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LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 2000 - 2012: PEMEX ENTRE LA

ASOCIACIÓN Y LA PRIVATIZACIÓN, LA REFORMA QUE VIENE

COLABORADOR:

MIGUEL ÁNGEL MARTÍNEZ CHÁVEZ

DECLARATORIA LEGAL

Con fundamento en los artículos 17, 53, 54 y 229 de la Ley Federal del Derecho de Autor y para los efectos legales que haya lugar, se hace constar que esta edición es única e independiente de cualquier otra que pudiera realizarse en el presente o en el futuro, por razón de su similitud en el formato, tipo y/o número de páginas, características tipográficas y de diagramación, etc. que no es periódica, quedando limitada esta edición o reimpresión exclusivamente al número total de ejemplares señalados en la página legal de esta obra literaria.

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Primera Edición 2013. Segunda Impresión Agosto del 2015. Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional. N° de Registro de Derechos de Autor: 03-2014-051412120000-01 ISBN: 978-607-475-297-7 Louisiana No. 113, Esq. Nueva York, Col. Nápoles Deleg. Benito Juárez, C. P. 03810, México, D.F. Todos los derechos reservados. Ninguna parte de este documento puede reproducirse o transmitirse bajo ninguna forma o por ningún medio, sin permiso por escrito del titular de los derechos. Imagen de portada tomada de las imágenes prediseñadas de Microsoft Word, en base al contrato de licencia de uso. Hecho e Impreso en México/Printed in México.

La Industria Petrolera en México 2000 - 2012: PEMEX entre la Asociación y la Privatización, la Reforma que Viene

ÍNDICE

DOCUMENTO METODOLÓGICO

INTRODUCCIÓN. I I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA. VII II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. XII III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. XIV IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. XX V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA. XXII VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. LXIX VII. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS).

LXXI

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. LXXXVI BIBLIOGRAFÍA. XCII

REPORTE DE INVESTIGACIÓN INTRODUCCIÓN 1 CAPÍTULO 1 LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 7

1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS 7 1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO. 7

1.2 EL COMIENZO DE LA EXPLORACIÓN PETROLERA 11 1.3. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE PEMEX 15 1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA 18 1.5 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE PEMEX. 20 1.6 MARCO NORMATIVO DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN

MÉXICO 23


1.7 MÉXICO Y LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN MATERIA DE PETRÓLEO 26

1.8 MARCO JURÍDICO BÁSICO. 33 1.9 PRODUCCIÓN DE CRUDO. 39 1.10 EL DESARROLLO ENERGÉTICO ACTUAL DE PEMEX 41 1.11 LA REORGANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA. 46 1.12 LAS ESTRATEGIAS DEL GOBIERNO FEDERAL EN LA

INDUSTRIA PETROLERA 48 1.13 PEMEX EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL 55 1.14 ANÁLISIS DE PEMEX 64

CAPÍTULO 2.- ANÁLISIS PORMENORIZADO SOBRE LA REFORMA PETROLERA EN MÉXICO PROPUESTA POR FELIPE CALDERÓN 73

2.1 PROPUESTA DE REFORMA ENERGÉTICA DE FELIPE CALDERÓN. 73

2.1.1. ESTUDIO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PETRÓLEO. 105

2.2. LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS 186 2.3. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

FEDERAL. 216 2.4 LEY DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. 224 2.5. LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE PEMEX. 235 2.6. EL SINDICATO DE LA PARAESTATAL PETROLERA 239 2.7. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN

EN MATERIA DE PETRÓLEO. 244 2.7.1 LA REFORMA A LA INDUSTRIA PETROLERA. 245 2.7.2. LA REFORMA DEBE DARSE EN TRES ASPECTOS: 247

2.8 CREAR UNA INSTITUCIÓN ENCARGADA DE SUPERVISAR EL MANEJO DE LA PARA ESTATAL PETROLERA. 254


CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 256

3.1 LA POLÍTICA FISCAL Y SU MANEJO SOBRE EL PRESUPUESTO DE PEMEX. 256

3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL. 262

3.2. LA INVERSIÓN 269 3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE. 272 3.4 MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO EN LA INDUSTRIA

PETROLERA NACIONAL. 277 3.4.1. EL SUBSIDIO A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL 277 3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA EN PETRÓLEOS POR

PARTE DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS. 289 3.5. DETERMINANTES ECONÓMICOS QUE AFECTAN EL

DESEMPEÑO DE PEMEX 292 3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX. 299 3.7 VIABILIDAD DE PEMEX 311

3.7.1 POSIBLE MODELO ECONÓMICO PARA SU MEJORAMIENTO DE LA ESTATAL PETROLERA. 311

3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO 322 CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O ASOCIACIÓN 332

4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO. 332 4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL

PETRÓLEO 337 4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA

NACIONAL 339 4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN 343 4.3 PRIVATIZACIÓN, IGUAL A REFORMA FISCAL 348 4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL PETRÓLEO. 353


4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL. 359 4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO 365 4.7. LOS POSTULADOS DEL LIBRE MERCADO Y LA RENTA

PETROLERA 368 4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA 376 4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL

DESARROLLO DE LA INDUSTRIA PETROLERA 378 4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN 381

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE TRABAJO 383 BIBLIOGRAFÍA 389




DOCUMENTO METODOLÓGICO



I

INTRODUCCIÓN Hablar de la industria Petrolera en México es hablar del núcleo económico de la nación y al mismo tiempo de una pieza clave para el desarrollo del país, no sólo por los recursos naturales que explota, produce y comercializa en el mercado interno y externo, sino también por los ingresos que aporta al país, sin los cuales el Gobierno Federal no sería capaz de hacer frente a sus compromisos más elementales. PEMEX, además de ser abastecedor de insumos para otras industrias, es demandante de bienes y servicios que producen o generan otras entidades económicas. El petróleo es una materia prima, el cual es requerido en el mundo industrializado para impulsar muchos de los sectores económicos. La utilización de energías alternativas aún está en el proceso de investigación y ajuste de pruebas, por lo que el petróleo seguirá siendo el principal motor de la economía mundial, por muchas décadas más. PEMEX es la única empresa que constitucionalmente es la encargada de la exploración, producción, refinación y comercialización del crudo en el territorio mexicano, pero durante la década de los noventa, fue cambiando su organización, ya que se le permitió la entrada de capital privado en aspectos como la petroquímica. El sector energético es una muestra de ello, ya que tanto la Comisión Federal de Electricidad, como Petróleos Mexicanos, no reciben la inversión que es de extrema urgencia, para seguir realizando sus labores, que aunado a los problemas de corrupción y burocratismo, las convierte en una entidades que se debilitan año con año. Esta situación es aprovechada por el capital privado, que presiona tanto al interior del país como en el exterior, de realizar cambios en las leyes para permitir su inversión en campos esenciales como la energía. Las empresas transnacionales que llegan al país cuentan con los recursos y la tecnología para hacer los procesos más rentables, además de que buscan obtener grandes dividendos a costo de lo que sea, ya sea explotando a la naturaleza y al mismo tiempo a los trabajadores. El gobierno federal mexicano se muestra como una agente que ayuda a reformar al Estado, para que este deje sus intervenciones en la economía, y ayude a la instalación del capital extranjero, que está deseoso


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de invertir en zonas que le sean rentables, aún más de donde se encuentran sus respectivas matrices petroleras. El petróleo de México siempre ha sido codiciado por los extranjeros. Desde el inicio de su explotación, las empresas extranjeras están dispuestas a invertir en sus yacimientos. Por la cercanía con los Estados Unidos, este país ha venido presionando a los gobiernos mexicanos para lograr una apertura total del sector petrolero, logrando así entrar con sus inversiones y explotar al máximo este recurso. Los empresarios extranjeros conocen bien el potencial de México, por ello no quitan las presiones que se hacen en contra de la legislación vigente. Ante esta vorágine económica los gobiernos en turno pretenden lograr una integración total con los Estados Unidos, por ello ha promovido acuerdos en todos los sentidos, para lograr complacer a los grandes dirigentes de ese país, no importa si con ello se pierde soberanía, o las medidas que se apliquen van en contra de las leyes mexicanas. Se promueve la entrada silenciosa de las empresas transnacionales al país, otorgando concesiones para beneficiarse de las inversiones que van para PEMEX. PEMEX vive una situación delicada, ya que sus yacimientos comprobados están a punto de agotarse, por lo que tiene que buscar nuevos yacimientos para reponer los que están a punto de extinguirse, sin embargo, el gobierno no quiere otorgar los estímulos suficientes para lograr este propósito. La Secretaría de Energía aduce que como no hay recursos por parte del gobierno, hay que realizar las reformas para que el capital extranjero realice esta inversión, y con ello saldrá beneficiado tanto México como las empresas transnacionales, pero más estas últimas, definitivamente con más beneficios. Tanto la Secretaria de Energía, como los altos directivos de PEMEX recomiendan las reformas constitucionales, por las cuales se daría la entrada al capital extranjero en los procesos de exploración y producción del crudo mexicano, asegurando que es la única medida en las cuales se pueda dar el sustento energético que el país necesita para los próximos años. Lo único cierto es que a PEMEX se le retiran todos sus recursos que obtiene por la venta del petróleo, que van a parar hacia la hacienda pública, la cual decide qué proyectos hay que realizar y cuáles no. Además de que no se tiene la certeza de que el dinero vaya a parar a las verdaderas obras que se presumen. Cada año, el


