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8/17/2019 12bCosude Cadenas Productivas

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La articulación

productiva:desafío para un paísinclusivoLa cooperación suiza y laarticulación productiva rural

JUANA KURAMOTO HUAMÁN


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© Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) Av. Salaverry 3242, Lima 27, Perú Teléfono (51-1) 264-5001 Fax (51-1) 264-1387 www.cooperacionsuizaenperu.org.pe www.cooperacion-suiza.admin.ch/peru

© Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) Ántero Aspíllaga 584, El Olivar, Lima 27, Perú Telefax (51-1) 421-2278 www.cies.org.pe

La cooperación suiza en el Perú tiene el objetivo central de contribuir al diseño de políticas y estrategias quegaranticen el desarrollo socioeconómico, en armonía con el medio ambiente. Desde 1964, la cooperaciónsuiza ha aportado de manera significativa a la integración económica y la reducción de la pobreza,principalmente en las áreas rurales, trabajando con instituciones del gobierno peruano, la sociedad civil y elsector privado, con las cuales ha ejecutado más de 250 proyectos.

Juana Kuramoto Huamán es economista, candidata a doctora en Políticas de Cambio Técnico e InnovaciónTecnológica por la Universidad de Maastricht, Países Bajos. Tanto sus áreas de interés como su especializaciónestán relacionadas con el campo de las características tecnológicas de diferentes industrias, la articulaciónproductiva y el desarrollo local.

El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) está conformado por 48 instituciones de investigación

o docencia, y cuenta con el auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), elCentro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) y otras fuentes de cooperación.

Primera edición: Lima, octubre del 2011Cuidado de edición: Rocío MoscosoArte de carátula: Daniela Cabrerizo Rey de Castro

Impreso por Ediciones Nova Print S.A.C.Av. Ignacio Merino 1546, Lince

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.º 2011-15752ISBN: 978-612-4099-21-2

Todos los derechos reservados. Esta publicación puede reproducirse, registrarse o transmitirse, citando lafuente.


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Contenido

Presentación 5

Introducción 6

1. El acceso al mercado como alivio y solución a la pobreza 8

2. La articulación productiva en el Perú 11

3. La cooperación suiza y la articulación empresarial en el Perú 13

3.1 Asistencia técnica para la producción de quesos 13

3.2 Articulación de pequeños productores con sus mercados (PYMAGROS) 14

3.3 Promoción de la Producción Competitiva de Papa (INCOPA) 15

3.4 Apoyo a la micro y pequeña empresa en el Perú (APOMIPE) 18

4. Aprendizaje a partir de los proyectos 21

4.1 Visión de demanda 21 4.2 Estrategia de intervención de los proyectos 21

4.3 Desarrollo de capacidades 22

4.4 Participación de los pobres en los mercados 23

4.5 Alianzas estratégicas 23

4.6 Densificación de las cadenas 23

4.7 Desarrollo de innovaciones 24


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J U A N A K U R A M O T O H U A M Á N

4.8 Formalización de actividades productivas 24

4.9 Incidencia pública 25

4.10 Comprobación de la hipótesis 26

5. Puntos en debate 28

Bibliografía 30


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Presentación

Desde que, en 1963, arribaron al Callao los primeros profesionales del desarrollosuizos y las primeras vacas, las alianzas entre el hombre de los Alpes y el hombre delos Andes se hicieron cada vez más sólidas. Con el paso de los años, la experiencia,el trabajo conjunto y el mutuo conocimiento, la cooperación técnica suiza amplió su visiónde una mirada tecnológica del desarrollo a un intercambio socioeconómico.

En estos 47 años de presencia ininterrumpida en el Perú, la cooperación suiza pasópor varias etapas. Experimentó el cambio en la estructura rural del país con la reformaagraria; sufrió, al igual que la mayoría de los peruanos y peruanas, la violencia políticaque caracterizó la década de 1980; acompañó a los productores rurales en medio de loscambios de la estructura económica de la década de 1990; y contribuyó al fortalecimientode las instituciones democráticas en la etapa de transición de los inicios del nuevo milenio.

Los 47 años de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) en el Perúconfirman la experiencia, el conocimiento y la consistencia de sus programas y proyectos,

que ha venido ejecutando con gran éxito junto al gobierno peruano.Es importante destacar que el gobierno suizo mostró especial interés por complementar losesfuerzos que venían realizando en el Perú las propias familias pobres del campo. Paraello, apoyó la implementación de programas que contribuirían al incremento de los ingresoseconómicos de estas, a una optimización de sus recursos naturales y humanos —entre estos,el suelo, el agua y sus conocimientos—, así como al desarrollo de la confianza, a travésde la formación de las cadenas productivas, las cuales permitieron que los habitantes delcampo llegaran en mejores condiciones a los mercados locales y regionales. Con esta revista, se busca dar a conocer cómo la contribución de COSUDE ha logrado

impactar en los sistemas productivos y en el incremento de los ingresos por familia, asícomo, sobre todo, en la mejora de la calidad de vida de las familias rurales.

Los 47 años de COSUDE en el Perú solo reafirman el compromiso inicial de los hombres ymujeres de Suiza con los hombres y mujeres del Perú.

PHILIPPE ZAHNER Director Residente


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Desde hace casi 50 años, la cooperaciónsuiza ha sido muy activa en la promo-ción del desarrollo, especialmente en laszonas más pobres y en las áreas rurales delPerú.1 Esta agencia ha tratado de contribuir a

la disminución de las desigualdades socioeco-nómicas existentes en el país, mediante el empo-deramiento de las poblaciones atendidas y delas instituciones que les brindan apoyo.

Así, en la década de 1970 se iniciaron proyectos de asistencia técnica que contribuyerona aumentar las capacidades productivas de laspoblaciones más pobres del país e incrementarsus posibilidades de articularse a los mercados.Uno de los primeros proyectos fue el de asisten-cia técnica para la mejora en la producción de

quesos, en el que no solo se transfirieron tecno-logías para la elaboración de estos alimentos,sino que se trabajó para eliminar los cuellos debotella en toda la cadena de producción. Comoresultado de esta labor, se generó una variedadde queso llamado andino, que combina técnicasartesanales autóctonas de producción con aque-llas transferidas por los cooperantes suizos.2 Los resultados de este enfoque de trabajo entoda la cadena de producción y en el acerca-miento de los productores a los mercados fueroncorroborados a partir de la década de 1990. La

mayoría de las agencias de desarrollo empeza-ron a aceptar que el enfoque de articulación alos mercados —sobre todo mediante las cade-nas de valor— es una estrategia efectiva paraarticular a los pequeños productores, principal-mente agrícolas, con mercados dinámicos.

Introducción

A partir de 1995, la cooperación suiza inicióuna serie de proyectos basados explícitamenteen la estrategia de articular a los pequeños pro-ductores rurales con los mercados. Un ejemplode estos es el proyecto Estrategias de Articula-

ción entre Mercados y Productores del Agro dela Sierra (PYMAGROS).Posteriormente, desde el 2005, el proyecto

Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa en elPerú (APOMIPE) se dedicó a promocionar redesempresariales en las cadenas productivas delcuy, lácteos, flores y artesanías, entre otras.Estas redes están dinamizando los mercadoslocales de las zonas de intervención, al mismotiempo que contribuyen a mejorar la capacidadde generar ingresos de los productores benefi-

ciarios. Por su parte, el proyecto Promoción de laProducción Competitiva de la Papa Peruana(INCOPA) ha logrado identificar e implementarnuevas oportunidades de mercado aprove-chando la biodiversidad de las papas peruanas.Como resultado, se ha conseguido articular aproductores de papa andina con productoresde la industria de snacks, y se han lanzado almercado chips elaborados con papas nativas,que han tenido bastante aceptación. Esta revista tiene como objeto reportar el

legado que deja la cooperación suiza en latarea de promover la articulación empresarial y productiva en el Perú. Sobre la base de losresultados de algunos proyectos terminados y deotros que están a punto de finalizar, se intentaráextraer algunas lecciones referidas al impacto

1. Para mayor información sobre las actividades de la cooperación suiza en el Perú, véase .

2. Para revisar una descripción más detallada de este proyecto, véase Producción lechera: una transferencia exitosa. Lacooperación suiza y su contribución al sector lácteo en el Perú (Sotelo Izázaga 2011).


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L A A R T I C U L A C I Ó N P R O D U C T I V A : D E S A F Í O P A R A U N P A Í S I N C L U S I V O

de los proyectos, las estrategias de ejecución ylos aprendizajes, tanto desde el punto de vistade los ejecutores como de los promotores.

La hipótesis planteada sobre este legado esque esta agencia de desarrollo ha logrado acer-car a los productores rurales a sus mercados,lo cual ha redundado en el incremento de suscapacidades y ha elevado su nivel de vida.

