10 - An.lisis regional de Seguridad Ciudadana en la RCO Analisis-Seguridad-Ciudadana.pdf · delictivas, depende, en gran medida, de la efectividad y solidez de las instituciones encargadas

ANÁLISIS REGIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTE

Fideicomiso para el Desarrollo de la región Centro Occidente (FIDERCO)

Av. Niños Héroes #2905-4 Col. Jardines del Bosque 44520 Guadalajara, Jalisco Tel / Fax (33) 3647 7637 Correo electrónico: [email protected] Elaborado con el apoyo del:

Mtro. Guillermo Raúl Zepeda Lecuona Correo electrónico: [email protected]

Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 2

1. INTRODUCCIÓN

Indicadores delictivos altos y percepción ciudadana de inseguridad, son apenas la parte

más visible del denominado “problema de la seguridad pública”. Determinar las causas,

dimensiones y estructura del fenómeno delictivo requiere de un análisis cuidadoso de

las diversas aristas del problema. Este trabajo presenta una visión sistémica e integral,

que aborde el mayor número posible de los aspectos de este complejo problema social.

Como punto de partida puede plantearse la pregunta ¿Qué causa o provoca el

incremento en el número de los delitos? Los estudios comparados y la literatura sobre

sociología criminal están de acuerdo en que el aumento de la delincuencia y la

inseguridad, están estrechamente vinculados con variables socioeconómicas. Por

ejemplo, indicadores de desempleo y bajos ingresos se asocian a la comisión de delitos

patrimoniales (como el robo); en tanto que variables como desigualdad social se

reflejan en crímenes violentos como las lesiones y el homicidio1.

En gran medida este planteamiento es cierto para México y la región: las denuncias

comenzaron a incrementarse notablemente durante la crisis económica y financiera de

1994-1995, en la que las tasas de interés se dispararon y la economía tuvo serios

retrocesos que se reflejaron en el empleo y en el ingreso de millones de familias.

No obstante, llama la atención el que a pesar de que México y el centro occidente del

país presentan indicadores económicos menos desalentadores que los que

predominaron entre 1994 y 1997, los niveles delictivos se mantienen altos. ¿Es que la

delincuencia llegó para quedarse? ¿Cómo se podría revertir esta tendencia de

inseguridad y violencia?

1 Fajnzylber, Pablo, Daniel Lederman y Norman Loayza, What Causes Violent Crime? Office of the Chief Economist Latin America and the Caribbean Region, The World Bank, sin lugar de publicación, marzo de 1998, 32 pp.


El análisis de las experiencias de otras sociedades que han experimentado incrementos

en sus niveles delictivos a raíz de inestabilidad política y/o crisis económicas, muestra

que se da una “inercia delictiva” que perdura a pesar de que las condiciones

socioeconómicas mejoren. Así mismo, los estudios comparados coinciden en que la

diferencia entre la posibilidad de que esas sociedades se precipiten en una espiral de

impunidad y violencia o, por el contrario, puedan contener y revertir las inercias

delictivas, depende, en gran medida, de la efectividad y solidez de las instituciones

encargadas de combatir al crimen2.

Desde luego es fundamental que las sociedades atiendan las causas socioeconómicas

y políticas de la inseguridad ciudadana (pretender sólo concentrarse en las variables

institucionales, equivaldría a privilegiar el castigo sobre la prevención y el combate a las

causas de los problemas sociales); pero también es muy importante que, tanto durante

las crisis como una vez que los detonantes sociales del crimen hayan disminuido, el

crimen organizado y los delincuentes potenciales perciban que se enfrentan a sólidas

instituciones encargadas de procurar e impartir justicia. Por eso es muy importante el

diagnóstico y el análisis de las instituciones encargadas de brindar los servicios de

seguridad ciudadana y de procuración e impartición de justicia penal en nuestro país.

En este análisis se presentan ambos términos de la problemática: dimensión y

tendencia del fenómeno delictivo en la región, y la capacidad de respuesta de las

instituciones de la seguridad ciudadana y la justicia penal.

En el abatimiento de la incidencia delictiva y el incremento de los niveles reales y

percibidos de seguridad en la ciudadanía deben atenderse frontalmente las raíces

socioeconómicas del crimen, pero también debe incrementarse la capacidad de

2 Fajnzylber, Pablo, Daniel Lederman y Norman Loayza, “Crimen y victimización, una perspectiva económica”, en Crimen y violencia en América Latina, editado por Pablo Fajnzylber, Daniel Lederman y Norman Loayza, pp.1-62, Banco Mundial y Alfaomega, Bogotá, 2001, 252 pp.


reacción y disuasión de las instituciones encargadas de la vigilancia y protección de la

ciudadanía, así como de la investigación y persecución del delito.

El trabajo intersectorial contemplado en este programa de desarrollo considerará en su

visión integral, la incidencia de las variables socioeconómicas en los niveles de

criminalidad. En este análisis y propuesta se dan algunos elementos en este sentido,

particularmente en el análisis del diagnóstico al mostrar los factores criminógenos

vinculados con variables socioeconómicas.

El resto del análisis y la propuesta está orientado a impulsar el incremento en la

efectividad institucional y la adecuada comunicación para incrementar la percepción y

participación ciudadanas. La propuesta establece objetivos, estrategias y líneas de

acción, así como los criterios e indicadores de seguimiento y evaluación de las políticas

instrumentadas en este sector.

En la denominación de este trabajo se opta por el termino “seguridad ciudadana”, para

subrayar que se percibe que entre los bienes lacerados por la delincuencia se da un

lugar predominante al derecho ciudadano a una coexistencia pacífica y a la seguridad

de su integridad física y patrimonial; en tanto que referirse a “seguridad pública” da

preponderancia al interés del Estado en el control de la delincuencia.

Se incorpora también la noción de “justicia penal”, por el enfoque sistémico del análisis

y la relevancia de la capacidad de respuesta institucional frente al desafío de la

delincuencia, el crimen organizado y la violencia.

Este trabajo, se ha beneficiado de los amables comentarios y observaciones realizados

por los asistentes a las diversas reuniones convocadas por FIDERCO, así como con

aportaciones de consultores, funcionarios y organismos que analizaron el documento.

De igual manera, se dio seguimiento al proceso de consulta, en el que se vertieron


tanto elementos de diagnóstico, como propuestas de gran calidad3, que enriquecieron

sustancialmente el documento. Se agradecen los amables comentarios, las sugerencias

y propuestas.

2. CONDICIONES ACTUALES

SÍNTESIS: Definición del problema

Uno de los temas fundamentales de la agenda política y de gobierno en los estados de

la región centro occidente del país es la seguridad ciudadana. Aunque en descenso

hasta 2000, la incidencia delictiva y la violencia en la región se mantienen en niveles

50% superiores a los registrados hace diez años. Por otra parte, los sondeos de opinión

registran una elevada percepción ciudadana de inseguridad, violencia, así como de

impunidad e ineficacia de la autoridad para enfrentar el problema.

Algunas fortalezas y debilidades

Aunque los indicadores de incidencia delictiva y violencia están por debajo de la media

nacional y el desempeño de policías y procuradurías es mejor al promedio del país, los

problemas delictivos en zonas urbanas, la creciente participación de crímenes de

competencia federal, la conflictividad y violencia potencial de algunas microregiones,

una ciudadanía demandante y severa en sus apreciaciones y evaluaciones del sistema

de seguridad ciudadana y de justicia penal, así como algunas ineficiencias en el

desempeño de las organizaciones del sistema, constituyen algunos de los desafíos que

deben abordarse para lograr mejorar los indicadores de seguridad ciudadana reales y

percibidos en la Región Centro Occidente.

3 En las diversas etapas del proceso de consulta, se recibieron aproximadamente 45 aportaciones en el tema de seguridad pública y Estado de derecho.


a) El fenómeno delictivo: incidencia criminal y violencia en la Región Centro

Occidente

Como en el resto del país, la Región Centro Occidente los indicadores de incidencia

delictiva y violencia se dispararon a partir de 1994. Como puede apreciarse en la gráfica

1, el comportamiento de la incidencia delictiva regional sigue el patrón general de la

incidencia nacional con un decrecimiento entre 1998 y 2000 y un ligero aumento en

2001, aunque en un nivel de incidencia promedio, 20% inferior a la media nacional.

En 2001 se registraron en el país más de millón y medio de denuncias, 1’443,568 del

denominado fuero común o de competencia local y 74,335 de competencia federal. En

tanto que, según información preliminar, en la región se registraron en ese mismo

periodo 275 mil denuncias de competencia local y 13, 500 reportes en el ámbito federal.


Gráfica 1

FUENTE: Para indicador nacional Base de datos del CIDAC con información de las procuradurías de justicia estatales divulgadas por el INEGI y el sistema Nacional de seguridad Pública (SNSP); para el

indicador regional 1996-2000, CIDAC y 1991-1995 y 2001 (para este años la información es preliminar), base de datos FIDERCO.

Cuadro 1. Denuncias de competencia local por cada 100 mil habitantes

FUENTE: Idem.

ESTADO 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Aguascalientes 1330 1286 1320 1321 1162 1166Colima 1386 2679 2883 2890 1054 846 Guanajuato 1193 1286 1154 1130 1048 1033 1305Jalisco 1591 1502 1524 1408 1376 1360 1501Michoacán 1050 1015 903 765 611 Nayarit 974 998 876 716 1020 1053Querétaro 1441 1890 1953 1300 1136 San Luis Potosí 1308 1477 1574 1934 2107 Zacatecas 1117 807 863 906 934 922MEDIA REGIONAL 1310 1326 1282 1184 1161 1232MEDIA NACIONAL 1641 1661 1564 1535 1434 1481

Denuncias por cada 100 mil habitantes

14811434

15351564

16611641

1456

1272

10291038996

1253

1310 13261282

1184 1161

1114

867

824799

1232

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

MEDIA NACIONAL MEDIA REGIONAL


Para poder comparar a los dos ámbitos de competencia y a los estados entre sí,

presentamos los indicadores respecto de cada 100 mil habitantes. Todos los estados,

con la excepción de San Luis Potosí4, se han mantenido por debajo de la media

nacional (ver cuadro 1 y gráfica 2) Con esta información se puede apreciar que si bien

la región centro occidente está por debajo de la media nacional, los indicadores están

en niveles inusuales o desacostumbrados en la región en décadas pasadas.

Gráfica 2.

FUENTE: Elaborado con información de Idem.

El contenido del cuadro 1 se presenta en la gráfica 2, para ilustrar que mientras que

cinco entidades siguen un patrón de cambio similar (Jalisco, Guanajuato,

Aguascalientes, Zacatecas y Nayarit), los otros cuatro presentan un desarrollo peculiar.

4 Llama la atención el delito de lesiones en los que se duplica la media regional.

Denuncias por cada 100 mil habitantes

1232116111841282

13261310

500

1000

1500

2000

2500

3000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

AGSCOLGTOJALMICHNAYQROSLPZACREGIÓN


Colima llama la atención por su abrupto incremento en 1996 que prácticamente significó

duplicar el número de sus denuncias respecto de la población, para decrecer con

idéntica brusquedad 64% en 1999. Debido a que la mayoría de las variables (robo.

Homicidio, lesiones, estafa, fraude, amenaza, etc.) presentan estos cambios intensos

en su reporte, atribuimos una parte significativa de ese abrupto incremento durante los

años 1996-1998 a una inconsistencia en el registro y cómputo de las denuncias, sin que

esto quiera decir que no hubiese un incremento real en el número de ilícitos. Querétaro

también presentó una gran escalada durante 1997 y 1998, pero parece que el descenso

a partir de 1999 se acerca al comportamiento de los demás estados. San Luis Potosí

llama la atención por que, contrario a la mayoría de los estados del país, no ha dejado

de presentar incrementos en las tasas delictivas; particularmente llama la atención la

gran incidencia del delito de lesiones. Michoacán muestra un descenso continuo en sus

indicadores a partir de 1998.


Gráfica 3.

FUENTE: Elaborado con información de la Base de datos del CIDAC, Op. Cit.

Los indicadores que se han presentado corresponden a los delitos reportados ante las

agencias del ministerio público. Existe una proporción muy significativa del fenómeno

delictivo que no llega a conocimiento de las autoridades, la denominada “cifra negra”,

es decir los delitos no reportados. Éstos sólo pueden ser captados por encuestas de

victimización. En 2002 el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad A.C.

(ICESI) realizó una encuesta con significación estatal. Incluso considerando la totalidad

del fenómeno delictivo (tanto delitos denunciados como los no reportados captados por

la encuesta) la región, con excepción de Nayarit, está por debajo de la media nacional

(cuadro 2).

