13-2017 Revista Vasca de Gesti n de Personas y Organizaciones …©nez... · 2019-04-26 · puede caracterizar como de bulimia de derechos y una correlativa anorexia de valores en

58 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones PúblicasNúm. 13 zk./2017. Págs. 58-79 or. ISSN: 2173-6405 e-ISSN: 2531-2103

Rafael Jiménez AsensioConsultor Institucional/Catedrático de Universidad (acreditado) [email protected]

Recibido: 27/10/2017 Aceptado: 8/11/2017

© 2017 IVAP. Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de la licencia Creative Commons Reconocimiento – NoComercial – SinObraDerivada (by-nc-nd)

Laburpena: artikulu honetan gaur egun indarrean dauden sektore publikoko jokabide-kodeen ereduei buruzko deskribapen bat aur-kezten da, euren oinarri kontzeptualak eta balioespenak azpima-rratuz. Etikak funtzio publikoan historian zehar izan duen paperari buruzko aurkezpena egin ondoren, Erresuma Batua, Frantzia eta Kanadako ereduak deskribatzen dira. Ondoren, Funtzio Publikoko Legeen eta EBEPen zeregina zehazten da Espainiako langile publi-koen betebeharren eta jokabide-printzipioen definizioan. Azkenik, autorregulazioko tresnak deskribatzen dira, hala nola, Galiziako Au-tonomia Erkidegoarena, Merkatuen eta Lehiaren Batzorde Naziona-larena, Botere Judizialaren Kontseilu Nagusiarena edo Bartzelonako Udalarena. Artikulu honen amaieran Gipuzkoako Foru Aldundiko Enplegu Publikoaren Etikaren eta Kudeaketa onaren kodea azter-tzen da, berriki onartua (2017ko azaroa). Esperientzia aitzindaria Es-painian.Gako-hitzak: jokabide kodeak, kode etikoak, sektore publikoa, konparaziozko legea.

Resumen: el presente artículo realiza una descripción de los prin-cipales modelos de códigos de conducta en el sector público exis-tentes en la actualidad haciendo hincapié en sus presupuestos conceptuales y en los valores que ensalzan. Tras una introducción sobre el papel de la ética en la función pública a lo largo de la his-toria, se describen los modelos del Reino Unido, Francia y Canadá. A continuación se detalla el papel de las Leyes de Función Pública y el EBEP en la definición de los deberes y principios de actuación de los empleados públicos en España. Finalmente se describen ins-trumentos de autorregulación como los de la Comunidad Autónoma de Galicia, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Compe-tencia, el Consejo General del Poder Judicial o el Ayuntamiento de Barcelona. El artículo se cierra con un breve análisis del Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Diputación Fo-ral de Gipuzkoa, aprobado recientemente (noviembre de 2017). Una experiencia pionera en España.Palabras clave: códigos de conducta, códigos éticos, sector pú-blico, derecho comparado.

Abstract: this article presents a description of the main models of codes of conduct in the public sector in the current context, empha-sizing their conceptual foundations and the values they extol. After an introduction on the role of ethics in the civil service throughout history, the models of the United Kingdom, France and Canada are described. Next, the role of the Civil Service Laws and the EBEP in the definition of the duties and principles of action of public employ-ees in Spain is detailed. Finally, self-regulatory instruments are de-scribed, such as those of the Autonomous Community of Galicia, the National Commission of Markets and Competition, the General Council of the Judiciary or the City of Barcelona. The article closes with a brief analysis of the Code of Ethics and Good Management of Public Employment of the Provincial Council of Gipuzkoa, recently approved (November 2017). A pioneering experience in Spain.Keywords: codes of conduct, ethical codes, public sector, compar-ative law.

AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS

1V

mailto:[email protected]

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas

Núm. 13 zk./2017. Págs. 58-79 or. ISSN: 2173-6405 e-ISSN: 2531-2103

Rafael Jiménez Asensio

de códigos éticos y de conducta en la función pública

59

Sumario

1. Precedentes y marco comparado.—2. España: las Leyes de Función Pública como marco de regulación de «los deberes» de los funcionarios (y empleados públicos).—3. La regulación del Código de Conducta de los empleados públicos en el EBEP.—4. Otras experiencias. Breve apunte.—5. Una experiencia pionera: el Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Administración Foral de Gipuzkoa.—Bibliografía.

1. Precedentes y marco comparado

1.1. Consideraciones introductorias

Los códigos de conducta de la función pública son un fenómeno relativamente reciente, aunque en al-gunas democracias avanzadas la aparición de estos códigos data de las últimas décadas del siglo XX. Y ello es lógico, puesto que los primeros pasos en el proceso de construcción de la institución de función pública no se produjeron —salvo el precedente de la Administración prusiana y el mucho más lejano en el tiempo de la Administración confuciana— hasta des-pués de las revoluciones liberales de finales del si-glo XVIII. Y, en verdad, la institucionalización efectiva de la función pública tuvo que esperar mucho más tiempo, si bien su implantación fue muy desigual se-gún países.

En efecto, aunque la Revolución francesa dio carta de naturaleza al principio de igualdad, mérito y de capa-cidad para el acceso a la función pública, lo cierto es que tal principio tardaría, sin embargo, muchas dé-cadas en ser efectivo. El artículo 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, ya especificaba que todos los ciu-dadanos eran igualmente admisibles a todos los em-pleos públicos según su capacidad y sin otra distin-ción que la derivada de «sus virtudes y talentos». Esa referencia a las virtudes debía ser entendida como ca-pacidad «moral»; mientras que la relativa a sus talen-tos, como capacidad profesional. La preocupación por los valores y por la ética pública parecen estar, por tanto, en los orígenes de las revoluciones liberales.

No en vano, filósofos de la Ilustración dedicaron no pocas páginas de reflexión a los problemas morales, también en el ámbito público1.

En esa misma Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano se recogía un principio de evidente modernidad, como era el de «rendición de cuentas» de los agentes (funcionarios) ante la sociedad. Una idea que conecta estrechamente con la integridad en el ejercicio de las funciones públicas, con la transpa-rencia y, en fin, con la responsabilidad por los resul-tados de la gestión. Sin duda, una noción preñada de modernidad.

Pero la institución de la función pública aún debió lu-char mucho contra las arraigadas y seculares tenden-cias de favoritismo, clientelismo, nepotismo, así como contra un sinfín de manifestaciones y patologías in-herentes a la relación entre sociedad y el ámbito de lo público que impedían una y otra vez la aplicación real del principio de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a los empleos públicos. Los textos consti-tucionales de finales del siglo XVIII y del siglo XIX se hacían eco de tales principios, pero la realidad —en buena parte de los países europeos— seguía otro ca-mino.

Hubo que esperar hasta 1854 para que el conocido como Informe Nortchote-Trevelyand, que trasladaba a la metrópoli (Gran Bretaña) la configuración del Ser-vicio Civil existente en la India, sentara las bases del futuro Civil Service, comenzando así un proceso de erradicación de las prácticas de nombramiento de funcionarios basada en el patronazgo o en el clien-telismo político más burdo. En ese trascendental In-forme se abogaba por la creación de un servicio ci-vil profesional al que se accedería mediante pruebas abiertas y competitivas, con una estructura diferen-ciada entre puestos instrumentales y puestos técni-cos, apostando igualmente por la promoción basada exclusivamente en el mérito. El paso hacia lo que

60

Rafael Jiménez Asensio de códigos éticos y de conducta en la función pública

AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones PúblicasNúm. 13 zk./2017. Págs. 58-79 or. ISSN: 2173-6405 e-ISSN: 2531-2103

Fukuyama ha denominado «Administración imperso-nal», ya estaba dado, al menos en Gran Bretaña2. La creación de la «Comisión de Servicio Civil» como ór-gano independiente del poder político que llevaría a cabo ese reclutamiento de funcionarios (civil servants) se concretó en 18553. Años más tarde se creó el Civil Service. La Administración británica inició, así, un pro-ceso de creciente profesionalización de la función pú-blica y de salvaguarda del principio de imparcialidad (neutralidad) en el ejercicio de sus funciones. Unos va-lores que, tras el tiempo transcurrido, no han hecho más que reforzarse.

En los países de Europa continental, siempre con la excepción de Prusia y luego de Alemania, el proceso fue más lento. Francia profesionalizó, con inicios en la etapa de Napoleón, algunos de sus altos cuerpos del Estado; pero la profesionalización de la función pú-blica en su integridad hubo de esperar varias déca-das. El caso de España fue aun más tardío. Hasta bien entrado el siglo XX no se consigue disponer de una función pública en la que se ingresa por medio del mérito y de la capacidad con carácter general. Aun así, ese proceso se vería empañado por diferentes accidentes políticos, que enturbiaron esa pretendida profesionalización de la función pública4.

En ese contexto, hablar de ética en la función pública no dejaba de ser algo extraño; pero los «deberes» de los funcionarios, como se verá, formaron parte siem-pre de su estatuto jurídico. No en vano el régimen fun-cionarial era (y es) un sistema articulado a través de un estatuto que define un conjunto de obligaciones y deberes profesionales, junto con unos derechos. El paulatino olvido de los primeros ha conducido —so-bre todo en fechas recientes— a un proceso que se puede caracterizar como de bulimia de derechos y una correlativa anorexia de valores en la función pú-blica. Algo que debe invertirse, al menos en lo que respecta a la recuperación de los valores-fuerza del servicio público como sello de identidad de la institu-ción de función pública. La institución de función pú-blica se juega mucho en este empeño.

Sin embargo, ya desde la década de los setenta del siglo XX se fueron produciendo ejemplos de codifi-cación, primero a través de leyes (por ejemplo, en Es-tados Unidos en 1978 y posteriormente en Canadá) y después por medio de otros instrumentos no normati-vos, de un conjunto de valores que debían orientar el ejercicio de la función pública (o del servicio civil), así como de aquellas normas o reglas de conducta a la que debían sujetar su actividad los funcionarios (em-pleados públicos) en la respectiva Administración Pú-blica.

Ciertamente, el modelo continental europeo, de raíz francesa, apostaba por la determinación del estatuto

jurídico de la función pública, en concreto de los de-rechos y deberes de los funcionarios públicos, a tra-vés de la Ley. El principio de legalidad era aún más intenso en todo lo que se refería al sistema de infrac-ciones y sanciones, como consecuencia del incum-plimiento de tales normas jurídicas. Por otro lado, los modelos anglosajones, basados en la concepción del common law, pero sobre todo en un modelo de De-recho Público mucho menos formalizado, utilizaban la Ley, pero sobre todo disponían de mecanismos de regulación más flexibles que dotaban al Ejecutivo de mayores márgenes de actuación. Eso explica, en parte, el papel tan activo que los Códigos de Con-ducta han tenido en esos países a la hora de regular el estatuto jurídico de las obligaciones de los funcio-narios públicos.

No obstante, estas tendencias tan marcadas tienden a diluirse en parte. Al menos en los últimos años. En el mundo anglosajón la Ley también regula con intensi-dad determinados fenómenos vinculados con el ser-vicio civil y las obligaciones derivadas del mismo, así como en el mundo continental europeo los códigos de conducta han irrumpido en innumerables ámbitos del actuar público, también en la función pública. Esto se comprobará de inmediato.

1.2. El Reino Unido. El Informe Nolan y la aprobación del «Civil Service Code»

La construcción de la función pública en el Reino Unido (Civil Service) ha sido consecuencia de un largo proceso, que ahora no procede examinar5. Du-rante el período que transcurre desde 1854 hasta 1994, los valores del Servicio Civil aparecían refleja-dos de forma dispersa en distintos documentos. No obstante, a lo largo de ese período de tiempo, se fueron consolidando principios o valores propios del Servicio Civil tales como la neutralidad política, la in-tegridad, la responsabilidad en el ejercicio de sus funciones ante el Ministro, la selección y promoción a través del principio de mérito, así como la objetividad y la lealtad.

