04-Independencia y Responsabilidad Judicial

8/6/2019 04-Independencia y Responsabilidad Judicial

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Sistemas Jud iciale s

Directores

Juan Enrique Vargas

Alberto Mart n Binder

Directora Periodst ica

Sylvia Schulein

Consejo Edi t or ial

Biebesheimer, Christ ina

Bielsa, Rafael

Blanco, Rafael

Cordovz, Carlos

Dakolias, Mara

Ellie, Florence

Fix Zamudio, Hctor

Fuentes, Alf redo

Gonzlez de Ass, Mara

Hammergren, Linn

Maier, Julio

Mora Mora, Luis Paulino

Moreno Ocampo, Luis

Psara, Luis

Pars, Hernando

Pea, Carlos

Prez Perdomo, Rogelio

Ramrez, Silvina

Riego, Crist in


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2002 - Ediciones del InstitutoMxico 1880 (1222)

Ciudad de Buenos Aires - Argentina

Tel.: 4381-5640

[email protected]

www.inecip.org/ediciones.htm

Impreso en:

Verlap S.A. Producciones Grficas

Cte. Spurr 653 - Avellaneda

Buenos Aires - Argentina

Impreso en Noviembre de 2002

Hecho el depsit o de ley

ISSN 1666-0048

Impreso en Argent ina

Se permite la reproduccin total o parcial con previa autorizacin y citando fuente.


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IndIce

dIrectores: Juan enrIque Vargas

alberto M. bInder

dIreccIn PerIodstIca: sylVIa schuleIn

coordInadoresde edIcIn: soledad PuJ

Pedro galIndo

correccIones: FrancIsco godInez

dIseo: PatrIcIa Peralta

ceJaMIguel claro 1460, ProVIdencIa, santIagode chIle,

tel/Fax: 274 2911/33, e MaIl: [email protected],

PgInaweb: www.ceJaMerIcas.org

InecIPtalcahuano 256, 1 PIso, cIudad autnoMade buenos aIres, argentIna,

tel/Fax: (00-54) 1143720570,

e-MaIl: [email protected] , PgInaweb: www.InecIP.org

[ Las opiniones vertidas en la revista son de responsabilidad de sus autores y no de las instituciones que la editan. ]

2edItorIal

2 teMa centralIndePendencIa JudIcIal4 usaId / IFes:Pautas para promover la independencia y la imparcialidad judiciales.4

Juan enrIque Vargas:

Independencia Judicial versus Control del Poder Judicial.4 ben FIrscheIn:Judicial Independence in the United States.4 Margaret PoPkIn:Esfuerzos para aumentar la independencia e imparcialidad judicialen Amrica Latina.

2entreVIstas4 red centroaMerIcanade Jueces, FIscalesy deFensores

2dossIer4 InIcIatIVasactualesParaMeJorarlaIndePendencIaJudIcIalen aMrIca

2contraPuntos4 luIs Psara: La agenda futura de la justicia en la regin - Observaciones posteriores aldebate.

2notas generales4 daVId bosco:Towarrd a civil law system in the United States? A glance at recent trends.4 carlos salas Montes: La Universidad como actor del proceso de Reforma Judicial.4 albane ProPhettey carlos Paz:Le droit indien et son traitement par letat guatemalteque:quand le politique prend le droit au galop

4 PatrIck PIerre louIs:Le systeme juridique hatien: entre ordre etatique et ordre coutumier

2ReseasbibliogRfcas

2notIcIas

2agenda

2docuMentos

2 conseJo edItorIalde sIsteMas JudIcIales

2 centrode estudIosde JustIcIadelas aMrIcas (ceJa)

2 InstItutode estudIos coMParadosen cIencIas Penalesy socIales (InecIP)

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4/1522 Sistemas Judiciales

El Centro de Estudios de Justicia de lasAmricas, con sus pocos aos de vida,es un importante ejemplo de lo que se puede hacer

para contribuir a la realizacin de una tarea de capi-

tal importancia para el sostenimiento del Estado

de Derecho en la regin. La tarea especfica para

lograr dicho cometido es presentar a la sociedad

continental proyectos, programas y actividades di-

rigidos a una necesaria reforma de los sistemas ju-

diciales. Pasando por alto, no por menos impor-

tante, la realizacin de conferencias, paneles, semi-

narios y encuentros sobre la materia, deseo recalcar

el enorme esfuerzo que representa la edicin y pu-

blicacin de una revista especializada, que intenta

ser ms que una simple aventura, un mecanismo

de relacionamiento y cooperacin en la singular ba-

talla que hoy el mundo, y concretamente nuestra

Amrica toda, debe librar por el fortalecimiento de

los regmenes republicanos y democrticos en el

nuevo siglo que se presenta tachonado de dudas,

incertidumbres y desigualdades lacerantes por unlado y, por otro, un insondable y complejo progre-

so tecnolgico, que puede ser utilizado tanto para

la bsqueda de mayor felicidad de los pueblos, como

para la destruccin de los valores de la civilizacin

occidental, basados en la libertad e igualdad de to-

dos los hombres y mujeres.

Con este panorama que se nos escapa de

las manos, es imperativo el fortalecimiento de las

instituciones. La prdida de la credibilidad en ellas

es quiz la causa principal de los grandes pecadospblicos que hoy debemos afrontar. El Estado, en

sus diversas manifestaciones, en su funcin de

gobernar ha perdido mucho terreno. Ha dejado de

preocuparse por la sociedad. La globalizacin, pro-

ducto principalmente de la tecnologa de avanzada,

ha dado gran prioridad al poder del dinero en

perjuicio del poder del ciudadano. El hombre es

hoy ms productor y consumidor que ciudadano,

y en la bsqueda afanosa del bienestar econmico a

cualquier precio se cae en la corrupcin. Cada da se

acenta ms la hostilidad hacia el Estado en bene-

ficio de las grandes corporaciones que amenazan

cada vez ms la genuina libertad del ser humano.

EDITORIAL

En esta lucha por revalorizar y revitalizar

las instituciones o, dicho de otro modo, por salvar

la institucionalidad del Estado democrtico ame-

nazado, conviene sealar que en ella el Poder Judi-

cial, o como algunos prefieren decirlo, la funcin

judicial del Estado, juega un rol trascendente. El

papel que le tiene reservado el Estado constitucio-

nal de Derecho es de la mayor relevancia: ser el in-

trprete ltimo de la Constitucin y de las leyes

Refirindonos ahora al tema central de este

cuarto nmero de la Revista Sistemas Judiciales,

har en este editorial unas breves reflexiones.

Es indudable que por las caractersticas pro-

pias de la funcin judicial (no electiva) en un rgi-

men democrtico, la primera condicin es la inde-

pendencia de la misma. La tarea de juzgar (el control

total de la jurisdiccin -imperium-del Estado), que le

es privativa, salvo excepciones muy contadas, es con-

sustancial con el principio de imparcialidad. En otraspalabras: se necesita de un Poder Judicial indepen-

diente para asegurar su imparcialidad.

Es uno de los grandes desafos de un Es-

tado moderno y eficiente. Cmo hacer para que el

Poder Judicial, la administracin de justicia, sea

imparcial. Del grado de imparcialidad nacer su

mayor o menor credibilidad.

Ahora bien, puede el Poder Judicial como

tal asegurar la imparcialidad de sus funcionarios?Cules son los requisitos necesarios para que es-

tos funcionarios sean independientes e imparcia-

les?. Si bien son funcionarios pblicos, los judicia-

les no estn en el mismo nivel que los de la admi-

nistracin de los otros poderes del Estado. Los

judiciales deben estar rodeados de mecanismos que

les permitan actuar con independencia.

En el Poder Judicial, en tanto poder juris-

diccional, no hay una jerarqua de mando que res-

petar. Los diversos niveles solo deben servir para

asegurar la independencia e imparcialidad a favor

de los justiciables. Cada peldao en la actividad


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judicial es independiente funcionalmente (juris-

diccionalmente); es lo que se denomina indepen-

dencia hacia dentro, que la considero muy impor-

tante desde que no respetarla crea mecanismos de

tinte corporativo que agravia frontalmente el prin-

cipio de imparcialidad. La otra acepcin de la inde-

pendencia, a la que se debe hacer referencia (la inde-

pendencia hacia fuera) es respecto de los otros po-

deres del Estado y de poderes fcticos que persis-

ten en influir en el rea de la justicia.

El tema no es nuevo ni fcil. Quiz uno de

los mayores escollos que debe salvar la democracia

sea cmo conseguir un Poder Judicial independien-

te. El primero de estos escollos es el sistema de

seleccin y eleccin de los magistrados judiciales.

El segundo y no menos importante es cmo des-

tituirlos en casos de mal desempeo en la funcin.

Un cargo legislativo o ejecutivo depende del n-

mero de votos que obtenga finalmente el candida-

to. Es cierto que en algunos lugares se ha probado,y actualmente existen pocos, la eleccin popular de

ciertos jueces. Los jueces en general necesitan para

su nombramiento y destitucin de procesos cuyas

caractersticas varan en el espacio y en el tiempo. Y

no siempre han dado resultados positivos.

Lo que s debe sealarse es que la funcin

judicial es ejercida por magistrados sometidos a un

proceso de seleccin (no de eleccin), por lo que

dicho proceso debe estar rodeado de garantas es-

peciales que aseguren la excelencia. En consecuen-cia, lo primero que debe buscarse es la capacitacin

de los mismos. Es necesario, por ende, crear polti-

cas institucionales serias y racionales respecto de la

debida formacin y permanente capacitacin. (Ver

Sistemas Judiciales Ao 1, N 1)

En un plano distinto, pero ligado a la capa-

citacin, al funcionario del sistema judicial le es esen-

cial desenvolverse con independencia, de tal modo a

asegurar al justiciable un buen servicio de justicia.

Ahora bien, la independencia que debe adornar al

juez, tiene que ir balanceada por un profundo senti-

do de responsabilidad, que indudablemente debe

nacer del grado de entereza moral para rendir cuenta

de sus actos al pueblo, a la opinin pblica, de quien

en realidad deviene el poder que ostenta. A mayor

independencia, mayor grado de responsabilidad. La

funcin judicial es excelsa, lastimosamente degrada-

da muchas veces por falta de aplicacin de correctas

polticas pblicas que permitan someter el accionar

judicial al examen pblico.

