08 - Análisis intervención estatal

8/14/2019 08 - Anlisis intervencin estatal

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MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANLISIS DE LAINTERVENCIN ESTATAL EN EL SECTOR TRANSPORTE

Ignacio Echevarra y Konrad StudnicJci-Gizbert

COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA (CEPAL)

R E S U M E N

Existen tres elementos principales que deben tomarse en cuentaen un anlisis del comportamiento de los agentes relacionadoscon el transporte} i) los mercados de trfico^ ii) las indus-trias relacionadas con el transporte y iii) las intervencionesdel Estado en lo que se refiere a la demanda de transporte y alcomportamiento del sector. Se enfatiza especialemnte la inter-vencin estatal, tanto la directa en la regulacin del mercadoy la provisin de subsidios, infraestructura y servicios, como

la indirecta, a travs de acciones que afectan al mercado deinsumos, tales como las que influyen en la importacin de- equipoy en los costos y disponibilidad de capital.

La metodologa expuesta intenta establecer un marco de referenciapara investigaciones empricas que sirvan de base para la iden-tificacin y evaluacin de las diversas opciones de medidas depoltica de transporte.

1. Introduccin

El objetivo de esta contribucin es presentar un marco de refe-

rencia que permita analizar el comportamiento del sector trans-porte, con especial referencia a la intervencin gubernamental.Representa tambin el primer paso en un estudio de medidas depoltica de transporte orientado a la identificacin y desarrollode opciones y recomendaciones respecto de esas medidas.

En el desarrollo del presente marco analtico se consideraron lossiguientes objetivos:

a) El marco de referencia deberla disearse de tal maneraque fuese posible usar diversas informaciones cuantitativas ycualitativas;

b) Deberla ser lo suficientemente general para hacer posiblecomparaciones internacionales e intertemporals, yc) En vista del objetivo general del estudio, que es servir


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empresas de transporte. Por lo tanto, los tres principales ele-mentos de interaccin en el anlisis son:

a) Los objetivos, mtodos y arreglos institucionalesasociados con la intervencin del Estado;

b) Los mercados de transporte, yc) Las empresas de transporte.

2. Intervencin del Estado,

El sector transporte es afectado no slo por las medidas de poli-tica gubernamentales dirigidas explcitamente al sector sinotambin por aquellas medidas, acciones y programas dirigidos a lasolucin de problemas en otros sectores y por medidas macroeco-nmicas. De tal modo, un anlisis realista de los efectos de laintervencin del Estado debe incluir tanto las acciones dirigidasespecficamente al transporte como las acciones dirigidas a otros

sectores de la economa.La forma principal que toman las acciones directas del Estado,desde el punto de vista del transport, son:

a) >0 La provisin de infraestructura y cobros por su uso;

La operacin de empresas de transporte por el Estado;

c) Pagos de dficit y subsidios de las empresas estatales;d) La regulacin del mercado a travs del control de entrada

en la profesin, precios, etc., y

e) La regulacin operacional y de seguridad.Las principales formas que puede tomar la intervencin indirectadel Estado son:

a) Polticas de impuestos internos;

b)Polticas crediticias;

Polticas de comercio exterior, tales como derechos deimportacin, tasas de cambio y disponibilidad de moneda extran-jera, y

Polticas de desarrollo regional y promocin de "sectoresproductivos'!: particulares.

medidas de poltica afectan los costos para las empresasequipo Importado, repuestos y materiales, y de los crditos

adems del retorno esperado de las inversiones. Inciden asimismoloa mercados de transporte a travs de polticas recrionales

dirigidas al desarrollo de una parte de un pas, como por ejemplo


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jando el reemplazo de trigo importado por produccin nacionalafecta la distancia de transporte y la direccin de los flujos detrfico.

