1. Introducción. - 2 - Técnicas Usuales de Regulación de Servicios Públicos Regulación por tasa de retorno o be-neficio, también conocida por “Cost of

1. Introducción

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Técnicas Usuales de Regulación de Servicios Públicos

Regulación por tasa de retorno o be-neficio, también conocida por “Cost of Service” (EE.UU.).

Regulación por “Price Cap” o regulación de la tarifa (UK).

Regulación por comparación o “Yardstick Competition”.

Regulación por métodos combinados (“Sliding scale, etc,).

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Regulación por Tasa de Retorno

Técnica utilizada fundamentalmente hasta finales de la década de los 80 con amplia difusión en el esquema regulatorio de EE.UU. En los últimos años está prediendo terreno frente al Price Cap.

En esta técnica, se compensa a la compañía totalmente sus costos de producción e inversión, por lo que ésta no tiene ningún incentivo para reducirlos, producir eficientemente (mínimo costo) o adoptar tecnologías reductoras de costos, ya que siempre obtendrá la misma rentabilidad sobre el capital invertido.

Genera un uso ineficiente de los recursos, y presenta un claro desincentivo a la reducción de costos y a la producción eficiente. En el largo plazo puede favorecer la competencia dado el alto nivel de sobreinversión subyacente (p.e. EE.UU. Con su sistema de gasoductos de transporte).

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Métodos híbridos que tratan de amalga-mar las ventajas de cada uno de los méto-dos descriptos anteriormente.

“Sliding scale”: se regula la tasa de retorno, pero si la empresa gana más, se la obliga a compartir la mayor rentabilidad con los usuarios a través de tarifas bajas. Revisión anual.

“Yardstick Competition”: se regula a diferentes compañías dentro de la industria comparándolas entre ellas. Las variables que se tienen en cuenta son: productividad, calidad de servicio y costos de prestación.

Regulación por Métodos Combinados

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El espíritu de este tipo de regulación es fijar una regla de remuneración de costos de tipo precio promedio = costo medio para asegurar que los ingresos totales igualen los costos totales

2 etapas: determinación del “nivel” de tarifas (requerimiento de ingresos) y de la estructura tarifaria

Regulación por costo del servicio o tasa máxima de retorno

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- La forma más usual es que se utilicen los costos históricos de operación para un período de referencia (test period) por ejemplo de 1 año

- El stock de capital (Base Tarifaria) en general se calcula a través de la depreciación de inversiones previas

- Se efectúan ajustes para excluir costos no justificables o “imprudentes”

- La tasa de retorno justa y razonable se estima a través del costo de oportunidad del capital (en la práctica la fijación de esta tasa en USA es más flexible hacia arriba que hacia abajo por garantías constitucionales)


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Puntos de controversia más comunes:

• Qué costos se permiten

• Medición del stock de capital (Base Tarifaria)

• Determinación del costo del capital

Revisiones y período regulatorio (lags)

• En su concepción teórica la regulación por costo del servicio implicaría equiparar costos e ingresos en forma continua pero en la práctica no es así (en promedio los períodos regulatorios son del orden de los 18 meses en USA)

• De todos modos las revisiones tarifarias son endógenas (puede pedirlas la firma o el regulador), elemento relevante desde el punto de vista de los incentivos, ya que no promueve el esfuerzo en reducción de costos

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Regulación por Price Cap

Es el sistema de regulación más utilizado a partir de la década de los 80. Comenzó su utilización en la regulación del servicio de telecomunicaciones en UK. Es el sistema utilizado en el transporte y distribución de gas natural por redes.

En esta técnica, el regulador fija un “techo” o “precio máximo” a una o varias canastas de bienes o servicios prestados por la compañía, debajo del cual la compañía tiene cierta libertad de variar los precios.

Ventajas: Genera incrementos en la eficiencia operativa de la empresa al estimularla a adoptar técnicas minimizadoras de costos y a operar utilizando el mix óptimo de capital y mano de obra.

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Price Cap

Problemas Inducidos: Calidad y Seguridad. Expansiones.

Soluciones del Marco Regulatorio: Normas técnicas. Inversiones obligatorias. Operador calificado. Régimen de expansiones compatibles

con el negocio regulado (Art. 16 y 39).