La falta de credibilidad de la administracin

de justicia, nace precisamente en la actualidad de la

falta de independencia funcional del magistrado

judicial, considerado no en su dimensin profun-

da de juzgador, de intrprete de las leyes y de su

imparcial diligencia en el dictado de sus resolucio-

nes, sino como un peldao en una estructura tc-

nica de aplicacin ciega del derecho positivo, con el

grave riesgo de corporativizar su funcionamiento y

desdibujar el alto contenido democrtico y social

que debe caracterizar al Poder Judicial.

En mi carcter de Vicepresidente del Con-

sejo Directivo del Centro, me resulta sumamente

grato presentar estas palabras introductorias a este

nuevo nmero de la revista, cuyo contenido llenar

las necesarias expectativas de quienes confan que, a

travs de un Poder Judicial independiente e impar-

cial se podr ayudar a la consolidacin de los reg-

menes democrticos en el continente.a

Federico Callizo Nicora

Vicepresidente Consejo Directivo

Centro de Estudios de Justicia

de las Amricas(



USAID

[ Preparado por la Fundacin Internacional paraSistemas Electorales, IFES, y la Agencia de los

Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID.*]

Introduccin

Lograr la independencia judicial con el propsito de asegurar la imparcialidad en lasdecisiones judiciales es una iniciativa compleja. Hay diferentes maneras por las cuales los pases-con o sin el apoyo de las agencias de cooperacin- han tratado de alcanzar esta meta. Mucho

depende de las costumbres locales, las expectativas y los arreglos institucionales.

El artculo que reproducimos a continuacin, comprende un captulo sustantivo de una

investigacin global sobre el tema -emprendida por la Agencia de los Estados Unidos para elDesarrollo Internacional (USAID) y la Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (IFES)-

de reciente publicacin. El captulo escogido se centra especficamente en el ltimo de losaspectos mencionados arriba. El propsito general del estudio es promover la comprensinde estos temas, reunir a expertos en el campo para abordar los problemas ms intransigentescon relacin a la promocin de la independencia judicial y ayudar al personal de USAID y a

otros donantes a disear e implementar programas efectivos.

La gua recoge el trabajo de colaboradores y expertos de 26 pases, que contestaron un cuestio-

nario comn. Las conclusiones extradas de los artculos presentados por estos expertos fueron exami-nadas en una serie de mesas redondas, y los resultados finales conforman el ncleo de la gua.

Pautas para promover

la Independencia y laImparcialidad Judiciales

Procedimientos y Arreglos Institucionales Clave

*Pautas para promover la independencia y la imparcialidad judicial, Serie de Publicaciones Tcnicas, Oficina de Democracia y Gobernabilidad, Departamentode Democracia, Conflicto y Asistencia Humanitaria, USAID, Washington DC, marzo de 2002, pp. 9-46. Reproduccin autorizada por los editores. Comentariosy preguntas dirigirse a: Michael Miklaucic, Director en Funciones, Equipo del Estado de Derecho, Office of Democracy and Governance, Bureau for Democracy,Conflict, and Humanitarian Assistance, U.S. Agency for International Development, [email protected]. El documento completo de este libro puede sersolicitado a USAID indicando su ttulo y nmero de identificacin (PN-ACM-009). Las copias sern gratuitas para los contratistas de USAID en el extranjero, lasorganizaciones patrocinadas por esta agencia, las universidades, centros de investigacin, oficinas gubernamentales y otras instituciones ubicadas en pasesen desarrollo. Los pedidos deben solicitarse al siguiente nmero de fax: (703) 351-4039. Attn: USAID Development Experience, Clearinghouse (DEC) o a la siguientedireccin de correo electrnico: [email protected] . Tambin se pueden obtener en el sitio web: http://www.usaid.gov/democracy

INDEPENDENCIA JUDICIAL



Tuvo un rol destacado en su elaboracin la Fundacin para el Debido Proceso Legal (DPLF), que

particip en la identificacin de expertos nacionales en Amrica Latina, coordin y actualiz las investiga-ciones regionales, y supervis y edit la edicin en espaol.

El presente captulo se divide en siete apartados. El primero reconoce la necesidad de crear apoyo paralas reformas dirigidas al aumento de la independencia judicial. Todos los programas apoyados por donantesdeben ser de propiedad local y deben contribuir a la voluntad y capacidad de las organizaciones locales para

sostener las reformas. La independencia judicial no es una excepcin. El texto subraya ese punto, a la vez quedetalla algunas conclusiones y estrategias relacionadas especficamente con la independencia judicial. Tambinse abordan de manera ms explcita las estrategias para contrarrestar la oposicin a las reformas.

Un segundo apartado describe los puntos clave en la organizacin y la estructura del Poder Judicial,que pueden hacerlo vulnerable a la interferencia, y las estrategias para reducir dicha vulnerabilidad.

Luego se aborda el rol del juez individual en la promocin de la independencia judicial. Aunquehay preguntas legtimas sobre la utilidad de la capacitacin sustantiva ausente de una iniciativa de reforma

ms amplia, las personas que respondieron los cuestionarios para la elaboracin de la gua en los paseshicieron nfasis en que los jueces que no son muy versados en la ley son particularmente vulnerables a laspresiones externas. A partir del estudio, emanaron varias sugerencias especficas relacionadas a la capaci-

dad y las actitudes de los jueces.

La importancia de la transparencia para la independencia judicial es un tema que se mantiene a lo

largo de toda la gua. Un apartado especfico sobre el tema subraya la naturaleza crtica del asunto y ofrecesugerencias especficas para aumentar la transparencia, en particular en las operaciones de los tribunales.

En la seccin siguiente, se analiza el rol crtico que las expectativas de las sociedades respecto de su PoderJudicial juegan en el fomento de la independencia, y la manera de incrementar el respeto por el Poder Judicialque se necesita para generar expectativas elevadas. Posteriormente, se describe con algn detalle el impacto de

dos temas en particular: la revisin constitucional y el cumplimiento de las decisiones judiciales por parte de lasagencias gubernamentales. Tambin se analiza por qu la independencia y la efectividad, frecuentementeconsideradas como dos temas totalmente separados, de hecho estn estrechamente relacionadas.

Un breve anlisis sobre la tensin entre independencia y responsabilidad (rendicin de cuentas), yalgunas ideas sobre dnde comenzar, extradas del estudio, ponen fin al extracto que hemos seleccionado.

Queremos agradecer a USAID y especialmente a la subdirectora de la Oficina de Democracia yGobernabilidad, Gail M. Lecce, quien coordin el proyecto de independencia judicial para esa oficina, fue

autora de algunas partes de este informe, edit los documentos tcnicos y los estudios de caso, y nos otorgcon entusiasmo la autorizacin para reproducir este captulo.



A. CREANDO APOYOPARA LAS REFORMAS

La oposicin es especialmente fuerte contra

las reformas dirigidas a la independencia judicial y laimparcialidad, precisamente porque hay tanto en jue-go. Un Poder Judicial imparcial reducir la influencia

ejercida por funcionarios gubernamentales, legisla-dores, partidos polticos y otras lites poderosas acos-tumbradas a operar al margen de la ley. La propia

jerarqua judicial puede perder cierto control en mu-chos pases en donde los jueces de los tribunalessuperiores poseen la capacidad de ejercer un control

indebido y arbitrario sobre los jueces de los tribuna-les inferiores. Finalmente, constituyen fuentes pro-

bables de oposicin a las reformas aquellas perso-nas que operan buscando su propia ventaja dentrodel sistema actual: jueces y empleados judiciales detodos los niveles que se benefician de la corrupcin

a pequea escala o que desconfan demasiado de losnuevos enfoques, y abogados que saben cmo ga-nar casos operando de acuerdo con las leyes actuales.

Para complicar ms la situacin, a veces las fuentesde oposicin sern abiertas y obvias, pero otras no.

Frecuentemente, hay un segundo factor enjuego. A veces los donantes asumen una visin com-partida y una profundidad de comprensin de las

reformas que simplemente no existen, o que exis-ten nicamente dentro de un crculo pequeo dereformadores locales. Algunas personas podran

oponerse a las reformas porque no entienden ple-namente los efectos que tendrn las mismas. Porejemplo, las reformas para asegurar el debido proce-

so en procesos criminales podran ser enfrentadaspor las personas que temen la escalada del crimen.

Los jueces podran oponerse a un rol ms indepen-diente de los fiscales por temor a una reduccin desu propio rol.

Los donantes frecuentemente se encuen-tran bajo presin para mostrar resultados tangi-bles con rapidez. Las leyes que incorporan refor-

mas en ocasiones pueden ser aprobadas rpida-mente. Sin embargo, las reformas pueden ser anu-ladas velozmente en el camino, o pueden paralizar-

se en la fase de implementacin, la cual casi siemprees prolongada, difcil, irregular, costosa y suele en-frentarse a consecuencias imprevistas, as como a la

oposicin rotunda. Cuando esto ocurre, los do-nantes suelen volverse escpticos respecto del pro-

ceso y la falta de voluntad poltica para apoyar las

reformas, o suelen confiar en estrategias ad hocparacrear apoyo.

Para sostener el proceso de reforma, es im-portante que los donantes y sus contrapartes localesincluyan conscientemente, desde el principio, com-

ponentes dirigidos a la educacin de los grupos afec-tados y del pblico, as como a la creacin de apoyoa las reformas. El tiempo y el esfuerzo necesarios

para hacer esto suele ser considerable, y casi siemprees subestimado.

A continuacin se presentan algunas suge-rencias especficas para crear apoyo de este tipo y para

contrarrestar la oposicin a la reforma:

Una visin convincente y compartida delas metas a largo plazo surgir con mayor facilidad a

partir de un anlisis participativo de los problemas.

La creacin de coaliciones es esencial y de-

bera incluir aliados internos y externos del PoderJudicial, tales como jueces, polticos, funcionariosdel Poder Ejecutivo, y miembros de asociaciones

profesionales, ONGs, grupos de incidencia, uni-versidades o escuelas de Derecho, polticos, gruposempresariales y medios de comunicacin.

Usualmente las ONGs ocuparn un lu-gar esencial en una coalicin de este tipo, represen-

tando intereses que pueden encontrar un consen-so alrededor de las reformas. An cuando la CorteSuprema o el ministerio de Justicia apoye las refor-

mas, puede surgir una oposicin que las institu-ciones oficiales no estn en posicin de enfrentar.

