En la frontera de la vida:la violencia en el límiteFernando Carrión M.

En el Ecuador existe la creencia generalizada que la vio-lencia viene de afuera y, más concretamente, d eC o l o m b i a . Esta sensación se fundamenta en el hecho

de que nadie -individual o socialmente- reconoce la violen-cia como propia: así la violencia de mi barrio o de mi ciudadse origina en lugares distantes al mío. Sin embarg o, lo másg rave es que en estas creencias se fundamentan las políticasxe n ó fobas y nacionalistas de cierre de las fronteras y dea bu s i vos controles migra t o ri o s , que hoy tienen más fuerzadespués de las políticas desplegadas desde el 11-S.

El Ecuador sustentó durante mucho tiempo el mito dela “isla de paz”, en el entendido que en el país no existía

violencia como en Perú y Colombia, países que supuestamente tenían altas tasas de violencia debi-do a los conflictos políticos y sociales que vivían.

Esta apreciación es difícil de mantener por tres razones: primero, porque el delito ha construi-do su propio espacio por encima de las fronteras; segundo, por el desborde del conflicto militar yla violencia social colombiana que impactan en la tasa de violencia en el país; y tercero, porque elEcuador tiene una violencia que le es propia en su dimensión y características.

Resultado de ello tenemos que tres de las cuatro provincias que presentan las tasas de violenciamás altas en el país están localizadas en la frontera con Colombia: E s m e ra l d a s , Sucumbíos y Carchi.A ello se debe añadir que Pichincha es la provincia que ha experimentado el mayor crecimiento.

Esto daría a pensar en dos elementos importantes: el uno, en términos espaciales, en la cons-titución de una región de forma triangular, que iría desde el vértice de la provincia de Pichinchahacia la base conformada por las tres provincias de la frontera; y el otro, en términos temporales,que mostraría un ascenso significativo de la violencia en estos últimos años. Si en 1990, Los Ríosocupaba el primer lugar en las tasas de homicidios, Esmeraldas el segundo, Sucumbíos el terceroy Carchi el noveno; diez años después la situación es la siguiente: Esmeraldas es primera,Sucumbíos segunda y Carchi cuarta. Hoy en día, después de la aplicación del Plan Colombia(2000) y Plan Patriota (2005), estas provincias se han consolidado como las que tienen las tasasde homicidios más altas del país.

Las violencias en las tres provincias de la frontera son heterogéneas. Así, tenemos que enEsmeraldas, provincia de la costa, predominan los conflictos interétnicos; en el Carchi, provincia dela sierra, se desarrollan las economías vinculadas al contrabando; y en Sucumbíos, provincia ama-zónica, el peso del narcotráfico es singular. En las tres zonas del lado colombiano operan fuerzasirregulares de distintas organizaciones. Hay que remarcar el caso del Carchi donde las tasas sonmás bajas debido a la existencia de una institucionalidad consolidada y a una frontera viva en losdos lados.También debe quedar claro que la violencia en la zona de frontera es plural y que, portanto, el conflicto militar no es la única fuente de transmisión de la violencia.

En este contexto, combatir las violencias de manera homogénea y exclusivamente con políti-cas de seguridad nacional y pública ha hecho que la seguridad ciudadana -que lleva a fortalecer laciudadanía- no exista

EDITORIALPágina 1

ENTREVISTALa inseguridad en la fro n t e r a : u np roblema de condiciones de vida

Entrevista a Guillermo RovayoPágina 2

El desarrollo y la seguridad sontemas interactivos

Entrevista a Maximiliano DonosoPágina10

INTERNACIONALLa ley del muro

Manuel Dammert GuardiaPágina 3

TEMA CENTRALViolencia en frontera: una perspec-tiva desde la seguridad ciudadana

Daniel PontónPágina 4

MEDIOSMás que una frontera

calienteJenny Pontón Cevallos

Página 12

EN CIFRASPágina 9

POLÍTICA PÚBLICAPolíticas de seguridad ciudadanapara las provincias fronterizas

Jorge Núñez VegaPágina 11

SUGERENCIAPágina 11

CORTOS Página 3

1 0

OCTUBRE 2006

E D I T O R I A L

C O N T E N I D O

Mención de Honor - BAQ-2006

¿Qué factores cree usted que inciden actualmen-te en la situación de violencia y conflictividad quese vive en la frontera norte del país?Hay un primer factor, que no es solamente un pro-blema de frontera en el Ecuador sino un problemade todo el país: las condiciones de vida. Éstas son lasque empujan a un sistema delincuencial o a un sis-tema de mayor seguridad. Desde ese punto dev i s t a , nosotros planteamosque no se puede considerarque seguridad es mayor arma-mento en una determinadaciudad o que mayor inseguri-dad es no tener tantos policí-as o militares controlando unad e t e rminada zo n a .Obviamente, que en el casoe s p e c i fico de la fronteranorte, al problema de las con-diciones de vida, que es muygrave en esa zona, se le añadetambién la cercanía con elconflicto bélico de Colombia.Pero cabe aclarar que lamayor o menor presencia decolombianos no es el factorque está haciendo más omenos segura a la zona defrontera norte. Las poblacio-nes fronterizas cuentan conn i veles de desarrollo queestán muy por debajo del estándar nacional, son lasmás empobrecidas. Por esta razón, no sorprendeque muchas de esas ciudades también hayan ido ali-mentándose del comercio del conflicto bélico, por-que para nadie es desconocido que todos los acto-res armados del conflicto colombiano, tanto losregulares como los irregulares, se abastecen ennuestras zonas ecuatorianas. Obviamente cuandolos pobladores encuentran clientes que compransus productos a mejores precios y con una mayorregularidad, es claro que entran a ese mercado.Entonces volvemos a la reiteración: el problemabásico de seguridad tiene relación con los proble-mas de desarrollo y los problemas de condicionesde vida.

¿Cómo cree usted que esto afecta la gestión delos municipios y su capacidad de resolver estosproblemas?Un primer problema lo encontramos en el ámbito

de la institucionalidad local. Al parecer, en elEcuador los gobiernos locales tienen una suerte decategorización. Hay municipios clase A como los deQuito, Guayaquil y Cuenca, hay municipios clase Bque no reciben muchos recursos y hay municipiosclase C que ni siquiera llegan a la subsistencia bási-ca y que son los que encontramos en la zona fron-teriza. Un ejemplo claro es el caso de San Lorenzo

en Esmera l d a s , una ciudadcuyo municipio en el 2006recibió una asignación presu-puestaria de 124.000 USD, delos cuales 80.000 USD se fue-ron en gastos corri e n t e s .¿Cómo se espera que unmunicipio que atiende unazona conflictiva, que sufre unduro empobrecimiento yenfrenta una probl e m á t i c amuy específica de migracionesforzadas, pueda subsistir conese presupuesto? Estamoshablando de una ciudad quevive con alrededor de 120dólares diarios para desarrollarp r o g ramas para sus 8.000habitantes natura l e s , a d e m á sde los 400-500 desplazadosmensuales que llegan, la pobla-ción fluctuante que estáe n t rando y saliendo entre

Colombia y Ecuador y los desplazamientos internoshacia esta zona, principalmente de otras parroquiasmás pequeñas de Esmeraldas. Sólo conociendo estarealidad se puede entender porqué nuestros pro-pios municipios de la frontera consideran que suproximidad con el conflicto con Colombia más queun problema sea una potencialidad. San Lorenzo,entre los años 2004 y 2006 recibió 5 millones dedólares por concepto de cooperación internacio-nal, con los cuales se construyeron calles adoquina-das y un malecón bastante interesante que pareceque servirá en el futuro para temas de seguridad ynarcotráfico. Gracias a la cercanía con el conflictoeste municipio ha logrado tener obras, aunque cabepreguntarse cuan éticos son estos programas decooperación internacional. En San Lorenzo es enco-miable que hayan hecho esta obra de adoquinadopero rápidamente nos dimos cuenta de que en suplanificación no se previó alcantarillado ni trabajosbásicos de saneamiento urbano, por lo que esta

Flacso Sede Ecuador • Programa Estudios de la Ciudad2

La inseguridad en la frontera:un problema de condiciones de vida

Guillermo RovayoDirector Ejecutivo

Servicio Jesuita aRefugiados y Migrantes

Ecuador - SJRM

…es necesario que veamosel problema de la frontera

norte no solamente desde ladimensión del conflicto béli-co de Colombia sino en fun-ción de un problema más

integral que sufre el Ecuadory que tiene que ver másbien con la carencia de

condiciones de vida básicasentre la población.

