Introducción

El medio idóneo para impugnar tales resoluciones y actos administrativos es el recurso de revocación, el cual puede interponer el particular ante la misma autoridad que emitió el acto administrativo o dictó la resolución definitiva, aunque éste no sea el único camino que puede seguir el afectado, porque está facultado por la ley para acudir directamente ante un órgano jurisdiccional superior, como es el Tribunal Fiscal de la Federación, sin necesidad de agotar el recurso de revocación ante la autoridad administrativa.

El recurso de revocación debe ser interpuesto en los términos de ley y sólo en materia fiscal, siempre que los actos y resoluciones a combatir sean dictados por autoridades federales; asimismo, procede contra resoluciones definitivas que causen agravio al particular en materia fiscal. La ley prevé los casos en que el recurso de revocación es improcedente y señala cuáles son, al tiempo que los precisa en forma indubitable con el propósito de que el interesado interponga el recurso, sin errores, ante la autoridad competente.

Además de lo expuesto, en esta unidad se estudiará lo relativo al caso específico de improcedencia del recurso de revocación contra actos para hacer efectivas fianzas que garanticen el cumplimiento de obligaciones fiscales a cargo de terceros, y antes de concluir la primera mitad de la misma se presentará, además, la figura jurídica del sobreseimiento y las causales que la producen en materia fiscal; esta figura adquiere gran valor cuando se estudien más adelante las diversas opciones que puede contener la resolución al recurso dictadas por la autoridad fiscal.

El recurso de revocación debe ser interpuesto ante una autoridad fiscal

competente; la ley señala cómo determinar la competencia de la autoridad y

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previene el caso de presentar equivocadamente el documento ante una autoridad incompetente, la cual, conforme a la ley, está obligada a turnarlo a la que sea competente. El recurso de revocación debe ser presentado en un plazo determinado, pero existen excepciones a la regla general; además, cuando se presentan causas suficientes, el plazo legal de interposición del recurso puede suspenderse por tiempo determinado.

Un objetivo fundamental de esta unidad es el estudio del trámite administrativo que requiere el recurso de revocación; para tal fin se examinará lo que dispone la ley en cuanto a los requisitos del escrito del recurso y las consecuencias jurídicas que tiene el incumplimiento de los mismos. Igualmente, al documento donde consta el recurso deberán adjuntársele algunos anexos previstos en detalle por la ley, y en caso de incumplirse cualquiera de ellos, producirán consecuencias jurídicas para el recurrente. Las pruebas a aportar son un aspecto fundamental en el trámite del recurso de revocación; para tales efectos se estudiarán cuáles son las pruebas que acepta la ley en materia fiscal, cuáles otras rechaza, y cómo las valora a todas ellas.

También se estudiará la negativa ficta ante la falta de contestación del recurso por parte de la autoridad fiscal, así como los efectos que pueden presentarse en la resolución respectiva. Se hará hincapié en los casos de desechamiento, no interposición del recurso o sobreseimiento, señalando la diferencia jurídica en cada uno, así como los casos de confirmación del acto jurídico, reposición del procedimiento administrativo, carencia de efectos del acto impugnado y modificación del acto jurídico o emisión por uno nuevo, ante una resolución parcial o totalmente favorable al recurrente.

9.1. El recurso administrativo

9.1.1. Concepto

La doctrina jurídica se ha ocupado desde hace muchos siglos de

los medios de impugnación a las resoluciones dictadas por los órganos

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UNIDAD 9

jurisdiccionales, aspecto esencial para garantizar que la administración de justicia se cumpla cabalmente. Quien interpone un recurso (el recurrente) es la persona agraviada por el contenido de una resolución, y obliga al órgano revisor a examinar el asunto reclamado y como resultado de ello emitir una nueva resolución que se funde en derecho y en los hechos acreditados, pudiendo ésta última confirmar la resolución inicial, modificarla en parte, y hasta anularla en su totalidad.