Como voceros del pblico, las ONGs pueden ju-gar un papel especial y eficaz.

Los esfuerzos deben ser estratgicos y

contnuos. En muchos casos, ello requerir de laidentificacin de una organizacin de la sociedad ci-

vil que cuente con un equipo de expertos dedicados

prcticamente tiempo completo al diseo y laimplementacin de una estrategia para apoyar refor-mas y para hacer frente a la oposicin. Las campaas

de reformas apoyadas nicamente por personas conempleos de tiempo completo en otras partes y contiempos limitados para dedicar a los esfuerzos de

reforma, por lo general no han sido adecuadas paramantener su impulso. Dadas las realidades econ-

I N D E P E N D E N C I A J U D I C I A L



P A U TA S P A R A P R O M O V E R L A I N D E P E N D E N C I A Y L A I M P A R C I A L I D A D J U D I C I A L E S / U S A I D

micas de muchos pases en desarrollo, esto podra

significar que los donantes deben incluir en sus pro-gramas un financiamiento adecuado para dotar adichas organizaciones de personal que incluya a res-

petados expertos locales, y para proveer asistenciatcnica para ayudar a desarrollar las capacidades de laorganizacin.

Los jueces son aliados naturales y esencia-les en la creacin de apoyo para la independencia

judicial. A la inversa, los jueces que no participanen los procesos o que se sienten atacados personal-mente por las campaas de reforma, pueden con-

vertirse en opositores efectivos. Habra que buscara los jueces de todos los niveles y hacerlos partici-

par en las iniciativas de reforma. Su sentido de pro-piedad y compromiso sern esenciales para unaimplementacin eficaz. Desde el principio se debeprestar atencin a su posible desconfianza con res-

pecto a los efectos de los cambios. Una vez com-prometidos, los jueces pueden mejorar el diseode los programas, ya que son ellos quienes entien-

den mejor cmo abordar los desafos a la imparcia-lidad. La formacin de asociaciones de jueces pue-de constituir un mecanismo eficaz para involucrar

a los jueces en el proceso. Aunque las asociacionestradicionales de jueces no se han centrado en lapromocin de la independencia judicial, muchos

de los grupos recin formados, tales como la Aso-ciacin de Jueces de Eslovaquia, cuentan con unamembresa dedicada que se ha mantenido a la van-

guardia de las reformas.

Es importante identificar aliados entre

los polticos. En ltima instancia, el apoyo polti-co es indispensable, y una estrategia eficaz crea-

r apoyo dentro de la estructura poltica a travsde alianzas, y tambin servir para presionarla.

Una estrategia en los medios de comunica-

cin es vital, aunque stos podran no ser un aliadonatural y no habra que subestimar los obstculos ala creacin de apoyo en estos medios. En muchos

pases, los medios de comunicacin masiva son con-trolados por lites poderosas que se oponen a lareforma judicial. Frecuentemente, los periodistas, al

igual que el pblico, desconocen cul es el rol delPoder Judicial y no saben cmo convertirlo en untema comerciable. No obstante, hay ejemplos de

iniciativas exitosas con los medios de comunicacin.Han habido seminarios que reunieron a jueces y pe-

riodistas en algunos pases y que han cambiado las

mentes de los reporteros con respecto a los benefi-cios de las reformas y, su vez, han persuadido a losjueces para que hagan accesible al pblico una mayor

informacin. Independientemente de si los mediosde comunicacin en general se dedican al tema, laestrategia de creacin de apoyo debera tratar de inte-

resar en el proceso por lo menos a un medio decomunicacin, para que el mismo identifique las re-formas como un tema clave, haga amplia publicidad

y exhorte a la transparencia.

Al no lograr el establecimiento de una alian-

za con los medios de comunicacin, la estrategiadebera contemplar otros mecanismos para movili-

zar a la opinin pblica. Los aliados de entre lasONGs posiblemente tendrn que asumir la res-ponsabilidad de estas iniciativas en forma directa.

Los sondeos de opinin y las encuestassectoriales de jueces, empresas y el pblico realiza-das, algunas veces de manera constante, por organi-

zaciones que gozan de credibilidad, pueden ser unaherramienta eficaz para recolectar informacin quepuede utilizarse como parte de la estrategia en los

medios de comunicacin, para los esfuerzos de in-formacin pblica directa de las ONGs, o para lapropia creacin de coaliciones.

Los funcionarios del Poder Ejecutivo pue-den ser aliados poderosos y, a veces, esenciales. El

apoyo del ministro de Finanzas puede ser crucialpara las reformas que tienen implicaciones presu-puestarias. El apoyo de fiscales y funcionarios encar-

gados del cumplimiento de la ley es esencial para lasreformas que afectan la justicia penal.

Las comisiones interinstitucionales del sec-tor judicial, que podran incluir a representantes demuchas de las organizaciones antes identificadas,

pueden constituir foros eficaces para la revisin dereformas, la creacin de apoyo y la coordinacin deiniciativas de reforma.

B. ENFRENTANDO LAINTERFERENCIA A TRAVS DELA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL

Existen procesos y arreglos institucionales

clave relacionados al Poder Judicial que se prestan ala interferencia con las decisiones de los jueces o que



las impiden. En esta Seccin se analizan seis de es-

tos procesos. El primero, abordado en la Subseccin1, es el proceso de nombramiento. Si este procesoest diseado de manera de facilitar el ejercicio de

influencias por parte de terceros externos, lo cualocurre en muchos pases, ser difcil superar ese de-fecto con correcciones que se realicen ms adelante

en el sistema. El problema es particularmente agu-do cuando los jueces tambin carecen de seguridadde permanencia, lo cual es tema de discusin en la

Subseccin 2. Esta Subseccin tambin trata del usode ascensos y acciones disciplinarias para interferircon la independencia, y de la dificultad de disear e

implementar sistemas apropiados basados en m-ritos. En la Subseccin 3 se analiza cmo la duracin

de los mandatos de los jueces puede afectar su capa-cidad para actuar con imparcialidad. En la Subseccin4 se analizan las maneras en que la organizacin y laadministracin de los tribunales pueden promover

o desalentar la independencia. En la Subseccin 5 elenfoque es la relacin entre el presupuesto del Poder

Judicial y la independencia judicial. Por ltimo, en la

Subseccin 6 se abordan los efectos sobre la inde-pendencia judicial que pueden ocasionar los aboga-dos en ejercicio.

1. Seleccin yNombramiento de Jueces

En muchos pases, los problemas con la inde-pendencia judicial empiezan en el momento de selec-

cin del juez. Frecuentemente, el proceso es politizadoo dominado por el Poder Ejecutivo, un partido ma-yoritario en la asamblea legislativa, o la jerarqua judi-

cial, y es diseado a manera de asegurar la disposicinde los jueces a ser influenciados por los responsables

de sus nombramientos, ya sean formales o informa-les. Muchas veces es esencial, por lo tanto, reformar elproceso de nombramiento como paso necesario en elfortalecimiento de la independencia judicial.

a) Procesos Comunes de Seleccin

Los pases que se rigen por common lawy lospases que se rigen por derecho civil tradicional-mente han observado diferentes prcticas de selec-

cin. En los pases regidos por common law, los jue-ces de los tribunales inferiores usualmente son se-leccionados entre abogados experimentados en ejer-

cicio para el desempeo de cargos judiciales espec-ficos. Ellos pueden ser nombrados por alguna com-

binacin de accin ejecutiva y legislativa, o bien, lo

que es menos frecuente, pueden ser electos. Losjueces de los tribunales superiores son selecciona-dos tanto entre abogados en ejercicio como entre

jueces de tribunales inferiores, pero, en ambos ca-sos, la seleccin se realiza por nombramiento oeleccin por separado, y no por ascenso.

Los pases regidos por derecho civil tradi-cionalmente han empleado un sistema de carrera

judicial. Egresados recientes de la facultad de De-recho son sometidos a un proceso de seleccin pormritos. Por lo general, se les solicita someterse a

un examen, pero el proceso tambin podra incluiruna revisin de su educacin, su capacitacin adi-

cional y su experiencia prctica. Al igual que en elcaso de los dems funcionarios pblicos, los juecesingresan en los niveles ms bajos y son ascendidosa medida que adquieren experiencia.

Sin embargo, hay muchas divergencias espe-cficas en los pases con respecto a estos dos mode-

los. Por ejemplo, en Francia, el 20% de los jueces(generalmente en los niveles ms altos) son seleccio-nados entre abogados experimentados y profesores

de Derecho. En Espaa tambin es comn seleccio-nar a los jueces entre la abogaca privada. Muchas delas ex colonias de Espaa en Amrica Latina adopta-

ron ideas de otros sistemas en los inicios de su desa-rrollo y no observaron las tradiciones clsicas de de-recho civil para la seleccin de jueces.

Frecuentemente se utilizan diferentes proce-dimientos para seleccionar a los jueces para los tribu-

nales inferiores y superiores (cortes de constitucio-nalidad y cortes supremas). La seleccin en los niveles

ms altos podra realizarse por nombramiento legis-lativo o ejecutivo, mientras que en los niveles inferio-res se ingresa mediante el sistema tradicional de ex-menes. Estas diferencias, por lo general, se conside-

ran apropiadas. Dado que los tribunales superioresejercen ciertas funciones polticas, resulta razonableconsiderar criterios adems de mritos objetivos

tales como liderazgo, capacidad de gobierno, filosofajudicial e ideologa poltica siempre y cuando hayarepresentacin de una diversidad de valores.

b) Tendencias Regionales

Antes de las reformas recientes, el procesode seleccin de los jueces en Amrica Latina general-





mente no era transparente, era controlado abierta-

mente por los partidos polticos y otorgaba relativa-mente escaso nfasis al mrito. En la mayora depases de la regin, los jueces de la Corte Suprema

eran seleccionados por el Poder Ejecutivo o Legisla-tivo (el que, por lo general, era dominado por elpartido del presidente) por perodos cortos que prc-

ticamente coincidan con los perodos presidencia-les.Los jueces de los tribunales inferiores, en cam-bio, eran nombrados por la propia Corte Suprema,

o tambin por el Poder Ejecutivo y/o Legislativo.Los jueces eran removidos y sustituidos por razo-nes polticas, muchas veces en bloque, cuando cam-

biaba el gobierno.

