional
Implementación de Programa de Cosechas de Agua Creación del Registro Público de las Aguas Creación del Catastro de las Aguas
SCGG
Indefinición en el abordaje en la planificación en los distintos niveles y ámbitos
Ausencia de una normativa marco que regule la planificación Ausencia de normativa técnica y metodológica para la articulación de la planificación por niveles y ámbitos Falta de estadarización e integración en los instrumentos de la planificación institucional
Diseño de normativas, metodologías, instrumentos y procesos de planificación
b. Cadena de valor público
Tomando como base el árbol de solución, el modelo prescriptivo se completa definiendo la
cadena de agregación de valor público. La interrelación entre el árbol de solución y dicha
cadena se presenta en el diagrama siguiente.
Ilustración 8: Interrelación entre el Árbol de Problemas y la Cadena de Valor Público
35
El esquema anterior ayuda a comprender el concepto de valor público y su importancia para
la planificación estratégica con enfoque de resultados. A continuación se resaltan los
elementos más relevantes de este concepto.
• El valor público es el cambio positivo (beneficios) que se espera obtener al intervenir
estrategicamente sobre los problemas relevantes para el desarrollo, sean estos de
naturaleza económica, social, ambiental, institucional o de cualquier otra índole,
que afecten a un grupo poblacional, a un sector o a la sociedad en su conjunto.
• Este cambio positivo (beneficios) se da en los distintos niveles del modelo
explicativo del problema: causas indirectas, causas directas y consecuencias, por lo
que el valor público debe entenderse como un proceso progresivo de agregación de
valor en el que cambios positivos básicos van creando cambios positivos de mayor
envergadura.
36
• Por lo anterior, en el árbol de solución se genera valor público en los ejes
estratégicos, los objetivos y los efectos y este valor está determinado por los
resultados intermedios, los resultados estratégicos y los impactos.
• Los productos (producción institucional) obtenidos con las intervenciones, son los
generadores primarios del valor público, pero no son valor público en si mismo. Este
solo se materializa cuando los productos generan los cambios esperados en los
problemas, favoreciendo el desarrollo de un sector, a los grupos de interés, a la
población objetivo o a la sociedad en su conjunto.
• Los impactos son el valor público de mayor envergadura por la amplitud de sus
beneficios hacia la sociedad. Este se logra como resultado de la agregación de valor
aportado por cada componente del marco estratégico, desde los productos hasta
los resultados intermedios y estratégicos.
• El proceso de agregación de valor sigue la lógica multicausal del modelo explicativo,
por ello, el cambio esperado en cada eslabón de la cadena se obtiene de la
combinación de los resultados del eslabón anterior. Así, un resultado intermedio
requiere la combinación de varios productos, el resultado estratégico se obtiene de
la combinación de varios resultados intermedios y, finalmente, un impacto se
consigue de la combinación de varios resultados estratégicos (ver la siguiente
ilustración).
Esquema 2: Proceso de Agregación de Valor Público
• El valor público entendido como una medida del cambio positivo esperado, incluye
tres elementos: indicador, línea de base y metas. La medición se hace mediante la
37
definición del indicador técnicamente más adecuado y la cuantificación se hace
definiendo la línea de base y las metas a ser alcanzadas a mediano plazo para cada
uno de los componentes del marco estratégico.
• Dado que el diseño del marco estratégico parte del árbol de problemas y que este
se construye de manera deductiva, la medición del valor público implica transitar
también de mediciones más estructurales hacia mediciones más específicas. En
otros términos, los indicadores tienden a ser más específicos en la medida en que
se pasa de los impactos a los productos.
• El valor público, al estar asociado a la naturaleza del cambio esperado en cada
componente del marco estratégico, puede tomar distintas formas de medición,
algunas de ellas asociadas directamente a grupos poblacionales como, por ejemplo,
la reducción del analfabetismo o la disminución de la desnutrición infantil. Así
mismo, puede estar asociado a cambios en el desarrollo de un sector, como el
crecimiento de la producción agropecuaria o la mejora en la productividad de la
industria manufacturera o la generación de empleo en el sector turismo por el
incremento de turistas internacionales. También a cambios de mayor amplitud que
benefician al país o la sociedad en su conjunto, como la disminución en los índices
de pobreza o en la tasa de desempleo o la mejora en la calificación de riesgo, o la
reducción en los índices de corrupción, por mencionar algunos ejemplos.
• Aunque puede estar asociado a un grupo poblacional, un sector o al país en su
conjunto, el valor público manifiesta intrinsecamente la búsqueda de mayor
bienestar para las personas o los ciudadanos que conforman una determinada
sociedad, por lo tanto, son ellos en últimas la razón de ser de la planificación
estratégica y de las políticas públicas.
Tomando en cuenta lo anterior, a continuación se explica la forma de medición de cada
componente del marco estratégico (árbol de solución).
Impactos
El impacto es la medida del valor público generada por los efectos. Mide el cambio positivo
que se espera obtener al revertir las consecuencias generadas por el problema central. Por
ello, es el nivel más estructural de medición de la cadena de valor, el que genera beneficios
de mayor amplitud y envergadura en grupos poblacionales, la economía, el ambiente, la
gobernabilidad, la institucionalidad, entre otras dimensiones.
38
Aquellos impactos atribuibles exclusivamente a las intervenciones ejecutadas por la
institución, son denominados directos. Desde el punto de vista de la planificación
estratégica institucional, este tipo de impactos son especialmente importantes porque
determinan la contribución de la institución a la generación de valor público.
Los impactos indirectos son los cambios positivos a los que se espera contribuir desde la
institución pública pero a los cuales contribuyen también, de manera intencional o no, otras
instituciones públicas y no públicas. Normalmente estos impactos miden cambios en
problemas de alta complejidad como por ejemplo la pobreza, el crecimiento económico o
la distribución del ingreso, los cuales requieren un conjunto articulado de intervenciones en
distintos campos que van más allá de lo que pueda hacer una institución pública por si sola.
Este tipo de impactos están definidos normalmente en instrumentos de planificación de
largo plazo como la visión de país o las políticas sectoriales.
Algunos ejemplos de impactos directos e indirectos extraídos de los casos piloto se
presentan en la tabla siguiente.
Tabla 6: Ejemplos de Impactos Directos e Indirectos
Ejemplos de Impactos Directos e Indirectos
Entidad
Efecto Directo
Impactos Directos
Impactos Indirectos
SAG
Incrementada la cantidad de la producción agroalimentaria de los rubros seleccionados Incremento de la disponibilidad de granos básicos para contribuir a la seguridad alimentaria de la población. Incrementado el Valor de las exportaciones, de nuevas variedades y productos agroalimentarios.
Porcentaje de aumento en el volumen de la produccion agroalimentaria de los rubros seleccionados Porcentaje de aumento de la producción de granos básicos Porcentaje de aumento en la participación del
Mejora en el empleo y el ingreso rural Mejorada la seguridad alimentaria Reducción de la pobreza y de la migración de la población rural
39
Ejemplos de Impactos Directos e Indirectos
Entidad
Efecto Directo
Impactos Directos
Impactos Indirectos
Valor de las exportaciones de los productos nuevos
SCGG
Asignación de recursos basada en prioridades de desarrollo y resultados
Porcentaje del presupuesto público asignado según prioridades del PEG.
Mejora en el indice de Calidad del Gasto Público Mejora en el indice de cumplimiento de las metas de PEG/VP/PN.
MiAmbiente
Optimización del balance de la oferta y demanda hídrica Aumento de los caudales de los cuerpos de agua naturales Cuerpos de agua con adecuada calidad
Porcentaje de actividades humanas enmarcadas dentro de los parámetros del balance hídrico Porcentaje de cuerpos de agua recuperados Porcentaje de cuerpos de agua con un ICA > 85%
Porcentaje de ecosistemas acuáticos recuperados Porcentaje de sectores con acceso a agua
Resultado estratégico
El resultado estratégico es la medida del valor público generado por los objetivos
estratégicos. Mide directamente el cambio positivo que la institución espera lograr al
intervenir sobre el problema central. Ese cambio se hace explícito en la redacción del
objetivo estratégico y, como todo cambio, debe incluir el indicador de medición, la línea de
base y las metas de mediano plazo.
Por estar relacionado directamente con la transformación del problema central, este
resultado es un elemento clave de la cadena de valor, expresando la dimensión de ese
cambio y, en consecuencia, el valor público ofrecido por la institución. Por lo complejo de
40
los problemas centrales, normalmente determinado por un conjunto amplio de causas
directas e indirectas, el resultado estratégico implica el uso de variables estructurales
acorde con la naturaleza de dicho problema.
Algunos ejemplos de resultados estratégicos extraídos de los casos piloto se presentan en
la tabla siguiente.
Tabla 7: Ejemplos de Resultados Estratégicos
Ejemplos de Resultados Estratégicos
Entidad
Objetivo Estratégico
Resultado Estratégico
SAG
Incrementar la producción del sector agroalimentario para contribuir a la disponibilidad de alimentos y la exportación de productos agroalimentarios Diversificar la oferta de los productos agroalimentarios de acuerdo a las diferentes condiciones agroclimáticas y oportunidades de mercado, para la generación de divisas, bajo un enfoque de ordenamiento territorial
Aumento en el Indice de Cantidad de la Producción Agroalimentaria Aumento en de la oferta de nuevas variedades y productos agroalimentarios para el mercado internacional
SCGG
Institucionalizar un Sistema Nacional de Planificación con enfoque de Gestión por Resultados. Fortalecer la capacidad institucional del Sector Público para modernizar y eficientar los servicios brindados por el Estado a la ciudadanía.
Aumento en el Subíndice del Pilar de Planificación Estratégica del Índice de Implementación de la Gestión por Resultados en el Sector Público. Aumento en el Subíndice del Pilar de Modernización del Índice de Implementación de la Gestión por Resultados en el Sector Público
MiAmbiente
Incrementar la disponibilidad y la calidad del recurso hídrico para el uso doméstico, agrícola, industrial y comercial a nivel nacional
Porcentaje de aprovechamientos de Recursos Hídricos regulados y controlados
41
Reducir la contaminación por emisiones atmosféricas, a nivel nacional
Porcentaje de mejora en el Indice de Calidad del Aire
STSS
Aumentar el acceso a oportunidades de empleo para la fuerza de trabajo a fin de propiciar de manera gradual el empleo decente en el país. Aumentar el acceso a los sistemas de previsión social a fin de garantizar condiciones de vida digna para la población jubilada y pensionada
Aumentado en el ratio de colocación por oportunidades de empleo. Aumento en el porcentaje de incremento en el acceso de la fuerza de trabajo a sistemas de previsión social
Resultado intermedio
El resultado intermedio es la medida del valor público generado por los ejes estratégicos.
Mide el cambio positivo que la institución espera lograr al intervenir sobre las causas
directas explicativas del problema central.
Este resultado es intermedio porque por si solo no es suficiente para alcanzar el resultado
estratégico, es decir, para transformar el problema central así como para contribuir a
generar los impactos directos e indirectos.
Algunos ejemplos de resultados intermedios extraídos de los casos piloto se presentan en
la tabla siguiente.
Tabla 8: Ejemplos de Resultados Intermedios
Ejemplos de Resultados Intermedios
Entidad
Eje Estratégico
Resultado Estratégico
42
SAG
Crédito Productivo Servicio Nacional de Asesoría Técnica Agrícola Infraestructura Productiva en apoyo a las Cadenas Agroalimentarias
Mejora en el indice de acceso al crédito para pequeños y medianos productores agroalimentarios Mejora en el indice de asesoría técnica agrícola bajo el modelo de la SAG Mejora en el indice de acceso a infraestructura productiva en comercialización, vías terciarias y riego
SCGG
Políticas publicas Planificación del desarrollo Articulación plan-presupuesto
Políticas públicas certificadas de acuerdo con directrices de la SCGG Instrumentos del Sistema Nacional de Planificación que se riguen por la normativa técnica de la SCGG Instituciones públicas con presupuestos alineados a las prioridades definidas en los instrumentos de planificación
MiAmbiente
Protección de cuencas hidrográficas Control de la calidad del Recurso Hídrico
Aumentados los cuerpos de agua con incremento de su caudal natural Aumento de la disponibilidad de agua de buena calidad para la población y los sectores productivos a nivel de cuenca
STSS
Oportunidades y empleo Programa de Regulación de las Condiciones Laborales
Aumento en el porcentaje de incremento en la fuerza de trabajo empleada anualmente. Reducción en el número de los casos reportados por incumplimiento de las condiciones laborales en la fuerza de trabajo
43
Productos
La intervención se mide en producción institucional. Dicha producción mide el cambio
positivo que la institución espera lograr al intervenir sobre las causas indirectas explicativas
de las causas raíz y del problema central. Según la clasificación de las intervenciones
presentada anteriormente, la producción se divide también en: regulaciones, prestaciones,
inversión física y acciones político-estratégicas.
La intervención está orientada a obtener un producto nuevo que no ha estado presente en
la oferta institucional actual, o puede ser un producto que ya hace parte de esta oferta pero
que será cualitativamente mejorado en sus atributos y en su calidad.
De esta manera, la planificación estratégica deriva en un portafolio de productos
(regulación, prestaciones, inversión física y acciones político-administrativas) que
configuran una oferta institucional capaz de generar el valor público esperado. Ello supone
simultáneamente la revisión minuciosa de la producción institucional actual, para excluir
los productos que no son generadores de valor, a los cuales no tendría sentido continuar
asignando recursos.
Algunos ejemplos de productos extraídos de los casos piloto se presentan en la tabla
siguiente.