El lector sabe bien que el procedimiento administrativo no es un proceso jurisdiccional porque lo realiza la autoridad fiscal que es administrativa y carece de jurisdicción, mas como todo procedimiento se integra por actos y formalidades que trascienden en la resolución dictada, bien puede ocurrir que existan irregularidades en cualquiera de sus etapas y se concreten en dicha resolución, lo que afectaría las defensas del contribuyente causándole agravio, pudiendo éste en consecuencia impugnarlas conforme a derecho. El recurso de revocación obliga al órgano al que se le reclama el acto de revisar los hechos suscitados en el procedimiento, para dictar una resolución final.

Eduardo Pallares ofrece su concepto de recurso en la forma siguiente: "Los recursos son los medios de impugnación que otorga la ley a las partes y a los terceros para que obtengan, mediante ellos, la revocación o modificación de una resolución judicial sea ésta auto o decreto. Excepcionalmente, el

recurso tiene por objeto nulificar la resolución o la instancia misma".1

A su vez, José Ovalle Fabela cita al jurista hispano Jaime Guasp, quien manifiesta su concepto sobre el recurso como sigue: "Una pretensión de reforma a una resolución judicial dentro del mismo proceso en que dicha resolución ha sido dictada".2

En suma, el recurso es el medio de impugnación establecido en la ley para

ser interpuesto por la persona que se considera agraviada, en contra de una

resolución dictada por autoridad competente, en un procedimiento ya iniciado con

objeto de que dicha resolución sea modificada parcialmente o anulada

1 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, p. 685.2 José Ovalle Fabela, Derecho procesal civil, p. 231.

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en su totalidad, y que se tramita por lo regular ante una autoridad u órgano de mayor jerarquía, y eventualmente ante la misma autoridad que dictó la resolución.

El recurso administrativo en materia fiscal es también un medio de impugnación autorizado por la ley, mediante el cual puede combatirse el acto administrativo o resolución definitiva dictados por la autoridad fiscal en un procedimiento administrativo previo o de ejecución, con el propósito de que la resolución impugnada sea modificada en parte o anulada en su totalidad, a causa del agravio que presuntamente le causa al particular.

9.2. El recurso fiscal de revocación

El recurso fiscal de revocación

Procedencia

Improcedencia contra determinados actos

Improcedencia en materia de fianzas

Sobreseimiento

Figura 9.1. Instancias del recurso fiscal de revocación.

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UNIDAD 9

9.2.1. Procedencia del recurso de revocación contra autoridades fiscales federales

Procedencia del recurso en general

Conforme a lo dispuesto por el artículo116 del Código Fiscal de la Federación, el ¿Cuáles son, en lorecurso de revocación procede contra los general, las causasactos administrativos dictados en materia fiscal de procedencia delfederal. recurso de

revocación?Esta disposición es contundente porque

circunscribe el empleo del recurso —en logeneral— exclusivamente para los actos administrativos pronunciados en materia

fiscal, y sólo en el ámbito federal; de hecho son tres las disposiciones que están

contenidas en la norma jurídica, a saber: 1. Deben ser actos administrativos; 2.

Deben referirse a la materia fiscal; 3. Deben corresponder al ámbito federal.

Procedencia del recurso contra resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales federales

La fracción I del artículo 117 del Código Fiscal de la Federación señala que el recurso de revocación procede contra resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales federales, y expresamente indica que éstas son las:

a) Que determinen contribuciones, accesorios o aprovechamientos. b) Que nieguen la devolución de cantidades que proceden de acuerdo

con la ley. c) Que dicten las autoridades aduaneras. d) Correspondientes a cualquier resolución de carácter

definitivo que cause agravio al particular en materia fiscal, salvo aquellas que se refieren a los artículos 33-A, 36 y 74 de este código.

El artículo 33-A trata sobre casos de aclaraciones que le corresponde

hacer al contribuyente cuando la autoridad le ha notificado resoluciones por

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falta de presentación de declaraciones; en relación con el artículo 36 está lo dispuesto en su tercer párrafo sobre la revocación discrecional de resoluciones de carácter general, si se demuestra que fueron emitidas en contravención a la ley, pudiendo revocarlas la autoridad por una sola vez en favor del contribuyente.

