1. Formación de la agenda

CHARLES D. ELDER y ROGER W. COBB

1. Formación de la agenda.El caso de la política de los ancianos *

POR FORMACIÓN de la agenda se entiende el proceso a travésdel cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la aten-

ción seria y activa del gobierno como posibles asuntos de políticapública. La importancia del proceso se debe principalmente ados hechos. En primer lugar, la capacidad de atención del go-bierno es necesariamente limitada: siempre hay más asuntos poratender que tiempo para considerarlos. En segundo lugar, losproblemas de políticas públicas no son datos a priori, sino resul-tados de definiciones. Si una situación específica o un conjuntode circunstancias constituyen un problema y, por tanto, son unasunto capaz de despertar la preocupación del público, dependeno sólo de los hechos sino también de las creencias y los valores.Pocas veces los hechos son claros y, aunque lo fueran, siempreestán sujetos a diferentes interpretaciones. Necesariamente "losproblemas son elaboraciones de los hombres. Siempre existenconcepciones múltiples... No hay problemas definidos de maneraúnica" (Wildavsky, 1979).Los problemas de políticas son construcciones sociales que re-

flejan concepciones específicas de la realidad. Y como siempre esposible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de unproblema, lo que está en juego en el proceso de formación de laagenda no es sólo la selección de los problemas sino también sudefinición. Las definiciones sirven, a la vez, para encuadrar las

Publicado originalmente con el título "Agenda-Building and the Polines of Agíng",en Policy Sciences Journal, vol no. 1, 1984. Traducción al español de Alva Senzek.

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elecciones políticas posteriores y para afirmar una concepción par-ticular de la realidad. Por lo tanto, las decisiones que se adoptendurante el proceso de formación de la agenda tienen consecuen-cias muy profundas, en el sentido de que pueden afectar la vidade las personase influir en su interpretación de la realidad social.La política hacia los ancianos y, en particular, las controversias

sobre el estado de necesidad de los ancianos y las obligaciones dela sociedad hacia ellos son un ejemplo muy ilustrativo de cuánimportante es, en el proceso de la política, la elección de los pro-blemas y de las definiciones. Por mucho tiempo, se consideróque los problemas del envejecimiento y de los ancianos forma-ban parte de la vida natural y que había que resolverlos en elámbito individual, según cada caso. Se convirtieron en problemaspúblicos sólo cuando se empezó a definir a la vejez como unacategoría social distinta, compuesta por personas que en razónde su edad merecían derechos y consideraciones especiales. Novamos a detallar el desarrollo de esta nueva definición (véaseAchenbaum, 1983) quese plasmó claramente en la Ley del Se-guro Social de 1935.La aceptación de esta nueva concepción de la vejez fue pau-

latina y conllevó algunas reservas. Sin duda, su legitimidad se apo-yó en la misma Ley del Seguro Social y en su concepto deseguridad social. Al comienzo, el envejecimiento y las personasancianas no eran gran problema para el gobierno. Pero, en losaños sesenta se propagó la definición de los ancianos corno ungrupo único que merecía consideración especial. La importanciade este desarrollo, en términos de políticas públicas, se reflejóintensamente en 1965 con la aprobación del programa de Aten-ción Médica (Medicare) y el programa de Ingreso Suplementario(Supplemental Security Income, SSI) para los que estuvieran ya enel Seguro Social. Estos dos programas son el resultado de dospropuestas rechazadas de asistencia social para la población engeneral: el seguro nacional de salud y el ingreso mínimo garanti-

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zado. En efecto, el Medicare y el SS! fueron promovidos por losque impulsaban esas medidas primeras, con la idea de que pudie-ran servir como un primer paso para programas más amplios deasistencia en el futuro.

La idea de aprovecharse de los ancianos para avanzar haciauna reforma asistencial general, demuestra la importancia estra-tégica que tiene la definición del problema en el proceso de for-mulación de las políticas públicas. Como estrategia, refleja unaapreciación de las inclinaciones culturales y sociales propias delsistema político estadounidense, reacio a innovaciones importan-tes en la política social y propenso a un estilo incrementalista yfragmentado en la solución de los problemas sociales. El hechode que esta estrategia no haya sido generalmente exitosa muestrael poder peculiar de los ancianos en la definición de las políticasen Estados Unidos. Por otro lado, si la población de los ancianosno tuviera una legitimidad especial como grupo cuyas demandasmerecen toda la atención, o si no se les reconociera dicho atributo,la estrategia antes mencionada no hubiera tenido mucho sentido.Como un importante proponente de Medicare dijo a John Kingdon(1984).

Medicare fue una solución loca desde el punto de vista racio-nal. Seleccionamos precisamente al grupo -los ancianos- másclaro, que requería más atención médica y que se beneficiabamenos de ella y que, por lo tanto, desde el punto de vista social,producía la recompensa más baja de todas. Pero lo hicimosporque era la única opción políticamente viable en esa época.No era racional empezar un programa nacional de salud pú-blica con esta población, pero así lo decidimos.

Medicare y SSI pueden ser una ilustración dramática de lasconsecuencias que tuvo para la política que se haya definido a losancianos como una categoría social que merece un tratamiento