Tabla 9: Ejemplos de Productos
Ejemplos de Productos
Entidad
Intervenciones
Productos
SAG
Desarrollar alianzas estratégicas con instituciones financieras para un abordaje inclusivo y sostenible.
Alianzas estratégicas con instituciones financieras
Fortalecer la Asesoría Técnica del campo por medio de las oficinas regionales mejorando la cobertura y la coordinación de los entes prestadores de esos servicios con prioridades definidas. Acreditar los servicios de Asesoría Técnica para el aseguramiento de la calidad. Fortalecer la agenda de investigación y de transferencia de tecnología
Asesoría técnica Agrícola a los productores de las Cadenas priorizadas Alianzas estratégicas con la academia para acreditación de los servicios de asesoría técnica a los productores Asesoría técnica a los Productores con enfoque de Agricultura Familiar
44
Ejemplos de Productos
Entidad
Intervenciones
Productos
MiAmbiente
Implementación de Programa de Cosechas de Agua Creación del Registro Público de las Aguas Creación del Catastro de las Aguas
Proyectos de cosechas de agua en ejecución Registro Público de Aguas funcionando Catastro de Agua funcionando
SCGG
Diseño de normativas, metodologías, instrumentos y procesos de planificación
Ley de planificación y gestión por resultados Normativa técnica elaboradas y aprobadas Metodología para la certificación de nuevos programas y proyectos de inversión pública
STSS
Incluidos todos en el empleo Mecanismos inclusivos para fuerza de trabajo de grupos vulnerable Formación y promoción para inclusión de grupos vulnerables Metodologías para el abordaje institucional a grupos vulnerables; Alineamiento de la cooperación externa a programas de inserción laboral especiales Modernización, adaptación y cumplimiento del marco legal de los grupos vulnerables.
2.2.3 Síntesis del modelo lógico
El esquema siguiente hace una síntesis del modelo lógico mediante la interrelación entre el
árbol de problema, árbol de solución y cadena de valor.
Ilustración 9: Interrelación entre Árbol de Problema, Árbol de Solución y Cadena de Valor
45
Cómo se ha venido explicando, el modelo lógico permite derivar un marco estratégico (árbol
de solución) y su respectiva cadena de valor, para problemas públicos altamente complejos
por sus múltiples causas y consecuencias. La principal virtud de este modelo es facilitar la
coherencia y consistencia entre los problemas identificados, las estrategias propuestas y los
cambios deseados (resultados).
De la rigurosidad con la que se construya el modelo explicativo del problema dependerá la
coherencia y consistencia del marco estratégico, lo cual implica definir con claridad las
relaciones de causalidad existentes, tal cual se presentan en la realidad, y desde una
perspectiva amplia y holística, evitando contaminar el diseño de las estrategias e
intervenciones con ideas preconcebidas o soluciones puntuales, no pertinentes y de bajo
impacto.
III. Articulación entre la Planificación Estratégica Institucional y los demás
instrumentos del Sistema Nacional de Planificación
En este punto se explica la articulación entre la planificación estratégica institucional con
los demás instrumentos del Sistema Nacional de Planificación. La mejor forma de hacerlo
46
es desde la perspectiva de la cadena de valor público, porque son los resultados e impactos,
expresados en dicha cadena, los conectores entre los diferentes instrumentos de
planificación.
El Sistema Nacional de Planificación, tal y como ha sido replanteado17, se estructura en dos
grandes niveles: Global e Institucional. El primero esta constituido por la Visión de País, con
su correspondiente anexo técnico, y el plan de gobierno. Su horizonte es de largo y mediano
plazo. El segundo comprende el proceso de planificación de las instituciones públicas el cual
se expresa en planes estratégicos, planes operativos y presupuestos institucionales. Su
horizonte es de mediano y corto plazo.
A su vez los niveles global e institucional, están cruzados transversalmente por dos
enfoques: la perspectiva sectorial y la perspectiva territorial. El primero se traduce en
políticas de desarrollo sectorial y transversal, formuladas en virtud de su valor estratégico
para el país, se rigen por los principios de selectividad estratégica y direccionalidad y definen
las principales transformaciones que se pretende alcanzar en el sector en el mediano y largo
plazo.
Es importante señalar que el concepto de sector en el redireccionamiento del Sistema
Nacional de Planificación, se refiere a “un campo de problemas públicos relevantes al que
se dirige una serie de actuaciones públicas sistemáticas que, en algunos casos, puede
coincidir con sectores más tradicionales y consolidados -como salud o educación- pero
también puede referirse a políticas transversales -género o medioambiente- o a problemas
específicos que por distintas razones se han convertido en una cuestión pública y son
considerados de alto valor. Una de las consecuencias de utilizar una acepción más flexible
del término es que los sectores pueden superponerse, traslaparse o atravesarse de manera
diversa”18.
Por su parte, la perspectiva territorial define las políticas y estrategias para incentivar y
articular el accionar de los gobiernos municipales y los actores en el territorio con las
acciones del gobierno nacional, buscando contribuir de manera más efectiva al Plan de
Gobierno y a la Visión de País.
En el esquema siguiente se presenta una síntesis de la nueva estructura del Sistema
Nacional de Planificación.
Esquema 3: Estructura del Sistema Nacional de Planificación
17 “Direccionamiento Estratégico del Sistema Nacional de Planificación”. Jorge Sotelo,. SCGG-MADIGEP. 2017. 18 “Sobre el Sistema Nacional de Planificación”. Informe de consultoría, Jorge Sotelo, pagina 12. SCGG-MADIGEP. 2017.
47
Estructura del Sistema Nacional de Planificación
En el contexto anterior el esquema siguiente muestra, desde la perspectiva de la cadena de
valor público, la articulación entre el Plan Estratégico institucional y los demás instrumentos
del Sistema Nacional de Planificación.
Esquema 4: La Cadena de Valor Pública y la articulación de los instrumentos de planificación
Planificación
Global
Planificación
Institucional
Perspectiva Sectorial
y Transversal
Perspectiva
Territorial
Visión de País y Anexo Técnico
Plan de Gobierno
Plan Estratégico Institucional
Plan Operativo
48
Según Sotelo la Visión de País es “la situación objetivo que expresa las características
sociales, políticas y económicas que distinguirán al país en el largo plazo. Constituye el
instrumento de planificación global de mayor jerarquía. Cumple la función de guía
orientadora de las políticas gubernamentales, durante los distintos periodos de gobierno.
Se rige por el principio de direccionalidad estratégica”19.
En estos términos, la Visión define la situación objetivo de largo plazo y un conjunto de
objetivos fundamentales e instrumentales, altamente consensuados en el ámbito político y
de la sociedad civil. En estos objetivos se incorporan los ODS. La Visión se acompaña de un
Anexo Técnico en el que se desarrolla un cuerpo reducido de indicadores trazadores
principalmente de impacto con metas de mediano y largo plazo. También puede incluir
indicadores de resultado asociados a problemas específicos, de nivel sectorial o transversal,
analizados en las políticas de desarrollo.
El Plan de Gobierno es el segundo instrumento de planificación global. Se rige por el
principio de selectividad estratégica y contiene prioridades de gobierno, objetivos, líneas
estratégicas y metas de mediano plazo que contribuyen a los objetivos e impactos
esperados en la Visión de País. Los indicadores reflejan principalmente resultados pero
también puede incluir algunos indicadores de impacto adicionales a los definidos en dicha
Visión.
19 “Sobre el Sistema Nacional de Planificación”. Informe de consultoría, Jorge Sotelo, pagina 23. SCGG-MADIGEP. 2017.
Visión de País
Plan de Gobierno
Plan Estratégico Institucional
Plan Operativo Multianual
ImpactosResultadosProducción Institucional
Procesos Insumos
Presupuesto
Mediano Plazo
Planificación Institucional
PROCESOS DE AGREGACION DE VALOR PUBLICO
Planificación Global
Largo Plazo
CortoPlazo
LA CADENA DE VALOR PÚBLICO Y LA ARTICULACION DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN
49
El Plan de Gobierno articula los objetivos de la Visión de País con las acciones
gubernamentales de mediano plazo, y con las políticas públicas para lo cual dicho Plan se
estructura por capítulos sectoriales. A su vez, el Plan de Gobierno sirve de enlace con la
planificación institucional al definir las entidades responsables de la implementación (sean
rectoras o ejecutoras) y brinda orientaciones generales para la planificación de las
instituciones públicas.
Por su parte, el ámbito de la planificación institucional “constituye la base de la pirámide de
la planificación pública. Se caracteriza por una preeminencia del principio de exhaustividad:
todas las instituciones públicas deben desarrollar procesos de planificación. Y, si bien el plan
estratégico se rige por el principio de selectividad, en el plano operativo y presupuestario
la actividad planificadora debe alcanzar a todas las áreas y actividades de la organización”20.
En el marco de la planificación estratégica, el Plan Estratégico Institucional es el instrumento
de mediano plazo que, sobre la base de un análisis situacional y en forma congruente con
la planificación global y las competencias institucionales, define la situación objetivo que
orientará el accionar institucional, describiendo y fundamentando las principales
transformaciones que se persiguen para contribuir a los objetivos de desarrollo nacional.
Específicamente, el Plan Estratégico Institucional establece los objetivos, estrategias,
intervenciones, resultados y la nueva producción. En este sentido, la principal contribución
de este Plan a la cadena de valor público es la definición de un portafolio de productos capaz
de generar los resultados e impactos definidos en los instrumentos de planificación global.
A su vez, el Plan Operativo es el instrumento de corto plazo que define, de manera
congruente con el Plan Estratégico Institucional, las actividades, tareas y recursos
requeridos para obtener la producción institucional y alcanzar los objetivos y resultados
propuestos. El plan operativo expresa en detalle los procesos de agregación de valor
previstos para el año, en función del cumplimiento de los objetivos del Plan Estratégico
Institucional y del desempeño efectivo de las actividades institucionales en general.
A manera de resumen, y en orden a los planteamientos anteriores, cada instrumento del
Sistema Nacional de Planificación a nivel global como institucional, aporta a la construcción
de la cadena de valor público, desde los impactos hasta la producción institucional, los
procesos e insumos. No hay cadenas de valor por cada instrumento de planificación. La
cadena es siempre una sola, se construye para los problemas centrales que afectan un
20 “Sobre el Sistema Nacional de Planificación”. Informe de consultoría, Jorge Sotelo, pagina 28. SCGG-MADIGEP. 2017.
50
sector, y sobre ella se toman decisiones en distintos niveles y se las plasma en distintas
herramientas de planificación.
La cadena de valor es entonces el mecanismo de articulación de los instrumentos del
Sistema Nacional de Planificación. A este respecto, uno de los propósitos clave del Sistema
es hacer que cada instrumento agregue valor de manera coordinada y coherente para
alcanzar los grandes objetivos y resultados de desarrollo del País.
A continuación se presenta un ejemplo de cadena de valor para un problema central y su
respectivo objetivo estratégico estractado del PEI de la SAG 2018-2021. Específicamente,
se presenta la cadena de valor para el problema central de “Baja Producción en el Sector
Agroalimentario” y el objetivo estratégico “Incrementar la producción del sector
agroalimentario para contribuir a la disponibilidad de alimentos y la exportación de
productos agroalimentarios”.
Este objetivo se soporta en tres ejes o programas estratégicos derivados de las causas
directas del problema central, a saber: Crédito Productivo, Sistema Nacional de Asistencia
Técnica Agrícola y Programa de Infraestructura Productiva en apoyo a las Cadenas
Agroalimentarias.
Esquema 5: Cadena de Valor para el Resultado de Incremento en el Volumen de Producción Agrícola
ImpactosResultadosEstratégicos
ResultadosIntermedios
Incrementoen el
volumen de producciónagrícola
Incremento en el
volumen de producción
de granos básicos
Incremento en el volúmen
de producción de las
cadenas productivas
priorizadas
Relación
Exportaciones/ PIB
Tasade Crecimiento del
PIB en términos reales
Incremento del
número de
hectáreas agrícolas
con acceso a riego
Mejorado el acceso
a crédito
Incrementada la
cobertura y calidad
de la asistencia
técnica
especializada
Incrementado el
acceso a
infraestructura
productiva
Alianzas estratégicas
con instituciones
financieras
Productores recibiendo
asesoría técnica
especializada
Productores de
agricultura familiar
atendidos
Alianzas con ONG para
brindar AT
Alianzas para
infraestructura de
almacenamiento,
comercialización y vías
terciarias
Proyectos de sistemas
de riego
Producción Institucional
Relación Exportaciones
Agropecuarias/PIB
Tasa de Crecimiento del
PIB Agropecuario en
términos reales
51
Como se observa en el esquema anterior, el resultado “Incremento en el volumen de
producción agrícola” esta asociado a dos impactos definidos en la Visión de País, el aumento
de la relación Exportaciones/PIB y el aumento de la tasa de crecimiento del PIB en términos
reales. La relación Exportaciones/PIB y la tasa de crecimiento del PIB en el sector
agroalimentario deberán contribuir en el mediano y largo plazo a los impactos globales de
la Visión de país.
A su vez, el resultado de incremento en el volumen de producción agrícola definido en el
PEI 2018-2021 de la SAG cuenta con dos descriptores clave, el incremento en el volumen de
producción de granos básicos, relacionado con el abastecimiento de productos escenciales
en la dieta de los hondureños, y el incremento en el volumen de producción de las cadenas
productivas priorizadas las cuales deberían aportar mayormente a la generación de divisas
por corresponder escencialmente a productos de exportación.