Finalmente, en el segundo párrafo del artículo 74 se menciona que la resolución de la autoridad sobre la solicitud de condonación de multas no podrá impugnarse con los medios de defensa que establece el Código Fiscal de la Federación.

Es así que en los casos antes apuntados, tratándose de resoluciones definitivas dictadas por la autoridad

fiscal federal, procede interponer el recurso de revocación que se origina, en algunos casos, debido a resoluciones concretas dictadas en el procedimiento previo, como son las que determinan contribuciones, aprovechamientos y accesorios, pero también pueden serlo las que se originan a causa de la negativa de la autoridad hacendaria para devolver al contribuyente cantidades procedentes por concepto de contribuciones y, en general, a causa de cualquier resolución definitiva que le cause agravio al particular.

El agravio es la afectación de los derechos e intereses jurídicos de una persona a causa de la resolución o acto administrativo dictado en su contra por la autoridad fiscal; es, por tanto, la lesión o perjuicio que padece el contribuyente en su interés jurídico, originada por la resolución

definitiva que dictó en su contra la autoridad fiscal, o por los actos administrativos que concretamente previene la ley, lo cual motiva que el contribuyente agraviado legalmente pueda interponer la revocación para combatir el acto o resolución que le causa entuerto.

En materia aduanera, por sus características propias y especializadas también procede este recurso, aunque para interponerlo debe cumplirse el mismo requisito común, que es ser una resolución definitiva dictada por la autoridad aduanera precisamente.

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¿Qué se entiende por agravio?

Tratándose de resoluciones definitivas, basta que causen agravio al interesado para que proceda el recurso de revocación

UNIDAD 9

Procedencia del recurso contra actos de autoridades fiscales federales

La fracción II del artículo 117 del Código Fiscal de la Federación señala que el recurso de revocación procede contra actos de autoridades fiscales federales; muy distinto este concepto al anterior, ya que aquí se trata de actos jurídicos aislados que no por ello dejan de afectar al contribuyente, quien tiene el derecho de combatirlos, porque pueden llegar a convertirse en resoluciones definitivas o actos administrativos, que son expresión absoluta de la voluntad del órgano de autoridad que los crea, con todas las consecuencias jurídicas que ello implica.

En la referida fracción II se precisa que los actos recurribles de las autoridades fiscales federales son:

• Los que exijan el pago de créditos fiscales, cuando se alegue: 1. Que éstos se han extinguido, o 2. Que su monto real es inferior al exigido, siempre que el cobro en exceso sea imputable a la autoridad ejecutora o se refiera a recargos, gastos de ejecución o a la indemnización a que se refiere el artículo 21 de este código.

• Los que se dicten en el procedimiento administrativo de ejecución, cuando se alegue que éste no se ha ajustado a la ley. En este punto debe recordarse el énfasis puesto al tratar sobre la observancia de las formalidades en los muchos actos que forman el procedimiento administrativo de ejecución (8.1.2), donde se apuntó que de no realizarlos la autoridad exactamente como lo dispone la ley, podrían ser recurridos por el particular, tal y como ha sido explicado en este apartado.

• Los que afecten el interés jurídico de terceros, en los casos a que se refiere el artículo 128 de este código. Este último artículo está destinado expresamente para los terceros, cuando se lleva a cabo el embargo de bienes o negociaciones al contribuyente; recuerda que un tercero es quien no forma parte del procedimiento administrativo, razón por la que en caso de embargar bienes de su propiedad, puede hacer valer el recurso de revocación en defensa de sus intereses.

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• Los que determinen el valor de bienes embargados a que se refiere el artículo 175 de este código. Este numeral se refiere a las bases que para la enajenación de bienes inmuebles embargados se deben aplicar dentro del procedimiento administrativo de ejecución.