2107

1360

1162 1136 1033 1020

934 846

611

0

500

1000

1500

2000

2500

San

Lu

is P

oto

sí

Jalis

co

Ag

uas

calie

nte

s

Qu

erét

aro

Gu

anaj

uat

o

Nay

arit

Zac

atec

as

Co

lima

Mic

ho

acán

Denuncias por cada 100 mil habitantes, 2000

Media nacional: 1434

Media regional: 1161


Cuadro 2

FUENTE: Primera Encuesta Nacional sobre Inseguridad pública en las Entidades Federativas: resultados finales, ICESI, México, mayo de 2002, 40 pp.

Entre las denuncias recibidas, el delito más significativo tanto en el ámbito nacional

como en el regional es el robo que representa el 37.2% y 32.75% respectivamente del

fenómeno delictivo denunciado, le siguen las lesiones, fraude, amenazas y violación5.

También se muestra de manera desagregada el delito de homicidio. Es importante

describir este ilícito que representa 2.3% de los reportes, debido, en primer lugar, a su

alto impacto social. Por otra parte, es el delito que menor cifra negra tiene, es decir, la

gran mayoría de estos ilícitos son registrados en virtud de que las autoridades de salud

y del servicio médico forense deben dar aviso a la autoridad del levantamiento de un

5 Para el resto de los ilícitos tenemos cifras aproximadas, pues no existe información desagregada para todos los delitos en todos los estados, ya que en algunas de las entidades el resto de delitos, por su número escaso, respecto del total de denuncias (a pesar de la relevancia social de algunos de ellos) suelen ser presentados dentro del residuo “otros delitos”. Aquí se presenta el porcentaje promedio para los estados que presentan ese ilícito de manera desagregada. Daño en las cosas (4.5%); Estafa y abuso de confianza (4%), despojo (2%) y allanamiento de morada (1.3%), atentados al pudor y estupro (1.4%) y secuestro (0.04%).

Estado

Delitos por cada 100 mil habitantes

efectivamente cometidos en 2002

(ICESI)

Nayarit 4642 Jalisco 4272

Querétaro 2445 San Luis Potosí 2356 Aguascalientes 2316

Guanajuato 2206 Colima 1704

Michoacán 1471 Zacatecas 1453

Nacional 4412


cadáver y debe iniciarse la averiguación correspondiente. Por ello, esta variable nos

permite aproximar, de manera confiable, los indicadores de violencia.

Cuadro 3. Participación de los diversos delitos reportados en el ámbito de competencia local


En lo que se refiere al homicidio como indicador de violencia, ningún estado de la

región rebasa la media nacional de homicidios intencionales. De hecho en la región se

encuentra la entidad con menor incidencia de homicidios intencionales por cada 100 mil

habitantes en 2000: Aguascalientes (1.5), así como Zacatecas (5.2), Querétaro (4.3);

contrastando con los estados con más altos valores de este indicador: Oaxaca,

Guerrero y Chiapas, que presentan, respectivamente, 54, 45 y 31 homicidios

intencionales por cada 100 mil habitantes.

Delito

Nacional

Por cada 100 mil habitantes

Porcentaje

Región

Por cada 100 mil habitantes

Porcentaje

Robo 520,119 533.5 37.2 85,293 380.2 32.75 Homicidio 32,786 33.6 2.34 7,377 32.9 2.83 Lesiones 258,958 265.6 18.52 47,076 209.8 18 Fraude 48,733 50 3.49 12,974 57.8 4.98

Amenazas 37,520 38.5 2.68 11,518 51.3 4.42 Violación 17,22 1.8 0.12 395 1.8 0.15

Total 1'398,249 1,434.30 100.00 260,460 1,161 100.00


Cuadro 4. Homicidios intencionales por cada 100 mil habitantes

FUENTE: Elaborado con información de la Base de datos del CIDAC, Op. Cit. N.D. Información No Disponible.

Estado

1996

1997

1998

1999

2000

Aguascalientes 3.3 4.1 6.6 3.1 1.5 Colima 26.2 37.5 18.0 11.3 8.3

Guanajuato N.D. 8.3 6.7 6.1 4.9 Jalisco 12.8 13.4 10.2 9.1 7.7

Michoacán 24.7 49.3 20.6 14.9 12.2 Nayarit 10.8 14.6 15.4 9.4 8.2

Querétaro 11.0 2.6 3.1 3.9 4.3 San Luis Potosí N.D. N.D. 9.0 11.6 11.1

Zacatecas

N.D.

8.0

7.3

4.9

5.2

Media nacional 13.9 17.0 15.2 14.9 14.7 Media regional 14.5 16.7 10.9 9 7.7


Gráfica 4.


Sin embargo resulta inquietante el indicador de homicidios no intencionales en la

región, que supera en 33% la media nacional, pero particularmente la cifra de Jalisco,

que excede el doble de la media nacional. La principal razón es la alarmante cantidad

de jaliscienses y, particularmente tapatíos que fallecen en accidentes. La incidencia de

muertes accidentales por cada 100 mil habitantes en la Zona Metropolitana de

Guadalajara es tres veces superior a la del Distrito Federal. Aquí asoma ya uno de los

desafíos que referiremos en el balance de este diagnóstico.

Homicidios por cada 100 mil habitantes en 2000

1715.4

18.6

12.6

19.717.919.124.725.218.9

44.5

1.55.24.9

11.1

4.38.312.2

8.27.714.7

7.7

0

10

20

30

40

50

60

Jalis

co

Nac

ion

al

Reg

ion

al

Nay

arit

Mic

ho

acán

Co

lima

Qu

erét

aro

San

Lu

is P

oto

sí

Gu

anaj

uat

o

Zac

atec

as

Ag

uas

calie

nte

s

Homicidio no intencional Homicidio intencional

52.2

32.931.3

26.2

32.8

24.1 23.6 23.420.6

18.4

33.6


Por lo que se refiere al delito de robo, el más significativo del fenómeno delictivo

denunciado, el promedio regional (380 robos por cada 100 mil habitantes) es también

muy inferior a la media nacional (534 robos por cada 100 mil habitantes). Sólo Jalisco

supera este indicador (ver gráfica 5).

Gráfica 5.

FUENTE: Idem.

En el rubro de lesiones también los estados de la región, con la única excepción de San

Luis Potosí que duplica la media regional), presentan una incidencia inferior a la media

nacional (ver cuadro 5).

Por todos los indicadores señalados, es lógico que cuando se considere en su conjunto

el fenómeno delictivo de la región, los estados que la componen aparezcan como

541

460414

397

332 314271

232

182

0

100

200

300

400

500

600

Jalis

co

Qu

erét

aro

Nay

arit

San

Lu

is P

oto

sí

Ag

uas

calie

nte

s

Gu

anaj

uat

o

Zac

atec

as

Mic

ho

acán

Co

lima

Robo por cada 100 mil habitantes, 2000

Media regional: 380

Media nacional: 534


entidades con bajos indicadores de incidencia delictiva y violencia. Por ejemplo tanto en

el índice desarrollado por el Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. para 1999 y

para 20006, así como en un índice elaborado con los promedios de los indicadores

delictivos del último lustro, las entidades de la región aparecen con bajos niveles de

incidencia delictiva.

Cuadro 5.

FUENTE: Idem.

En el cuadro 6 se puede apreciar la ubicación de las entidades federativas del país de

acuerdo con un índice obtenido con el promedio 1996-2000 de variables delictivas

como delitos reportados, delitos estimados con base en la cifra negra, robo, homicidio

intencional, así como la variable de opinión ciudadana de proporción de los delitos no

reportados, que suele asociarse con desconfianza en la autoridad y percepción de mal

6 Zepeda, Guillermo, "Inefficiency at the Service of Impunity: Criminal Justice Organizations in Mexico", en Transnational Crime and Public Security: Challenges to Mexico and the United States, editado por John Bailey y Jorge Chabat, Center for U.S. - Mexican Studies, University of California, San Diego, La Jolla, California, 2002, 473 pp., pp. 71-107; “Entre la delincuencia y la impunidad: el desempeño de las instituciones de procuración de justicia penal de México frente a los desafíos de la seguridad ciudadana”, Revista del Instituto Jalisciense de Investigaciones Jurídicas, Número 2, enero-junio de 2002, pp. 171-191 y una versión periodística con el mismo título en El Universal, 6 de agosto de 2002, primera plana y p.10.

Estado

Lesiones por cada 100 mil habitantes

(2000)

San Luis Potosí 418

Jalisco 217 Nayarit 199 Colima 198

Zacatecas 196 Aguascalientes 195

Guanajuato 193 Querétaro 180 Michoacán

121

Media nacional 266 Media regional 209


desempeño. Ningún estado de la región centro occidente aparece entre los estados con

mayor incidencia.

Cuadro 6. Índice de incidencia delictiva con promedios 1996-2000 de delitos por cada 100 mil habitantes y variable de percepción (cifra negra)

FUENTE: Tomado de Magaloni, Beatriz y Guillermo Zepeda, " Democratization, Violent Crime and the Rule of Law: Law Enforcement Institutions in Mexico ", en Dilemmas of Change in Mexican Politics,

Center for U.S. - Mexican Studies, University of California, San Diego, 46 pp. En preparación editorial.

Delitos

reportados Cifra negra

Total estimado

Robo

Homicidio intencional

Índice

Grupo

Guerrero 1002.83 72 2578.70 322.16 45.06 64.87 4 Distrito Federal 2694.01 76 8531.02 1684.79 10.32 61.45 4

Morelos 2015.90 72 5183.73 693.46 19.73 52.20 4 México 1515.33 73 4097.00 612.23 25.46 52.14 4 Oaxaca 1216.69 64 2163.00 256.81 28.77 44.45 4 Chiapas 893.44 61 1397.44 204.48 32.46 44.03 4 Tabasco 2534.06 65 4706.12 644.18 12.66 41.59 4

Chihuahua 2408.82 60 3613.22 958.41 17.88 40.94 4 Colima 2070.30 54 2430.35 579.35 20.26 36.63 3

Quintana Roo 2446.28 63 4165.28 1042.32 11.00 36.59 3 Michoacán 868.80 55 1061.87 288.91 24.33 33.09 3

Yucatán 3028.74 63 5157.05 716.34 1.47 31.89 3 Tamaulipas 1557.18 61 2435.58 614.21 15.71 31.63 3

Baja California 4671.56 50 4671.56 1945.37 18.49 31.50 3 San Luis Potosí 1679.83 64 2986.37 384.47 10.56 29.18 3

Campeche 1520.64 69 3384.64 398.02 9.58 28.32 3 Sinaloa 728.01 63 1239.58 403.19 18.02 27.16 2 Puebla 1049.84 64 1866.39 358.41 14.33 26.77 2 Sonora 1656.01 45 1354.92 560.17 14.77 24.25 2 Nayarit 916.86 67 1861.50 321.06 11.67 23.80 2

Durango 1395.25 62 2276.46 418.27 8.56 22.81 2 Jalisco 1433.95 55 1752.61 626.17 10.62 22.01 2

Nuevo León 1660.13 63 2826.71 515.24 4.45 21.50 2 Baja California S. 3177.00 43 2396.69 1351.70 8.35 21.44 2

Veracruz 900.81 63 1533.81 239.36 10.83 20.96 1 Tlaxcala 814.12 56 1036.16 217.09 13.37 20.84 1 Coahuila 1056.51 62 1723.77 409.95 7.20 18.07 1 Querétaro 1543.86 58 2131.99 551.99 4.98 18.01 1

Guanajuato 1091.22 58 1506.92 344.64 6.49 16.00 1 Aguascalientes 1283.84 56 1633.98 444.72 3.70 13.68 1

Hidalgo 854.42 54 1003.02 230.67 5.66 12.13 1 Zacatecas 925.35 52 1002.46 275.94 5.07 11.48 1


En el grupo 3 o de incidencia delictiva superior a la media, aparecen tres de los nueve

estados de la región: Colima (en virtud de la inusitada cantidad de ilícitos reportados

entre 1996 y 1998, que ya se ha referido), Michoacán (principalmente por la elevada

incidencia de homicidio intencional reportado entre 1996 y 1998) y San Luis Potosí (que

entre delitos reportados y no reportados acumula una incidencia delictiva elevada).

Como estados con incidencia delictiva y violencia inferior a la media o grupo dos

aparecen Nayarit (el indicador de mayor peso es su significativa proporción de delitos

no denunciados de 67%) y Jalisco (con un promedio de robo superior a la media

nacional: 626). Los cuatro estados restantes de la región aparecen entre los de menor

incidencia delictiva y violencia o grupo uno, Zacatecas con muy baja tasa de denuncias

(además de que la proporción de delitos no reportados es moderada: 52%),

Aguascalientes con la tasa de homicidios intencionales más baja del país, Guanajuato y

Querétaro con indicadores bajos en todas las variables consideradas.

Cuadro 7.

FUENTE: Segunda Encuesta Nacional sobre Inseguridad, Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad A.C. (ICESI), México, diciembre de 2002, 37 pp.