E N T R E V I S T A

11Ciudad Segura 10 - octubre 2006 3

I N T E R N A C I O N A Lsolución va a ser inservible en poco tiempo. El pro-blema central de fondo es que en la relación con lacooperación internacional no existe ningún tipo decontrol ni ninguna articulación que vaya más allá delclientelismo y el populismo, lo cual genera una mez-cla bastante explosiva en la cual también encontra-mos la raíz de la inseguridad ciudadana.

¿Qué condiciones entonces cree que serían nece-sarias para comenzar a hablar de seguridad ciuda-dana en la frontera norte del país?1) Acordarnos que en estas zonas fronterizas exis-ten gobiernos locales que deberían ser primordial-mente atendidos. Es necesario fortalecerlos, darlesmayor presupuesto y herramientas de planificaciónpara que sepan manejar los nuevos recursos queestán viniendo. Entonces es necesario repensar lolocal, ahora desde esta visión sistémica y de seguri-dad; 2) es necesario que el Estado empiece a coor-dinar los esfuerzos de cooperación internacionalque están existiendo en la zona de frontera; 3) hayque fortalecer a las instituciones presentes en lafrontera pero no desde el punto de fortalecimientoa rmamentista sino de fo rtalecimiento en otra sáreas: de derechos humanos, de ética; 4) debemosreflexionar sobre la xenofobia, un gran problemapor el cual se culpa de la inseguridad a la presenciade colombianos en el país y que está siendo “atiza-do” por los medios de comunicación; y por último,es necesario que veamos el problema de la fronte-ra norte no solamente desde la dimensión del con-flicto bélico de Colombia sino en función de un pro-blema más integral que sufre el Ecuador y que tieneque ver más bien con la carencia de condiciones devida básicas entre la población. Mientras en elEcuador no haya un sistema de reparto equitativode la riqueza, la seguridad seguirá siendo bastanteinsegura

La ley del muroManuel Dammert Guardia

El 26 de Octubre de 2006 el presidente de Estados Unidos,George W. Bush, firmó la denominada “Ley del Muro”, lacual busca la construcción de un muro en distintos puntos

de la frontera con México. Este proyecto se aprobó inicialmen-te en la Cámara de Representantes de EEUU (bajo controlrepublicano) el 14 de septiembre del presente año. Los elemen-tos centrales de este “proyecto” son la construcción de un doblemuro de aproximadamente 1 126 kilómetros, así como el uso debarreras para vehículos y la construcción de diversos puntos decontrol utilizando alta tecnología militar para vigilar la frontera.

Estas medidas tendrían un costo entre los 2 y 9 mil millonesde dólares, para lo cual ya se ha asignado una partida inicial decasi 1 200 millones en el presupuesto para el año fiscal 2007.Vale señalar que estas medidas se enmarcan dentro de la políti-ca de seguridad norteamericana, para la cual la “migración ilegal”constituye un problema de seguridad nacional y se expresa enlas consecuencias que derivan de los casi 12 millones de inmi-grantes ilegales que viven actualmente en Estados Unidos. Eneste sentido, se debe tomar en cuenta que los fondos destina-dos a la seguridad de la frontera con México han pasado de 4600 millones en el año 2001 hasta alcanzar los 10 400 millonesde dólares en el presente año. Asimismo, el número de agentesfronterizos ha pasado de 9 mil a 12 mil efectivos; para el año2008 (cuando termine el periodo de la administración Bush)este número se duplicaría. El objetivo de la “Ley del Muro” es fre-nar el número de inmigrantes ilegales que cada año intentantraspasar la frontera, el cual se calcula en alrededor de 400 milintentos por año. Estos intentos incluyen un alto número de per-sonas desaparecidas y/o muertas, estimándose que por lomenos una persona muere diariamente en su intento por cru-zar esta frontera.

Esta “ley” ha tenido diversas reacciones. Por ejemplo, para elembajador mexicano y presidente del Consejo de DerechosHumanos de la ONU, Luis Alfonso Alba, la construcción delmuro “es una doble violación de los derechos humanos ya quees un problema no solo para los migrantes, sino para los gruposindígenas que transitan por la zona”.Asimismo, la firma de la “Leydel Muro” por parte de Bush se enmarcó dentro de un proce-so electoral en el cual el partido republicano buscaba continuarcon su mayoría legislativa. En este sentido, diversos actores hanplanteado que la “migración” se instrumentalizó electoralmente.Sin embargo, los resultados dieron como vencedor al PartidoDemócrata, el cual recuperó el control de la Cámara deRepresentantes y se convirtió en la nueva mayoría en el senado.Asimismo, el Partido Demócrata logró un mayor número degobernaciones estatales. Estos resultados hacen pensar a diver-sos actores, como el gobierno mexicano, que existen posibilida-des de cambiar las medidas que busca adoptar la administraciónBush para “controlar” su frontera sur y lograr una reforma migra-toria que articule las diferentes dimensiones de este fenómeno

• Los tres campamentos de Dadaab (Kenia) alber-gan a un aproximado de 160 mil refugiados quehan sido trasladados de las fronteras con Somaliadonde aun aguardan varios miles.

• Para el gobierno norteamericano la triple fronte-ra (Paraguay, Brasil y Argentina) es un espacio degeneración de recursos destinados a gruposarmados de medio oriente. Sin embargo, el docu-mento final de la ultima reunión del Grupo 3+1(Argentina, Brasil, Paraguay y Estados Unidos)señala la posición de los otros países la cualrechaza el diagnostico norteamericano y se sos-tiene que no existen pruebas de actividad y finan-ciamiento terrorista en esa zona.

• Según el informe “Frontera Sur 1995-2006 – 10años de violación de los derechos humanos” ela-borado por SOS Racismo en la frontera deCeuta, Meilla y Marruecos cifras parciales señalanun aproximado de 386 muertos el año 2006, 289el año 2004 y 236 el año 2003.

C O R T O S

I N T E R N A C I O N A L

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Introducción

En la última década ha existido la percepción generaliza-da de que la seguridad ciudadana de todos los ecuatoria-nos se ve afectada por la incidencia del conflicto armadocolombiano. Este constante sentimiento de inseguridadse ha visto respaldado por el crecimiento de ciertos tiposde delitos contra la propiedad y las personas sobre todoen las principales ciudades del país como Quito yGuayaquil1. Esto ha generado una ola expansiva de aten-ción mediática (prensa escrita, televisión) que ha incididonotablemente en las agendas de las instituciones de con-trol (Fuerzas Armadas, Policía)2, del gobierno central,gobiernos locales, ONG, y la opinión pública en general.

Tradicionalmente, la seguridad ciudadana ha sidomirada en América Latina como un concepto íntimamen-te ligado al mundo urbano. Si partimos del hecho queexiste una relación entre violencia e inseguridad, es lógi-co suponer que para este enfoque este fenómeno nace,crece y se reproduce en la ciudad. En el caso ecuatoria-no, el tema de la frontera norte nos presenta un panora-ma diferente. En el imaginario social se percibe a la fron-tera como un foco constante de inseguridad y el lugarpor donde se filtra la violencia y la delincuencia a las gran-des ciudades; sin embargo, ¿qué conocemos de ella? ¿Cuáles la realidad en cifras? ¿Guarda alguna relación la violen-cia en frontera con la violencia en las ciudades?