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gobierno ha estado recibiendo cantidades mayores debido al alza del precio del barril, así como el aumento de la producción del petróleo, pero el gobierno no quiere regresar los recursos suficientes para garantizar que PEMEX sea sustentable. Por otra parte, México no quiere crear un proyecto rector de la industria, sino que sigue beneficiando la entrada de capital extranjero en la empresa, así como no quiere aportar los elementos necesarios para hacer crecer la inversión en las instalaciones, y lograr mejorar la rentabilidad de cada uno de los trabajadores, la política hacia PEMEX, es dejarla a su suerte, mientras que promueven la creación de entes similares que puedan competir contra la paraestatal. Por lo tanto, en esta investigación confirmamos que el debate sobre el futuro de la industria petrolera nacional gira simple y llanamente sobre la propiedad de los activos de PEMEX, es decir, sobre quien debe o no detentar la explotación, producción, transportación y comercialización de los hidrocarburos, ¿el gobierno o la iniciativa privada? Las percepciones más generalizadas en torno a este punto de discusión son, por una parte, que el gobierno ha sido y es ineficiente en las tareas que tienen que ver con la administración de los recursos naturales, el petróleo; mientras que por otra parte, existe el posicionamiento nacionalista de que el petróleo es y será de los mexicanos. Ambas posiciones, desde nuestro particular punto de vista y el interés por revisar la evolución más reciente de la industria petrolera y sus políticas, no sólo son excluyentes sino limitativas, carentes de un estricto sentido público. Consideramos que el debate es limitado si se toman en cuenta, por ejemplo, elementos como son: la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas y la fragilidad de la recaudación fiscal en México; la aportación de divisas por concepto de exportación de crudo; el declive de las reservas y la producción de uno de los principales campos del país, CantareI; la explotación desmesurada de las reservas existentes con el objetivo de exportar crudo hacia Estados Unidos; el reto de internarse en aguas profundas y las limitaciones técnicas; el deterioro del sector petroquímico; la fragilidad del sistema de refinación y el crecimiento de la demanda de productos de consumo final; la escasez de recursos financieros, y; la sustentabilidad de la industria petrolera nacional y la seguridad energética, entre otras consideraciones. Elementos que en su conjunto propiciarían un debate más rico y por tanto, una política petrolera pública más integral y prospera, partiendo de


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la premisa fundamental de que los hidrocarburos son un recurso natural finito y al cual tienen derecho las generaciones futuras. Es necesaria la presencia de un Estado que preserve y represente los intereses nacionales, así como la presencia de un Estado que no sólo tenga tamaño o magnitud sino calidad, para lo cual es imperativo integrar factores de carácter político y social, mismos que se encuentran, para el caso de México, intrínsecamente ligados al debate del desarrollo y la industria petrolera. Por lo anterior y con el objeto de seguir un orden esquemático, hemos decidido dividir el presente trabajo en cuatro capítulos: en el primero nos referimos a los antecedentes históricos más importantes que dieron origen a la industria petrolera en México, su organización y comportamiento, así como a los cambios efectuados en la instrumentación de la política petrolera a partir de la expropiación misma. En el segundo capítulo revisamos los principales argumentos a favor y en contra de una reforma petrolera en México, intentamos identificar cuáles son los principales obstáculos e impulsos que frenan o motivan un cambio en la conducción de esta industria en México. Hacemos un análisis crítico-jurídico de lo que se llamó “La reforma energética”; que el expresidente Felipe Calderón Hinojosa, presentó al Congreso de la Unión para su estudio y posterior aprobación. Sin embargo, la tan mencionada reforma, no fue como lo veremos a lo largo de la investigación lo que se esperaba; no podemos dejar de mencionar que no se abarcaron los temas que necesitaba realizar la mencionada reforma energética, la cual tiene un carácter privatizador sin lugar a equivocarnos. En el tercer capítulo analizamos, las condiciones y las políticas fiscal actuales, así como los principales elementos que consideramos deben ser tomados en cuenta en el diseño de una reforma petrolera en general y la reestructuración de PEMEX, en particular. Finalmente, en el último capítulo destacamos los principales elementos sobre la conducción de PEMEX en los últimos veinticinco años y el planteamiento de una reforma energética propuesta por las recientes administraciones a partir de la década de los ochenta. Asimismo, contrastamos estos resultados con la propuesta de un proyecto alternativo.


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Nuestra visión es que PEMEX debe dejar de ser visto solamente como una empresa pública que produce insumos energéticos y provee ingresos fiscales; el fortalecimiento y desarrollo de la industria petrolera, y en ello va implícito la modernización de la empresa pública, debe considerar además del componente energético otros factores y sectores como son: el industrial, institucional, ambiental, científico-tecnológico, fiscal, económico, político, cultural y social. La solución a las carencias de PEMEX y la modernización de la industria petrolera del país no radican exclusivamente en la apertura total del sector y la instrumentación de políticas de mercado; reconocemos que la competencia interna y externa, así como la participación de la iniciativa privada (a través de inversiones en capital, recursos humanos y conocimiento) son importantes para el desarrollo de la industria pero no son los únicos elementos a considerar. Asimismo, coincidimos con las posiciones que ubican a los hidrocarburos y su explotación como un tema central y estratégico en las políticas nacionales, incluso como componente importante de la soberanía económica y energética de la nación; sin embargo, disentimos de las posiciones que tienden a la ideologización del usufructo del petróleo, puesto que ello representa un obstáculo para el desarrollo de la industria petrolera y paradójicamente un riesgo para la soberanía económica y energética nacional.


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I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA Las constantes llamadas a la reforma del marco normativo que regula la industrial de explotación y producción de petróleo, ha significado el posicionamiento de diversos sectores del ámbito social, económico, y sobretodo político; sin embargo dichas posiciones sin importar mucho el sector de donde proceden sus definiciones sobre el contenido de la reforma al sector, se ven sobrecargadas de principios ideológicos a priori y adolecen de una reflexión previa sobre la circunstancia actual del sector, menos aún sobre las consecuencias que podrían obtenerse al optar por cualquiera de las posibilidades de reforma. Es por ello que resulta pertinente, con el fin de aportar un mejor andamiaje al debate y la toma de decisiones ante una inevitable reforma el conocer y analizar los rasgos más significativos de la industria, además de repasar los principios sociales que cualquier reforma debiera considerar. En este sentido es relevante no solo distinguir la historia y desarrollo orgánico de Petróleos Mexicanos, y la intención del ejecutivo al declarar su nacionalización, sino considerar los rasgos internacionales de una industria en constante transformación, domina por grandes consorcios (oligopolios) y con una muy importante influencia política y económica supranacional. Asimismo, debe considerarse su relevancia como fuente significativa de financiamiento del gasto público y su incidencia como proveedor único de hidrocarburos y por lo tanto proveedor de insumos y materias primas fundamentales para diversas ramas industriales y de servicios. La empresa paraestatal Petróleos Mexicanos (PEMEX), es la única empresa autorizada legalmente para extraer y comercializar el petróleo mexicano, por lo cual el análisis se concentra en los datos generados por y para esta empresa en estadísticas especializadas y expectativas disponibles como elemento base para la producción de gasolinas en mayor o menor cantidad. Petróleos Mexicanos (PEMEX), fue creada el 7 de junio de 1938, después de que se expropiaran los bienes de las empresas que explotaban el recurso petrolero, por el presidente Lázaro Cárdenas, el 18 de marzo de ese mismo año. En esa época se determinó modificar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que "la industria petrolera no pudiera ser adquirida, poseída o


