15LA GESTIÓN Y EL MANEJO SUSTENTABLE POR CUENCA 186-193.pdf

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15.1 LA UNIDAD DE GESTIN Y SUS PROBLEMAS

La Ley de Aguas Nacionales reconoce la cuenca hidrogrfi-

ca como la unidad espacial natural idnea para la gestin

integral del agua. Planear el manejo del agua incorporan-

do un criterio natural como lo es su dinmica y el espacio

fsico inherente a ella, constituye un gran avance hacia el

manejo integral del recurso hdrico.

En captulos anteriores han sido ampliamente analiza-

dos los ajustes en el arreglo institucional, en los procesos

de participacin, en la generacin, acceso y difusin de la

informacin y en los instrumentos econmicos y regulato-

rios que podran ayudar a consolidar la gestin integral del

recuso hdrico en general, y en particular en la cuenca. Al-

gunos de ellos ya estn contemplados en la Ley y requie-

ren ser puestos en prctica; otros necesitan definirse,

reglamentarse e implementarse.

Un tema que ha sido reiteradamente comentado en los

captulos 9, 10 y 11 es el de la importancia de la participa-

cin intersectorial y social en la planeacin y en la toma dedecisiones en torno a la poltica hdrica. A escala de cuen-

ca se han reseado las estructuras orgnicas y los mecanis-

mos que ya existen o que deben consolidarse o crearse para

propiciar la participacin de los actores clave: gubernamen-

tales, en sus diferentes rdenes y sectores; usuarios, y or-

ganizaciones sociales. Tal es el caso de los organismos de

cuenca y sus consejos consultivos, as como de los conse-

jos de cuenca y sus rganos colegiados auxiliares.

Sin embargo, es necesario reconocer que la puesta enprctica de estas instancias de participacin y gestin, nue-

vas o ya existentes, cuyo mbito de accin esta delimitado

por unidades territoriales que obedecen a la dinmica na-

tural y no a lmites polticos y administrativos, es decir la

cuenca, no est exenta de complicaciones conceptuales

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LA GESTININTEGRAL DELAGUA PORCUENCAY EL MANEJO

SUSTENTABLEDE LA CUENCA

La cuenca es la unidad de

gestin del agua. Tambin

es el espacio para la

planeacin integral de

todos los recursos naturales

que la componen. Ello

requiere instancias y

estructuras particularespara la gestin del agua,

por un lado, as como para

la gestin de la cuenca en

su conjunto, por otro.

Cuenca baja del ro Ameca (Jalisco) Javier de la Maza


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y operativas difciles de resolver y cuya consolidacintomar tiempo.

Entre estas dificultades podemos sealar la contra-diccin que representa el hecho de que, si bien la LANda una orientacin para abordar el tema del aguacomo un recurso natural integral, las instituciones gu-bernamentales siguen actuando de manera desarticu-lada para manejarlo de acuerdo con ese criterio deintegralidad, perdiendo las sinergias positivas quepueden surgir de la interaccin del trabajo conjunto.Por otro lado, muchas cuencas se encuentran dentrodel territorio de varias entidades federativas, y cadauna vela por sus propios intereses y acta en conse-cuencia, perdiendo la visin integral del espacio terri-torial natural de la cuenca. Cabe tambin preguntarsesi la transferencia de autoridad de la CNA central hacialos organismos de cuenca ser una verdadera descen-

tralizacin o slo una desconcentracin. Es decir, si enefecto en la toma de decisiones se tomarn en cuen-ta las aportaciones de la sociedad civil y los gobiernoslocales, o si el resultado no ser una CNA con mayorescontroles sobre el recurso, ahora fortalecida en el ni-vel local. El resultado depender de la manera en quela LAN se concrete en los reglamentos antes mencio-nados, y de que se produzcan los cambios organiza-cionales necesarios no slo dentro de la CNA, sinotambin en los gobiernos locales y en las actitudes dela sociedad civil, que realmente conduzcan en conjun-

to a una nueva cultura de la gestin del agua.Con las estructuras orgnicas y los mecanismos de

participacin existentes podra superarse una parte deestos problemas, mientras que la otra parte no estan resuelta, ni siquiera conceptualmente, y requierenuevas estructuras orgnicas y participativas. A conti-nuacin se explican ambas situaciones.