El objetivo de este documento es aportar algunosdatos que nos ayude a esclarecer la realidad de la violen-cia en las provincias de la frontera norte desde una pers-pectiva de la seguridad ciudadana. Para ello empezare-mos realizando una aclaración para saber de qué esta-mos hablando en materia de seguridad, luego, se expon-drá algunos indicadores socioeconómicos comparadosentre provincias con el resto del país para tener unaaproximación a su realidad social. Luego, se analizará algu-nos indicadores de violencia comparados por provinciaspara comprender el comportamiento de la misma enesta región del país y, por último, se propondrá algunoslineamientos generales a manera de conclusión. Por otraparte, a pesar de que la realidad de la frontera nortepuede variar considerablemente de una localidad a otra,nuestro ámbito de análisis serán las provincias deEsmeraldas, Carchi y Sucumbíos por ser las tres provin-cias limítrofes con Colombia.3

¿De qué estamos hablando?

Según Oswaldo Jarrín4 (ex Ministro de Defensa delEcuador), la conflictividad de la frontera norte hace quesea muy difícil establecer límites entre estos niveles de

intervención y de competencias ya que un solo hecho deviolencia puede desplegar la movilidad de actores y delógicas distintas. Esta confusión complejiza nuestra escalade análisis pues al hablar de la violencia en frontera no sesabe si se trata de un asunto concerniente a la seguridadnacional (bajo la lógica de combate a la amenaza del ene-migo del Estado, interno o externo), de seguridad regio-nal (políticas coordinadas de cooperación internacionalpara el combate contra el narcotráfico, terrorismo), o deseguridad ciudadana (control de la violencia y la delin-cuencia común). Esta característica de la zona tambiéndificulta nuestro campo de análisis pues muchas veces seinvolucra y seguritiza las políticas sociales, la intervenciónde actores locales y de organismos internacionales y delas ONG y, por otro lado, se involucra a las FuerzasArmadas y la Policía Nacional en labores que no son desu competencia como la labor social entre otras cosas.

Este artículo se concentrará en aportar algunos line-amientos para establecer un enfoque de seguridad ciuda-dana en la zona de frontera desde el punto una visiónlocal. Por seguridad ciudadana se entienden las políticasdestinadas a garantizar prioritariamente la seguridad y laconvivencia de los individuos o habitantes de un determi-nado territorio a través del reforzamiento de lazos socia-les y cultura ciudadana.5 Para ello es necesario compren-der a la violencia, la criminalidad y la delincuencia desdeun enfoque multidimensional que nos permita establecerestrategias de prevención a través de la identificación defactores de riesgo (enfoque epidemiológico), la necesidadde integrar sistemas de información sobre violencia yrendimiento institucional cuyo objetivo es comprender,monitorear y evaluar las políticas públicas en materia deseguridad ciudadana; y por último, la necesidad de liderarla coordinación de redes sociales e institucionales porparte de los gobiernos locales como una estrategia deintervención que promueva el proceso de integración(capital social) y evite la superposición de competenciasy de sectores.

Frontera diversa

Si bien existen algunos aspectos comunes que cara c t e ri-zan a esta zona (su posición geográfica fronteriza conC o l o m b i a , g randes carencias socioeconómicas de la zo n ay la presencia de la violencia e inseguridad como uno delos principales factores que afectan la calidad de vida dela pobl a c i ó n ) , la frontera nort e, en toda su extensión, e sun lugar demasiado heterogéneo y dive rso como parauna comprensión unifo rm e. Los 620 Km. de línea fronte-riza entre Ecuador y Colombia está atravesada por tresregiones (costa, s i e rra y oriente) disímiles desde todo

Flacso Sede Ecuador • Programa Estudios de la Ciudad4

Violencia en frontera:una perspectiva desde la seguridad ciudadanaDaniel Pontón

T E M A C E N T R A L

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punto de vista en sus características geográfi c a s , c l i m á t i c a sy sociales. Esta dive rsidad no solo se encuentra determ i-nada por el tema regional. En un mismo sector puedenexistir diferencias notables en cuanto a la vulnera b i l i d a dde la población por motivos de carencias de serv i c i o sb á s i c o s , falta de carr e t e ra s , t e l e c o mu n i c a c i o n e s , y su cer-canía a lugares problemáticos debido al conflicto arm a d oc o l o m b i a n o, entre otra s . Esto conv i e rte a la frontera enun espacio muy complejo para establecer dinámicas dei n t e rvención homogéneas, razón por la cual, vamos a pre-sentar a continuación algunos elementos que nos perm i-ta conocer más a fondo las especificidades de la región.

Realidad social

Al realizar un análisis comparado de algunos indicadoresdel Sistema Integrado de Indicadores Sociales (SIISE)vemos que los problemas como pobreza, educación,salud, empleo y servicios básicos son más acentuados enlas provincias de Sucumbíos y Esmeraldas en compara-ción con el resto del país. La provincia del Carchi por suparte se encuentra por encima de los promedios nacio-nales en indicadores de pobreza, analfabetismo y servi-cios básicos y no así en cuanto a indicadores de salud.(Ver cuadro 1)

Estos datos si bien nos dan un acercamiento máspróximo a la frontera norte en cuanto a su realidadsocial, no nos dice mucho con respecto a la realidadespecífica en la zona de frontera. Al discriminar los indi-cadores sociales por cantones vemos que en SanLorenzo (cantón limítrofe con Colombia de la provinciade Esmeraldas), los niveles de pobreza por necesidadesbásica insatisfechas (NBI) crecen de 76,4% (promedio dela provincia) a 82,72% (promedio cantonal). Los indica-dores de pobreza por NBI en las parroquias fronterizadel cantón San Lorenzo como lo son: Mataje y Ancón,asciende al 93,79% y 100% respectivamente.6 Esto nosda la pauta para decir que a medida que nos acercamosa la realidad de frontera en la provincia de Esmeraldas,las condiciones socioeconómicas de la población son aúnmás graves.

Esta característica también se presenta enS u c u m b í o s . El promedio provincial de pobreza por NBIes del 81,73% de la población y se ubica 20 puntos porencima del promedio nacional (Ver cuadro 1). En los can-

tones fronteri zos como Sucumbíos, Lago A g ri o,P u t u m ayo y Cascales, la pobreza por NBI fluctúa entre7 4 , 9 3 % , 8 4 , 2 % , 94,46% y 80,81% respectivamente. Si nosremitimos a analizar la incidencia de la pobreza por NBIen algunas parroquias fronteri z a s , en Nueva Loja (parr o-quia urbana de cantón Lago A g rio) la pobreza decrece al76,63% de la pobl a c i ó n ; sin embarg o, asciende en laso t ras parroquias ru rales fronterizas como lo son: G e n e ra lFarfán (98,59%), Pa c ayacu (93,22%) y Jambelí (96,94%).Por otro lado, en el cantón Putumayo la pobreza en lasp a rroquias Puerto el Carmen y Puerto Rodríguez (parr o-quias fronterizas) desciende respecto del promedio pro-vincial al 92,12%, 75,73% respectivamente y asciende enla parroquia Santa Elena al 100% de la pobl a c i ó n .

En el Carchi, a pesar de que la pobreza por NBI anivel provincial (59,64%) se encuentra por debajo delpromedio nacional (61,26%), la situación de la fronteraes igual de dramática que las otras dos provincias. El can-tón Tulcán (único cantón limítrofe con Colombia) pre-senta niveles de pobreza que lo ubican por debajo delpromedio provincial (50,02%); sin embargo, gran partede este promedio se debe a la parroquia urbana deTulcán cuya pobreza por NBI representa al 37,69% de lapoblación. En las parroquias rurales fronterizas, este indi-cador crece bruscamente al 82,21% en el Carmen,74,35% Julio Andrade, 90,6% Maldonado, 99,31% TobarDonoso, 78,32% Tufiño, 85,44% Urbina, y 93,79% elChical.

Estos datos nos dan una panorámica general delproblema socioeconómico de la zona limítrofe. Se puededecir de manera determinante (salvo algunas excepcio-nes) que a medida que nos acercamos a la fronteranorte, las condiciones socioeconómicas son más deficita-rias. Esta incidencia de la pobreza tiene mayor repercu-sión en el mundo rural que el urbano. En definitiva, lapobreza y la carencia de servicios básicos parece ser unelemento común en este contexto regional atravesadopor problemas de violencia e inseguridad.