Estado

Porcentaje de hogares que dijeron sentirse algo

o muy inseguros

Jalisco 45 Zacatecas 38 Michoacán 35 Guanajuato 30

Nayarit 27 Querétaro 25

Aguascalientes 23 San Luis Potosí 23

Colima 10

Nacional 44


Estos bajos indicadores de incidencia delictiva también se reflejan en la percepción

ciudadana. En la Segunda Encuesta Nacional sobre Inseguridad del ICESI (agosto de

2002) a la pregunta de si la persona se sentía segura o insegura en su localidad, 44%

de los encuestados en el país manifestó sentirse algo o muy inseguro. De los estados

de la región, sólo Jalisco estuvo por encima de ese promedio, con 45% de las

respuestas en el sentido de una percepción de inseguridad. Colima fue la entidad con

mayor percepción de seguridad, pues sólo 10% de los encuestados manifestó sentirse

algo o muy inseguro. De igual forma en San Luis Potosí, Aguascalientes y Querétaro,

más de 3 de cada cuatro encuestados manifestó sentirse seguro en su localidad (ver

cuadro 7).

b) La capacidad de respuesta de las instituciones de la Región Centro

Occidente frente al crimen

Como se hizo referencia en la introducción de este documento, además de las causas

socioeconómicas de la criminalidad, se señaló que la capacidad o incapacidad de

respuesta es una variable fundamental para determinar si en una sociedad podrá

reducir la incidencia delictiva que le aqueja o, por el contrario, si es probable que la

delincuencia se perpetúe.

Para enfrentar la incidencia delictiva y proteger la integridad física y patrimonial de la

ciudadanía el marco legal mexicano ha creado procedimientos y un andamiaje

institucional, cuya descripción puede simplificarse separándolo en cuatro etapas o

segmentos en los que interactúan e interrelacionan los diversos actores de las políticas

de seguridad ciudadana y del proceso penal. Estas etapas son: I. Medidas Preventivas

o de seguridad ciudadana (integrada por las políticas preventivas y de vigilancia

policiaca); II. Averiguación Previa (una vez que se han cometido actos aparentemente

delictivos, el ministerio público, la policía judicial y los peritos, bajo el mando del

primero, comienzan las investigaciones correspondientes); III. Proceso Penal o


Administración de justicia (el juez considera y emite las órdenes de aprehensión y

determina si existe sustento en los señalamientos del ministerio público. Después de las

diversas etapas de presentación de pruebas y alegatos, condena o absuelve al

procesado); y IV. Sistema de ejecución de sanciones y readaptación social (el conjunto

de instituciones encargadas de ejecutar y administrar las condenas, así como de velar

por la readaptación del reo).

Gráfica 6. El subsistema penal mexicano y el sistema social

Fuente: Tomado del estudio La procuración de justicia penal en México de Guillermo Zepeda Lecuona, CIDAC, México, 2002, en prensa.

Estos distintos eslabones no están separados, tienen mucha interacción recíproca y de

su desarrollo se desprenden repercusiones para el resto de los eslabones; por ejemplo,

los poderes judiciales tienen la función constitucional de revisar que las condiciones en

� Ciudadanía � Medidas del

Estado�Policía preventiva

en particular

Medidas de autoprotección de

ciudadanos y grupos (como vecinos)

Medidas legislativasPolicía preventiva

(patrullaje, difusión, etc.)

El M.P. debe determ inar y acreditar:

�Existencia del ilícito(cuerpo del delito)

�Probable responsabilidaddel indiciado (persona

señalada durante la investigación)

Investigación de los hechos a cargo del m inisterio público

(M.P.) y sus auxiliares (policía

judicial, peritos, etc.)

PROCESO PENAL

EJECUCIÓN DE SENTENCIA

CONDENATORIA

Carga de la prueba del M.P. Frente a

presunción de inocencia a favor del

procesado

Hechos aparentemente delictuosos reportados

La defensa del consignado y el

M.P. ante el juez penal

Se cumple la condena en los

centros de readaptación social a cargo del Poder

Ejecutivo

MEDIDAS PREVENTIVAS

AVERIGUACIÓN PREVIA

SISTEMA SOCIAL: Factores socioeconómicos que inciden en el fenómeno delictivo, la seguridad ciudadana y la justicia penal


las que se detenga a un ciudadano reúnan los requisitos exigidos por la Constitución

para que una persona sea privada de su libertad, por lo que esta etapa tiene vital

importancia para controlar, anular y, en su caso, castigar, cualquier desvío de los

poderes públicos de la policía preventiva, la policía judicial o los ministerios públicos. De

igual forma, si la readaptación social no se da en el sistema carcelario, se establecerá

un antecedente que significaría una fuerte adversidad para las medidas preventivas del

sistema de seguridad ciudadana, pues podrían registrarse altas tasas de reincidencia.

En general el desempeño de las organizaciones mexicanas encargadas de investigar

los delitos y acusar a los probables responsables es muy pobre. En términos globales

sólo 7% de los delitos denunciados terminan con una sentencia condenatoria; si

consideramos el total de los delitos ocurridos, no sólo los denunciados, los asuntos que

arriben a una condena sólo representarán apenas más del uno por ciento. El promedio

nacional del desahogo de asuntos de competencia local durante 2000 se puede ilustrar

en el siguiente diagrama:

Gráfica 7.

De cada 100 delitos que se cometen en

México, sólo se denuncian 25

PROCESO PENAL

EJECUCIÓN DE SENTENCIA

CONDENATORIA

Hechos aparentemente

delictuosos

MEDIDAS PREVENTIVAS

AVERIGUACIÓN PREVIA

100

De los 25 ilícitos que sí se reportan, sólo se

concluye la investigación en 4.55, poniéndose a

disposición de los jueces sólo a 1.6

25De ese 1.6% del

fenómeno delictivo que llega ante un juez, 1.2 llega a sentencia, condenándose a 1.06

1.6

De ese 1.06 condenado, 0.66 reciben menos de

dos años de prisión (que en algunos casos puede conmutarse con pena no privativa de libertad) y 0.4 recibe más de dos años

de prisión

1.06


Desde luego, esta es la ponderación muy agregada para evaluar la efectividad de un

sistema penal, pues no sólo los casos que terminen en condena son “efectivos”7.

Muchos casos podrán concluir con que no hay delito que perseguir o bien, casos en los

que la ley permita que la víctima otorgue el perdón a su victimario, que el asunto no sea

de competencia penal o corresponda a otra autoridad integrar la averiguación, etc.

Además la autoridad no puede directamente rendir cuentas sino de los asuntos que

llegan a su conocimiento8.

7 Este indicador se utiliza mucho en la comparación internacional de sistemas penales, en virtud de las grandes diferencias entre los sistemas legales y procesales; por ejemplo, en algunos países la investigación la hace la policía, en otros se debe ejercer necesariamente la acción penal, en otros existe juez de instrucción. Por ello suele tomarse el número de condenas y ponderarlas por los delitos registrados, pues son los extremos del subsistema penal, su inicio (la denuncia) y su final (la sentencia), independientemente del número de instancias, procedimientos y actores intermedios. Sin embargo en un sistema legal homogéneo como el de las entidades federativas mexicanas, se pueden desarrollar indicadores de efectividad más refinados. 8 Aunque como mostraremos una parte significativa de los delitos no reportados refleja desconfianza de los ciudadanos y una percepción de ineficacia por parte de las autoridades.


Cuadro 8. Índice de desempeño institucional con promedios 1996-2000

FUENTE: Tomado de Magaloni, Beatriz y Guillermo Zepeda, Op. Cit.

Por ello, se toma un indicador que incorpore variables tanto cuantitativas como

cualitativas. En el cuadro 8 se presenta un índice en el que se considera la “capacidad

instalada” (índice de recursos destinados a la procuración de justicia) o estructura de

Estado

Impunidad ponderada

Índice de recursos

Efectividad en averiguaciones

previas

Órdenes de aprehensióncumplidas

Índice de Desempeño

Grupo

Baja California S. 17.98 89.61 16.28 47.54 78.86 4

Coahuila 18.05 69.63 16.12 46.87 72.91 4 Nayarit 26.12 72.95 20.97 7.49 70.71 4 Colima 19.26 45.26 23.49 29.79 68.17 4

Veracruz 14.98 57.18 20.85 36.73 67.41 4 Guanajuato 12.10 59.76 21.08 40.94 67.33 4

Sonora 16.48 54.54 20.95 33.35 66.84 4 Aguascalientes 15.56 56.68 18.51 32.40 63.57 4

Puebla 8.37 51.85 14.65 61.51 63.07 3 Durango 13.36 64.30 12.70 43.61 61.96 3

Querétaro 15.28 51.40 20.61 26.93 61.84 3 Campeche 14.64 66.20 12.31 37.47 60.81 3 Tabasco 18.69 51.49 11.29 39.36 60.26 3

Chihuahua 16.08 59.96 12.33 35.61 59.71 3 Michoacán 17.86 63.68 15.94 19.39 59.71 3 Zacatecas 16.34 67.19 14.25 24.68 59.58 3

Jalisco 6.54 58.46 13.96 53.79 59.29 2 Nuevo León 13.27 27.93 20.44 37.50 57.49 2

Hidalgo 9.29 53.15 16.53 38.74 57.05 2 Sinaloa 15.92 61.11 14.81 21.84 56.92 2

San Luis Potosí 14.64 64.46 13.45 16.15 52.87 2 Morelos 7.38 65.92 13.67 31.30 52.72 2

Distrito Federal 16.12 44.91 9.32 33.12 51.34 2 Tamaulipas 15.26 59.12 8.60 25.89 50.77 2

Quintana Roo 5.98 63.41 9.01 42.08 50.10 1 Baja California 15.39 33.77 15.30 22.88 49.74 1

México 4.58 20.68 18.32 41.70 46.59 1 Tlaxcala 8.64 53.23 2.85 49.41 46.23 1 Chiapas 9.92 66.03 11.32 11.97 44.82 1 Guerrero 5.76 70.85 7.30 21.17 41.66 1 Oaxaca 9.71 67.91 4.18 15.43 38.96 1 Yucatán 17.65 15.06 8.81 19.11 38.24 1


las procuradurías (agencias del ministerio público por cada 100 mil habitantes, carga de

trabajo promedio de un ministerio público y personal por cada 100 mil habitantes), la

impunidad ponderada (condenas respecto de denuncias en general, promediada por las

condenas por homicidio sobre el total de homicidios reportados), órdenes de

aprehensión cumplidas (para evaluar a la policía judicial) y la efectividad en la

conclusión de averiguaciones previas por parte del ministerio público. Siete de las

nueve procuradurías de justicia de la región están por encima de la media, cuatro de

ellas entre las más efectivas del país.

Colima aparece como la procuraduría más efectiva en el desahogo de averiguaciones

previas, al concluir satisfactoriamente, en promedio, el 23.49% de las investigaciones

iniciadas durante el último lustro; aunque con baja proporción de cumplimiento de

órdenes de aprehensión, Nayarit tiene la tasa promedio más baja de impunidad (74%);

Guanajuato combina una proporción de cumplimiento de órdenes de aprehensión de

40% con una efectividad promedio de casi 21% en el desahogo de averiguaciones

previas; y Aguascalientes muestra un desempeño por encima de la media en todas las

variables consideradas.

Querétaro, Michoacán y Zacatecas tienen un desempeño apenas por encima de la

media; en tanto que San Luis Potosí con indicadores por debajo de la media en todas

las variables, excepto recursos destinados a la procuración de justicia, y Jalisco con el

contraste de tener la mejor tasa de aprehensiones de la región, al mismo tiempo de

presentar la impunidad ponderada y la efectividad en el desahogo de averiguaciones

previas más bajas, están en el grupo de desempeño dos con una efectividad por debajo

de la media nacional.

Una de las variables contempladas en el índice, que es fundamental pues constituye un

punto crítico en el sistema es el desarrollo de la investigación penal realizada durante la

averiguación previa. Como puede verse en el gráfico 8, en México apenas el 18.2%


averiguaciones previas del fuero común (delitos de competencia local, que representan

95% del total de ilícitos registrados en el país) llega a resolverse efectivamente, en

tanto que en el 81.8% restante nunca se concluye la investigación, quedando

defraudada la expectativa de justicia de los denunciantes. Efectivamente, más de una

de cada tres averiguaciones previas no se atendió (pendientes: 38.6%); una de cada

cuatro se archivó porque no pudieron obtenerse evidencias suficientes para esclarecer

el caso (“archivadas con las reservas de ley”: 25.4%); no se capturó al presunto

responsable (consignados sin detenido: 5%); o terminaron archivados definitivamente

por prescripción (murieron jurídicamente porque el término legal para que se

esclareciera el caso concluyó: 12.8%).

Gráfica 8.

Tomado del estudio La procuración de justicia penal en México, Op. Cit.

Averiguaciones Previasvigentes en 1999:

100

(2’353,186 =100)

tramitadas:56.8

pendientes:43.2

Archivadas con lasreservas de ley:

24.9

Concluidas:31.9

Archivadas en definitiva:

16.4

Incompetencias:4.3

Consignadas:11.2

Sin detenido:4.8

FUENTE: Anuarios estadísticos de los estados del INEGI 1998-2001. No se incluye Durango.