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explotada por ningún particular" mexicano o extranjero, por ser considerada como una industria estratégica en el desarrollo futuro del país. Petróleos Mexicanos es la mayor empresa de México y de América Latina, y el mayor contribuyente fiscal del país. Es de las pocas empresas petroleras del mundo que desarrolla toda la cadena productiva de la industria, desde la exploración, hasta la distribución y comercialización de productos finales. Sus reservas probadas ascienden a 16 mil 470 millones de barriles de petróleo crudo equivalente, (mmbpce), suficientes para 10 años de producción al ritmo de 2005, y su costo de extracción promedio fue de 4.29 dólares por barril de petróleo crudo o equivalente (bpce). Durante el 2006 la producción diaria promedio de 3.3 millones de barriles, Petróleos Mexicanos es el tercer productor de crudo, el primero en producción costa afuera y la novena empresa petrolera integrada a nivel mundial. Durante 2006 obtuvo un rendimiento neto de 42 mil 497 millones de pesos, registró ventas en el país por 546 mil 750 millones de pesos y los ingresos por exportaciones alcanzaron 511 mil 366 millones de pesos. El plan de negocios de la empresa proyectó la necesidad de crecer, fortaleciendo la infraestructura productiva y de operaciones; mejorar el desempeño operativo de manera integral y armonizar los esfuerzos de las diferentes líneas de negocio para maximizar su valor económico. Su diseño e integración han partido de los avances y experiencias observados en el pasado reciente y de los cambios sustantivos en su contexto institucional, nacional y mundial, en el marco de sus lineamientos propuestos por Petróleos Mexicanos. En 1992, se expidió una nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y organismos Subsidiarios, donde se establecen los lineamientos básicos para definir las atribuciones de Petróleos Mexicanos en su carácter de órgano descentralizado de la Administración Pública Federal, responsable de la conducción de la industria petrolera nacional.


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La operación actual de la empresa se apoya en una dirección corporativa con cuatro organismos subsidiarios, cada uno desempeñando las funciones correspondientes. Sin embargo, la empresa, al ser paraestatal sin autonomía de gestión, responde a los lineamientos que establece el gobierno federal en turno a través de las secretarías relacionadas. Pemex Exploración y Producción (PEP).- tiene como objetivo maximizar el valor económico a largo plazo de las reservas de crudo y gas natural del país, garantizando la seguridad de sus instalaciones y su personal, en armonía con la comunidad y el medio ambiente. Sus actividades principales son la exploración y explotación del petróleo y el gas natural; su transporte, almacenamiento en terminales y su comercialización de primera mano; éstas se realizan cotidianamente en cuatro regiones geográficas que abarcan la totalidad del territorio mexicano: Norte, Sur, Marina Noreste y Marina Suroeste. PEP a nivel mundial ocupa el tercer lugar en términos de producción de crudo, el primero en producción de hidrocarburos costa fuera, el noveno en reservas de crudo y el doceavo en ingresos. Las funciones básicas de Pemex Refinación son los procesos industriales de refinación, elaboración de productos petrolíferos y derivados del petróleo, su distribución, almacenamiento y su comercialización. Pemex Gas y Petroquímica Básica ocupa una posición estratégica al tener la responsabilidad del procesamiento del gas natural y sus líquidos del gas natural, así como del transporte, comercialización y almacenamiento de sus productos. En el ámbito internacional, Pemex Gas y Petroquímica Básica es una de las principales empresas procesadoras de gas natural, con un volumen procesado cercano a 4 mil millones de pies cúbicos diarios (mmpcd) durante el 2004, y la segunda empresa productora de líquidos, con una producción de 451 mil barriles diarios (mbd) en los 11 Centros Procesadores de Gas a cargo del Organismo. Cuenta con una extensa red de gasoductos, superior a 12 mil kilómetros, a través de la cual se transportan más de 3,600 mmpcd de gas natural, lo que la ubica en el décimo lugar entre las principales empresas transportistas de este energético en Norteamérica.


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En México, Pemex Gas se encuentra entre las 10 más grandes por su nivel de ingresos, superiores a 16,300 millones de dólares en 2004, con activos cercanos a 9,000 millones de dólares. Adicionalmente, Pemex Gas y Petroquímica Básica constituye una fuente importante de trabajo, al emplear del orden de 12 mil trabajadores. Pemex Petroquímica elabora, comercializa y distribuye productos para satisfacer la demanda del mercado a través de sus empresas filiales y centros de trabajo. Su actividad fundamental consiste en los procesos petroquímicos no básicos derivados de la primera transformación del gas natural, metano, etano, propano y naftas de Petróleos Mexicanos. Pemex Petroquímica guarda una estrecha relación comercial con empresas privadas nacionales dedicadas a la elaboración de fertilizantes, plásticos, fibras y hules sintéticos, fármacos, refrigerantes, aditivos, etc.


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II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN Objetivo General Describir y examinar la situación actual de la industria petrolera nacional, en el contexto de la competencia internacional, con el propósito de valorar las diferentes opciones que en materia de políticas públicas se tienen para su modernización; las cuales incluyen revisar la pertinencia de una reforma a su marco constitucional y regulatorio, todo ello con el propósito de aportar elementos que sirvan para una mejor comprensión de los riesgos y aprovechamiento de los beneficios. Objetivos específicos Describir la estructura y funciones sustantivas del estado mexicano y su

forma de financiamiento.

Describir y caracterizar el desarrollo histórico de la política energética en general y para la industria petrolera en particular.

Delinear la evolución histórica de Petróleos Mexicanos, identificando los efectos que el actual marco normativo significa en su organización y operación.

Identificar algunas de las mejores prácticas comerciales y de organización industrial que aplican los principales consorcios petroleros internacionales públicos y privados.

Examinar la dinámica y proceder de los principales organismos internacionales que dan forma al mercado internacional del petróleo.

Valorar la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas en el país.

Especificar la evolución de los principales indicadores de la evolución del mercado internacional y nacional de petróleo.

Esquematizar los fundamentos técnicos, económicos y políticos que inciden sobre la forma de la reforma para el sector en México.


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III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA La evidencia sugiere que la industria petrolera nacional, en particular Petróleos Mexicanos, requiere para su relanzamiento como motor de la economía nacional, de un replanteamiento en sus estructuras sustantivas, lo cual pasa por los principios ideológicos y filosofía fundamental que rigen la forma de su organización y operación; la realidad es que es urgente una reconsideración de estos principios para garantizar su permanencia como motor del desarrollo nacional. La gran divergencia surge entorno a los contenidos de esta reforma, en la definición de nuevos principios operativos que faciliten el desarrollo tecnológico y el incremento de la productividad, a la vez que se garantiza el mejor cumplimiento de la responsabilidad social, entendida esta en su sentido más amplio, que le corresponde como empresa pública. La presente investigación tiene entonces como propósito realizar un esfuerzo cognoscitivo, en la identificación y desagregación de los principales elementos que integran la industria a nivel nacional, en un contexto de competencia internacional; para lo cual no basta con un punto de vista netamente técnico sobre la forma de organización de la empresa, sino que es necesario incluir en dicho análisis el contexto social e ideológico en el que se inscribe esta reforma. Particular relevancia tiene para nosotros hacer esto, en contraste con los fundamentos de un mercado internacional altamente competitivo que marca los parámetros de productividad y rentabilidad de la industria, y que en opinión nuestra deben ser considerados como meta para cualquier solución que se plante al sector. De esta manera, realizamos una exploración sucinta del origen y desarrollo de la industria, describimos las partes fundamentales que identifican su estrategia empresarial en los últimos años, ubicamos su relevancia como financiera del gasto público y proveedora de divisas, y el efecto político intrínseco que tiene cualquier reforma que toque los fundamentos de su organización y propiedad. En este sentido, el estudio abarca los años recientes de desarrollo de la industria petrolera, años en que ésta ha sufrido de constantes reformas operativas internas que como empresa, han generado sus propios problemas y contradicciones, pero