Violencia en cifras

Tradicionalmente, cuando se habla de violencia en lafrontera norte, se tiene la creencia que la inseguridad esproducto exclusivo del conflicto armado colombiano, laviolencia, producto de este conflicto, como la única posi-

Ciudad Segura 10 - octubre 2006 5

Cuadro 1

Indicador Medida Esmeraldas Carchi Sucumbíos País

Pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI) %(población total) 76,04 59,64 81,73 61,26Extrema pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI) %(población total) 42,44 31,67 40,16 31,95Analfabetismo %(15 años y más) 11,62 7,21 8,46 9,02Escolaridad Años de estudio 6,19 6,34 5,97 7,29Tasa de mortalidad neonatalTasa por 1.000 nacidos vivos 4,2 11,49 2,18 8,78Tasa de mortalidad infantil (método directo) Tasa x1.000 nacidos vivos 11,46 18,83 9,03 17,22Tasa global de participación laboral Porcentaje 47,58 51,72 54,54 51,07Hacinamiento %(hogares) 31,26 29,51 30,71 26,4Agua entubada por red pública dentro de la vivienda %(viviendas) 32,72 52,45 13,93 48Red de alcantarillado %(viviendas) 30,47 67,36 26,66 48Servicio eléctrico %(viviendas) 75,62 94,33 64,84 89,67Servicio telefónico %(viviendas) 22,31 30,53 10,58 32,18Déficit de servicios residenciales básicos %(viviendas) 78,6 52,9 90,9 63,1

Fuente: SIISE 2001

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bilidad de expresión de la misma y el colombiano comoel principal y potencial ofensor. Por otro lado, se privile-gian frente a este escenario las intervenciones mili-tar/policial destinadas a combatir, neutralizar y frenar elpaso de la violencia proveniente del otro lado de la fron-tera. Sin embargo, asumir esta posición sería caer en unsimple reduccionismo y estaríamos perdiendo de vistatodas las manifestaciones posibles de la violencia; más aúncuando tenemos una región marcada por contextos geo-gráficos y sociales tan diversos.

Según la Organización Mundial de la Salud (OMS) laviolencia se define como “el uso intencional de la fuerzao del poder físico, de hecho o como una amenaza, que

puede ser autoinflingida, a otra persona, grupo o comu-nidad, y que produzca o tenga muchas probabilidades decausar lesiones, muertes, daños sicológicos, trastornos deldesarrollo o privaciones…. se excluye de este análisis losincidentes no intencionales, como son la mayor parte delos accidentes de tránsito y las quemaduras, los desastresnaturales, entre otros” (Krug G. Etienne, Dahlberg L.Linda, Mercy James A, 2003). Esta descripción nos lleva aabrir el abanico de posibilidades en cuanto a las manifes-taciones de la violencia.7 Cuatro son los indicadores quehemos seleccionado para conocer el comportamientode la violencia en la frontera norte: homicidios, delitos,derechos vulnerados, y refugio.8

Homicidios

Según la ficha técnica del BID (1999), el homicidio es elindicador más representativo para medir la magnitud dela violencia en una población. Esto se debe a que casi el100% de los homicidios son registrados en las fuentesinstitucionales, lo que permite tener un dato más aproxi-mativo de lo que pasa en una realidad social en particu-lar ; además nos permite establecer comparaciones portasas tanto en el tiempo como en el espacio.

El gráfico 1 nos muestra la evolución de las tasas dehomicidios por cien mil habitantes en las provincias de lafrontera norte comparada con la tasa nacional en los últi-mos 16 años. En el año 1990, la tasa en las provincias deSucumbíos y Esmeraldas se ubicaban por encima del pro-medio nacional con alrededor de 13 puntos. En estafecha, la ofensiva a gran escala del gobierno colombianocontra la guerrilla y el narcotráfico aún no daba inicio; sinembargo, las tasas de homicidios en estas dos provinciaslimítrofes se ubicaban muy por encima del promedionacional. En este sentido, se puede inferir de partida queestas dos provincias han estado marcadas por contextossociales históricamente más violentos que el resto delpaís. La provincia del Carchi por su parte, se ubica pordebajo del promedio nacional.

En el año 1995, la tasa de homicidios en la provinciade Esmeraldas tuvo un crecimiento de alrededor de 7puntos, mientras que la tasa en Sucumbíos bajo de 23,4a 17,9. El Carchi por su parte creció de 9,6 en 1999 a12,8, y la tasa nacional creció alrededor de 3 puntos. Enel año 1999, la tasa en Sucumbíos asciende por sobre los30 puntos, la de Esmeraldas también registra un creci-miento de 3 puntos, Carchi crece de 12,8 a 18,8 homici-dios por cada cien mil habitantes y el promedio del paíscrece más de un punto. Se puede decir que durante ladécada de los años 90, la violencia, según la tasa de homi-cidios, en la frontera norte y el país tuvo un crecimientocontinuo.

En el año 2004 y en pleno desarrollo del PlanColombia, Sucumbíos y Esmeraldas presentan un creci-miento brusco en su tasas y se ubican por sobre los 50homicidios por cada cien mil habitantes; Carchi y el pro-medio del Ecuador descienden por el contrario a 4,5 y12,50 respectivamente. En el año 2005, por su parte,tanto Esmeraldas y Sucumbíos descienden en sus tasas, elCarchi presenta un incremento de 3 puntos y el país a suvez desciende un punto más. En el año 2006, la tasa dehomicidios (medidos hasta septiembre) crece en elCarchi 2 puntos; desciende otra vez en Sucumbíos yEsmeraldas, pero crece casi 5 puntos en el Ecuador.

Si bien Esmeraldas y Sucumbíos son las dos provin-cias que mayores niveles de violencia han registrado enel país en los últimos 16 años (según sus tasas de homi-cidios por cada cien mil habitantes), se puede decir queel plan Colombia, a partir del año 2000, contribuye o

Flacso Sede Ecuador • Programa Estudios de la Ciudad6

Gráfico 1:Tasa de homicidios comparada en la frontera norte

Fuente: Los datos de los años 1990, 1995 y 1999 son del Informe sobre violencia y SeguridadCiudadana (2003) de FLACSO sede Ecuador. Los datos del 2004, 2005 y 2006 son del GrupoARMOR (2006)* Solo se registran los homicidios hasta Septiembre del 2006.

Gráfico 2:Tasa de delitos contra la propiedad comparada

Fuente: Dirección Nacional de Policía Judicial del Ecuador (sección estadística).Gráfico: Daniel Pontón C.

Gráfico 3:Tasa comparada de delitos contra las personas

Fuente: Dirección Nacional de Policía Judicial del Ecuador (sección estadística).Gráfico: Daniel Pontón C.

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exacerba estos niveles de violencia. Prueba de ello es elcrecimiento de la tasa de homicidios en el año 2004. Porotro lado, en los años 2005 y 2006*, las tasas en estasdos provincias presentan descensos significativos frente al2004, mientras que la tasa en estos mismos años enCarchi y Ecuador tienden a aumentar. Se podría argu-mentar a manera de hipótesis que los esfuerzos en mate-ria de seguridad en Esmeraldas y Sucumbíos estánlogrando un mejor control de los altos niveles de violen-cia en estos contextos y esto ha permitido un desplaza-miento de esta violencia a otros lugares del país.

Carchi presenta en la década de los años 90, un cre-cimiento importante en su tasa de homicidios y disminu-ye, al contrario de las dos provincias anteriores, en el año2004. Sin embargo, en los últimos dos años esta tasa hapresentado crecimientos importantes, aunque aún seencuentra muy por debajo del promedio nacional. Loslugares de menor incidencia de la violencia (considera-dos lugares tranquilos históricamente) tienen el riesgo depresentar más amplios niveles de percepción de insegu-ridad ciudadana al momento de aumentar, aunque sea demanera leve el nivel de homicidios o delitos comunes.Aquí entra en juego mucho el poder mediático.