El resultado estratégico de incremento en el volumen de producción agrícola, esta asociado
a cuatro resultados intermedios:
• Mejoramiento del acceso al crédito, especialmente para pequeños y medianos
productores agrícolas (inclusión financiera),
• Incremento en la cobertura y calidad de la asistencia técnica especializada, es decir,
llegar a más productores pequeños y medianos y con un modelo de asistencia más
efectivo para mejorar la productividad agropecuaria,
• Incremento al acceso a la infraestructura productiva especialmente de
almacenamiento, comercialización y vías terciarias,
• Incremento en el acceso al número de hectáreas agrícolas con acceso a riego.
A su vez, estos resultados intermedios están asociados con un portafolio específico de
productos necesarios para generar el valor público a nivel de resultados e impactos.
En el caso del resultado intermedio de mejoramiento del acceso al crédito, y dado que la
SAG no es un banco, el producto son alianzas estratégicas con instituciones financieras en
las que el crédito estaría dirigido al pequeño y mediano productor en las cadenas
productivas priorizadas. Las Instituciones financieras para estas alianzas podrían ser:
Banhprovi, FIRSA, Banrural, cooperativas, Cajas Rurales, ONG’s, sociedades financieras
(FINCA, ODEF, VISIONFUND, etc.). Se integraría el seguro agrícola a los créditos otorgados y
a un modelo de garantías recíproca para reducir el riesgo y facilitar la aprobación de los
créditos.
El resultado intermedio de incremento en la cobertura y calidad de la asistencia técnica
especializada esta asociado con tres productos:
52
Productores recibiendo asesoría técnica especializada. Bajo un modelo único de apoyo que
garantiza mejor atención al agricultor en términos de calidad, pertinencia y sostenibilidad.
La asistencia técnica definirá modelos diferenciados de acuerdo con la demanda de los
distintos rubros según sus propias particularidades y trabajará bajo un plan de asistencia
técnica focalizada a las cadenas productivas priorizadas y con el recurso humano técnico
especializado de las oficinas regionales.
Productores de agricultura familiar atendidos. Dirigida a productores de subsistencia, en
particular el segmento correspondiente al primer nivel, que requieren condiciones
especiales de apoyo adecuadas a sus condiciones socieconómicas.
Alianzas con ONG para brindar AT. Establecer Alianzas con la Academia nacional
(universidades), para brindar apoyo de asistencia técnica (práctica profesional supervisada)
En síntesis, la Planificación Estratégica Institucional es parte esencial del Sistema Nacional
de Planificación. Por ser la base de la pirámide de la planificación pública, se articula con los
distintos instrumentos del Sistema y aporta a la cadena de valor púbico principalmente con
la definición de estrategias, intervenciones, resultados y producción institucional. Esta
producción representa la propuesta de cambio para adaptar la oferta de bienes y servicios
institucional a los nuevos retos definidos en la planificación global.
IV. Metodología para la Planificación Estratégica Institucional
4.1 Objetivos de la metodología
El objetivo general de la metodología es servir de guía a las instituciones públicas para
elaborar y gestionar los planes estratégicos institucionales con enfoque de resultados, en el
marco del Sistema Nacional de Planificación.
En términos específicos, la aplicación de la metodología facilitará a una institución pública
a:
• Fijar el curso de acción para contribuir a “cerrar la brecha” entre la situación actual
y la situación deseada. Este curso de acción se obtiene de la aplicación rigurosa del
modelo lógico, el cual permite derivar un marco estratégico coherente y consistente
con los problemas y desafíos que enfrenta la institución a nivel de su población
objetivo, los grupos de interés y, en términos más globales, el desarrollo del sector
y del país.
53
• Construir las cadenas de valor público a partir de los problemas centrales
identificados. La propuesta de valor público institucional a nivel de resultados e
impactos, surge como parte integral del proceso de planificación estratégica y de
manera coherente con el modelo explicativo de los problemas.
• Definir estrategias e intervenciones. A partir de las causas directas e indirectas
explicativas de los problemas centrales, la institución define las estrategias e
intervenciones requeridas para generar los resultados e impactos y contribuir a las
metas de desarrollo sectorial y de país. A su vez, las intervenciones determinan la
nueva producción institucional y promueven una importante reflexión sobre la
efectividad de la oferta actual de bienes y servicios en la generación de valor público.
• Definir los procesos para el seguimiento y evaluación del PEI, la elaboración y
presentación de los informes respectivos y retroalimentar a la alta dirección sobre
el avance y efectividad de la estrategia.
4.2 Proceso metodológico
El proceso metodológico seguido para la planificación estratégica institucional se presenta
en el esquema siguiente.
Esquema 6: Proceso Metodológico de la Planificación Estratégica Insitucional
El proceso metodológico se soporta principalmente en la evidencia documental,
aprovechando los documentos normativos (normativa legal, políticas y regulaciones) como
los documentos técnicos (investigaciones, estudios, análisis estadisticos e informes) y el
• Políticas públicas, normas, regulaciones
• Conocimiento técnico (estudios, investigaciones, informes, estadísticas)
• Conocimiento técnico del recurso humano
Evidencia Documental
• Ordena la información paraentender de manera lógicauna situación problemamediante las relaciones decausalidad
• Construye los árboles deproblema
Modelo Explicativo
• Define vis a vis con el árbol de problema el marco estratégico
• Construye árboles de solución y cadena de valor
Marco Estratégico Institucional
54
conocimiento del recurso humano de la institución, cuyo involucramiento directo con los
problemas del desarrollo y el acompañamiento a las acciones emprendidas es altamente
valioso en la discusión y reflexión. En otros términos, el proceso metodológico aprovecha
al máximo el acervo de conocimiento institucional como base para una reflexión amplia y
profunda de los problemas y la búsqueda de soluciones óptimas.
Posteriormente, el proceso metodológico utiliza la evidencia documental para determinar
las relaciones de causalidad y construir los árboles de problema, ordenando la información
de una manera lógica y comprensible para todos. Este proceso se basa en el denominado
modelo explicativo de problemas ya descrito anteriormente.
Desde el punto de vista metodológico el árbol muestra en forma condensada una situación
problema, pero detallar su explicación supone retomar la evidencia documental a nivel de
datos, estadísticas, hechos, casos, etc, para sustentar las relaciones de causalidad
(hipótesis) identificadas y su coherencia interna.
Una vez el árbol de problemas se encuentra suficientemente depurado, el proceso
metodológico continúa con la definición, vis a vis, del marco estratégico y la cadena de valor
público mediante la aplicación del instrumento árbol de solución. En ese momento del
proceso, la evidencia documental también juega un papel importante para dar soporte a la
identificación de cada uno de los componentes del marco estratégico, y definir los
indicadores de resultado, la línea de base y las metas correspondientes.
En síntesis, el proceso metodológico de la Planificación Estratégica Institucional busca sacar
el máximo provecho del acervo de conocimiento documental y no documental y hacer más
comprensible los problemas mediante un modelo explicativo de relaciones causa-efecto a
partir del cual se deriva de manera coherente el marco estratégico.
4.3 Beneficios de la metodología
En el marco de los objetivos y el proceso metodológico explicados anteriormente, la
metodología de la Planificación Estratégica Institucional ofrece los siguientes beneficios:
• Articulación de los instrumentos de planificación. Facilita la articulación de la
Planificación Estratégica Institucional con los demás instrumentos del Sistema
Nacional de Planificación, especialmente porque responde a las demandas del Plan
de Gobierno mediante la definición de estrategias e intervenciones y la propuesta
de nuevos bienes y servicios que contribuyen a los resultados e impactos esperados
en los distintos ámbitos de este Sistema.
• Construcción de modelos explicativos. La metodología trabaja sobre cada uno de
los problemas relevantes del entorno institucional (problemas centrales),
55
construyendo modelos explicativos (no diagnósticos descriptivos) para analizar los
factores particulares que los determinan y condicionan su persistencia. Supone el
retorno al análisis de problemas para comprender la realidad a intervenir.
• Red multicausal explicativa. Se parte de la premisa que los problemas públicos son
complejos y, por lo tanto, su explicación es necesariamente multicausal, lográndose
una comprensión más cercana a la realidad de la situación a intervenir.
• Efectividad de las intervenciones. Los modelos explicativos facilitan encontrar el
camino correcto para intervenir estratégicamente y de manera más efectiva sobre
problemas públicos complejos. El árbol de solución derivado vis a vis del árbol de
problemas es el instrumento usado para este efecto.
• Entidad enfocada a generar transformaciones. La metodología promueve que las
entidades públicas no se conciban simplemente como una unidad productora de
bienes y servicios sino como generadoras de cambios y transformaciones
sostenibles en el bienestar de las personas. Este es el principio fundamental para
transformar la gestión de una entidad con enfoque tradicional en una con enfoque
por resultados.
• Producción institucional que genera valor público. La producción institucional al
surgir como una respuesta consistente y lógica a la red multicausal de problemas
configuran una oferta de bienes y servicios capaz de generar el valor público
esperado.
• Cadena de valor. La metodología facilita la determinación de la cadena de valor
público de manera consistente con la red multicausal de problemas y se configura
como la base del seguimiento y la evaluación de productos, resultados e impactos.
• Cultura de seguimiento y evaluación. La metodología contribuye a crear una cultura
de seguimiento y evaluación en las instituciones públicas, introduciendo procesos
que incentivan la toma de decisiones oportunas en la Alta Dirección para corregir el
rumbo y alcanzar los resultados esperados. En este sentido, la planificación
estratégica institucional tiene un enfoque dinámico en el que la estrategia se va
ajustando bien sea por cambios en el entorno o porque no ha sido efectiva para el
logro de los resultados esperados.
4.4 Estructura de la metodología de la Planificación Estratégica Institucional
La metodología de la Planificación Estratégica Institucional está estructurada en cinco (5)
etapas. Las etapas 1 a 4 están enfocadas a la elaboración del Plan Estratégico Institucional
(PEI) orientado a resultados de mediano plazo (período de 4 años) mientras que la etapa 5
está orientada a la gestión exitosa de dicho Plan. El objetivo y contenido general de cada
etapa se presenta en la tabla siguiente.
56
Tabla 10: Estructura de la Metodología de la Planificación Estratégica Institucional
V. Etapas de la Metodología de la Planificación Estratégica Institucional
5.1 Etapa 1: Actividades preparatorias
Las actividades preparatorias si bien son de carácter predominantemente operativo, son
criticas porque condicionan el éxito del proceso de planificación institucional tanto en la
elaboración del Plan Estratégico como en la gestión del mismo.
Esta etapa tiene por objeto crear las condiciones operativas para contribuir al éxito del
proceso de Planificación Estratégica Institucional. La etapa incluye 4 pasos, tal como se
muestra en el esquema siguiente.
Esquema 7: Pasos para definir las actividades preparativas
Etapa Objetivo Contenido
Etapa 1: Actividades preparatorias Crear las condiciones operativas para eléxito del proceso
• Conformación equipos de trabajo• Socialización metodología• Definición mecanismos de consulta • Elaboración plan de trabajo y cronograma.
Etapa 2: Análisis Situacional Entendimiento de la situación problemaen el contexto institucional y sectorial.
• Marco Legal e Institucional• Producción Institucional Actual• Árboles de Problema
Etapa 3: Direccionamiento Estratégico
Definición de los grandes desafíosestratégicos y la propuesta de valorpúblico institucional de mediano plazo
• Misión, Visión y Valores• Objetivos, Efectos • Impactos y Resultados estratégicos• Articulación a la Visión de País y los ODS
Etapa 4: Programación Estratégica Determinar el “como” se van a alcanzarel Direccionamiento Estratégico
• Ejes Estratégicos• Intervenciones• Resultados intermedios y producción
Etapa 5: Gestión del Plan Estratégico Institucional
Monitorear los avances del PEI y evaluarla efectividad de la estrategia
• Mecanismos para el seguimiento del desempeño del PEI
• Mecanismos de evaluación de la estrategia
57
Paso 1: Conformación equipos de trabajo
Consiste en la organización de dos equipos que trabajarán coordinadamente como
responsables de la elaboración del PEI. El primer equipo es el de la Secretaría de
Coordinación General de Gobierno integrado por funcionarios de la DPEPIP y tendrá un
coordinador responsable. El segundo equipo es el de la Entidad Pública beneficiaria quien
será definido por la máxima autoridad de la institución y deberá contar con un coordinador
responsable.
Las principales tareas de estos equipos son:
• Preparar el plan de trabajo y el cronograma para la elaboración del PEI
• Coordinar las actividades previas para llevar a cabo los talleres y reuniones definidas
en el plan de trabajo
• Mantener informadas a las autoridades sobre el avance del proceso
• Realizar las convocatorias a los funcionarios pertinentes para participar en las
diferentes actividades previstas en el plan de trabajo
• Hacer seguimiento al plan de trabajo y proponer los ajustes requeridos
58
Paso 2: Socialización de la metodología
Este paso consiste en una inducción general por parte de la Secretaría de Coordinación
General de Gobierno sobre la metodología de Planificación Estratégica Institucional que
será aplicadá durante el proceso. Esta inducción estará dirigida a los miembros del equipo
de trabajo de la entidad pública beneficiaria conformado en el paso 1 y a miembros de su
cuerpo directivo y tendrá los siguientes propósitos: realizar una explicación general de la
guía metodológica, lograr el compromiso incondicional de todos con el proceso de
planificación y contar con insumos para la elaboración posterior del plan de trabajo y
cronograma del paso 4.
Paso 3: Plan de trabajo y cronograma
Elaboración del plan de trabajo y el cronograma de tiempos y responsables de las distintas
actividades requeridas para la elaboración del PEI de la institución. Se propone definir las
actividades ordenadas según cada una de las 5 etapas previstas en la metodología de
Planificación Estratégica Institucional.
La elaboración de este plan es responsabilidad conjunta de los equipos de la SCGG y de la
entidad pública beneficiaria según lo definido en el paso 1 de esta etapa. En el anexo 1 se
incluye un formato de plan de trabajo con sus respectivas actividades como referencia para
elaborar el de la respectiva institución.