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que al no realizarse de forma integral deja intactas diversas problemáticas y restricciones. El reto para la reforma será establecer la estrategia que permita, atender las principales restricciones que significan: solventar sus compromisos como soporte fundamental de las finanzas públicas y principal generador de divisas para el país, así como obtener los recursos que permitan realizar las inversiones necesarias para mantener sus niveles de producción y explotar su capacidad de desarrollo en sectores de mayor valor agregado; la reforma en este sentido no solo pasa por el permitir o no la inversión de capital privado en la explotación petrolera, sino deberá considerar la multitud de factores que requieren la modernización de la industria para no digamos crecer, sino en principio sobrevivir a la competencia internacional y la transformación del patrón consumo de energéticos a nivel internacional. El petróleo y los hidrocarburos han sido, durante siete décadas, el recurso natural más importante de la Nación. Su explotación ha permitido a México financiar su desarrollo a través del sostenimiento de una parte fundamental de los presupuestos de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios. Durante estos años, México ha reafirmado su rectoría sobre el petróleo y el control de la entidad paraestatal que ha hecho realidad el aprovechamiento de esa riqueza estratégica para el fortalecimiento de la soberanía y el desarrollo nacional. De la misma forma, el Estado Mexicano ha sabido definir la mejor forma de aprovechar sus riquezas, de acuerdo con las diversas circunstancias registradas a lo largo de nuestra historia reciente. Y aunque las circunstancias cambien de manera natural, el principio en torno a los cuales los mexicanos hemos construido nuestra soberanía energética permanece inmutable: el petróleo es y seguirá siendo de los mexicanos. Esa rectoría, que ha sabido evolucionar para enfrentar con éxito los retos que la transformación nacional y el entorno internacional han planteado, se actualiza hoy en el marco legal secundario, para servir mejor al fin esencial que señala la Constitución. Por ello, y en uso de las atribuciones que me asigna la Constitución General de la república en su artículo 71, fracción I, presento a consideración del Congreso de la Unión una iniciativa de Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos que substituiría a la vigente. Mediante esta iniciativa se busca garantizar que, frente a las nuevas realidades tecnológicas, económicas y ambientales, Petróleos Mexicanos pueda incrementar substancialmente sus niveles de producción de petróleo, gas,


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derivados y refinados, así como participar en la exploración de nuevas reservas que garanticen el futuro de la paraestatal y los recursos energéticos en beneficio de las generaciones futuras de mexicanos. La propuesta busca dotar a Petróleos Mexicanos de mayor autonomía de gestión, ampliar la transparencia en su administración y la rendición de cuentas a los ciudadanos, aprovechar mejor los recursos tecnológicos disponibles, multiplicar su capacidad de operación y, al propio tiempo, garantizar que el petróleo que existe en la totalidad del territorio nacional continúe siendo propiedad exclusiva de los mexicanos y una fuente de ingresos duradera para esta y futuras generaciones. Poner al día a Petróleos Mexicanos no implica, bajo ninguna circunstancia, alejarse de los principios fundamentales que la expropiación de 1938 estableció. Por el contrario, supone que la tarea encomendada a Petróleos Mexicanos en ese momento, de usar y aprovechar los recursos energéticos nacionales de manera exclusiva en beneficio de los mexicanos, integre ahora los valores fundamentales que en el siglo XXI rigen a las instituciones exitosas, como son la transparencia, la competitividad y la calidad. La sociedad mexicana, ahora plenamente democrática y con mayor participación ciudadana en la toma de decisiones, requiere que la entidad paraestatal esencial para la economía del país adopte principios básicos de transparencia y rendición de cuentas en su operación y organización interna. Al propio tiempo, Petróleos Mexicanos exige también consolidarse como una institución con posibilidades reales de competir con empresas similares en el entorno global. Una entidad paraestatal capaz de explotar y aprovechar nuestra riqueza petrolera de la mejor manera, requiere mayor autonomía en la toma de las decisiones que demandan conocimiento altamente especializado y visión de largo plazo. Los mexicanos confiamos en el conocimiento y capacidad que Petróleos Mexicanos ha desarrollado a lo largo de siete décadas y, por tal motivo, el Ejecutivo Federal a mi cargo propone darle mayor control sobre su destino como pilar de la Nación. Por otra parte, un renovado valor de los energéticos para la viabilidad de largo plazo de economías y países enteros, demanda que los mexicanos aprovechemos la riqueza petrolera con la mejor calidad posible en los procesos productivos y en el uso de tecnologías.


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En este sentido, las modificaciones que se proponen a esa Soberanía no pretenden debilitar ni acotar la actuación de Petróleos Mexicanos, sino por el contrario, su objetivo es fortalecer y ampliar la operación de la paraestatal que es propiedad de todos los mexicanos. Se busca liberar la capacidad productiva de una institución que ha demostrado ser digna depositaria de la confianza ciudadana en el aprovechamiento del petróleo. Petróleos Mexicanos necesita mayor flexibilidad para explorar nuevas fronteras productivas, así como para integrar innovaciones tecnológicas que hagan más amplia su operación, centrando sus esfuerzos en procesos prioritarios altamente rentables y que especialmente garanticen que el aprovechamiento de la riqueza petrolera no deteriore o ponga en riesgo la riqueza natural integral de nuestro país. Una paraestatal con procesos y productos de calidad asegurará que la rectoría del Estado Mexicano siga siendo la mejor opción para la explotación del petróleo. En síntesis, la reforma busca fortalecer a Petróleos Mexicanos. Este es el momento de asegurar el futuro de Petróleos Mexicanos y que siga siendo orgullo y sustento, como lo ha sido hasta ahora. Una paraestatal que con eficiencia, inversión continua, acceso a nuevas tecnologías, transparencia, competitividad y calidad pueda seguir siendo una fortaleza indiscutible de México. Con apego a innegociables principios históricos, se propone actuar hoy, para que el petróleo siga siendo la garantía de nuestro mejor mañana. Petróleos Mexicanos y sus trabajadores han laborado de manera intensa, dinámica e innovadora para aprovechar al máximo nuestra riqueza energética. No obstante, para enfrentar con éxito los nuevos desafíos que Petróleos Mexicanos enfrenta, la entidad paraestatal requiere de nuevos esquemas de administración y organización y adoptar prácticas y principios administrativos que han mostrado con éxito su eficacia en otras empresas nacionales en el mundo. Por eso, en esta nueva Ley Orgánica se proponen cambios relevantes al marco jurídico-corporativo que regula su integración y funcionamiento. Ahora bien, así lo ha expresado la ciudadanía y es nuestra convicción personal, el funcionamiento, la organización y la administración de Petróleos Mexicanos deben plantearse a la luz de nuestro marco constitucional. Por ello, cualquier reforma de


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las disposiciones que regulan a dicho organismo descentralizado deben partir de las premisas fundamentales contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reservan al Estado en forma exclusiva, entre otras, las áreas estratégicas del petróleo y demás hidrocarburos, así como la petroquímica básica. Al dejar intocable el artículo 27 y demás disposiciones constitucionales relativas al petróleo y los hidrocarburos, mi gobierno garantiza que se cumpla la exigencia mayor de los ciudadanos: con la reforma, Petróleos Mexicanos no se privatiza, y no sólo eso, sino que se fortalece de manera significativa. En este contexto, el Poder Ejecutivo Federal a mi cargo busca respetar cabalmente los lineamientos constitucionales mencionados y promover un marco jurídico moderno y adecuado para Petróleos Mexicanos, persiguiendo tres objetivos principales:

1. Fortalecer el régimen de gobierno corporativo en la paraestatal;

2. Regular sus esquemas de operación y ampliar las posibilidades y alcances de su actuación, para hacerla más eficiente, y

3. Reforzar y diversificar los mecanismos de control y supervisión.


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IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN ¿Cuál ha sido la importancia de la industria petrolera para el país? ¿Cómo ha evolucionado la política energética en México? ¿Cómo se encuentra organizado en proceso de extracción y aprovechamiento del petróleo en México? ¿Cuáles son los principales rasgos que identifican a Pemex como una industria paraestatal moderna, cómo está organizada? ¿Cuáles son los principales elementos operacionales de la industria petrolera en México que inciden sobre la manera en que se plantea la necesidad de una reforma? ¿De qué manera ha influido la política energética del estado mexicano en el desarrollo empresarial de PEMEX? ¿Cuáles son las características de las opciones que ha utilizado la paraestatal para facilitar la participación del capital privado en la producción de petróleo? ¿En qué prácticas comerciales y organizacionales se sustentan las grandes empresas petroleras? ¿Cuál es el impacto de las determinaciones normativas hacia mercado internacional de los organismos internacionales reguladores del sector? ¿Cuál es la magnitud de los ingresos petroleros en las finanzas públicas? ¿Cuáles son los principales temas que se han identificado para el debate de las reformas?