Debido a la estructura jerrquica de los po-deres judiciales en Amrica Latina, acentuada por elpapel que juega la Corte Suprema en la seleccin delos jueces de los tribunales inferiores, el mejoramien-

to del mecanismo para la seleccin de la Corte Su-prema se ha considerado esencial para el xito de losesfuerzos por mejorar la independencia judicial. An

cuando muchos de los expertos de la regin queparticiparon en el proceso de investigacin seguanincluyendo procedimientos no transparentes de se-

leccin y nombramiento como una barrera a la inde-pendencia judicial, en aos recientes ha habido me-joras marcadas en estos procedimientos en muchos

pases latinoamericanos. En varios de ellos han adop-tado reformas constitucionales que amplan la parti-cipacin en el proceso y aumentan la transparencia

del mismo, a travs de Consejos de la Judicatura uotros mecanismos. Los nombramientos por lo ge-neral se hacen por perodos ms prolongados, algu-

nas veces son vitalicios, o son programados porperodos que no coinciden con las elecciones presi-

denciales. Tambin han ocurrido cambios en el pro-ceso de seleccin de los jueces de los tribunales infe-riores, al establecer o modificar las leyes de la carrerajudicial para proveer sistemas ms transparentes y

basados en mritos. Actualmente, en muchos pa-ses los candidatos son seleccionados o revisados porun Comit o por un Consejo de la Judicatura. En

algunos casos, el impacto de estas reformas ha sidorelativamente rpido y dramtico.

La principal fuente de interferencia con elPoder Judicial en Europa Oriental, Eurasia, fricay partes de Asia ha provenido del Poder Ejecutivo.

En Europa Oriental y en la ex Unin Sovitica, losConsejos de la Judicatura empezaron a surgir en

los aos noventa como parte de las reformas in-

cluidas en las nuevas constituciones y en la legisla-cin posterior. Los candidatos en dichos pases ac-tualmente suelen ser nominados por un Consejo

Supremo de la Judicatura y, luego, son nombradospor el presidente o el ministro de Justicia. A pesarde estas reformas iniciales, el proceso an es critica-

do en muchos pases por estar excesivamentepolitizado, por carecer de transparencia y por estarcontrolado por el Poder Ejecutivo. Varios pases

han instituido reformas ms extensas a lo largo delos ltimos aos, entre los cuales Hungra ha sidoel ms exitoso. Los solicitantes para puestos judi-

ciales en Hungra, a excepcin del presidente de laCorte Suprema, son evaluados por los presidentes

de los Tribunales Regionales. El presidente de laCorte Suprema es nominado por el presidente delpas y, luego, es electo por las dos terceras partes del

voto del Parlamento.

En los pases de frica regidos por commonlaw, el presidente por lo general nombra a los jueces

de los tribunales superiores sobre la base de reco-mendaciones de una Comisin de la Judicatura.En algunos pases (por ejemplo, en Zambia), los

candidatos deben ser confirmados por una mayo-ra calificada de una o ambas cmaras de la Legisla-tura. Sin embargo, la aprobacin del Poder Legisla-

tivo muchas veces no acta como un contrapeso ala dominacin ejercida por el Poder Ejecutivo por-que las legislaturas suelen ser controladas por el

presidente. Adicionalmente, en algunos pases lasComisiones de la Judicatura son integradas nica-mente por personas designadas por el presidente

(incluyendo a los jueces de alto nivel). Como con-secuencia de estos procesos de seleccin, la tenden-

cia de los jueces en los pases africanos regidos porcommon lawha sido de favorecer al Poder Ejecutivo.Contrasta con lo anterior el procedimiento enUganda. La Comisin de la Judicatura de Uganda,

creada en 1995, incluye a representantes de la CorteSuprema, abogados seleccionados por la SociedadLegal de Uganda, el comisionado de Servicio P-

blico, el Procurador General de la Nacin y perso-nas laicas seleccionadas por el presidente. Aparen-temente esta diversidad es la clave del xito.

c) Consejos de la Judicatura

En muchos pases, los Consejos o las Comi-siones de la Judicatura fueron establecidas para



mejorar el proceso de seleccin judicial.1 Aunque los Con-

sejos de la Judicatura existen tanto en pases regidos porderecho civil como en pases regidos porcommon law, stosson una caracterstica particularmente prominente de las

culturas legales con tradicin de derecho civil. El papelespecfico que juegan los Consejos de la Judicatura vara deun pas a otro. En muchos, va ms all del proceso de

seleccin; en otros, podra no incluirlo. No obstante, envista de que los Consejos de la Judicatura frecuentementeson participantes importantes en la seleccin judicial, y que

han sido adoptados como parte de las reformas al proce-so de seleccin en muchos pases, incluimos un anlisis desu rol, desarrollo y operaciones en esta Seccin.

En el contexto de la tradicin del Cdigo

Civil, los Consejos de la Judicatura nacieron en Fran-cia. Como lo describe ms detalladamente el profe-sor Louis Aucoin en su artculo sobre Francia, en laSeccin III, la organizacin del Poder Judicial fue

afectada profundamente por la desconfianza gene-rada por la alianza ofensiva del Poder Judicial con elmonarca y la Asamblea Legislativa en los tiempos

previos a la revolucin. Despus de la RevolucinFrancesa, el Poder Judicial no fue establecido comoun poder separado, sino ms bien como parte del

Poder Ejecutivo, a fin de mantener la separacin entrelas funciones judiciales y legislativas. El Poder Judi-cial formaba parte del ministerio de Justicia, que ju-

gaba un papel administrativo y de supervisin.

Con el tiempo, surgi la insatisfaccin en

Francia respecto de la influencia del Poder Ejecuti-vo sobre el Poder Judicial. Para abordar esta in-quietud, en 1883 se form un Consejo Superior de

la Magistratura (Conseil Suprieur de la Magistrature)para desempear tareas de supervisin del Poder

Judicial y para asegurar algn nivel de independen-cia. Originalmente, el Consejo estaba integrado slopor jueces nombrados por el presidente, y su nicatarea era adoptar medidas disciplinarias. En 1946

tambin se le asign al Consejo un papel impor-tante en el nombramiento de jueces, y la autoridadpara designar a los miembros del Consejo fue divi-

dida entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento. Enese momento, el Consejo estaba integrado por elpresidente, el ministro de Justicia, jueces, miem-

bros designados del Parlamento y miembros de la

profesin legal. Con el paso de los aos, tanto el

poder de nombramiento de los miembros comola composicin del Consejo han cambiado varias

veces, y el papel que juega se ha expandido gradual-

mente para extender la distancia entre el Poder Ju-dicial y el Poder Ejecutivo.

Algunos otros pases de Europa Occidentalsiguieron su ejemplo estableciendo Consejos de Su-pervisin para tratar de garantizar la independencia

judicial. Muchas ex colonias europeas han hecho lomismo, an en pases en donde el Poder Judicial nohaba sido establecido como parte del Poder Ejecuti-

vo. En muchos pases de Amrica Latina y EuropaCentral y Oriental, esta tendencia ha sido relativamen-

te reciente, como parte de los procesos generales dereforma diseados para aumentar la independenciajudicial y para mejorar las operaciones judiciales.2

Aunque la proteccin de la independencia ju-dicial es una meta comn para la mayora de Consejosde la Judicatura, los problemas especficos para los cua-

les los consejos estn diseados muchas veces son muydiferentes. En muchos pases, el problema es la domi-nacin del Poder Judicial por parte del Poder Ejecutivo,

el Poder Legislativo y los partidos polticos. En otros,se considera que la Corte Suprema tiene un controlexcesivo sobre los jueces de los tribunales inferiores.

En algunos pases la preocupacin es sobre todo lacantidad de tiempo que los jueces invierten en asuntosadministrativos, y su aspiracin es lograr una mayor

eficacia y eficiencia de los tribunales al trasladar la fun-cin administrativa a otro organismo.

Dadas las diferencias en los objetivos espec-ficos, as como en los contextos en los que se estn

llevando a cabo los cambios, los Consejos de la Ju-dicatura difieren enormemente respecto de tres va-riables bsicas: (1) el rol del consejo; (2) la composi-cin del consejo; y (3) la manera en que son nom-

brados los miembros del consejo.

Algunos Consejos de la Judicatura se encar-

gan de la supervisin, o aun asumen la responsabili-dad principal de la gama completa de temas relaciona-dos al Poder Judicial, incluyendo la administracin

del sistema judicial. Otros se centran principalmente

1 En pases regidos por derecho civil, estos organismos suelen denominarse Consejos de la Judicatura, Consejos de la Magistratura o Consejos Superiores de laMagistratura. En pases regidos porcommon law, generalmente se les denomina Comisiones de Servicio Judicial. Este documento se refiere a todos como Consejosde la Judicatura o Consejos, por razones de simplicidad. Es importante notar, sin embargo, que estos organismos no siempre desempean funciones equivalentes.2 Ver el artculo de Margaret Popkin sobre Amrica Latina y el artculo de Edwin Rekosh sobre Europa Oriental y Eurasia, en la Seccin III del documentocompleto de esta Gua, disponible en www.usaid.gov/democracy.





en el nombramiento, la evaluacin, la capacitacin y/

o la disciplina de los jueces, y no se encargan de la ad -ministracin. Algunos consejos se dedican a la selec-cin de jueces de un slo nivel: el superior o el infe-

rior. Otros participan en la seleccin de todos los jue-ces, aunque el papel que desempean puede diferircon respecto a los tribunales superiores o inferiores.

Los miembros de los Consejos de la Judica-tura muchas veces incluyen a representantes de dife-

rentes instituciones, a fin de constituir un contrape-so eficaz a la influencia externa sobre el Poder Judi-cial, o para reducir el control de la Corte Suprema

sobre el resto del Poder Judicial. El propio PoderJudicial frecuentemente tiene uno o ms represen-

tantes. En algunos casos, los jueces se han converti-do en los actores dominantes de los consejos. Mu-chas veces el Poder Ejecutivo tiene sus propios miem-bros. En algunos pases incluye a representantes de

la Asamblea Legislativa, abogados en ejercicio y a lasfacultades de Derecho.