Los problemas que pueden resolverse con las es-tructuras orgnicas y los mecanismos de planeacin yaccin existentes a escala de cuenca son los relaciona-dos con la gestin integral del recurso hdrico, ya que

tanto los estados y municipios comprendidos en lacuenca, como la Federacin con sus distintos sectores,forman parte de estas estructuras orgnicas y me-canismos. Si estas instancias existen y los actores einstituciones adecuados estn incluidos en ellas, yadems est establecida la obligacin legal de planeary actuar de acuerdo con los criterios de sustentabili-

dad a escala de cuenca, no tendra por qu haber obs-tculos para la gestin integral del recurso hdrico. Sinembargo, los hay, y para superarlos se requieren defi-niciones claras de las atribuciones y los alcances de ca-da estructura orgnica y de cada mecanismo, ascomo de las responsabilidades que debe tener cadaactor. Estos aspectos no estn completamente resuel-tos en la LAN, dejando lugar a ambigedades y, por en-de, a discrecionalidad. Sin embargo, no es una tareadifcil de resolver.

Por otra parte, la participacin de la sociedad civil,por razones histricas, no se dar de manera autom-tica porque lo diga la ley. Sern necesarias acciones depromocin de esta participacin y especificar las obli-gaciones de la autoridad en relacin con los aportesde la sociedad civil. De otra manera no se podr avan-zar de una cultura con marcadas herencias del autori-

tarismo, a otra ms democrtica y participativa.El otro problema tiene que ver con temas sustanti-

vos que van ms all de la gestin integral del agua yque es necesario analizar y resolver. Se trata de la for-ma en que los diferentes sectores y actores que inter-vienen en la cuenca deben articularse para hacercompatible su propia actividad como sector con la delos dems sectores para lograr el manejo sustentablede la cuenca. Es decir, la forma en que cada sector de-be planear sus actividades y ejecutarlas para que, altiempo que cumpla con sus objetivos, sea posible, en

conjunto con los dems sectores, lograr el manejo sus-tentable de la cuenca. Esto rebasa el tema del agua eincluye todos los recursos naturales.

15.2 LOS ESPACIOS DE PLANEACINY SUS MBITOS DE ACCIN

Para planear el manejo sustentable de la cuenca no sedeben invadir los espacios ya creados en las estructu-ras y mecanismos para la gestin integral del agua, si-

no que se han de crear los espacios propios para estanecesidad, debido a que los objetivos son diferentes.Es decir, en un caso se trata de planear el manejo sus-tentable de la cuenca, con la intervencin de todos lossectores y actores involucrados en la misma, que per-mita hacer uso pleno de los recursos naturales y ser-vicios ambientales que ofrece la cuenca, sin dejar de

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Ro intermitente en Parral (Chihuahua) Javier de la Maza


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atender los criterios de la sustentabilidad. En el otrocaso se trata de planear la gestin integral del recur-so hdrico en la cuenca, con la intervencin de todoslos sectores y actores que se vinculan con el agua, yque necesitan no slo plantear sus necesidades rela-cionadas con el recurso, sino tambin actuar en fun-cin de los lmites que el recurso agua exige para suaprovechamiento y conservacin.

El punto de partida para aclarar la confusin y losproblemas que de ella se derivan es reconocer que elagua no es ms que uno de los recursos naturales queforman parte de la cuenca. La cuenca se compone, ade-ms, por el recurso suelo y los ecosistemas terrestres yacuticos y su biodiversidad, as como por todo el con-junto de interacciones sociales que en ellas ocurren.

La confusin se produce porque la LAN se refiere alos organismos, consejos, comisiones o comits de

cuenca como estructuras orgnicas y participativaspara la gestin del agua, pero sin acotar, en la propiadefinicin, que son solamente para la planeacin delmanejo del recurso hdrico y no para todos los recur-sos naturales. Adems, debido a que la integralidadde la gestin del agua obliga a la participacin de to-dos los sectores vinculados con el recurso hdrico, sepresta a la interpretacin de que estos organismos yconsejos de cuenca, con sus rganos auxiliares, se pu-dieran aprovechar para planear todas las actividadesde los sectores en la cuenca, cuando en realidad es-

tn creados para planear todas las actividades quecompeten a los sectores, pero vinculadas con el agua.El resto de los temas de gestin de estos sectores notiene cabida en estas estructuras. Cada institucindebe tener su propio mbito de competencia, clara-mente definido y delimitado y los instrumentos y me-canismos de gestin necesarios para lograrlo.

No han sido pocos los debates en torno a este te-ma, al reclamar que en los consejos de cuenca se de-beran incluir los temas de la gestin del resto de losrecursos naturales de la cuenca, lo cual es un error. Sin

duda alguna, el agua, como recurso natural impres-cindible para el desarrollo de la sociedad, requiere unmbito propio de gestin, con un marco legal e insti-tucional adecuado y especfico. En este mbito debenparticipar todos los sectores vinculados con el agua,pero en la medida que esto sea para planear las pol-ticas y las acciones del sector agua, y no para planear

las polticas generales enfocadas al desarrollo de lacuenca.