Iniciadas durante1999:57.5

pendientesdel año anterior:

42.5Efectividad:

18.5 %

* Sólo incluye rezago de 1999

otras:7.8

Prescritas:(estimada)

8.6

Averiguaciones previas en México durante 2000

Con detenido:3.3

Presentados:(estimada)

3.1


Las averiguaciones que se consideran como concluidas satisfactoriamente (señaladas

con gris en el gráfico) son aquellos asuntos en los que: a) hay un delito que perseguir

(se consignó la averiguación), logrando, además, capturar al presunto responsable (con

detenido o presentado 3.3% y 3.1% respectivamente); b) no hubo competencia (casos

que correspondían a la PGR o al consejo tutelar para menores: 4.4%); y c) se

archivaron definitivamente porque se determinó que no hubo delito que perseguir o que,

a pesar de que probablemente existía un delito, la ley permitió que (por perdón de la

víctima, por ejemplo) pudiera cerrarse el caso: 7.4%.

De esta forma, sólo llegan a proceso penal, es decir a platear ante un juez la posible

responsabilidad de una persona respecto de una conducta delictiva en 6.4% de los

casos reportados: 3.3% detenidos al momento de cometer el delito o en su fuga (en

flagrancia) y 3.1% capturados con orden de aprehensión o “presentados” que pueden

enfrentar su proceso en libertad en virtud de gozar de libertad provisional bajo caución

(con fianza) o de una suspensión de la orden de captura, derivada de un proceso de

amparo.


Gráfica 9.

FUENTE: Elaborado con información de la Base de datos del CIDAC * El promedio nacional de 15.1 corresponde a la efectividad presentada en la gráfica 8 de 18.2% menos 3.1% de los”presentados”, debido a que la proporción de presentados sólo se ha estimado para el agregado nacional, más no se ha concluido la estimación para cada uno de los estados.

Durante 2000 todas las procuradurías de justicia de los estados de la región centro

occidente, excepto el caso de Zacatecas están por encima de la media nacional de

15.4% de efectividad en el desahogo de averiguaciones previas. La Procuraduría

General de Justicia de Colima fue la más efectiva en este rubro durante 2000.

Porcentaje de efectividad en el desahogo de averiguaciones previas (2000)*

29.6

20.219.1

18.217.4

16.0 15.9 15.6

13.4

0

5

10

15

20

25

30

Co

lima

Gu

anaj

uat

o

Jalis

co

Mic

ho

acán

Qu

erét

aro

Ag

uas

calie

nte

s

Nay

arit

San

Lu

is P

oto

sí

Zac

atec

as

Media nacional:

15.1


3. ANÁLISIS DEL DIAGNÓSTICO:

FORTALEZAS Y LAS DEBILIDADES; OPORTUNIDADES Y AMENAZAS PARA LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA PENAL EN LA REGIÓN CENTRO

OCCIDENTE DE MÉXICO

Al presentar la evidencia empírica de la trayectoria y magnitud del fenómeno delictivo,

así como al mostrar algunos indicadores que ilustran la capacidad de respuesta de las

instituciones del sistema de seguridad ciudadana y justicia penal, se hizo referencia a

que la región centro occidente tiene indicadores positivos en el contexto nacional: los

indicadores de incidencia delictiva y violencia están por debajo del promedio del país,

en tanto que el desempeño de las instituciones de la región, particularmente las

procuradurías, está por encima de los indicadores promedio.

Sin embargo, estar por encima de la media nacional, y en algunos indicadores, ser

líderes del país (como en menos homicidios intencionales: Aguascalientes, o mayor

efectividad en desahogo de averiguaciones previas: Colima, entre otros), no debe ser

motivo para conformarse con la incidencia delictiva y el desempeño institucional

actuales.

Debe admitirse que aunque en menor medida que el promedio nacional, los estados de

la región siguen mostrando una incidencia delictiva al menos 50% superior que hace

diez años. En 2001 se registraron en la región más ilícitos que el año anterior,

terminando con tres años de tendencia decreciente. La inercia delictiva amenaza con

estabilizar el número de ilícitos en niveles muy superiores a los que estaban habituadas

nuestras sociedades.

En indicadores de violencia, como el homicidio intencional, no puede ser tranquilizador

estar por debajo de la media en el contexto de un país que ocupa la décima posición


entre los países con más asesinatos con 14.7 por cada 100 mil habitantes. En

Latinoamérica sólo nos superan Colombia (54), El Salvador (60) y Brasil (20)9.

La media regional de homicidios intencionales es de 7.7 por cada 100 mil habitantes,

casi de la mitad de la nacional (14.7), pero dos entidades de la región todavía superan

los 10 homicidios por cada 100 mil habitantes: Michoacán (12.2) y San Luis Potosí

(11.1). Como país y región estamos muy distantes de los indicadores de países como

España (0.7), Chile (1.7)10 o Japón (1.5)11. Incluso Aguascalientes, que tiene el

indicador más bajo del país, pasó de 1.5 homicidios por cada 100 mil habitantes en

2000, a 2.3 en 2001.

Por lo que se refiere al desempeño de nuestras instituciones, tampoco es un parámetro

alentador el estar por encima de la media en un país con poca fortaleza y efectividad

institucional. Indicadores internacionales señalan como los países con menor impunidad

a Azerbaiján (37.5%), Bielorrusia (60.6%), Grecia (74%) o Inglaterra (77.4%); en tanto

que México (93%), aparece entre las naciones con mayor impunidad junto con Portugal

(95%)12 o Argentina (98.7%)13.

En la variable de averiguaciones concluidas satisfactoriamente se presenta gran

variedad en el desempeño de las procuradurías en las diversas entidades federativas,

pues así como en nuestros mejores casos, Colima y Sonora, se atiende efectivamente

29.6% y 24.5% de las averiguaciones; estados como Yucatán y Oaxaca reportan una

9 Como se refirió en el diagnóstico Oaxaca, Guerrero y Chiapas tienen 54, 45 y 31 homicidios intencionales por cada 100 mil habitantes. 10 López Regonesi, Eduardo, Reflexiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile: visiones y propuestas para el diseño de una política, Naciones Unidas, CEPAL, ECLAC, División de Desarrollo Social, Serie políticas sociales, N° 44, Santiago de Chile, noviembre de 2000, 49 pp. 11 Fajnzylber, Pablo, et al., What Causes Violent Crime? Op. Cit. 12 Para las cifras de Europa aquí citadas, Crime and Criminal Justice in Europe and North America, Op. Cit. 13 Dammert, Lucía, Violencia criminal y seguridad pública en América Latina: la situación en Argentina, Naciones Unidas, CEPAL, ECLAC, División de Desarrollo Social, Serie políticas sociales, N° 43, Santiago de Chile, noviembre de 2000, 47.


bajísima efectividad de 3.6% y 3.2% respectivamente. Sin embargo, aun las

procuradurías estatales mexicanas con mejor desempeño en este rubro, están lejos de

la efectividad de países europeos, en los que se concluye entre 45% y 55%14 de sus

investigaciones, o de Japón, donde se resuelve aproximadamente el 60%15 de los

expedientes. En países de nuestra región sólo disponemos de información para la

ciudad de Lima, Perú, que duplica nuestra efectividad promedio (18.2%), al concluir el

36% de sus investigaciones16.

Este entorno delictivo e institucional es una debilidad que debe revertirse. A

continuación se presenta puntualmente algunos desafíos, fortalezas, amenazas y

oportunidades.

Fortaleza: margen de maniobra frente al fenómeno delictivo. Si bien como se ha

señalado el estar por encima de la media nacional en los indicadores de seguridad

ciudadana no es motivo de tranquilidad, sí da una fortaleza en el sentido de que se

tiene margen de maniobra. Las instituciones y las sociedades de la región no están

desbordadas por la delincuencia y la violencia, por lo que pueden tomarse aún muchas

medidas preventivas y focalizar políticas hacia las amenazas y requerimientos más

apremiantes. Al mismo tiempo que se continúan los programas particulares en marcha,

se pueden realizar nuevos diagnósticos en áreas delictivas y en microregiones

relevantes para no perder terreno frente a la delincuencia ni ofrecer nichos de desarrollo

a grupos criminales en expansión o desplazados.

Oportunidad: coordinación y articulación de esfuerzos para el combate efectivo al

crimen organizado. En el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública se ha

14 Cfr. Fionda, Julia, Public Prosecutors and Discretion: A Comparative Study, Clarendon Press, Oxford, New York, 1995, 268 pp. 15 Intervención del Dr. Rafael Ruiz Harrel sobre pena de muerte, ITESM, campus estado de México, abril de 2000. 16 Cfr. Violencia criminal: estudio en las ciudades de América Latina, el caso de Perú, Informe Final, Instituto Apoyo, Banco Mundial, Washington D.C., 1999, 59 pp.


avanzado en los sistemas de registro e información sobre recursos humanos,

infraestructura, equipamiento, así como de inteligencia y política criminal entre las

entidades federativas. Se requiere continuidad en estas políticas tanto para la

efectividad de los programas en marcha, como para disponer de mejor información para

nutrir los diagnósticos, mejorar las políticas y los instrumentos de monitoreo y

evaluación de los programas.

Por otra parte, en instancias como la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia,

se han reconocido desafíos y problemáticas compartidos por las regiones y se han

dado pasos significativos en la coordinación y articulación de esfuerzos. De igual

manera, en el Programa Nacional de Seguridad Pública y en el programa Nacional de

Procuración de Justicia, se ha dado gran relevancia a la coordinación regional17. Se han

firmado convenios de colaboración con la Procuraduría General de la República y las

procuradurías de justicia de los estados de la región participan activamente en las

instancias nacionales y regionales de coordinación. Así mismo, se ha desarrollado un

Programa Regional de Procuración de Justicia y se ha integrado una instancia

encargada de dar seguimiento y evaluar la instrumentación de dicho programa. En este

programa regional se ha señalado:

“Las experiencias han demostrado la dificultad de que un solo gobierno ya sea federal o

local, logre disminuir de manera determinante la delincuencia, situación que se agudiza

por la especialización de las técnicas delictivas y los métodos de evasión de las

autoridades, moviéndose de una localidad a otra y de una entidad federativa a otra...

Gracias a la aplicación de criterios e indicadores sociales, culturales y económicos se

han detectado tendencias delictivas por regiones o zonas del país, los cuales

constituyen factores criminógenos determinados en cada una de éstas. Es por ello que

se ha considerado importante trabajar por regiones, facilitando el análisis de la

17 En materia de seguridad pública la Región Centro Occidente se compone de ocho estrados; Querétaro está considerado dentro de la Región Centro.


problemática y sus soluciones, tomando en consideración las necesidades de las

entidades federativas correspondientes”18.

Por lo expuesto en estos párrafos puede señalarse como una fortaleza y oportunidad el

que exista en el ámbito regional voluntad política, así como normatividad, políticas e

instancias de seguimiento y evaluación en materia de seguridad ciudadana y

procuración de justicia penal.

Potencialidad y debilidad: la distribución de la población, infraestructura y

marginación. Como muestra el diagnóstico de otros sectores, la dispersión de la

población es mayor y, por consiguiente la tasa de urbanización es sensiblemente menor

en el centro occidente, que en el resto del país. Con excepción de la concentración de

la Zona Metropolitana de Guadalajara, las demás aglomeraciones urbanas de la región,

particularmente en el bajío, presentan una distribución de ciudades medias que puede

brindar apoyo a un desarrollo regional más armónico y mejor planeado. Sin embargo,

también la dispersión en el ámbito rural se ha traducido lamentablemente en

marginación.

De aquí se derivan dos grandes vertientes de análisis del diagnóstico que deben

trascender la agregación por estados para fortalecer el diagnóstico por microregiones

(ver mapa y estadísticas municipales del anexo). Por una parte la delincuencia de

zonas urbanas, y por otra los desafíos del ámbito rural19.

18 Programa Regional de Procuración de Justicia, Región Centro Occidente, citas de pp. 134 y 137, respectivamente. 19 El Plan Nacional de Desarrollo del sector hace una breve referencia a esta clara distinción en la región en cuanto algunas entidades con preponderancia rural (Zacatecas, San Luis Potosí, Nayarit y Michoacán) y otras con desafíos propios de ámbitos urbanos (el plan señala a Jalisco y Aguascalientes, y podríamos agregar las zonas urbanas medias de Guanajuato, particularmente León- Silao). Cfr. Diario Oficial del 14 de enero de 2003, primera sección, p. 17.


Los desafíos de seguridad en zonas urbanas. En las aglomeraciones urbanas de

más de 35 mil habitantes se pueden destacar tres subsectores:

a) Manifestaciones de la delincuencia organizada. En este ámbito destaca el robo

de vehículos, que a pesar de que ha decrecido en los últimos dos años (20% en

Jalisco durante 2002), sigue teniendo gran incidencia, y por regiones, la centro

occidente sólo está por debajo de la región centro en la que se ubica la capital y

el Estado de México. Un delito que mantiene alta incidencia y se relaciona

también con bandas criminales es el robo de casa habitación (ver cuadro 9).