Tras una serie de escándalos acaecidos en las insti-tuciones políticas británicas a inicios de la década de los noventa (especialmente, en sede parlamentaria), vio la luz en 1995 el conocido como «Informe Nolan», realmente titulado Normas de conducta en las Institu-ciones públicas6. Este Informe volcaba su diagnóstico y recomendaciones sobre cargos parlamentarios y de nombramiento político por el Ejecutivo, pero no sobre el Servicio Civil propiamente hablando.

Pero fruto también de aquel proceso de moraliza-ción de la vida pública, apareció en 1995 el Civil Ser-



61Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas


vice Code. Este Código, aunque se ha querido ver en él una suerte de «legislación estatutaria» (dada su aprobación por el Ejecutivo y la dependencia del Civil Service de «la Corona»), lo cierto es que regula solo cuatro valores nucleares que informan la acti-vidad de la función pública y una serie de normas o reglas de conducta sobre lo que se puede hacer o no hacer en torno a cada valor, cerrando el texto con un enunciado breve de derechos y responsabi-lidades.

En 2010, ese Civil Service Code adquirió reflejo legal mediante la referencia que al mismo hizo un texto nor-mativo aprobado por el Parlamento: Constitutional Re-form and Governance Act. En el capítulo de esa Ley relativo a «Códigos de Conducta» aparece un artículo que regula aspectos básicamente formales del Civil Service Code, habilitando al Ministro para el Servicio Civil para publicar un código de conducta de los servi-dores públicos.

Ese código de conducta (Civil Service Code), en efecto, se asienta sobre cuatro valores que actúan como foco del servicio civil son:

— Integridad, que implica situar las obligaciones del servicio público por encima de los intereses personales del funcionario.

— Honestidad, que representa actuar con veraci-dad y de forma abierta o transparente.

— Objetividad, que supone basar sus informes y decisiones en análisis rigurosos de cada caso.

— Imparcialidad, que comporta actuar exclusiva-mente de acuerdo con los méritos o circuns-tancias del caso, sirviendo del mismo modo a las diferentes políticas que pueda llevar a cabo cada Gobierno.

Este conjunto de valores representa una garantía del buen gobierno y asegura la realización de los más al-tos estándares de actuación por parte del Servicio Civil, así como ayuda a alcanzar y retener el respeto hacia los funcionarios por parte de los Ministros, Par-lamento, la ciudadanía y, en particular, de los usuarios de los servicios públicos.

Asimismo, tal Código detalla los estándares de con-ducta esperados por parte de los servidores públi-cos y que todas sus actuaciones estén basadas en tales valores nucleares, detallando qué debe y qué no debe hacer un servidor público en lo que afecta a la integridad, honestidad, objetividad, así como en relación con la imparcialidad. En lo demás, el Có-digo prevé que es cada departamento o agencia quien debe poner en su conocimiento el contenido del Código, así como establece que cualquier duda o conflicto potencial o latente sea trasladado a la lí-nea jerárquica de mando o, en su defecto, si no se recibiera una respuesta adecuada, remitir la materia

a la Comisión de Servicio Civil. El Código se consi-dera como una parte de la relación contractual y se le exigen al servidor público unos altos estándares y comportamientos en el desarrollo de sus funciones, debiéndose asimismo preciarse tal servidor público de cumplir efectivamente con tales valores del Ser-vicio Civil.

1.3. Francia: del Informe Nadal a la Ley de 21 de abril de 2016 sobre deontología en la función pública

Los presupuestos conceptuales de la problemática de la ética (deontología) en la función pública francesa son muy distintos de los existentes en el mundo an-glosajón, pues se parte de una regulación de los de-beres de los funcionarios públicos a partir de la Ley (principio de legalidad), cuyo incumplimiento (infrac-ciones) comporta una serie de sanciones (también definidas legalmente). En el Derecho continental eu-ropeo de tradición francesa (países entre los cuales se encuentra España) no ha habido ningún reflejo de Códigos Éticos o de Conducta en la función pública: ha sido, por tanto, la Ley y, en su caso, los reglamen-tos en desarrollo de esta, quienes han determinado el conjunto de deberes u obligaciones derivados de esa relación estatutaria, sin dejar ningún espacio a la «au-torregulación» o a la concreción de esta materia en códigos de conducta de ningún tipo.

Sin embargo, esta situación descrita está cambiando en los últimos años, también en Francia. En ese cam-bio ha intervenido, sin duda, la aparición de una serie de Informes, el último el denominado «Informe Nadal» publicado en 20157, que han supuesto un reenfoque del problema inicialmente planteado solo alrededor de la Ley.

Tras la elaboración de los Informes «Souvé» (2011)8 y Jospin (2013)9, tal vez sea, en efecto, el Informe «Nadal» el que lleva a cabo un tratamiento más de-tallado de la problemática de la cuestión de la deon-tología profesional (aunque su aspecto central fue el tratamiento de los conflictos de interés). No obs-tante, la elección del presidente de la Alta Autori-dad de la Transparencia en la Vida Pública como persona encargada de elaborar este Informe (Jean-Louis Nadal), dotaba al mismo de un sello de impar-cialidad que ha sido destacado por la doctrina más autorizada10.

Se puede afirmar que ya en enero de 2015, fecha en que aparece editado el Informe «Reanudar la con-fianza (Informe al Presidente de la República sobre la ejemplaridad de los responsables públicos)» o cono-cido —tal como se ha visto— por el nombre de su Pre-

62


AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS


sidente (Jean-Louis Nadal), todas las cuestiones rela-tivas a los conflictos de interés y a la problemática de la deontología en la vida pública habían tomado ya un papel estelar en la política francesa, también como se verá de inmediato en la propia legislación.

La diferencia cualitativa frente a los Informes anterio-res (y asimismo frente a las propuestas normativas impulsadas en estos último años) radica en que el In-forme Nadal toma como objeto central de sus reflexio-nes no solo el tema de la confianza (siempre presente en los casos anteriores), sino también incorpora al dis-curso público, al igual que hiciera el Informe «Jospin» un elemento-fuerza como es la ejemplaridad republi-cana de la que deben hacer gala necesariamente los responsables públicos como presupuesto de esa con-fianza.

El Informe parte de la premisa de que «algunas re-formas institucionales son indispensables para el es-tablecimiento de una verdadera política de ejem-plaridad republicana». Y a todo ello se añade otra idea-fuerza que conviene retener: la ejemplaridad re-quiere un cambio radical de hábitos en las conductas de los gobernantes y de los funcionarios.

El Informe Nadal, de acuerdo con esas premisas nor-mativas y reflexivas, lleva a cabo una defensa encen-dida de la necesidad de «adquisición de una cultura de hábitos deontológicos» (p. 37). Esa cultura se debe manifestar en un «cuerpo deontológico» (no se deno-mina expresamente Código ético o de conducta, pero la idea es la misma), que se debe enriquecer a par-tir de la evolución que se dé en relación a cada pro-blema (una idea muy arraigada en el mundo anglo-sajón). De ahí se deriva con facilidad una idea-fuerza que tiene carácter nuclear: «la deontología no se de-creta, sino que resulta de un proceso de apropiación por el agente o funcionario» (p. 38).

Todo lo anterior conduce derechamente a una idea que ya estaba presente asimismo en el Informe Sauvé: «Si la probidad y la imparcialidad pueden ciertamente apoyarse sobre dispositivos normativos, ellas parten también de la conciencia individual y co-lectiva, lo que exige la más amplia difusión de una deontología». Esto requiere desarrollar Cartas Deon-tológicas. Pero, complementariamente a lo anterior, esa aparición en escena de deontología y de las Cartas deontológicas (o códigos de deontología) son necesarias para ayudar a los responsables públicos a internalizar esos valores, así como a informar sobre los riesgos que conlleva su incumplimiento, tanto ad-ministrativos como penales. De ahí se deriva con fa-cilidad la necesidad de una política formativa en este aspecto.

El Informe Nadal apuesta, así, por la implantación de los códigos de deontología en clave de proximidad

(en cada organización) y esta línea de actuación se puede considerar como un proceso abierto, sobre el que habrá que estar atentos a los resultados inmedia-tos que se puedan producir.

Esa apuesta por los valores y el reforzamiento de la ética o la deontología de la función pública ha to-mado carta de naturaleza en una reciente regulación legal: la Ley de 21 de abril de 2016, sobre deonto-logía en la función pública. Ciertamente, se trata de una reforma legal (y no propiamente de un código de conducta), pero lo que se ha hecho realmente es enunciar cuales son los valores o principios nuclea-res que deben informar la actuación de la función pú-blica y luego regular aquellas materias que sí que tie-nen implicaciones legales en lo que afecta al estatuto de imparcialidad de la función pública. Lo que no im-pide, en ningún caso, que esos principios legales se adecuen, en su caso, a normas o reglas de conducta en cada nivel de gobierno o administración pública (como ya está ocurrien do en algunos gobiernos loca-les o en ámbitos sectoriales, por ejemplo en la policía francesa).

En esta línea, la aprobación de la Ley 2016-483, de 20 de abril, relativa a la deontología y a los derechos y obligaciones de los funcionarios, marca un antes y un después en el tratamiento de este tema11. Frente a los deberes genéricos que se recogían en la Ley de 13 de julio de 1983 relativos a los funcionarios (deber de obediencia; secreto y discreción profesional, obli-gación de información al público; deber de reserva; y principio de exclusividad en el ejercicio de las funcio-nes públicas en relación con las privadas), la Ley de 2016 replantea los términos del problema a través de una serie de ideas-fuerza que, en el ámbito de lo que denomina deontología de la función pública, se con-creta en una serie de medidas éticas y otras que obe-decen a regulaciones de la actividad de la función pú-blica por medio de Ley.

Estas son las ideas fuerza más sustantivas de la citada regulación:

— Los valores que se deben respetar por todos los funcionarios en el ejercicio de su actividad profesional, son cuatro:

Dignidad.Imparcialidad.Integridad.Probidad.

— A estos cuatro valores nucleares, la Ley añade algunos principios sustantivos que también de-ben informar el ejercicio de esa actividad profe-sional en la función pública:

Neutralidad.Laicidad.





Igualdad, entendida como compromiso de paridad.Transparencia, que se regula en un apartado distinto.

— Se prevé, en efecto, una regulación de la Trans-parencia para evitar los conflictos de interés.

— Protección del denunciante no solo en materia penal, sino también en todo lo que afecte a los conflictos de interés.

— Refuerza el papel de la Comisión de Deontolo-gía de la Función Pública.

— Y, en fin, la pretensión última de esta regulación es reforzar o reeditar la relación de confianza de la ciudadanía (usuarios de los servicios pú-blicos) hacia sus funcionarios públicos.

Esta Ley, en suma, introduce Valores que representan una evidente modernización o actualización del esta-tuto de la función pública (de 1983) a los nuevos tiem-pos, pretende prevenir los conflictos de interés que también puedan afectar a los funcionarios y confirma la idea de que la deontología (esto es, la ética pública) debe estar en el corazón de la acción de los funcio-narios y no solo reducida a su aplicación a los niveles políticos o directivos de las Administraciones Públicas. Este cambio de enfoque es muy importante.

1.4. Canadá: Código de Valores y de Ética del Sector Público de la Administración Federal

Canadá es un referente como democracia avanzada y, además, un país de tradición anglosajona, pero con una parte del territorio (Quebec) con fuerte influencia continental europea (Francia), por lo que resulta sin duda de interés para conocer qué modelo de integri-dad institucional se ha impuesto.