Paso 4: Seguimiento al plan de trabajo y cronograma
Se harán revisiones periódicas del plan de trabajo y el cronograma para verificar el
cumplimiento de las actividades y tiempos. Para ello, se debe realizar reuniones al menos
quincenales del equipo de trabajo conjunto (SCGG y entidad pública) para llevar a cabo esta
labor.
La programación de dichas reuniones deberá ser incorporada en el cronograma del plan de
trabajo para la elaboración del PEI.
5.2 Etapa 2: Análisis situacional
El análisis situacional es el momento reflexivo previo a la definición del marco estratégico.
Este análisis debe ser riguroso y ordenado y dejar en claro cuales son los problemas
centrales y cuales sus determinantes y consecuencias.
Un análisis situacional útil a la planificación estratégica, debe incluir al menos tres
componentes: análisis del marco legal, análisis de la producción institucional y análisis de
problemas.
59
5.2.1 Análisis del Marco Legal
Este análisis tiene por objeto hacer una revisión crítica de la normativa que sirve de base a
la institución para desarrollar su gestión. Esta revisión debe llevar a concluir cuales normas,
o parte de ellas, son o pueden llegar a ser, un freno al desarrollo de la misión y visión
institucional y a la implementación del marco estratégico.
Por esta razón, la revisión del marco normativo debe tener un carácter crítico y analítico.
No se trata simplemente de elaborar y describir las normas legales, sino de analizar las
implicaciones que éstas pueden tener en la gestión institucional en el mediano plazo. De
esta manera, el análisis normativo es una oportunidad para hacer evidente problemas de
interpretación, ambigüedad e incluso de contradicción en el marco normativo vigente.
Este análisis debe estar orientado a contestar, para cada una de las normas más relevantes,
las siguientes preguntas:
¿La norma responde a los desafíos que enfrenta la institución o es una norma anacrónica
para el contexto institucional actual? Esta pregunta permite tener una idea general sobre si
la norma está desfasada en sus enfoques e instrumentos para abordar los desafíos actuales
que enfrenta la institución.l
¿Existen contradicciones en la normativa vigente? ¿Qué tanto afectan estas contradicciones
la gestión institucional? Con esta pregunta se pretenden hacer explícitas las contradicciones
existentes con otras normativas vigentes y cómo estas inciden en el desarrollo normal de la
gestión institucional.
¿Existen vacíos en las normas a nivel de contenidos o de reglamentación? ¿Se requiere
promover nuevas normativas para llenar vacíos en el marco legal actual? En este caso se
busca indagar si la normativa no tiene desarrollado suficientemente temas claves para la
gestión institucional o si falta mayor nivel de reglamentación de la norma general.
También cabría preguntarse por la urgencia de realizar los ajustes a la normativa y la
viabilidad política de llevarlos a cabo, información que serviría de insumo al momento de
definir las intervenciones en la etapa de programación estratégica.
Este análisis incluye la normativa legal más relevante para la gestión institucional a nivel de
leyes, reglamentos, acuerdos, así como los tratados y convenios internacionales vigentes.
Así mismo, incluye la normativa en proceso de discusión en el Congreso Nacional o decretos
ejecutivos pendientes de aprobación presidencial, para evaluar si introducen nuevas
responsabilidades a la institución que deberán ser incorporadas en la planificación de
mediano plazo.
60
Para facilitar el análisis del marco legal se propone elaborar una matriz como la presentada
en seguida.
Tabla 11: Matriz Análisis de la Normativa Legal
En la primera columna se incluyen las normas más relevantes para la gestión institucional y
en las siguientes las preguntas claves para el análisis. En la matriz se incorporaría una
respuesta corta a cada pregunta. Dicha matriz ya procesada podría presentarse como anexo
del documento PEI de la respectiva institución.
Una vez culminado el llenado de la matriz, se realizaría una explicación de la situación
normativa resumiendo los puntos críticos y los principales cambios requeridos en las
normas vigentes. Así mismo, se incluiría una explicación de las implicaciones de la normativa
en proceso de aprobación sobre la gestión institucional de mediano plazo.
Una adecuada comprensión del marco legal facilita: i) la elaboración del árbol de
problemas, ii) la definición de la misión institucional y iii) la definición de programas e
intervenciones estratégicas.
A continuación se explican los pasos requeridos para el desarrollo del análisis del marco
legal:
Nombre de la Normativa Legal
Responde a los desafíos Actuales o es Anacrónica?
Existen contradicciones con otras normativas? Que tanto afectan la gestión institucional?
Existen vacíos a nivel de contenidos o de reglamentación?
Es urgente hacer ajustes a la normativa?
Matriz Análisis de la Normativa Legal
61
Esquema 8: Pasos para el Anális de Marco Legal
Paso 1: Priorización de la normativa legal
Se trata de priorizar dentro del catálogo de normativas aquellas que son más relevantes
para el desarrollo de la gestión institucional. Se debe llegar a una cantidad de normas en lo
posible acotada a unas 10 a 15 seleccionando las prioritarias.
Paso 2: Elaboración de la matriz para el análisis de la normativa
Usando como referencia el formato propuesto, deberá elaborarse la matriz para el análisis
de la normativa considerando solo aquellas normas priorizadas en el paso 1. Para cada una
de ellas se contestarán de manera sintética las preguntas contenidas en cada columna.
Paso 3: Análisis de los resultados de la matriz
En este paso se analizan los resultados de la matriz para determinar donde están los
aspectos claves de la normativa que condicionan la gestión institucional, y priorizarlos de
acuerdo con la urgencia del ajuste, según la información contenida en la última columna.
Paso 4: Explicación de los puntos críticos del marco legal
62
En este paso se hace una explicación de los aspectos críticos detectados en la matriz del
marco legal que requerirían mayor atención por sus implicaciones en la gestión institucional
de mediano plazo, según la priorización realizada en el paso 3. Así mismo, deberán
plantearse los posibles cambios requeridos para darle solución a esta problemática.
De igual manera, este paso incluye una explicación de las implicaciones que para la gestión
institucional de mediano plazo tiene la normativa en proceso de aprobación y las
recomendaciones del caso.
5.2.2 Análisis de la producción institucional actual
El objeto de este componente del análisis situacional es responder a esta pregunta: ¿Cuáles
productos finales (bienes y servicios) no están contribuyendo a la generación de valor
público en el contexto de la misión institucional?.
A esta altura del proceso de Planificación Estratégica Institucional, se debería tener una
primera reflexión alrededor de esta pregunta como insumo para el análisis más profundo
de los problemas (a ser realizado en el punto siguiente) así como para la definición del
marco estratégico, especialmente de las intervenciones.
Al responder esta pregunta es importante hacerlo en el contexto de la misión institucional
vigente, ya que un bien o servicio puede estar generando valor público pero si no contribuye
a lo misional, se puede afirmar que no tendría sentido mantener la oferta del mismo.
Un ejemplo de ello es la prestación del servicio de guarderías que ofrece la STSS para cuidar
los hijos de madres que trabajan y no tienen quien se haga cargo de ellos. Esta Secretaría
cuenta con un importante número de guarderías a lo largo de la geografía nacional y destina
un significativo monto de recursos financieros y humanos para su operación. Si bien podría
pensarse que la prestación de un servicio como éste contribuye al bienestar de los niños y
a su vez le permite a la madre mantener su trabajo, especialmente sí son cabeza de familia,
indudablemente este valor público no esta relacionado directamente con la labor misional
de la STSS quien, por su naturaleza, no es una entidad prestadora de servicios de este tipo
ni ejecutora de programas de inversión, sino que debe ejercer un rol protagónico como ente
rector y ejecutor de la política laboral y de seguridad social de Honduras.
Como éste hay otros ejemplos ilustrativos. La administración de represas que hace
MiAmbiente o la entrega de letrinas a las familias campesinas que hace la SAG. Estos y otros
casos evidencian la importancia de hacer una discusión sobre el valor público de la oferta
actual de bienes y servicios previo al análisis de problemas.
63
En este mismo sentido, puede suceder que algunos bienes y servicios, aunque encajen
perfectamente en la misión institucional, la baja calidad y escasos atributos no proveen una
solución efectiva a la población objetivo, generando un valor público de bajo impacto y un
enorme desperdicio de recursos.
Antes de iniciar el análisis, primero es necesario determinar si la producción se enmarca o
no en la misión institucional para posteriormente calificar el nivel de valor público en alto,
medio o bajo. La tabla siguiente ayuda a organizar la información y a realizar el análisis
preliminar sobre el valor público de la producción actual.
Tabla 12: Matriz de Producción Institucional y Valor Público
En la primera columna se relacionan los productos finales ofrecidos por la institución,
entendiendo por ello los bienes o servicios que la entidad provee a la población objetivo
(personas o instituciones ), con los cuales se espera generar los cambios para mejorar las
condiciones en su bienestar, contribuyendo al logro de los objetivos y resultados
estratégicos.
En la segunda columna se determina si el producto se enmarca o no en la misión
institucional. En la tercera se califica el valor público en una escala de bajo, medio o alto
según las características de calidad y atributos de cada producto. Esta calificación tendrá en
cuenta principalmente la percepción de los funcionarios sobre los productos entregados a
la población objetivo.
En el punto siguiente de la metodología relacionado con el “análisis de problemas”, se abre
el espacio para profundizar en las causas que explican los problemas para la generación de
Producto Final
Se enmarca en la misión institucional?
Tal y como de entrega el producto final, el valor público generado es?
Si No Bajo Medio Alto
Matriz de Producción Institucional y Valor Público
64
valor público en la institución y determinar los productos que podrían ser sujeto de cambios
o incluso de su reducción o de ser eliminados de la oferta actual.
En este sentido, el Plan Estratégico debe promover una discusión amplia y objetiva sobre la
conveniencia de mantener la producción de algunos bienes y servicios que poco aportan a
la misión institucional y a la generación de valor público.
Específicamente, el análisis de la producción institucional actual, contribuye a:
• Hacer explícita la oferta de bienes y servicios institucionales, sirviendo de línea de
base para determinar una nueva oferta
• Identificar preliminarmente cuales bienes y servicios no están generando valor
público
• Servir de referencia para la definición de las causas directas e indirectas de los
problemas centrales
• Servir de insumo para la definición de las estrategias e intervenciones
A continuación se explican los pasos requeridos para el desarrollo del análisis de la
producción institucional:
Esquema 9: Pasos para el análisis de la producción institucional
65
Paso 1: Identificación de los bienes y servicios finales
Identificar los bienes y servicios finales entregados por la institución a su población objetivo,
información con la cual se trabajará en la matriz del paso 2.
Paso 2: Elaborar la matriz de producción institucional y valor público
Con base en la producción institucional identificada en el paso anterior, se procede a
elaborar la matriz de producción institucional y valor público determinando para cada
producto si éste se enmarca en la misión institucional y clasificarlo en la escala de valor
público.
Paso 3: Análisis de los resultados de la matriz
Realizar un análisis de la información contenida en la matríz de producción institucional con
énfasis en aquellos productos que generan menor valor público, explicando de manera
general las posibles razones de esta situación. Este análisis será un insumo valioso para la
construcción de los árboles de problemas a ser realizado en el punto siguiente.
5.2.3 Análisis de problemas
Este análisis utiliza el árbol de problemas como su principal instrumento para construir un
modelo explicativo amplio y suficiente, que será la base para derivar un conjunto coherente
y efectivo de estrategias e intervenciones.
El objeto de esta parte es explicar los pasos metodológicos para construir el árbol de
problemas. Antes de ello, es importante repasar algunos aspectos claves.
• El Plan de Gobierno es la fuente primaria para encontrar los temas relevantes que
deberán ser sujeto de análisis mediante el árbol de problemas. Al definir las
prioridades de gobierno, las metas de mediano plazo y las entidades responsables
de su implementación (sean rectoras o ejecutoras), el Plan de Gobierno contiene
insumos fundamentales para seleccionar los problemas relevantes a ser abordados
en la Planificación Estratégica Institucional.
• Por el principio de exahustividad, los problemas relevantes no deben centrarse
exclusivamente en el Plan de Gobierno, sino en el contexto más amplio del sector.
En este sentido, otra fuente de referencia son las políticas sectoriales, que abordan
problemas complejos, interinstitucionales, y con visión holística y de largo plazo.
• Se trata de construir un modelo explicativo de un problema desde una perspectiva
amplia y holística, tal cual se presenta en la realidad. El árbol debe incluir todas las
66
causas que explican un problema central y no limitarse a aquellas sobre las que se
tiene mayor grado de control institucionalmente hablando.
• En general, las relaciones causales que determinan el modelo explicativo de un
problema son hipótesis de trabajo basadas en el conocimiento y la evidencia
empírica acumulada por los grupos de interés.
• El modelo explicativo de un árbol de problema es de tipo deductivo pues el análisis
parte de los problemas estructurales y transita causalmente hacia problemas más
específicos.
• El árbol permite centrar la acción pública en resolver las debilidades (problemas)
que dificultan alcanzar mejores niveles de desarrollo. No incluye explícitamente un
análisis de oportunidades ni amenazas, propias de otros enfoques como el FODA o
DOFA, los cuales hacen énfasis en este tipo de categorías.
• La construcción definitiva de un árbol de problemas conlleva un proceso de
aproximaciones sucesivas hasta configurar un modelo explicativo que revele
convincentemente las relaciones causales existentes.