También las concentraciones urbanas son atractivo mercado para la venta de

estupefacientes y la incidencia del secuestro se mantiene en niveles muy

significativos particularmente con bandas que actúan en Michoacán, Jalisco y

Colima. Como se sabe el crimen organizado tiende a incursionar en diversas

modalidades delictivas y su operación e interacción va acompañada de violencia

como ejecuciones, así como robo con violencia, del que pueden derivarse

lesiones y homicidios.

b) La saturación de espacios, la imposibilidad de la economía de brindar empleos y

expectativas a los habitantes más pobres, también se refleja en modalidades

delictivas como el robo a transeúntes, robo de autopartes y accesorios, asalto de

negocios, así como despojos.

c) Las agencias del ministerio público en zonas urbanas se ven saturadas de

asuntos derivados de la fricción entre conciudadanos. Cada vez se registran más

consignaciones de hechos, amenazas, injurias, difamaciones, que son

indicadores de conflictos que amenazan con transformarse en modalidades

delictivas de mayor peligrosidad. Por ello, es de gran importancia que estos

casos sean abordados antes de que evolucionen hacia conductas violentas (ya

se planteará la potencialidad y oportunidades de la justicia cívica en este

ámbito). Otra modalidad “urbana” es la proliferación de asuntos de “daño en las

cosas”, principalmente derivadas de accidentes de tránsito. Otra vertiente de la

demanda de servicios de procuración de justicia en las ciudades son


modalidades de “penalización” de transacciones civiles. Una parte muy

significativa de los fraudes y despojos corresponden a asuntos que no son

propiamente penales, pero son parte de la estrategia de litigantes en búsqueda

de utilizar la capacidad coactiva del Estado en materia penal, para presionar a

sus contrapartes. Estas modalidades serán abordadas en el planteamiento de las

propuestas y líneas de acción.

En el cuadro 9 puede apreciarse la distribución de la victimización en la región

respecto del promedio nacional de la Segunda Encuesta del ICESI. El robo a

transeúnte es inferior al porcentaje de incidencia nacional; en tanto que el robo de

vehículos y de accesorios y robo a casa habitación (con notable excepción de

Jalisco) el promedio regional supera al del país. Lo que se ha referido sobre las

modalidades delictivas propias del entorno urbano y rural pueden apreciarse en este

listado.

Cuadro 9. Delitos de que fueron víctimas los encuestados por el ICESI en 2002

FUENTE: Segunda Encuesta Nacional, ICESI, Op. Cit. p. 17. Los porcentajes suman más de 100, en virtud de que varios encuestados señalaron haber sido víctimas de dos o más delitos en el periodo

comprendido por la encuesta.

Delito Nacional Aguascalientes Colima Guanajuato Jalisco Michoacán Nayarit Querétaro San Luis Potosí Zacatecas

A transeúnte 61 41 40 42 48 51 78 33 47 24 Vahículo/accesorios 20 27 19 33 39 19 10 36 23 46

Casa habitación 18 25 34 20 12 25 9 19 28 27 Comercio 5 2 9 9 7 2 2 6 5 7 Ganado 1 1 2 0 1 3 2 5 0 2 Celular 1 5 0 1 1 0 1 0 1 2

Lesiones 4 3 2 2 4 4 0 8 3 24 Abuso de autoridad 2 0 5 2 3 3 1 4 1 3 Daño en propiedad

ajena 2 2 0 2 1 4 1 3 6 2 Amenaza 1 1 0 0 5 0 3 0 3 5 Fraude 0.7 2 2 0 1 0 3 1 2 2

Secuestro 0.6 0 3 0 1 0 0 1 0 2 Delito sexual 0.5 1 2 0 0 4 0 2 0 2

Abuso de confianza 0.5 2 0 2 0 3 0 2 0 0 Secuestro express 0.5 0 0 0 1 0 0 0 0 0

Homicidio 0.4 0 0 2 0 1 0 0 1 0


Los desafíos en materia de seguridad de la Zona Metropolitana de Guadalajara. En

la mayor concentración urbana de la región centro occidente, se enfrentan indicadores

delictivos y de violencia muy elevados, que es fundamental analizar de manera

separada respecto del resto del fenómeno delictivo del estado de Jalisco. La

victimización en la zona metropolitana de la capital jalisciense es 68% superior a la del

resto del estado. Uno de cada tres ilícitos se realiza con violencia. Se registran 740

robos por cada 100 mil habitantes (sólo superados por el Distrito Federal, Tijuana,

Cancún y Cuernavaca).

Los niveles de violencia en la Zona Metropolitana de Guadalajara son inquietantes. Las

lesiones intencionales han aumentado en más de 100%. Anualmente se registran 54.3

homicidios por cada 100 mil habitantes, cifra muy superior a la media nacional (33.6) y

tres veces el indicador del Distrito Federal (17.7). Un foco rojo es la gran cantidad de

tapatíos que muere en accidentes (alrededor de 40 de cada 100 mil habitantes).


Gráfica 10. Incidencia delictiva en Jalisco y en la Zona Metropolitana de Guadalajara

FUENTE: Tomado del Estudio Seguridad Ciudadana y Justicia Penal en Jalisco, del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO)

Homicidios en Jalisco. En la preparación de este estudio se preparó una base de

datos con desagregación a nivel municipal (ver mapa 1 y anexo con información

municipal). Al contemplar la distribución del fenómeno delictivo en los municipios y

regiones de los estados salta a la vista Jalisco, que en materia de homicidios presenta

altos indicadores en toda la entidad. Ocho de las diez regiones en que está dividida la

entidad presentan más de 35 homicidios por cada 100 mil habitantes (110 por cada 100

mil habitantes en el municipio de Guadalajara), lo que las coloca por encima de la

media nacional (33.6) y se muestran en color rojo. Las otras dos regiones también

tienen altos indicadores, aunque se encuentran en el segundo rango de la escala

propuesta (entre 20 y 35 homicidios por cada 100 mil habitantes) y se presentan en

color naranja.

D e lito s re p o r ta d o s p o r c a d a 1 0 0 m il h a b ita n te s

1 3 6 2 .4 1 3 1 8 .2 5 1 3 6 0 .1

1 4 9 1 .41 4 8 5 .61 4 3 0 .6

1 2 5 9 .51 2 3 6 .5

1 6 6 7 .0

1 5 8 6 .31 6 3 5 .9

1 7 3 3 .3

9 8 8 .99 3 6 .7

9 6 8 .6

1 0 9 5 .3

0

2 0 0

4 0 0

6 0 0

8 0 0

1 ,0 0 0

1 ,2 0 0

1 ,4 0 0

1 ,6 0 0

1 ,8 0 0

2 ,0 0 0

1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0

E s ta ta l Z M G R e s to d e m u n ic ip io s


Mapa 1. El Homicidio en Jalisco

Los homicidios no intencionales en la región. Además del inquietante caso de

Jalisco, también el mapeo de la incidencia delictiva, particularmente del homicidio nos

permite detectar zonas críticas en Colima, Nayarit, San Luis Potosí, Guanajuato, y

Michoacán (ver anexo de distribución municipal y regional de denuncias y homicidios).

La gran mayoría de estas muertes se deben a accidentes de tránsito en las redes

carreteras y en las calles de las ciudades, accidentes domésticos y en menor medida,

tragedias derivadas de contingencias metereológicas (inundaciones y deslaves por

lluvias) y asentamientos irregulares (incendios, derrumbes). Algunas de estas

desgracias están vinculadas con la mala regulación, la intermitencia en la aplicación de

la ley, la falta de una cultura de organización y protección civil, inexistencia o


deficiencias del mapeo de puntos críticos o de alto riesgo e ineficacia de medidas

preventivas.

En lo referente a los accidentes tiene gran incidencia el mal estado de la infraestructura

vial y mala señalización; pero la inmensa mayoría se derivan de la imprudencia y

negligencia criminal de los conductores, de la violación sistemática de las normas de

tránsito, de la corrupción, la inexistencia de mínimos de educación vial, así como del

nulo control sobre conductores y vehículos.

La amenaza de la desaceleración económica. Como señalan otros diagnósticos

sectoriales del Programa de Desarrollo de la Región Centro Occidente, la tendencia de

urbanización seguirá en aumento en los próximos años. Sin embargo la marginación

urbana y rural va en aumento y los centros urbanos no han tenido en los últimos años la

capacidad de incorporar al mercado de trabajo y ofrecer expectativas económicas

favorables a los inmigrantes y a los jóvenes que se incorporan a la fuerza laboral. Este

escenario se complica ante la desaceleración económica en Norteamérica, que además

de incidir en las expectativas económicas del país, significa la reducción de

oportunidades para los emigrantes hacia los Estados Unidos, un número muy

significativo de ellos, como se sabe, son originarios de la región20. Por ello las variables

económicas podrían establecer condiciones que posiblemente incidan en el fenómeno

delictivo. Las acciones en el ámbito de la promoción económica y en la prevención y

disuasión en el ámbito de lo penal, serán fundamentales para hacer frente a esta

amenaza.

Amenaza alta incidencia de delitos federales en la región, particularmente delitos

contra la salud. Cuatro estados de la región superan la media nacional de participación

de delitos federales en el fenómeno delictivo total de la entidad (4.9% es la media

20 Otras implicaciones criminógenas de la migración en la Región Centro Occidente, es la vinculación de la desintegración familiar con adicciones, violencia intrafamiliar y conductas delictivas.


nacional): Colima (10.9%), Michoacán (9.8%), Nayarit (7%) y Zacatecas (5.2%). De la

misma forma todos los estados, excepto Aguascalientes (27%) superan la proporción

promedio de los delitos contra la salud como parte de la incidencia delictiva federal

(29.4%). En Nayarit, Michoacán, Jalisco y Zacatecas los delitos contra la salud superan

el 40% de los delitos federales de la entidad y Nayarit, Colima, Michoacán y Jalisco

superan los 26 delitos contra la salud por cada 100 mil habitantes (la media nacional es

de 21.8).

Si bien la abrumadora mayoría de los casos se refiere a posesión de enervantes y sólo

en Jalisco y Michoacán se han realizado arrestos significativos (más del 4%) por

producción y tráfico (modalidades propias del crimen organizado), la creciente

presencia de enervantes implica mayor consumo, así como la existencia de una red de

distribución. Ambos elementos están asociados con incremento en delitos violentos que

ya desarrollaron su potencial en los años ochenta en Jalisco, Michoacán y Colima; y

que están reapareciendo en esa subregión (particularmente con agrupaciones delictivas

como la de los Amezcua en Colima y la de los Valencia en Michoacán).

Cuadro 10. Delitos federales y delitos contra la salud

FUENTE: Base de datos del CIDAC, Op. Cit.

Estado

Delitos federales por cada 100 mil

habitantes

Delitos federales como porcentaje del

total de delitos

Delitos contra la salud por cada

100 mil habitantes Aguascalientes 38.34 3.2 10.5

Colima 103.57 10.9 33.2 Guanajuato 51.36 4.7 19.8

Jalisco 62.75 4.4 26.9 Michoacán 66.34 9.8 29.2

Nayarit 77.05 7.0 34.8 Querétaro 39.24 3.3 12.2

San Luis Potosí 56.84 2.6 18.4 Zacatecas 50.75 5.2 20.5 Regional 58.77 4.8 23.4 Nacional 74.17 4.9 21.8


Riesgos de violencia rural. En la región está latente un elevado potencial de violencia

rural (por ejemplo Michoacán presentaba todavía en 1999 tasas de homicidios similares

a los de Jalisco y homicidios intencionales por encima de la media nacional).

Michoacán, Jalisco, Nayarit y en menor medida Aguascalientes y San Luis Potosí están

entre los estados con mayores indicadores de conflictividad agraria (recientemente se

ha señalado un conflicto entre núcleos agrarios de Durango y Zacatecas). Este foco

amarillo debe enfrentarse mapeando las zonas de riesgo con apoyo de las autoridades

agrarias y desactivar los posibles conflictos, velando por que se utilicen las vías

institucionales y se facilite la instrumentación de los fallos y laudos.

Desafío: mejorar la percepción de seguridad y la confianza de los ciudadanos. Se

ha puntualizado que a pesar de que los indicadores de desempeño institucional de la

región están por encima de la media nacional, debe mejorarse mucho en la efectividad

de las organizaciones encargadas de vigilar, investigar los delitos, acusar y juzgar a los

posibles responsables y readaptar a los individuos que han recibido una condena. Los

resultados de encuestas de victimización muestran la percepción de la ciudadanía en la

región. Aquí tomamos las realizadas por el ICESI, pero debería impulsarse encuestas

regionales con mayor significación estadística para dar seguimiento a las variables y

evaluar la inseguridad y el desempeño percibido.