Como toda intervención localizada, los efec-tos han sido limitados y no es posible establecerclaramente si se han logrado cambios sosteniblesen las economías rurales de los poblados en losque se ejecutaron los proyectos. Sin embargo,algunas evaluaciones expost parecieran señalarque los impactos han sido positivos, si es que se

tienen en cuenta los cambios a largo plazo queha experimentado la conducta de los agentes.3 De hecho, en la revista sobre la intervención enel sector de lácteos (Sotelo 2011) se señala quea pesar de que ha sido difícil encontrar a bene-ficiarios originales de la intervención, el legadode esta se refleja en la apropiación, por parte delos productores locales, de las tecnologías trans-feridas, así como en la producción —bastante

difundida— de un tipo de queso desarrolladopor el proyecto. En la primera sección, se discutirá la estrate-

gia de promover el acceso a los mercados comouna solución a la pobreza, y cómo actualmenteesta estrategia guía la mayoría de los proyectosde las agencias de desarrollo. En la segundasección se hará un recuento de la aplicaciónde la estrategia de articulación productiva enel país. En la tercera sección se discutirán losdiferentes enfoques de articulación que ha imple-mentado la cooperación suiza en sus proyec-tos en el Perú. La cuarta sección presentará loslogros y aprendizajes que se extraen de estosproyectos. Finalmente, se señalarán los retos que

enfrentarán estos proyectos en el futuro. Por último, quiero agradecer a las siguientespersonas, que colaboraron en la realización deeste texto: Carola Amézaga, de Swisscontact;Mario Casanova, de APOMIPE, Cajamarca; Ale-jandro Contreras, de APOMIPE, Cusco; y Jean-Christophe Favre y José Ventura, de la Agen-cia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación(COSUDE).

3. Sin embargo, los programas estudiados no fueron diseñados teniendo en mente un esquema de evaluación de impacto,por lo que será muy difícil llegar a una conclusión sobre la efectividad o la eficiencia de estos.


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Durante los últimos 20 años, con la adop-ción de los enfoques liberales para lapromoción del crecimiento económicoquedó evidente que la pobreza no podía seraliviada ni eliminada a través del «chorreo»

económico. Por un lado, porque las personaspobres se concentran en los ámbitos rurales, enlos cuales no es posible acceder a los mercadosni a servicios que les permitirían aprovecharoportunidades de generar mayores ingresos. Laimportancia que tienen los mercados para lospobres radica en que estos son los lugares en losque ellos, como productores, pueden comprarsus insumos para producir y colocar sus produc-tos terminados; y en donde ellos, como consu-midores, pueden adquirir sus alimentos y otros

bienes de consumo con los ingresos obtenidospor las ventas de sus productos. Muchas veces,la dispersión geográfica de las zonas rurales ylos altos costos de transporte dificultan el accesoa los mercados, por lo que la infraestructurafísica tiene una importancia crucial.

Por otro lado, hay una patente asimetría deinformación respecto del funcionamiento de los

mercados, que hace que los productores pobresno puedan desarrollar capacidades de nego-ciación con los agentes intermediarios, lo cuallimita sus posibilidades de acceder a mercadosde mayores ingresos.

Este diagnóstico de la pobreza pone derelieve la necesidad de establecer mecanismosde articulación de los pequeños productores conlos mercados, como una estrategia fundamentalpara la reducción y eventual eliminación de lapobreza. Es decir, el diagnóstico reconoce queen el mercado hay fallas que impiden que losproductores pobres puedan encontrar y satisfa-cer la demanda de sus productos. La literatura económica ha analizado diver-sas formas de organización industrial cuya coor-

dinación pasa fuera de los mercados —comoson los clusters, las cadenas de valor y las redesempresariales—, indicando, de esta manera, laexistencia de fallas (cuadro 1).

Estas formas de organización industrialrequieren que su coordinación o gobernanzasea ejercida por los diferentes agentes que lasconforman. En el caso de los clusters, cuyo ámbito

CUADRO 1Diferentes formas de organización industrial

Formas de organización industrial Definición

Red empresarial Conjunto de empresas independientes, de un mismo sector y de una mismalocalidad, que deciden colaborar en forma voluntaria, sin perder suindependencia, para alcanzar objetivos comunes.

Cadena productiva Conjunto de actividades necesarias para que un producto o servicio llegue a losconsumidores finales. Comprende desde su concepción y sus diferentes fases deproducción hasta su entrega a los consumidores finales.

Cluster o aglomeración Conjunto de concentraciones geográficas de empresas interconectadas,suministradores especializados, proveedores de servicios, empresas de sectoresafines e instituciones conexas, en campos particulares, que compiten, pero que

también cooperan.

1. El acceso al mercado como alivio y solucióna la pobreza


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de acción es sumamente amplio, varios agentespueden ejercer la gobernanza en distintosniveles —por ejemplo, público y/o privado—.En las cadenas, la coordinación puede tomardiversas formas, sobresaliendo aquellas enlas que los compradores o los productorestoman el control; ellos toman las decisiones

acerca del establecimiento de estándares deproducción, las formas de comercialización, elfinanciamiento, entre otros. En el caso de lasredes empresariales, los propios productoresque forman parte de ellas suelen hacerse cargode la gobernanza porque los objetivos estánbastante bien definidos y muy delimitados. Demanera general, se puede señalar que el gradode control estará definido en función del riesgoque pueden y quieren asumir los compradores(Humphrey y Schmitz 2000).

Lo anterior ha tenido una gran influenciaen cómo se diseñan y ejecutan los proyectosde articulación productiva promovidos por lasagencias de desarrollo. Por un lado, debido ala amplitud de acción y de actores involucra-dos en un cluster , la promoción de esta formade organización ha estado principalmente enmanos de los gobiernos, que los toman comomodelos de desarrollo local o regional. Por otrolado, debido a su enfoque más delimitado —laproducción y entrega eficiente de un producto o

un servicio—, las cadenas de producción y lasredes empresariales han sido promovidas porlas agencias de desarrollo.

Generalmente, las cadenas de producciónhan sido promovidas con un enfoque de cade-nas globales, en las que se trata de articular alos productores con mercados dinámicos, quesuelen ser de exportación. Haciendo uso decanales de comercialización de comercio justoo de mercados orgánicos, se intenta que losproductores accedan a precios más altos que losque recibirían en los mercados locales. En este

tipo de cadenas, es crucial la acción coordina-

dora del comprador, ya que es él quien definelas características del producto y organiza laproducción de acuerdo con los requerimientos

de los mercados finales. Esta labor de coordina-ción es muy intensiva, por lo que, generalmente,este tipo de proyecto de desarrollo se debe rea-lizar en alianza con una empresa ancla.

El ámbito de acción de las redes empresaria-les es más limitado —tanto a nivel geográficocomo de actividades— y, por lo tanto, más fácilde promover. En este caso, se trabaja muchoel aspecto de la asociatividad, para que lasempresas participantes puedan realizar activi-dades que mejoren su competitividad, lo cualno podrían hacer en forma independiente. En

esta forma de organización, la coordinación noes tan exigente en capacidades, y puede serasumida por los propios participantes de la red.

En cuanto a la forma de implementación delos proyectos de articulación productiva, Alten-burg (2007) señala que las agencias de desarro-llo han seguido tres estrategias. En primer lugar,previamente a sus intervenciones han adoptadoun «enfoque de planeamiento comprensivo» enel análisis detallado de la cadena y del mercado.Si bien este tipo de análisis es muy útil, el diseño

de políticas siempre tiende a ser sumamente com-plejo, sea por la presencia de mercados segmen-tados, porque la decisión de comprar o comer-cializar en determinados eslabones de la cadenadepende de las especificaciones técnicas de laindustria, o porque diferentes empresas puedencomportarse de manera distinta, dependiendode sus propias estrategias.

La diversidad de factores y agentes que inter-vienen en el funcionamiento de una cadena pro-ductiva hace sumamente difícil que el ejecutordel proyecto pueda aislarlos. Por esta razón,otra estrategia seguida por las agencias dedesarrollo es el uso de enfoques participativosen talleres en los que se analizan las cadenascon menos rigor, pero en los que se enfatiza laparticipación de los diferentes grupos de inte-rés que están involucrados en las cadenas. Esteenfoque tiene como objeto movilizar los lideraz-gos empresariales locales, así como los de lasinstituciones involucradas.

Por último, dependiendo de los productos ysus mercados, hay cadenas en las que es nece-

sario ejercer una gobernanza muy rigurosa, lo

Se trata de articular a losproductores con mercados

dinámicos, que suelen serde exportación.


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cual generalmente lleva a un agente a ejercer elcontrol de la cadena. Estas cadenas suelen sercontroladas por compradores que se convierten

en intermediarios directos con los consumidoresfinales. Algunas agencias de desarrollo otorganincentivos para promover proyectos liderados porel sector privado —esto es, empresas ancla—. Deesta manera, las agencias actúan como facilita-doras de los proyectos, mientras que las empre-sas definen e incluso implementan estos. En esteenfoque, se trabaja con esquemas de cofinancia-miento que permitan lograr una adicionalidaden la inversión privada, lo cual es sumamentefavorable para la formación de proveedores.