De todo lo expuesto puede concluirse que, en lo general, el recurso de revocación procede sólo en la materia fiscal y exclusivamente tratándose de actos administrativos dictados por autoridades fiscales federales. En cuanto a los casos específicos de procedencia, en lo particular se observa que la ley los dispone en dos grandes grupos: las resoluciones definitivas y los actos dictados por autoridades fiscales federales.

Es importante enfatizar que para intentar el recurso de revocación, el agraviado debe acreditar en forma indubitable la existencia de cuando menos una de las causas de procedencia antes apuntadas; si esto no se cumple indefectiblemente tampoco procederá el recurso que se pretenda hacer valer, ante lo cual la autoridad receptora lo desechará de plano, puesto que no encuadra en ninguna de las hipótesis jurídicas que son causas de procedencia de la revocación.

9.2.2. Improcedencia del recurso de revocación contra ciertos actos administrativos

No todos los actos

administrativos son recurribles

por el recurso de revocación

Conforme al artículo 124 del Código Fiscal de la Federación, es improcedente el recurso de revocación cuando se haga valer contra los siguientes actos administrativos:

1. Que no afecten el interés jurídico del promovente. Esta primera causa de improcedencia del recurso de revocación es perfectamente lógica, ya que resulta claro que no puede existir un recurso cuando el acto impugnado no le afecta o no le causa agravio a quien lo promueve, toda vez que carece de materia para interponerlo.

2. Que sean resoluciones dictadas en recurso administrativo o en cumplimiento de

éstas o de sentencias. Esta segunda causal de improcedencia

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puede explicarse dividiendo su contenido en tres partes: 1a. La imposibilidad de combatir con el mismo recurso de revocación la resolución que le fue dictada anteriormente; 2a. La imposibilidad de combatir con el recurso de revocación la resolución que exige el cumplimiento de otra anterior, misma que le fue dictada

al propio recurso; 3a. La imposibilidad de combatir con el recurso de revocación una sentencia.

3. Que hayan sido impugnados ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Esta tercera causa de improcedencia del recurso de revocación simplemente se refiere a que son diferentes instancias la autoridad administrativa y el Tribunal Fiscal de la Federación. Para el recurrente es opcional interponer la revocación ante la misma autoridad que dictó la resolución

o ante el Tribunal Fiscal de la Federación, pero si optó por esto último deberá continuarlo en la misma vía, lo cual resulta congruente con la disposición apuntada.

4. Que se hayan consentido, entendiéndose por consentimiento el de aquellos contra los que no se promovió el recurso en el plazo señalado al efecto. Para este cuarto caso de improcedencia del recurso de revocación la ley es declarativa y aclarativa; sobre lo primero declara que no puede promoverse la revocación si el agraviado consintió el acto administrativo; sobre lo segundo aclara que tal hecho ocurre sólo si éste no interpuso el recurso en los términos del artículo 121 del Código Fiscal de la Federación, que establece como plazo los siguientes 45 días al siguiente a partir de que surtió efectos la notificación del acto administrativo, excepto en los casos de los artículos 127 y 175 del Código Fiscal de la Federación, en los cuales debe hacerse dentro de los plazos que en ellos se señala.

Sobre el artículo 127, previene violaciones cometidas antes del remate en el procedimiento administrativo de ejecución; en tal caso el recurso debe hacerse valer en cualquier tiempo, pero antes de publicarse la convocatoria en primera almoneda, excepto que sean: a) bienes inembargables, b) actos de

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¿A qué se debe que si un acto administrativo

se recurrió ante el Tribunal Fiscal de la

Federación no pueda continuarse ante la

autoridad administrativa?

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imposible reparación material, c) en los casos de impugnación de notificaciones, cuando se alegue que el acto administrativo no fue notificado o que fue notificado ilegalmente; para estos últimos casos el recurso se interpondrá dentro de los 45 días a partir del siguiente en que la autoridad los haya dado a conocer al interesado, para efectos de ampliar el recurso, impugnar el acto y su notificación, o sólo la notificación.

El artículo 175 se refiere a su segundo párrafo, en el cual el embargado o terceros acreedores no estando conformes con la valuación practicada a los bienes, pueden interponer el recurso dentro de los diez días siguientes a partir de que surtió efectos la notificación personal del avalúo.