Y, para ello, el documento más importante es el de-nominado «Código de Valores y Ética del Sector Pú-blico»12. A diferencia de otros países, tales como el Reino Unido, este Código es aplicable a todo el Po-der Ejecutivo Federal (Ministros, personal directivo y funcionarios públicos). No es frecuente, pero es un ejemplo de regulación conjunta, que tal vez obligue a pensar que, con las diferencias que procedan, en su caso, los valores y las reglas de conducta de los servidores públicos (cargos políticos y funcionarios) no deberían distar mucho entre sí. El ejemplo cana-diense enseña que se puede configurar un Código de Valores y Ética con un fondo común para ambos colectivos, pues forman parte integrante del Poder Ejecutivo Federal.

Comienza el código determinando lo que denomina el rol de los funcionarios federales. Un encuadre pe-

dagógico que consideramos muy necesario, para re-saltar el papel central que la institución de función pública ocupa en el sistema político y en la propia sociedad. Y se recoge en estos términos ese papel o esa función existencial de la función pública cana-diense:

«Bajo la autoridad del gobierno elegido y en virtud de la ley, los funcionarios federales ejercen un rol funda-mental al servicio de la ciudadanía canadiense, las en-tidades y el interés público. En su condición de pro-fesionales cuyo trabajo es esencial a la bienestar de Canadá y a la viabilidad de su democracia, son garan-tes de la confianza pública».

La Constitución de Canadá y los principios de go-bierno responsable sirven de base al papel, a las res-ponsabilidades y a los valores del sector público fe-deral. Los principios constitucionales relativos a la responsabilidad de los ministros dictan las relaciones entre ministros, parlamentarios, funcionarios y miem-bros del público. Un sector público federal, profesio-nal e imparcial es un elemento clave de nuestra de-mocracia».

En estos dos párrafos están condensados buena parte de los valores y principios de actuación de la función pública federal, como también su encuadra-miento en un sistema democrático de responsabilidad del Poder Ejecutivo y su ajuste —como es obvio— a los principios constitucionales, pero los últimos incisos del primer y del segundo párrafo son determinantes, al menos en lo que a valores comporta: por un lado, se deposita en los funcionarios públicos (así como en su buen quehacer profesional) nada más y nada me-nos que el bienestar de Canadá (se entiende que de su ciudadanía), la viabilidad de su sistema democrá-tico y, en fin, la propia confianza de los ciudadanos en la democracia y en sus instituciones; y, por otro, se concluye de forma clara y precisa: «Un sector público federal, profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia».

En consecuencia, las dos notas distintivas de la fun-ción pública federal canadiense en lo que afecta a sus valores son principalmente dos: la profesionalidad y la imparcialidad.

El Código define sus objetivos de la siguiente forma:

El presente código establece, en grandes líneas, los valores y los comportamientos que deben adoptar los funcionarios en todas aquellas actividades relaciona-das con el ejercicio de sus funciones profesionales.

Al adoptar esos valores y al comportarse según las expectativas establecidas, los funcionarios refuerzan la cultura ética del sector público y contribuyen a man-tener la confianza de la ciudadanía en la integridad del conjunto de las instituciones públicas.

El presente código, por tanto, pretende fijar cuáles han de ser los valores y las reglas de conducta que

64


AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS


los funcionarios públicos (por su condición de tales) deben llevar a cabo en el ejercicio de sus funciones. El carácter «institucional» del código es evidente: im-pone valores y conductas en función de la actividad profesional de servicio público que tales funcionarios desempeñan. Una vez más, la estrecha relación en-tre comportamiento ético de la función pública y con-fianza de la ciudadanía siguen presentes. El abandono o descuido de tales valores o normas de conducta tiene, por tanto, consecuencias serias para la pobla-ción y para la erosión del sistema democrático e ins-titucional.

El Código transita luego por el enunciado de los valo-res, que sintetiza únicamente en cinco, pero que con carácter previo define cuál es su sentido y para qué sirven realmente.

Este es el papel que el Código da a los Valores:

Los Valores que a continuación se exponen guían a los funcionarios en todas sus actividades. No pueden ser tomados aisladamente, pues ellos coinciden o se solapan a menudo. El presente código y los códigos de conducta de las organizaciones constituyen guías importantes para los funcionarios. Las organizaciones (entidades) deberán integrarlos a sus decisiones, me-didas, políticas, procesos y sistemas. Asimismo, los funcionarios deben esperar ser tratados según estos valores.

La definición es, sin duda, precisa: normas de orienta-ción de la conducta profesional, que deberán ser se-guidas por todos los funcionarios públicos. Además, pone de relieve que este Código de Valores y Ética del Sector Público es una suerte de «código para-guas» sobre el cual se insertan después códigos de las diferentes entidades y organizaciones en las que se estructura el Poder Ejecutivo y la Administración Pública Federal. No menos importante es que estos códigos se anudan, asimismo, al ejercicio de todas las políticas públicas federales, en sus procesos y en el funcionamiento de sus organizaciones, así como que tales valores marcan el modo y manera de tratar a los funcionarios públicos.

Los valores que se definen en el presente Código (pues también se determina su alcance) son los si-guientes:

— Respeto a la democracia. Donde se pone de relieve el papel central de la democracia parla-mentaria y de las instituciones es servir al inte-rés general, así como que los propios funciona-rios reconocen la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento y, en suma, ante la pobla-ción canadiense. Asimismo se constata en esta definición del valor citado algo muy importante: «Un sector público no partisano (partidista, si se prefiere, o sin influencias de la política) es esen-cial para nuestro sistema democrático».

— Respeto hacia la ciudadanía. La relación de los funcionarios federales con la ciudadanía cana-diense debe estar impregnada de respeto, de dignidad y de equidad; valores que contribuyen a un entorno de trabajo seguro y sano propicio al compromiso, la apertura hacia la ciudadanía y la transparencia. El espíritu de innovación de la función pública procede de la diversidad de la población canadiense y de las ideas que de ella emanan.

— Integridad. Se considera como la piedra angu-lar de la buena gobernanza y de la democracia. Una normas éticas fuertes y rigurosas aplica-bles a los funcionarios, mantienen y refuerzan la confianza del público en la honestidad, equi-dad e imparcialidad del sector público federal.

— Administración o gestión de los recursos. Los funcionarios federales tienen la responsabili-dad de utilizar y gestionar de forma exquisita o cabal los recursos públicos, tanta en el corto como en el largo plazo.

— Excelencia. La excelencia en la concepción y aplicación de las políticas públicas, la ejecu-ción de los programas y la prestación de los servicios del sector público influye positiva-mente sobre todos los aspectos de la vida pú-blica. La colaboración, el compromiso, el espí-ritu de equipo y el desarrollo profesional son aspectos que en su conjunto contribuyen al mejor rendimiento y resultados de una organi-zación.

Al margen de este detallado y preciso catálogo de va-lores, el Código define posteriormente los comporta-mientos esperados por los funcionarios relacionados con cada valor enunciado. No se tratará en estas pá-ginas el largo listado de tales comportamientos o re-glas de conducta, pero si es importante resaltar que se incluyen dentro de cada valor como una suerte de pormenorización de conductas esperadas y de actitu-des o comportamientos que no son procedentes, en su caso.

Por último, el Código recoge una serie de precisiones que tienen que ver con la aplicación del Código (cuyo incumplimiento puede tener dimensiones disciplina-rias), pero también prevé un mecanismo de «socializa-ción» de los valores y reglas de conducta al efecto de que los funcionarios puedan plantear las dudas o pro-blemas que se les susciten en relación con las cues-tiones éticas y se establecen procesos de resolución de aquellas, incluso a través de procedimientos infor-males de diálogo y de mediación.

Asimismo, se prevé que todo ciudadano que consi-dere que un funcionario público no ha actuado de acuerdo al citado Código, puede ponerlo de mani-fiesto en el «punto de contacto designado en cada or-





ganización» o, en el caso, de falta grave, trasladar ta-les hechos al Comisionado de Integridad del Sector Público.

Si nos hemos detenido tanto espacio en la explica-ción de los rasgos generales del modelo establecido en este Código de Valores y Ética del Servicio Pú-blico Federal de Canadá, es porque ofrece un marco conceptual comparado muy sólido a la hora de cons-truir sistemáticamente (en aspectos formales) y ma-terialmente (en contenidos: valores y reglas de con-ducta) un Código ético para la función pública. Con las salvedades propias de la diferencia de cultura ju-rídica (no tanto institucional), algunas de sus aporta-ciones pueden ser tenidas en cuenta para elaborar un Código de servidores públicos en nuestro con-texto, como así parece haber sido seguido este mo-delo en algún caso que se analiza al final de este tra-bajo.

2. España: las Leyes de Función Pública como marco de regulación de «los deberes» de los funcionarios (y empleados públicos)

La regulación de los deberes y obligaciones de los funcionarios públicos forma parte de su régimen es-tatutario. Y, en nuestro contexto, ese régimen jurí-dico es definido primariamente por la Ley. Partiendo de la Administración continental de raíz francesa y de la aplicación del principio de legalidad, que en mate-ria de régimen disciplinario (infracciones y sanciones) nos conduce derechamente a la reserva de ley (ar-tículo 25.1 CE), con las modulaciones que en su caso se han ido adoptando, en nuestro marco de actuación parece quedar poco resquicio para la implantación de un sistema de códigos éticos o de conducta en el sector público funcionarial o en el empleo público. Sin embargo, esta es una apreciación equivocada, como seguidamente se expondrá.

Es cierto, en efecto, que los códigos éticos o de con-ducta no forman parte de la cultura funcionarial en las administraciones públicas españolas, muy marcada por una fuerte impronta jurídico-formal. Aunque en al-gunos ámbitos, como el sanitario y el de policía, hay ejemplos de la implantación de códigos éticos. Tam-bién los hay, aunque sean todavía hoy excepciones, en la esfera del empleo público. Alguna iniciativa con

orientación pionera parece, no obstante, entrar en ese aún estrecho horizonte.

Tradicionalmente la herencia del modelo francés ha sido muy obvia: las diferentes Leyes de Función Pú-blica determinaban los deberes y obligaciones de los funcionarios públicos como una parte sustantiva de su régimen jurídico o régimen estatutario del personal. Esto fue así, aunque de forma fragmentaria, en la pro-pia Ley articulada de funcionarios civiles del Estado, cuya regulación, en buena medida, ha estado vigente (y, en algún caso, aún lo sigue estando) hasta la apro-bación del Estatuto Básico del Empleado Público en 2007.

En efecto, el capítulo VII del Título III (relativo a los «funcionarios de carrera») de ese texto articulado de 1964 regulaba expresamente los deberes e incompa-tibilidades. De esa regulación, ciertamente precaria y muy apegada al contexto histórico (así como al mo-mento evolutivo de la institución), cabe destacar los si-guientes extremos:

— Los funcionarios estaban obligados «al fiel desempeño de la función o cargo, a colaborar lealmente con sus jefes y compañeros, coope-rar al mejoramiento de los servicios y a la con-secución de los fines de la unidad administrati-va, en la que se hallen destinados» (artículo 76, hoy en día derogado).

— Los funcionarios tenían, asimismo, un deber de residencia (salvo excepción singular) en el tér-mino municipal donde radicara la unidad admi-nistrativa o dependencia a la que prestaran ser-vicios (artículo 77, hoy en día derogado).

— Los funcionarios debían cumplir la jornada de trabajo que reglamentariamente se determinara (artículo 78, hoy en día derogado).

— Asimismo, los funcionarios «debían respeto y obediencia a las autoridades y superiores je-rárquicos, acatar sus órdenes con exacta disci-plina, tratar con esmerada corrección al público y a los funcionarios subordinados y facilitar a estos el cumplimiento de sus obligaciones» (ar-tículo 79, hoy en día derogado).