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especial, pero esta definición encuentra su expresión plena en laLey para los Estadounidenses Mayores de Edad de 1965 y en susmodificaciones posteriores. El primer capítulo de esta legislaciónno afirmaba que los ancianos tenían derecho a casi todas lascomodidades de la vida, sino que era obligación del gobierno ayu-darles a obtenerlas. Es difícil imaginar otro compromiso guberna-mental más serio. No fue entonces una sorpresa que las medidasy estipulaciones específicas de la ley hayan estado por debajo delas primeras grandes afirmaciones y promesas.Recientemente se han empezado a cuestionar los conceptos

de envejecimiento y ancianidad que subyacen en la ley menciona-da y en la mayor parte de las políticas para los ancianos. Éstostodavía disfrutan de su excepcional legitimidad como grupo de-mandante y merecedor de atención. Las diversas encuestas nacio-nales han mostrado que hay un gran apoyo para que los programasdirigidos a los ancianos se fortalezcan y extiendan (véase, porejemplo, Public Opinion, febrero/marzo, 1982; Harris, 1981). Sinembargo, hay evidencia de que estos sentimientos podrían susten-tarse en informaciones equivocadas sobre la gravedad de los pro-blemas de los ancianos (véase Kuitza y Sweibel, 1982). Conformecircula más información al respecto, se manifiestan los resenti-mientos de otros grupos y segmentos de la sociedad contra la po-sición privilegiada de los "estadounidenses mayores de edad"(véase Longman, 1982;Brookes, 1983).También preocupaba a losespecialistas de la vejez y a los promotores de la atención a susproblemas que "los beneficios de la vejez" (Kutza, 1981) pudieranlograrse a costa de otros grupos más necesitados (véase Binstock,1983). Se ha sugerido, además, que las políticas que tratan a losancianos como un grupo único y diferenciado pudieran tener elefecto perverso de aislarlos y estigmatizarlos como seres social-mente improductivos y gravosos (véase Estes, 1979). La contro-versia sobre la definición gira toda alrededor del significadooperacional de la vejez (véase Kuiza y Zweible, 1983), a saber, el


empleo de la edad y no de la necesidad como criterio de asigna-ción de derechos (véase Neugarten, 1982) y la idea de que es máscoherente encontrar el apoyo político invocando los beneficios delderecho que las situaciones de necesidad (Cohen, 1981). En estepunto son objeto de discusión no sólo creencias empíricas sinoconcepciones de la obligación moral.Qué cosa pensamos de la vejez y de los ancianos, y qué tipo

de respuestas damos a sus problemas, es el fondo de la cuestión.Como Estes (1979) observa: "Los problemas más graves que en-frentan los ancianos son, en gran parte, problemas socialmenteconstruidos desde una concepción de la vejez y de los ancianos".Es entonces inevitable elegir una definición. Las elecciones queguiarán las políticas públicas de la vejez empiezan con la defini-ción del problema. En gran parte, en esto consiste el proceso deformación de la agenda.

1. La formación de la agendacomo proceso decisional

Debido a que la formación de la agenda implica elecciones im-portantes, es muy apropiado entenderla como un proceso de to-ma de decisiones. Este proceso es muy variable y depende enalto grado de su contexto. En algunas situaciones institucionalesy algunas áreas de políticas públicas, el proceso puede ser muyestructurado y bien definido. Por ejemplo, Derthick (1979) en-cuentra que, hasta hace muy poco, la formación de la agenda delseguro social estaba dominada por un grupo pequeño y relativa-mente estable de actores que operaban con un paradigma polí-tico compartido y bien desarrollado. En otras áreas, como en lade los servicios sociales a la comunidad, el proceso era más di-fuso y menos estructurado, muy cercano a lo que se ha llamado"anarquía organizada" (véase Sproull et al, 1976).

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Para poder caracterizar un proceso tan difuso de toma decisiones, Cohen y sus colegas (Cohen yMarch, 1974,March yOlson,1976) han ofrecido el modelo "bote de basura" (Garbage-Can Mo-del), que es potencialmente de gran utilidad para entender la di-versidad y la dinámica general del proceso de formación de laagenda. A la luz de su marco conceptual, las decisiones son vistascomo el resultado de una confluencia de cuatro corrientes relati-vamente independientes: las personas, los problemas, las solucionesy las oportunidades de elección. Aunque el flujo de estos elemen-tos pueda estructurarse institucionalizando los papeles y las prác-ticas, las decisiones son vistas como el resultado de interseccionesaleatorias entre los elementos de estas cuatro corrientes. La for-mación de la agenda pocas veces es tan casual como el modelo"bote de basura" sugiere, pero el modelo ayuda a entender supotencial fluidez.Frecuentemente, la formación de la agenda implica todo un

conjunto cambiante de actores, los cuales vienen y van, determi-nando el tiempo que dedican al proyecto a la luz de los otrosasuntos que deben y quieren atender. Hay problemas que pidenatención y no la reciben por falta de soluciones u oportunidades.y de la misma manera hay siempre "soluciones" flotando en elaire, en busca de problemas a resolver. Las oportunidades a elegirsiempre están limitadas por la presión de las obligaciones previasy por todo un cúmulo de demandas contradictorias. En consecuen-cia, la como se conjugan los cuatro elementos para lograrque un determinado problema llegue a la agenda formal puedeser completamente fortuita. De la misma manera, muchos proble-mas pueden ser descartados en el camino al buscar afanosamentela combinación apropiada de los elementos en tiempo y lugar.El punto fundamental no consiste en el acceso a la agenda

gubernamental suceda por azar, sino que tiende a ser el productode un complejo proceso que frecuentemente posee una estructurainformal y laxa. El éxito depende de la convergencia apropiada de

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personas, problemas, soluciones y oportunidades de elección. Ca-da uno de estos elementos es potencialmente incierto. Empero,se puede reducir la incertidumbre por medio de una variedad defactores contextuales que ayudan a estructurar el proceso y a li-mitar el rango de las variaciones probables. Aquí consideramostambién algunos de estos factores contextuales y examinaremossus elementos básicos, así como la manera en la que se relacionanentre sí.