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V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA CAPITULO I. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL 1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS PEMEX es un orgullo para todos los mexicanos, ya que simboliza la manera en que un gobierno decidido demostró su valentía al enfrentarse en contra de los grandes monopolios internacionales, que arrancaban el petróleo del subsuelo, y poco aportaban de beneficio, a la vida de las comunidades donde se instalaban. La expropiación petrolera no fue nada fácil, pero con ella, se creó una industria que era capaz de impulsar la industrialización del país. Pero de nada valió tanto esfuerzo debido a los malos manejos durante la mayor parte del siglo XX, PEMEX fue perdiendo la capacidad en la toma de decisiones propias, y se quedó bajo el poder del Ejecutivo, que lo explota a su máxima capacidad, sin darle los recursos para que pueda renovarse. Todos los mexicanos tenemos la obligación de reflexionar el destino de esta paraestatal, así como indicar cuales serían los mejores planes para conservarla en una de las primeras empresas mexicanas con calidad mundial. 1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO. El petróleo ha sido siempre en México propiedad de la Nación. Desde tiempos de la colonia hasta que México halló su independencia se mantuvo estrictamente el principio de la propiedad nacional del subsuelo. Es entonces en la época de la dictadura de Porfirio Díaz cuando empieza la explotación desmesurada del recurso por extranjeros, generando una violación del principio de propiedad. Cuando la exploración petrolera empezó en México, en 1901, se tenía la visión de que para ayudar al interior del país se tenía que dar lugar a una amplia explotación extranjera del mismo, es por ello que el gobierno favoreció por todos los medios a los aventureros y a los capitalistas extranjeros para la extracción del petróleo, otorgándose permisos de exploración y explotación así como la importación de maquinaria para la nueva industria. El capital empleado en la industria petrolera quedaba exento de todo impuesto, así como la explotación de todos los productos del petróleo, por ello durante once años las compañías


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establecidas no tuvieron que pagar un solo centavo de contribución a pesar de los fabulosos rendimientos (Paúl Boracrates, 1939). Al inicio la producción de petróleo era muy modesta, con 10,345 barriles, pero ésta aumentó en 1911 en donde se señalan los comienzos de un auge, con su apogeo en 1921 con una producción de 193.397,587 barriles, significando la cuarta parte de la producción mundial. Con estas cifras, Estados Unidos se dio cuenta que no podía producir suficiente petróleo para su propio consumo, es por ello que decide voltear los ojos hacia México para cubrir su propio déficit (Paúl Boracrates, 1939). El poderoso monopolio americano de la Standard Oil había hecho de México uno de sus más poderosos feudos por su rendimiento y nula competencia, importando petróleo bruto de los yacimientos americanos, refinándolo en México y vendiéndolo con una ganancia que variaba entre un 500 y 600 por ciento. Estas compañías petroleras gozaban de grandes privilegios para su desarrollo y expansión entre las cuales se pueden contar las franquicias aduanales, exenciones fiscales y de prerrogativas, que unidas a la vasta producción petrolera del país les concedió mucho dinero, es pues que el auge de la industria del petróleo en México se debe al trabajo nativo pagado con exiguos salarios, la exención de impuestos, los privilegios económicos y la tolerancia gubernamental (Olivia Sarahí, Ángeles; 2001). La riqueza potencial petrolera de México de esa época residía en que todos los yacimientos mexicanos se hallaban a una profundidad regular de 600 metros, brotando con facilidad y sin necesidad de bombas. Su duración en promedio era de seis años, teniendo como rendimiento diario un promedio de 105.2 barriles (Paúl Boracrates). La economía mexicana entró en un proceso de dominación de los conglomerados internacionales vía inversión extranjera indirecta y los créditos internacionales, provocando desde entonces una dependencia externa. El petróleo se convertiría en el energético hegemónico y en la materia prima principal de nacientes industrias como la automotriz, la aeronáutica y la química. Es preciso mencionar las condiciones de vida que tenían los trabajadores en las compañías extranjeras, pues en los comienzos de la explotación petrolera las compañías pagaban salarios muy bajos a los trabajadores indígenas, además los alojamientos que los obreros mexicanos tenían que habitar en los centros petroleros eran miserables, pues se encontraban amontonadas, sin ninguna previsión, dando paso a enfermedades y a la pobreza generalizada. En un


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contraste con el resultado que arrojaba desarrollar un complejo petrolero en Estados Unidos, la industria petrolera trae consigo la creación de centros urbanos florecientes, carreteras, vías férreas, obras de utilidad pública, hospitales y escuelas. Mientras tanto, en los centros petroleros mexicanos sólo se deja asomar la miseria en donde no hay agua potable ni condiciones de vida dignas. Lo peor acaecía cuando los pozos petroleros dejaban de producir, pues las compañías abandonaban el lugar dejando hombres sin tierras, ni dinero ni hogar. Después del triunfo de la revolución mexicana, que dio fin a la dictadura de Porfirio Díaz, los gobiernos que tomaron sucesivamente el poder encaminaron todos sus esfuerzos hacia el restablecimiento del principio tradicional del petróleo como propiedad de la nación. En 1912 el Presidente Madero estableció el primer impuesto que gravaba la industria petrolera con 20 centavos por tonelada de petróleo, y algunos años después, el presidente Venustiano Carranza decretó el impuesto conocido como el impuesto de producción, y en 1921 se percibe por primera vez el impuesto de exportación. En 1920 Adolfo de la huerta estableció la junta consultiva del petróleo para llevar un mejor control de las empresas petroleras En conjunto estos esfuerzos se ven expresados en el párrafo 4o del artículo 27 de la constitución del 31 de Enero de 1917, promulgada el 5 de Febrero de ese mismo año, que expresa: "Corresponde a la nación el dominio directo de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como... el petróleo y todos los carburos de hidrógeno, sólidos, líquidos o gaseosos." (Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos; 2004). El petróleo, como todos los productos del subsuelo, han pertenecido siempre a la nación, las compañías que trababan en México no tenían entonces el derecho de propiedad, sino que se amparaban en meras concesiones que les permitían explotar los yacimientos mexicanos. El Estado tenía en todo el tiempo el derecho de declarar caducas estas concesiones. Los dos monopolios importantes que existían eran la Standard Oil Norteamericana creada por Edward L. Doheny y la Royal Dutch Shell creada por Weetman Pearson conocido como Lord Cowdray. Entre ellas había una competencia muy grande por adueñarse de los pozos petroleros mexicanos, y para ganar se hacían de métodos fraudulentos, como el dolo, la corrupción, la reclusión de los


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propietarios en los asilos de enajenados, en agresión, y hasta en asesinatos. Para conservar o ensanchar las concesiones obtenidas se recurrió a la creación de milicias armadas particulares a sueldo, estas cabecillas y generales traidores fomentaron revoluciones cada vez que el gobierno quería limitar los privilegios de los monopolios o de exigirles respeto a las leyes mexicanas. Para la competencia de éstos monopolios era preciso aprovecharse de la guerra civil para hacer brotar del suelo el petróleo, mientras los mexicanos distraídos en matarse unos a otros no tenían tiempo de verificar las concesiones, de verificar la cantidad de petróleo exportado, o de si todos los movimientos eran de conformidad con los reglamentos de la nación. Los monopolios extranjeros no se contentaron con empujar a México a batirse en sangre y fuego por medio de los desórdenes provocados, sino que en repetidas ocasiones pidieron la intervención de sus gobiernos, poniendo así en peligro la independencia política, y hasta la integridad territorial del Estado mexicano, es entonces que el dominio económico se sobrepone a la soberanía política. Es por ello que la constitución de 1917 restablecía el principio tradicional de México de la propiedad del subsuelo, y al mismo tiempo impuso ciertas restricciones para que los extranjeros pudieran obtener las concesiones, en el párrafo 1o del artículo 27 en donde estipula que "Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas, tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener concesiones de explotación de minas, aguas o combustibles minerales en la República Mexicana. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros siempre que convengan ante la secretaría de relaciones exteriores en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes, y en no invocar la protección de sus gobiernos, bajo la pena en caso de faltar al convenio de perder en beneficio de la nación los bienes que hubieran adquirido en virtud del mismo". Los preceptos de este artículo constitucional fueron confirmados y ampliados por la ley del petróleo del 31 de Diciembre de 1925, que les concede a los extranjeros igualdad completa de derechos con los nacionales. En otras naciones existe una restricción de derechos a los extranjeros de explotación de las riquezas minerales, incluso prohibición de que exploren el petróleo, en cambio en México se limita a establecer únicamente las restricciones indispensables para salvaguardar la soberanía mexicana.