El poder para designar a los miembros delconsejo muchas veces es compartido, incremen-tndose adicionalmente los controles que forman

parte del sistema. En muchos casos, participan porlo menos el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.En algunos pases, los organismos profesionales

(colegios de abogados y facultades de Derecho) nom-bran a sus propios miembros para integrar el conse-jo. (Cabe notar que en Amrica Latina es mucho

menos prominente el rol del Poder Ejecutivo en losConsejos de la Judicatura. En general, los pases de

Amrica Latina no siguieron el modelo francs de

supervisin estrecha del Poder Ejecutivo sobre elPoder Judicial. Por lo tanto, los Consejos de la Judi-

catura en dicha regin se estn desarrollando bajocircunstancias de alguna manera diferentes que enotras partes del mundo).

Se registran grandes variaciones entre lospases en trminos de la composicin de los Conse-jos de la Judicatura y el papel que desempean los

mismos, y aparentemente no se ha establecido clara-mente qu es lo que funciona mejor. El contexto decada pas determina el arreglo ptimo, o lo que ser

polticamente viable en un momento dado. De he-cho, muchos pases, entre estos Francia, han cam-biado sus arreglos peridicamente en busca de me-

jores soluciones o a medida que se modifican lascircunstancias polticas. El Anexo I del artculo de

Margaret Popkin sobre Amrica Latina muestra al-

gunas de las diferentes composiciones y responsabi-lidades en esa regin.

Aunque en la mayora de los pases la creacindel Consejo de la Judicatura constituy un paso haciaadelante en la independencia judicial, rara vez los pases

han estado completamente satisfechos con sus conse-jos y, a veces, los problemas han sido graves. El profe-sor Di Federico observa en su artculo sobre Italia en la

Seccin III que la preponderancia de jueces en el conse-jo de dicho pas y la manera en que stos son nombra-dos, ha tenido como resultado un proceso de evalua-

cin y ascenso que otorga escaso nfasis a la calidad deltrabajo de los jueces, lo que tiene como resultado la

distorsin de incentivos. En Venezuela, el consejo es-taba altamente politizado desde el principio y dio lugara lo que los venezolanos denominaron tribus lega-les, esto es, grupos de abogados y jueces pertenecien-

tes a la misma faccin o al mismo partido, de los cualescada uno tena un miembro en el consejo para garanti-zar su representacin en la judicatura. Finalmente, el

consejo venezolano fue abolido. En otros casos, laexistencia del consejo ha encubierto la politizacin o ladominacin por parte de los poderes Ejecutivo y Le-

gislativo o de la Corte Suprema en lo referente a losnombramientos en los tribunales.

d) Cul es el Proceso de Seleccinque Funciona Mejor?

No hubo consenso sobre el proceso de se-leccin que funciona mejor. Simplemente hay de-masiadas variantes, cuyo xito est influenciado por

la historia, la cultura y el contexto poltico de lospases y por el problema inmediato que se est abor-

dando. Lo que funciona en un lugar podra no fun-cionar en otro. Reconociendo esto, el mejor enfoquede la ayuda brindada a los pases para reformar suproceso de seleccin judicial es ayudar a quienes se

dedican a las reformas a entender, analizar y exami-nar las posibilidades a travs de la variedad de meca-nismos disponibles: viajes de estudio fuera del pas,

expertos tcnicos invitados al pas, talleres conduci-dos por grupos de la sociedad civil, etc.

Aunque no hay una respuesta correcta a lapregunta sobre el proceso de seleccin judicial msapropiado, hay algunos principios para orientar di-

cho proceso:



(1) Transparencia. Todos los expertos

consultados para este estudio coincidieron en quela medida ms importante a ser adoptada para lareforma de un proceso de seleccin judicial es la

creacin de transparencia en cada etapa posible. Lassiguientes son algunas maneras de lograr esto:

anunciar ampliamente las vacantes judiciales; dar a conocer los nombres de candidatos,

sus antecedentes, el proceso de seleccin y los crite-

rios de seleccin; invitar al comentario pblico sobre la

idoneidad de los candidatos; y

dividir la responsabilidad del proceso en-tre dos organismos separados, uno que propone

candidatos y otro que los designa. (Para ser eficaces,los organismos deben ser verdaderamente indepen-dientes entre s y se les debe dar importancia a lasrecomendaciones del organismo nominador, como

cuando, por ejemplo, tres o menos candidatos sonnominados para cada cargo y la autoridad encargadade los nombramientos se limita a seleccionar de en-

tre estos candidatos).

(2) Composicin de los Consejos de

la Judicatura.Los Consejos de la Judicatura pue-den ser eficaces al introducir actores adicionales en el

proceso y al diluir as la influencia de cualquier enti-

dad poltica. Muchas veces existe un gran esfuerzopor lograr la composicin correcta del consejo a finde alcanzar este objetivo. El consenso de nuestros

expertos estuvo en que la transparencia del procesoutilizado por el consejo es ms importante que sucomposicin. No obstante, hubo un acuerdo gene-

ral sobre algunas maneras de mejorar las operacio-nes de los miembros de los Consejos de Judicatura:

La participacin del pblico en general enel consejo, en particular abogados y profesores deDerecho, puede ayudar (a) a salvaguardar la trans-

parencia, (b) a reducir el riesgo de control por partedel Ejecutivo, los partidos polticos o la Corte Su-prema, y (c) a mejorar la calidad de la seleccin de

candidatos.

La inclusin de jueces de nivel inferior, jun-

to con jueces de alto nivel, puede reducir la influencia

excesiva por parte del liderazgo judicial, que muchas

veces se inclina por preservar el status quo.3

El hecho de permitir que los representan-

tes, en especial de los jueces, abogados y otrosmiembros del pblico, sean seleccionados por elsector al cual representan, aumenta la probabilidad

de una mayor responsabilidad ante su grupo y laautonoma respecto de los dems actores. En granparte de Europa y Amrica Latina ste es el proceso

que se sigue. En frica angloparlante ocurre lo con-trario: la mayora de miembros del consejo sonnombrados por el presidente.

No hubo un consenso sobre si los miem-

bros del Poder Legislativo deben ser incluidos enel consejo. Muchos pases de Europa Occidental,Central y Oriental de hecho incluyen a miembrosdel Poder Legislativo en sus consejos, mientras

que esto ocurre slo en unos cuantos pases deAmrica Latina.

(3) La seleccin por mritos. Aunquelos mritos deberan ser un elemento significativoen la seleccin de jueces a todo nivel, en los sistemas

de derecho civil el trmino se suele considerar comoaplicable al proceso de seleccin de ingreso o de losjueces de nivel inferior mediante su evaluacin con-

tra criterios especficos, muchas veces por medio deun examen. ste es un enfoque comn en pasesregidos por derecho civil.4

El uso de un proceso ms objetivo y pormritos puede ser un paso importante hacia ade-

lante cuando se compara con procesos polticos opersonales tradicionales. Sin embargo, hay poco

consenso sobre cmo poner a prueba las cualida-des relevantes para que los jueces sean justos e im-parciales. La mayora de exmenes de admisin seconcentran en comprobar la inteligencia y el conoci-

miento de la ley. Han habido muchas iniciativaspara desarrollar pruebas respecto de otras caracte-rsticas, tales como la integridad profesional, la dis-

posicin a trabajar arduamente y la toma de deci-siones deliberantes, pero no ha habido acuerdosobre su nivel de xito.

3 Sin embargo, ver los comentarios de Guiseppe Di Federico sobre el problema del dominio excesivo por parte de los jueces de tribunales inferiores, en su artculosobre Italia, en la Seccin III, op. cit. nota 2.4 En los Estados Unidos, la seleccin por mritos usualmente no significa nada ms que la seleccin por recomendaciones de una comisin de base amplia.





Algunos pases han desarrollado un proce-so de etapas mltiples con un componente de ca-

pacitacin. En Chile, como parte de las reformasde 1994, una campaa de reclutamiento anima a

los abogados a solicitar puestos vacantes5

. Los can-didatos son evaluados segn su formacin y se-gn pruebas sobre sus conocimientos, capacida-des y aptitud psicolgica y, posteriormente, son

entrevistados. Los seleccionados asisten a un cursode seis meses en la academia judicial, y los gradua-dos luego tienen preferencia sobre los competido-

res externos en caso de vacantes.

El proceso en Chile, que fue realizado con

una transparencia sin precedentes, parece haber pro-

ducido resultados positivos. Se han presentadobuenos candidatos y los seleccionados parecen ser

objetivamente los mejor calificados. Adems, lospropios jueces afirman sentirse ms independientespor el hecho de haber sido seleccionados por sus

mritos y no por amistades o contactos. La desven-taja evidente del proceso adoptado por Chile es sucosto. Pocos poderes judiciales disponen de los re-

cursos para proveer capacitacin a largo plazo a soli-citantes que, en ltima instancia, podran no ser se-leccionados como jueces.

Independientemente de los detalles especfi-cos del proceso por mritos adoptado, la transparen-

cia es considerada, de nuevo, como un factor crucial.

(4) Diversidad.Aun cuando la diversi-dad rara vez es tomada en consideracin en la selec-cin judicial, muchos expertos coinciden en que esimportante. Un Poder Judicial que refleja la diver-

sidad de su pas tiene mayores probabilidades de

cosechar la confianza pblica, lo que es importantepara la credibilidad de un Poder Judicial.

2. Seguridad de Permanencia

La seguridad de permanencia significa queun juez no puede ser separado de su cargo durantela duracin de su mandato, excepto por buenas

razones (por ejemplo, violacin tica, ineptitud) deconformidad con medidas formales con garantasdel debido proceso. La seguridad de permanencia

es bsica para la independencia judicial. Es univer-

salmente aceptado que cuando los jueces puedenser destituidos con facilidad o arbitrariedad, son

mucho ms vulnerables a presiones internas o ex-ternas en su consideracin de los casos.