— Igualmente, los funcionarios debían «de obser-var en todo momento una conducta de máximo decoro, guardar sigilo riguroso respecto de los asuntos que conozcan por razón de su cargo y esforzarse en la mejora de sus aptitudes profe-sionales y de su capacidad de trabajo» (artícu-lo 80, hoy en día derogado).

— Y, en fin, la sección primera de ese capítulo VII relativa a deberes, se cerraba con una regla que puede entenderse vigente: «los funciona-rios son responsables de la buena gestión de los servicios públicos a su cargo».

66


AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS


— Asimismo, en otros apartados del mismo tex-to articulado, que se pueden considerar de-rogados, se establecían principios o reglas que tenían alguna relación con los deberes y obligaciones de los funcionarios públicos. A saber:

Se preveía la existencia de una «Hoja de servicios» de cada funcionario, donde se re-cogerían los premios y sanciones de que fuera objeto a lo largo de su vida profesio-nal.Se establecía, asimismo, un «desarrollo pro-fesional» de los funcionarios, articulado me-diante un Plan de adecuación persona/tareas.Y, por último, se recogían «premios por el buen desarrollo profesional», que consistían en «menciones, condecoraciones, premios en metálico», etc. Tales premios serían valorados en los sistemas de provisión de puestos de trabajo.

Pues bien, a grandes rasgos, este fue el sistema de deberes y obligaciones de los funcionarios públicos (y de los empleados públicos) hasta la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público. Pues, en efecto, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública y sus modifica-ciones posteriores no alteraron el régimen general de deberes de los funcionarios públicos, salvo en aspec-tos puntuales.

Es cierto, no obstante, de que esa regulación de deberes de los funcionarios públicos, era más bien propia del período franquista (no en vano se hacía referencia incluso a «los principios fundamentales del Movimiento Nacional y demás leyes fundamen-tales del Reino») y estaba llamada a contradecir o entrar en colisión con los principios y reglas cons-titucionales. Y, en efecto, tal regulación normativa, como no podía ser de otro modo, se vio directa-mente afectada por la entrada en vigor de la Consti-tución de 1978.

Eso era algo evidente, puesto que la Constitución es-tableció una serie de principios aplicables a la Admi-nistración Pública y, en particular, a la función pública. Tales principios forman parte consustancial de la insti-tución de función pública en el Estado democrático y, por tanto, aplicables a todas las instituciones públicas (poderes públicos) y al personal a su servicio13.

A modo de apretada síntesis, estos principios serían los siguientes:

— La Constitución vincula a todos los poderes pú-blicos y, por consiguiente, también a los funcio-narios y al resto de personal al servicio de las administraciones públicas (artículo 9.1).

— A los poderes públicos (y, por tanto, a los em-pleados públicos que prestan sus servicios en tales estructuras) les corresponde promover las condiciones para que la libertad e igual-dad de las personas y de los grupos en los cuales se integran sean reales y efectivas, re-moviendo los obstáculos que impidan o difi-culten su plenitud, y facilitar asimismo la parti-cipación de los ciudadanos en la vida política, económica, social y cultural (artículo 9.2: un principio rector que tiene dimensiones plura-les en el ejercicio de la actividad pública; tam-bién la funcionarial o la de los empleados pú-blicos).

— El derecho de acceso en condiciones de igual-dad a la función pública, con los requisitos que señalen las leyes (artículo 23.2. configurado como derecho fundamental).

— El derecho de sindicación, con las peculiarida-des de su ejercicio para funcionarios públicos (artículo 28.1: configurado como derecho funda-mental).

— Los principios de eficiencia y economía la asig-nación, programación y ejecución del gasto pú-blico (artículo 31.2).

— El servicio con objetividad a los intereses gene-rales, con sumisión plena a la Ley y al Derecho, que se atribuye a la Administración Pública y, por consiguiente, al personal al servicio de esta (artículo 103.1).

— Los principios de eficacia, jerarquía, desconcen-tración, descentralización y coordinación, predi-cables de la Administración Pública, pero con efectos en las relaciones jurídicas con el perso-nal a su servicio (artículo 103.1).

— Los principios que deben inspirar el estatuto de la función pública:

Principios de mérito y capacidad en el acceso (promoción y provisión de puestos de trabajo) a la función pública.Las peculiaridades del ejercicio del derecho a la sindicación.El sistema de incompatibilidades.Y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones (artículo 103.3).

— Y, en fin, los principios de estabilidad presu-puestaria y sostenibilidad financiera, que deri-van del artículo 135.

Todo lo anterior al margen de las cláusulas relativas al reparto de competencias en materia de función pú-blica que ahora no interesan; aunque habilitan, por previsión constitucional básica y por competencias estatutarias autonómicas al ejercicio de potestades normativas y ejecutivas a las Administraciones Públi-cas territoriales en estas materias.





De todos esos principios establecidos en el sistema constitucional, por lo que respecta a los valores que inspiran la función pública y a los deberes que se anu-dan a ese estatuto de derecho público, cabe resaltar los siguientes:

— En cuanto a valores o principios (con alcance distinto) cabe identificar algunos, especialmen-te:

Respeto al Estado social y democrático de Derecho, así como a sus instituciones.Servicio a la ciudadanía.Promover la igualdad y la participación.Profesionalización de la función pública (em-pleo público): igualdad, mérito y capacidad en el acceso, promoción y desarrollo profe-sional.Exclusividad en el ejercicio de las funciones públicas, salvo excepciones tasadas.Garantía de imparcialidad, especialmente frente a influencias políticas.Sindicalización del empleo público, con las peculiaridades que procedan.Eficacia, eficiencia y economía en el uso de los recursos públicos.Sostenibilidad financiera y estabilidad presu-puestaria.

Por lo que ahora importa, la jurisprudencia constitu-cional ha ido perfilando en diferentes Sentencias el alcance de la reserva de ley en diferentes materias que afectan a la función pública: estatuto de la fun-ción pública y régimen estatutario de los funciona-rios (derechos y deberes: STC 99/1987, entre otras); régimen de incompatibilidades en la función pública (STC 178/1989); así como, en diferentes pronuncia-mientos, el alcance del principio de imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas (aunque mucho más apegado a las funciones jurisdiccionales que a las propias de la función pública).

También es muy copiosa la jurisprudencia constitu-cional sobre la reserva de ley y sus excepciones en materia de potestad disciplinaria en el campo de la función pública. Pero ahora este último punto no nos interesa, por lo que seguidamente se dirá: el Código de conducta del empleo público que desarrolle las previsiones del EBEP no tiene por qué optar por esa dimensión o conexión sancionadora, sino por la cons-trucción de un sistema preventivo que se apoye en un Marco de Integridad Institucional, que conlleve asi-mismo un reforzamiento de la construcción de una in-fraestructura ética en la Administración Pública. Vea-mos.

3. La regulación del Código de Conducta de los empleados públicos en el EBEP

La elaboración del EBEP vino precedida de la confec-ción de un «Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Pú-blico», emitido con fecha de 25 de abril de 2005 («Co-misión Sánchez Morón»). Con los precedentes antes citados, la Ley 7/2007, de 12 de abril, regulaba el Esta-tuto Básico del Empleado Público. En ese Informe se relacionaba estrechamente Código ético y deberes de los empleados públicos. Se pretendía, así, superar algo que «nuestra legislación histórica no ha estable-cido, hasta ahora, un listado sistemático ni completo de deberes y obligaciones».

Se partía de la intuición de que en muchos Estados, auspiciados por el Consejo de Europa y la OCDE, habían irrumpido —como se ha visto— «códigos de ética y de conducta de los empleados públicos, con un contenido bastante similar, pero con eficacia y consecuencias jurídicas muy diferentes en cada caso», cuyo objetivo último era «fortalecer las rela-ciones e incrementar la confianza entre institucio-nes públicas y ciudadanos». Todo ello enmarcado en la idea o principio de «buena administración», entendida también como derecho de los ciudada-nos en sus relaciones con las Administraciones Pú-blicas.

El Informe, dado el momento de su elaboración, con-traponía en la determinación de tales principios éti-cos países con tradición autorreguladora con aquellos otros en que tales principios se reflejaban en los tex-tos normativos (leyes). Y, de ahí, se pretendían extraer unas consecuencias sancionadoras o de efectos dis-ciplinarios en los casos de incumplimiento. Este en-foque solo será seguido parcialmente por el EBEP y, en todo caso, puede estimarse como incorrecto, so-bre todo si se configuran los códigos de conducta con una dimensión preventiva y de preservar o mejorar la infraestructura ética de las organizaciones públicas, que esta debería ser la orientación dominante de ta-les instrumentos.

En cualquier caso, el Informe daba un paso adelante al incorporar, al menos, la noción de «código ético» en sus aplicación al empleo público y al relacionarla con la confianza que la ciudadanía tiene en el funcio-namiento de las instituciones. Además, extendía tales principios éticos (o «deberes básicos», como los de-

68


AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS


nominaba) «a los funcionarios públicos y contratados laborales de la Administración y Entidades Públicas».

Esas propuestas de la Comisión de proyectaron sobre el texto del EBEP, que finalmente aprobó por las Cor-tes Generales a través de la citada Ley 7/2007 (hoy Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Esta-tuto Básico del Empleado Público). En la exposición de motivos del citado texto normativo se recoge lo si-guiente:

«Por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éti-cos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta. Estas reglas se inclu-yen en el Estatuto con finalidad pedagógica y orien-tadora, pero también como límite a las actividades lícitas, cuya infracción puede tener consecuencias disciplinarias. Pues la condición de empleado público no solo comportan derechos, sino también una espe-cial responsabilidad y obligaciones específicas para con los ciudadanos, la propia Administración y las ne-cesidades del servicio. Éste, el servicio público, se asienta sobre un conjunto de valores propios, sobre una específica “cultura” de lo público que, lejos de ser incompatible con las demandas de mayor eficien-cia y productividad, es preciso mantener y tutelar, hoy como ayer.»

La exposición de motivos incide en esa ecuación en-tre código de conducta-deber que, siendo cierta en parte, no lo alcanza todo. Afirma, no obstante, que ta-les reglas se «incluyen con una finalidad pedagógica y orientadora», pero añade de inmediato que también se recogen con una finalidad de «límite de las activi-dades lícitas, cuya infracción puede tener consecuen-cias disciplinarias». Una fusión entre códigos de con-ducta y normas sancionadoras que, como se reiterará en este artículo, no es correcta en términos concep-tuales, puesto que entremezcla normas jurídicas con normas de autorregulación14.

Tal como se ha visto, el sentido finalista de esa regu-lación no es tanto preventivo como represivo. La te-sis que aquí se mantendrá es distinta: los códigos de conducta (también en el empleo público) deben ser sobre todo instrumentos de construcción de infraes-tructura ética que dejen fuera la dimensión represiva, salvo que se incurra en una conducta infractora ti-pificada por el ordenamiento jurídico, en cuyo caso se procederá a dar traslado a la autoridad compe-tente para incoar el pertinente expediente sanciona-dor. Por consiguiente, la orientación de los valores, principios y normas de conducta que el código esta-blezca no pueden tener la consideración de normas jurídicas, ni menos aún tipificar infracciones o sancio-nes. Su finalidad es otra: poner en el frontispicio de la actividad de los empleados públicos un conjunto de valores cuya finalidad es prestar un mejor servicio

a la ciudadanía y reforzar así la confianza en las ins-tituciones.

El capítulo VI del título III del EBEP recoge esos de-beres de los empleados público y lo que denomina como «código de conducta».

El artículo 52 se enuncia del mismo modo que como lo hace el propio capítulo citado: «Deberes de los em-pleados públicos. Código de conducta».