2. El flujo de las personas: la participaciónen el proceso de formación de la agenda

Debido a que los problemas y las prioridades de la agenda seconstruyen socialmente, quien participa en su formación puedeser un factor muy importante y hasta decisivo. Desde luego, elcontrol de la agenda formal permanece en manos de las autori-dades. Sin embargo, para la mayoría de las instituciones dedica-das a la formulación de las políticas se trata simultáneamente deun esfuerzo colectivo y de un proceso de varias etapas. Por esto,es necesariamente limitado el grado de control que puede ejer-cer un solo individuo o una sola organización en la agenda. Ade-más, los funcionarios, en razón de su cargo, están obligados arespetar los derechos de los demás a participar en el proceso ya servir como conducto de las demandas sociales.De todos modos, participar en la formación de la agenda de

las instituciones tiende a ser algo circunscrito y suele inclinarseen favor de algunos grupos y cuestiones, con exclusión de otrasagrupaciones y asuntos. Aunque en una democracia la agenda for-mal del gobierno debería reflejar los problemas, las prioridades ylas preocupaciones de la comunidad en general -lo que hemosllamado la agenda "sistémica" (Cobb y Elder, 1983)-, ciertos gru-pos e intereses casi siempre carecen de representación en el pro-ceso de creación de la agenda. Como observa Gusfield (1981):

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"La arena pública no es un campo de juego en el que juegan todosbajo las mismas reglas; algunos tienen mayor acceso que otros ytambién detentan un poder mayor para dar forma a la definiciónde los problemas públicos".Los orígenes de esta predisposición y preferencia del sistema

político son muchos y variados. El origen evidente se encuen-tra en el hecho de que existen grupos e intereses mejor organiza-dos y con más recursos que otros. Su organización y sus recursoshacen más fácil su comunicación con los funcionarios de gobiernoy propician que las autoridades los busquen y escuchen. Loscursos materiales son importantes. Pero también los números.Que los ancianos formen un segmento grande y creciente de lapoblación, que tengan además una tasa media de votación muyalta, es algo que aumenta sustancialmente la probabilidad de quelas autoridades presten gran atención a sus reclamaciones o a lasdemandas que se hacen en su nombre. Es tan grande su fuerzaelectoral que sus problemas tienen muchos abogados en la arenapolítica. Los legisladores y los candidatos a legisladores han per-cibido rápidamente las ventajas de actuar como campeones de losancianos. Por otro lado, esta percepción puede ser tramposa, por-que los no forman un grupo homogéneo y generalmentecarecen de conciencia de grupo (véase Binstock, 1983).La evidente heterogeneidad de los intereses de los ancianos

ha impedido que surjan organizaciones masivas, con autoridad pa-ra hablar en nombre de los mayores de edad. Sin embargo, du-rante los últimos 25 años las agrupaciones formales que trabajanen beneficio de los ancianos han crecido en tamaño y número(véase Pratt, Su crecimiento es resultado de las acciones gu-bernamentales y de la movilización de los políticos, del movimientolaboral y de los profesionales dedicados a la atención de la vejez,sin contar las iniciativasde los mismos ancianos. Las organizacionesmás grandes y conocidas son el Consejo Nacional de CiudadanosMayores de Edad y la Asociación Estadounidense de Personas


Jubiladas. Ahora bien, la cultura política de los Estados Unidostiende a otorgar a los grupos de interés el derecho de participaren la definición de los problemas que puedan afectarlos, pero tam-bién en razón de la legitimidad especial que disfrutan los ancianos.las agrupacíones proancianos han desempeñado un papel cada vezmás activo en la definición de los problemas de la vejez. Empero,su fuerza sólo se ha manifestado en:

la capacidad para impedir que ciertas propuestas de cambiode política consigan tener acceso a la agenda ... cuando se llegaal punto de tener que defender la santidad de los programaspúblicos existentes, la fuerza de los grupos proancianos al-canza su máximo; parece que es más fácil vetar el cambioque iniciarlo con éxito... Una cosa es movilizarse en defensadel status qua y otra muy diferente lanzar exitosamente unanueva política o modificar las políticas existentes de maneracongruente con las nuevas demandas del grupo (Pratt, 1983).

Como en el caso de otros grupos de interés organizados, la par-ticipación de los grupos pro ancianos en la formación de la agen-da de la política no sólo contribuye a que la política en generalse sesgue en favor del status qua, sino que también favorezca alos grupos privilegiados. Las agrupaciones proancíanos, como lamayoría de los grupos de interés, tienden a movilizar y abarcarsólo un segmento de la población que pretenden representar. Nor-malmente, estas personas se encuentran entre los grupos privile-giados. En consecuencia, las políticas frecuentemente ponen endesventaja a los menos favorecidos o a los que se han organizadode manera ineficiente para resolver sus problemas (Vinyard,1976).Las agrupaciones organizadas en torno de la edad no son los

únicos grupos de interés que juegan un papel activo en los pro-blemas de los ancianos. Por ejemplo, el sector laboral ha desem-


penado un papel activo durante muchos años en las políticas de losancianos, de manera directa o por medio de agrupaciones quelos sindicatos han formado o apoyado. De hecho, el sector labo-ral se ha lanzado con mayor fuerza que los mismos grupos pro-ancianos a promover iniciativas importantes tales como asisten-cia médica y mejores prestaciones de seguro social. Además delsector laboral, hay una gran variedad de agrupaciones profesio-nales y de voluntarios activos en el campo de la vejez. En algunoscasos como por ejemplo, en el de las profesiones médicas, losproblemas de la vejez son considerados menores dentro de lagama de su competencia. De todos modos, estas profesiones jue-gan un papel importante en la definición de los problemas delos ancianos. Otros grupos, como los gerontólogos, se enfocanexclusivamente a los problemas propios de la vejez. Éstas con-gregan especialistas y académicos, quienes son frecuentementela fuente de nuevas ideas para las políticas y los críticos másseveros de los programas existentes. Los grupos de prestadoresde servicios, públicos o privados, han terminado también por seruna parte importante en las políticas a favor de la vejez, sobretodo respecto a los servicios sociales. Muchas de estas agrupa-ciones han nacido como resultado de los programas guberna-mentales.En cierto grado, la participación de los organismos profesio-