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1.2 EL COMIENZO DE LA EXPLORACIÓN PETROLERA Para esos momentos los monopolios petroleros se expresaron en franca rebelión contra el Estado, amenazando la vida económica de la nación, y la vida misma del gobierno, no dejando otra salida al gobierno más que declarar la expropiación por causa de utilidad pública. Este proceso tuvo su origen en una disputa de trabajo, pues dadas las condiciones lamentables de trabajo de los obreros mexicanos, que recibían salarios más bajos que en cualquier otra parte, y se veían obligados a vivir en casas miserables, desde 1934 diversos grupos obreros se declararon en huelga pidiendo el aumento de sus salarios y el mejoramiento de sus condiciones de vida. Las compañías dieron largas al asunto ignorando sus peticiones, hasta que el 20 de Julio de 1936 se reunió en México la primera asamblea extraordinaria del sindicato de trabajadores del petróleo, fijándose los términos de un proyecto de contrato colectivo para la industria petrolera, pero las industrias petroleras se negaron rotundamente, a esto estalló una huelga general en Mayo de 1937, terminando por la intervención del presidente Cárdenas, en donde una de las condiciones de resolución sería someter el conflicto a revisión para determinar si las compañías estaban en condiciones de soportar las reivindicaciones obreras. Las compañías no aceptaron, y se emitió la sentencia que enunciaba que si el patrón se negara a someter las diferencias al arbitraje o a aceptar al laudo, se daría por terminado el contrato de trabajo y quedaría obligado a indemnizar al obrero. Esto no afectaba a las compañías, pues eran capitales que cuando no obtenían ganancias, o se tenían problemas con el gobierno, se iban, desestabilizando la economía, es por ello que el gobierno mexicano se topó con la única salida que podría salvaguardar la soberanía del Estado, como los intereses de la nación, cuya vida económica se hallaba amenazada y esta era la expropiación por causa de utilidad pública. Esta ley de expropiación expresaba el índole del gobierno mexicano, pues no sólo se creó para someter a las compañías petroleras a la obediencia, sino porque habiendo quedado rotos los contratos de trabajo entre las compañías y los trabajadores, las instalaciones debían ser ocupadas por el gobierno, si no, se paralizaría la industria y la actividad económica del país, y se hace hincapié en que sólo serán los instrumentos de explotación, pues el petróleo forma parte del subsuelo y es propiedad de la nación. El decreto del 19 de Marzo de 1936 expresaba que se declaraban expropiados por causa de utilidad pública y a favor de la nación la maquinaria, instalaciones y edificios, oleoductos, refinerías y puertos de distribución, teniendo la Secretaría de Economía Nacional la inmediata ocupación de los bienes. La Secretaría de


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Hacienda pagaría la indemnización correspondiente a las compañías, en donde los fondos provendrían de la producción de petróleo y sus derivados de los bienes expropiados. En esta etapa se comienza una batalla para la defensa de la postura mexicana, ya que dentro del mismo país existían grupos que se oponían a la expropiación, así lo demostraron cuando quisieron rebelarse en contra de Cárdenas y dar un golpe de Estado. Una parte de los militares que estaban en este proceso, como Manuel Ávila Camacho que se reunió con el grupo de rebeldes para discutir la posibilidad de revelar al presidente Cárdenas, por medio de la fuerza. Sin embargo, los trabajadores de la Central de Trabajadores de México, así como las organizaciones campesinas apoyaron la decisión de Cárdenas, que junto con otros grupos de presión, lograron crear una fuerza compacta en contra de las decisiones del grupo que estaba a favor de los intereses extranjeros. Con la expropiación se contó con el apoyo de Hungría, España y Cuba, que abrieron una cuenta de apoyo para México, mientras que en toda América Latina grita sus felicitaciones por la expropiación por causa de utilidad pública como un atributo del derecho de soberanía reconocido por todas las constituciones políticas de América y Europa, donde se ensalzan los ideales democráticos de los pueblos. La expropiación petrolero sirvió como un antecedente para que otras naciones llevaran a cabo la nacionalización de sus recursos públicos, desafiando con ello la actitud de los intereses imperialistas que los oprimían. La reacción de los Estados Unidos estaba divida, por un lado el embajador norteamericano en México, Joseph Daniels comprendía la situación que había obligado al presidente Cárdenas a expropiar a las empresas petroleras, y así se lo comunicó al mandatario Roosevelt, el cual exhibía con muchos países de América Latina, su política de buena vecindad. Pero los intereses petroleros encontraron como aliado al Secretario de Estado norteamericano Cordell Hull, que aceptó sus demandas y apoyó la toma de medidas en contra de México. Como Roosevelt demostró una política de no invadir México, entonces se tomaron medidas económicas, como el unirse al bloqueo para que nuestro país no pudiera vender ni un solo barril en todo el hemisferio, además de promover entre los empresarios norteamericanos, la salida de capitales del país, en un intento de desestabilizar al gobierno mexicano.


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En tanto en Inglaterra exigía la devolución de las propiedades de las compañías inglesas, en un tono de ultimátum que obligó a México a retirar a su ministro en Londres y suspender sus relaciones diplomáticas con la Gran Bretaña. Gran Bretaña quiso aplicar sanciones económicas en contra de México, pero desistió de muchas de ellas, al comprobar que al aplicar estas sanciones, provocaría severos daños a las industrias inglesas establecidas en México. Se resignó a aplicar un bloqueo comercial contra el petróleo mexicano, y evitar que se consiguieran las partes que necesitaba la industria para funcionar. El bloqueo afectó al gobierno de Cárdenas, ya que no se contaba con países para comercializar el petróleo. Esto provocó que en el mercado internacional el valor del crudo se rebajara hasta en un 50%, esta situación fue aprovechada por algunos empresarios aventureros norteamericanos que se atrevieron a desafiar las medidas de su propio país y firmaron acuerdos preferenciales con México. El inicio de operación de Petróleos Mexicanos fue realizada en una situación muy difícil a nivel internacional, hasta que los países del Eje se interesaron en adquirir petróleo antes de iniciar la 2a Guerra Mundial, por lo que firmaron acuerdos para adquirir el petróleo mexicano el cual sería pagado una parte en efectivo y otra parte en insumos que necesitaban las refinerías y centros de distribución en México. El bloqueo de Estados Unidos e Inglaterra terminó definitivamente con el inicio de la 2a. Guerra Mundial, ya que México para esos momentos era una fuente indispensable de petróleo para suministrar a estas potencias del preciado mineral para aprovisionar la maquinaria bélica de esas naciones. Los gobiernos extranjeros entonces aceptaron entrar en pláticas para la indemnización de sus propiedades expropiadas. Fue así como PEMEX logró posicionarse y avanzar en el terreno del petróleo. 1.3. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE PEMEX En la evolución de PEMEX de comienzos de 1938 a 1950, la meta era conservar el petróleo para los mexicanos y la autosuficiencia de la industria, se dan por ello los constantes apoyos del gobierno federal para el sostenimiento y expansión de la industria nacional, pues la sobreexplotación a la que estuvieron sometidos los pozos fue dañino, aunque se repusieron con el descubrimiento de nuevos pozos en la República. Se logró el aumento de la producción y la modernización de las instalaciones, que se reflejó con la cantidad de 800 mil barriles de petróleo, que se