En Francia, la seguridad de permanencia(inamovabilit), introducida en el siglo diecinueve, tam-bin incluye la proteccin contra los traslados, o aun

contra los ascensos, sin consentimiento, un conceptoparticularmente relevante para los pases que se rigen porel cdigo civil con judicaturas de carrera. El modelo fran-

cs fue introducido posteriormente (aunque no fue ob-servado rigurosamente) en Amrica Latina, y, en los aosnoventa, en pases de Europa Central y Oriental.

a) Evaluacin de Desempeo, Ascen-sos, y Procedimientos Disciplinarios

Los procesos apropiados de ascenso y dis-ciplinarios que existen no slo en los libros sino

que se cumplen en la prctica, son los mecanismosprimordiales a travs de los cuales se protege laseguridad de permanencia. Muchas de las lecciones

bsicas aplicables al nombramiento de jueces tam-bin se aplican al ascenso y la disciplina:

De nuevo, la transparencia es el factor msimportante. Los criterios para las decisiones debe-ran ser publicados. Las oportunidades de ascenso

deberan ser anunciadas y los jueces deberan podercompetir en un proceso transparente.

Para reducir la posibilidad de abusos, tan-to las decisiones respecto de los ascensos como lasrelacionadas con la disciplina deberan basarse en

criterios lo ms objetivos posible. (Sin embargo, el

establecimiento de criterios objetivos es sumamen-te difcil, tal como se analiza ms adelante.)

Si los Poderes Ejecutivo y/o Legislativoestn involucrados en el proceso, su influencia no

debera ser excesiva.

Habra que solicitar comentarios del p-

blico y de abogados y profesores de Derecho.

Aun cuando ste todava no se utiliza co-

mnmente, el proceso de dos etapas puede aumen-

5 Ver en este mismo nmero el artculo de Margaret Popkin sobre Amrica Latina.



tar la transparencia y el uso de criterios objetivos.

Una autoridad evala el desempeo, mientras queotra toma las decisiones finales con relacin al ascen-so o la disciplina.

Evaluacin de Desempeo y Ascen-

sos.Los procedimientos de evaluacin de desem-

peo que son inadecuados o que no se siguen en laprctica pueden resultar en influencias internas oexternas indebidas que afectan las decisiones de as-

censo. Aunque en general se coincide en que unproceso justo de evaluacin es un elemento im-portante para proteger la independencia judicial, es

muy difcil establecer criterios apropiados de ascen-sos. Prcticamente no hay un consenso sobre la

manera de evaluar, y mucho menos de sopesar, losfactores relevantes antigedad en el servicio, efi-ciencia, calidad de toma de decisiones y comporta-miento judicial.

Un cierto nivel de eficiencia siempre es exi-gido de los tribunales, y se vuelve an ms impor-

tante en la medida que las judicaturas experimen-tan un incremento dramtico en el nmero de ca-sos. Por lo tanto, frecuentemente se usan y se jus-

tifican los indicadores cuantitativos, pero stos de-beran ser considerados detenidamente. Por ejem-plo, el nmero de casos decididos durante un pe-

rodo de tiempo determinado en ocasiones puedeser engaoso y puede promover un desempeodeficiente, tal como el abandono de los casos dif-

ciles, una mayor atencin a la rapidez ms que a lajusticia, la falsificacin de registros y la manipula-cin de estadsticas. El nmero de decisiones re-

vertidas en la apelacin o en segunda instancia pue-de constituir un indicador valioso, pero su utilidad

puede variar dependiendo de las circunstancias, ta-les como el acceso a las leyes y las decisiones de lostribunales de apelacin. Los sistemas de informa-cin ms sofisticados pueden superar algunos de

estos problemas, y los sistemas automatizadospermiten la generacin de datos (por ejemplo, elpromedio de tiempo para la disposicin de una

gama de casos), lo que frecuentemente es ms til.

Los indicadores cualitativos tambin son

necesarios en los procesos de evaluacin, pero abren

la puerta para que los de rango superior en la jerar-

qua judicial y que son responsables de evaluacio-nes, ejerzan influencia sobre los jueces inferiores.Esto es especialmente cierto cuando los que eva-

lan tambin tienen el poder de otorgar ascensos ode imponer disciplina.

Debido a los problemas mencionados, al-gunos reformadores favorecen la abolicin de lasevaluaciones. Sin embargo, tal como ocurri en Ita-

lia, el hecho de dejar de evaluar el desempeo o deotorgar ascensos por mrito crea el riesgo de sacri-ficar estndares profesionales en nombre de la in-

dependencia judicial.6 El desarrollo de. evaluacio-nes de desempeo en consulta con los jueces a ser

evaluados podra ayudar a mitigar algunos de losproblemas inherentes.

Procedimientos Disciplinarios. Cuan-

do los procedimientos disciplinarios funcionan co-rrectamente, estos protegen la integridad del Poder

Judicial y su independencia. Sin embargo, las me-

didas disciplinarias pueden aplicarse por razonespolticas o para castigar a los jueces independientesque toman decisiones contrarias a las opiniones de

sus superiores. En vez de ello, las diferenciassustantivas que deberan resolverse mediante laapelacin de casos a un tribunal superior pueden

conformar la base de las acciones disciplinarias. Suelesuceder que simplemente no se siguen los proce-sos disciplinarios en la destitucin de jueces.

Un procedimiento disciplinario bien estruc-turado reduce la vulnerabilidad a los abusos que

perjudican la independencia judicial. A los juecessujetos a disciplina se les debera otorgar proteccio-

nes de debido proceso. Las sanciones deberan serproporcionales a la infraccin. Los jueces deberanser destituidos nicamente por incapacidad oficial opor mala conducta, seria y claramente especificada,

por ejemplo, en la ley o en el juramento de su cargo.

La entidad que tiene la autoridad de disciplina

debera estar estructurada de tal manera que se exclu-yan las influencias indebidas. Algunos expertos reco-miendan que la misma incluya una representacin

considerable por parte del propio Poder Judicial.7


6 Ver el artculo de Guiseppe Di Federico sobre Italia, en la Seccin III, op. cit. nota 2.7 Ver, por ejemplo, Estatuto Universal del Juez (Universal Charter of the Judge), Art.11, adoptado el 17 de noviembre de 1999 por el Consejo General dela Asociacin Internacional de Jueces.




Otros recomiendan un organismo independiente,

adems del Poder Judicial, tal como una oficina delProcurador de los Derechos Humanos. Los juecesretirados y otros de integridad comprobada frecuen-

temente constituyen buenos miembros.8

Los orga-nismos disciplinarios que regularmente publican elnmero y las bases de las denuncias recibidas y su

disposicin, como lo hacen muchas organizacionesde los Estados Unidos, aumentan la transparenciadel proceso.

Los participantes en este estudio advierten quehabr que ejercer cierta cautela cuando los pases em-

prenden por primera vez una ofensiva contra la malaconducta judicial. Frecuentemente se ha sancionado a

los jueces por incumplir con nuevos cdigos ticoscuando no los conocan lo suficiente ni estaban familia-rizados con la manera de aplicarlos. Los cdigos debenser dados a conocer y analizados ampliamente antes de

ser utilizados para disciplinar a los jueces.

Los miembros del pblico deberan poder

presentar denuncias contra los jueces por mala con-ducta oficial. Sin embargo, habr que tomar medi-das de proteccin contra litigantes disconformes

que utilizan el proceso para acosar a los jueces quedecidieron en su contra. El mtodo principal paralograr esto consiste en excluir las denuncias relacio-

nadas con los mritos de las decisiones. Las orga-nizaciones de conducta judicial que operan en dife-rentes estados de los Estados Unidos ofrecen bue-

nos ejemplos de mecanismos eficaces para las de-nuncias de ciudadanos, muchos de los cuales in-corporan a representantes pblicos en el proceso.

b) Temas Adicionales Relacionados

a la Seguridad de Permanencia

Aunque la mayora de los problemas rela-cionados a la permanencia en el cargo son comunes

para una variedad de sistemas y circunstancias, hayalgunos temas que surgen bajo contextos ms es-pecficos y que vale la pena notar:

En algunos pases es costumbre que elPoder Judicial cambia en su totalidad cuando cam-

bia el presidente del pas, aun cuando los tribuna-les inferiores pueden tener un sistema de carrera

con protecciones declaradas contra la destitucin.

En estos casos, los problemas relacionados a laseguridad de permanencia usualmente forman par-te de problemas sistmicos ms amplios que per-

miten la dominacin por parte del Poder Ejecuti-vo o la politizacin del Poder Judicial.

En varios pases, en especial en frica an-gloparlante, el presidente est autorizado para em-plear jueces por perodos temporales, a fin de su-

perar atrasos severos o cuando alguna accin talcomo las elecciones exige que un gran nmero decasos sea despachado rpidamente. Sin embargo,

la prctica ha sido utilizada por los presidentes dealgunos pases para controlar las judicaturas, en vista

de que estos jueces se desempean por el perodoque el presidente dispone. Las Directrices de LatimerHouse, adoptadas por jueces y abogados de 20pases de la Comunidad Britnica de Naciones, re-

comiendan que las personas designadas temporal-mente tambin estn sujetas a medidas apropia-das para proveer seguridad de permanencia.

En varios pases de Europa Central yOriental, los jueces inician su servicio con un pero-

do de prueba (generalmente de tres a cinco aos), yslo si su nombramiento es confirmado obtienenla permanencia vitalicia. Aunque es razonable un

perodo de prueba, hace que los jueces se vuelvanvulnerables a personas que pueden influenciarlosen el proceso de confirmacin. Para incluir la pro-

teccin para jueces sujetos a prueba, el proceso deconfirmacin debera ser transparente y basarse enmritos. Adicionalmente, el perodo de prueba

debera ser lo ms corto posible y a los jueces que seencuentran a prueba no se les deberan asignar ca-

sos controversiales.

3. Perodos de Permanencia

El perodo de permanencia de un juez estestrechamente relacionado al tema de la seguridadde permanencia. Cuando los jueces se acercan al

final de su perodo de permanencia en el cargoson ms vulnerables a la influencia de personasque podran afectar sus perspectivas de empleo.

Adicionalmente, los jueces que estn consideran-do un cambio de empleo podran formarse sus

8 Ver marco de la Comisin Internacional de Juristas (International Commissions of Jurists Framework), en el anexo A de esta Gua, op. cit. nota 2.



opiniones de manera correspondiente, aun en au-

sencia de una presin externa manifiesta.