nales y de las asociaciones sirve como contrapeso a los sesgos quelas organizaciones de los ancianos introducen en el proceso deelaboración de las políticas. Sea corno representantes de las aso-ciaciones profesionales, sea como interlocutores de los órganosadministrativos o como empresarios independientes, los profesio-nales dedicados a asuntos de la vejez han sido los defensores máscombativos de los ancianos más necesitados. En su conjunto, estaspersonas forman lo que Walker (1974) llamó una "comunidad deprofesionales de las políticas" y a la cual Hedo (1978) se refierecomo "la red de asuntos públicos". Debido a sus conocimientos


altamente especializados y al premio que la sociedad otorga a lassoluciones "racionales" de los problemas, estos profesionalesjuegan a menudo un papel clave en la definición del debate dela política. Su influencia directa tiende a variar según el alcancey la intensidad de la controversia alrededor de un problema es-pecífico. Conforme se amplía el interés del "público" en el pro-blema, la influencia de los especialistas tiende a disminuir. Cuandose trata de problemas de.baja visibilidad que los especialistas de-finen como problema técnico que requiere conocimientos espe-cializados, los profesionistas llegan al apogeo de su influencia. Detodos modos, siempre influyen, aunque sea indirectamente, deter-minando el clima general de opinión informada.Los profesionales de las políticas públicas pueden actuar para

contrabalancear y minimizar los sesgos introducidos por otros gru-pos, pero ellos introducen también sus propios puntos de vista.También tienen un interés marcado en las cuestiones a considerarya definir. En efecto, puede ser que su reputación y sus resultadosprofesionales estén en juego. De esta manera, lo que Moynihan(1965) ha llamado la "profesionalización de las reformas sociales"puede convertirse en un ejercicio de autoafirrnación de los profe-sionistas. Estes (1979) sugiere, por ejemplo, que la campaña quemuchos proveedores y clientes han lanzado para expandir los ser-vicios sociales a toda la población ha favorecido sólo a los gruposde interés y ha tenido el efecto de desviar la atención del públi-co de otras vías alternativas más eficaces para atender a las nece-sidades legítimas de los ancianos. Aparte de la posibilidad de servira sus propios intereses, la intromisión de los profesionales en laspolíticas puede introducir otros sesgos en el proceso de formaciónde la agenda. Debido a su participación, los términos utilizadosen los debates tienden hacia un lenguaje cada vez más técnico yesotérico, creando así barreras en contra de la participación po-pular y haciendo que el proceso y sus resultados sean menos in-teligibles para el público en general. Esto, por su parte, puede


conducir a formular políticas contrarias a las preferencias de losciudadanos, y hasta contrarias a los grupos cuyas necesidades laspolíticas pretenden atender.Todos los actores que hemos identificado -funcionarios pú-

blicos, grupos de interés organizados que se consideran deman-dantes legítimos, profesionales de las políticas dentro y fuera delgobierno- creen tener el derecho a participar activamente en eldiseño de las políticas. Tales derechos tienen su origen en ladisposición de las personas a confiar en el juicio de algunos y noen el de otros. Se confieren estos derechos a ciertas agrupacionesy personas, a las que, por su posición en la sociedad, su expe-riencia o sus supuestos conocimientos especializados, se les atri-buye un nivel superior de juicio en problemas específicos y susposibles soluciones. Estos derechos reflejan la legitimidad defe-rencial que se otorga a varios grupos de interés y se basa en lossupuestos prevalecientes de la división del trabajo en la sociedad.y aunque los derechos siempre son condicionados y están sujetosa cambios, los derechos presumidos sirven para estructurar laparticipación en la formación de una agenda.Los patrones de adaptación tienden a evolucionar en el tiempo

y se estabilizan conforme los gobiernos estructuran sus actividadesalrededor de concepciones establecidas sobre los problemas quemerecen su atención. El tratamiento de las cuestiones en estasáreas de asuntos tiende, por lo tanto, a institucionalizarse alrede-dor de un número relativamente reducido y predecible de actores.Dichos actores definen 10 que se llama comúnmente un subsiste-ma de gobierno o "subgobierno" (véase Ripley y Franklin, 1984).En el nivel nacional. se incluyen las personas de alguna instanciaejecutiva, los miembros de los comités más importantes del Con-greso y los representantes de los grupos de interés más decisivos.Derthick (1979) describe el entramado político de uno de estos

subsistemas en su informe sobre la formación de las políticas delseguro social. Ella encuentra que, durante años, la agenda del go-


bierno en esta área fue dominada por determinados directivos yprofesionales de la Administración del Seguro Social, junto conel presidente del comité de Normas y Procedimientos de la Cá-mara de Representantes y, en menor grado, por los repre-sentantes de las organizaciones laborales. Este subsistema ya noes tan rígido e impenetrable como lo era en el pasado, pero esdiferente de los demás y es uno de los varios subsistemas impor-tantes que tienen que ver con los problemas de los ancianos. Elámbito y la diversidad de los problemas de los ancianos no hapermitido desarrollar un subsistema de política bien definido.Por ello, los problemas de la vejez se han distribuido entre variossubsistemas, organizados alrededor de asuntos de relevancia eimplicación universal, como el ingreso, la salud pública, los ser-vicios sociales, la vivienda y el empleo. Pratt (1983) nota queeste proceso ha ocasionado que se diluya la influencia de losgrupos dedicados a la atención de la vejez, pues carecen de unobjetivo estable hacia el cual enfocar sus esfuerzos. Han habidoentonces muchos actores periféricos y ninguno central. Todo es-to ha contribuido a la fragmentación y duplicación de los pro-gramas y ha retrasado el desarrollo de una política coherentesobre la vejez.