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Calidad del servicio

- La regla de remuneración de costos del price cap introduce incentivos a subinvertir en calidad

- Por ello se requieren otros instrumentos regulatorios para mitigar este efectos, como los estándares de calidad

Incentivos a la inversión

- Dado que el nivel tarifario está preestablecido y el período regulatorio es fijo, pueden generarse pocos incentivos para la inversión en proyectos con una tasa de retorno inferior al costo del capital

- El price cap requiere algún mecanismo explícito para el tratamiento de las inversiones en expansión cuando no son rentables con las tarifas reguladas (costo incremental vs. roll-in)

Price Cap

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Pass-Through de costos

- Cuando hay costos significativos que generan incertidumbre y se encuentran fuera del control de la firma, suelen encontrarse esquemas de P-T que reducen el riesgo para la firma y permiten una tarifa más baja, aunque como contrapartida pueden reducir los incentivos para bajar esos costos (p.ej. mitigando el riesgo - hedging)

Duración del período regulatorio (regulatory lag)

- Un período largo provee más incentivos para la eficiencia productiva pero puede generar problemas de eficiencia asignativa si las tarifas y los costos evolucionan en forma divergente.

- Asimismo puede generar problemas distributivos si permite la obtención de beneficios excesivos o hacer inviable la operación si la firma incurre en pérdidas por mucho tiempo

Price Cap

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Flexibilidad de precios relativos

- Existen distintas variantes dependiendo de que la restricciónde precios sea sobre cada servicio, sobre una canasta de servicios o sobre el ingreso medio

- Una mayor flexibilidad para que la firma determine la estructura tarifaria puede ser beneficiosa en ciertos casos si permite que se eliminen subsidios cruzados, se reflejen mejor los costos y se facilite la introducción de nuevos servicios

- Sin embargo, cuando coexisten segmentos regulados y sujetos a competencia, la flexibilidad puede ser usada en forma predatoria

- Además la flexibilidad puede perjudicar a determinados grupos de consumidores, por ello en los price caps sobre el ingreso medio o sobre canastas de servicios suelen agregarse restricciones sobre la evolución de determinadas tarifas (p.ej. residenciales; UK gas límite al cargo fijo para bajos consumos)

Price Cap

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- La firma tiene flexibilidad para reducir sus precios por debajo del máximo.

- La regla de remuneración de costos procura ser simple y transparente, por lo cual se usa un índice de precios general en lugar de un índice de costos específico de la industria

- El índice general (RPI, PPI) no puede ser manipulado por la firma y brinda a los consumidores señales predecibles sobre los precios

Price Cap

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Métodos de Regulación

Convergencia de esquemas

- En realidad las diferencias prácticas entre los distintos métodos son menores que en los extremos teóricos

- La regulación por costo del servicio no implica revisiones continuas

- El price cap no es puramente prospectivo, la performance pasada suele influir en las revisiones tarifarias

- Se han desarrollado esquemas mixtos referidos como regulación por incentivos (incentive regulation) porque proveen más incentivos a la reducción de costos que la regulación tradicional por costo del servicio

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Esquemas mixtos

En general se comparten costos o beneficios entre la firma y los usuarios

- Reparto de ganancias (profit sharing) o sliding scale plan

- ra=rt+h(r*-rt)

- r* tasa de retorno objetivo (“razonable”)

- ra tasa de retorno permitida

- rt tasa de retorno observada

- h es una constante entre 0 y 1 (h=1: costo plus; h=0: price cap)


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Competencia por comparación (Yardstick)

- Procuran resolver el conflicto entre eficiencia productiva y asignativa utilizando información de otras empresas

- Se imita al mercado competitivo, se mantienen los incentivos a reducir costos porque las tarifas se desvinculan de los costos propios de la firma, y se maximiza la eficiencia asignativa al aproximar las tarifas a los costos

- Es el origen de la desintegración horizontal

- Contribuye a mitigar la asimetría informativa porque no requeriría deslindar las variaciones de costo exógenas de las endógenas si las firmas comparadas son iguales

- Limitación práctica: las firmas a comparar no son idénticas, existen factores que afectan los costos de unas y no de otras

- Benchmarking: variante comparando con empresa hipotética


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Estructura Tarifaria

TARIFA FINAL

PRECIO DEL GAS

TARIFA DE TRANSPORTE

MARGEN DEDISTRIBUCIÓN= + +

REGULADONO REGULADO

REGULACIÓN:• Sin subsidios cruzados• Recuperación de costos y ganancias razonables• Mínimos costos para usuarios finales• Tarifas en dolares U$S (hasta enero 2002)• Tarifa máxima ajustable cada 5 años

La cuestión impositiva: Tasas municipales.

2. Temas Jurídicos

I) El sistema adoptado por la ley 24.076, responde al concepto de ‘tarifas máximas”, internacionalmente denominado Régimen del Price Cap.

- a) Principios generales. Sistemas de Price Cap y Pass

Through.

- La Ley del Gas 24.076 y sus Normas Reglamentarias (el Marco Regulatorio).

- Ambos principios conviven armónicamente en el texto del Marco Regulatorio, sometidos al Control del Ente Regulador.