Delitos

Los delitos contra la propiedad entre los años 2000,2002, 2003, 2004 presentan un comportamiento irregu-lar si se los compara entre provincias y el promedio delpaís. La tendencia principal en general es que estos deli-tos tiendan a la baja en estos cuatro años en las provin-cias de frontera norte.9 Carchi se mantiene siempre pordebajo del promedio de estas provincias y el nacional.Sucumbíos, por su parte, a excepción de año 2000, pre-senta las tasas más altas de delitos contra la propiedad.E s m e raldas presenta fluctuaciones considera bles enestos cuatro años pero su tendencia es también decre-ciente. (Ver gráfico 2).

Los delitos contra las personas entre los años 2000,2002, 2003, 2004 en general, a diferencia los delitos con-tra la propiedad, tienden a subir en estos cuatro años aexcepción de la provincia del Carchi., la cual desciende sutasa progresivamente. Esmeraldas es la provincia que máscrece en estos años y sube un 62,7% entre el año 2000y 2004, 31% entre los años 2002 y 2003 y 22% entre losaños 2003 y 2004. La tasa en Sucumbíos muestra uncomportamiento más irregular. Entre los años 2000 y2002 crece bruscamente: 150,72%, siendo el crecimien-to promedio más alto encontrado en este cuadro com-parativo, pero desciende 26,31% en el año 2003 y 28%en el año 2004. En general, si se compara las tasas entrelos años 2000 y 2004, vemos que los delitos contra lasp e rsonas en Sucumbíos tienen un crecimiento del78,78%. El Ecuador por su parte muestra una tendenciacreciente sostenida en estos cuatro años a excepción de2003 que presenta un ligero decrecimiento con respec-to al año 2002. (Ver Gráfico 3)

Por otro lado, Sucumbíos es la provincia que compa-rativamente tiene las tasas más altas de delitos sexuales.Esta tasa tiende a subir del año 2000 al 2002 en un22,5%, del año 2002 al 2003 en un 11,26% y decrece delaño 2003 al 2004 en 23,52%, prácticamente hasta ubicar-se a los niveles del año 2000. Esmeraldas también mues-tra un incremento sostenido significativo. Del año 2002 al2003 esta tasa crece en un 56,52%, y del año 2003 al2004 en un 12,03%. La tasa nacional se ubica por deba-jo del promedio de Esmeraldas y Sucumbíos aunque sutendencia es creciente en los años 2000 2002 y 2003 ydecreciente en el 2004. Por último, Carchi se ubica en el

extremo más bajo. Su tasa de 13,8 delitos sexuales porcada cien mil habitantes cae para el año 2002 a 8,4 y el2003 a 6,4. Esto significa una reducción de 39,13% y53,62% respectivamente. En el año 2004 esta tasa sufreun ligero incremento y se ubica en 10.9, lo que significaun incremento del 70,13% respecto del año 2003. (Vergráfico 4)

Derechos vulnerados

Según los datos presentados por la Defensoría delPueblo de las tres provincias de la frontera norte,Sucumbíos presenta la tasa más alta de denuncias porderechos vulnerados por cada cien mil habitantes con145,9; le sigue Carchi con 80,7 y, por último, Esmeraldascon 40 (Ver cuadro 2). El grueso de las quejas en

Ciudad Segura 10 - octubre 2006 7

Gráfico 4:Tasas comparadas de delitos sexuales

Fuente: Dirección Nacional de Policía Judicial del Ecuador (sección estadística).Gráfico: Daniel Pontón C.

Cuadro 2Denuncias en la defensoría del Pueblo comparadas

Instituciones Por derecho Tasa x 100.000demandadas vulnerado habitantes

Carchi 119 120 80,7

Esmeraldas 144 144 40,0

Sucumbios 135 156 145,9

Fuente: Defensoría del Pueblo, Carchi, Esmeraldas, Sucumbios* Total de denuncias por derecho vulnerado para el número de habitantes.

Cuadro 3Refugio 2000-2005

Localidad Solicitudes % Refugiados %de refugio reconocidos

Quito 16.371 44,65% 5.139 45,47%

Sto Dom. de los Col. 2.658 7,25% 930 8,23%

Lago Agrio 4.477 12,21% 1.485 13,14%

Coca 488 1,33% 59 0,52%

Ibarra 4.015 10,95% 1.633 14,45%

Lita 979 2,67% 269 2,38%

Tulcán 1.632 4,45% 103 0,91%

Cuenca 4.359 11,89% 982 8,69%

San Lorenzo 664 1,81% 105 0,93%

Esmeraldas 1.023 2,79% 597 5,28%

TOTAL 36.665 100,00% 11.302 100,00%

Fuente: Oficina de Refugiados-Ministerio de Relaciones Exteriores

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Sucumbíos son por violaciones a los derechos del consu-midor: el 30% del total. Le siguen los derechos contra laseguridad jurídica, indemnizaciones y derechos contra lapropiedad. Las empresas o compañías más demandadasson la empresa eléctrica, las petroleras estatales y laPolicía Nacional. En Carchi, las demandas por derechosdel consumidor ocupan el 30% del total de quejas, segui-do por violaciones a los derechos contra el trabajo y laeducación en el 2005. Las compañías más demandadasson: la empresa eléctrica, las personas en particular y loscomercios. En Esmeraldas, los derechos del consumidorson aproximadamente el 50% de las denuncias, seguidosde por los derechos a la indemnización. Las institucionesmás demandadas son los comercios, la empresa eléctricay la telefonía en general.

Refugio

Según las cartillas migratorias del ILDHIS, “durante el2002, alrededor de 21.800 colombianos cruzaron lasfronteras para resguardarse de ataques, amenazas oacciones armadas dirigidas contra la población civil.Desde el año 2000, la cifra acumulada de colombianosque cruzaron estas fronteras asciende a 49.545, y semantiene una tendencia creciente, especialmente haciaEcuador y Venezuela.”

En el Ecuador, las provincias de Esmeraldas y Carchino registran representativamente mayor importancia enel flujo de solicitudes de refugios y refugiados en elEcuador desde el año 2000 hasta el 2005. Esta apenascubre el 9.05% del total nacional de las solicitudes de refu-gio y el 7,12% de refugiados. Por otro lado, la ciudad deLago A g rio ocupa el segundo lugar en cuanto al monto desolicitudes con 12,21% y el tercer lugar en la cantidad derefugiados con 13,14%. ( Ver cuadro 3) Esto demu e s t ra alas claras que la mayor parte del flujo migra t o rio produc-to del conflicto colombiano se dirige principalmente a lasg randes ciudades como Quito y Santo Domingo.

A manera de conclusión

Al evaluar los indicadores sociales vemos que la pobrezay la carencia de recursos básicos es un problema comúnen las tres provincias de la frontera norte. Si hacemosuna evaluación de manera general de los indicadoressociales con los indicadores de violencia (homicidios ydelitos) provinciales, vemos que se presenta una relacióndirectamente proporcional entre estos dos fenómenos.Así, las provincias con mayores niveles de pobreza en lafrontera norte como son Esmeraldas y Sucumbíos sonlas que registran mayores niveles de violencia. Carchi, quepresenta paradójicamente indicadores de pobreza másbajos (incluso por debajo del el promedio nacional), es laprovincia que posee menores niveles de violencia porhomicidios y delitos en esta región.