3. El flujo de las cuestiones enla formación de la agenda

La mayor parte de la agenda del gobierno, por lo menos en elnivel federal, depende de los arreglos políticos que ocurren en lossubsistemas. En consecuencia, los subsistemas tienen ciertos ses-gos y predisposiciones que filtran el acceso de los problemas a laagenda y delimitan el número de las posibles soluciones suscep-tibles de tomar en consideración. Algunos subsistemas están másrígidamente estructurados que otros y el grado de control queejercen sobre los problemas y las definiciones es variable según


el acuerdo que exista entre los varios participantes en el subsiste-ma (véase Wilson, 1980). Algunos subsistemas pueden operar se-gún un paradigma bien articulado, tal como el modelo deseguridad social que los actores decisivos del seguro social apoya-ron durante mucho tiempo. Otros se guían sencillamente por lasprácticas del pasado y los patrones rutinarios de administración.En cualquiera de los dos casos, los problemas y las solucionestienden a definirse a partir de modificaciones incrementales delas políticas existentes.Problemas nuevos y redefiniciones importantes de las políti-

cas, si caen fuera del dominio de estos subsistemas o desafíansus acuerdos básicos, difícilmente podrán abrirse paso y alcanzarun lugar en la agenda formal. Probablemente sólo una campañaagresiva y la movilización del interés del público pueda derribarestos obstáculos y llevar a la agenda de gobierno problemas nue-vos y nuevas definiciones de problemas. Estas movilizacionessuelen también cuestionar los supuestos derechos de ciertas per-sonas o grupos y amenazan con sanciones electorales a las auto-ridades y sus funcionarios. La movilización de apoyo requiereobviamente de personas dispuestas a invertir su tiempo y su di-nero en la promoción y defensa de ciertas cuestiones concretas.Estas personas, llamadas "empresarios de asuntos" (issue entre-preneurs) por Eyestone (1978), se encuentran fuera y dentro delgobierno. Sus motivos pueden ser varios, convicción personal,compromisos ideológicos, necesidades de trabajo o sencillamen-te la promoción de sí mismos. En cualquier caso, estas personasdesempeñan frecuentemente un papel crucial en las actividadesde apoyo y en la canalización de ideas y demandas hacia la agen-da del gohierno. Las autoridades elegidas y los aspirantes a pues-tos autoridad juegan a menudo el papel de empresarios yestán siempre muy atentos a las oportunidades que se presenten(Walker, 1979). Particularmente los funcionarios actúan comoempresarios de políticas.


Tarea muy exigente y a menudo frustrante es tratar de movi-lizar los apoyos necesarios para llamar la atención activa del go-bierno y para superar los obstáculos que impiden considerar conseriedad los problemas que desbordan los canales establecidos.Por consiguiente, para desafiar los entendimientos y arreglos pre-valeciente en los subsistemas o subgobiernos. Como dijimos an-teriormente, los problemas de las políticas públicas no emergendirectamente de las situaciones. Requieren interpretación y defi-nición. Por tanto, "el carácter de problema de un fenómeno sueleser el que ocasiona conflictos entre las partes interesadas que lu-chan por definir (o descartar la definición de) un asunto que seconsidera objeto de acción pública" (Gusfield, 1981).Definir un problema es seleccionar y destacar ciertas reali-

dades y hacer valoraciones sobre ellas. Tal vez las realidadesreflejan los hechos de la situación. Pero los hechos que se con-sideran relevantes dependen necesariamente del marco de re-ferencia y de las teorías implícitas de las personas que evalúanla situación. Más aún, aunque compartiéramos un marco comúnreferencia, pocas veces los hechos relevantes son plenamen-

te conocidos o conocibles. Frecuentemente hay que utilizar in-ferencias, presuposiciones y hasta imaginación, para formarnosuna idea de ellos.Este punto es claramente ilustrado en el estudio de Cook

(1982a. 1982b) que describe y explica la aparición y desaparicióndelito y de la vejez como temas importantes de las políticas

públicas durante los años sesenta. Ella sugiere que el clima gene-ral de opinión era favorable a este particular problema, porquefusionaba tres preocupaciones que habían ocupado la atención delos funcionarios durante la década de los años sesenta y principioslos setenta, a saber, los delitos, las víctimas y la vejez. La com-

binación resultante era tan poderosa, que ganó fácil acceso a laagenda del gobierno por medio de un proceso que Cook caracte-riza como "voz convergente". Grupos diferentes, dentro y fuera

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del gobierno, identificaron y articularon los problemas sincrónicaaunque independientemente. Consideraron a los ancianos comogente especialmente vulnerable por la delincuencia y, consecuen-temente, como sus víctimas más probables. Parecía atroz que elimpacto del crimen pudiera descargarse, con tanta fuerza, sobreuna población tan vulnerable. Los medios masivos, los funciona-rios públicos y otros actores más, hicieron suyo este punto de vistay su convergencia sirvió para legitimar la preocupación y para es-tablecer la realidad del problema.Aunque el problema de la victimización de los ancianos tuvo

fácil acceso a la agenda oficial y propició varios cambios, legalesy administrativos, permaneció poco tiempo en la agenda. La preo-cupación por el prpblerna descendió rápidamente, debido en granparte a nueva información. Los datos de la encuesta nacional sobredelitos mostraron que los ancianos habían sido el grupo con menosvíctimas en casi todas las categorías delictivas. En pocas palabras,el supuesto problema sencillamente no existía, por lo menos, noen la forma en que había sido definido.Se puede considerar atípica la facilidad con la cual este pro-

blema entró en la agenda, pero el ejemplo nos enseña varias lec-ciones importantes. La definición de un problema es clave para sutratamiento posterior. En general, más amplio es el acuerdo sobrela definición de un problema, más amplio es también su alcance.y más grande el repudio moral. Y más probable es que ocupe unlugar prominente en la agenda del gobierno. Aunque algunas de-finiciones puedan estar empíricamente mejor fundadas que otras,no son sólo los hechos sino su interpretación lo que define el pro-blema. Además, en el proceso de la formación de una agenda, loque se considera es el hecho y no necesariamente la realidad mis-ma del hecho como lo que verdaderamente importa. Para ganaracceso a la agenda, la definición de un problema tiene que serpolíticamente creíble y aceptable. No necesita ser factualmentecorrecta e incontrovertible. Obviamente se puede cuestionar la


credibilidad de una definición invocando los hechos. Pero, comoha mostrado Walker (1974), una vez establecidas las definiciones,éstas pueden permanecer como premisas de las políticas públicaspor mucho tiempo, a pesar de que se haya cuestionado su validezempírica.