Cuadro 11. Cifra negra

FUENTE: Primera Encuesta del ICESI, OP. Cit.

Un primer elemento de percepción ciudadana es la denominada cifra negra (ver cuadro

11). El promedio nacional de la encuesta del ICESI indica que en el país no se

denunciaron en 2001 el 66% de los delitos. Sólo Nayarit está ligeramente por encima de

ese promedio nacional. También se presenta la información de algunas encuestas

realizadas en ciudades por la Fundación Rosenblueth.

Estado

Proporción de delitos no reportados

Nayarit 67

San Luis Potosí 64 Guanajuato 58 Querétaro 58

Aguascalientes 56 Jalisco 55

Michoacán 55 Colima 54

Zacatecas 52

Nacional 66


Cuadro 12. Cifra negra de algunas ciudades mexicanas

Ciudad

Proporción de delitos no

denunciados

Distrito Federal

82% Monterrey 80% Zona conurbada del D.F. 79% León 70% Morelia 63% Guadalajara 61% Tijuana 52% Aguascalientes 27%

FUENTE: Fundación Rosenblueth, citado en El Almanaque Mexicano, editado por Sergio Aguayo

La proporción de delitos no denunciados en países como México, está asociada con la

percepción de inefectividad en las instituciones, así como en la poca confianza y

credibilidad de la ciudadanía en el sistema penal21. Esto puede apreciarse en las

razones por las que los ciudadanos optaron por no denunciar el ilícito (cuadro 13):

21 En otras sociedades con mayor nivel de confianza en las instituciones, la cifra negra se compone principalmente por la discriminación que hacen los ciudadanos de que se trataba de un caso no grave. Por ejemplo en Estados Unidos en la encuesta de victimización de 1999, los ciudadanos no denunciaron el ilícito principalmente porque el objeto fue recuperado o el delincuente fracasó en su intento (24%); porque el reporte se hizo ante una autoridad diversa (12%); por falta de pruebas (10.5%); en tanto que apenas 2.8% no denunció por considerar que la policía era ineficiente; 7.7% por considerar molesto el trámite, y 1.2% por temor a represalias.


Cuadro 13.

Porcentaje de las respuestas de la encuesta del ICESI a la pregunta “¿Cuál fue la principal razón por la que no denunció el delito?”

ESTADO Pérdida Desconfianza Trámites largos No tenía Delito de poca

de tiempo a la autoridad y difíciles pruebas importancia

Aguascalientes 47 4 8 4 14

Colima 46 3 9 18 9

Guanajuato 41 13 6 10 8

Jalisco 45 20 2 14 10

Michoacán 41 21 10 3 3

Nayarit 33 18 19 14 8

Querétaro 36 18 11 6 12

San Luis Potosí 48 10 4 14 14 Zacatecas

48

14

3

17

7

Nacional 39 19 11 9 9 FUENTE: Primera Encuesta del ICESI, OP. Cit.

Como puede apreciarse la principal causa de no denuncia en la región es la pérdida de

tiempo, entendido principalmente como molestias de denunciar, pero también implica la

percepción de mal desempeño, pues se considera en vano realizar la denuncia. En lo

referente a la confianza, Aguascalientes y Colima salen bien evaluadas, pues

respectivamente sólo 3% y 4% de quienes decidieron no reportar el ilícito argumentaron

desconfiar de la autoridad. En Jalisco Zacatecas y San Luis Potosí no se percibe que

los trámites sean largos o difíciles. Estas respuestas y el seguimiento de indicadores

similares permiten guiar en cada estado la política de comunicación, así como revisar

los mecanismos y costos para los denunciantes y demás usuarios de los servicios de

procuración e impartición de justicia.


Cuadro 14.

Percepción de usuarios sobre el desempeño de las procuradurías (% de respuesta a la pregunta: “¿Cuál fue el resultado de la denuncia?”)

FUENTE: Idem.

También se puede obtener información valiosa de analizar la percepción de los

ciudadanos que sí denunciaron el ilícito. En la referida encuesta del ICESI a quienes

reportaron el delito se les preguntó sobre el resultado de su reporte. La proporción de

las respuestas se presenta en el cuadro 14. Su distribución es heterogénea entre los

estados de la región, aunque la mayoría de las respuestas (excepto Nayarit) fueron en

el sentido de que no había ocurrido nada. Las cifras deben analizarse de manera

acuciosa y probar la hipótesis que deriven de su exploración. Por ejemplo, el que no

haya procedido, puede implicar que la investigación se concluyó y dictaminó (aunque el

sentido de la decisión no satisfaga al denunciante).

Puede apreciarse que la mayoría de los usuarios percibió que no hubo resultado de la

denuncia (Colima, Guanajuato, Jalisco y Michoacán superan la media nacional). Del

mismo modo el hecho de estar en proceso la investigación (principalmente por la

cercanía de la encuesta que explora el último semestre), puede significar que el

denunciante percibe atención o conoce que está dándose trámite a su denuncia. Por

último es destacable el hecho de que, con excepción de Michoacán, todos los estados

ESTADO Nada No procedió Está en Consignaron

proceso al delincuente

Aguascalientes 33 33 17 14

Colima 58 11 5 21

Guanajuato 60 11 6 20

Jalisco 65 4 18 11

Michoacán 52 22 13 4

Nayarit 34 17 38 11

Querétaro 33 28 18 13

San Luis Potosí 33 30 19 19

Zacatecas 42 4 31 19 Nacional 45 23 17 11


de la región están en la media o por arriba de ésta en la respuesta de que logró

consignarse al presunto responsable (en Colima y Guanajuato uno de cada cinco

casos), que implica la percepción de efectividad por parte del usuario.

4. IMAGEN OBJETIVO: LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA JUSTICIA PENAL EN LA

REGIÓN CENTRO OCCIDENTE DE MÉXICO EN EL 2025

Se visualiza a la Región Centro Occidente de México como un conjunto de

comunidades que han alcanzado niveles delictivos bajos y en el que los delitos de alto

impacto social se han reducido a su mínima expresión. La tasa regional de homicidios

intencionales es de 3 por cada 100 mil habitantes, y el secuestro y el robo de infantes

es prácticamente inusual.

La capacidad de respuesta de las instituciones del sistema de seguridad ciudadana y

de justicia penal es efectiva y se caracteriza por su independencia y autonomía;

profesionalismo, honestidad, efectividad y eficiencia, así como por el apego a la

legalidad y el respeto y promoción de los derechos humanos de las víctimas del delito y

de los probables responsables. La víctima recibe asistencia, orientación y asesoría legal

de las instancias gubernamentales y sus costos son poco significativos.

La efectividad y calidad del desempeño de los organismos estatales se evidencia en los

bajos indicadores de incidencia delictiva y violencia, así como en la percepción de

seguridad ciudadana y la aprobación y confianza de la ciudadanía hacia las instancias

policíacas y de procuración y justicia penal.

La Región Centro Occidente al enfrentar bajas tasas de delincuencia, puede concentrar

sus inversiones en los procesos productivos, sin distraer recursos en seguridad. La

seguridad es un bien público por lo que los particulares no destinan demasiados


recursos en protección y vigilancia, las primas de seguro son muy inferiores a las

experimentadas hace cinco lustros y los riesgos de descontar de las ganancias

pérdidas por posibles robos son muy bajos. Esta certidumbre y seguridad se reflejan en

los niveles de bienestar e indicadores de calidad de vida, y permiten la planeación de

largo plazo, la productividad y la competitividad de la región.

5. LA ESTRATEGIA Y LAS LÍNEAS DE ACCIÓN PARA ALCANZAR LA IMAGEN OBJETIVO

Para que la región comience su transformación hacia la imagen objetivo esbozada en el

apartado anterior se pueden establecer siete objetivos generales que guiaran la

concepción e instrumentación de las estrategias en el sector de seguridad ciudadana y

justicia penal. Estos objetivos son:

a) Mejorar los diagnósticos de seguridad ciudadana y justicia penal en todas las

unidades de análisis: región, estados, microregiones, aglomeraciones urbanas.

b) Reducir los indicadores de incidencia delictiva y violencia, particularmente los de

mayor impacto social.

c) Mejorar la capacidad de respuesta institucional (reacción inmediata, atención y

resolución de expedientes).

d) Creación de esquemas legales, institucionales y sociales de atención y protección a

la víctima del delito.

e) Incrementar las actividades de prevención de conductas parasociales y antisociales,

y de fortalecimiento de una cultura de no victimación.


f) Creación y consolidación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos

penales.

g) Incentivar la participación ciudadana en el sector y mejorar su percepción sobre el

fenómeno delictivo y la capacidad de respuesta de la autoridad.

Para lograr y llegar a los objetivos planteados se han establecido las siguientes

estrategias y líneas de acción.

Estrategias Líneas de Acción

1. Mejora y homologación del marco legal.

a) Homologar la normatividad en materia penal entre los estados de la región, para erradicar la impunidad y facilitar el trabajo coordinado.

b) Crear una base de datos radicada en un sistema de información geográfica, de acceso generalizado en todos los estados de la república.

c) Homologar legislaciones adjetivas, en las que se unifiquen los procesos legales no solo en la región, sino en todo el territorio nacional.

d) Modificación a los marcos jurídicos de la región para erradicar la desigualdad normativa entre hombres y mujeres.

e) Revisión y modernización del marco legal sustantivo y procesal.

f) Redimensionar los alcances legales de la actuación del ministerio público y de la averiguación previa.

g) Divulgar los resultados de las instancias de coordinación regional.



2. Sistemas de coordinación regional para la prevención y persecución del delito, y para la procuración de justicia.

a) Creación de un banco de datos de delincuentes y equipo de consulta en todas las corporaciones.

b) Sistemas interestatales integrados que monitoreen las 24 horas las carreteras federales, estatales, avenidas urbanas y caminos rurales para la prevención y atención del delito.

c) Integración de redes de comunicación entre las diferentes corporaciones policiales para compartir la actuación preventiva y oportuna en la atención de delitos federales y estatales.

d) Mecanismos de coordinación entre las diferentes corporaciones policiales de la región: aduana, seguridad pública, agencias de investigación, policía ministerial, estatal, federal y fuerzas armadas.

e) Establecimiento de una red interestatal de telecomunicaciones y del servicio telefónico de emergencias para atender de manera expedita, accidentes y situaciones de peligro.

f) Programa de coordinación, mejoramiento, capacitación y adiestramiento de los integrantes de los servicios forenses de la región.

g) Instrumentación de sistemas de digitalización y automatización de los servicios del sistema de justicia penal.

h) Programas de investigación para el desarrollo de la ciencia jurídico penal, y de la práctica del sistema.



3. Estrategias para la prevención y combate al delito.

a) Realización de convenciones periódicas (3 veces al año) entre los representantes de primer y segundo nivel del gobierno estatal y municipal, y los representantes y líderes de la población civil y sectores productivos, con la finalidad de consensar las políticas de erradicación del delito.

b) Programa de coordinación regional de prevención y atención a mujeres victimas de violencia.

c) Rediseñar la organización interna de las procuradurías, distribución de la carga de trabajo y la administración de expedientes para mejorar la capacidad de gestión y esclarecimiento de los casos.

d) Fortalecer y mejorar la actuación del ministerio público como vigilante de la legalidad y protector del interés público.

e) Sistema de evaluación del desempeño institucional (expedientes enviados a reserva, órdenes de aprehensión obsequiadas y presentación cumplimentadas, autos de formal prisión dictados, sentencias condenatorias).

f) Programa permanente de prevención del delito, dirigidos a la población infantil y juvenil.

g) Fortalecimiento de las actividades de profesionalización, formación y capacitación de los servicios públicos.

h) Mejoramiento de procesos de reclutamiento y selección de servidores públicos.

i) Implementación del servicio civil de carrera.



4. Fomentar la participación de la ciudadanía en la prevención del delito.

a) Desarrollo de una investigación sobre formas viables de la participación social y realizar un programa consecuente.

b) Programa de difusión de los alcances y resultados de las políticas instrumentadas en materia de seguridad ciudadana y justicia penal.

c) Programas de vinculación con la sociedad, organizaciones sociales, universidades, medios de comunicación, grupos de vecinos y organizaciones de víctimas.

5. Mecanismos de coordinación regional para una mejor impartición de justicia.

a) Sistema de comunicación interestatal que apoye la labor del sistema judicial.

b) Creación de programas de apoyo interestatales y federales para el eficaz funcionamiento del sistema judicial.

Para concretar en el mediano plazo los lineamientos descritos en la imagen objetivo se

requiere una política integral y continua que articule esfuerzos y permita dar

seguimiento a los indicadores claros de referencia y evaluación.


Gráfica 11. La estrategia del cambio: Política integral para la prevención, capacidad de respuesta

y cercanía con la ciudadanía

Tratando de subrayar tres ámbitos fundamentales en los que se debe dar la profunda

transformación de las políticas para revertir los indicadores delictivos y de gestión, se

propone una política integral para la prevención, capacidad de respuesta y cercanía con

la ciudadanía. De esta visión integral se derivan seis estrategias de las que provienen

programas o líneas de acción específicas.