En este contexto, la construcción del árbol de problemas requiere los pasos siguientes:
Esquema 10: Pasos para el análisis de problemas
67
Paso 1. Definir los problemas centrales El primer paso para la construcción de los árboles de problemas es definir los problemas
centrales. Esta discusión debe ser amplia y participativa para lo cual se sugiere llevar a cabo
una o dos reuniones de trabajo en las que participe el equipo directivo de las distintas áreas
de la institución y se use la metodología METAPLAN21.
La pregunta es entonces: ¿Cómo identificar los problemas centrales para elaborar el PEI?
Las fuentes primarias de consulta son el Plan de Gobierno y las políticas de desarrollo
sectorial pertinentes. Una revisión minusiosa de estos instrumentos de planificación
contribuye a identificar un grupo preliminar de problemas relevantes para la institución.
Este primer conjunto de problemas será sometido a un testeo para determinar si
efectivamente corresponden a problemas centrales y no a consecuencias, causas directas o
indirectas. Para facilitar este tésteo se propone utilizar la tabla siguiente:
Tabla 13: Testeo de problemas centrales
21 Es un método de Visualización compartida que se originó a finales de los años 60s en Alemania, y consiste en la
utilización de una superficie porosa, llamada biombo o pizarra de pinchar, en la que se ubican tarjetas de “cartulina” u
otro papel suficientemente fuerte, escritas con ideas, conceptos, imágenes, etc. La ubicación panorámica de éstas diversas
ideas permite su clara diferenciación, análisis y depuración, lo que puede ser aprovechado en eventos de discusión y
aprendizaje grupal. Tomado de “Técnicas Básicas de Moderación”, Marlen Lucia Landero, GIZ.
Problemas Centrales
Identificados
Es el núcleo de la situación problema?
¿Es un problema estructural y multicausal?
¿Es la causa explicativa de un conjunto de
consecuencias?
¿Es un problema prioritario a resolver y demanda importantes
recursos?
¿No es factible de resolver en el corto y mediano plazo?
Si No Si No Si No Si No Si No
Testeo de Problemas Centrales
68
La tabla incorpora una serie de preguntas con los elementos más relevantes que
caracterízan un problema central. El llenado de la tabla debe promover una extensa
discusión hasta lograr consenso en el grupo. Aquellos problemas centrales preliminares en
los que las respuestas hayan sido un (sí) se dejan en firme, en los demás casos se deberá
decidir si se redefinen o si se eliminan de la lista.
Al final de este paso debe contarse con una selección de problemas centrales relevantes
para la institución, alineados a las políticas públicas sectoriales y a las prioridades de
gobierno, que servirán de base para construir el modelo explicativo y el marco estratégico
correspondiente a cada uno de ellos.
Paso 2: Determinar los descriptores de los problemas centrales Con base en los problemas centrales definidos en el paso 1, se procede a trabajar en los
descriptores para mapear con mayor detalle las características intrínsecas más relevantes
de los mismos. Como ha sido explicado anteriormente, los descriptores son
desagregaciones de la variable en distintas dimensiones que describen el problema central
pero no lo explican causalmente.
Para ello, lo primero es definir las distintas dimensiones en las que se va a describir cada
uno de los problemas centrales, estas pueden ser: geográficas, grupos etáreos, género,
sector de actividad económica, entre otros. Las dimensiones se aplican según la naturaleza
particular de cada problema central.
Una vez definidas las dimensiones, se determina la variable o variables más apropiadas para
su medición en cada uno de los problemas centrales. Posteriormente, se procede a la
búsqueda de información y a la estimación de las variables para los años con información
más actualizada posible, la cual constituye la línea de base correspondiente.
Paso 3: Definición de consecuencias La definición de las consecuencias debe iniciar con una revisión de las investigaciones,
estudios, documentos, informes y análisis estadístico, en los cuales sea posible encontrar
evidencia que facilite la identificación de las consecuencias asociadas a los problemas
centrales y dar respaldo científico a esta selección.
Para ello, las fuentes de información a ser consideradas pueden ser:
✓ Investigaciones de tipo académico sobre las situaciones problema a ser analizadas
✓ Diagnósticos sobre el sector correspondiente
✓ Políticas públicas sectoriales
69
✓ Planes estratégicos institucionales anteriores
✓ Informes y estudios de organismos internacionales
Además de los estudios e investigaciones, la evidencia puede complementarse, en lo
posible, con opiniones de expertos en el tema y con el conocimiento y la experiencia
adquirida por actores públicos y privados que han participado en el diseño e
implementación de las políticas públicas.
Posteriormente, la evidencia encontrada servirá de insumo para definir las consecuencias
mediante una discusión amplia y participativa para lo cual se sugiere llevar a cabo una o dos
reuniones de trabajo en las que participe el equipo directivo de las distintas áreas de la
institución y se haga uso de la metodología METAPLAN.
Es importante recordar que las consecuencias son efectos negativos que se generan por la
permanencia del problema central en el tiempo, impidiendo a la población objetivo, los
grupos de interés y la sociedad en su conjunto mejorar sus condiciones de bienestar. Estas
se dividen en directas e indirectas. Las primeras se originan directamente del problema
central sin mayor intervención de factores externos, mientras que las indirectas se explican
por el problema central pero también por otros factores relevantes.
El grupo de trabajo deberá identificar en primer lugar las consecuencias directas y
posteriormente las indirectas. Para facilitar esta actividad se sugiere utilizar la tabla
siguiente.
Tabla 14: Clasificación de consecuencias en directas e indirectas
En la primera columna se relacionan las consecuencias identificadas y en la siguiente se
contesta para cada una de ellas la pregunta siguiente: ¿La consecuencia está determinada
ConsecuenciasIdentificadas
¿Esta determinada en mayor proporción por el problema
central? Observaciones
Si No
Clasificación de Consecuencias en Directas e Indirectas
70
en mayor proporción por el problema central? Esta pregunta debe suscitar una amplia
discusión y un consenso para determinar una respuesta afirmativa o negativa, si es
afirmativa se debe considerar como una consecuencia directa. En la última columna
(observaciones) se explican los aspectos más relevantes que sustentan la respuesta.
Al final de este paso deben quedar definidas las consecuencias directas e indirectas más
relevantes que representan problemas estructurales con tendencia a reproducirse en el
mediano y largo plazo de no actúar sobre el problema central.
Paso 4: Definición de las causas directas e indirectas
Una vez definidas las consecuencias, se procede a identificar las causas directas e indirectas
explicativas de cada problema central.
Este trabajo debe retomar los documentos revisados en el paso anterior, para encontrar
evidencia que facilite la identificación de las causas asociadas a los problemas centrales y
dar respaldo científico a esta selección.
A partir de la revisión documental, deben identificarse en primer lugar las causas directas,
es decir, las raíces primarias o de primer orden del problema central. En segundo lugar, para
cada causa directa, se procede a identificar las causas indirectas correspondientes. Esto es,
las raíces secundarias o de segundo orden del problema central.
Para ello, se sugiere llevar a cabo una o dos reuniones de trabajo con participación del
equipo directivo de las distintas áreas de la institución. Para facilitar la discusión y el
consenso sobre las causas directas e indirectas y la veracidad de las relaciones de causalidad
entre ellas, se sugiere visualizar cada árbol de problemas mediante la plantilla Excel incluída
en el anexo 2.
El llenado de la plantilla inicia con el problema central y las consecuencias directas e
indirectas definidas en el paso anterior. Posteriormente, se incorporan las causas directas
identificadas y luego, para cada una de ellas, las causas indirectas correspondientes. El
proceso permite visualizar completamente el árbol de problemas para promover una
discusión amplia sobre las relaciones de causalidad y completar el modelo explicativo de
cada árbol de problemas.
Es importante desagregar las causas indirectas con el mayor detalle posible de acuerdo con
la evidencia estudiada, para lograr construir una estrategia de solución sólida de los
problemas analizados.
71
Paso 5. Validación de los árboles de problemas
Una vez finalizado el proceso de construcción de los árboles de problemas, debe realizarse
una reunión del equipo directivo de la institución, en lo posible con la participación de
algunos actores externos pertinentes, para someter a validación el modelo explicativo de
cada problema central.
Cómo resultado de esta reunión deberá contarse con los árboles de problemas que servirán
de base para continuar el proceso metodológico con la etapa de direccionamiento
estratégico.
5.2.4 Elaboración del documento de análisis situacional
El objetivo es elaborar el capítulo correspondiente al análisis situacional para ser incluido
como parte integral del Plan Estratégico Institucional. Para ello, se sugiere que la máxima
autoridad de la institución designe un equipo (máximo de tres personas) como responsables
de la redacción, quienes deben contar con una visión amplia de la entidad y experiencia en
la elaboración de investigaciones, informes y documentos analíticos. Este mismo equipo
puede encargarse de la redacción completa del documento PEI.
El capítulo debe incluir la explicación detallada de los tres componentes del Análisis
Situacional, esto es, análisis del marco legal, análisis de la producción institucional y análisis
de problemas, los cuales deben estar ampliamente soportados en la evidencia estadística y
documental revisada, en los instrumentos metodológicos aplicados (matrices y árboles de
problemas) y en los acuerdos alcanzados en el desarrollo de esta etapa.
5.3 Etapa 3: Direccionamiento estratégico
El direccionamiento estratégico establece los grandes desafíos institucionales de mediano
plazo mediante la definición de los efectos y objetivos estratégicos y sus respectivos
impactos y resultados, en el marco del análisis situacional (etapa 2) y la misión y visión
institucionales.
La definición del direccionamiento estratégico requiere una amplia discusión con
participación del equipo directivo y, en lo posible, con las máximas autoridades de la
institución, no solo para lograr consensos sino porque son ellos quienes deben comunicar,
motivar y comprometer a los equipos de trabajo con este direccionamiento.
De esta manera, el Direccionamiento Estratégico contiene tres grandes componentes: i)
definición de la misión, visión y valores institucionales, ii) definición de objetivos y
resultados estratégicos y iii) definición de efectos e impactos. A continuación, se explican
los tres componentes y los pasos metodológicos a seguir.
72
5.3.1 Misión, visión y valores institucionales
Misión
La misión expresa la razón de ser y el propósito principal de la organización, comunica su
esencia y justifica su existencia. Su formulación debe contener tres elementos
fundamentales: que hace la institución, su propósito y a quién beneficia y su redacción debe
ser breve y clara para orientar el “quehacer” institucional en todos los niveles de la
organización.
Por lo anterior, la formulación de la Misión debe responder a las siguientes preguntas:
• ¿Cuál es la labor fundamental de la institución según su marco legal vigente?
• ¿Cuál es el propósito o el fin de esa labor institucional?
• ¿Cuáles son los beneficiarios o la población objetivo de la institución?
Para definir la Misión se deben llevar a cabo los pasos siguientes:
Esquema 11: Pasos para definir la Misión Institucional
73
Paso 1: Revisión del marco legal pertinente
Previo a la definición de la Misión institucional debe revisarse el marco legal pertinente el
cual debe incluir la norma de creación de la entidad y aquellas que lo modifican o adicionan,
así como otra normativa relevante que defina cambios en las funciones y responsabilidades
de la institución.
De esta revisión deben quedar claros los elementos fundamentales que deberán ser tenidos
en cuenta al momento de formular la Misión institucional.
Paso 2: Revisión de la Misión institucional vigente
Es muy probable que la institución ya cuente con una Misión vigente al momento de iniciar
el proceso de formulación del PEI. Sin embargo, es necesario determinar si esta misión sigue
siendo válida en el marco de la revisión legal realizada en el paso 1 y dejar en claro los
nuevos elementos que deberán ser incorporados a dicha misión.
Así mismo, se debe revisar la formulación de la Misión vigente para determinar si cumple
con los estándares requeridos, para lo cual se sugiere utilizar la tabla de testeo siguiente:
Tabla 15: testeo de Misión Actual
Este testeo debe promover una amplia discusión para determinar los cambios requeridos
en la Misión en función de las características definidas en la primera columna de la tabla.
Aquellas características cuya respuesta fue “no cumple”, debe incluir una breve explicación
en la columna de observaciones. Si todas las respuestas a las característica fueron “si
cumple”, la Misión debe mantenerse tal cual fue formulada.
Características de la Misión Institucional
Si Cumple
No Cumple Observaciones
Expresa la razón de ser de la institución
Define el propósito principal de la institución
Define la población beneficiaria
La redacción es clara y breve
Testeo de la Misión Actual
74
Paso 3: Propuesta de ajuste de la Misión vigente
Con base en las observaciones definidas en la tabla anterior, debe redactarse una propuesta
de nueva Misión y discutirse en el grupo de trabajo.
Paso 4: Validación de la Misión
La Misión redefinida en el paso 3, debe someterse a validación de las máximas autoridades
de la institución e incorporarse los ajustes del caso.
Visión La visión es la imagen objetivo que se desea lograr en el mediano plazo. Su formulación
responde a dos preguntas: ¿Qué queremos ser como organización? y ¿Qué queremos lograr
(reto)?
Una visión capaz de motivar a todas las personas de la organización con un reto claro,
conciso y retador en un horizonte de tiempo concreto para ser alcanzada, le da mayores
posibilidades de posicionarse como una idea inspiradora y desafiante.
La formulación de la Visión debe tener en cuenta las características siguientes:
• Concreta: Expresa lo escencial en forma puntual.
• Descriptiva: Clara y sencilla.
• Estimulante: Que motive al logro de resultados.
• Retadora: Atraer y concretar la atención de los equipos.
• Alcanzable. Un sueño realista.
Para definir la Visión se deben llevar a cabo los pasos siguientes:
Esquema 12: Pasos para definir la Visión Institucional
75
Paso 1: Revisión de la Visión institucional vigente
Al igual que en el caso de la Misión, es muy probable que la institución ya cuente con una
Visión vigente al momento de iniciar el proceso de formulación del PEI. Sin embargo, es
necesario determinar si esta Visión sigue siendo válida en el marco de los desafíos que
implican los problemas analizados en la etapa 2 y determinar los nuevos elementos a ser
incorporados a dicha Visión.