Hay dos enfoques generales relacionados a

los perodos judiciales: la permanencia vitalicia y losperodos fijos. En el Reino Unido, Canad y en elsistema federal de los Estados Unidos, la perma-

nencia de los jueces en el cargo es vitalicia, a menosque se les destituya con causa. Lo mismo se aplica enFrancia y la mayora de Europa Occidental, en tanto

en Europa Central y Oriental la permanencia vitaliciase est volviendo cada vez ms el estndar. (Algu-nos sistemas judiciales contemplan la permanencia

vitalicia, pero con un retiro obligado, por ejem-plo, a los 60 o 70 aos de edad.) Los perodos fijos

son comunes en otros pases, y en muchos tribuna-les estatales y locales en los Estados Unidos.

Tal como ocurre con los procesos de selec-

cin, los factores que favorecen los perodos fijos ovitalicios podran ser diferentes para tribunales su-periores e inferiores. Aunque actualmente la mayo-

ra de pases europeos y latinoamericanos contem-pla la permanencia vitalicia (por lo menos en la ley)para los jueces de sus tribunales inferiores, muchas

veces se ha optado por continuar los perodos fijospara los jueces de los tribunales supremos y consti-tucionales. Esto se debe entender en el contexto del

modelo del cdigo civil francs. Al aceptar restriccio-nes histricas dejando que los jueces en Francia sien-ten jurisprudencia, el Poder Judicial originalmente

no tena autoridad para revisar la constitucionalidadde las leyes o las leyes del Poder Ejecutivo. Esta res-triccin se relaj con el paso de los aos, y se crearon

los tribunales constitucionales especiales en Franciapara ejercer estos poderes. Sin embargo, el proceso

de revisin an se continu considerando como denaturaleza cuasi-legislativa y poltica. Se estim queun perodo fijo (junto a la confirmacin legislativadel tribunal) mejoraba la probabilidad de que el tri-

bunal inspirara la confianza de una amplia franja delespectro poltico y se mantuviera en contacto conlos valores cambiantes.9

A fin de aumentar la independencia judicial,los perodos deben ser suficientemente largos como

para reducir la vulnerabilidad de los jueces. El he-cho de si la solucin est en la permanencia vitalicia

o en los perodos fijos suele depender de los orge-

nes histricos y culturales de cada Poder Judicial.No estamos favoreciendo una opcin especficasobre las dems. Los perodos fijos podran pre-

sentar problemas en cuanto a la proteccin de losjueces de las influencias indebidas, lo que deberaser reconocido y tomado en consideracin. Sin em-

bargo, la permanencia vitalicia tambin puede tenersus problemas, incluyendo lo que se percibe comosu disminucin de la responsabilidad judicial.

Hay varios ejemplos que ilustran lo quepodra considerarse como un perodo suficiente-

mente largo. En Guatemala, una revisin realizadapor un Relator Especial de las Naciones Unidas

sobre la Independencia de Jueces y Abogados con-cluy que los perodos de cinco aos de la CorteSuprema de Guatemala eran excesivamente brevescomo para brindar la seguridad de permanencia

requerida y recomend que stos fueran aumenta-dos a diez aos. Los perodos de diez y doce aosson comunes en Europa Occidental y Central.

Hay tres argumentos que suelen presentar-se en contra de la prolongacin de la permanencia

de los jueces: (1) los perodos ms breves son nece-sarios para eliminar a los jueces que no cumplencon los estndares; (2) los perodos ms breves

son necesarios para garantizar que el Poder Judicialrefleje la voluntad del pueblo; y (3) los perodoslargos o vitalicios protegen a los jueces que se han

dejado meter en el bolsillo.

En general, estos temas se pueden tratar

mediante el establecimiento de otras proteccionescoherentes con la independencia judicial. El pro-

blema de los jueces que no cumplen con losestndares puede abordarse mediante procesos deseleccin ms rigurosos, perodos de prueba parajueces de nuevo ingreso y procedimientos para des-

tituir a los jueces que no cumplen con ciertosestndares claramente articulados. Aun las judica-turas con permanencia vitalicia cambian con el paso

del tiempo, como resultado de los retiros y de nue-vos ingresos, manteniendo as cierta vigencia res-pecto a las normas sociales en evolucin. Con rela-

cin al tercer argumento, la experiencia ha demos-trado que la propensin a la vulnerabilidad de los

9 Linn Hammergren, The Judicional Career in Latin America: An Overview of Theory and Experience (Banco Mundial, junio de1999), trabajo sin publicar,disponible en IFES en copia electrnica o impresa.





jueces ante influencias indebidas es mayor en los

perodos cortos que en los largos. Sin embargo,cuando los tribunales han sido politizados o cuan-do estn sujetos a la dominacin por parte del

Poder Ejecutivo, podra ser recomendable consi-derar la elaboracin de un paquete de reformas mscompleto que incluya cambios en el proceso de se-

leccin, en vez de contemplar slo los cambios encuanto a la permanencia.

Hay dos problemas relacionados al man-dato que vale la pena notar:

Los perodos fijos frecuentemente son es-tablecidos a manera que coincidan con la eleccin del

presidente y la Asamblea Legislativa. En dichos ca-sos, el problema relacionado a los perodos sueleformar parte de un conjunto mayor de temas es-tructurales, entre stos, el proceso de seleccin, cuya

intencin es permitir que el Poder Ejecutivo y/o lospartidos polticos conserven su influencia sobre elPoder Judicial. La prolongacin de los perodos ju-

diciales puede ayudar a abordar este problema, yaque los presidentes casi siempre tienen mandatosrelativamente breves. El escalonamiento de los pe-

rodos puede ayudar adicionalmente a despolitizarel proceso. El Salvador, por ejemplo, estableci pe-rodos escalonados de nueve aos para su Corte

Suprema, como parte de las reformas introducidasdurante las negociaciones de paz.

Cuando los perodos fijos son renovables(o cuando los nombramientos permanentes estnsujetos a revisin y renovacin peridica), los jueces

podran sentirse obligados, durante su primer pe-rodo, a no ofender a aquellas personas que pueden

influenciar la renovacin de su nombramiento.

4. Estructura del Poder Judicial

Tal como se observ en la introduccin de lagua, nos interesa principalmente la independenciadel Poder Judicial desde la perspectiva de la capaci-

dad de los jueces para tomar decisiones con impar-cialidad, no as la independencia estructural de la ins-titucin respecto a los dems poderes del gobierno.

Sin embargo, como tambin se mencion, la rela-cin estructural entre el Poder Judicial y el resto delgobierno inevitablemente hace que los jueces sean

ms o menos vulnerables a la interferencia.

Al igual que en el caso de todos los dems

temas institucionales relacionados al Poder Judi-cial, no existe un enfoque aceptado universalmen-te. Los dos modelos bsicos son los siguientes:

Un Poder Judicial que sea dependiente deun departamento del Poder Ejecutivo, usualmen-

te el ministerio de Justicia, para funciones admi-nistrativas y presupuestarias; y

Un Poder Judicial que sea un poder sepa-rado del gobierno y que posea el mismo grado deautogobierno y control presupuestario sobre sus

operaciones, como ocurre con el Poder Ejecutivo ysus operaciones.

Sin embargo, hay muchas variaciones en es-tos modelos y muchos pases han intentado dife-rentes enfoques en diferentes momentos. Estados

Unidos sigue el segundo modelo, al igual que algu-nos pases de Europa Occidental y muchos pasesde Amrica Latina. El primer modelo ha sido el

dominante en Europa, inclusive en el Reino Unido.

Aunque los poderes judiciales de Europa

han alcanzado niveles altos de toma de decisionesindependientes bajo el primer modelo, la tendenciaen todo el mundo -inclusive en Europa ha sido

que los pases trasladen del Poder Ejecutivo, en for-ma total o parcial, la responsabilidad relacionada alpresupuesto y la administracin judicial. Las respon-

sabilidades administrativas han sido conferidas yasea a un Consejo de la Judicatura, al propio Poder

Judicial o, lo que constituye otro giro, a un consejo

dentro del Poder Judicial. Tanto Italia como Espa-a han trasladado poderes administrativos sustan-

ciales desde los ministerios de Justicia hacia los Con-sejos de la Judicatura, y Francia est considerando lasmismas reformas. Entre los pases regidos porcommon law, los jueces del Reino Unido y Canad han

ido adquiriendo un apoyo creciente para una mayorindependencia institucional con respecto a los po-deres Ejecutivo y Legislativo.

La responsabilidad de la administracin delPoder Judicial se desarroll en forma similar en los

Estados Unidos. Hasta 1939, los tribunales fede-rales se encontraban bajo la responsabilidad admi-nistrativa del Poder Ejecutivo primero del De-

partamento de Estado, luego Hacienda, Interior yJusticia. No fue sino hasta principios del siglo XX



que el Poder Ejecutivo hizo un poco ms que pa-

garle a los jueces y al personal y proporcionar mo-biliario y salas para los tribunales. A medida queaumentaron las dimensiones y la complejidad de

las operaciones judiciales, los jueces y otras perso-nas argumentaron que la seguridad de los salariosy la permanencia ya no eran suficientes para mante-

ner la independencia del Poder Judicial y, adems,que el Departamento de Justicia era un adminis-trador indiferente. Aunque el Departamento de

Justicia usualmente tomaba decisiones en consul-ta con los funcionarios judiciales, tena el poder yen algunos casos lo ejerci de negar apoyo finan-

ciero, como represalia por decisiones contrarias alos intereses del Poder Ejecutivo.

En respuesta a estas inquietudes, el Con-greso cre la Oficina Administrativa de los Tribu-nales de los Estados Unidos, supervisada por la

Conferencia Judicial, que actualmente incluye a re-presentantes de todos los niveles del Poder Judi-cial federal. Bajo este arreglo, el Poder Judicial fede-

ral maneja sus propios fondos y operaciones. Tam-bin desarrolla su propia solicitud de presupuesto,la que es presentada a la Oficina de Administracin

y Presupuesto (OMB, por sus siglas en ingls). Porley, esta oficina debe incluir, sin cambios, el presu-puesto propuesto del Poder Judicial en la propues-

ta de presupuesto del presidente ante el Congreso,aunque a la OMB se le permite comentarlo.

Aunque hay ejemplos claros de decisionesjudiciales independientes bajo la administracin delPoder Ejecutivo, la tendencia de alejamiento de este

modelo demuestra la preocupacin de que el po-der sobre el presupuesto y la administracin de los

tribunales, especialmente cuando ste est asocia-do con el control del Poder Ejecutivo sobre nom-bramientos, ascensos y disciplina, permite la in-fluencia indebida por parte del Poder Ejecutivo.