- Provean a los transportistas y distribuidores que operen en forma económica y prudente, la oportunidad de obtener ingresos suficientes para satisfacer todos los costos operativos razonables aplicables al servicio, impuestos, amortizaciones y una rentabilidad razonable;

Definiciones de la ley 24.076

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Deberán tomar en cuenta las diferencias que puedan existir entre los distintos tipos de servicios, en cuanto a la forma de prestación, ubicación geográfica, distancia relativa a los yacimientos y cualquier otra modalidad que el ente califique como relevante;

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- El precio de venta del gas por parte de los distribuidores a los consumidores, incluirá los costos de su adquisición. Cuando dichos costos de adquisición resulten de contratos celebrados con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, el Ente Nacional Regulador del Gas podrá limitar el traslado de dichos costos a los consumidores si determinase que los precios acordados exceden de los negociados por otros distribuidores en situaciones que el ente considere equivalentes;

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- Sujetas al cumplimiento de los requisitos establecidos en los incisos precedentes, asegurarán el mínimo costo para los consumidores compatible con la seguridad del abastecimiento.

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- El régimen legal aludido contiene los principios a los que deben

sujetarse las estructuras tarifarias, tanto las que corresponden a

los transportistas como a los distribuidores.

- Esto se extiende también a los procedimientos a observar en supuestos que hacen a la revisión tarifaria, tanto la que se produce de ordinario al cabo de cada período de vigencia de los diferentes cuadros tarifarios al finalizar los períodos estacionales anuales, como las que pueden darse con carácter extraordinario, como sucede en ciertos casos contemplados en el Marco Regulatorio

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- Tarifas Justas y razonables.

- Ahora bien, la ley 24.076, en su artículo, 2° inciso d), sostiene que las tarifas que se apliquen a los servicios,

deben ser “justas y razonables”. Esta expresión constituye una vieja aunque no superada fórmula de enunciar de una manera sencilla y breve las dos características esenciales de la tarifa de un servicio público, cualquiera fuere del que

se trate.

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Jurisprudencia

- En 1877, la Suprema Corte falla en el caso “Munn vs Illinois”,

enfatizando que son las legislaturas quienes determinarán las

“compensaciones razonables” en aquellos casos en los que la

regulación de una actividad sea necesaria para proteger el

interés público, de manera tal que los abusos a ello daría

lugar –reconocidos por el juez White, redactor de la opinión

mayoritaria de la Corte- el pueblo tendría que solucionarlo en

las elecciones y no ante los tribunales.

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- En el caso “Smyth vs Ames” (1898) la Corte de alguna manera reivindicó para la justicia la posibilidad de revisar lo establecido en cuanto a tarifas por las legislaturas estaduales.

- Por último, en “Federal Power Comisión vs Hope Natural Gas Co.”, en 1944 se sienta el principio de que a través del standard “justo y razonable”, se controla el resultado alcanzado a través de una tarifa, más que el método empleado para determinarla. Este caso sienta las bases de los organismos de regulación de carácter administrativo que llega a nuestros días. Para sintetizar la evolución de la cuestión a través de estos antecedentes, se ha dicho que el caso “Munn vs Illinois” marcó el comienzo de la intervención legislativa en la fijación de tarifas; “Smyth vs Ames”, en cierto modo anunció un período de fijación de tarifas por los jueces y, finalmente, el caso “Hope” inició la era de las comisiones reguladoras”.

- Barreiro, op cit, pag 620.

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- La expresión “tarifas justas y razonables” se mantiene también en modernos regímenes vigentes en los Estados Unidos como en al Natural Gas Act y la Telecommunications Act de 1996, lo que indica su permanente vigencia.

- Por ejemplo, en los Estados Unidos, la FERC (Federal Energy Regulatory Commission) establece precios para la venta de energía eléctrica entre estados, para lo cual debe definir una tasa que proporcione al vendedor un beneficio razonable. La tasa empleada es la tasa de capitalización del mercado para las acciones ordinarias de la empresa vendedora. Se busca entonces que esta tasa sea la misma que la ofrecida por los títulos que tengan un riesgo equivalente a las acciones ordinarias de las empresas.

- “Fundamentos de Financiación Empresarial” de Brealey y Myers .Cuarta Edición. Capítulo 4.

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Principios ordenadores de las tarifas.

- Sin embargo, como ocurre con todo concepto jurídico indeterminado, lo justo y razonable no es más que un gran criterio rector al cual luego hay que llenar de contenidos concretos.

- A partir de ese criterio rector, pueden señalarse los requisitos que debe tener una tarifa: 1) razonabilidad; 2) igualdad; 3) proporcionalidad; 4) justo retorno o suficiencia; 5) certeza y 6) irretroactividad.