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mantuvo durante la época de la segunda guerra mundial en 1945. El principal problema al que se enfrentaba PEMEX era el de encontrar nuevos yacimientos de petróleo, y su efectiva distribución, para ello mejoraron las conexiones terrestres del país (Olivia Sarahí, Ángeles). Un elemento básico que ayudaría a la industria de hidrocarburos, sería la política de subsidios mediante precios bajos a los productos petroleros, lo cual conduciría a una duplicación del consumo interno cada 10 años y al incremento de la capacidad de refinación y transportación con la creación de oleoductos y gasoductos. En la segunda etapa que abarca de 1951 a 1973 en el desarrollo de Petróleos Mexicanos se convierte en uno de los principales motores para impulsar la economía mediante la política de precios bajos de sus productos para el consumo interno, pero esto comprometió las necesidades de financiamiento, capitalización e inversiones de la empresa ante costos de producción crecientes. Estos problemas pudieron evitarse con pequeños ajustes periódicos que le permitieran a la empresa nivelar sus precios con los costos de producción, en vez de conservar los desequilibrios financieros que padecía. En 1959 PEMEX empieza la producción de petroquímicos básicos, situación que en los sectores de la burguesía no querían que quedara en manos del Estado. Con el tiempo se tiene un detrimento en la eficiencia, pues se elevaron los costos de producción y se hacía más caro buscar nuevos yacimientos y explotarlos, además de lo difícil que era crear una infraestructura que soportara el abastecimiento. Todo ello condujo a crecientes importaciones de productos derivados, y hasta perder la autosuficiencia de crudo e importarlo entre 1971 y 1973. Se empieza a recurrir al endeudamiento externo y contraen préstamos en el exterior en 1974, pues se pensaba que la abundancia del crudo y su bajo precio en el mercado internacional hicieron pensar que resultaría más barato importar que tener que invertir en el país para su generación y satisfacer la demanda interna. En 1974 se inicia la tercera etapa en donde PEMEX desempeña un papel importante en la acumulación del capital interno además de una espectacular expansión de la producción petrolera y una ampliación de la importancia de la industria en la economía mexicana con funciones como la generación de divisas, un aporte de ingresos para el gasto gubernamental y la generación del energía


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fundamental de la Nación. En este año se deja de importar petróleo y empieza una extensión muy grande de la industria. México ocupa el quinto lugar de producción en 1980, y logra duplicar la capacidad de refinación. La exportación de crudo, gas natural y otros derivados permitieron la obtención de recursos financieros de 64.4 miles de millones de dólares, que después servirían para pagar los crecientes intereses de la deuda externa del país, contribuyendo con el 38% en 1983 de un total de deuda externa de 80 mil millones de dólares. Su participación en el PIB fue considerable, representando el 11.7%, reforzando su papel de importancia estratégica en el desenvolvimiento de la economía mexicana. Las normas generales de la política petrolera se centraron en incrementar las reservas de hidrocarburos, satisfacer las demandas internas y cumplir con las demandas del exterior, además de privatizar la petroquímica básica, ya que tal transferencia permite al sector privado, nacional y extranjero, elaborar petroquímicos exclusivos de la producción de PEMEX. Las inversiones estarían encaminadas a mejorar instalaciones, mejorar la productividad, y el transporte, y proteger el medio ambiente. Sin embargo el plan quinquenal de 1983-1989 se vino a tierra por la crisis económica y la caída de los precios del petróleo, pues era caro para quien lo extraía y barato para quien lo compraba. Las medidas de corte neoliberal estaban siendo aplicadas en la escena, fue así que las políticas, estrategias y líneas de acción económicas fueron encadenadas a la fuerza del mercado, para intentar mejorar, la modernidad, la competencia, la apertura a la inversión extranjera, la desregulación y la privatización. La caída de los ingresos petroleros llevó a que se incrementaran los precios internos del petróleo, la disminución o eliminación de subsidios y el saneamiento de finanzas, llevando a una inflación del 150% en el año 1987. En el Programa Nacional de Modernización Energética se instituirían las políticas para el sector petrolero en lo que se refiere a las relaciones energéticas con el sector exterior que buscan fortalecer la estrategia petrolera externa, pero esto es difícil de lograr mientras se tiene a Estados Unidos como principal receptor de las exportaciones de petróleo, generando dependencia a ese país. En materia de comercio internacional se intentaba consolidar la modernización de estructuras y actividades externas, consolidándolas en especialidades que pronto se le saldrían de las manos. La plataforma de exportación de petróleo debía ser flexible ante los mercados interno y externo. En el marco de las relaciones bilaterales se apuntaba que éstas deberían ampliar y profundizar mayores flujos de comercio, apoyando


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programas de complementación económica y de energía, en esta época se pone énfasis en la firma de tratados con organismos internacionales, como la ONU. 1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA Los trabajadores intentaron buscaron hacer valer sus derechos laborales, en tanto que los propietarios de las compañías extranjeras intentaban por todos los medios mantener sus ganancias. De esta forma, en abril de 1915, trabajadores de la refinería de El Águila realizaron una huelga, la cual se levantó tres días después al concluir las negociaciones entre la empresa y los huelguistas. Con este movimiento, se inició el sindicalismo petrolero, que marcaría el comienzo de una acción concertada de protesta laboral en contra de las compañías petroleras. Durante 1916 y 1917 hubo otros intentos de emplazamiento a huelga al "El Águila" y la "Huasteca Petroleum" sin embargo, estos movimientos fueron reprimidos violentamente por el Ejército y guardias blancas, castigaron a los incitadores. En 1919, se registraron nuevos conflictos laborales, esta vez en contra de la "Pierce Oil Corporation" en Tampico, que se extendieron hacia las compañías "Huasteca", "Corona", "El Águila", "Mexican Gulf y Texas". En esa época, el Ejército Mexicano intervino para disolver un movimiento de huelguistas, quienes pretendían incendiar la refinería de la "Pierce Oil Corporation" Una vez más, en 1924, se levantó una huelga en Tampico contra "El Águila" en la cual los trabajadores resultaron triunfantes al lograr que la empresa reconociese al sindicato y se concertase la firma de un contrato colectivo de trabajo, uno de los primeros en el país. Esto sería significativo para los acontecimientos futuros en el campo sindical petrolero. De esta manera, una de las primeras acciones importantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana constituido el 16 de agosto de 1935 fue la redacción de un proyecto de contrato, el cual se elaboró luego de la experiencia del conflicto generado en 1924 en contra de la compañía "El Águila" Este documento pretendía sustituir los distintos contratos colectivos que regían las relaciones laborales en cada una de las empresas.


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Este documento, llamado "Contrato Colectivo de Aplicación General", se envió a cada una de las 17 compañías petroleras y navieras, mientras que el sindicato petrolero advertía de un emplazamiento a huelga si no se aceptaban negociaciones sobre las bases de este proyecto, el cual recibió una concertada negativa por parte de los patrones, quienes, por su parte, tenían otra propuesta laboral que no fue aceptada tampoco por los trabajadores. Debido a este desacuerdo, el 28 de mayo de 1937 estalló una huelga en contra de las compañías extranjeras que duró doce días, la cual fue declarada legal por parte de la Junta de Conciliación y Arbitraje, lo que motivó la intervención conciliatoria del gobierno del Presidente Cárdenas ante la gravedad de la paralización en la vida económica del país. Luego de que los trabajadores reanudaron sus actividades el 9 de junio de ese año, la Junta de Conciliación emitió un Veredicto a su favor en el juicio laboral que habían entablado en contra de las compañías extranjeras. En este juicio, las autoridades laborales incluyeron la realización de un peritaje sobre las condiciones financieras y operativas de las empresas para saber realmente si podían o no cumplir las exigencias del sindicato. Ante el incumplimiento del Laudo emitido por la Junta de Conciliación y Arbitraje que condenaba a las compañías extranjeras a cumplir las recomendaciones hechas por dicho peritaje, el 18 de marzo de 1938, el Presidente Lázaro Cárdenas del Río decretó la expropiación de la industria petrolera, luego de que los empresarios no sólo incurrían en un caso de rebeldía ante una sentencia, sino que vulneraban la misma soberanía nacional, dejándola a expensas de las maniobras del capital extranjero. El 7 de junio de 1938 se creó Petróleos Mexicanos para administrar y operar la industria petrolera nacionalizada. Asimismo, se añadió a la Constitución un artículo para que esta industria no pudiera ser adquirida, poseída o explotada por particulares. Por decreto, publicado el 9 de noviembre de 1940, se suprimía el otorgamiento de concesiones en la industria y la explotación de los hidrocarburos sólo podría realizarla el Estado Mexicano. El país enfrentó serias dificultades técnicas y económicas para sacar adelante a la industria petrolera recién expropiada. Sin embargo, a partir de ese momento, se