Esta preocupacin puede ser particularmente agu-da en pases con una historia de dominacin delPoder Ejecutivo sobre el Poder Judicial, como es el

caso de los ex Estados comunistas. Adicionalmente,la relacin entre el Poder Judicial y los otros pode-res puede influenciar la percepcin del pblico y las

expectativas con respecto a su independencia. Porejemplo, la Constitucin de Kenia es una de laspocas en frica angloparlante que no establece cla-

ramente al Poder Judicial como poder separado. Elcolaborador keniano de este estudio hizo nfasis

en que esta situacin ha contribuido a la percepcin

de que el Poder Judicial es un mero apndice delPoder Ejecutivo.

Aunque la asignacin de la responsabili-dad administrativa y presupuestaria al Poder Judi-cial crea un marco que promueve la independencia

sustantiva, de ninguna manera es suficiente. Pue-den surgir problemas cuando la autoridad admi-nistrativa es trasladada, sin desarrollar primero o

simultneamente, el inters y la capacidad de loslderes judiciales para cumplir eficazmente con susmayores responsabilidades, considerando las ne-

cesidades de los tribunales inferiores y superiores.Por ejemplo, la falta de una administracin profe-

sional de los tribunales en la regin vasca en Espa-a tuvo como resultado que la administracin setrasladara nuevamente al ministerio de Justicia. Alo largo de la Comunidad Britnica de Naciones, la

responsabilidad administrativa para los tribunalestradicionalmente ha recado en el presidente de laCorte Suprema y en los funcionarios judiciales de

ms alto nivel. En donde el presidente de la CorteSuprema ha sido independiente, la responsabili-dad de la administracin ha tendido a fortalecer

esta independencia. En ausencia de un liderazgode este tipo, se percibe que ste ha sido irrelevante.

a) Presupuesto Adecuado

Por lo general, es difcil establecer un vnculo

causal directo entre un presupuesto judicial adecuadoy la independencia judicial, pero hay vnculos indirec-tos sustanciales. La severa escasez de financiamiento

casi siempre tiene un impacto en el Poder Judicialconsiderndose que afecta su independencia. Los po-

deres judiciales con recursos insuficientes usualmenteno pueden ofrecer los salarios, las prestaciones y laspensiones necesarias para atraer y conservar a candida-tos calificados y, en algunos casos, reducir la probabi-

lidad de corrupcin. Los jueces en dichos poderesjudiciales frecuentemente carecen de acceso a materia-les legales bsicos leyes, fallos de tribunales superio-

res, y comentarios necesarios para tomar decisionescoherentes y bien fundamentadas. Tambin podrancarecer de mtodos adecuados para registrar correcta-

mente los procedimientos orales, socavando el pro-ceso de apelacin y la transparencia y responsabilidad(rendicin de cuentas). Los presupuestos limitados

tienen como resultado condiciones laborales fsicasinadecuadas que minan el respeto por el Poder Judi-





cial, tanto en el propio juez como en el pblico, y que

pueden inhibir la capacidad del Poder Judicial paraofrecer la seguridad necesaria para detener la intimida-cin. La capacidad y actitud de los jueces, la seguridad

de los jueces, y la actitud del pblico en general hacia elPoder Judicial todos ellos dependiendo en alto gra-do de un presupuesto suficiente se perciben como

elementos esenciales para la creacin de la indepen-dencia judicial, tal como se describe ms detallada-mente ms adelante.

El vnculo entre el presupuesto del PoderJudicial y la independencia es ms directo cuando

entidades externas al Poder Judicial complemen-tan un presupuesto insuficiente. En varios pases,

gobiernos locales y aun empresas satisfacen necesi-dades y ofrecen beneficios a los jueces tales comoespacios para oficinas, descuentos para la educa-cin de sus hijos, transporte y vivienda. A cambio,

estos benefactores esperan, como mnimo, una con-sideracin favorable de sus casos.

La asignacin del presupuesto dentro delPoder Judicial tambin puede representar un proble-ma, al igual que las dimensiones absolutas. La inde-

pendencia de los jueces de los tribunales inferiorescon respecto a sus superiores es comprometida cuan-do la distribucin de recursos dentro del Poder Judi-

cial es arbitraria, carece de transparencia o es utilizadapara castigar a los tribunales inferiores que no siguenlas instrucciones de sus superiores. Los jueces que

presiden frecuentemente son los que administran losbeneficios extras conferidos por las autoridades loca-les o las empresas, lo que intensifica la dependencia de

los jueces de los presidentes de sus tribunales.

Asumiendo que un presupuesto adecuadoes un ingrediente esencial de la independencia judi-cial, qu es lo adecuado? De nuevo, no hay unareceta simple para establecer esto. Lo adecuado vara

de un pas a otro, y se basa, entre otras cosas, en losrecursos disponibles para el gobierno, la etapa dedesarrollo del sistema legal, el nmero de habitan-

tes, el nmero de jueces per cpita y las unidades deorganizacin que se encuentran incluidas en el pre-supuesto del Poder Judicial (jueces, Consejo de la

Judicatura, fiscales, polica, defensores pblicos, tri-bunales militares, tribunales laborales, tribunaleselectorales), y en la medida en que los tribunales son

utilizados o en que seran utilizados si se les consi-derara justos y eficaces.

Debido a todas estas variables, las compara-

ciones entre pases son prcticamente imposibles.Sin embargo, algunos ejemplos pueden ofrecer unaimagen aproximada de las realidades actuales. En

Filipinas, un poco ms del 1% del presupuesto esasignado al Poder Judicial. En Pakistn, esta cifraequivale al 0,02% del presupuesto nacional y al 0,08%

de los presupuestos provinciales. Rumania asignal Poder Judicial el 1,73% de su presupuesto totalpara 2000. En Costa Rica, la Constitucin exige al

gobierno asignar el 6% de su presupuesto total alPoder Judicial; sin embargo, el presupuesto judicialincluye a la polica judicial, los fiscales y otros servi-

cios. Cuando se eliminan estos elementos, la cifrapara los jueces y los tribunales se acerca al 1,5%. En

la mayor parte de frica angloparlante, los gobier-nos dedican menos del 1% de sus presupuestos alos tribunales.

Los poderes judiciales en varios pases, comoen Costa Rica, obtienen porcentajes del presupues-to nacional, establecidos por mandato constitucio-

nal. Este modelo presenta algunas caractersticaspositivas: intenta proteger el presupuesto judicialde la intervencin poltica; tiene un valor educativo

al sugerir cul es el apoyo adecuado para el PoderJudicial; y puede ofrecer un nivel de previsibilidad.Sin embargo, este modelo tambin suscita algunas

preocupaciones. Primero, aunque dichos porcenta-jes sean exigidos por ley, algunos pases simplemen-te no los acatan, en ocasiones mediante la manipula-

cin. A menos que el porcentaje est cimentado ple-namente en las realidades presupuestarias del pas yque cuente con el apoyo total de los legisladores

responsables del presupuesto, puede ser slo sim-blico. Segundo, una vez que se establece un mni-

mo, se convierte rpidamente en un mximo; mu-chas veces es difcil aumentar el monto cuando esjustificado. Tercero, los porcentajes fijos de hechopueden socavar la transparencia, eficiencia y un pro-

ceso consultivo con los tribunales inferiores porqueel Poder Judicial ya no necesita justificar ante la Le-gislatura qu hace con los fondos o cmo los gasta.

Si el presupuesto de un Poder Judicial esinadecuado para satisfacer sus necesidades, los fon-

dos generados por el mismo pueden constituir unaalternativa para aumentar dichos recursos. EstadosUnidos ofrece un ejemplo de esta prctica. Los tri-

bunales en los Estados Unidos en una poca care-can de suficiente financiamiento proveniente de los



gobiernos estatales y locales. Enfrentando la resis-

tencia popular a un creciente apoyo directo para elPoder Judicial, los tribunales, con la aprobacin delPoder Legislativo, en vez de ello instituyeron las ta-

rifas de usuarios. Las medidas potenciales para ge-nerar fondos adicionales en el Poder Judicial inclu-yen las siguientes: aumentar honorarios de archivo;

permitir que los intereses por depsitos de los tri-bunales se acumulen para el Poder Judicial; permitirque las adjudicaciones de los costos de los tribuna-

les sean para el Poder Judicial; y permitir que lasmultas impuestas por el tribunal formen parte desu presupuesto. Sin embargo, todas estas prcticas

son contro-versiales, y la ltima puede generar pro-blemas de conflictos de intereses.

Es muy comn escuchar quejas por lo in-adecuado del presupuesto del Poder Judicial, lo queen muchos casos es verdad. No obstante, las quejas

respecto a la necesidad de mayores recursos requie-ren anlisis. Los presupuestos incrementados nosiempre han tenido como resultado un mayor ren-

dimiento o una mayor independencia. Puede haberuna variedad de razones para ello. Es importanteque los donantes y sus contrapartes locales analicen

cuidadosamente el presupuesto de los tribunales yla manera en que ste es utilizado, as como las ope-raciones del tribunal en general, antes de abogar por

el aumento de recursos. Frecuentemente, los exper-tos financieros pblicos locales pueden emprenderun anlisis de este tipo.

Un problema comn es la asignacin defi-ciente de recursos dentro del Poder Judicial, en vez

o adems de una falta general de recursos. Los tri-bunales superiores muchas veces tienen instalacio-

nes fsicas lujosas, salarios elevados, abundancia depersonal y presupuestos de viaje generosos, mien-tras que los tribunales inferiores carecen de papel ylpices. En dichas circunstancias, podra ser inade-

cuado apoyar presupuestos mayores hasta que lasasignaciones sean justificables.

Muchas veces la institucin y sus recursos noson bien administrados. Podra resultar sumamentetil ayudar al Poder Judicial a desarrollar su capacidad

administrativa. Un elemento importante consiste enayudar al Poder Judicial a aprender a planificar susoperaciones para un perodo de tiempo razonable,

as como determinar sus necesidades financieras ydesarrollar presupuestos responsables. La capacidad

del Poder Judicial para presentar sus necesidades fi-

nancieras de una manera profesional y exhaustiva au-menta la probabilidad de adquirir los recursos necesa-rios. El concepto de permitir que un administrador

profesional asuma algunas funciones a

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04-Independencia y Responsabilidad Judicial