Este artículo expone lo siguiente:

«Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes princi-pios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabili-dad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al ser-vicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del en-torno cultural y medioambiental, y respeto a la igual-dad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.

Los principios y reglas establecidos en este capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos».

Del enunciado del citado artículo 52 se pueden ex-traer una serie de consecuencias:

— Se recoge en este primer artículo un «deber de diligencia» en el desempeño de las tareas que tengan asignadas de los empleados públicos, que debería ser configurado más bien como re-gla de conducta.

— Como bien ha sido criticado en algunos textos doctrinales, la referencia a que los empleados públicos velen por los intereses generales es algo consustancial a la función pública que de-riva del propio artículo 103.1 de la Constitución.

— Más extraña aún que, dentro de los deberes o del código de conducta, como también ha sido censurado por algunos estudios doctrina-les, se incorpore «la observancia de la Consti-tución y del resto del ordenamiento jurídico», pues va de suyo que la Constitución obliga a todos los poderes públicos y, por consiguiente, también a los empleados públicos que prestan servicios en ellos (artículos 9 y 103 CE). Pero es que, además, no es propio de los códigos de conducta reiterar lo que ya dicen los tex-tos normativos, aunque en este caso como se confunden textos normativos con códigos esa mezcla puede producir la incorporación de esa referencia.

— El amplio listado de principios que se contienen en este artículo 52 mezcla, igualmente, lo que





son valores con principios. Como ha reconoci-do Manuel Villoria, «en conjunto, los denomina-dos “principios” del artículo 52 son, en realidad, valores»15, si por valores entendemos aquellas «concepciones de lo deseable que influencian la selección de fines y medios para la acción» (Gortner).

— El listado de los denominados «principios» es ciertamente amplio y extenso, algo que los fi-lósofos desaconsejan vivamente (por ejemplo, Innerarity, cuando viene afirmando que «convie-ne no ponerlo todo manchado de principios»). Pero más grave aún es que no se definan en su alcance. Su mero enunciado deja a la libre con-sideración de cada intérprete cuál es el sentido y finalidad que el principio en cuestión pueda tener.

— Tales «principios», además, «inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos con-figurado por los principios éticos y de conduc-ta regulados en los artículos siguientes». Con lo cual, la confusión está dada; puesto que a todo se le llama «principios», cuando los segun-dos (los regulados en los artículos 53 y 54) tie-nen la condición, en la mayor parte de los ca-sos, de «reglas de conducta» (como recoge la exposición de motivos de la Ley 7/2007) y no propiamente principios, pero así se enuncian (artículo 53: «Principios éticos»; y artículo 54: «Principios de conducta»).

— Más perplejidad puede causar que la exposi-ción de motivos de la citada Ley pusiera énfa-sis especial en la condición de «límites de las actividades lícitas» de tales reglas y con conse-cuencias disciplinarias, mientras que el artícu-lo 52 in fine solo hace mención a que «los prin-cipios y reglas establecidos en este Capítulo informarán la interpretación y aplicación del ré-gimen disciplinario de los empleados públicos». No es, por tanto, una tipificación de infracciones ni (mucho menos aún de) sanciones, sino exclu-sivamente el reconocimiento legal de una serie de principios y reglas de conducta, que no tie-nen otro valor que el meramente informativo de la interpretación y aplicación del régimen disci-plinario de los empleados públicos, que no se regula en ese capítulo (sino en el título VII del EBEP, en las leyes y normativa de desarrollo, así como en los convenios colectivos).

— Una vez más, en este extraño maridaje (código de conducta-régimen sancionador) el carácter preventivo y educador de los valores y nor-mas de conducta recogidas en el código sufren frente a la dimensión sancionadora (o represi-va) de las leyes. Una confusión que conviene evitar.

— Asimismo, tal como se ha dicho, no es oportu-no —más bien resulta completamente incon-veniente— establecer por Ley (o por cualquier tipo de disposición normativa reglamentaria) lo que sea el código de conducta de los emplea-dos públicos. El carácter rígido de la Ley, aten-diendo a su voluntad de permanencia y estabi-lidad en el tiempo, desaconseja absolutamente ese reflejo normativo sobre todo de las reglas de conducta, puesto que los códigos de con-ducta deben ser «instrumentos vivos», que se puedan adaptar rápidamente a las circunstan-cias cambiantes en cada caso. Un error, por lo demás muy común, en el que incurren algunas disposiciones normativas (por ejemplo, la Ley catalana 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; así como algunos códigos que se han regulado por re-glamento).

Los artículos 53 y 54 EBEP, prevén de forma diferen-ciada «principios éticos» y «principios de conducta». Esta es la redacción de ambos preceptos:

Artículo 53. Principios éticos

1. Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento ju-rídico.

2. Su actuación perseguirá la satisfacción de los inte-reses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la im-parcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, fami-liares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.

3. Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordi-nados y con los ciudadanos.

4. Su conducta se basará en el respeto de los dere-chos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación al-guna por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o conviccio-nes, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra con-dición o circunstancia personal o social.

5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que ten-gan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público.

6. No contraerán obligaciones económicas ni interven-drán en operaciones financieras, obligaciones patri-moniales o negocios jurídicos con personas o entida-des cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.

7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas físicas o entidades privadas.

70


AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS


8. Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.

9. No influirán en la agilización o resolución de trá-mite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.

10. Cumplirán con diligencia las tareas que les corres-pondan o se les encomienden y, en su caso, resolve-rán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.

11. Ejercerán sus atribuciones según el principio de de-dicación al servicio público absteniéndose no solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cua-lesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.

12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y man-tendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés pú-blico.

Artículo 54. Principios de conducta

1. Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos.

2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.

3. Obedecerán las instrucciones y órdenes profesio-nales de los superiores, salvo que constituyan una in-fracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes.

4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas mate-rias o asuntos que tengan derecho a conocer, y faci-litarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

5. Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los mismos en provecho propio o de personas allegadas. Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación.

6. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.

7. Garantizarán la constancia y permanencia de los do-cumentos para su transmisión y entrega a sus poste-riores responsables.

8. Mantendrán actualizada su formación y cualifica-ción.

9. Observarán las normas sobre seguridad y salud la-boral.

10. Pondrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas que conside-ren adecuadas para mejorar el desarrollo de las fun-ciones de la unidad en la que estén destinados. A es-tos efectos se podrá prever la creación de la instancia adecuada competente para centralizar la recepción de las propuestas de los empleados públicos o admi-nistrados que sirvan para mejorar la eficacia en el ser-vicio.

11. Garantizarán la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el territorio.

Sin entrar a analizar el contenido de ambos artículos, sí que cabe traer a colación algunos aspectos críti-cos que hasta cierto punto enmarañan una regulación que se debería haber quedado reducida únicamente al ámbito de los «valores» y «principios», sin aden-trarse en lo que afecta a «reglas éticas o de conducta» (pues, en verdad, lo que se enumera como «princi-pios» son «reglas» o «normas» de conducta). En efecto, no es propio de las Leyes o disposiciones reglamenta-rias regular «normas de conducta» (pues en este caso su petrificación es obvia), pero sí que pueden reco-ger valores o principios generales, tal como lo hemos visto en el caso del Reino Unido (ley de 2010) o Fran-cia (ley de 2016).

Veamos algunos puntos críticos de esa regulación del EBEP:

— Ya se ha expuesto que las referencias a la Constitución y al resto de normas que integran el ordenamiento jurídico son improcedentes en un código de conducta.

— Entre los artículos 52 y 53 se produce una cier-ta confusión en la diferenciación entre «princi-pios éticos» y de «conducta», pues muchos de aquellos son en verdad normas de conducta más que reglas éticas.

— En el listado de principios éticos y de conduc-ta (realmente, reglas) se produce también una mixtura entre conductas formuladas en positivo y otras en negativo (prohibiciones). Si el código tiene una dimensión preventiva, debería acen-tuar la dimensión positiva de las conductas, mientras que si se le quiere dar una orientación sancionadora su enfoque debería ser más pro-hibitivo.

— Hay, en algunos principios éticos reiteraciones, como es el caso de la exigencia del deber de diligencia que se enuncia, paradójicamente, en los artículos 52, 53 y 54.

— Puede haber conflictos inevitables entre prin-cipios «generales» y principios «éticos» o de «conducta», por ejemplo «transparencia» y «con-fidencialidad», como ha recordado Manuel Villo-ria.





Ciertamente, las referencias del EBEP al código de conducta no acaban ahí. Un aspecto importante es, sin duda, la previsión contenida en la disposición adicional primera de ese texto normativo. En efecto, allí se amplía la noción de «empleado público», abar-cando también a quienes prestan servicios en em-presas públicas u otro tipo de entidades no incluidas en el artículo 2 de la citada norma. Como bien enun-cia esa disposición adicional primera («ámbito espe-cífico de aplicación»), «los principios contenidos en los artículos 52, 53, 54, 55 y 59 serán de aplicación en las entidades del sector público estatal, autonó-mico y local que no estén incluidas en el artículo 2 del presente Estatuto (…). Aunque no se haga refe-rencia alguna a las entidades del sector público, es obvio que están incluidas en ese ámbito de aplica-ción. Por lo que esos artículos 52 a 54 del EBEP se aplican a todos los empleados públicos (también quienes desempeñen sus funciones en empresas públicas). Esta cuestión ha pasado completamente desapercibida, pero debería tomarse muy en cuenta sobre todo por la necesidad de que en tales socie-dades mercantiles públicas se lleven a cabo políticas de compliance, como se ha reconocido así por dife-rentes estudios16.

En conclusión, el EBEP incurre en algunas confusio-nes que hacen complejo el diseño de una arquitec-tura coherente de los códigos de conducta en el em-pleo público como parte de un Sistema de Integridad Institucional, pero en absoluto impide que esa estrate-gia de integridad se plasme en la aprobación de có-digos de conducta para los empleados públicos y tal política de integridad en la función pública se pueda llevar a cabo, sino todo lo contrario.

En efecto, al margen de valoraciones positivas o críti-cas que se han hecho a esa regulación, el hecho evi-dente es que, por vez primera en la función pública se incorpora la idea (aunque no sea de forma absoluta-mente acertada) de «códigos éticos o de conducta en el empleo público».

Sin embargo, a partir de ahí, como bien expuso el pro-fesor Villoria, «deberían ser ya los diferentes organis-mos públicos los que elaboraran códigos de conducta que, respetando el código general, dieran respuesta a los dilemas concretos de los respectivos organismos, en suma, que ofrecieran guías para resolver proble-mas éticos respectivos de su entorno».

Ese mismo respeto a las normas legales se debería proyectar en el caso de que se hubiese aprobado la Ley del Empleo Público de Euskadi, cuyo proyecto aún no ha sido remitido al Parlamento Vasco en la presente legislatura (2016-2020), si bien los proyec-tos y anteproyectos de ley elaborados en mandatos anteriores, incurrían en cierto modo en la misma con-

cepción del problema que tenía el EBEP. Lo razonable en este punto sería que el Proyecto de Ley de Em-pleo Público de Euskadi recogiera en este punto solo una serie de valores o principios que sirvieran de guía de actuación al empleo público vasco y, en lo demás, reen via ra a que las distintas Administraciones Públicas Vascas elaboraran códigos de conducta adecuados a tales valores o principios aplicables a sus empleados públicos.

4. Otras experiencias. Un breve apunte

De hecho, esta regulación del código de conducta del EBEP apenas tuvo incidencia en los años poste-riores a la aprobación de la Ley 7/2007. Se puede de-cir que esa apuesta por la ética pública en el empleo público pasó sin pena ni gloria, fue absolutamente ig-norada. Sin embrago, a partir de la multiplicación de los escándalos de corrupción y de la mayor sensibili-zación social, también por parte de algunos poderes públicos, hacia el tema de la ética en las instituciones, los códigos de conducta comenzaron a irrumpir con fuerza en el escenario de los gobiernos y administra-ciones públicas, si bien inicialmente (o de forma pre-dominante) orientados hacia los altos cargos de las Administraciones Públicas, sin apenas referencias al empleo público.