5.1 Revisión del diseño institucional y el marco legal

o Revisión y transformación del marco institucional del sistema de seguridad

ciudadana y justicia penal. De acuerdo con la evidencia y argumentación de

este estudio, el punto crítico del sistema de seguridad ciudadana y justicia penal,

Política integral para la prevención, capacidad de

respuesta y cercanía con la ciudadanía

Revisión del diseño institucional y el

marco legal

Procuración de justicia penal

Legalidad y efectividad de las corporaciones

policiacas

Prevención del delito

Impartición de justicia y la

readaptación social

Participación ciudanana y

comunicación social

Política integral para la prevención, capacidad de

respuesta y cercanía con la ciudadanía

Revisión del diseño institucional y el

marco legal

Procuración de justicia penal

Legalidad y efectividad de las corporaciones

policiacas

Prevención del delito

Impartición de justicia y la

readaptación social

Participación ciudanana y

comunicación social


es la procuración de justicia. La saturación y agotamiento de este eslabón del

sistema, hacen deseable que, además de los cambios orgánicos e institucionales

para mejorar la capacidad de respuesta, se someta el sistema a una profunda

transformación. La magnitud de los cambios institucionales requeridos

trascienden en ámbito de competencia de los gobiernos locales, al implicar

reformas a la Constitución Federal. Sin embargo, aquí se refieren las principales

iniciativas de reformas que se están perfilando en el país, en virtud de que su

posible aprobación impactaría directamente la seguridad ciudadana y la justicia

penal en el ámbito local.

El Gobierno del Distrito Federal viene integrando una propuesta (realizada

fundamentalmente por el equipo del Secretario de Seguridad, Marcelo Ebrard)

que pretende descargar al ministerio público de su abrumadora carga, a través

de trasladar atribuciones de las procuradurías al eslabón preventivo, ya sea

estableciendo cierta clase de asuntos menores en los que la policía pueda

intervenir, como en problemas vecinales, amenazas, injurias, entre otras, así

como las consignaciones de hechos respectivas. Incluso se ha planteado la

posibilidad de que instancias policíacas o administrativas puedan sancionar y

hacer cumplir acuerdos vecinales, o imponer multas u otras sanciones como

trabajo comunitario.

Coahuila ha adoptado la “vía de falta penal” que implica la resolución simplificada

y conciliada de delitos menores durante la averiguación previa. Por este

procedimiento se puede imponer una multa al presunto responsable y se repara

el daño de la víctima. De las multas se conforman fondos para mejorar la

procuración de justicia y para la reparación del daño y apoyos a víctimas. Con

esta vía se resuelve alrededor de 30% de las denuncias realizadas a la

procuraduría general de justicia de ese estado.


Otros (Como el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad) se han

pronunciado, por incrementar las atribuciones legales de los denunciantes,

víctimas y ofendidos por el delito, al grado de darles el derecho a interponer

recursos y ejercer acción supletoria en ciertas circunstancias (no ejercicio de la

acción penal por el M.P. o si se archiva el caso por más de determinado tiempo)

y para cierto tipo de delitos (algunos de los de querella o a algunos de naturaleza

patrimonial). Estos mecanismos deberían de contar con mecanismos de

seguimiento y control, así como de una cuidadosa instrumentación, pues de lo

contrario no haría sino incrementar los costos de los denunciantes y legitimar lo

que ya ocurre en la práctica: que las víctimas enfrenten altos costos para

acceder a la justicia y reciban servicios oficiales de baja calidad.

Desde hace décadas se ha planteado también la necesidad de darle

independencia al ministerio público, fortalecer su autonomía y establecer

mecanismos de control y rendición de cuentas eficaces22. En la actualidad,

diagnósticos como los del Centro de Investigación para el Desarrollo, el ICESI, el

Centro de Investigación y Docencia Económicas, El Instituto Nacional de

Ciencias Penales, entre otros, presentan recomendaciones en este sentido.

Estas líneas de reforma no son excluyentes y las transformaciones podrían

incluir mecanismos y procedimientos de estos enfoques.

o Revisión y modernización del marco legal sustantivo y procesal. Debe

impulsarse la realización de diagnósticos sobre la legislación vigente, para

detectar anacronismos, lagunas o problemas de aplicación en el marco

normativo penal. Debe acudirse a expertos en reformas judiciales y penales, así

como a jueces, funcionarios de las procuradurías, abogados litigantes,

22 Aunque no hay consenso sobre las figuras concretas por las que se pueden lograr estos atributos. Por ejemplo, para algunos bastaría con que el ministerio público fuera un organismo descentralizado de la administración pública; en tanto que otros señalan que debe optarse por un órgano constitucional autónomo.


académicos, organizaciones civiles y ciudadanía en general para nutrir el

diagnóstico e impulsar las reformas. También debe acudirse al derecho

comparado y a las mejores prácticas que se estén realizando en otros países y

en otras entidades federativas. Algunos analistas consideran que debe

homologarse la legislación penal. El autor de este estudio no considera que la

homologación legislativa implique, necesariamente, mejoras en la seguridad

ciudadana y la justicia penal de las entidades. Otra acción sugerida durante las

consultas fue el análisis de la legislación desde el punto de vista de la equidad

legal entre los géneros en materia penal, así como el estudio de los costos

adicionales de acceso a las instituciones de grupos vulnerables o de alto riesgo

de victimización.

o Redimensionar los alcances legales de la actuación del ministerio público y

de la averiguación previa. El diagnóstico del marco institucional del sistema de

seguridad ciudadana y justicia penal muestra las facultades desorbitadas del

ministerio público, así como el sistema de control ineficaz bajo el que ejerce sus

amplias facultades. En el derecho comparado destaca el caso mexicano por la

preminencia del ministerio público aún frente al juez y de la trascendencia y

fuerza probatoria de sus actos durante la averiguación previa. Esta etapa

procedimental, que por sus alcances legales ha devenido de gran trascendencia

en el sistema debe ser objeto de una profunda revisión. De igual manera, el

ministerio público debe ser objeto de una revisión y transformación orgánica y en

lo referente a sus atribuciones y el alcance legal de éstas. Se ha colocado este

tema como una línea de acción particular, debido a la trascendencia de este

punto, tanto en el diagnóstico, como en las opiniones vertidas durante la consulta

regional.

o Coordinación y articulación de esfuerzos en la región. Una línea de acción

presente en todas las estrategias es la coordinación en los diversos ámbitos de


competencia en este trascendental sector. Se ha señalado como una fortaleza y

oportunidad, la voluntad política y la existencia de instancias regionales de

participación y coordinación. En estas instancias pueden compartirse

diagnósticos y experiencias así como mejores prácticas de la región (por

ejemplo, nivel nacional se refieren mucho los avances organizacionales y

tecnológicos de Aguascalientes), el país y en el ámbito internacional.

o Divulgar los resultados de las instancias de coordinación regional. La

población en general conoce poco de las tareas (como sus reuniones periódicas)

y de las instancias de coordinación regional y nacional, en las que participan los

estados (en los sistemas y subsistemas de seguridad pública y de procuración

de justicia), por lo que debería divulgarse los acuerdos y resultados de estas

instancias.

5.2 Participación ciudadana y comunicación social. Como se planteó en el

diagnóstico, un reto fundamental de la región es comunicar mejor a la ciudadanía los

logros de las dependencias encargadas de la seguridad ciudadana y la justicia penal.

Además de los cambios que aquí se proponen que comenzarán a modificar la

percepción de efectividad, debe comunicarse los resultados para incrementar la

percepción de seguridad así como la confianza y aprobación ciudadana.

o Es importante comunicar que se tiene una visión integral en el diagnóstico,

en la propuesta y en las políticas particulares de seguridad ciudadana y

justicia penal, no sólo en las causas, dimensión y características del fenómeno

delictivo, así como de la trascendencia de la variable del desempeño

institucional. Además debe transmitirse que se tienen claros los fines sociales y

constitucionales del sistema (legalidad, derechos de víctimas y procesados,

efectividad, honestidad) y que se promueven simultáneamente, así como que se

consideran a todos los actores (víctimas, presuntos responsables, interés social,


grupos criminales organizados, policías, ministerio público y sus auxiliares,

jueces, organizaciones no gubernamentales, reos, medios de comunicación,

entre otros).

o Es fundamental subrayar la necesidad de articulación entre esfuerzos

públicos y privados. Las iniciativas de ambos sectores interactúan

determinando el ámbito de acción de los criminales. Por ejemplo, de poco

servirán medidas de auto protección de los ciudadanos, como alarmas y

vigilancia privada, si la autoridad, a su vez, no corresponde con mayor capacidad

de reacción de inmediata y presenta a los delincuentes una mayor probabilidad

de captura. Sólo coincidiendo en una concepción fundamental del problema de la

inseguridad pública y articulando esfuerzos, la sociedad y las autoridades podrán

presentar un frente común frente a la delincuencia.

o Promover y fortalecer la participación ciudadana y la difusión de

información para la prevención de accidentes e ilícitos. Impulsar medidas de

autoprotección complementadas con eficacia policiaca. Programas vecinales,

comunitarios, de seguridad en centros de trabajo, educativos y de recreación,

policía de barrio, evaluación ciudadana, entre otros, son valiosos instrumentos

para vincular a la ciudadanía en la prevención, articular esfuerzos y devolver la

legitimidad y confianza ciudadana a las corporaciones policiacas.

o Difundir, promover y garantizar la esfera de derechos fundamentales de las

víctimas, y la instrumentación legal de los derechos recientemente establecidos

en la Constitución.

o Programas de vinculación con la sociedad, organizaciones sociales,

universidades, medios de comunicación, grupos de vecinos, organizaciones de

víctimas.

o Divulgar los resultados de las dependencias oficiales y los avances en materia

de seguridad ciudadana, la posición de los estados y de la región por encima de

la media nacional.


o Un programa de gran impacto en la percepción, sería notificar al denunciante

de los avances de la investigación y agradecer su colaboración para el registro

del ilícito, esclarecimiento de los hechos, la captura del presunto responsable o

condena del delincuente.

5.3 Prevención del delito

o Actuar en las variables socioeconómicas estructurales. Ya se señaló que el

fenómeno delictivo y la respuesta institucional del Estado están inmersas y

determinadas por el entorno social, por lo que la justicia penal no puede

concebirse sin justicia social. Así, muchas de las medidas preventivas de la

criminalidad en el mediano y largo plazo deben darse en las variables

estructurales de la economía y de la sociedad, como en la mejora en los

indicadores de crecimiento económico, educación, normas sociales, empleo y

distribución del ingreso.

En esto serán fundamentales los diagnósticos particulares para las zonas

metropolitanas, ciudades medias, microregiones, así como para delitos en

particular (Por ejemplo, robo en carreteras en regiones específicas como podría

ser los límites entre Jalisco y Michoacán, conflictividad agraria, secuestro, etc.),

dedicando parte del diagnóstico a determinar las variables socioeconómicas

relevantes y las políticas de mayor impacto para reducir las condiciones propicias

para la incidencia delictiva.

o Impulsar la realización de un diagnóstico sobre la violencia y victimización

de grupos vulnerables como mujeres, niños, adultos mayores y minorías

étnicas. La consulta impulsó de manera sobresaliente la necesidad de conocer

mejor y diseñar programas particulares en materias como violencia intrafamiliar y

victimización de mujeres. De igual forma existen grupos vulnerables o con mayor

riesgo de diversas modalidades de victimización. Por ejemplo el robo de infantes

que es uno de los ilícitos de mayor impacto social en la región.


o Sistema de Información y Coordinación Regional. Además de los sistemas

informáticos en los que se participa en el contexto del sistema Nacional de

Seguridad Pública, deben establecerse más y mejores sistemas de información y

comunicación entre las diversas organizaciones de la región, así como trabajo de

inteligencia y política criminal, diagnósticos particulares y diseño y aplicación de

estudios de opinión y encuestas de victimización para informar el diseño de las

políticas públicas del sector. Con frecuencia la valiosa información de las

denuncias, que pueden nutrir la actualización del mapeo delictivo de las ciudades

y microregiones, así como el conocimiento de las redes criminales y modus

operandi de las diversas bandas no es aprovechada. En las procuradurías de

justicia de un estado se pueden conocer las zonas críticas; en tanto que la policía

preventiva del propio estado y procuradurías de estados vecinos las desconocen

al definir sus programas y acciones.

o Debe de impulsarse un programa regional de prevención de accidentes, que

es uno de los rubros en los que la región, particularmente la Zona Metropolitana

de Guadalajara y Jalisco y, en menor medida San Luis Potosí (ver distribución

regional y municipal de homicidios en anexo estadístico). Para reducir

significativamente los accidentes de tránsito en zonas urbanas, carreteros,

domésticos y los derivados de ausencia de prevención y acción oportuna ante

contingencias de infraestructura o climatológicas (deslaves, inundaciones, etc.).