4. El flujo de soluciones en el procesode la formación de una agenda

Definir una situación como un problema de políticas significaaceptar que tiene solución y delimitar sus soluciones posibles. Sepresume no sólo que debe y se puede "hacer algo" sino que laposible solución cae dentro de la competencia de las autoridadeslegítimas del gobierno. Todas estas presunciones son cuestiona-bles y cada una constituye una prueba crítica para el éxito de lasdefiniciones individuales. Como escribe Gusfield (1981):

Si no hay alguna creencia cognoscitiva en la alterabilidad dela situación y ningún juicio moral, el fenómeno no es unacuestión de política, no es un problema. En años recientes,los biólogos han empezado a considerar que el proceso delenvejecimiento es potencialmente alterable y han empezadoa estudiarlo. El proceso de envejecimiento puede entoncesconvertirse en un problema y en un foco de controversia pú-blica. En estos momentos, no lo es. La realidad de un pro-blema frecuentemente se expande o se contrae en su alcance,conforme cambian los juicios morales o los cognitivos.

La calidad de problema de un fenómeno depende de la posi-bilidad de percibir su solución. Aunque normalmente tendemos apensar que los problemas son los que generan las soluciones, enun sentido muy real son las "soluciones" las que hacen posibleslos problemas. Una situación que no tiene una solución concebible

(que no hay manera de resolverlo o por lo menos de aminorarlo)no es un problema sino simplemente un hecho lamentable de lavida, un hecho fatal. Como observa Wildavsky (1979), "Los pro-blemas se definen por soluciones hipotéticas; la formulación delproblema y la solución propuesta forman parte de la misma hipó-tesis".Si la definición de un problema no comporta una solución fac-

tible, tampoco suscita una atención seria como problema de polí-tica pública. Los límites de plausibilidad de una definición estándeterminados por restricciones ideológicas y restricciones de re-curso. Un problema será tomado seriamente en consideración sólosi los costos anticipados de su solución son realistas y aceptables,dentro del contexto de los recursos públicos previsibles y actual-mente disponibles.Debemos considerar como un ejemplo el caso de la atención

médica de largo plazo que describe Kingdon (1984):


El envejecimiento actual y futuro de la población indica unproblema público cada vez más apremiante y el "cabildeo ca-noso" ha mostrado poseer la fuerza política suficiente, paradespertar la atención de muchos políticos. Sin embargo, suspromotores no han diseñado soluciones económicas viables nihan diseñado un sistema realista de instalaciones y tratamien-tos para los pacientes. Como dijo un entrevistado: "Ningúnproblema tiene solución aceptable. En el caso de la atenciónmédica a largo plazo, quien llegue primero con una soluciónviable conquistará inmediatamente la atención de todos."

Las restricciones ideológicas que predeterminan cuáles son lassoluciones aceptables y, por lo tanto, cuáles son los problemasdignos de ser considerados tienen sus raíces en los valores y encreencias culturales y en el conocimiento "aceptado" de la socie-dad. Por ejemplo, no hay duda de que el individualismo y la des-

confianza hacia las autoridades, características típicas de la culturapolítica de los Estados Unidos, pesan mucho en la formación deuna política, cosa que no sucede en otros países. Estas caracterís-ticas culturales tan peculiares explican, en parte, nuestro sistemade seguridad social y asistencia pública, comparativamente subde-sarrollado para las distintas edades (véase Wilensky, 1975). Lasrestricciones impuestas por la cultura no son obviamente inmuta-bles, pero cambian muy lentamente en el tiempo de una genera-ción.Las soluciones viables son determinadas por las tecnologías

disponibles y por el conocimiento "aceptado". Lo aceptado comoconocimiento en un dado tiempo puede alimentarse de teoríascientíficas, de prescripciones basadas en ciencia y de los "conoci-mientos comparativos, almacenados en las mentes de los especia-listas de la materia, es decir, conocimientos de la manera comolos mismos problemas han sido tratados en otras partes" (Polsby,1984). Empero, el conocimiento también arrastra mitos y creen-cias basados en el entendimiento de la historia y en prácticas cul-turales. Este cuerpo de "conocimientos" circunscribe el rango delo que comúnmente es considerado posible y acota el repertoriode "soluciones" de los problemas.De la misma manera que se descartan los problemas sin so-

lución, la emergencia de nuevas soluciones hace posible la crea-ción de nuevos problemas. Muy frecuentemente, el ímpetu endefinir (o redefinir) una situación dada como problema no sedebe tanto a los imperativos de la situación misma como a laexistencia de una solución a la espera (yen busca) del problemaa resolver.Como observan Cohen y March (1974):


"Una solución es el producto de alguien. Una computadorano es una solución a un problema, descubierta en el momentooportuno. Es una respuesta que busca activamente una cues-


tión a la cual aplicarse. A pesar del dicho de que no es posibleencontrar la respuesta hasta que se haya formulado bien lapregunta, muchas veces no se sabe en qué consiste la pregun-ta... hasta que se tiene la respuesta".