La falta de información con respecto al lugar decometimiento de los delitos y los homicidios en las fuen-tes institucionales, hace que sea imposible buscar relacióna nivel cantonal y parroquial entre pobreza y violencia enla frontera. En el caso de las parroquias fronterizas delcantón Tulcán que poseen altos índices de pobreza, la vio-lencia según los datos provinciales (por homicidios y deli-tos) parece no ser un problema mayor. Esto, por consi-guiente, desmitificaría toda esta relación causal entrepobreza y violencia y nos conduciría a establecer explica-ciones más ligadas a contextos culturales específicos. Detodos modos, los indicadores sociales son una buenaherramienta para contextualizar el problema de la violen-

cia en esta región.En el tema de los homicidios, E s m e raldas y

Sucumbíos presentan tasas muy superiores a los prome-dios nacionales y provinciales. Estas dos provincias son lasde mayor incidencia de este tipo de violencia en el país.Es complicado establecer políticas de prevención paraeste tipo de delitos si no se dispone de la informaciónque identifique sus múltiples causas y relaciones. En elimaginario social el problema siempre estará relacionadocon el conflicto colombiano; sin embargo, según la PolicíaNacional de Colombia en el año 2005, solo el 14% deltotal de homicidios cometidos en ese país son productodel conflicto armado. Los restantes son homicidios comu-nes de los cuales se pueden establecer estrategias efecti-vas de prevención.

Tanto Carchi, Esmeraldas y Sucumbíos presentarontasas descendentes de delitos contra la propiedad desdeel año 2000 al 2004 según los datos del la Policía Judicialdel Ecuador. Este datos contrastan con la realidad delmundo urbano donde más bien este tipo de delitos ten-dieron a subir en los últimos años, como los son losrobos de automóviles, los secuestros express, robos yasaltos a domicilio y centros comerciales, entre otros. Sepuede argumentar, a manera de hipótesis, que los delitoscontra la propiedad en mucho de los casos son delitosque están atravesados por una lógica de costo/oportuni-dad y son las grandes ciudades las que mejores condicio-nes dan debido a la alta concentración de la riqueza. Losaltos niveles de pobreza registrados en las provincias dela frontera norte pueden ser una buena razón para queeste tipo de delitos tiendan a desplazarse a las grandesciudades del Ecuador en los últimos años.

En las provincias de frontera norte, al contrario delos delitos contra la propiedad, los delitos contra las per-sonas y los sexuales presentan una tendencia crecientedesde el año 2000. No se tiene información sobre dondese produce con mayor incidencia estos delitos; sin embar-go, se podría decir que son los que están causando mayo-res niveles de inseguridad en la población. A este tipo dedelitos hay que sumarle las denuncias por amenazas eintimidación que han crecido considerablemente enestos últimos años.

El estigma al ciudadano colombiano como causantede inseguridad ciudadana es un polémico tema de laseguridad ciudadana y que tiene que ser superado.Muchas acciones, legitimadas públicamente, están a favorde cerrar las fronteras para evitar el paso de la delincuen-cia proveniente de ese país. Según la cartilla sobre migra-ción No 5, del ILDIS, los datos de la Policía Judicial delEcuador revelaron que en el año 2003 se registró ladetención de 22.657 personas de los cuales apenas el 3%eran de nacionalidad colombiana. Esto demuestra el fuer-te proceso de estigmatización construida alrededor delcolombiano, lo cuál genera efectos negativos que afectanla normalidad y la calidad de vida de las poblaciones fron-terizas. En el caso de Carchi, es vital el intercambio histó-rico comercial que se tiene con Colombia y que ha con-tribuido al desarrollo y progreso de esa provincia. La con-vivencia ciudadana con el colombiano es parte de la coti-dianidad de carchense.

La presencia de la violencia y altos índices de pobre-za en la frontera norte ha llevado al gran debate sobre lap e rtinencia de inve rtir en desarrollo social en esa regióncomo una buena alternativa para la prevención social dela violencia. Muchos creen que estas acciones nos está lle-vando a una seguritización de la política social; es decir, auna preponderancia del discurso de la seguridad porsobre otro tipo de campos más importantes desde elpunto de vista estru c t u ral como lo son las salud, la educa-c i ó n , s e g u ridad social, entre otra s . C o n s i d e ramos que la

Flacso Sede Ecuador • Programa Estudios de la Ciudad8

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violencia y la inseguridad ciudadana producidas por estem o t i vo son un problema que afecta la calidad de vida delas personas y limita el progreso y desarrollo de un deter-minado terri t o ri o ; razón por la cual, la frontera norte debeser como un lugar pri o ri t a rio y estratégico de desarr o l l op a ra el país a propósito del problema de la violencia.

Esto nos lleva a la necesidad de manejar el tema delcontrol de la violencia e inseguridad ciudadana desde unaperspectiva más técnica y racional. Políticas de esta natu-raleza requieren fuentes de información precisas que nospermitan efectuar análisis, monitoreos y evaluaciones delas intervenciones. Es necesario el mejoramiento de lasfuentes de información disponibles que nos permitandetallar de mejor manera los hechos con el objetivo demejorar la toma de decisiones en prevención de la vio-lencia. Es necesario también mirar los datos de violenciae inseguridad ciudadana por fuera de la visión policía,esto nos permitirá ampliar el abanico de información.

Los gobiernos locales se presentan como las institu-ciones claves para liderar y coordinar redes sociales e ins-titucionales encaminados a reforzar lazos sociales, inver-tir en capital social y establecer parámetros de participa-ción ciudadana en materia de seguridad ciudadana

1 El debate sobre el crecimiento de la tasa de delitos no es untema en discusión en este artículo; sin embargo podemos par-tir diciendo que el crecimiento de las tasas de denuncias sobredelitos en general han mantenido tendencias irregulares en losúltimos años. Existe ciertos tipos de delitos como asaltos, robos,agresiones, intentos de homicidios, entre otros, que sí han creci-do en los últimos años, pero en el promedio general estos deli-tos inciden poco. Con esto no queremos decir que la violenciay la delincuencia no hayan crecido pues todos sabemos los pro-blemas de las estadísticas de denuncias de delitos (cifra negra,manipulación, entre otras cosas).

2 Prueba de ello es la mayor presencia militar en la frontera norteen los últimos años, se estima alrededor de 8000 elementos delas fuerzas armadas presentes de manera constante en estazona.

3 Este nivel de análisis se los realiza debido a que los datos de vio-lencia en su mayoría solo están discriminados por provincia y nopor cantones y parroquias.

4 Conferencia dictada en el foro “Violencia e inseguridad en ciu-dades fronterizas” el día 30 de Noviembre del 2006 en FLAC-SO Sede Ecuador.

5 El individuo puede entenderse también como el objetivo últimode la seguridad nacional y pública mediante la defensa del esta-do y el orden público; sin embargo, esta lógica muchas vecesentra en tensión lo cuál causa grandes distorsiones a la seguri-dad individual.

6 Este problema también se presenta en otros indicadores socia-les; sin embargo, por cuestiones de espacio hemos tomado sola-mente el indicador de pobreza por NBI por considerar es elque más representativo de la realidad socioeconómica de undeterminado lugar.

7 Múltiples pueden ser las formas de medir la violencia y la inse-guridad ciudadana; sin embargo, mucho de estos indicadores seremiten a denuncias oficiales que no siempre se correspondena la realidad social. Muchos tipos de violencia no se denuncian yson un constante foco generador de inseguridad ciudadana enla población como en el caso de la violencia intrafamiliar. Otraforma de medir la violencia y la inseguridad ciudadana es a tra-vés de las encuestas de victimización y percepción ciudadana.Los indicadores escogidos nos dan en parte un aproximamien-to a la realidad de la frontera aunque debemos tomar en cuen-ta sus limitantes.

8 Los indicadores seleccionados tendrán solamente representati-vidad provincial. Mayor discriminación (cantonal y parroquial) nose podrá lograr debido a la que las fuentes no dispone de esetipo de información.

9 Los datos proporcionados por la Dirección Nacional de PolicíaJudicial del Ecuador en su clasificación, no contempla a losasaltos como delitos a las propiedad sino como delitos a las per-sonas. Nosotros hemos colocado a los asaltos como delitoscontra la propiedad según lo dispuesto en el código penal.

Ciudad Segura 10 - octubre 2006 9

E N C I F R A S

Refugio y Desplazamiento y Fuerzas Armadas en América Latina y algunos países del mundo

Refugiados1

País Desplazados internos Por país de asilo Por país de origen Total Fuerzas Armadas Índice (1985=100

(miles) 20032 (miles 2003) (miles 2003)3 (miles 2002) 2002

Chile 0 (.) 1 81 80

Uruguay 0 (.) (.) 24 75

Argentina .. .. (.) 70 65

México 0 6 (.) 193 149

Panamá 0 1 (.) .. ..