5. Esta disposición constituye el quinto caso de improcedencia del recurso de revocación; busca la acumulación de autos para impedir que se divida la materia de la causa, por lo cual si el acto a reclamar es conexo a otro que se impugnó con un recurso o medio de defensa distinto a la revocación, el recurrente continuará empleando aquél hasta agotarlo. Esta disposición persigue la acumulación de actuaciones en el mismo medio de defensa hecho valer inicialmente, con objeto de que la autoridad o el juzgador conozcan la totalidad de actuaciones, los elementos aportados, las pruebas, los acuerdos, etc., para

estar en condiciones de dictar válidamente su resolución apegada a Derecho.

Tratándose de6. En caso de que no se amplíe el recursoimpugnación de

notificaciones, ¿por administrativo o si en la ampliación no se expresaqué es improcedente agravio alguno, tratándose de lo previsto por lala revocación si se fracción II del artículo 129 de este código.amplía el recurso?

El artículo 129 del Código Fiscal de la Federación, único que compone la sección II del capítulo I, título V, se refiere a las reglas para impugnar las notificaciones de un actoAdministrativo, cuando se alegue que no fue notificado o se notificó ilegalmente. La

fracción II del artículo ordena cómo ha de interponerse el recurso cuando se

desconozca la notificación del acto, pero si fue notificado ilegalmente se recurrirá

dentro de los 45 días a partir del siguiente al que la autoridad lo haya dado a

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conocer, a fin de ampliar el recurso o impugnar el acto y su notificación, o sólo la notificación, señalando en forma clara y precisa por qué le causa agravio al recurrente; de no hacerlo así no procederá interponerlo, lo cual constituye la sexta causa de improcedencia legal.

7. Si son revocados los actos por la autoridad. Resulta obvia esta séptima

causa de improcedencia del recurso de revocación; cuando la autoridad

administrativa ha revocado el acto que origina la interposición del recurso, deja

también de existir el agravio que es consecuencia de aquél, por lo que el recurso

queda sin materia y se extingue la respectiva causa de procedencia.

8. Que hayan sido dictados por la autoridad administrativa en un procedimiento de resolución de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación, si dicho procedimiento se inició con posterioridad a la resolución que resuelve un recurso de revocación o después de la conclusión de un juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación (sic).

Esta octava y última causa de improcedencia del recurso de revocación se origina debido a que luego de resolver la autoridad un recurso de revocación, se inicie posteriormente un procedimiento de resolución de controversias para evitar la doble tributación, conforme al tratado que le es relativo, caso en el cual el interesado ya no podrá combatir los actos subsecuentes empleando el mismo recurso; tampoco podrá emplear la revocación contra actos administrativos después de concluir juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

9.2.3. Improcedencia del recurso de revocación contra actos para hacer efectivas fianzas que garantizan obligaciones fiscales a cargo de terceros

Esta disposición está contenida en el artículo 126 del Código Fiscal de la

Federación, y ordena en forma expresa y terminante que "el recurso de revocación

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no procederá contra actos que tenga por objeto hacer efectivas fianzas otorgadas en garantía de obligaciones fiscales a cargo de terceros".

El tercero no es parte en la relación tributaria, pero si contrajo obligación con el contribuyente afianzando el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, llegado el momento de hacer efectiva dicha fianza, no procede que interponga el recurso de revocación para combatir los actos de la autoridad relativos al cobro de la misma; cabe señalar que si el afianzador llega a liquidar la fianza por cuenta del afianzado podrá repetir contra éste, pero no puede impedir que la autoridad haga efectiva la fianza que otorgó.

9.2.4. Sobreseimiento del recurso de revocación

El sobreseimiento significa un

obstáculo legal que impide que la

autoridad decida sobre la

controversia, por lo cual lo desecha y

da por terminada la revisión

La palabra sobreseimiento proviene del latín supersedere, que significa cesar, desistir. En materia jurídica el sobreseimiento se produce cuando la autoridad administrativa o el órgano jurisdiccional resuelven declarar que existe un obstáculo jurídico o de hecho que impide la decisión sobre el fondo de la controversia, por lo cual se da por terminado el proceso con anterioridad al momento en que debía darse.