Para propsitos de descripcin y anlisis de las medidas de poli-tica gubernamentales, se puede considerar el siguiente esquema:

1 Porqu, qu, cuando? | Objetivos, metas y tiempo |

1 Cmo? 1 Medios de aplicacin: legislacin |i direccin, asignacin de recursos j

| Quin? 1 Asignacin de responsabilidades j j para la ejecucin de medidas de |1 1 poltica y programas I

1 Qu se esta haciendo, | Aplicacin de medidas de poltica |1 o qu se ha hecho? j y programas 1

Qu se ha alcanzado, | Resultados planeados e imprevistos;!o qu sucedi? j efectos directos e indirectos j

Es claro que la investigacin de las medidas de poltica guberna-mentales deberla incluir tambin elementos histricos, que sonimportantes por las siguientes razones:

a) La cronologa de las acciones gubernamentales es esencialpara trazar los cambios en el tiempo y, por lo tanto, para inves-tigar los efectos de tales cambios, y

b) La relevancia de los objetivos de las medidas puedecambiar con el tiempo, empero los cambios en la relevancia deobjetivos pasados respecto de la situacin actual no siempre sereflejan en cambios inmediatos de legislacin, tributacin, regla-mentacin, etc.

3. Demanda y mercados de transporte

La comprensin de la demanda y de los cambios en el patrn deella es fundamental para el anlisis del comportamiento y de lasnecesidades de desarrollo de la capacidad futura del sectortransporte. La estructura y las condiciones del mercado sontambin los factores claves que influencian las actividades deltransporte. kLas condiciones del mercado afectan el desarrollo y el comporta-miento de las empresas de transporte en la forma siguiente:


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h> raa caractersticas de tos productos y los volmenesesperados de trafico influencian la adquisicin de equipo espe-chuzado y por lo tanto la especializaron dentro del sectortransporte;

c) La distribucin geogrfica de los puntos de origen y des-tino determina la distribucin de la distancia de transporte yla subsecuente especializaron en servicios de larga y cortadistancia;

d) Considerando el tiempo requerido para ajustar la capaci-dad a las condiciones de la demanda, los cambios en sta afectanla utilizacin de equipos y el factor de carga y por lo tantolos costos efectivos de transporte, asi como la rentabilidad delas operaciones, lo cual influencia las decisiones de inversinconsiguientes, y

e) Las condiciones de competencia, que son especificas paracada mercado, afectan las polticas de precios y servicios.

Para propsitos de anlisis emprico, los mercados de transporteo de trafico deben desagregarse sobre la base de las caracters-ticas geogrficas fy del trafico Por lo tanto, las principalestareas analticas en la investigacin de los mercados de trans-porte son:

a) Identificacin y anlisis de los principales flujos detrafico o de los mercados especficos de transporte;

b) Anlisis de las necesidades de cada tipo especifico deusuario;

c) Anlisis de los costos de transporte a los usuarios,segn grupos de usuarios;

d) Anlisis ,de La disponibilidad de servicios y de loscostos de transporte en regiones especificas, y en particular delpeso excesivo de esos costos en aquellas regiones en que lasdistancias, geografa y distribucin de poblacin imponen restric-ciones especiales, y

e> Previsin de la demanda de transporte, por mercados prin-cipales , con miras a proporcionar una evaluacin de las necesi-dades futuras de transporte.

Existen varios enfoques posibles para la investigacin de losmercados de transporte y la previsin de la demanda. Desde elpunto de vista de un estudio aplicado, las ventajas tericas yla elegancia de los modelos formales es de menor importancia auelas consideraciones practicas relacionadas a la factlbllld&d veconoma de lograr resultados relevantes. En esta rea la dispo-nibilidad de informacin es el problema clave. Puesto aue laobtencin de informacin consistente es difcil y costosa elsistema analtico adoptado debe ser flexible y capaz de usar


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informacin de diferentes fuente con caractersticas distintarespecto de su precisin, alcance, definiciones, etc.

Las dificultades de investigacin de los mercados de transportese complican aun mas debido a la existencia de un gran nmero

de mercados o flujos de trfico potenciales. A pesar de que enla prctica la cantidad de mercados de trfico existentes repre-senta una pequea proporcin de los flujos potenciales (entrminos tcnicos, el porcentaje de casillas no vacias en lasmatrices de origen y destino tiende a ser'muy reducido), lastareas de anlisis y computacin son aun muy grandes. Una manerade manejar este problema es especificar, sobre la base de infor-macin anterior, algunos 30 a 40 mercados de trfico que podranrepresentar una muestra razonable de las condiciones existentes.