Por ejemplo, el florecimiento de la tecnología moderna ha per-mitido atacar problemas que antes no tenían solución. Por otrolado, la misma tecnología está en permanente búsqueda de nuevasaplicaciones. Las nuevas soluciones se convierten a veces en pro-blemas nuevos, aun si hacen tratables otros problemas. De estamanera, la tecnología moderna de la medicina ha creado no sólonuevos problemas en el costo de la atención médica, sino ha oca-sionado también problemas morales y éticos sobre su disponibili-dad y uso. Y conforme el conocimiento crece y cambia, las viejassoluciones se convierten en nuevos problemas. Por ejemplo, la so-lución aceptada de la atención médica institucional se ha conver-tido en problema y la solución es la "desinstitucionalización".Tocio esto es resultado de concepciones cambiantes acerca de cuá-les son las modalidades apropiadas para atender a los débiles ylos enfermos. A esto hay que añadir el hecho de que las nuevassoluciones frecuentemente no cumplen con las expectativas anun-ciadas y que a veces desatan inesperadamente consecuencias in-deseadas. Con lo anterior en mente, es fácil entender porquéWildavsky (1978) sostiene que las políticas públicas frecuente-mente tienden ser las causas de sí mismas.El aumento de los recursos disponibles y los cambios en el

conocimiento contribuyen también a que la agenda gubernamen-tal crezca y se expanda como resultado de los problemas que creany de las soluciones que hacen posibles. Al mismo tiempo, las res-tricciones de recursos y de ideologías inhiben la innovación de laspolíticas. "Esto se debe a que el interés principal de los políticoses la búsqueda de problemas que tengan soluciones fáciles y a lamano. La voluntad política existe sólo cuando es posible sustentar


posiciones, es decir, tener soluciones (corno mínimo) y proble-mas" (Eyestone, 1979). El flujo de las soluciones en la formaciónde la agenda, por lo tanto, probablemente terminará por girar al-rededor de algunas rutinas más o menos sencillas, que privilegianlo que ya ha sido probado (o por lo menos, no desacreditado).Por esto, los ajustes incrementales son los más comunes, comotambién la estrategia de "copiar al vecino".La preferencia por lo familiar no impide que se apliquen so-

luciones imaginativas o novedosas, pero las ideas nuevas no sonfácilmente aceptables y frecuentemente llegan al cunocimientopúblico sólo después de un largo periodo de incubación (véasePolsby, 1984). E inclusive, cuando salen a la luz, requieren quededicados promotores las cuiden y guíen sus pasos hacia la agenda;éstos son frecuentemente expertos empresarios de políticas, listosa explotar las oportunidades de elección.

5. El flujo de lasoportunidades de elección

En gran parte la agenda del gobierno está ocupada por compro-misos anteriores y por las obligaciones permanentes del estado(véase Walker, 1977). Esta situación, combinada con las presionesde los demás problemas. hace que sean muy limitadas las opor-tunidades para introducir problemas nuevos en la agenda y, porende, se vuelve muy importante el sentido del tiempo. La recep-tividad de los funcionarios varía según las cambiantes circuns-tancias del ambiente político. Las condiciones que facilitan laentrada de un problema a la agenda son a veces fugaces y pasa-jeras. Tienen que encontrarse en el mismo lugar y al mismo tiem-po el problema, su "solución" y las personas indicadas (las queestán políticamente bien ubicadas y dispuestas a presionar en fa-vor de una cierta cuestión), para no dejar pasar una oportunidadque tal vez no regrese durante mucho tiempo. En vista de que

tales momentos son coyunturas en las cuales un "problema tienela posibilidad de ser seleccionado como un punto prioritario de laagenda",.nosotros nos referimos a ellas como "oportunidades deelección". Al tomar en cuenta la importancia del sentido deltiempo en la exploración espacial, Kingdon (1984) hace una ana-logía entre las oportunidades de elección y las ventanas que di-rigen los lanzamientos al espacio, llamándolas "ventanas de laspolíticas". "Estas ventanas, son oportunidades para hacer avan-zar ciertas iniciativas, pero se presentan y permanecen abiertassólo durante periodos cortos. Si los participantes no son capacesde aprovechar las oportunidades, tienen que esperar hasta unanueva oportunidad."El flujo de las oportunidades de elección está regido por las

prácticas institucionales y las rutinas establecidas de la vida polí-tica. Por ejemplo, las elecciones generan incentivos para que loscandidatos busquen cuestiones que abanderar y conllevan cambiosen oficinas púhlicas clave, abriendo nuevas oportunidades de ac-ceso a la agenda de los problemas nuevos, latentes o suprimidos.Por supuesto, casi cualquier cambio de personas en posicionespúblicas estratégicas ocasiona nuevas oportunidades de elecciónen sus áreas de competencia. Donde se ve más claramente el im-pacto de los cambios de personal es durante el relevo de las ad-ministraciones presidenciales y en las modificaciones importantesde la composición política del Congreso. El nuevo personal traeconsigo actitudes diferentes y busca distinguirse de sus predece-sores. Mientras se consolidan en el poder, se abre todo un mundode oportunidades de elección.Además de los cambios importantes en el personal, es de notar

que una administración nueva llega comprometida con ciertosgrandes temas recogidos durante la campaña presidencial y legi-timados por el voto. Es el caso de la "Guerra contra la Pobreza"(Johnson) y de la "Economía de la Oferta" (Reagan), Mientras lanueva administración busca la manera de llevar a la práctica estos

CHARLES D. ELDER Y ROGER W. COBB

DE LA AGENDA

grandes temas por medio de programas concretos, tiende a serreceptiva ante propuestas de política que sean congruentes conellos. No es rara entonces que los empresarios de políticas vigi-lantes se esfuercen por redefinir los formatos de los problemasy soluciones que han estado promoviendo para ganar acceso ala agenda. La Ley de los Ciudadanos Mayores (1965) es un ejem-plo de cómo se gana acceso a la agenda y se consigue la apro-bación del Congreso mediante una conexión cuestionahle con lapolítica de "Guerra contra la Pobreza" de Lyndon Johnson.También se aprobaron las reformas de esta misma legislación en1973 al presentarse como una expresión del "Nuevo Federalis-mo" de la administración Nixon.La oportunidades tienden a ir y venir periódicamente según