Costa Rica 0 14 (.) .. ..

Cuba 0 1 3 46 28

Brasil 0 3 (.) 288 104

Venezuela 0 (.) (.) 82 168

Colombia 2040 (.) 16 158 239

Perú 0 1 2 110 86

Ecuador 0 6 (.) 60 140

Bolivia 0 1 (.) 32 114

Paraguay 0 (.) (.) 19 129

Honduras 0 (.) (.) 8 50

El Salvador 0 (.) 4 17 40

Guatemala 0 1 4 31 99

Nicaragua 0 (.) 4 14 22

1: Los datos corresponde al finales del año 2003,2: Los datos corresponden a personas desplazadas que reciben asistencia o protección del ACNUR,3: Se desconoce o no se ha informado el país de orígen de algunos refugiados. Por consiguiente estos dueden ser subestimados.

Países con desarrolo humano alto. Países con desarrollo humano medio.Fuente: PNUD (2004) Informe sobre Desarrollo Humano.

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¿Qué funciones cumple la Unidad de DesarrolloNorte?UDENOR es una entidad adscrita a la Presidencia dela República creada en el año 2001 por decreto eje-cutivo a la luz de los acuerdos y de los compromisosinternacionales suscritos por el Estado ecuatoriano.Nuestra responsabilidad es velar por el desarrollointegral y sostenible de las seisp r ovincias de frontera nort e :E s m e ra l d a s , C a r c h i , I m b a bu ra ,Sucumbíos, Orellana y Napo. Eneste marco, nuestra intención escoordinar la cooperación deorganismos internacionales y degobiernos amigos para desarro-llar distintos proyectos enfoca-dos a la solución de las gravesdificultades de servicios básicosque tienen las poblaciones defrontera norte así como paragenerar proyectos productivosen la región. Estamos convenci-dos de que el país no va a cam-biar de arriba para abajo por loque los esfuerzos de desarrollodeben vincularse con la basemisma de la sociedad. También consideramos que lamejor política social es el empleo, porque para nadiees desconocido que la zona de frontera norte atravie-sa por enormes problemas vinculados obviamente alproblema de la guerra interna de Colombia y susefectos, sin duda fuertes. Si logramos fortalecer laposibilidad de empleo en las poblaciones de fronteradesalentaremos a la población a que se vincule conactividades ilegales o con sectores irregulares.

¿Cuales son los principales problemas de violencia einseguridad que usted ve en la frontera norte y cómoc ree que se relacionan con el conflicto colombiano?Hay muchos problemas que pasan por la guerra inter-na de Colombia y muchos de ellos se reflejan en loque se llama el desplazamiento. Si bien los refugiadostienen que seguir un procedimiento con el Estadoecuatoriano, haciendo solicitudes de refugio, más alláde eso existe un verdadero desplazamiento silenciosoen la zona de frontera. Se produce un hecho muycomplicado porque un alto número de personas, porefectos del conflicto, se mueve a las poblaciones fron-terizas, muchas veces son desplazamientos momentá-neos pero hay gente que cruza la frontera y se quedagenerando problemas de mayor presión sobre losservicios básicos. Esto genera malestar en la gentecreando una suerte de competencia también en elaspecto laboral, porque entran trabajadores dispues-tos a recibir ingresos menores. Por ello, nosotros esta-mos prestos a suscribir un convenio con el Ministerio

del Trabajo para ver como se regulariza y refuerza lageneración de empleo en esta zona. En este sentido,hay que tener en cuenta que el desarrollo y la seguri-dad son temas interactivos. Mantener una visión unila-teral, de interdicción de los hechos delictivos como elnarcotráfico o el terrorismo, es una visión equivocadadesde nuestro punto de vista.

¿Cómo se relaciona UDENORcon la cooperación internacio-nal dirigida a la frontera norte?Nosotros mantenemos unarelación muy transparente y res-petuosa con la cooperación através de un mecanismo muysimple. UDENOR aprueba losproyectos que son planteadospor juntas parroquiales, munici-pios, consejos provinciales, etc.Una vez aprobados los proyec-tos en conjunto, principalmente,con USAID y con la Organiza-ción de Internacional de Migran-tes (OIM) que es la operadorade la cooperación internacionalamericana, éstos llevan adelante

por medio de reuniones mensuales en las que se fis-caliza y da seguimiento a las obras. Gracias a estemecanismo considero que hemos logrado una extra-ordinaria relación con la USAID en la cooperaciónfrontera norte y siempre desde una perspectiva desoberanía nacional.

¿Cómo calificaría usted el desempeño institucional deUDENOR y qué proyectos se tienen pensados en elf u t u ro para mejorar la situación de esta zona del país?Por temas políticos, UDENOR tuvo una crisis institu-cional en el año 2004 por lo que a partir de enero del2006 hemos iniciado un proceso de reinstitucionaliza-ción muy fuerte cuyo objetivo es profundizar las rela-ciones con la cooperación y naturalmente fortalecerlas relaciones y los vínculos con los actores locales.Para la pro forma de 2007, hemos presentado 70 pro-yectos, de los cuales 62 han sido aprobados por laSecretaría Nacional de Planificación y esperamos con-tar con un presupuesto de 100 millones de dólarespor cooperación.También tenemos el convenio con elgobierno norteamericano, que significa un aporte deunos 8 a 9 millones y está pendiente la suscripción deun acuerdo binacional con Colombia para crear unazona de integración fronteriza. La idea es que noso-tros logremos de manera coordinada visualizar lainversión social que hace el Estado ecuatoriano en lazona de frontera, seguir mejorando la gestión deUDENOR y contribuir al desarrollo de las provinciasde la frontera norte en base a las demandas locales

Flacso Sede Ecuador • Programa Estudios de la Ciudad10

El desarrollo y la seguridad son temas interactivos

…si logramos fortalecer la posibilidad de empleo en las poblaciones de frontera,

desalentaremos a la población a que se vincule con actividades ilegales o con sectores irregulares…

Maximiliano Donoso Presidente Ejecutivo

UDENOR

E N T R E V I S T A

11Ciudad Segura 10 - octubre 2006 11

S U GE R E NC IA S D E D O C U ME N TO S

Aunque las tres provincias de la frontera norte ecuato-riana tienen tasas de violencia superiores a los prome-dios nacionales, uno de los supuestos que debe aban-

donarse para el diseño de políticas públicas de seguridad ciuda-dana en esta área limítrofe con Colombia, es la idea de unazona de frontera homogénea y continua. Cada provincia,Esmeraldas, Carchi y Sucumbíos, presenta particularidades quedeben ser consideradas a la hora de tomar decisiones sobreintervenciones en temas de violencia. La relación sociopolíticaque más ejemplifica esta afirmación es la diversidad en las rela-ciones fronterizas entre Ecuador y Colombia. Mientras enEsmeraldas la variable étnica y las relaciones de parentesco defi-nen la estructura social en la que se asienta la frontera (estatal-nacional); en Carchi la dinámica está marcada por relacionescomerciales, legales e ilegales, de larga data; mientras enSucumbíos el narcotráfico es parte de la vida cotidiana de sushabitantes. No obstante, es pertinente apuntar que las tres pro-vincias son afectadas por el conflicto interno colombiano,donde las fumigaciones son el caso más visible y perverso.

Además de las especificidades derivadas de las condicionesestructurales en la frontera norte, es necesario considerar quela presencia del Estado en la zona es limitada en términos deinfraestructura y acciones de política social, y más bien son lasFFAA las que participan de la vida social de las provincias cum-pliendo funciones estatales, en el marco de una racionalidadcon la que actúan, dentro de los parámetros de la política deseguridad y defensa nacional. Esto puede observarse claramen-te en el papel que juegan los comandantes de los pabellones

militares de frontera en las decisiones políticas de las provinciasfronterizas. En este sentido, los hacedores de políticas de segu-ridad ciudadana deben considerar que el alcance de sus inter-venciones dependerá en gran medida de la estrategia militarque el Estado implemente en la zona.