4. Empresas de transporte

El sector transporte es altamente heterogneo: consiste de unnmero de oferentes -empresas de transporte- que tienen diferen-tes caractersticas tecnolgicas, econmicas y de organizacin.Tal amplitud de diferencias en las caractersticas y recursos delas empresas de transporte se refleja en diferencias en sus reac-ciones ante los cambios en el mercado, las acciones del Gobiernoy las oportunidades tecnolgicas. Por lo tanto, para analizar laoferta de transporte es necesario desagregar el sector en gruposms homogneos.

Las principales tareas analticas en la investigacin de laoferta de transporte son:

a) Anlisis de la estructura del sector, indentificando especficamente los principales subsectores y grupos de empresas quesirven determinados tipos de trfico, lo que implica tambin unainvestigacin; delf grado de especializacin dentro del sector;

b) *Anlisis de la capacidad de transporte, es decir, de losequipos, instalaciones y recursos empleados, poniendo especialatencin en las confrontaciones de la capacidad con el volumeny del trfico y de los tipos de equipo e instalaciones con lascaractersticas del trfico;

c) Anlisis de la aptitud del sector para expandir su capa-cida4 *en el futuro y para introducir tecnologas que ahorren

costos y/o mejoren los servicios, lo que implica el examen delas fuentes, costos y disponibilidad de fondos de inversin, asicomo del atractivo "^del sector para inversionistas potencialeso la aptitud y buena disposicin de los dueos actuales de rein-vertlr Sus ganancias (lo que, a su vez, implica un anlisis derentabilidad);

d) Anlisis de niveles y estructuras de costos, que implicael anlisis tanto de las operaciones como de los mercados deinsumos, incluyendo finaneiaminto, costos y patrones de lasimportaciones, e


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e) Investigacin de los niveles y la "ruc^r* *| Pecios,lo que implica un anlisis de la competencia en diferentesmercados, del patrn actual del comportamiento competitivo, deTas relaciones entre usuarios y transportistas, y del efecto dela sobrecapacidad en las tarifas de los transportistas.

Las acciones de las empresas resultan de las influencias ejer-cidas por las acciones gubernamentales, las condiciones de ofertay demanda, y los recursos y polticas de las empresas mismas.El grfico 1 presenta esquemticamente la accin de tales fuerzassobre la empresa y sus reacciones a dichas influencias externas.En este esquema el recuadro central representa una empresa, quereacciona ante las acciones del gobierno, ya sean directas, diri-gidas a influir en el sector transporte (flechas gl, g2, g3,... gn), o indirectas, cuyos efectos se hacen sentir a travsde la oferta de insumos (flechas si, s2, s3, .... sn). Comoejemplos de acciones directas se pueden sealar los impuestos,la regulacin de aspectos tales como el tamao de los vehculos

y su peso por eje, los subsidios directos, etc. Ejemplos deacciones indirectas, que afectan el sector a travs del mercadode insumos, son los derechos de importacin, la oferta decrdito, las regulaciones laborales, etc.

El otro" conjunto de influencias que afectan las acciones de lasempresas se relaciona con el mercado de transporte, l.e., lademanda de transporte y las condiciones de competencia intermo-dal, intramodal y entre fuentes de oferta de mercancas a sertransportadas. Estas acciones se representan por medio de lasfechas mi, m2, m3, . ..Omn.

Las reacciones de la empresa a esta diversas fuerzas, que se

representan por medio de las flechas el, e2, e3, ... en, se hacensentir en el tipo y rango de los servicios prestados, losarreglos contractuales, las polticas de tarifas, etc.

Las acciones de una empresa afectan a los usuarios de losservicios, quienes tienen que ajustarse a los cambios en lascondiciones de transporte a travs de modificaciones a sussistemas de manipuleo de materiales, sus practicas de almacena-miento, sus mtodos de distribucin, etc. En el largo plazo,los cambios en la disponibilidad y los precios de los serviciosde transporte Inciden en la situacin competitiva de las diversasfuentes de oferta.