El hecho de que los procesos de planeacin y ges-tin del agua se estn orientando cada vez ms al ni-vel de cuenca es un avance muy significativo en eltrnsito hacia la sustentabilidad, pero ello no significaque para seguir madurando se deba diluir el espaciopropio de gestin del recurso hdrico, sumndose a s-te la planeacin del uso de los dems recursos ms allde su relacin con el agua. As como el resto de losrecursos naturales tienen sus propios mbitos de ges-tin, lo cual no est a discusin, el agua tiene el suyopropio. Por ejemplo, el uso de los recursos forestalesse planea y gestiona por medio de la Conafor y sus r-ganos de consulta en el mbito nacional y estatal; elrecurso suelo por la Semarnat y la Sagarpa; la protec-cin de los ecosistemas por la Conanp, y as sucesiva-

mente. Por ello, el agua precisa su espacio propio parala elaboracin de las polticas hdricas en la escala dela cuenca y se gestiona por la CNA mediante los meca-nismos que define la ley. Cada recurso tiene su mbi-to propio legal e institucional (Fig. 15.1a).

Estos argumentos no desconocen ni pretendenocultar o minimizar la urgente necesidad de tener unespacio particular y especfico en donde interactentodos los sectores vinculados con una cuenca paraplanear el manejo sustentable de la propia cuenca. Elobjetivo que comparten es el manejo sustentable de

los recursos naturales. Primero cada sector debe defi-nir sus objetivos y metas especficos en su propio m-bito y despus debe interactuar con todos los sectorespara acoplar objetivos coordinadamente, en funcinde las necesidades integrales de la cuenca (Fig. 15.1b).

Si bien es cierto que la suma de las partes no lograen este caso la integralidad, tambin es un hecho quecada parte necesita su espacio propio y deben cons-truirse los espacios intersectoriales de planeacin endonde cada sector aporte su potencial y capacidades,y en conjunto se diseen estrategias integrales del ma-

nejo de las cuencas que incluyan, adems del agua, elresto de los recursos naturales. No obstante, ste de-be ser un espacio aparte y adicional a los existentes,donde se procure alcanzar los objetivos compartidos,resolver los conflictos y aprovechar sinergias.

La gestin integral del agua en la cuenca, definidaen la LAN, incluye todo lo referente al agua, desde la

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captacin, la conduccin y los acuerdos de distribu-cin, hasta la calidad y el manejo del agua. Sin em-

bargo, el manejo sustentable de la cuenca se debedefinir como la gestin de todo el espacio geogrficoque conforma una cuenca incluyendo el agua super-ficial y subterrnea, el suelo y los ecosistemas terres-tres y acuticos con su biodiversidad.

Existen avances en la creacin de algunos espaciosde planeacin regional sustentable, de los cuales se

pueden extraer lecciones para aplicarse a otras esca-las. Por ejemplo, el Programa Nacional de Microcuen-

cas, impulsado por la Sagarpa mediante el Fideicomisode Riesgo Compartido (Firco), es un programa que haavanzado mucho en la conceptualizacin de la pla-neacin integral de la cuenca y la coordinacin de ac-ciones entre los distintos rdenes de gobierno y losdiferentes sectores, junto con la participacin de loshabitantes de las cuencas, organizaciones sociales e

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Gestin delagua

Manejosustentablede cuenca

Figura 15.1 Gestin del agua y manejo de la cuenca.

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instituciones acadmicas en los consejos municipalesde desarrollo rural sustentable.

Por otro lado, la Ley de Desarrollo Rural Sustenta-ble (DOF, 7 de diciembre de 2001) considera la crea-cin del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural ysus equivalentes en los niveles estatal y municipal, pa-ra la planeacin, seguimiento, actualizacin y evalua-cin de los programas de fomento agropecuario y dedesarrollo rural sustentable a cargo del gobierno fe-deral. Estos consejos estn conformados por los dis-tintos sectores de los diferentes rdenes de gobierno,representantes de las organizaciones del sector socialy privado rural, agroindustriales, de comercializacin,de los comits de los sistemas-producto, institucionesde educacin e investigacin y organismos no guber-namentales.

Dicha ley contempla que los consejos estatales de

varias entidades federativas que coincidan en una re-gin comn o cuenca hidrolgica, podrn integrarconsejos regionales interestatales en dichos territo-rios (LDRS, artculo 24, DOF, 7 de diciembre de 2001).sta puede ser la base legal de la creacin de conse-jos para el manejo sustentable de la cuenca.