Las tres estrategias señaladas tienen sus ven-

tajas y desventajas. Mientras que el enfoque deplaneamiento comprensivo aporta una mayorcomprensión de la cadena estudiada, esta estra-tegia tiende a ser sumamente costosa y exige dela agencia de desarrollo una participación muyactiva, en desmedro de la participación de otrosactores privados. Por su parte, el enfoque parti-cipativo brinda información menos precisa, peroes más adecuado para potenciar las experien-cias y capacidades de los actores involucrados.Finalmente, los proyectos liderados por el sector

privado pueden conllevar el riesgo de subsidiarlas ganancias privadas de las empresas anclaen vez de los bienes públicos a favor de todala cadena (Altenburg 2007). Aún no se ha llegado a un acuerdo sobrecuál de las estrategias anteriores es mejor y enqué circunstancias. Factores como las caracterís-ticas tecnológicas del producto y el desenvolvi-miento de su mercado, el desarrollo institucionalde la localidad o región en donde se elaborael producto, las capacidades de los productores y las reglas que gobiernan la distribución delproducto al mercado final, entre otros, puedenser determinantes para la selección de una estra-tegia sobre otra. Las agencias todavía están en un proceso deaprendizaje en el que intentan algunas varian-tes. Lo que sí es claro es que la coordinaciónde estas formas de organización industrial tieneque ir acompañada por acciones que permitan

cambios institucionales permanentes, que reduz-can las fallas de mercado y faciliten el climade negocios. Esto es lo que, finalmente, genera

procesos de desarrollo sostenibles en el tiempo. De este modo, varias agencias de desarrollohan empezado a formular enfoques que consi-deran la coevolución entre los resultados de losproyectos y la incidencia en las políticas públi-cas. Si bien estos enfoques de carácter sistémicosostienen que el mercado es la base del sistemaeconómico y es un mecanismo eficiente para laasignación de recursos, también reconocen quehay fallas que impiden su buen funcionamiento.Estos enfoques se basan en la corriente de laeconomía institucional, la cual incluye en su aná-

lisis las normas sociales y legales que influyenen la actividad económica. La promoción deldesarrollo a través del impulso de actividadeseconómicas muchas veces se ve obstaculizadapor factores tan diversos como los arreglos insti-tucionales, los derechos de propiedad, los costosde transacción, los modos de gobernanza, lasreglas sociales, los valores ideológicos, la pre-disposición al cumplimiento de normas y leyes,los activos humanos, el capital social, la incer-tidumbre, las estructuras jerárquicas y el poder

de negociación, entre otros.Estos enfoques están en proceso de prueba,por lo que una misma agencia puede estar ges-tionando sus proyectos de desarrollo con estenuevo enfoque en una región, mientras que enotras sigue operando de manera tradicional.En todo caso, se está tratando de conseguir evi-dencia y de aprender de la aplicación puntualde este tipo de enfoques, no solo para ejecutarproyectos, sino también para monitorearlos yhacerles el seguimiento.

Las agencias actúancomo facilitadoras de losproyectos, mientras que lasempresas definen e inclusoimplementan estos.


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Antes de las reformas estructurales de ladécada de 1990, la economía peruanasufría una serie de desequilibrios queimpedían el buen funcionamiento de los merca-dos. Por otro lado, se experimentaba un estan-

camiento económico que duraba ya casi dosdécadas, y el sector externo mostraba escasodinamismo. Durante el periodo 1980-1985, elPBI creció 0,5% y las exportaciones tuvieron uncrecimiento negativo del -1,5%. En el periodosiguiente, 1986-1989, el PBI decreció en -1,5% ylas exportaciones lo hicieron en -1,7% (Hamann y Paredes 1991). Asimismo, había serias distorsiones en losdiferentes mercados de factores, como en el labo-ral, en el que la rigidez desincentivaba la contra-

tación; o en el mercado de tierras, en el que lareforma agraria había promovido la parcelaciónde tierras sin que se hubiera avanzado mucho enla asignación de derechos de propiedad. Todolo anterior generaba pocos incentivos para lainversión en los distintos sectores económicos. Las reformas lograron corregir la mayor partede los desequilibrios macroeconómicos y las dis-torsiones en los principales mercados. Se inicióun proceso de privatización de las empresasestatales, y se ofrecieron incentivos para promo-ver la inversión privada, lográndose un repuntedel crecimiento y de las exportaciones. En línea con la tendencia internacional depromover nuevas formas de organización indus-trial que impulsen la competitividad, el gobiernoperuano solicitó a la empresa Monitor un estu-dio para determinar las ventajas competitivasen cuatro sectores: agronegocios, confecciones,turismo y la región Arequipa. A partir de esteestudio, en las políticas referentes a la compe-titividad, el sector industrial y el comercio exte-rior se empezó a utilizar el concepto de cluster

industrial (Fairlie 2003).

El sector agropecuario ha sido el que haimpulsado más el tema de la articulación empre-sarial, especialmente en su versión de cadenasproductivas. A raíz de una iniciativa de laComunidad Andina, a inicios de la década de

1990 se identificaron las principales cadenasagropecuarias en la subregión. Se establecierongrupos de trabajo, conformados por productoresagropecuarios y representantes de los gobier-nos, para la dinamización de las cadenas dearroz, azúcar, cereales forrajeros, avicultura,cereales y café.

Por otro lado, a raíz de las recomendacionesdel estudio de Monitor, se empezaron a tomaracciones para fortalecer a las instituciones deapoyo del sector, como el propio Ministerio de

Agricultura (MINAG), el Servicio Nacional deSanidad Agraria (SENASA), el Instituto Nacionalde Innovación Agraria (INIA) y las universida-des, entre otras. Se estableció una plataformade servicios agrarios y alianzas con el sectorprivado para promover la rentabilidad y com-petitividad. También se emprendieron iniciativaspara promover las cadenas del algodón, café,trigo, arroz, maíz y papa. Adicionalmente, sediseñaron programas de apoyo al sector, comoInnovación y Competitividad para el Agro(INCAGRO), dedicado a promover la innovacióntecnológica, especialmente en las cadenas deproducción agropecuaria (Fairlie 2003).

Todas estas medidas han generado que elconcepto de cadenas productivas haya sidoadoptado de manera general en el sector agrí-cola. Así, el MINAG ha priorizado más de 20cadenas productivas, algunas con gran detalle—como la del maíz amarillo duro— y otras demanera genérica, como las de frutales y hor-talizas. Cada oficina regional del MINAG esresponsable de promocionar las cadenas en su

jurisdicción, promoviendo la asociatividad de

2. La articulación productiva en el Perú


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los productores y el establecimiento de alian-zas estratégicas entre los diferentes actores queparticipan en ellas. Sin embargo, solo en las

cadenas más consolidadas y con perspectivasde ingresar a mercados internacionales se plan-tean iniciativas de acción conjunta y de caráctermás sofisticado, como la incorporación de inno-vación tecnológica. Por otro lado, como se señaló anteriormente,las agencias de desarrollo adoptaron el con-cepto de articulación productiva en sus diversasversiones —esto es, clusters, cadenas de valor y redes empresariales— para promover pro-gramas de alivio a la pobreza, especialmenteen los ámbitos rurales. Como resultado de este

esfuerzo, surgieron una serie de proyectos quepromovían el fortalecimiento de diversas cade-nas productivas, para lograr que los pequeñosproductores rurales pudieran articularse conmercados locales y regionales, e incluso conmercados dinámicos del país y del extranjero.Los proyectos promocionados por las agenciasde desarrollo generalmente se desarrollan enámbitos geográficos bien definidos y, en muchos

casos, formando alianzas estratégicas que incluyen a las asociaciones de productores, las ofi-cinas regionales del MINAG y el sector privado,entre otros.

Asimismo, algunas agencias están ejecu-tando proyectos para promocionar cadenas

en sectores manufactureros, como el textil.4 Incluso a nivel regional, en el caso de Caja-marca, se está promocionando la cadena dejoyería de oro a través de una alianza entrela empresa minera Yanacocha y el Ministeriode Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR). Lasacciones de esta iniciativa están siendo ejecu-tadas por el Centro de Innovación TecnológicaKoriwasi.

4. Al respecto, hay que señalar el involucramiento de la fundación suiza Intercooperation, que está apoyando el desarrollode los programas Articulando MyPerú y Redes Empresariales en los conglomerados de confecciones en Gamarra y deturismo en el Cusco, ambos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo.

Como resultado del esfuerzo,surgieron una serie de

proyectos que promovían elfortalecimiento de diversascadenas productivas.


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La cooperación suiza inició sus actividadesmucho antes que los conceptos de articula-ción empresarial fueran adoptados explíci-tamente por las agencias de desarrollo y por elpaís. Su interés ha estado guiado «hacia el mejo-

ramiento de las condiciones de vida, entre ellaslas económicas, de la población desfavorecida»(Agencia Suiza para el Desarrollo y la Coope-ración 2005). Asimismo, un componente impor-tante en sus intervenciones ha sido el desarrollode capacidades —tanto de la población benefi-ciada como de las organizaciones intermedia-rias con las que establece alianzas—, así comoun mejor conocimiento y manejo de su entorno.