Tambin en el largo plazo, las medidas de poltica y los resul-tados de medidas del pasado condicionan las posibilidades deinversin del sector y por consiguiente la oferta de servicios

Las caractersticas de una empresa que le permiten actuar oreaclonar de un cierto modo son

a) Sus recursos disponiblest los activos y pasivos asicomo el inventarlo fsico (la flota de vehculos, de acuerdo consu tamao, capacidad y composicin; las facilidades terminalesetc.), el personal y la capacidad empresarial;


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b) Sus funciones de costo y produccin;c) Cualquier otra caracterstica observable, yd) Los elementos que no pueden ser apreciadas directamente

pero que pueden ser deducidos a partir de observaciones indirec-tas tales como actitudes hacia el crecimiento, experiencias, etc.

La hiptesis de comportamiento implcita en el modelo que se est

describiendo es muy general, ya que supone simplemente que lasacciones de una empresa son influenciadas por fuerzas externasa las cuales ella reacciona, y por recursos y caractersticasinternos que determinan el alcance de sus posibilidades de reac-cin. De este modo el modelo no tiene capacidades predictivas,y su nico propsito es servir como un mtodo para ordenar obser-vaciones y deducciones.

5. ConclusionesYa se han identificado los principales elementos de anlisis de

la intervencin estatal en el transporte y se han descrito susinterrelaciones. Parece til ahora bosquejar un enfoque general

para el anlisis de medidas de .poltica de transporte o para eldesarrollo de opciones y recomendaciones de medidas.

Se puedent*distinguir dos objetivos principales de las medidasde poltica en el sector transporte:

a) Medidas que se dirigen al mejoramiento de la eficienciadel sector y de los servicios proporcionados al pblico, y

b) Medidas cuyos objetivos se encuentran fuera del sectortransporte; -tales como el desarrollo de regiones apartadas y laIntegracin econmica del pas- y aquellas en que el transportees -n instrumento i para el logro de objetivos ajenos al sector

mismo.

Desde el punto de vista del anlisis de medidas de poltica,ambos objetivos principales deben ser comprendidos y traducidosen preguntas operacionales especificas que necesitan respuestas.

A fin de alcanzar los objetivos de la poltica de transportetanto nacionales como sectoriales, es necesario contar con unsector transporte sano y eficiente, lo que implica que deben serexaminados los problemas de corto y de largo plazo de las empresas de transporte. En el corto plazo, dada una capacidad adecuada del sector, los

problemas se relacionan con un aumento de la eficiencia de losservicos provistos, el adecuado mantenimiento de la infraestruc-tura y un nivel satisfactorio de precios. En el largo plazo,las preguntas ms relevantes son:

a) Seria el sector capaz satisfacer los cambios en lademanda de transporte


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D) Estarla el sector en condiciones de absorber las nuevastecnologas, esto es, adquirir e Introducir equipos y mtodosde trabajo que mejoren los servicios y reduzcan los costos?

Las respuestas a estas cuestiones se relacionan fundamentalmentea la capacidad de las empresas de transporte para obtener y usareficientemente nuevos aportes de capital. A este respecto,existen vnculos entre los problemas de corto y de largo plazo:

a) La sobre capacidad y la consecuente baja rentabilidadafectan la capacidad de las empresas de transporte parareinvertir sus propios fondos y para atraer aportes de otrosInversionistas;

b) Una "ola de inversin" -esto es, una adquisicin masivade nuevos vehculos y equipos- crea una "ola" consiguiente de

mayores esfuerzos de mantenimiento y, posteriormente, una "ola"de demanda de reposicin; una situacin similar existe en el casode la infraestructura, donde esfuerzos de construccin en granescala resultan en '.mayores necesidades de mantenimiento y, mastarde, de reconstruccin o mantenimiento peridico.

A fin de analizar estos problemas y sus implicaciones, es precisoefectuar una investigacin objetiva y realista de los principalesfactores involucrados. Una comprensin del funcionamiento delsistema en la realidad es una condicin previa para poder ofrecerrecomendaciones realistas sobre medidas de poltica para elsector transporte.

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