No obstante, también esa tendencia comienza a ofre-cer cambios sustantivos. Desde hace algunos años han comenzado a aparecer en la escena pública códi-gos de conducta que extienden su aplicabilidad tam-bién al personal al servicio de la Administración Pú-blica. Se trata —y esto es importante— no tanto de regulaciones legales (sin perjuicio de que encuentren amparo, directo o indirecto en aquellas) como de ins-trumentos de autorregulación que extienden su apli-cación a los empleados públicos de tales institucio-nes.

Traigamos a colación cuatro ejemplos, antes de ex-poner al final la solución institucional más innovadora hasta la fecha en este ámbito:

1. El primero fue la Comunidad Autónoma de Gali-cia. En efecto, mediante Resolución de 8 de septiem-bre de 2014, se publicó el Acuerdo del Gobierno de la Xunta de 24 de julio del mismo año por el cual se aprueba el «Código Ético Institucional de la Xunta de Galicia»

72


AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS


Este documento se trata de una experiencia de inte-rés desde el plano formal, puesto que intenta un en-sayo de síntesis de los principios legales que se en-cuentran diseminados por la normativa aplicable y que van dirigidos a regular los principios de actuación y las normas de conducta de los altos cargos y funcio-narios.

El carácter de «Código Institucional» ya nos advierte sobre su amplio ámbito de aplicación. A tal efecto, se recoge una batería de principios generales (una suerte de mezcla entre valores y principios), pero no se define cuál su alcance y sentido, lo que se trans-forma en un listado más de una serie de principios, en algunos casos de aplicación discutible. A partir de allí se prevén un amplio y extenso número de normas de conducta que pretenden abarcar un conjunto im-portante de situaciones en las que se pueden hallar los cargos y servidores públicos, incluyendo incluso formularios para dar curso a determinadas cuestio-nes.

Uno de los datos más positivos de este instrumento es el amplio ámbito de aplicación que se recoge en el mismo, dado que esos principios y normas de con-ducta se les aplican no solo a los altos cargos, sino también a todos los funcionarios y empleados públi-cos, incluyendo al personal eventual. Ese extenso ámbito de aplicación aporta una intuición innegable, como es sin duda la de construir (o pretender hacerlo) un Marco de Integridad Institucional que este marcado por su carácter «integral»; esto es, que acoja a toda la institución. Esa vocación «integral» se ve además ratifi-cada, por un lado, en que se despliega a todo el sec-tor público de la Xunta de Galicia; y, por otro, por la aplicación de algunas de sus previsiones también a las empresas que presten servicios a la Administra-ción, recogiendo en los pliegos de contratación tales cuestiones.

Sin embargo, el modelo institucional propuesto ofrece signos evidentes de desfallecimiento cuando de ga-rantizar el sistema de integridad se trata. En efecto, el órgano de garantía del sistema de integridad es un órgano más de la estructura directiva de la Adminis-tración de la Xunta, como es la Dirección General de Evaluación y Reforma Administrativa, lo que cortocir-cuita el posible carácter de órgano de garantía dotado de la autonomía, imparcialidad y objetividad necesa-rias para adoptar una política de integridad realmente efectiva.

2. El segundo viene representado por una experien-cia de código de conducta en una autoridad indepen-diente: la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia. Este código de conducta es aplicable al personal al servicio de la citada Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia fue aprobado

por Acuerdo del Pleno del Consejo de la CNMC el 18 de marzo de 2015 (Acuerdo de 18 de marzo de 2015, del Pleno del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por el que se aprueba el Código de conducta del personal de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) (BOE núm. 277; de 19 de noviembre de 2015). Y una de las características sustantivas del citado código de con-ducta es, sin duda, su carácter integral; esto es, ex-tiende su aplicación no solo a los miembros del Con-sejo y al personal directivo de la institución, sino también a la totalidad del personal que presta servi-cios en la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, lo cual es, en sí mismo, una expresión de un modelo avanzado de integridad (en línea con lo dispuesto en la OCDE), al menos por lo que al ámbito de aplicación respecta.

El código de conducta diferencia lo que denomina como «obligaciones (genéricas) del personal al servi-cio», donde trata algunas cuestiones más relacionadas con el cumplimiento del ordenamiento jurídico (que se refiere más bien a principios jurídicos, que no son real-mente materia específica de los códigos de conducta), de lo que se enuncia como «obligaciones propias» de los miembros del Consejo, directivos y empleados pú-blicos, donde se contiene un listado (ciertamente no muy extenso) de auténticas «normas de conducta» (por ejemplo, en materia de secreto por la informa-ción confidencial, que se extiende incluso después del ejercicio de sus funciones; o de aceptación de re-galos o favores; entre otras tantas). Esa regulación de obligaciones se cierra con otras «específicas», que solo se aplican a la zona alta de la institución (miem-bros del Consejo y personal directivo).

De esa regulación se echa, sin duda, en falta la au-sencia de algunos valores o principios éticos de ética o de integridad institucional, que, una vez definidos, pudieran servir para enmarcar cómo se debe interpre-tar el alcance de las citadas normas de conducta. El modelo de código de conducta de la CNMC incluye, sin embargo, algunos otros puntos de interés. El más relevante es que se regulan un canal o procedimiento de denuncias por incumplimiento del código a tra-vés de la instauración de un buzón para vehicular ta-les denuncias, que tiene además carácter confidencial (algo importante por las relevantes funciones que de-sarrolla esa institución).

El control y seguimiento del cumplimiento del código se atribuye a un órgano de la propia Comisión, como es el Departamento de Control Interno, a quien se le atribuye la función de velar por el cumplimiento del código y de elaborar asimismo un informe final.

3. El tercero es la propuesta de Documento de «Prin-cipios de Ética Judicial» del Consejo General del Po-





der Judicial. Y su importancia radica en que se quiere incorporar una suerte de código de conducta al ejerci-cio de la función jurisdiccional. En efecto, el 16 de no-viembre de 2016 fue difundido en el Portal de Trans-parencia del Consejo General del Poder Judicial un importante documento titulado «Principios de Ética Ju-dicial» elaborado por una Comisión de miembros de la judicatura y personas expertas en materia de ética que, por fin, incluye en el ámbito del Poder Judicial una reflexión sobre la ética en la actividad de los jue-ces y se suma a iniciativas emprendidas en el ámbito comparado desde diferentes espacios institucionales (algunas hace más de quince años), que se citan debi-damente en el citado documento. El documento ya ha sido aprobado por el Consejo General del Poder Judi-cial, no obstante el comentario que aquí se hará, por razones obvias de espacio, será sucinto. Y gira sobre los siguientes puntos:

— El documento tiene como objeto principal re-flejar una serie de valores y normas de con-ducta que deben guiar el desempeño de la jurisdicción (mejor dicho de la actividad y de las conductas de los jueces en su ejercicio de la actividad jurisdiccional), con la finalidad obvia de fortalecer la confianza de la ciuda-danía en la institución judicial (aspecto que no aparece reflejado tal vez con la fuerza o intensidad que requiere la construcción de un Sistema de Integridad Institucional del Po-der Judicial).

— Asimismo, el documento resalta acertadamente que su contenido «no tiene nada que ver con el régimen disciplinario». Por tanto, el documento no tiene el carácter de «norma jurídica».

— La sistemática del documento es buena y la claridad de sus previsiones encomiable. Es de agradecer, en tal sentido, la construcción del documento en torno a cuatro grandes ejes, va-lores o principios, como son los de Indepen-dencia, Imparcialidad, Integridad y cuarto «prin-cipio cajón» denominado Cortesía, Diligencia y Transparencia.

— Un aspecto particularmente sobresaliente del documento es la creación de una Comisión de Ética, con lo cual uno de los elementos sustan-tivos del Marco de Integridad Institucional se cumple en este caso. Se trata de una Comisión con representación de jueces, magistrados y magistrados del Tribunal Supremo (2 por cada categoría) y con la presencia de una persona externa (elegida por los miembros togados) entre personas de reconocida competencia profesional en el campo de la Ética o Filosofía del Derecho o Moral. Una composición marca-damente «corporativa», pero al menos con una (modesta) mirada externa.

— Asimismo, la Comisión tiene como función prio-ritaria promover la difusión y conocimiento de los Principios de Ética Judicial, lo cual es sin duda un elemento también relevante del Marco de Integridad Institucional que va encaminado a reforzar el carácter preventivo de la dimen-sión de la integridad como valor nuclear en el funcionamiento de tal modelo.

En cualquier caso, la iniciativa para aprobar estos «Principios de Ética Judicial» supone incorporar la ética institucional a un ámbito férreamente configu-rado con un armazón conceptual jurídico-formal, para el cual este paso (por modesto que sea) es, sin em-bargo, un avance de notable importancia, si es que se plasma de forma definitiva.

4. Y el cuarto, aunque muy limitado en su alcance en lo que respecta al empleo público (pues solo alcanza al personal directivo nombrado por libre designación) es el reciente Código Ético del Ayuntamiento de Bar-celona (junio 2017)17. Sobre este texto se pueden traer aquí algunas rápidas reflexiones en relación con su ámbito de aplicación y su principal contenido.

La reciente aprobación el 30 de junio de 2017 del Có-digo Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barce-lona (CECB, en lo sucesivo) se debe entender en esa tendencia que ya ha sido expuesta de multiplicación de códigos que pretenden dar respuesta a una ero-sión institucional y de confianza como consecuencia de la corrupción. Aunque bien es cierto que, al mar-gen de este contexto, de forma premonitoria el ar-tículo 11.1.b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de «aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio». Una llamada, por tanto, a la elaboración de un Código del Empleo Público del Ayuntamiento de Barcelona, que no ha sido atendida. Precedente im-portante, pero que, en efecto, ya la exposición de mo-tivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. El CECB es, por tanto, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciem-bre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y su objeto principal son los cargos representativos y directivos, no los empleados públi-cos, aunque estos se ven tangencialmente afectados. Y de esa Ley vienen también buena parte de los ma-les (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código, como inmediatamente se verá.

El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del có-digo con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de este instrumento es, por tanto, muy evi-dente: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus

74


AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS


instituciones mediante el diseño de una infraestruc-tura ética. También está razonablemente planteada la distinción entre valores y normas de conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace cons-tar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código, cuya pretensión —compartible, sin duda— es evitar que se convierta en una simple declaración pro-gramática. Hasta aquí todo correcto.

En el preámbulo del CECB, no obstante, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracteri-zación del CECB, «que —según se dice— tiene natu-raleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el ar-tículo 55.3 de la Ley 19/2014». Las culpas, por tanto, se echan «a la Ley»; pero siendo verdad que la Ley co-metió una enorme torpeza al identificar o tipificar el in-cumplimiento de los principios y normas de conducta con sanciones graves y muy graves, no lo es menos que, al igual que hizo el código de conducta de altos cargos de la Generalitat o el anteproyecto de código de conducta-tipo elaborado por la Federación de Mu-nicipios de Cataluña, lo razonable y oportuno hubiese sido aprobar este código como un instrumento de au-torregulación por acuerdo del Consejo Municipal, qui-tándole carga sancionadora y relativizando, por tanto, su aplicación como instrumento «represivo» y «no pre-ventivo». Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta.

Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibi-lizar formalmente su contenido (disposición final pri-mera), se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, de-ben ser «instrumentos vivos» de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamenta-ria, que la ha de modificar además un Pleno (Consejo Municipal) fragmentado, donde conseguir mayorías es tan difícil como mantener el equilibrio en una pirámide de bolsas de billar (Schumpeter).