Estos dos componentes han guiado las diferen-tes intervenciones desarrolladas a través de los 47

años de trabajo de la cooperación suiza. Por unlado, el mejoramiento de las condiciones econó-micas implicó una articulación con los mercados y la búsqueda de un crecimiento económico propobre. Por otro lado, el componente de desarrollode capacidades permitió que los beneficiariosde los proyectos alcanzaran un mayor grado deempoderamiento, que les permitió desenvolversemejor en sus entornos y apropiarse de las tecno-logías que les fueron transferidas. En esta sección se hará un repaso de algu-nos proyectos de la cooperación suiza que hanutilizado, implícita o explícitamente, un enfoquede articulación empresarial.

3.1 Asistencia técnica para la producciónde quesos5

Inicialmente, la cooperación suiza inició sus acti-vidades en el año 1964, con la asistencia técnica

para la producción de quesos. Este proyecto nosolo contempló la transferencia de tecnología yla capacitación de los pequeños productores,sino que se basó en la visión de generar unaactividad económica que imprimiera dinamismo

en las regiones de intervención.Así, se tomaron acciones para eliminar loscuellos de botella en todo el proceso productivo,lo cual implicó la transferencia de tecnologías ybuenas prácticas en el manejo del ganado, laproducción del forraje, la producción y acopiode leche, así como la elaboración de quesos.Asimismo, se promovió la asociación de losproductores lecheros con el fin de contar con elinsumo necesario para satisfacer las metas deproducción establecidas en el proyecto.

También se identificó a los clientes a los cua-les se podía vender los quesos. Entre los princi-pales estaban los trabajadores de las EmpresasEléctricas en Lima, que compraban alrededor

3. La cooperación suiza y la articulación empresarialen el Perú

5. Véase la nota 1.

La cooperación suiza inició sus actividades en el año 1964, con la asistencia técnica parala producción de quesos basada en un enfoque de articulación empresarial.


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de dos y tres toneladas de quesos. Es decir, el

proyecto utilizó implícitamente un enfoque dearticulación productiva, específicamente de lacadena de producción.

Los resultados de esta asistencia técnica sevieron reflejados en la asimilación y adapta-ción de la tecnología transferida. Debido alas preferencias de los consumidores finales,el queso suizo no tuvo mayor aceptación enlos mercados locales y regionales. Esto instó aque se hicieran modificaciones en la tecnolo-gía transferida, y se obtuvo como resultado un

queso que se denominó andino, característicode la serranía peruana y que se sigue produ-ciendo.

3.2 Articulación de pequeños productorescon sus mercados (P YMAGROS)

PYMAGROS se implementó entre los años 1996 y 2005, con un presupuesto de alrededor de 7millones de dólares. Este programa fue el resul-tado de un acuerdo entre COSUDE y la Comi-

sión para la Promoción de Exportaciones del

Perú (PROMPEX). Su objetivo fue diseñar y vali-

dar estrategias de articulación entre mercados y productores agrícolas de la sierra del Perú,utilizando un enfoque de demanda.

El programa comprendió tres líneas de acción:• Facilitar la identicación de nichos de mer-

cado a nivel regional, nacional o interna-cional para productores de la sierra norte(Cajamarca) y sur (Cusco y Apurímac).

• Contribuir a superar las limitaciones de lospequeños productores en la gestión de susorganizaciones.

• Promover la adaptación y difusión de innova-ciones tecnológicas en rubros con mercadopotencial.

De acuerdo con las tres estrategias de imple-mentación del enfoque de articulación empre-sarial presentadas en la sección 1, PYMAGROS se ubica en aquella denominada «enfoque deplaneamiento comprensivo». La intervención iden-tificó una serie de productos con potencial decomercialización en diferentes nichos de mercado y se desarrollaron herramientas para la transfe-

rencia de tecnologías para la producción de maíz

El proyecto P YMAGROS identificó una serie de productos con potencial de comercialización, como la páprika.


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morado, yacón, páprika, productos orgánicos y maíz blanco gigante del Cusco, entre otros.

PYMAGROS fue uno de los primeros proyectos

para la promoción de cadenas productivas en elPerú. Si bien el proyecto planteó un enfoque dedemanda, lo hizo más bien desde la perspectivade identificar una demanda potencial y de fortale-cer la oferta para que pudiera satisfacer los nichosde mercado reconocidos. Como señala Riordan(2007), se suele pensar en las transaccionescomerciales desde la perspectiva de la cadena desuministro antes que de la cadena de mercado.Al final, se pretende vender lo que se produce, envez de producir lo que se vende. Un verdaderoenfoque de demanda pasa por la identificación

de clientes reales «con nombre y dirección».Sin embargo, la experiencia demostró que

la demanda potencial necesita ser desarrollada y que, a la hora de hacer negocios concretos,hay muchos otros factores que van apareciendo y que no fueron considerados en la fase dediagnóstico, tales como la existencia de mer-cados segmentados y de cuellos de botella queimpiden el aprovechamiento de los nichos iden-tificados. En varios de los productos, no se pudosatisfacer los requerimientos de los compradores

o los precios de venta fueron menores de losesperados (Agencia Suiza para el Desarrollo yla Cooperación 2006). En la línea de acción de mejora de lascapacidades de gestión, el programa desarro-lló instrumentos útiles para que los productoresse organizaran con el fin de enfrentar el mer-cado. El subprograma Organizándonos para elMercado tuvo como objetivo mejorar la gestiónde la actividad agropecuaria de los producto-res. Puso énfasis en la toma de decisiones paragestionar la producción y la comercialización,tomando en cuenta la información del mercado y las características de la cadena productiva;asimismo, promovió la participación autónomae informada en formas de organización congestión empresarial.

Los resultados de este componente hansido positivos: los productores estuvieron más

informados acerca de las características de susmercados y se logró establecer un Sistema deInformación para el Manejo Empresarial del

Negocio Agrícola (SIMENA

). Este sistema brindainformación sobre los precios en los mercadosde destino y en ferias, y ha elaborado estudiosde mercado para diversos productos.

Asimismo, el proyecto desarrolló una grancantidad de herramientas para mejorar la ges-tión de la actividad productiva y la productivi-dad de los agricultores. Entre estas herramientasse puede mencionar diversos estudios de facti-bilidad y manuales para la asistencia técnica,la capacitación y la gestión, etcétera.

PYMAGROS fue uno de los primeros proyectos

que estableció los fondos concursables para lainnovación tecnológica en el agro, así como lasmesas de negociación para productos.

Finalmente, el proyecto promovió la formaciónde asociaciones de productores y diversas alian-zas estratégicas en los productos impulsados.

Aunque no se cuenta con una evaluaciónintegral de PYMAGROS, existe un documentointerno de la cooperación suiza en el que seseñala que el proyecto cumplió con su objetivode desarrollar cadenas productivas en el agro.6

Adicionalmente, la promoción de un ambientefavorable para los negocios generó sinergiasimportantes en el sector agrario. La creación y fortalecimiento de estas cadenas logró unincremento significativo de los ingresos de losproductores que participaron en este proyecto.

3.3 Promoción de la producción competitivade papa (INCOPA )7

El proyecto INCOPA fue implementado en el 2004por el Centro Internacional de la Papa (CIP). Suobjetivo era desarrollar la competitividad de lacadena de la papa a través de innovaciones tec-nológicas, productivas y comerciales que eleva-ran su valoración y consumo en el mercado, asícomo brindar mejores oportunidades de generaringresos a los productores andinos.

6. El documento llega a esta conclusión usando la metodología de evaluación cualitativa expost MAPP (metodología parala evaluación de programas y proyectos) desarrollada por el Instituto de Desarrollo Alemán.

7. Para mayor información, véase la página web del proyecto .


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El proyecto ha desarrollado cuatro líneas de

acción:• Promover plataformas de concertación entre

los actores de la cadena.• Promover acciones de incidencia pública y

de políticas implementadas conjuntamentecon los socios para fortalecer al sector papa.

• Fortalecer las capacidades de los socioslocales para mejorar la competitividad delos pequeños productores.

• Promover una mayor participación del sectorprivado empresarial en la cadena productiva

de la papa peruana. El proyecto INCOPA adoptó explícitamenteun enfoque de cadena de producción con unámbito geográfico amplio. A pesar de que la

intervención se da en las regiones de Andahuay-

las, Cajamarca, Huancavelica, Huánuco y Puno,el eslabón de comercialización de esta cadenase ubica principalmente en las ciudades másgrandes, sobre todo en Lima.

Asimismo, las acciones para promover lasplataformas de concertación involucran la parti-cipación de una gran variedad de actores comoorganizaciones de productores, comercializado-res, supermercados, ONG, chefs e investigado-res ubicados en distintas zonas geográficas. Estose debió a que la cadena de la papa no es una

cadena en formación —como las que fueron pro-mocionadas en el proyecto PYMAGROS—, sino quees una cadena consolidada, con muchos actoresinvolucrados. Por ello, el proyecto apuntaba agenerar cambios en la cadena para mejorar laposición relativa de los productores de papa. El desarrollo de las capacidades de los socioslocales ha pasado por una mejor comprensióndel mercado de la papa y de su segmentación,la determinación de nichos de mercado y elfortalecimiento de las capacidades de gestión delas organizaciones de productores. Asimismo,

se han creado y transferido a los productores

Las acciones para promover lasplataformas de concertacióninvolucran la participación de

una gran variedad de actores.