A pesar de que existen algunos esfuerzos que seorientan en esta direccin, stos son insuficientes y es-tn desarticulados, y carecen de un marco jurdico ni-co y armnico; cuentan con instrumentos econmicosque no slo no tienen sinergia positiva entre ellos, sino

que incluso procuran propsitos opuestos, y sus resul-tados, si bien pueden servir para un objetivo, son no-civos para otros. Por ejemplo, algunos instrumentosfomentados por los sectores productivos se oponen aotros promovidos por el sector ambiental. As, se hancreado espacios con objetivos y alcances semejantes,pero desde sectores y enfoques distintos que operansimultneamente. Es urgente superar esta duplicidady desarticulacin ya que de lo contrario se dar pron-to un desgaste y agotamiento de los actores partici-pantes y una parlisis de actuacin en los espacios ya

definidos en el marco legal.El instrumento de planeacin por excelencia para

llevar a cabo el manejo sustentable de la cuenca es elordenamiento ecolgico del territorio, que contemplalas variables ambientales, sociales y econmicas de to-dos los sectores y actores que intervienen, en este casoen la cuenca.

15.3 ORIENTACIONES PARA LA ACCIN

Definir las atribuciones y alcances de las estruc-

turas orgnicas de gestin del recurso hdrico,

de sus mecanismos de participacin y de las res-

ponsabilidades de los actores. Las estructuras or-gnicas y los espacios de participacin, como son losconsejos consultivos de los organismos y los conse-jos de cuenca, las comisiones, los comits de cuen-ca y los comits tcnicos de aguas subterrneas,estn definidos en la LAN, pero las atribuciones, al-cances y responsabilidades de cada actor no estnclaramente explicitadas, lo cual genera confusionesy ambigedades. Resulta primordial definirlas en elmbito de la LAN o de los reglamentos respectivospara permitir que operen con eficacia y se constitu-yan en verdaderos espacios participativos, en donde

los sectores interacten para planear la gestin inte-gral del agua a nivel de cuenca desde las diferentesperspectivas, y las entidades federativas acuerdensus acciones en funcin de las potencialidades de lacuenca sin rebasar la capacidad de sustentabilidadde la misma cuenca. Con esta base se debe realizaruna profunda reforma institucional del sector, queelimine los obstculos estructurales para la nuevagestin del agua.

Distinguir entre la gestin integral del agua en

las cuencas y el manejo sustentable de las cuen-cas. Aun reconociendo que son dos campos de accindiferentes el manejo del agua en la cuenca y el ma-nejo sustentable de la cuenca sera ms adecuadoutilizar los conceptos gestin integral del agua en lacuenca y manejo sustentable de la cuenca. En elprimer caso se trata slo del recurso agua, y en el se-gundo de la integracin de la gestin de todos los re-cursos, ambos en el mbito de una cuenca.

En este sentido se sugiere que los actuales conse-jos de cuenca y sus rganos auxiliares, as como los or-

ganismos de cuenca definidos en la Ley de AguasNacionales, cambien su nombre a consejos de aguade la cuenca y organismos de agua de la cuenca,y que adicionalmente se creen otras estructuras decoordinacin que podran llamarse consejos paramanejo sustentable de la cuenca.

Estos consejos y organismos de agua de la cuenca

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seguiran teniendo las mismas funciones que marca laley, con las modificaciones necesarias segn lo sea-lado en la orientacin anterior, mientras que los con-sejos de manejo sustentable de la cuenca tendrancomo atribucin la planeacin de las acciones parapromover el desarrollo sustentable de las cuencas, suconservacin, restauracin y aprovechamiento, con laparticipacin de todos los sectores presentes en lacuenca, responsables de la gestin de los diferentesrecursos naturales (agua, suelo, ecosistemas terrestresy acuticos y su biodiversidad) y de los distintos usua-rios y organizaciones sociales.

Reformar y unificar el marco jurdico. Es funda-mental revisar detalladamente el marco jurdico queregula el manejo de los recursos naturales y que es-tablece las bases de planeacin y participacin de losdiferentes sectores y actores, con el fin de homolo-gar criterios, articular los programas y la participa-cin de los diferentes actores y sectores, armonizarinstrumentos de poltica, econmicos y legales, ysimplificar los espacios de participacin para evitarduplicidad y contradicciones, entre otros. Se sugiereconsolidar un solo espacio para el manejo sustenta-ble de la cuenca.

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Orientaciones Definir las atribuciones y los alcances de las estructuras orgnicas de

gestin y de los mecanismos de participacin del recurso hdrico y las

responsabilidades de los actores.

Con base en lo anterior, realizar una profunda reforma institucional del

sector en los mbitos federal, estatal y municipal.

Distinguir entre la gestin integral del agua en la cuenca y el manejo

sustentable de las cuencas.

Cambiar el nombre de algunas de las actuales instancias de gestin del

agua a consejos de agua de la cuenca, y organismos de agua de la cuenca.

Consolidar un solo espacio como consejo para el manejo sustentable de la

cuenca.

Revisar el marco normativo que regula la planeacin del manejo de los

recursos naturales y establece espacios de participacin.

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