En materia fiscal la figura del sobreseimiento está prevista en el artículo 124-A del Código Fiscal de la Federación, el cual establece los casos de procedencia para declarar sobreseído el recurso por la autoridad; a continuación se estudia cuáles son esos casos, haciéndose un breve comentario para cada uno de ellos.

1. Cuando el promovente se desista expresamente de su recurso. Este primer

caso de procedencia del sobreseimiento es evidente; promover el recurso pero

desistirse luego de él se equipara a nunca haberlo promovido, por lo cual deja de existir

la causa productora del mismo y extingue anticipadamente

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su trámite. Nota que el recurso fue interpuesto por el recurrente, y quizá lo hizo en tiempo y forma y hasta con causa fundada y suficiente, pero habiéndose desistido del mismo es igual a nunca haberlo promovido; la consecuencia es darlo por concluido anticipadamente, quizá sin que la autoridad haya entrado siquiera al fondo del asunto.

2. Cuando durante el procedimiento en que se substancia el recurso administrativo, sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo 124 de este código. Esta segunda causa de sobreseimiento del recurso de revocación es múltiple; al presentarse durante el trámite de substanciación del recurso cualquiera de las ocho causas de improcedencia del mismo estudiadas en el anterior apartado, es motivo suficiente para declararlo sobreseído.

Se hace notar que en este caso el sobreseimiento del recurso se produce durante su trámite, por lo que a priori se presume que hubo causa justificada para promoverlo, es decir, efectivamente hubo afectación al interés jurídico del recurrente, lo cual le causó agravio, pero como durante la substanciación del mismo sobreviene cualquiera de las ocho causas de improcedencia, esto es motivo suficiente para que la autoridad revisora lo sobresea conforme a Derecho.

3. Cuando de las constancias en el expediente administrativo quede demostrado que no existe el acto o resolución impugnada. Esta otra causa de sobreseimiento del recurso de revocación fue también estudiada con anterioridad; el promovente considera que existe el acto administrativo que le afecta a su interés jurídico, y así lo argumenta y pretende justificarlo en su escrito de interposición.

Sin embargo, la autoridad revisora examina los hechos que pretende hacer valer el recurrente y concluye de todo ello su conclusión de que tal acto administrativo o resolución no existen, por lo cual tampoco se afecta su interés jurídico, procediendo en consecuencia a declararde inmediato el sobreseimiento del recurso.

Al tratar en el apartado 9.2.1 sobre la

procedencia del recurso de revocación, se hizo

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Si los efectos del acto impugnado cesan, procede el sobreseimiento del

recurso de revocación

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hincapié en el párrafo final de dicho apartado sobre la importancia de acreditar en forma indubitable la existencia de cuando menos una de las causas de procedencia del recurso de revocación, pues de otra manera sería desechado de plano por la autoridad revisora, manejándose de esa forma toda vez que no existía en ese momento el antecedente de la figura jurídica del sobreseimiento.

4. Cuando hayan cesado los efectos del acto o resolución impugnada. Ésta es la última causa de sobreseimiento del recurso de revocación; la norma previene que aun existiendo el acto o resolución que originó la promoción del recurso, si cesan sus efectos cesa también la causa de afectación al interés jurídico del recurrente, y eso es razón suficiente para declararlo sobreseído.

Observa que la ley no dice que se extinga el acto o resolución, sino que cesen sus efectos que dan lugar a ser impugnados; de esto se infiere que el acto jurídico o resolución pueden subsistir, pero si por cualquier causa cesa la afectación al recurrente, quien lo impugna queda sin materia el recurso equiparándose a la causal número 1 de las causas de improcedencia de la revocación, porque los actos o resoluciones de la autoridad no afectan al interés jurídico del promovente.