El consumo de papa se ha incrementado de 67 a 80 kilogramos per cápita, y ese incremento ha significado la transferencia de US$300 millones(solo en el año 2008) al sector papa conformado por pequeños productores.


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innovaciones tecnológicas para mejorar laproducción y el manejo poscosecha de estosproductos. Por ejemplo, se ha promovido eluso de semillas mejoradas para incrementar laproductividad del cultivo de papa y retardarsu germinación, lo cual prolonga el tiempo devida del producto final en las góndolas de lossupermercados. Debido a la complejidad y amplitud de lacadena de la papa, parte de las actividadesdel proyecto INCOPA siguieron una estrategia deinvolucramiento del sector privado.8 Esta estra-tegia estuvo guiada por una serie de innovacio-nes, tanto en los productos como en la comer-cialización. Por el lado de los productos nuevos,

con la colaboración del CIP se desarrollaron pro-ductos elaborados con papas nativas, en los quehabía un alto componente de valor agregado.Tal es el caso de los snacks o chips preparadoscon papas nativas, cuya novedad radica en elatractivo color y sabor de estos tubérculos, y queactualmente son comercializados con las firmasLay’s, Mr. Chips e Inca’s Gold. Asimismo, se ofre-ció un puré instantáneo de papa amarilla y unapresentación de tunta (chuño blanco). Por el ladode la comercialización, se introdujo la marca

T’ikapapa, con la que se comercializaron en lossupermercados limeños 20 variedades de papasnativas seleccionadas y clasificadas. Asimismo,se desarrolló la marca Mi Papa, con la que secomercializa en el mercado mayorista de Limapapa limpia y uniforme en sacos de 50 kilos. El proyecto ha generado la producción demaquinaria de pequeña escala, como un equipopara pelar papas. Aunque este no es un resultadogeneralizado, lo que sí se pone de relevanciaes que este tipo de proyectos pueden articularsecon otros productores locales y dar impulso a unaincipiente industria de bienes de capital.9

Finalmente, INCOPA ha utilizado las tresestrategias de implementación planteadas en la

sección 1. En primer lugar, adoptó un enfoquede planeamiento comprensivo de la cadena,identificando claramente la segmentación de

los mercados de la papa y los cuellos de bote-lla en los distintos eslabones de la cadena.Este diagnóstico permitió definir los diferentescomponentes y actividades del proyecto. Ensegundo lugar, también adoptó un enfoqueparticipativo, en el que se definieron los rolesde los grupos de interés involucrados en estacadena, las oportunidades de negocios conjun-tos y la manera de implementarlas. Finalmente,también se otorgaron incentivos para promoveruna participación del sector privado que per-mitiera una articulación de largo plazo con los

productores de papa. Los incentivos estuvieronbasados en el desarrollo de productos innova-dores y de nuevas formas de comercializaciónque presentaran oportunidades de negociointeresantes. Los resultados en términos de la mejora eco-nómica de la cadena de papa incluyen la crea-ción de un mercado para las papas nativas.Antes del proyecto, estas se transaban a solo0,50 nuevos soles por kilo, y después se alcanzó1,30 nuevos soles en los mercados locales y

2,00 nuevos soles en el mercado limeño de losprocesadores de papa con contrato. El precioes mucho mayor para las papas andinas comer-cializadas en los supermercados.

Asimismo, se ha incrementado el consumonacional de papa de 67 a 80 kilos per cápitapor año, lo cual implica una transferencia de300 millones de dólares a los campesinos más

8. Es importante señalar que el Proyecto de Alivio a la Pobreza (PRA), promocionado por la Agencia de Estados Unidospara el Desarrollo Internacional (USAID), desde 1998 había reportado resultados favorables siguiendo la estrategiade articular a los productores beneficiados con empresas ancla que se encargaran de ejercer la gobernanza en lascadenas promocionadas.

9. De hecho, en este aspecto el proyecto INCOPA ha logrado generar sinergias con el proyecto RAMP Perú, , cuyo objetivo es dar apoyo a los inventores e innovadores de productos tecnológicos quemejoren la calidad de vida de los pobladores más pobres del país.

Se ha incrementado el

consumo nacional de papade 67 a 80 kilos per cápitapor año.


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pobres del país. Teniendo en cuenta que en el38% de los hogares rurales la producción depapa representa más del 30% de los ingresosgenerados, se ha hallado evidencia de que elincremento del precio de la papa ha generado

un aumento de ingresos en las zonas en dondeel tubérculo se produce masivamente. Esto sig-nifica que se ha logrado reducir la pobreza enlos hogares rurales productores de papa (Proex-pansión 2008).

3.4 Apoyo a la micro y pequeña empresaen el Perú (A POMIPE)10

Desde el 2005, se viene ejecutando el proyectoAPOMIPE, a través de un consorcio formado porla fundación suiza Intercooperation y las ONGnacionales Minka, en La Libertad; el Centro Ecu-ménico de Promoción y Acción Social (CEDEPAS), en Cajamarca; y el Centro Bartolomé de lasCasas, en el Cusco.

APOMIPE promociona la articulación de losproductores agropecuarios con los mercadoslocales y regionales. El proyecto ha optado por

promover redes empresariales en las cadenasproductivas de cuy, lácteos, flores y artesanías,entre otras. Asimismo, APOMIPE optó por un tra-

bajo menos ambicioso en términos de coberturageográfica y de tipos de beneficiarios. Por ello,trabajó directamente con los productores ruralescon un enfoque de redes empresariales.

Como se mencionó en la sección 1, las redesempresariales tienen como objeto mejorar lacompetitividad de sus integrantes mediante laejecución de acciones conjuntas. Este enfoquees mucho más limitado que el de cadenas pro-ductivas, tanto en términos geográficos comode eslabones dentro de la cadena de produc-ción seleccionada. Sin embargo, APOMIPE man-

tiene el énfasis en la participación activa delos beneficiarios de los proyectos, tanto para eldiagnóstico de las cadenas por trabajar comopara definir las actividades conjuntas que seemprenderían en el marco del proyecto.

Asimismo, APOMIPE ha tratado de afinar suenfoque de demanda. Para la intervención sehan seleccionado cadenas con una demandainsatisfecha y con muchas posibilidades de cre-cimiento. En varias de las redes, se ha logradoidentificar nichos de mercado específicos que

permitan diferenciar los productos que ofrecen y se han introducido innovaciones en los mer-cados locales. Por ejemplo, en el caso de lacadena de leche fresca en el Cusco, este pro-ducto se está ofreciendo en puntos de venta ubi-cados en locales comerciales ya establecidos,como supermercados y panaderías. La diferen-ciación, en este caso, consiste en que se tratade leche fresca que es expendida de un tanquerefrigerado, lo que mantiene la frescura delproducto a lo largo del día. Anteriormente, laopción de comercialización era la venta a aco-piadores de leche que la vendían en los merca-dos locales o a plantas de procesamiento. Esmás, una decisión que han tomado las redesproductoras de leche es no venderle a la firmaGloria, que está por iniciar sus compras y aco-pia en los distritos donde funcionan las redes.Asimismo, algunos productores de estas redeshan incursionado en la producción de yogur

A POMIPE ha optado por promover redes empresariales en las cadenas productivas de cuy,lácteos, flores y artesanías, entre otras.

10. Para mayor información, véase la página web del proyecto, .


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y queso, que son vendidos en los mercados

locales y ferias. En el caso de las flores en el Cusco, a princi-pios del 2011 todavía estaba en marcha el pro-ceso de crear una marca apropiada para comer-cializar las flores que estaban por cosecharseen algunos meses. Las propuestas de marca quese están manejando tratan de resaltar la proce-dencia cusqueña de las flores y asociarlas a sualta calidad. Ya se han hecho acercamientos conalgunos hoteles de cinco estrellas del Cusco, quehan mostrado su interés por contar con un sumi-nistro permanente de flores. Esto representaríaun cambio sustancial en la comercialización delos productores de estas redes, quienes actual-mente venden las flores en un mercado de laciudad del Cusco. Por otro lado, en el marco de la tradición dela cooperación suiza en lograr un impacto enlas poblaciones más pobres del país, APOMIPE ha tratado de potenciar el rol de los mercadoslocales y regionales, lo cual permitiría generarprocesos de desarrollo local y cambios en elentorno institucional. Dadas las pequeñas esca-

las de producción de los beneficiarios de este

proyecto, el enfoque hacia los mercados loca-

les parece adecuado. Sin embargo, el proyectoestablece la conformación de redes de segundoorden —esto es, red de redes— que permitiríanatender a clientes más grandes. De hecho, estoestá sucediendo en Cajamarca, en donde ya seha establecido esta red de redes. Mediante estaforma de organización, los productores estánatendiendo pedidos de exportación y haciaotras zonas del país. El crecimiento de la producción ha generadola formación de demandas intermedias comoinsumos o servicios tecnológicos. En varias delas localidades intervenidas, han empezado aaparecer nuevos actores que están permitiendola densificación de las cadenas en las que ope-ran las redes. Así, por ejemplo, han aparecidoproveedores de alimentos balanceados para lacadena del cuy y del ganado lechero. Tambiénse ha desarrollado un instrumento crediticioespecífico para cadenas, que atiende princi-palmente a los productores de cuyes. En el proyecto APOMIPE, se ha desarrolladouna forma legal para formalizar a las redes

de productores: el consorcio sin contabilidad

Durante la primera fase de A POMIPE (2005-2008), los ingresos familiares de 350 productores, articulados en 33 redes empresariales, crecieronen un promedio de 51%, lo que generó un incremento del 58% en el empleo.