los imperativos de la política electoral del momento. Llegan a sumáximo durante el primer año de gobierno y decaen en los añosposteriores hasta que se aproximan las nuevas elecciones (véaseLight, 1981). En el periodo entre elecciones, las oportunidadesvienen y van en sincronía con prácticas institucionales y lasrutinas del ciclo anual del presupuesto o con las dictámenes deevaluación y nueva autorización de los programas que se revisanperiódicamente. Por ello las oportunidades de elección ocurrenalrededor de las políticas existentes y se restringen según los su-puestos básicos de estas políticas. Probablemente las modificacio-nes de estas políticas sólo sean marginales, a la manera lo queOcurre cada tres años con la Ley sobre los Estadounidenses Ma-yores de Edad, desde 1975.Los problemas que no tienen un acceso establecido a la agenda

no tienen tampoco muchas oportunidades de elección. Se puedetratar de expandir sus oportunidades tratando de encontrar algúnresquicio entre las duplicaciones y sobre posiciones de los variosniveles y ramas de gobierno, que son entre sí ligeramente diferen-tes y que forman en su totalidad múltiples arenas de acción. Detodos modos, un nuevo problema o uno que desafía las premisas

I


de las políticas existentes generalmente enfrentará dificultades pa-ra ganar y retener la atención de los decisores del gobierno. Sepuede entender que los líderes políticos sean renuentes a invertirsu tiempo, energía y capital político para promover cuestiones conpoca probabilidad de éxito y con expectativas muy bajas de utili-dad política en el corto plazo. El trabajo de los empresarios depolíticas es tratar de modificar esta situación. Aunque no puedanforzar las oportunidades, pueden hacer mucho para asegurar quetodos los elementos necesarios estén disponibles y para explotarefectivamente las oportunidades que se presenten. Esto quiere de-cir que ellos tienen que tratar de establecer una conexión entreun problema y su solución, que sea política y económicamenteviable, a la vez que movilizar el apoyo suficiente para que con-venga a los dirigentes políticos prestar atención al problema. Tam-bién tienen que estar vigilantes a las oportunidades y preparadospara aprovecharlas, aunque eso obligue a redefinir el problema.Por ejemplo, la atención en casa de los ancianos no tiene por quédefinirse solamente en términos de las necesidades de los ancia-nos, también puede presentarse como una manera de bajar loscostos médicos.La fuerza de los eventos puede abrir oportunidades de elec-

ción y catapultar un problema hacia la agenda del gobierno. Unevento dramático, o toda una combinación de circunstancias, pue-den tener el efecto de suscitar poderosamente la atención sobreel problema. Si la situación requiere además acción urgente esuna cuestión de interpretación. En este sentido, las crisis y losescándalos son siempre construcciones sociales. Si los empresariosde las políticas públicas tienen la idea de utilizar ciertos eventos,entonces tienen que dar un significado social a estos eventos. Enpalabras de Polsby (1984):

Para muchas personas... en especial dirigentes, las crisis creanoportunidades: las expectativas son altas, los ciudadanos ordi-


narios se vuelven más abiertos a las ideas nuevas -o quedanigualmente contentos con la nueva presentación de las ideasviejas. Los dirigentes pueden llenar el vacío cognoscitivo conpropuestas concretas que, una vez que las ideas básicas se vuel-van familiares, podrán ser aprobadas. Ésta es una de las razo-nes por la que es útil mantener las ideas "al aire".

Por estas razones, los empresarios de políticas deben cultivarun clima de opinión sensible a determinados propósitos concretos,para poder aprovecharse de los eventos propicios. Polshy (1974)también sugiere que es productiva la estrategia política que utili-zan los patrocinadores de políticas, al fomentar un ambiente deurgencia e inventar "crisis". Para este fin, se pueden manipularlos eventos con la esperanza de despertar la atención por un ciertoproblema o por un conjunto de problemas y para agudizar su ca-rácter de urgente. La Conferencia sobre los Problemas de la Vejezha tenido en la práctica este propósito, así como mantener lasnuevas ideas "al aire".Pero, a pesar de los mejores esfuerzos de los abogados de las

nuevas políticas, las oportunidades pueden tardar en venir. Muchodepende del clima del tiempo. Según la observación de Aaron(1978): "Cada época es una reunión temporal de actitudes, movi-mientos políticos y sociales, y desarrollo intelectual, con tenden-cias demográficas y eventos históricos de profundas raíces en elpasado". Es difícil marchar en sentido contrario a las tendenciasde una época, pero según la observación de muchos analistas, exis-ten ciclos en la vida de una sociedad que se caracterizan por pe-riodos de reformas, a los que siguen periodos de consolidación yreacción (véase Kingdon, 1984). Las oportunidades de elecciónque no existen en un determinado tiempo, pueden llegar a puña-dos en otro. Hasta cierto punto, quien está comprometido condeterminaclos problemas tiene que aprender a trabajar y esperar.


Conclusiones

El proceso de formación de la agenda que hemos intentado pre-sentar es un proceso complejo y, muchas veces, desordenado. Paraquienes la innovación y sienten la necesidad urgente deactuar, el proceso Puede ser muy frustrante. A pesar de todo, esimportante reconocer que las apuestas en el proceso son muy altasy que un solo éxito, aunque sea parcial, puede compensar muchosfracasos. Debido que las oportunidades de ganar acceso a laagenda son limitadas, los que desean efectuar reformas deben es-tar bien preparados para aprovechar las oportunidades cuando ydonde se presentan. Una cosa es perder la oportunidad, pero otraquizá peor es ganar una propuesta mal planteada y concebida.Puede entonces ser una victoria pírrica que envenene las aguasde futuras reformas. Para terminar, un consejo de Nelson Polsby(1984):

Posiblemente el error más común de los observadores y par-ticipantes que lUchan por una innovación es rendirse prema-turamente y medir el avance sólo en términos de corto plazo,desanimarse, y en la tentación de emplear estrategias queson gratificantes momentáneamente pero destructivas en elmediano plazo.

La persistencia, sazonada paciencia, siempre gana.

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1. Formación de la agenda