Así mismo, la Visión vigente debe revisarse en su formulación para determinar si cumple
con los estándares requeridos, para lo cual se sugiere utilizar la tabla de testeo siguiente:
Tabla 16: Testeo de la Visión Actual
76
Este testeo debe promover una amplia discusión para determinar los cambios requeridos
en la Visión en función de las características definidas en la primera columna de la tabla.
Aquellas características cuya respuesta fue “no cumple”, debe incluir una breve explicación
en la columna de observaciones. Si todas las respuestas a las característica fueron “si
cumple”, la Visión debe mantenerse tal cual fue formulada.
Paso 2: Propuesta de ajuste a la Visión vigente
Con base en las observaciones definidas en la tabla anterior, debe redactarse una propuesta
de nueva Visión y discutirse ampliamente en el grupo de trabajo hasta llegar a un consenso.
Paso 3: Validación de la Visión
La Visión redefinida en el paso 2, debe someterse a validación de las máximas autoridades
de la institución e incorporarse los ajustes del caso.
Valores Los valores son principios que fortalecen la actitud de las personas y son capaces de inducir
mejoras en el desempeño organizacional. Se expresan como conceptos, con significados
construidos en lo posible colectivamente, con una amplia participación de representantes
de las distintas áreas de la organización.
El conjunto de valores predominantes determina la cultura organizacional y esto, a su vez,
la forma de prestación de los servicios, el relacionamiento con la población objetivo y el
compromiso de los funcionarios con la institución, elementos fundamentales para un
desempeño de excelencia.
Características de la Visión Institucional Si Cumple
No Cumple Observaciones
¿Qué queremos ser como organización?
¿Qué queremos ser como organización?
Concreta: Expresa lo esencial en forma puntual.
Descriptiva: Clara y sencilla.
Estimulante: Motiva el logro de resultados.
Retadora: Atrae y concreta la atención de los equipos.
Alcanzable. Un sueño realista.
Testeo de la Visión Actual
77
Los valores no deben quedarse como simples enunciados. Tienen un carácter de acuerdos
de comportamiento, y la capacidad de transformar actitudes que mejoran el desempeño
organizacional.
Para definir los Valores se deben llevar a cabo los pasos siguientes:
Esquema 13: Pasos para definir los Valores institucionales
Paso 1: Revisión de los Valores institucionales vigentes
Es muy probable que la institución ya cuente con un conjunto de Valores vigentes al
momento de iniciar el proceso de formulación del PEI. Sin embargo, es necesario
determinar si estos Valores siguen siendo válidos en el marco de los desafíos que implican
los problemas analizados en la etapa 2 y determinar si es necesario incorporar nuevos o
introducir cambios a los existentes.
Paso 2: Propuesta de ajuste a los Valores vigentes
Se debe promover una discusión amplia en el equipo directivo sobre cada uno de los valores
vigentes en la institución y determinar si es necesario modificar su significado y alcance a la
luz de los desafíos que conlleva la problemática analizada en la etapa 2.
Paso 3: Propuesta de nuevos Valores
78
El equipo directivo debe discutir la incorporación de nuevos valores que se consideren
deben hacer parte de la cultura organizacional, en el marco de la nueva Misión y Visión
institucionales.
Paso 4: Validación de los Valores institucionales
Los Valores discutidos en los pasos 2 y 3, deben someterse a validación de las máximas
autoridades de la institución e incorporarse los ajustes del caso.
5.3.2 Objetivos y resultados estratégicos
Una vez definida la Misión, Visión y Valores institucionales se procede a continuar con la
formulación del Direccionamiento Estratégico con la definición de los objetivos y resultados
estratégicos.
Para ello, se sugieren los siguientes pasos:
Esquema 14: Pasos para defibir los objetivos y resultados estratégicos
Paso 1. Definición de los objetivos estratégicos institucionales
Como se explicó en el modelo lógico, se debe definir un objetivo estratégico por cada uno
de los problemas centrales identificados en la etapa 2: Análisis Situacional.
79
Si bien se entiende que el positivo del problema central es el objetivo estratégico
institucional, la redacción del mismo debe ser más robusta por la importancia que tiene
para la orientación estratégica de la organización. Para ello, se deben tener en cuenta los
siguientes criterios:
• Debe estar enmarcado en la misión y visión institucional
• Debe responder a las siguientes preguntas: ¿Qué se pretende lograr? y ¿Para qué?
• La redacción debe empezar con un verbo en infinitivo22 expresando el cambio que
se pretende lograr.
• El verbo debe reflejar un cambio claro y concreto, tales como: mejorar, reducir,
alcanzar, optimizar, ampliar, generar, adecuar; evidenciando el cambio o
transformación que se espera alcanzar.
• Se deben evitar formas verbales ambiguas, tales como: contribuir, apoyar, procurar,
propender.
• El objetivo debe culminar en el propósito del cambio esperado, es decir, en el para
qué de dicho cambio. Este propósito debe estar asociado al positivo de la
consecuencia o consecuencias directas (efectos directos) más relevantes y debe
entenderse como parte del objetivo estratégico y no como un objetivo adicional. De
ahí que, como se verá más adelante, lo que es medible es el cambio reflejado en el
verbo en infinitivo.
• Debe ser evaluable, es decir, debe permitir la comprobación del cambio esperado.
• La redacción debe ser corta y precisa
Paso 2. Definición de indicadores de resultado estratégico
En este paso se definen los indicadores de resultado estratégico para medir adecuadamente
el cambio que se pretende lograr con el objetivo estratégico al intervenir sobre el problema
central. Para ello, se sugiere seguir las directrices de la DPGPR/SCGG respecto a la
formulación de indicadores.
Los indicadores deben ser testeados con base en los criterios CREMA: claridad, relevancia,
economía, monitoreable y adecuado. Posteriormente, se debe proceder a elaborar la ficha
técnica del indicador tomando como base el formato estándar del anexo 3.
Paso 3. Línea de base
22 Los verbos en infinitivo son aquellas palabras que manifiestan acciones y que no están determinados por un tiempo, ya sea presente, pasado, futuro, o ningún otro. Representan las formas básicas de los mismos, ya que están en su forma original.
80
En este paso se hace el levantamiento de la línea de base para los indicadores definidos en
el paso 2 tomando las fuentes de información identificadas en la ficha técnica respectiva. El
año base debe ser aquel para el que se disponga de la información más actualizada posible.
Paso 4. Definición de metas
Una vez definidos los indicadores y la línea de base, se procede a determinar las metas
anuales para cada Resultado Estratégico. Estas deben ser realistas y viables y representar
un desafío significativo no subvalorado23.
Por lo anterior, los criterios a ser considerados para determinar una meta deben ser: la
tendencia histórica del indicador, la línea de base, y la disponibilidad de recursos financieros
según los techos de gasto dados por el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
5.3.3 Definición de efectos e impactos
Una vez definidos los objetivos y resultados estratégicos se procede a la definición de los
efectos e impactos. Para ello, se sugieren los siguientes pasos:
Esquema 15: Pasos para definir los efectos e impactos
23 Definición de metas: Aspectos a considerar para asegurar su confiabilidad y utilidad para la evaluación, ILPES/CEPAL
81
Paso 1. Definición de los efectos directos
Se define un efecto directo a partir de cada una de las consecuencias directas de los árboles
de problema. Dado que estos efectos son cambios positivos esperados como resultado de
intervenir en el problema central, su redacción puede hacerse usando un verbo en
participio pasado24 denotando una acción que ya se ha cumplido. Así mismo, la redacción
de los efectos además de ser corta y precisa debe reflejar un cambio concreto y medible.
Paso 2. Definición de los efectos indirectos
Se define un efecto indirecto a partir de cada una de las consecuencias indirectas de los
árboles de problema. Este efecto debe reflejar un cambio concreto y medible y redactarse
en un verbo en participio pasado de manera corta y precisa.
Dado que estos efectos indirectos no son atribuibles exclusivamente a las intervenciones
de la institución, su medición y el monitoreo y evaluación no son tan relevantes para la
institución. No obstante, es importante definirlos para hacer explícito el valor público
adicional al cual contribuirá la institución.
Paso 3: Definición de indicadores de impacto directo
En este paso se definen los indicadores de impacto directo para medir adecuadamente el
cambio que se pretende lograr con el efecto directo al intervenir en la consecuencia directa.
Para ello, se sugiere seguir las directrices de la DPGPR/SCGG respecto a la formulación de
indicadores.
Los indicadores deben ser testeados con base en los criterios CREMA: claridad, relevancia,
economía, monitoreable y adecuado. Posteriormente, se debe proceder a elaborar la ficha
técnica del indicador tomando como base el formato estándar del anexo 3.
Paso 4. Línea de base del indicador de impacto directo
En este paso se hace el levantamiento de la línea de base para los indicadores definidos en
el paso 3 tomando las fuentes de información identificadas en la ficha técnica respectiva. El
año base debe ser aquel para el que se disponga de la información más actualizada posible.
24 Es el verbo en pasado que tiene las terminaciones "ado" ó "ido".
82
Paso 5. Definición de metas del indicador de impacto directo
Una vez definidos los indicadores y la línea de base, se procede a determinar las metas
anuales para cada indicador de impacto directo. Estas deben ser realistas y viables y
representar un desafío significativo no subvalorado25.
Por lo anterior, los criterios a ser considerados para determinar una meta deben ser: la
tendencia histórica del indicador, la línea de base, y la disponibilidad de recursos financieros
según los techos de gasto dados por el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
5.3.4 Tablero de Direccionamiento Estratégico y su relación con la Visión de País y los
ODS
El Direccionamiento Estratégico, es decir, los efectos, objetivos estratégicos y sus
respectivos impactos y resultados, deben presentarse en una tabla resumen denominada:
“Tablero de Direccionamiento Estratégico”, el cual permite visualizar en un solo cuadro los
grandes retos institucionales de mediano plazo. Para ello, se sugiere utilizar el esquema que
se presenta a continuación.
Tabla 17: Tablero de Direccionamiento Estratégico Institucional
Direccionamiento Indicadores
Línea de Base
Metas
Efectos Directos
Impacto Directo
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
ED 1
ED 2
ED n
Objetivos Estratégicos
Resultado Estratégico
Línea de Base
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
OE 1
OE 2
OE n
25 Definición de metas: Aspectos a considerar para asegurar su confiabilidad y utilidad para la evaluación, ILPES/CEPAL
Misión
Visión
Valores Institucionales
83
A su vez, este tablero sirve como instrumento de control de gestión para la toma de
decisiones al más alto nivel de la institución, en la medida en que debe ser sujeto de
monitoreo y evaluación sistemática para medir el desempeño en su cumplimiento y servir
de base para la rendición externa de cuentas.
Por otra parte, el PEI como parte del Sistema Nacional de Planificación, se articula a la Visión
de País, a los ODS y el Plan de Gobierno, del cual toma elementos para identificar los
problemas centrales y los objetivos y metas a los que contribuirá la institución mediante la
ejecución del PEI.
En este punto, se hace explícita esa vinculación para lo cual se suguiere utilizar el siguiente
formato.
Tabla 18: Tablero de Relacionamiento Objetivos del PEI, Visión de Pais, ODS y Plan de Gobierno
PEI Objetivo 1 y Efectos Directos asociados
Visión de País ODS Plan de Gobierno
Objetivos Metas ODS Metas Objetivos Metas
OVP1 M1 y M5 ODS 2 M1 y M4 OPG 4 M2
OVP4 M2 y M3 ODS6 M2
OVP8 M4 ODS8 M1 Y M4 OPG3 M1
Para cada uno de los objetivos del PEI con sus respectivos efectos directos, en la columna 1
se incluye los objetivos de la visión de país asociados a ellos con las metas respectivas
(columna 2) que sean pertinentes al objetivo 1 del PEI. En la columna 3 se incluye los ODS
asociados al objetivo del PEI y en la columna 4 las metas de estos ODS que le sean
pertinentes. La columna 5 incluye los objetivos del Plan de Gobierno asociados al objetivo
del PEI y en la columna 6 las metas que le sean pertinentes. Este cuadro debe elaborarse
para cada uno de los objetivos del PEI.
5.4 Etapa 4: Programación Estratégica
La etapa de programación estratégica tiene como propósito definir los ejes estratégicos y
las intervenciones y sus respectivos resultados intermedios y productos, necesarios para
alcanzar los retos propuestos en el Direccionamiento Estratégico.
En este sentido, mientras la etapa 2 responde a la pregunta ¿cuáles son los grandes retos
institucionales de mediano plazo?, la etapa 3 responde a la pregunta ¿cómo alcanzar dichos
84
retos?. En otros términos, la etapa 2 define hacia donde vamos y la etapa 3 define como
llegar.
5.4.1 Ejes estratégicos y resultados intermedios
Como se explicó en el modelo lógico, los ejes estratégicos se definen a partir de las causas
directas identificadas en los árboles de problema. A cada causa directa corresponde un eje
estratégico. Cada uno de ellos es un componente esencial para la solución del problema
central y, en su conjunto, conforman la estrategia institucional de mediano plazo. Al
responder a las causas directas, cada eje estratégico forma un bloque vertical de
intervención para enfrentar el problema central.
De esta manera, los ejes estratégicos constituyen los frentes de ataque de las causas
directas y orientan la toma de decisiones sobre el portafolio de intervenciones requerido
para alcanzar los objetivos estratégicos.