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independiente. Se trata de un contrato medianteel cual dos o más personas se asocian paradesarrollar negocios —sobre todo la compra

colectiva de insumos y/o servicios— o pararealizar ventas en conjunto. Mediante elconsorcio, los socios mantienen su autonomía y la propiedad de sus bienes, pero puedenexigir legalmente que se honre el contrato. Paraque el consorcio funcione, es necesario queuno de los consorciados sea designado comoadministrador-operador, quien representaráa los demás en la ejecución del contrato. Sibien no es necesario que este documentosea inscrito en Registros Públicos, la firmadel contrato tiene que ser legalizada por un

notario. Adicionalmente, se requiere que losconsorciados se encuentren registrados en elRegistro Único de Contribuyentes, ya sea en elrégimen general o en alguno de los regímenessimplificados (Apoyo a la Micro y PequeñaEmpresa en el Perú 2008). En cuanto al desarrollo de capacidades,quizá teniendo en cuenta la experiencia dePYMAGROS, el proyecto APOMIPE ha tratadode desarrollar capacidades de gestión de lasredes. Si bien se ha contado con facilitadores

para apoyar las actividades de las redes, encada una de estas uno de sus miembros asumeel rol de liderazgo. Asimismo, en la conforma-ción de las redes de segundo orden los par-ticipantes también asumen roles funcionales;es decir, se escoge a un responsable de los

aspectos productivos, así como de los aspectoscomerciales. Finalmente, APOMIPE ha tratado de generar

incidencia dentro de su ámbito de acción geo-gráfico. Se ha buscado involucrar a las muni-cipalidades locales en iniciativas que permitanpromover el desarrollo de las redes —como suparticipación en ferias locales o la difusión desu actividad productiva— y su incorporación enlas actividades de las gerencias de desarrolloeconómico.

Algunos resultados de la primera fase delproyecto, entre los años 2005 y 2008, son lacreación de 33 redes en 9 cadenas producti-vas. Estas redes involucran la asociación de

350 unidades productivas, y la articulación de180 nuevos clientes y proveedores. Asimismo,los ingresos brutos promedio de las activida-des promovidas por las redes se han elevadode 2957 nuevos soles a 4469 nuevos solesdurante el período 2005-2008, lo cual ha sig-nificado un aumento del 51%. Los puestos detrabajo que se han generado durante el mismoperiodo, tanto permanentes como temporales,han sido 742, lo que representa un incrementodel 58%. Respecto al impacto de APOMIPE con

relación al desarrollo local, alrededor de lasredes se han establecido 41 alianzas público-privadas, y sus miembros han participado acti-vamente en el desarrollo de las agendas de24 gobiernos locales y 3 gobiernos regionales(Minka e Intercooperation 2009).


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En esta sección se resaltarán los 10 princi-pales aprendizajes que se derivaron delos proyectos analizados.4.1 Visión de demanda

Hay un consenso general acerca de que losproyectos de articulación empresarial funcionanmejor si están diseñados con una clara orien-tación hacia la demanda. La demanda orientaa los productores a producir lo que se vende,en vez de tratar de vender lo que se produce,así como a tener compradores con nombre ydirección (Riordan 2007).

Sin embargo, tener una visión de demandaimplica mucho más que identificar nichos de

mercado o demandas insatisfechas. Principal-mente, implica desarrollar un producto y, muchomejor todavía, desarrollar una marca.

Si se pudiera clasificar los proyectos estu-diados de acuerdo con el éxito en su imple-mentación de una visión de demanda, el rán-king sería INCOPA, APOMIPE y PYMAGROS. Esclaro que INCOPA ha desarrollado una serie deproductos que satisficieron las necesidades decompradores específicos y, con ello, ha creadoun mercado sostenible. En el caso de APOMIPE

y PYMAGROS, se han desarrollado commodities con un nivel de calidad adecuado a los merca-dos que satisfacen. Sin embargo, en las redespromocionadas por APOMIPE hay una intenciónclara de generar marcas para sus productos.La sostenibilidad y el desarrollo futuro de estosmercados dependerá de la capacidad de losproductores y los operadores de estos proyectospara desarrollar nuevos productos en función delos cambios que puedan ocurrir.

Otra lección respecto a la visión de demandaes que las intervenciones tienen que dedicar

esfuerzos importantes a conseguir clientes. Gene-

rar canales de comercialización no es algo senci-llo. Justamente, hay mercados en los que existenmuchos cuellos de botella que, probablemente,no puedan ser superados por los productores olos ejecutores del proyecto. En esos casos, esnecesario generar alianzas estratégicas con otrosactores, como las empresas ancla o los interme-diarios. INCOPA demuestra que, en el caso de lapapa, los intermediarios tienen un rol importanteque cumplir en el mercado.

La idea desde un enfoque de cadena no eseliminar a algunos actores, sino mejorar la posi-ción relativa de los productores. Y eso se puedelograr mejorando las condiciones de negocia-ción con los actores existentes.

4.2 Estrategia de intervenciónde los proyectos

En la sección 1, se señaló que las agencias dedesarrollo han seguido tres estrategias parala implementación de proyectos de cadenasproductivas. La experiencia de los proyectosestudiados muestra que la efectividad de lasestrategias dependerá del alcance de sus acti-vidades.

Un proyecto de amplio alcance como INCOPA

utilizó, efectivamente, las tres estrategias. Ela-boró un diagnóstico comprensivo de la cadena,aplicó el enfoque participativo para lograr laparticipación activa de los diferentes actores y consiguió que el sector privado intervinieracomo cliente que asegure la demanda establede los productos desarrollados. Por su parte, APOMIPE —un proyecto muchomás modesto en cuanto a su cobertura geográ-fica y la focalización de sus actividades en loseslabones de producción dentro de la cadena—ha optado por el uso del enfoque participativo,

unido a la promoción de redes empresariales

4. Aprendizaje a partir de los proyectos


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dentro de cadenas de producción selecciona-das. Este tipo de acercamiento reduce los reque-rimientos de coordinación y gobernanza de las

redes, y es más adecuado para mercados inci-pientes como los rurales. La experiencia de PYMAGROS señala quelos proyectos de amplio alcance requieren unaintervención en varios frentes. Según una pre-sentación del Foro Suizo para la InvestigaciónAgrícola Internacional (SFIAR por sus siglas eninglés), este proyecto consideró una intervencióncentrada en la dimensión humana, institucional y política, descuidando la dimensión económica(Rapold 2001).11

4.3 Desarrollo de capacidades

De acuerdo con la filosofía de la cooperaciónsuiza, un aspecto fundamental para el mejora-

miento de las condiciones de vida de las pobla-ciones pobres es el desarrollo de capacidades deproducción, de gestión y de comercialización.

En todos los proyectos analizados, los pro-ductores han podido desarrollar y mejorar suscapacidades de producción. Los proyectos demejora del proceso productivo han logrado queaprendan tecnologías que incrementan la efi-ciencia y la calidad de sus productos. Asimismo,varios de los productores han sido capaces deaumentar sustancialmente la escala de produc-ción de sus operaciones, lo cual, en algunoscasos, está derivando en una especializaciónde los productores.

Asimismo, la activa participación de losproductores en proyectos estratégicos conjuntoshace que desarrollen capacidades de gestión y de liderazgo. Es importante mencionar quecuando las redes se consolidan y se empiezana formar redes de redes, los productores van

11. La evaluación de PYMAGROS se basa en un modelo que considera cuatro dimensiones: la dimensión económica local,que incluye otras actividades económicas, la provisión de insumos, los servicios financieros locales y los serviciostécnicos locales; la dimensión económica externa, que comprende los servicios financieros y técnicos, en ambos casosa nivel meso, macro e internacional; la dimensión humana, institucional y política a nivel local, que abarca a lasorganizaciones de productores y el contexto político local; y la dimensión humana, institucional y política externa, queincluye las diferentes políticas nacionales.

La cooperación suiza considera que un aspecto fundamental para el mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones pobres es eldesarrollo de capacidades de producción, de gestión y de comercialización.


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asumiendo labores similares a las que ejecutaríaun gerente. Se elige a un responsable de super-visar la parte operativa de producción y a otro

que se encargue de la comercialización. Finalmente, los productores también desa-rrollan capacidades de mercadeo. La visiónde demanda de los proyectos ha expuesto alos productores a enfrentarse al mercado. Así,ellos han aprendido a tomar decisiones sobreel mercado en el cual quieren enfocarse y sonconscientes de la importancia que tiene ofrecerun producto de alta calidad, en la cantidad yen los momentos requeridos.