- 1) RAZONABILIDAD: la tarifa está sometida a la regla de la razonabilidad en condiciones equivalentes o análogas a las establecidas para la actividad estatal.

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- 1) RAZONABILIDAD: la tarifa está sometida a la regla de la razonabilidad en condiciones equivalentes o análogas a las establecidas para la actividad estatal.

- Hace casi sesenta años, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en autos “Ventafrida c/ Unión Telefónica del Río de la Plata”, sostuvo que ”la tasa percibida por el concesionario no es un precio sujeto a la ley de la oferta y la demanda“. En igual sentido, el principio de la razonabilidad en las tarifas, ha sido reconocido además por nuestra Corte Suprema en “Cía. de Tranvías Anglo-argentina c/ Gobierno de la Nación”.

- FALLOS, 184:306 (1939).

- FALLOS, 262:555 (1965).


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- 2) IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN: el cual refiere a criterios de igualdad similares a los que existen para cualquier otra actividad estatal o de interés general.

- Pero, claro está, la regla de la igualdad no impide, entonces, que existan diversas categorías de usuarios, o diferentes tipos de servicios prestados a precios distintos. Tampoco podría objetarse la existencia de una tarifa diferencial para entidades de bien público. El ideal de la norma, es evitar que haya una arbitraria discriminación, lo cual se obtiene clasificando razonablemente los usuarios o de los servicios.


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- 3) PROPORCIONALIDAD: la proporcionalidad está en relación directa con la cantidad y calidad del servicio recibido y el costo de ese servicio.

- Ciertamente, esta regla no se aplica totalmente en las tarifas que poseen como componente un cargo fijo. Lo importante, es la medida de ese cargo, ya que si fuera muy alto perjudicaría a los usuarios de bajo consumo en beneficio de los intensivos.

- Así, la función de la proporcionalidad es, esencialmente, evitar que una categoría de usuarios subvencione a otra o que existan subsidios cruzados que están expresamente prohibidos por la ley.


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- 4) JUSTO Y SUFICIENTE RETORNO: estos dos requisitos están íntimamente ligados a dos factores: a) el riesgo del negocio, y b) los estándares habituales de la industria.

- La medida del retorno, como principio, debe ser la adecuada para permitir la prestación del servicio en los términos establecidos por parte de una empresa eficiente.

- Hasta aquí tenemos el retorno suficiente, que puede en ocasiones ser también el retorno justo. Dejaría de ser justo, en presencia de prestaciones de alto riesgo donde se justifica una tasa de retorno más alta que la exigida para la simple prestación de una empresa eficiente.

- Aún así, el prestador de un servicio público no puede pretender el volumen de ganancias que obtiene quien ejecuta una actividad privada sujeta a las leyes del mercado.

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- 5) CERTEZA: la tarifa debe tener certeza y eso quiere decir que debe de estar adecuadamente publicada y objetivada en forma tal que impida alteraciones perjudiciales para los usuarios.

- Rigen para ella los mismos principios de publicidad que para otros actos estatales; esto, a no dudarlo, es lo que otorga certeza a los actos estatales es su conocimiento público.


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- 6) IRRETROACTIVIDAD: siendo la tarifa la retribución por un servicio público ya prestado, no podría ser retroactiva. Este principio, que se aplica en general para toda la legislación, ha sufrido sin embargo muchas excepciones en el terreno fiscal.

- Tal como lo ha indicado Cassagne, la aplicación de una tarifa que imponga en forma retroactiva nuevos precios o tarifas sería un acto inconstitucional, pues el principio de irretroactividad tarifaria integra la garantía de inviolabilidad de la propiedad, consagrada en el art. 17 de la Constitución Nacional. Legislativamente, la irretroactividad de las tarifas está contemplada, por ejemplo, en el art. 42 del decreto reglamentario del marco regulatorio del gas.

- Cassagne Juan Carlos, la Intervención Administrativa, 2° Ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires, pag. 445.

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Como conclusión, podemos afirmar que el sistema tarifario argentino se apoya en los siguientes principios generales.

- Tarifas Justas y Razonables.

- Razonable rentabilidad en una empresa eficiente, que se encuentra contemplado en el artículo 39 de la ley 24076.

- Ingresos suficientes para cubrir costos operativos y rentabilidad, art. 38 del marco regulatorio.

- Ganancias similares, como promedio de la industria, a las de otras actividades de riesgo equivalente, art. 39 inc. a del marco regulatorio.

- Revisión de los precios, art. 41 y 42.

- Reducción progresiva de los precios.


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- Prohibición de subsidios cruzados.

- Delegación de la cuestión tarifaria en el Regulador, art. 52 inc. f. ley 24.076

Mayo 2012, Buenos Aires


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