Por su parte, los resultados intermedios son la medida del valor público generado por los
ejes estratégicos. Mide el cambio positivo que la institución espera lograr al intervenir sobre
las causas directas explicativas del problema central. Este resultado es intermedio porque
por si solo no es suficiente para alcanzar el resultado estratégico, es decir, para transformar
el problema central.
Para la definición de los Ejes Estratégicos y los resultados intermedios se proponen los pasos
siguientes:
Esquema 16: Pasos para defibir los ejes estratégicos
85
Paso 1. Denominación de los Ejes Estratégicos
A partir de cada una de las causas directas se define un eje estratégico. Dado que en su
conjunto estos ejes representan la estratégia institucional y cada uno de ellos es un bloque
vertical de actuación, su denominación debe reflejar lo que se petende hacer con un
nombre llamativo, fácilmente identificable y que promueva el interés de la población
objetivo y los grupos de interés.
Paso 2. Definición de indicadores de resultado intermedio
En este paso se definen los indicadores de resultado intermedio para medir adecuadamente
el cambio que se pretende lograr con el eje estratégico al intervenir en la causa directa. Para
ello, se sugiere seguir las directrices de la DPGPR/SCGG respecto a la formulación de
indicadores.
Los indicadores deben ser testeados con base en los criterios CREMA: claridad, relevancia,
economía, monitoreable y adecuado. Posteriormente, se debe proceder a elaborar la ficha
técnica del indicador tomando como base el formato estándar del anexo 3.
86
Paso 3. Línea de base
En este paso se hace el levantamiento de la línea de base para los indicadores definidos en
el paso 2 tomando las fuentes de información identificadas en la ficha técnica respectiva. El
año base debe ser aquel para el que se disponga de la información más actualizada posible.
Paso 4. Definición de metas
Una vez definidos los indicadores y la línea de base, se procede a determinar las metas
anuales para cada Eje Estratégico. Estas deben ser realistas y viables y representar un
desafío significativo no subvalorado26.
Por lo anterior, los criterios a ser considerados para determinar una meta deben ser: la
tendencia histórica del indicador, la línea de base, y la disponibilidad de recursos financieros
según los techos de gasto dados por el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
Paso 5. Tablero de Ejes Estratégicos
Los Ejes Estratégicos con sus respectivos resultados intermedios deben presentarse en la
tabla resumen denominada: “Tablero de Ejes Estratégicos”, el cual permite visualizar en un
solo cuadro la estratégia institucional de mediano plazo. Para ello, se sugiere utilizar el
esquema que se presenta a continuación.
Tabla 19: Tablero de Ejes Estratégicos del PEI
Ejes
Estratégicos
Objetivo
Estrategico
Resultado
Intermedio
Indicador
Línea
de Base
Metas
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
EE 1
EE 2
EE n-1
EE n
En la columna 1 de la tabla se incluye cada uno de los ejes estratégicos del PEI, en la columna
2 incluye el objetivo estratégico al cual está asociado el eje estratégico. Por su parte, en la
columna 3 incluye el resultado estratégico asociado a cada eje mientras que el resto de
columnas corresponde a los indicadores, línea de base y metas de cada uno de los
resultados intermedios.
26 Definición de metas: Aspectos a considerar para asegurar su confiabilidad y utilidad para la evaluación, ILPES/CEPAL
87
5.4.2 Intervenciones y productos
El paso final de la etapa 4 es la definición de las intervenciones requeridas para hacer
factible los objetivos y resultados del Direccionamiento Estratégico. Para ello, cada eje
estratégico debe concretarse en un portafolio de intervenciones.
Como se explicó en el modelo lógico, las intervenciones surgen como parte integral del
proceso de planificación y no como ideas sueltas o improvisadas. Estas se definen a partir
de las causas indirectas explicativas del problema central y, por lo tanto, corresponden a
acciones o iniciativas concretas y específicas de actuación destinadas a ampliar la oferta de
bienes y servicios y/o mejorar la calidad de dicha oferta (atributos de los productos).
Las intervenciones se clasifican en 4 tipos: regulaciones, prestaciones, proyectos de
inversión y acciones político-estratégicas. De esta manera, una intervención deriva siempre
en nueva producción institucional, bien sea nuevas regulaciones, nueva oferta de bienes o
servicios, nueva infraestructura o nuevos acuerdos interinstitucionales, o en mejoras en la
calidad y los atributos a la oferta actual de productos institucionales.
El número de intervenciones no necesariamente debe coincidir con el número de causas
indirectas, dado que algunas de ellas pueden ser abordadas integralmente en una sola
intervención. El criterio para hacer este agrupamiento es principalmente la naturaleza del
problema asociado a la causa indirecta.
Para definir las intervenciones se sugiere tener en cuenta los pasos siguientes:
Esquema 17: Pasos para definir las intervenciones
88
Paso 1. Agrupamiento de causas indirectas comunes
En función de la naturaleza del problema de la causa indirecta, se deben agrupar aquellas
que tienen elementos comunes y podrían estar bajo una sola intervención. Las distintas
causas que hacen parte del agrupamiento pueden ser consideradas como componentes de
la intervención al momento de elaborar la ficha respectiva.
Por su parte, aquellas causas indirectas que no pudieron ser agrupadas, deben considerarse
vis a vis como una intervención.
Paso 2. Denominación de las intervenciones
Una vez realizado el agrupamiento de las causas indirectas, se procede a denominar cada
una de las intervenciones correspondientes. Dado que la intervención implica la obtención
de un producto, representado en un objeto o cosa, la denominación debe iniciar con un
sustantivo. Ejemplos de ello son: desarrollo, diseño, construcción, elaboración, formación,
intervención, entre otros.
A continuación del sustantivo, la denominación debe incluir una explicación corta y clara
del alcance de la acción a implementar para facilitar la comprensión de lo que se pretende
lograr y permita hacerse una idea de los productos esperados.
Como resultado de lo anterior, se debe obtener una lista de las intervenciones por cada uno
de los Ejes Estratégicos.
89
Paso 3. Elaboración de las fichas de intervención
Con base en la lista obtenida en el paso 2, se procede a elaborar la Ficha Técnica de
Intervención utilizando para ello el formato presentado en el anexo 4. El propósito de la
ficha es orientar a los responsables de la intervención sobre el alcance de la misma y facilitar
su planificación operativa y la programación de recursos.
La ficha incluye el nombre de la intervención, responsable, justificación, objetivo, duración,
productos, beneficiarios y costos globales. Es importante resaltar que los productos finales
identificados en la ficha constituyen los indicadores de producto de cada intervención.
Si las intervenciones demandan recursos de inversión del presupuesto, deben cumplir con
los procedimientos para ser registrados en el sistema nacional de inversión pública para
optar por recursos del Estado. Si la intervención puede ser ejecutada con el presupuesto
corriente de la institución y con los recursos técnicos y humanos disponibles, no requiere
tramitarse en el sistema de inversión pública, y se incluirá como actividad en el programa
presupuestal pertinente.
Paso 4: Tablero de intervenciones
Las intervenciones con sus respectivos productos deben presentarse en una tabla resumen
denominada: “Tablero de Intervenciones”, el cual permite visualizar en un solo cuadro la
nueva producción institucional propuesta en el PEI. Para ello, se sugiere utilizar el esquema
que se presenta a continuación.
Tabla 20: Tablero de Intervenciones del PEI
Intervenciones
Objetivo
Estrategico
Productos
Metas
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4
EE 1
EE 2
EE n-1
EE n
En la columna 1 de la tabla se incluye cada una de las intervenciones del PEI, en la columna
2 se incluye el objetivo estratégico al cual está asociado dicha intervención. Por su parte, en
la columna 3 se incluye el producto principal de la intervención y en el resto de columnas
las metas de cada producto.
90
5.5 Etapa 5: Gestión del Plan Estratégico Institucional
El propósito de esta etapa es posicionar el PEI como un instrumento efectivo para orientar
estratégicamente la gestión institucional hacia el logro de resultados de alto valor público.
En otros términos, es evitar que el PEI se fosilice (ni se use ni se actualice) y, por el contrario,
se convierta en el instrumento que conduce estrategicamente la gestión de la institución.
Se entiende entonces que el plan no es un fin en si mismo, sino parte de un proceso
dinámico de planificación institucional y, a su vez, parte integral de un Sistema Nacional de
Planificación enmarcado en un modelo de gestión por resultados.
En este contexto, para lograr el propósito de esta etapa se requiere trabajar en varios
frentes simultáneamente: comunicar la estrategia, integrar la planificación al presupuesto,
articular la estrategia con la operación, gestionar por procesos y hacer seguimiento al Plan.
El abordaje de cada uno de estos frentes requiere desarrollar instrumentos metodológicos
complementarios al del PEI.
A continuación se explica de manera general la conección del PEI con cada uno de estos
frentes y los instrumentos complementarios requeridos.
5.5.1 Elaboración del documento PEi
Como primer punto, es necesario contar con el documento PEI formalmente aprobado por
las máximas autoridades de la institución. Para ello, se sugiere incluir después de la portada
del documento una hoja con las firmas de las máximas autoridades (Ministro y
Viceministros) aprobando el documento respectivo.
Para elaborar el documento PEI se sugiere tomar como referencia el siguiente orden de
contenidos:
• Presentación. Nota de presentación del PEI por parte de la máxima autoridad de la
institución. Posterior a esta nota deben incluirse las siglas y abreviaturas a ser usadas
en el documento.
• Introducción. Explica los propósitos del PEI, sus alcances, la metodología y cada uno
de los capítulos que lo componen y los agradecimientos del caso a las personas e
instituciones que colaboraron en el proceso.
• Contexto general. Puede contener una breve referencia al soporte legal de creación
de la entidad, y una descripción de la evolución de las principales variables del sector
correspondiente, y otros elementos relevantes del entorno institucional.
• Análisis situacional. Incluye el análisis del marco legal, de la producción institucional
y los modelos explicativos tomando como soporte los árboles de problemas
91
respectivos. Se sugiere organizar esta última parte por cada uno de los problemas
centrales identificados.
• Direccionamiento estratégico. Incluye objetivos y resultados estratégicos, efectos e
impactos, y el tablero de direccionamiento estratégico en el que se sintetiza la
propuesta de indicadores, línea de base y metas de mediano plazo. Así mismo,
incluye la articulación con la Visión de país y los ODS.
• Programación estratégica. Incluye los ejes estratégicos y resultados intermedios y
las intervenciones y productos, con sus respectivos tableros en los que se sintetizan
la propuesta de indicadores, línea de base y metas de mediano plazo.
• Anexos: fichas de indicadores, fichas de intervenciones y otros que se consideren
necesarios.
5.5.2 Comunicar la Estrategia
Una vez se cuente con el documento PEI aprobado por las máximas autoridades, se debe
dar a conocer ampliamente en toda la organización. Una condición clave para el éxito en la
ejecución del PEI es asegurar que las personas, tanto directivas como operativas de las áreas
misionales y de apoyo, conozcan ampliamente el Plan pues son ellos realmente los
responsables de ejecutar las intervenciones, generar la producción institucional y gestionar
los procesos.
En primera instancia son los líderes de la institución los que deben comunicar la estrategia,
generando motivación y compromiso del recurso humano con la ejecución del PEI. Si las
personas dentro de la institución no ven que sus líderes creen en la estrategia, hablan de
ella en las reuniones con su gente, hacen énfasis en los resultados trazados y posicionan la
estrategia como la principal prioridad, será difícil contar con el apoyo efectivo del personal
para la ejecución exitosa del PEI.
Además de la comunicación a través de los líderes, debe existir un plan de comunicación
que apoye la ejecución del PEI, empleando diferentes canales y formas de comunicar, que
facilite a los empleados entender la estrategia corporativa, los motive a alcanzarla y
mantenga el compromiso con los resultados.
5.5.3 Integrar la planeación al presupuesto
Una condición esencial para la efectiva implementación del PEI, es lograr articular
adecuadamente el marco estratégico (objetivos, ejes estratégicos, intervenciones,
impactos, resultados y productos) con la asignación de recursos en el presupuesto.
Para ello, es necesario revisar la estructura programática presupuestal de la institución y
ajustarla al marco estratégico del PEI. Tradicionalmente, estas estructuras han sido
92
diseñadas con un enfoque funcional y no estratégico, reflejando en cada uno de los
programas presupuestales las macrofunciones organizacionales y no el marco estratégico
de mediano y largo plazo.
En estas circunstancias, se hace difícil vincular estrechamente el marco estratégico con los
programas presupuestales para garantizar no solo el financiamiento del PEI sino para
mejorar la transparencia en el uso de los recursos públicos.
Además de ello, contar con mayor predictibilidad de los recursos financieros esperados en
el mediano plazo por medio de instrumentos como el MGMP, facilita a la institución
priorizar las estrategias e intervenciones, definir metas de resultado viables y manejar una
perspectiva de financiamiento de mediano plazo.
Para la redefinición de los programas presupuestarios, la SCGG cuenta con un instrumento
denominado “Metodología para la Definición de Estructuras Presupuestales en un Esquema
de Presupuesto por Resultados”, la cual facilita a una institución adaptar el presupuesto al
marco estratégico definido en el PEI. Una vez aprobado el PEI por las máximas autoridades
se sugiere utilizar esta metodología para proceder al ajuste de la estructura programática
presupuestal.
5.5.4 Integrar la Estrategia con la operación
Contar con un buen PEI no es suficiente para ser exitoso en los resultados y garantizar la
creación efectiva de valor. Se requiere que el trabajo del día a día de las áreas y equipos de
la organización, a lo que suele denominarse la “operación”, vaya en la misma dirección de
la estrategia, es decir, la estrategia y la operación deben estar perfectamente alineadas.