4.4 Participación de los pobres en losmercados

La idea de que los pobres son adversos al riesgo y que manejan una racionalidad distinta en tér-minos económicos es desechada por la expe-riencia de los proyectos estudiados. En el casode APOMIPE, es claro el deseo de los productoresde participar en las nuevas oportunidades denegocio que el proyecto ha generado. Esto serefleja en su disposición a cofinanciar las activi-

dades del proyecto e invertir en activos que lespermitan adoptar las tecnologías transferidas.De hecho, los nuevos beneficiarios de variasde las redes están dispuestos a invertir montosmucho mayores que los primeros participantesdel proyecto. Lo mismo se ha apreciado en el caso delproyecto PYMAGROS, en el que los productoreshan invertido sus recursos y tiempo en los nuevosproductos promocionados por el proyecto. Si bien es cierto que hay productores quese alejan de los proyectos, se ha constatadoque asumen esta actitud después de hacer unaevaluación sobre la base de la información quemanejan.

4.5 Alianzas estratégicas

Todos los proyectos estudiados han consideradola formación de alianzas estratégicas. La comple-jidad de los mercados en los que se desenvuelvenlas cadenas de producción promocionadas deter-

mina que la acción de la entidad ejecutora no

sea suficiente para eliminar los cuellos de botellaque impiden que los productores puedan colocarsus productos. Por ello, es necesario contar con

diferentes aliados, que van desde los propiosclientes, los proveedores de servicios, las autori-dades locales y nacionales, entre otros.

Nuevamente, la amplitud del ámbito deINCOPA ha permitido apreciar la variedad dealiados con los que es necesario establecer rela-ciones. Este abanico abarca desde los aliadosusuales —como los directamente relacionadoscon la cadena de producción de papa— hastaalgunos que pueden parecer totalmente ajenos,como los representantes del sector gastronómico,quienes han jugado un papel importante en pro-

mover el uso de las papas nativas.Un nuevo tipo de alianza estratégica que ha

surgido en el proyecto INCOPA es la participaciónde un centro de investigación agraria, el CIP,como ejecutor del proyecto. Por lo general, seha considerado que los centros de investigaciónestán alejados del mundo real y que su interésestá en la investigación básica o aplicada, perosiempre de carácter precompetitivo. La partici-pación del CIP ha demostrado que es posibleque un centro de clase mundial se vincule a los

pequeños productores y sea capaz de desarro-llar innovaciones concretas de acuerdo con lasnecesidades del usuario, ya sean los pequeñosproductores o las grandes empresas.

4.6 Densificación de las cadenas

La consolidación de las redes y/o cadenas pro-ductivas es un fenómeno netamente económico, y sus efectos se reflejan en la dinamización delas economías locales y regionales. Esto no solose traduce en la mejora de los ingresos de losproductores beneficiarios, sino también en laaparición de nuevas oportunidades de nego-cio. Sin embargo, para que los nuevos negociospuedan concretarse, es necesario contar con unambiente adecuado. Así lo demuestra la apari-ción de proveedores de distinto tipo —incluso deservicios financieros— en el proyecto APOMIPE. Por otra parte, no hay que desdeñar el rolque pueden cumplir los gobiernos locales y otrasentidades estatales en la densificación de las

cadenas. Nuevamente, en el proyecto APOMIPE


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se aprecia que las municipalidades se han con-vertido en clientes de varias de las redes pro-mocionadas. El resultado no solo es el aumentode la demanda, sino también hay un efectodemostrativo que permite que otros productoresse animen a participar de estas redes.

4.7 Desarrollo de innovacionesEn todos los proyectos analizados, las innova-ciones juegan un rol fundamental tanto en la eli-minación de los cuellos de botella existentes enlas cadenas productivas seleccionadas como enla generación del valor agregado que permitagenerar la sustentabilidad de estas. Las innova-ciones no son solo de carácter tecnológico, sinotambién de carácter organizativo y/o institucio-nal, así como de carácter comercial.

Las innovaciones tecnológicas son aquellasque se requieren para mejorar la calidad delproducto o mejorar la eficiencia de la produc-ción. En el proyecto APOMIPE, los ejemplos vandesde la introducción del uso de galpones parala crianza del cuy, pasando por el uso de esta-blos cerrados para el ganado vacuno o el usode invernaderos en el cultivo de flores. En el proyecto INCOPA, la participación activa del CIP hapermitido desarrollar una tecnología orgánicapara inhibir el crecimiento de brotes y alargarel tiempo de vida de las papas en las góndolas

de los supermercados.

Asimismo, se han desarrollado innovacionestecnológicas de producto que han permitidocrear nuevos mercados para los productores.

Esto ha ocurrido claramente en el mercado dela papa andina. Las innovaciones institucionales o de organi-zación buscan cambios en el entorno en el quese desarrolla la cadena, así como en las reglasde juego que guían la relación y la interacciónde los diferentes agentes. Por ejemplo, en todaslas cadenas promovidas por el proyecto APOMIPE se han establecido redes de productores que,además de compartir las mismas tecnologías deproducción, también participan equitativamenteen las ventas que genera la red. Más aún: se ha

establecido un nivel superior de asociatividadal conformarse las redes de redes, que surgencuando el mercado está un poco más desarro-llado y se empiezan a conseguir pedidos mayo-res. En general, los productores que pertenecena estas redes de redes son más grandes, pero sino pueden satisfacer un pedido, tienen la posi-bilidad de recurrir a sus redes de base. En el caso del proyecto INCOPA, se han esta-blecido nuevas instituciones para modernizar yagilizar el mercado de la papa. Así, por ejem-

plo, se han creado nuevas organizaciones quefuncionan como plataformas de concertación, seha establecido una norma técnica para la tunta (chuño blanco) y se ha institucionalizado el DíaNacional de la Papa. En el caso de PYMAGROS, se han confor-mado las mesas de negociación de productoque han servido para formar mercados connuevos productos. Adicionalmente, PYMAGROS ha funcionado como un proyecto innovadoren cuanto a instrumentos de ejecución. Porejemplo, implementó los fondos concursablespara el desarrollo de productos innovadores,idea que luego fue masificada por el fondo deinnovación agraria INCAGRO, financiado por elBanco Mundial, y que se ejecutó entre los años2001 al 2010.

4.8 Formalización de actividadesproductivas

Los proyectos promocionados por la cooperación

suiza han logrado contribuir a la formalidad de

Las innovaciones tecnológicas juegan un rol fundamental para mejorar la calidad del producto

o la eficiencia de la producción. Un ejemplo de ello es el uso de invernaderos en el cultivo deflores, promovido por APOMIPE.


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las actividades de los productores. En los distintosproyectos, se han formado organizacionesde productores que les permiten organizarsu oferta y atender mercados más dinámicos.Las asociaciones de productores son una

buena solución cuando se trata solamente deorganizar la oferta, ya que la comercializaciónse realiza por un comprador que luego asumelas responsabilidades tributarias. Sin embargo, en varios casos las asociacio-nes han querido asumir también la comerciali-zación de los productos ofrecidos, lo cual hallevado a afrontar un cuello de botella en losmercados. La Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria (SUNAT) exonera delpago del impuesto general a las ventas a los pro-

ductores agrícolas que vendan directamente susproductos y cuyos ingresos brutos no superen los60 mil nuevos soles anuales. Las asociacionesde productores que comercializan sus productos ya no pueden acogerse a este beneficio y tienenque regirse por el régimen tributario general, locual puede ser demasiado oneroso, sobre todocuando se trata de productos estacionales o queno tienen garantizado un crecimiento sostenidode las ventas.

Esta situación se presentó en el proyectoPYMAGROS y, posteriormente, en APOMIPE. En este

último proyecto, se hicieron una serie de consul-

tas tributarias que arribaron a una solución quepermite la comercialización con factura de losproductos agropecuarios, pero que no requiereque se constituya una empresa. El consorcio sincontabilidad independiente , cuya naturaleza fue

explicada en la sección anterior, ha permitidoformalizar las ventas de las redes, especialmentede aquellas de segundo piso, cuyos montos deventa son mayores, y en las que los compradores ya requieren una justificación tributaria.

4.9 Incidencia pública

En la formulación de todos los proyectos estu-diados se ha considerado la inclusión de activi-

dades de incidencia. Este es un reconocimientode las fallas de mercado y cuellos de botellaque enfrentan los mercados agrícolas. Las orga-nizaciones e instituciones públicas y privadasson sumamente importantes para el adecuadofuncionamiento de los mercados.

El grado de incidencia de los diferentes proyectos estudiados ha variado de acuerdo con laamplitud del ámbito de acción de estos. INCOPA ha desplegado grandes esfuerzos de incidenciaque han involucrado el trabajo a nivel de políti-cas públicas y el establecimiento de plataformas

que convocan a distintos tipos de agentes, para

La metodología de redes empresariales rurales promueve la asociatividad de los pequeños productores rurales y constituye un paso inicialnecesario para la futura formación de empresas cooperativas de servicios.


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12. De acuerdo con Rodríguez y Zeballos (2007), los principales enfoques de evaluación y seguimiento de proyectos dedesarrollo local se dividen en tres grupos: enfoques participativos, enfoques basados en el aprendizaje y enfoquesbasados en el uso del aprendizaje.