De lo anterior se infiere que las políticas de seguridad ciu-dadana en la frontera, si están buscando ser efectivas y no agra-var más aún la situación, deben ser de carácter preventivo.Ahora bien, el tipo de prevención requerido por estas provin-cias no es el mismo que se aplica en Quito, Bogotá o Santiago.Si se toma en cuenta que los índices de pobreza son extremosen la zona y los mercados laborales legales integran a un míni-mo de la población, entonces se debería trabajar desde unaperspectiva de desarrollo preventivo de la violencia; es decir, laestrategia no puede desligarse de ninguna manera de políticassociales como salud, educación, vivienda y trabajo. En el casocontrario, las intervenciones estatales en materia de seguridadciudadana sólo servirán para fortalecer el aparato represivo delEstado, y con ello, incrementar los indicadores de la violencia.

Finalmente, en la frontera norte y en todo el país es nece-sario tomar acciones sobre la xenofobia hacia personas denacionalidad colombiana. Este es un fenómeno de violencia queno sólo se manifiesta en la ciudadanía, sino que se encuentraenquistado en las instituciones estatales. No se puede definiruna política de seguridad ciudadana sin tomar en cuenta que elEstado ecuatoriano despliega rutinariamente prácticas racistas yxenofóbicas que, en el caso de la frontera, se dirigen hacia laspersonas colombianas

S U G E R E NC I AS D E P OL Í T IC A

Políticas de seguridad ciudadana para las provincias fronterizasJorge Núñez Vega

Libros:

Valarezo Galo, Ramón Torres y Víctor Hugo Dávila (2004)Frontera Norte Ecuatoriana: Desafío de laGobernabilidad. Quito: Abya-Yala- COMUNI-DEC pp. 128. ISBN: 9978-22-401-7

El tema de este libro es la gobernabilidad local en la FronteraNorte del Ecuador, enfocado en los municipios, las experienciasde la sociedad civil local y en sus relaciones recíprocas, tenien-do como horizonte temporal los últimos cuatro años.

OIPAZ (2002) Testimonio de fro n t e r a : : E fectos del PlanColombia en la frontera colombo-ecuatoriana.Quito: OIPAZ. pp. 95.

Esta publicación presenta la situación en las provincias de lafrontera colombo-ecuatoriana, a raíz de la ejecución del PlanC o l o m b i a . El info rme es una producción colectiva delObservatorio Internacional por la Paz, OIPAZ, y presenta datos,testimonios y análisis del impacto del Plan Colombia en la vidacotidiana, seguridad, economía familiar y derechos humanos en

las provincias de Sucumbíos, Carchi y Esmeraldas. Su objetivo esdesarrollar un diagnóstico de un fenómeno con característicasregionales e internacionales, ya sea para implementar políticasgubernamentales, fortalecer la participación ciudadana y laorganización social o incidir en los centros de poder. (Fuente:UASB)

http://www.uasb.edu.ec/padh/revista3/publicaciones.htmn ser ignorados o paraincidir en los centros de poder con voz e imagen propias.

Páginas web:

UNHCR/ACNUR.La Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiadoshttp://www.acnur.org/

Unidad de Desarrollo de la Frontera Nortehttp://www.udenor.gov.ec/

Observatorio Internacional por la Pazhttp://www.serpaj.org.ec/oipaz/index.html

Colegio de la Frontera Nortewww.colef.mx

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La seguridad ciudadana es un concepto quetoma a los/as habitantes como centro de laseguridad; es decir, prioriza la defensa de las

personas por sobre la de los estados, ya que impli-ca vivir libres de temor, de amenazas y de ser vícti-

mas de actos de violencia ode hechos que vayan enc o n t ra de los derechosh u m a n o s . Sin embarg o, l adiferenciación entre seguri-dad ciudadana y seguridadnacional se torna ambigua ydifusa cuando se trata decontextos fronterizos, en loscuales es muy difícil delimitarla competencia de cada unade estas defi n i c i o n e s ; m á saún cuando la población deun lado se ve obligada aenfrentar problemas exis-tentes en el otro. Tal es elcaso de la frontera norteecuatoriana, que se encuen-t ra afectada directamentepor los problemas de la gue-rri l l a , el narcotráfico y elparamilitarismo del país veci-no. Así, el 15 de octubre

pasado, un nuevo hecho marcó la seguridad ciuda-dana en la zona limítrofe: el ejército colombianomató a dos ecuatorianos (Blanca Vega y HéctorMonar) que habitaban en la provincia deSucumbíos al confundirlos con líderes de la FuerzasArmadas Revolucionarias Colombianas – FARC.¿Qué información recibe el resto del país sobre lasituación actual fronteriza, considerando que sonzonas que se encuentran bastante alejadas de lasprincipales ciudades? ¿Qué tipo de cobertura están

brindando los medios de comunicación escritoscon respecto a este tema?

El Comercio es el diario que mayor import a n-cia le ha dado a la situación, lo cual se refleja tantoen el número de artículos publicados (en relacióncon diario El Unive rso 16 y 2 respectivamente),como en el seguimiento detallado de las dife r e n t e sreacciones que generó el caso. Sin embarg o, e s t a snoticias han estado centradas en lo diplomático; e sd e c i r, en las quejas y reclamos del Ecuador al gobier-no colombiano, y en las justificaciones y contra d i c-ciones presentadas por este último ante la “ e q u i vo-c a c i ó n ” c o m e t i d a . No se ha reflexionado en la pren-sa escrita sobre lo más grave, el asesinato de dosseres humanos ecuatorianos por parte del ejércitoc o l o m b i a n o ; acto que no solo viola la sobera n í anacional al intervenir en terri t o rio ajeno, sino pri n-cipalmente la seguridad ciudadana de la pobl a c i ó nf r o n t e ri z a , la cual constantemente debe experi m e n-tar abusos y pérdidas irr e c u p e ra bles que no se solu-cionan con indemnizaciones; al contra rio de lo quemostró El Comercio en su artículo del 26 de octu-bre “15 entes apoyan el reclamo a Colombia”.

Los medios de comunicación deben denunciary reflexionar sobre las graves implicaciones delcombate a la guerrilla colombiana al interior delterritorio ecuatoriano, lo cual va más allá de lo quedicen las autoridades políticas, pues poco se cono-ce lo que piensan los/as habitantes de la frontera.No es posible que los crímenes y las violaciones alos derechos humanos cometidos por “ o t r o ”Estado queden en la impunidad, considerando quela muerte de Blanca Vega y Héctor Monar es elsegundo caso en lo que va del año, ya que elcomerciante Víctor Enríquez murió de manerasimilar en julio pasado, cuando un soldado colom-biano le disparó mientras se trasladaba desdeTulcán a Ipiales

Flacso Sede Ecuador • Programa Estudios de la Ciudad12

Más que una frontera calienteJenny Pontón Cevallos

No se ha reflexionado en la prensa escrita sobre lo

más grave, el asesinato dedos seres humanos

ecuatorianos por parte delejército colombiano; acto que

no solo viola la soberaníanacional al intervenir

en territorio ajeno, sino principalmente la seguridad

ciudadana de la población fronteriza”.

Director FLACSO: Adrián Bonilla • Coordinador del Programa Estudios de la Ciudad: Fernando Carrión Coordinador del Área de Violencia y Ciudad: Jorge Núñez Vega • Coordinador del Boletín: Daniel Pontón

Tema central: Daniel Pontón • Entrevistas: Andreina Torres • Colaboradores: Jenny PontónManuel Dammert • Edición: Alicia Torres • Diseño: Antonio Mena • Impresión: Exseption

Flacso Sede Ecuador : La Pradera E7-174 y Diego de Almagro • PBX: (593-2)3238888ciudadsegura@flacso.org.ec • www.flacso.org.ec • Quito, Ecuador

M E D I O S