El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos muni-cipales, comisionados y consejeros de distrito, perso-nal directivo y personal eventual. Al ser desarrollo de la Ley de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de «alto cargo» que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios focos. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión) a todos los representantes po-líticos municipales (Alcaldesa y Concejales), inde-

pendientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra, y otro, P DCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confron-taciones sinfín cuando se trate de imponer medidas sancionadoras a algunas de esas personas, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de sanciones se deja en manos del «ba-rullo» de la asamblea; esto es (veremos cómo resulta). También se aplica, aunque ello no plantea muchas dudas, a los comisionados y consejeros de distrito, así como a los titulares o miembros de los órganos de go-bierno de las entidades del sector público institucional del Ayuntamiento.

En segundo lugar, el código se aplica al personal di-rectivo, pero en este caso el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (geren-cias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen por personal de libre designación (o de libre nombramiento y remo-ción) entre funcionarios públicos. No se quiere aplicar el Código a los empleados públicos (y ello se justifica en que es necesaria una «negociación sindical»), pero sí que se aplica a aquellos que ocupan puestos funcio-nariales de confianza política (sin ninguna negociación sindical, que se sepa). Ello también planteará asimismo sombras importantes cuando haya que aplicar el régi-men sancionador por infracciones del Código. El Có-digo se hace extensivo a los titulares de la Secretaría General, Intervención y Tesorería, a los que se les cali-fica de «altos cargos» a efectos de la Ley 19/2014; pero las sanciones que se les pueden imponer no se pue-den regir nunca por lo establecido en la Ley para los altos cargos. Una contradicción que el propio Código no resuelve. Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta numerosos puntos oscuros que solo la aplicación del mismo irá desvelando.

Y, en fin, el CECB contiene en su capítulo 5 los «siste-mas de seguimiento y evaluación». Sin duda, la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barce-lona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por «arrastre» de la Ley) en otro.

Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. Es el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institu-cional en España. Dato importante. Las funciones es-tán bien diseñadas y la composición también, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especia-lización, estableciendo un quórum reforzado para el nombramiento de sus miembros. La clave estará en





que no responsan a «cuotas de partidos», pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimación del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y de-claración de actividades) para una función que es dis-continua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos. El papel del Comité, tal como diré de inmediato, se transforma en la pieza sustancial del modelo de integridad institucional que se pretende construir.

Lo que el Código resuelve mal, por su «atadura incon-dicional» a una determinada interpretación de la Ley catalana de transparencia, es todo lo relativo al régi-men sancionador. El problema no es baladí. Y será fuente de conflictos permanente en un futuro más o menos inmediato, cuando surjan «casos» puntuales de infracción del CECB. La lectura que hace el Código, de acuerdo —insisto— con una determinada interpre-tación de la Ley, es que cualquier infracción de los principios, valores o (lo que es peor) de las detalladas normas de conducta establecidas en el CECB, tienen la consideración de «faltas graves» (las vulneraciones de los principios del artículo 55.1 son «faltas muy gra-ves») serán objeto de incoación del preceptivo expe-diente sancionador, previo traslado al órgano com-petente para la adopción de estas medidas, y se les podrán imponer —si se trata de «altos cargos»— las sanciones (algunas de ellas muy traumáticas) previstas en el artículo 81 de la Ley 19/2014.

En efecto, mediante este seguimiento «a pies juntillas» de la Ley 19/2014 (muy mal concebida en este punto), el Ayuntamiento de Barcelona ha colocado en mal lu-gar al propio Comité de Ética, pues si este advierte la más mínima infracción del Código Ético debería dar traslado al órgano competente para la incoación del procedimiento sancionador. No obstante, se abre una vía de mediación a través del informe preceptivo que el Comité debe elaborar en estos casos, en el que po-drá argumentar que la infracción realizada no tiene la gravedad requerida para la incoación de tal procedi-miento, pero una vez más el lío (esta vez jurídico) está garantizado. Y si se mezclan de forma interesada De-recho, Ética y Política, el cóctel se asemejará mucho más a un «Molotov» que a un «San Francisco», no lo duden. Lo iremos comprobando con el tiempo.

En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado re-cientemente por el Ayuntamiento de Barcelona mues-tra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamen-tal es que este «instrumento normativo» ha sido pro-movido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada a otros municipios (literalmente se copia). Mejor en este caso que, antes de «copiar», los Ayuntamientos que se ins-

piren en el «modelo de código ético de Barcelona» comprendan cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto).

Tiempo tendrá tal vez el Ayuntamiento de Barcelona de corregir muchos de estos errores, ya sea por la mo-dificación de esta «disposición normativa reglamenta-ria» (algo que se me antoja difícil en el actual contexto de fragmentación política que vive el Ayuntamiento) o ya sea por una intervención activa y amortiguadora del futuro Comité de Ética. En efecto, depende cómo ac-túe este órgano y quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que impli-que utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. Ese no es el camino y pronto se comprobará que transitar por esa vía es llevar el modelo al fracaso más rotundo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con vo-luntad de edificar unas in fraes truc tu ras éticas adecua-das o hacer saltar por los aires el modelo de integri-dad institucional fomentando la ingenua pretensión de que «la ética con sangre (sanciones) entra». Ya pueden presumir dónde está la solución.

Como bien se puede concluir, aunque son pocas las iniciativas (hay alguna más a nivel local), los códigos de conducta aplicables al empleo público han hecho ya su irrupción en la realidad institucional del sector público. Bien es cierto que, salvo el caso de los «Principios de Ética Judicial» (documento singular por la peculiaridad del colectivo funcionaria al que se dirige: Jueces y Ma-gistrados), en el resto de los casos citados el Código de Conducta no se despliega solo sobre personal al servicio de la Administración Pública, sino que también alcanza a los cargos públicos o altos cargos, como son los casos de la Xunta de Galicia y de la Comisión Na-cional de los Mercados y de la Competencia. Más limi-tado es aún el Código Ético del Ayuntamiento de Bar-celona que tiene que reconocer expresamente que no se aplica al empleo público (aunque sí se extiende, como se ha visto, a tal empleo público un «buzón ético» que no tiene correspondencia con un código).

Como una iniciativa que no ha terminado de hacerse efectiva aún cuando esto se escribe (sin duda el tor-mentoso contexto político no ha ayudado nada a su aprobación), se debe tener en cuenta que por Orden GAH/297/2016 (del Departamento de Gobernación Administraciones Públicas y Vivienda, de la Generali-tat de Cataluña) se procedió a la creación del Comité para la elaboración del Código Ético del Servicio Pú-blico de Cataluña. La tarea de ese Comité (formado por un grupo de expertos y representantes de las di-ferentes Administraciones Públicas catalanas) era ela-borar un Código ético aplicable a todas las adminis-traciones públicas catalanas. Y, entre otras funciones, el Comité se ocupará de materias relacionadas con

76


AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS


los recursos empleados por los servidores públicos, del uso de la información, la relación y el trato con los ciudadanos, la relación con la esfera pública y los po-líticos y la relación con los grupos de interés. Hasta la fecha, cuando esto se escribe, no se ha hecho pú-blico todavía ningún código de tales características, aunque borradores más o menos definitivos se han debido elaborar.

También hay que dar noticia, aunque sea sucinta-mente, de la reciente aprobación de la Ley de la Co-munidad Autónoma de Aragón 5/2017, de 1 de julio, que en su contenido, aparte de tratar otras muchas cuestiones (Agencia de Integridad y Ética Públicas, ré-gimen de lobbies o régimen de conflictos de intereses e incompatibilidades de altos cargos, entre otras), esta-blece algunas previsiones que tienen por objeto lo que se denomina como «Código de conducta y estatuto de los empleados públicos». Ciertamente, la citada Ley re-envía en esta materia a lo ya establecido en el EBEP (antes analizado) y a lo que pueda prever la futura ley de función pública de Aragón. En esto aporta pocas novedades. Tampoco innova nada en materia de prin-cipios (o valores), que ni siquiera define, limitándose a recoger un amplio listado. Pero ya en lo que afecta al empleo público en sentido estricto se da a entender que los principios y normas de conducta recogidos en las leyes se podrán desarrollar a través de códigos específicos, lo que abre una ventana de oportunidad para la aprobación de un código del empleo público. El dato positivo es que se apuesta por la formación en integridad. Y el dato negativo es que se vuelve a con-fundir ética con régimen disciplinario, atribuyendo a la Agencia de Integridad y Ética Públicas la tramitación de «las denuncias» que se formulen con motivo del in-cumplimiento del código ético, lo cual elude la dimen-sión preventiva de creación de infraestructuras éticas y acentúa su carácter represivo. Se añade también una regulación de protección del estatuto del denunciante.

5. Una experiencia pionera: el Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Administración foral de Gipuzkoa

La Diputación Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016, mediante Acuerdo, un Sistema de Integridad Institucional que pretendía homologar a la institución

con los modelos existentes en las democracias avan-zadas a través de la configuración de una infraestruc-tura ética con vocación holística, que no solo siguiera el buen ejemplo ya dado por el Gobierno Vasco en 2013 (tras la aprobación, en mayo de ese mismo año, del Código Ético y de Conducta de altos cargos y per-sonal eventual), sino que fuera más allá proponiendo, además de la aprobación de un código ético y de Có-digo de Conducta y buenas prácticas de los miembros de la Diputación foral y de los altos cargos y personal asimilado de la Administración Foral de Gipuzkoa y de las entidades de su sector público, la creación de un Marco de Integridad Institucional y códigos de con-ducta para la contratación pública y la entidades re-ceptoras de subvenciones forales, así como la ela-boración y aprobación de un Código Ético para el empleo público foral18.

El citado Código ha sido recientemente aprobado por la Diputación Foral de Gipuzkoa (noviembre de 2017), justo cuando este trabajo se enviaba a im-prenta. Y tiene el siguiente enunciado: «Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público Foral de Gi-puzkoa» (CEBGEP, en lo sucesivo). Aunque dada su importancia (por lo que seguidamente se dirá) reque-riría un análisis monográfico que en estos momentos no puede hacerse, lo que aquí sigue es una mera y rápida descripción de algunas ideas-fuerza de su con-tenido, poniendo en todo caso el acento en que se ha dado un paso enorme (avalado, con matices, por algunos sindicatos y rechazado por algún otro) hacia la construcción futura de un empleo público foral que refuerce los valores públicos como seña de identidad al servicio de la ciudadanía y con el fin de fortalecer, asimismo, la imagen de los servidores públicos como profesionales que actúan en un marco de ejemplari-dad y probidad. Algo especialmente importante en es-tos momentos, pero mucho más cuando se advierte en el horizonte de los próximos años un profundo re-levo intergeneracional en la Administración foral que producirá la incorporación en masa de nuevos em-pleados públicos. Que estas nuevas incorporaciones se llevan a cabo a una organización que resalta los valores éticos y los principios de buena gestión, no es una cuestión indiferente, sino todo lo contrario. La función pública guipuzcoana de las próximas décadas se construirá, así, sobre cimientos de valores sólidos y sobre una idea-fuerza de servicio a la ciudadanía.

El CEBGEP se inspira, por tanto, en las experiencias que la OCDE viene impulsando de construcción de Marcos de Integridad Institucional en las administra-ciones públicas, pero en su concepción de marco holístico o que agrupe a todos los colectivos y enti-dades que forman parte del sector público o se re-lacionan con este19; por tanto, también a la función pública. Además, ese Código, tal como expresa su





exposición de motivos, se inspira en otros modelos comparados, advirtiéndose una huella importante de algunos de los citados en estas páginas, especial-mente del Código de la Administración Federal ca-nadiense. Se puede decir, en todo caso, que desde un punto de vista no solo cuantitativo sino especial-mente cualitativo, este es el instrumento más impor-tante del Sistema de Integridad Institucional puesto en marcha por la Diputación Foral, pues si se desa-rrolla de forma adecuada sus efectos a largo plazo serán, sin duda, notables en los estándares de fun-cionamiento (por cierto, muy elevados ya en estos momentos) del empleo público foral.