13. En el caso del proyecto INCOPA, se realizaron evaluaciones de impacto para las distintas zonas en las que el proyectointervino. La metodología utilizada fue la de un estudio expost, cuali-cuantitavo con grupo de control (Bucheli et al.2009).

lograr visibilidad a nivel nacional. Asimismo,ha logrado coincidencias con otras campañasde incidencia, como la generada por el sector

gastronómico peruano.Por otro lado, APOMIPE, cuya estrategia deintervención es más modesta, ha enfocado susiniciativas de incidencia a nivel local y regional.A medida que las redes de productores se conso-lidaban y ganaban presencia en sus respectivaszonas, también se trataba de atraer la atenciónde las autoridades y de convertirlas en aliadosestratégicos. De esta manera, se evitó el peligrode un desgaste de las relaciones.

4.10 Comprobación de la hipótesis

Como se señaló en la introducción de este docu-mento, se planteó la hipótesis de que «los proyectos de articulación productiva impulsadospor la cooperación suiza han logrado acercara los productores beneficiarios a los mercados,así como elevar sus capacidades y niveles devida». La comprobación de una hipótesis como laanterior se puede hacer desde dos perspecti-

vas. Por un lado, desde el análisis de las pro-pias cadenas: su configuración, las relacionesque se establecen entre sus distintos actores, lagobernanza de la cadena y quién la ejerce, ylos efectos en ingresos y generación de empleo.Esto requiere el uso de las herramientas típicaspara el análisis de cadenas de producción, perocon una mirada hacia el impacto que tienen enlas poblaciones pobres involucradas.

Por otro lado, la comprobación también sepuede hacer desde la perspectiva del enfoquede intervención.12 Para ello, es necesario nosolo evaluar la cadena resultante, sino tambiéncomprobar si las acciones del proyecto que lapromueve alcanzaron los objetivos e impactosplanteados, así como si los productos o ser-

vicios entregados fueron satisfactorios, entreotros.

En la medida en que este documento no

pretende evaluar los proyectos presentados, y debido a la limitada información disponiblesobre estos, se intentará una comprobaciónrápida usando las herramientas típicas de aná-lisis de cadenas de valor (Kaplinsky y Morris2000). Para ello, se evaluarán cinco dimensio-nes: la disponibilidad de conocimiento, tecno-logía y mejoramiento de posición dentro de lacadena; la generación de ingresos; la genera-ción de empleo; el tipo de gobernanza estable-cida; y por último, las relaciones establecidas.

El cuadro 2 muestra los resultados del aná-

lisis rápido de las cadenas promocionadaspor los tres proyectos estudiados. Como sepuede apreciar, los proyectos han contribuidoa grandes rasgos a fortalecer las cadenas pro-ductivas promocionadas. Se les ha transferidoconocimiento y tecnología, y también seha logrado que los productores consolidensu posición e incluso incursionen en lacomercialización. En todos los proyectos, se haapreciado un aumento de los ingresos, aunquecuando se ha utilizado una metodología de

evaluación de impacto más rigurosa —comoen el caso de INCOPA13— los resultados no hansido concluyentes. Las evaluaciones parciales delos proyectos indican que se ha producido unaumento de empleo en los proyectos PYMAGROS y APOMIPE. No ocurre lo mismo en el caso deINCOPA. Nuevamente, el método de evaluaciónde este proyecto fue mucho más riguroso.

En todos los proyectos, la gobernanza laejerce el comprador, quien define las caracterís-ticas técnicas del producto y, en algunos casos,también los precios. En todos los proyectos, seha fortalecido la asociación de productores, loque incrementa su capacidad de negociación.En algunos casos, los productores han incursio-nado en la comercialización de sus productos.


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CUADRO 2 Análisis rápido de la cadena de valor en los proyectos estudiados

P YMAGROS INCOPA A POMIPE

Conocimiento,tecnología ymejoramiento deposición

El proyecto ha transmitidouna gran cantidad deconocimiento y tecnologíaa los productores.Asimismo, se han elaboradomanuales técnicos paracada uno de los productospromocionados. Losproductores se hanmantenido en el eslabón deproducción, y en algunoscasos han evolucionado

hacia la comercialización.

El proyecto ha rescatado elconocimiento tradicional yha generado conocimientomoderno sobre las papasandinas, que ha sidotransferido a los agricultores.Se han preparado guías ymanuales de capacitación.Los productores se hanmantenido en el eslabón deproducción, y en algunoscasos han evolucionado

hacia la comercialización.

El proyecto ha transmitidoconocimiento y tecnología alos productores participantesde las redes. Se hanpreparado manuales decapacitación, principalmentesobre las herramientas de laintervención. Los productoresprefieren contactarsedirectamente con losconsumidores y eliminar alos intermediarios.

Ingresos En general, los productoreshan experimentado unaumento de ingresosdebido a las cadenaspromocionadas. Sinembargo, algunos cambiosen los mercados generaronvulnerabilidad en lasganancias experimentadas.

Las evaluaciones de impactodel proyecto señalanaumentos en los ingresosen la producción de papasnativas. No se concluye lomismo para otro tipo depapas. Las innovacionesde producto han creado unmercado para un cultivo queantes estaba reservado alautoconsumo.

La evaluación de la primerafase indica un aumento deingresos.

Empleo Ha habido un aumento en lageneración de empleo.

Las evaluaciones de impactono llegan a una conclusiónclara sobre el aumento deempleo.

La evaluación de la primerafase indica un aumentoen los puestos de trabajogenerados.

Gobernanza Generalmente, lagobernanza técnica laejerce el comprador delproducto.

La gobernanza la ejerce elcomprador del producto.

La gobernanza técnicala ejerce generalmente elcomprador.

Relaciones El proyecto ha promovidola asociación de losproductores, lo cual ha

mejorado sus capacidadesde negociación. Asimismo,ha puesto en funcionamientoherramientas que les hanpermitido relacionarse conotros agentes de la cadena,como son las mesas denegociación.

El proyecto ha promovido laasociación de productores.Se han establecido

relaciones comerciales delargo plazo para algunosproductores de papaandina.

El enfoque de redesempresariales requiereel fortalecimiento de la

asociación y la construcciónde relaciones de confianzaentre los productores. Sehan establecido estrechasrelaciones con lasautoridades locales.

Fuente: Elaboración propia.


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Como se ha podido apreciar, los proyectos estudiados han sido exitosos enlos resultados que han obtenido: hanlogrado promover la articulación empresarialen las cadenas en las que intervienen y elevar

los ingresos de sus beneficiarios. Sin embargo,desde el punto de vista de la ejecución, quedanalgunas interrogantes que se pueden agruparen cuatro temas: magnitud de los cambios,focalización de los beneficiarios, análisis costo-beneficio de la intervención y, por último, sos-tenibilidad. Como se mencionó en la sección 1, lasagencias de cooperación buscan generar pro-cesos de desarrollo a través de sus interven-ciones productivas. Estos procesos de cambio

se facilitan si las intervenciones son masivase involucran a una gran cantidad de benefi-ciarios. No todos los proyectos analizados eneste documento han logrado lo anterior, porlo cual se mantiene la interrogante sobre si losbeneficiarios de los proyectos podrán generarcambios sostenibles en los mercados en los queintervienen.

Si bien es cierto que casi todos los pro-ductores participantes han incrementado susingresos y se han generado oportunidades denegocio y nuevos puestos de trabajo, la pre-

gunta que queda en el aire es si la situaciónde 100, 200 o 300 productores es suficientepara producir cambios en la comunidad o laregión intervenida.

Más aún, el desarrollo de una comunidaddepende también del desarrollo personal desus integrantes y de la conformación del capi-tal social que les permita establecer objetivos y compromisos comunes. Tomando en cuentaesto, cabe preguntarse si las agencias de desa-rrollo cuentan con las herramientas que permitan

garantizar que el aumento de ingresos impulsará

nuevas inversiones, tanto a nivel personal comosocial, evitando que estos recursos se destinena incrementar los niveles de consumo de bienesno prioritarios para el desarrollo.

En segundo lugar, las agencias de desarrollo

siempre tratan de focalizar sus intervenciones demanera que los beneficiarios sean las poblacio-nes más vulnerables. Sin embargo, la realidades que los productores que son más propensosa participar en estos proyectos —especialmenteen aquellos que implican una inversión por partede los beneficiarios— suelen tener característi-cas especiales. Los participantes se autoselec-cionan y, generalmente, suelen contar con unmejor nivel educativo, poseer más activos —queles permiten asumir mayores riesgos— o tener

mayores condiciones de liderazgo, entre otros.Se ha podido apreciar indicios de autoselecciónen algunos beneficiarios de APOMIPE.

En las fases posteriores de ejecución de esteproyecto, los niveles de inversión en algunos delos nuevos emprendimientos parecen ser mayo-res que los que existieron cuando el proyectorecién se iniciaba. Hay que tener en cuenta quelos mayores niveles de inversión pueden tenerun impacto más importante en la comunidad,pero también pueden llevar a mayores nivelesde inequidad.

5. Puntos en debate

El desarrollo de una comunidaddepende también del desarrollopersonal de sus integrantes y de la conformación delcapital social que les permitaestablecer objetivos y

compromisos comunes.


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