El principal instrumento para coadyuvar a la integración de la estrategia con la operación,
es el Plan Operativo Anual. En este instrumento se identifican las actividades para ejecutar
adecuadamente las intervenciones mediante las cuales se espera alcanzar los objetivos
estratégicos y sus respectivas metas y definir las necesidades de recursos requeridos para
implementar la estrategia. Además, el POA permite vincular la producción institucional
actual al nuevo marco estratégico (objetivos, ejes estratégicos y resultados).
De esta manera, el POA hace visible la actual y la nueva producción institucional y las
responsabilidades de cada área de la organización al logro de los objetivos y resultados del
PEI.
93
Para una adecuada formulación del POA, se debe consultar la metodología respectiva
elaborada por la DPPEPIP de la SCGG27.
5.5.5 Gestión por procesos
Normalmente las actividades y tareas requeridas para producir un bien o servicio en una
organización no se hacen en una única área funcional. La regla general es que éstas fluyen
a través de la organización, pasando por distintas áreas. De ahí que el fundamento para
mejorar el desempeño operativo en una organización es: Un bien o servicio (producto) se
obtiene más eficientemente cuando las actividades y recursos se gestionan como un
proceso. Las organizaciones alcanzan su mayor eficiencia cuando el conjunto de actividades
se gestiona como un sistema de procesos y no de funciones.
Cuando una organización es capaz de identificar sus procesos, documentarlos, precisar las
interrelaciones entre ellos, medirlos y mejorarlos continuamente, está gestionando su
operación con un enfoque de procesos. Al adoptar este enfoque, la estructura
organizacional se mantiene pero la atención se centra en el resultado de cada proceso y en
la manera en que cada uno contribuye a generar valor.
Al respecto, los expertos Michael Porter y Michael Hammer, coinciden en que “sin procesos
excelentes en las operaciones, es imposible implementar la estrategia no importa lo
visionaria que pudiera ser. A su vez, sin la visión y la guía de la estrategia, la excelencia
operacional no es suficiente para alcanzar, y menos aún, sostener el éxito”28.
En este contexto, la gestión por procesos tiene como propósito generar la producción
institucional requerida en el marco estratégico (producción nueva) y la producción actual,
satisfaciendo los requerimientos de calidad de la población objetivo y optimizando el uso
de los recursos públicos. De ahí que cada producto (bien o servicio) ofrecido por la
institución debe tener un proceso detrás que le de soporte, genere la producción
intermedia y lo mejore continuamente.
La implementación de la gestión por procesos en las instituciones públicas es fundamental
para el éxito en la implementación del PEI pues garantiza mayor efectividad en la
contribución de la producción institucional a la generación de valor público.
Para la implementación de la gestión por procesos la SCGG a través de la ONADICI, ha
venido apoyando a las instituciones a desarrollar los manuales de procesos y
procedimientos pero las actualizaciones periódicas harán énfasis en la producción
institucional y su relacionamiento con el marco estratégico. La ONADICI dispone de una
27 Esta metodología debe estar disponible formalmente durante el segundo semestre de 2018 28 ¿Qué es estrategia? M. Porter Revista INCAE, Vol. X, N°1, 1997
94
metodología de procesos y procedimientos como guía para la actualización de dichos
manuales.
5.5.6 Seguimiento del PEI
En la medida en que se avanza en la ejecución del PEI, la institución debe realizar el
seguimiento sistemático a los avances alcanzados para generar alertas tempranas que
apoyen la toma de decisiones correctivas por parte de la Alta Dirección.
Un buen proceso de seguimiento del PEI requiere al menos dos elementos fundamentales:
informes periódicos de seguimiento y reuniones de la Alta Dirección.
En cuanto al informe, este debe organizarse por cada uno de los objetivos estratégicos del
PEI e incluir los siguientes aspectos:
• Avances en las metas de los resultados estratégicos e intermedios y en lo posible sobre los impactos directos.
• Avance de cada una de las intervenciones según las actividades definidas en el POA para cada una de ellas.
• Explicaciones del caso sobre los problemas que están afectando el desempeño en la ejecución del PEI y el logro de las metas trazadas.
• Propuesta de medidas de ajuste correctivas y los responsables de su implementación.
Las UPEG o el área que haga sus veces debe ser la encargada de coordinar la elaboración
del informe con el aporte de todas las direcciones de línea. Se sugiere que la UPEG elabore
las directrices para estandarizar la presentación de los aportes de cada área. El informe
debe ser corto, ejecutivo, con ayudas visuales (gráficos, tablas, esquemas), utilizando
preferiblemente la metodología de la colorimetría (una breve explicación de esta
metodología se presenta en el anexo 5).
El segundo elemento son las reuniones para el seguimiento del PEI. El propósito de estas es
socializar los avances en la ejecución del Plan y facilitar la toma de decisiones correctivas.
Estas reuniones deben hacerse al menos trimestralmente y, por su carácter estratégico,
convertirse en el espacio de reflexión más importante para la Alta Dirección.
Estas reuniones deben promover una amplia discusión con la participación activa de todo
el equipo directivo para analizar si la ejecución del marco estratégico sigue su curso normal,
identificar los factores que afectan la buena marcha del proceso y definir acciones
correctivas y responsables de su ejecución.
En las reuniones de seguimiento, cada dirección debe rendir cuentas sobre los avances del
PEI que le corresponde. Lo anterior exige a los directores hacer reuniones previas con sus
95
respectivos equipos, entender en detalle los problemas de ejecución de las intervenciones
e identificar las potenciales medidas de ajuste.
Para lograr reuniones de seguimiento del PEI efectivas, se deben seguir las
recomendaciones siguientes:
• Deben ser reuniones sistemáticas con periodicidad al menos trimestral y con la participación activa de la Alta Dirección
• Cada participante debe tener claro sus roles y responsabilidades
• Debe ser liderada por el ministro o un viceministro
• Debe haber una agenda clara con hora de inicio y de finalización
• La reunión debe abrir con la revisión de compromisos de mejoras surgidos en la reunión anterior
• La UPEG o el área que haga sus veces, debe presentar el informe de seguimiento con base en la colorimetría, haciendo énfasis en los puntos críticos
• Se debe dar espacio a los directores para que expliquen la situación de los resultados e intervenciones con énfasis en los de bajo desempeño
• La UPEG debe presentar las propuestas de mejora potenciales para su validación por parte del equipo directivo
En este contexto, el proceso de seguimiento convierte al PEI en un instrumento dinámico
de aprendizaje y mejoramiento continuo del desempeño institucional tanto a nivel
estratégico como operativo.
5.5.7 Actualización del PEI
El PEI debe ser actualizado períodicamente para consolidarlo como un instrumento
dinámico de planificación. La actualización debería realizarse en los siguientes casos:
• Cuando termine el periódo para el cual fue elaborado, normalmente 4 años
• Cuando se apruebe un nuevo plan de gobierno
• Cuando se aprueben normas que introduzcan cambios sustanciales en la misión y
responsabilidades de la institución
• Cuando los resultados e impactos no se estén obteniendo satisfactoriamente
En el caso en que el PEI cumpla el periódo para el cual fue elaborado, se sugiere hacer una
actualización integral, en la cual se revisen y actualizen desde los modelos explicativos,
tomando como referencia los elaborados para el PEI anterior, hasta el direccionamiento y
la programación estratégica.
En el caso del Plan de Gobierno no se requeriría realizar todo el proceso metodológico, se
puede simplemente verificar si las prioridades definidas en dicho plan encajan con algunos
96
de los objetivos del PEI y determinar en que eje estratégico pueden incorporarse estas
prioridades o si se hace necesario aperturar un nuevo eje con nuevas intervenciones.
En el caso de nueva normativa, la revisión y ajuste del PEI dependerá de la magnitud del
cambio aprobado, si este implica solamente la incorporación de responsabilidades
adicionales a las que ya tiene la entidad, se podría incorporar en un eje estratégico y definir
las intervenciones necesarias para hacer efectivo esas nuevas responsabilidades. Pero si la
norma implica cambios substanciales, por ejemplo, en el caso de la SAG con la modificación
del estatus institucional de la Dirección de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (DICTA) y del
Servicio Nacional de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria (SENASA) al convertirlos en
Organismos Desconcentrados. Este tipo de cambios radicales implicarían la necesidad de
una revisión y actualización a fondo del PEI desde los modelos explicativos hasta el
direccionamiento y la programación estratégica.
En el caso en que la evidencia muestre que después de pasado un tiempo, al menos dos
años, de ejecución del PEI, no se han logrado conseguir las metas de resultado e impacto,
es decir, no se está generando el valor público esperado, ello significa que el marco
estratégico no está siendo efectivo y que probablemente esto se deba a un modelo
explicativo deficiente o que ha venido cambiando por condiciones del entorno institucional.
Cuando esto pase se sugiere una revisión a fondo del PEI desde los modelos explicativos
hasta el direccionamiento y la programación estratégica.
97
ANEXOS
Anexo 1: Plan de trabajo y el cronograma de tiempos y responsables para la elaboración
del PEI
S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4
Etapa 1: Actividades preparatorias
Actividades Etapa 1:
Etapa 2:
Actividades Etapa 2:
Etapa 3:
Actividades Etapa 3:
Etapa 4:
Activiades Etapa 4:
Mes 1 Mes 2 Mes n
Plan de Trabajo y Cronograma de Tiempos y Responsable para la Elaboración del PEI
ETAPAArea Responsable
de la Actividad
98
Anexo 2: Plantilla Excel árbol de problema
CONSECUENCIA INDIRECTA
CONSECUENCIA INDIRECTA
CONSECUENCIA INDIRECTA
CONSECUENCA INDIRECTA
CONSECUENCA DIRECTA
PROBLEMA CENTRAL
CAUSAS DIRECTAS
CAUSAS INDIRECTAS
SECRETARIA DE ESTADO
ARBOL DE PROBLEMA
99
Anexo 3: Ficha técnica del indicador
Gabinete Sectorial: Gabinete sectorial al que pertenece la institución
Institución: Nombre de la Institución
Objetivo Estratégico del PEI Objetivo del PEI al cual esta asociado el indicador
Indicador Nombre del indicador
DescripciónDefinición de que se quiere medir con el indicador
Unidad de medida Valor absoluto, porcentaje, indice, etc
Variables
Describe cada una de las variables que intervienen en la fórmula de cálculo
Línea de Base Valor del indicador en el año más actualizado posible
Métodos de recolección Encuestas, registros administrativos, u otros métodos
DesagregaciónForma de desagregación en que se encuentra la información: género, geográfica,
actividades, etc
Metas del Indicador Institucional Valor de la meta propuesta para cada uno de los años del período de vigencia del PEI
Comentarios Observaciones aclaratorias sobre el indicador
Formula de cálculo
Fuente/s de datos Responsables de suministrar la información para la estimación del indicador
Formato Modelo de la Ficha Técnica del Indicador
100
Anexo 4: Ficha técnica de intervención
NOMBRE DE LA INSTITUCION
PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL
FICHA TECNICA DE IDENTIFICACION DE LA INTERVENCIÓN
1. Información General
1.1. Nombre de la intervención:
1.2. Responsables:
Dirección Responsable Unidad, División
Direcciones corresponsables Unidad, División
1.3. Objetivo(s) estratégico(s) del PEI al cual contribuye la intervención:
Objetivo Estratégico PEI Indicador (es) de Resultado (os) Estratégico
1.4. Eje(s) Estratégico (s) e Indicador(es) según PEI al cual contribuye la intervención:
Eje Estratégico del PEI Indicador de Resultado
Intermedio
2. Perfil de la intervención
2.1. Justificación
Justificación
2.2. Objetivo de la intervención
Objetivo
2.3. Alcance de la intervención Alcance
101
2.4. Área de Influencia
Departamento Municipio
2.5. Duración de la intervención
Duración: Numero de Meses: Fecha de Inicio Fecha de Finalización
Mes Año Mes Año
2.6. Productos
Producto (s) Final (es) Descripción
Productos Finales:
2.7. Beneficiarios
Beneficiarios de la Intervención
2.8. Componentes y Costos de la intervención
Componentes Costo Financiamiento Previsto
Componente 1
Componente 2
Componente n Costo Total Estimado (Lempiras y
USD equivalentes)
3. Aprobación
Aprobado por:
Coordinador responsable de la intervención
Nombre Dependencia Firma Fecha
Direcciones corresponsables de la intervención
Nombre Dependencia Firma Fecha
102
Anexo 5: Metodología de la colorimetría
La colorimetría funciona clasificando los resultados obtenidos en los indicadores con base
en rangos de desviación respecto de la meta, ubicando dicho resultado en una de tres
posibilidades: rojo, amarillo o verde.
Estos colores son usados en los semáforos y en otro tipo de señales, porque tienen una
connotación especial. El rojo tiene una visibilidad muy alta, por lo que suele utilizarse en
avisos importantes y llamadas de precaución. El amarillo es un reclamo de atención. El verde
tiene una fuerte relación a nivel emocional con la seguridad y el logro.
Teniendo en cuenta lo anterior, el significado de los colores para el sistema de alertas se
muestra en la tabla siguiente.
Estados y significado de las Alertas
ESTADO ALERTA
Verde Iguala o supera la meta esperada
Amarillo Situación de atención, pero gestionable
Rojo Precaución, se aleja de la meta esperada
Por su parte, los rangos para clasificar el resultado de un indicador en uno de los tres
estados representados en los colores explicados anteriormente, se sugieren sean los
siguientes.
Rangos para la Emisión de Alertas
SEMÁFORO ALERTA
Verde Resultado del Indicador > al 90% de la meta
Amarillo 70% < Resultado del Indicador ≤ 90% de la meta
Rojo 0% < Resultado del Indicador ≤ 70% de la meta