El CEBGEP incorpora una serie de finalidades que se pretenden alcanzar con su desarrollo efectivo. Y entre ellas cabe citar las siguientes:

— Resaltar la importancia de los valores en el ejer-cicio del empleo público.

— Asentar, en los empleados públicos forales, la vocación y orientación de servicio a la ciudada-nía.

— Desarrollar la profundización del empleo públi-co foral a través de la interiorización de valores éticos y principios de buena gestión.

— Construir infraestructura ética, vocación de ser-vicios, compromiso profesional y ejemplar, del servicio y de los servidores públicos.

— Reforzar la legitimación y prestigio de la institu-ción del empleo público foral y fortalecer, así, la confianza en la ciudadanía.

El objeto del CEBGEP es articular una serie de valo-res, a los que se anudan sus respectivas normas de conducta, así como prever unos principios de buena gestión, que vienen acompañados de sus respectivas normas de actuación profesional.

Es muy relevante resaltar que el Código tiene una naturaleza de instrumento de autorregulación y ca-rece de valor normativo, sin perjuicio de que obli-gue a los servidores públicos forales a adecuar sus conductas y actuaciones a tales valores y principios. Pero se debe poner de relieve inmediatamente que este Código carece, por tanto, de dimensión repre-siva o sancionadora, pues su orientación y finalidad es radicalmente distinta, dado que pretende exclu-sivamente mejorar la infraestructura ética y la buena gestión en el empleo público, teniendo por tanto un carácter eminentemente preventivo y orientador (la ética pública como faro que guía al servidor públi-cos en el ejercicio de sus funciones). Así se prevén medidas de difusión del Código, el fomento de su in-ternalización por los empleados públicos forales, cir-cuitos para que planteen dudas, cuestiones éticas o quejas, y además la atribución de la resolución de tales cuestiones a la Comisión de Ética de la Diputa-

ción Foral que, en estos caso, se verá ampliada con la presencia de un representante sindical con voz, pero sin voto.

El CEBGEP se plantea, además, como desarrollo de los artículos 52 a 55 del TREBEP, en la medida en que, sin contradecir ninguno de tales planteamientos normativos (que se asumen expresamente en el ci-tado Código), detalla o concreta (y sobre todo siste-matiza) los valores y normas de conducta, por un lado, y los principios y normas de actuación, por otro.

En síntesis, los valores y principios que se incluyen con sus respectivas definiciones o alcance (buscando una cierta homogeneidad con los establecidos en el Código de cargos forales, al margen de las diferen-cias funcionales de cada colectivo), son los siguientes:

Valores:

— Integridad.— Ejemplaridad.— Honestidad y desinterés.— Imparcialidad y objetividad.— Excelencia profesional.— Eficiencia.— Respeto.

Principios:

— Transparencia.— Apertura de datos.— Cultura de gestión e innovación.— Promoción y uso del euskera.— Responsabilidad profesional.

En fin, el Código recoge un conjunto sistematizado de normas de conducta y de normas de actuación, que ahora no procede analizar, así como un Marco de In-tegridad Institucional en los términos ya expuestos. Tal vez, el aspecto de mayor debilidad radique en la articulación efectiva de un sistema institucional de ga-rantías, no tanto por la atribución de esa función a la Comisión de Ética (cuya composición preserva esas garantías, al tener más externos que internos), sino porque tal vez se ha perdido la oportunidad (aunque siempre se está a tiempo) de dar un papel más activo y protagonista en esa Comisión a los propios funcio-narios y empleados públicos (no solo a la represen-tación sindical), así como de crear alguna figura de Comisionados éticos en los diferentes departamen-tos que hiciera de enlace de proximidad entre los empleados públicos y la distante Comisión de Ética, cuando a aquellos se les plantearan dilemas, dudas o cuestiones de carácter ético o quisieran tramitar al-guna queja, reclamación o, en su caso, plantear una denuncia.

No cabe olvidar en este punto que en las Comisiones de Ética (o Comisionados de Ética) de la función pú-

78


AZ

TER

LAN

AK

ES

TUD

IOS


blica de las democracias avanzadas la composición de estos órganos es exclusivamente funcionarial. Ese debería ser el objetivo final a lograr cuando la cultura ética en nuestras organizaciones públicas se conso-lide, pues al fin y a la postre la gestión de esos códi-gos no es otra cosa que la de ser un instrumento de autorregulación y para que los empleados públicos lo sientan suyo lo han de «vivir» no solo «oír» o «leer». Las Comisiones Éticas compuestas de cargos públi-cos o externos, deberían verse nutridas también de empleados públicos (no de «representantes sindica-les»), pues ellos deberían ser quiénes autogestiona-ran sus códigos y aportaran valor ético a su trabajo profesional. Ese ha de ser el objetivo final. Todo lo demás es pura transición, hasta que la cultura ética pueda —tal como decía— permear efectivamente las organizaciones públicas. Algo que tardará muchos años, pero que cuantas menos dificultades institu-cionales se pongan más se podrá avanzar y a mejor ritmo. Tiempo al tiempo.

El Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Pú-blico de la Administración foral guipuzcoana es una iniciativa pionera, de la que, tras su futura implanta-ción y desarrollo, cabrá extraer las debidas lecciones y corregir puntualmente, en su caso, lo que proceda. Buen comienzo. A ver si cunde el ejemplo. Bien harían los distintos niveles de gobierno de seguir este impor-tante camino abierto por una Diputación Foral que ha hecho de la Gobernanza (también ética) su seña de funcionamiento.

Bibliografía

Campos Acuña, C. (2017). Supuestos de responsabilidad de los empleados públicos. De los aspectos éticos al ám-bito penal. Revista vasca de gestión de personas y or-ganizaciones públicas, 12, 30-39.

Fuentetaja Pastor, J.A. (2013). Pasado, presente y futuro de la función pública. Entre la politización y la patrimoniali-zación. Madrid: Civitas/Thomson Reuters.

Gil Cremades, R. (2008). La imparcialidad en la función pú-blica. Madrid: Reus.

Instituto Vasco de Administración Pública-IVAP (1996). Nor-mas de Conducta en las Instituciones Públicas. Oñati: IVAP.

Jiménez Asensio, R. (1989). Políticas de selección en la fun-ción pública española (1808-1978). Madrid: MAP-INAP.

Jiménez Asensio, R. (2017a). Cómo prevenir la corrupción. Integridad y transparencia. Madrid: Catarata/IVAP.

Jiménez Asensio, R. (2017b). Prevenir o lamentar: el Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Revista Internacional de Transparencia e Integridad, 4, Transparencia Internacional. Recuperado de: http:// revistainternacionaltransparencia.org/

Palomar Olmeda, A. (2013). Derecho de la Función pública. Régimen jurídico de los funcionarios públicos. Madrid: Dykinson.

Rosanvallon, P. (2015). Le bon gouvernement. Paris: Seuil.

Sánchez Morón, M. (2014). Derecho de la función pública. Madrid: Tecnos.

Villoria, M. (2008). Ética Pública (artículos 52 a 54 EBEP). En Del Rey Guanter, S., Comentarios al Estatuto Básico del Empleado Público. Madrid: La Ley.

Villoria, M. e Izquierdo, A. (2016). Ética Pública y Buen Go-bierno. Madrid: Tecnos.

http://revistainternacionaltransparencia.org/

http://revistainternacionaltransparencia.org/





Notas

1 Sobre esta cuestión es de obligada referencia la ex-celente obra de Israel, J. (2015), Una revolución de la mente, Laetoli Libros.

2 En relación con el concepto de «Administración imper-sonal» como uno de los presupuestos del Estado de-mocrático son imprescindibles los dos tomos de la obra de Fukuyama, F. (2016), Los orígenes del orden político. Desde la Prehistoria hasta la Revolución francesa; y Or-den y decadencia de la política. Desde la Revolución in-dustrial hasta la globalización de la democracia, Deusto.

3 Una buena y documentada síntesis sobre el proceso de construcción del Civil Service puede hallarse en: Fuen-tetaja Pastor, J.A. (2013), Pasado, presente y futuro de la función pública. Entre la politización y la patrimonializa-ción, Civitas/Thomson Reuters, pp. 64 a 98.

4 Sobre este proceso, nuestra monografía Políticas de se-lección en la función pública española (1808-1978), MAP-INAP, 1989.

5 Por todos: Fuentetaja Pastor, J.A. (2013), Pasado, Pre-sente y Futuro de la Función Pública, op. cit., pp. 79 y ss.

6 Este Informe fue traducido y publicado tempranamente por el Instituto Vasco de Administración Pública, mos-trando así una especial sensibilidad hacia esta materia. Ver, Normas de Conducta en las Instituciones Públicas, IVAP, 1996.

7 Rapport Nadal: Renouer la confiance publique.

8 Pour une nouvelle déontoligie de la vie publique, 2011.

9 Pour un renoveau démocratique, 2012.

10 Por todos: Rosanvallon, P. (2015), Le bon gouvernement, Seuil.

11 Tendencia luego continuada, aunque con la obsesión de regular los aspectos relativos a la vida pública y a la

corrupción, por algunos otros textos normativos, entre los que caben destacar: Ley 2016-1691, de 9 de diciem-bre, relativa a la transparencia, la lucha contra la corrup-ción y la modernización de la vida económica; y, mucho más recientemente, ya en la presidencia Macron, la Ley 2017-1339, de 15 de septiembre, para la confianza en la vida política.

12 Se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.canada.ca/fr/gouvernement/fonctionpublique/valeurs.html

13 Sobre los principios constitutivos de la función pública: Sánchez Morón, M., Derecho de la función pública, Tec-nos; Palomar Olmeda, A., Derecho de la Función pública. Régimen jurídico de los funcionarios públicos, Dykinson; y, entre otros, Gil Cremades, R. (2008), La imparcialidad en la función pública, Reus.

14 Sobre esta cuestión me he detenido con más detalle en el libro Jiménez Asensio, R. (2017a), Cómo prevenir la corrupción. Integridad y transparencia, Catarata/IVAP, pp. 33 y ss.; y pp. 58 y ss. (entre otras).

15 Comentarios al Estatuto Básico del Empleado Público, La Ley, 2008, p. 666.

16 Ver, al respecto, las interesantes reflexiones de Campos Acuña, C., «Supuestos de responsabilidad de los em-pleados públicos. De los aspectos éticos al ámbito pe-nal», RVOP núm. 12, pp. 30 y ss. Asimismo, trato inciden-talmente esta cuestión en Cómo prevenir la corrupción, cit., p. 61 y ss.

17 Una reflexión más amplia sobre este Código pude ha-llarse en Jiménez Asensio, R. (2017b), Prevenir o lamen-tar: el Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona, Revista Internacional de Transparencia e In-tegridad, 4, Transparencia Internacional, http://revista internacionaltransparencia.org/

18 Ese Sistema de Integridad Institucional y todos los códi-gos que hasta la fecha han sido aprobados se pueden consultar en abierto en el siguiente enlace: http://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad

19 Sobre esta cuestión, por todos: Villoria, M. e Izquierdo, A. (2016), Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos.

Documents

13-2017 Revista Vasca de Gesti n de Personas y Organizaciones …©nez... · 2019-04-26 · puede caracterizar como de bulimia de derechos y una correlativa anorexia de valores en