Debe hacerse un diagnóstico y mapeo de los factores de infraestructura,

información, regulación, monitoreo y prevención para reducir significativa y

rápidamente la gran cantidad de accidentes que se presentan actualmente.

o También se hizo referencia a la potencialidad que representa la justicia cívica y

la atención adecuada de conflictos potenciales o incipientes hechas del

conocimiento de la autoridad derivados de problemas vecinales o de las

denominadas “consignaciones de hechos”. Es muy recomendable establecer

programas de clasificación de estos asuntos y actuar en aquellos en los que la

oportuna intervención y mediación de la autoridad pueden conciliar a las partes.


Que los involucrados sepan que sus diferencias no están ante un vacío

institucional y que sus denuncias no han caído en saco roto. Pueden

establecerse procedimientos sencillos y accesibles, no formalizados, dirigidos por

un trabajador social, mediador o facilitador, y no por un abogado. Por ejemplo,

ante un trabajador social o representante de la autoridad los vecinos pueden

llegar a acuerdos para terminar con uan fuente de conflicto. El acuerdo es

monitoreado y su incumplimiento sancionado administrativamente. Además de

ser un programa eficaz en resolver tempranamente situaciones conflictivas antes

de que evolucionen hacia auténticos delitos, tiene gran impacto social y en la

percepción ciudadana.

o Es fundamental subrayar la necesidad de articulación entre esfuerzos

públicos y privados. Las iniciativas de ambos sectores interactúan

determinando el ámbito de acción de los criminales. Por ejemplo, de poco

servirán medidas de auto protección de los ciudadanos, como alarmas y

vigilancia privada, si la autoridad, a su vez, no corresponde con mayor capacidad

de reacción de inmediata y presenta a los delincuentes una mayor probabilidad

de captura. Sólo coincidiendo en una concepción fundamental del problema de la

inseguridad pública y articulando esfuerzos, la sociedad y las autoridades podrán

presentar un frente común frente a la delincuencia.

o Coordinación en la vigilancia y persecución del delito en las redes

carreteras de la región. Las autoridades entrevistadas y los participantes en las

consultas, coincidieron en que esta acción es una de las áreas en las que existe

gran potencial y en la que se han logrado buenos resultados. Se ha registrado

reducción en la incidencia de delitos como el asalto en carretera y robo de

autotransporte de carga. Deben fortalecerse los programas de coordinación,

patrullaje carretero, así como la coordinación para la persecución de los

presuntos responsables a través de la red de caminos y carreteras de los tres

niveles de gobierno.


5.4 Legalidad y efectividad en las corporaciones policíacas. Las policías, además

de su papel central en la vigilancia y prevención, son las instancias del sistema penal

mas cercanas a la población, por lo que su incidencia en la disuasión y en la cercanía y

confianza de la ciudadanía en la autoridad es preponderante.

o Avanzar al 100% las altas y actualización de registros del Sistema Nacional de

Información sobre Corporaciones Policiales y personal que se desempeña en

las distintas organizaciones del subsistema.

o Depuración de los cuerpos policíacos.

o Brindar mejores condiciones de trabajo (salarios, turnos, servicios médicos y

asistenciales, seguros de vida, así como mejores prestaciones para los policías y

sus familias), para atraer y retener a mejores elementos (la mayoría de las

corporaciones de la región tienen problemas para cubrir sus vacantes).

o Profesionalización de las policías, tanto en la formación y capacitación inicial

(que sea una formación sólida, desplazando la actual improvisación),

especialización y actualización, que les permita enfrentar en mejores condiciones

al crimen organizado, que dispone de procedimientos más complejos y

sofisticados, y sepan responder en circunstancias críticas.

o La adecuada selección y reclutamiento, así como la capacitación y

profesionalización son los mejores instrumentos para reducir las ineficiencias y

las violaciones a derechos humanos por parte de los policías. La acción policíaca

de línea tiene por definición una esfera de discreción (no de arbitrariedad) y es el

discernimiento y los valores de los profesionales de la seguridad los que nutren

el autocontrol y el uso eficaz y lícito de la discreción y el uso legítimo de la

fuerza. En los programas de selección y capacitación deben incorporarse estas

premisas23.

23 Un excelente manual cuyas estrategias y contenido permite aspirar sólidamente a disponer de mejores profesionales para los servicios de seguridad ciudadana es el que ha editado el Gobierno del Estado de Guanajuato: Delattre, Edwin J., Integridad policial: la actitud del policía frente a su comunidad, Instituto


o Las propuestas anteriores no podrían ser instrumentadas si no las acompaña la

existencia de una carrera policial que además de garantizar una mejor

formación, represente certidumbre laboral y estímulos para que los buenos

policías tengan incentivos en permanecer en las corporaciones y las

promociones y ascensos obedezcan a criterios transparentes y vinculados al

buen desempeño, calidad de servicio y profesionalismo. Es preferible tener una

fuerza policíaca menor, pero más efectiva, profesional y mejor pagada y

estimulada.

o Establecer mecanismos transparentes de supervisión y evaluación,

aplicados por instancias independientes y autónomas (regulados por la ley y

en estructuras preferentemente descentralizadas). Estas instancias también

podrían encargarse de la instrumentación de programas anticorrupción,

aplicación de estímulos derivados de la carrera policial y de los programas de

control de confianza.

o Incluir en los programas de formación y profesionalización, así como en los

criterios de supervisión, promoción y evaluación del desempeño, la variable del

apego a la legalidad el respeto de los derechos humanos, así como la

atención a la víctima del ilícito y servicios comunitarios y a la ciudadanía.

o Mejorar la calidad y cobertura de los servicios de reacción inmediata.

5.5 Procuración de justicia penal. De acuerdo con el diagnóstico presentado, la

procuración de justicia es un punto crítico del sistema de seguridad ciudadana y justicia

penal en el que queda varado el 80% de las expectativas de justicia de los ciudadanos,

por ello, es imprescindible incrementar la efectividad en este eslabón clave del sistema.

Los servicios que prestan las procuradurías de justicia son altamente especializados y

el alcance legal de sus actuaciones es trascendental. También las procuradurías a

Cultural Ludwig Von Mises, A.C., Gobierno del Estado de Guanajuato, Instituto para la Formación de los Cuerpos de Seguridad Pública del Estado, México, 448 pp.


través de los agentes del ministerio público realizan acciones de gran importancia y de

naturaleza cuasi jurisdiccional, como es la valoración de pruebas y el ejercicio de la

acción penal. La autonomía, discreción y arbitrio de los funcionarios son fundamentales

en la eficacia del sistema penal. Por ello, el entorno normativo, institucional y laboral en

el que se ejerciten estas tareas son de la mayor importancia. Se requiere que el

desempeño de la procuración de justicia se dé con apego a la legalidad de manera

autónoma, efectiva y honesta.

o Como en el caso de las corporaciones policiacas la mejor manera de evitar las

desviaciones de las atribuciones discrecionales de las procuradurías es la

adecuada selección, reclutamiento, capacitación y profesionalización del

ministerio público y sus auxiliares.

o El complemento necesario del autocontrol, es el conjunto de mecanismos de

control interno de las procuradurías. Deben fortalecerse y brindársele las

condiciones de autonomía y transparencia para que logren su propósito de

vincular a todos los funcionarios de la institución a los fines sociales que se han

encomendado a la procuración de justicia como la legalidad, probidad,

capacidad, efectividad y transparencia. Debe hacerse un diagnóstico particular

para determinar si la forma en que están estructuradas las áreas de supervisión,

consulta y visitaduría y los recursos con que cuentan son suficientes para

constituirse en mecanismos eficaces de control que salvaguarden los mandatos

legales y vigilen el ejercicio de las trascendentales facultades de los

profesionales de la dependencia.

o Los auxiliares del ministerio público y particularmente este funcionario deben

tener una capacitación y especialización en materia criminal. Los ministerios

públicos en su formación como abogados reciben información sobre los

procedimientos y proceso penales; pero no cuentan con especialización en

investigación criminal, ni cuentan con nociones de criminología y otras áreas de

la investigación penal. Esta capacitación debe brindarse para dotarle de las


herramientas necesarias para el adecuado desempeño de su labor. Esta

transformación debe iniciarse desde el diseño de los programas de estudio. Las

procuradurías han encontrado provecho en asociarse con universidades e

institutos de criminología o ciencias penales para reconvertir y especializar a sus

recursos humanos.

o Deben mejorarse las condiciones laborales, salarios y prestaciones del

personal de las procuradurías.

o Debe continuar el apoyo a la especialización de las agencias, para incrementar

la capacidad de respuesta de los ministerios públicos y sus auxiliares.

o Debe impulsarse la autonomía y la certificación de los servicios de las áreas

periciales como ya ha ocurrido en Guanajuato y en Jalisco.

o Deben rediseñarse la organización y distribución del trabajo en el interior

de las procuradurías, así como los puestos de los profesionales de las

procuradurías. Debe realizarse planeación estratégica, reingeniería de procesos

y nuevas técnicas de administración, clasificación y monitoreo de expedientes,

para mejorar la capacidad de respuesta de las procuradurías y abatir los

rezagos. Deben establecerse agencias investigadoras con personal suficiente,

capacitado y especializado para desahogar efectivamente la demanda de

servicios. El funcionario que encabece las agencias debe tener a su disposición

investigadores capacitados y abogados que actúen en su nombre, bajo su

mando y responsabilidad en los tribunales. En la actualidad el personal es

insuficiente y poco capacitado (en ocasiones el único abogado en la agencia es

el agente del ministerio público). Durante 2001 un agente del ministerio público

de la región recibió en promedio 221 averiguaciones (en Jalisco 292), que tuvo

que atender e integrar con su escaso personal. En estas condiciones no es de

extrañar que muchas funciones sustantivas de los procedimientos se deriven en

actuarios, que los costos de la investigación y reunión de evidencia se endosen a

los denunciantes y víctimas, y que los trabajos de indagación sean realizados por

la policía judicial. Para maximizar su impacto, focalizar recursos y aprovechar el


efecto demostración lo recomendable es instrumentar programas pilotos, por

ejemplo, estableciendo la nueva estructura en una agencia modelo dedicada a

ilícitos de gran impacto social como homicidio o secuestro.

o Particular relevancia debe darse a la elaboración de un diagnóstico sobre los

costos que se imponen a las víctimas de los delitos y establecer programas

para reducirlos sustantivamente. Las áreas de atención, apoyo y asesoría a las

víctimas deben contar con atribuciones y recursos suficientes. Las procuradurías,

víctimas y sociedad deben ir en el mismo sentido. La coadyuvancia debe ser un

provechoso mecanismo de colaboración del ciudadano con la autoridad y no un

lastre que expulsa a los particulares de la averiguación y el proceso penal.

o Como en la línea de acción anterior deben incorporarse en los programas de

capacitación los temas de legalidad, promoción de derechos humanos,

atención y asistencia a la víctima y cercanía con la comunidad y la

ciudadanía. Los instrumentos de evaluación, promoción y vigilancia deberán

contemplar indicadores objetivos para evaluar estas áreas.

o A pesar de que este diagnóstico se enfoca fundamentalmente en la actuación de

las procuradurías en el ámbito de competencia penal, un servicio fundamental de

las procuradurías y una función legal de los ministerios públicos es la defensa de

a legalidad y el interés social en procedimientos civiles y, particularmente, en

materia familiar. En esta materia deben incluirse estas actividades en los

diagnósticos y mejoras a realizar en las entidades. Varias entidades han

separado funcionalmente este rol del ministerio público en procuradurías

sociales.

5.6 Impartición de justicia y readaptación social

o A los poderes judiciales corresponde la misión de ser cabal y eficaz contrapeso

de la acción investigatoria de las procuradurías, por lo que debe respetarse e

impulsarse toda acción que fortalezca y salvaguarde su independencia. El control

del proceso penal por parte del juzgador es el mecanismo previsto por la ley para


salvaguardar el interés social y los valores más preciados de las personas como

la integridad física y patrimonial, por una parte, y la libertad, por la otra.

o En la actualidad las sentencias que emiten los jueces son aplicadas por

dependencias del poder ejecutivo, brindando beneficios como prelibertades y

ejecutando las sentencias más con criterios político-administrativos como el

cupo, que al análisis jurídico o criminológico del caso particular. Se propone que

los cambios en las modalidades o duraciones de las sanciones sean planteados

ante “jueces de ejecución de penas” y no ante instancias administrativas.

o Debe hacerse un diagnóstico que dimensione los rezagos en infraestructura y

en organización de los centros carcelarios, para realizar las transformaciones

que permitan convertirlos en auténticos espacios de readaptación, dejando de

ser, lo que son en la actualidad: bodegas humanas.

Documents

10 - An.lisis regional de Seguridad Ciudadana en la RCO Analisis-Seguridad-Ciudadana.pdf · delictivas, depende, en gran medida, de la efectividad y solidez de las instituciones encargadas