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dio el impulso para que México diera un salto importante en su proceso de industrialización, en el cual el petróleo tuvo un gran valor estratégico. “Algunas refinerías estaban paralizadas y otras laboraban a la mitad de su capacidad, cuya marcha, por falta de equipo, era realmente precario. Pese a todos estos problemas, PEMEX pudo mantener el nivel de ocupación y concedió buena parte de las mejoras laborales anotadas en el laudo de la junta de trabajo.” La nueva administración, bajo el mando del ingeniero Vicente Cortés Herrera, emprendió la reparación de plantas refinadoras y tuberías, pintó las estaciones de servicio, adquirió unidades de transporte, pagó impuestos y rebajó los precios de los productos para el consumidor nacional. 1.5 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE PEMEX. La estructura administrativa estaba a cargo del Corporativo de PEMEX, que supervisa y es responsable de las operaciones de los distintos organismos. Cada uno de los organismos del corporativo cuenta con organismos internos de control, cuyas actividades se suman a las de la Contraloría y la Auditoria Superior de Hacienda para fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos. Los cuatro entes subsidiarios son los únicos facultados para realizar las actividades estratégicas del sector petrolero, y aunque pueden celebrar contratos y convenios, deben mantener “en exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los hidrocarburos con sujeción a las disposiciones legales aplicables” (Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, artículo) PEMEX está definido por ley como un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y es la entidad encargada de la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades de la industria petrolera. El Consejo de Administración, es el “órgano superior de gobierno de la industria petrolera”, presidido por el Secretario de Energía. Tiene un carácter consultivo que no afecta o altera la autonomía de gestión de los distintos corporativos. Está compuesto por once miembros, seis representantes del Estado, designados por el Ejecutivo Federal, entre ellos debe estar el Secretario de Medio Ambiente, y cinco por el Sindicato de Trabajadores Petroleros (Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, artículo 7). Una muestra del poder de esta última


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organización es que el principal contratista de PEMEX es el mismo sindicato que a pesar de su influencia frecuentemente es ignorado en el debate público. Los Consejos de Administración de los cuatro organismos subsidiarios se integran de ocho miembros: cuatro representantes del gobierno federal, designados por el Ejecutivo, más los Directores Generales de los otros organismos subsidiarios y el Director General de PEMEX, quien los preside. Los Directores Generales de los órganos subsidiarios y el Director General son los representantes de la empresa. Cada organismo descentralizado está controlado por un órgano de vigilancia integrado por un comisario público propietario y un suplente, nombrados por la Secretaría de la Función Pública. Asimismo, existe un órgano de control de la industria petrolera que puede realizar la fiscalización directa de los organismos descentralizados. Además la Secretaría de Función Pública, aplica controles que no dependen de la administración de PEMEX ni del consejo de administración. A PEMEX lo auditan más de cinco organismos diferentes. Esta estructura de administración (los consejos de administración, los órganos de control interno), sumada a la aprobación anual en el Congreso del presupuesto de PEMEX, tiene como objetivo mantener el control centralizado de la industria. Aunque la Secretaría de Energía es legalmente la cabeza del sector, en los hechos la Secretaría de Hacienda tiene también un gran poder, pues al ser la encargada de realizar el proyecto de presupuesto, así como de administrar los recursos aprobados por el Congreso con capacidad para realizar recortes en el gasto, puede decidir en la práctica sobre proyectos de inversión o sobre las operaciones de PEMEX. Así PEMEX no tiene contraloría propia, no tiene control de gestión. En países como Estados Unidos y Gran Bretaña, donde a menudo la propiedad está repartida entre un gran número de accionistas, los mecanismos son para asegurar que la administración trabaje en beneficio de sus propietarios. Por ello, la regla generalmente elegida es pedir a los administradores que sus decisiones se orienten a incrementar el valor de mercado de la compañía. Además, las instituciones financieras que regulan el intercambio de valores (un ejemplo es la Securities Exchange Comisión) aseguren la disponibilidad de la información sobre el estado financiero de las empresas que cotizan en el mercado. La violación de


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estas reglas, como especular con el valor de acciones basado en información privilegiada, conlleva a menudo a juicios penales. El caso de PEMEX es sin embargo más complicado. La propiedad del petróleo y de todos los recursos del subsuelo, de acuerdo con la Constitución, corresponde a la Nación mexicana y la legislación mexicana otorga a PEMEX el monopolio de la explotación de los hidrocarburos, pero no su propiedad. De existir consenso entre los legisladores, esta situación podría cambiar, regulando, limitando o eliminando dicho monopolio, sin que ello signifique perder la soberanía sobre los recursos del subsuelo. En consecuencia, PEMEX trabaja con recursos que no le pertenecen, sino que corresponden a un propietario definido colectivamente como es la Nación mexicana. En segundo, los objetivos varían de acuerdo a las necesidades políticas del momento, por ejemplo, iniciar la industrialización mediante energía barata, reducir el desempleo o llevar servicios sociales a la población, porque los representantes del sujeto colectivo llamado Nación Mexicana frecuentemente tienen intereses encontrados. Estas condiciones se reflejan en la estructura del sector, así como en la forma en que se supervisan las operaciones de PEMEX. El Secretario de Energía, como presidente del Consejo de Administración, reafirma el control del Ejecutivo sobre el sector. Al mismo tiempo, la aprobación del presupuesto de PEMEX por parte del Congreso es un eficaz control sobre sus planes estratégicos, sus decisiones de inversión y aún sus operaciones. Además, la división de PEMEX en corporativos autónomos permite el control de las distintas partes del sector y promueve la competencia como un medio para incrementar la eficiencia. Finalmente, la carga fiscal de PEMEX traduce en términos materiales la declaración de que el petróleo pertenece a todos los mexicanos. En conclusión, PEMEX trabaja con recursos que pertenecen a la nación, genera utilidades que entrega al fisco, y mantiene sus actividades con los recursos generados, que son aprobados por el Congreso. Esta estructura privilegia el control, en detrimento de la eficiencia, sobre todas las actividades de la compañía.


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Sin embargo, el control presupuestario y estratégico no es sinónimo de transparencia. 1.6 MARCO NORMATIVO DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO Antecedentes: Se realiza primero una descripción de las tradiciones legales mexicanas, relacionadas con la evolución en la explotación de los recursos naturales no renovables, y su trascendencia para las condiciones actuales y futuras en la exploración, producción, transportación y comercialización de hidrocarburos en México. Tradiciones legales: Las tradiciones legales mexicanas tienen y han tenido importancia primordial en la operación de la principal empresa de hidrocarburos, razón por la cual a continuación se describen sus antecedentes históricos. Históricos: Para comprender cabalmente la explotación y transformación de los recursos naturales en México es importante remontarse a sus tradiciones y cuestiones legales que han impuesto su condicionamiento y a su vez le han brindado su sustento. Aún cuando la tradición de México en cuestiones petroleras viene desde la época de los aztecas, quienes hablaban del Chapopot 1 petróleo a flor de tierra. México, desde los inicios de sus políticas de los recursos no renovables como son la minería y los hidrocarburos, fue centro de una lucha encarnizada impulsada por los monopolios extranjeros para adueñarse del recurso no renovable como lo es el petróleo, vía apropiación y explotación directa. En este contexto, la economía mexicana entró en un proceso de dominación por parte de los conglomerados internacionales. Así, ante una naciente legislación petrolera mexicana que pretendía establecer impuestos para recuperar mínimamente parte de las enormes riquezas obtenidas por las empresas extranjeras, la respuesta de éstas fue toda una serie de trabas que abarcaron desde aspectos económicos, político, diplomáticos, hasta militares. Legislaciones que, día con día, gobierno tras gobierno, golpe tras golpe del exterior, se fue haciendo más nacionalista, llegando a su clímax con la


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expropiación petrolera de 1938. Decisión primordial para los intereses del país, que permitió la explotación y beneficios directos que nuestro patrimonio petrolero. A continuación mencionaremos los aspectos relevantes de la evolución del marco normativo de la industria petrolera, a través de la historia de México. El principio de esta pugna, lo dio el Presidente Madero en el año de 1912 cuando decretó el establecimiento de un impuesto de 20 centavos por tonelada de petróleo. El siguiente paso lo dio el gobierno del presidente Carranza, pues entre sus ideólogos había una mayor conciencia respecto a la necesidad de meter en cintura a las empresas extranjeras dedicadas a la explotación de los hidrocarburos. De tal suerte que se creó el Reglamento para el Cobro del Impuesto, que gravaba la exportación de petróleo; y también creó la Comisión Técnica del Petróleo (julio 1915). Se advierte, que la preocupación de las fuerzas posrevolucionarias fue subiendo de tono, lo que ahondó aún más el enfrentamiento entre el Estado mexicano y las compañías concesionadas. La lucha emprendida por México en materia petrolera, desde aquel entonces, es la expresión directa del objetivo por alcanzar la soberanía económica, que enmarca el principio de la soberanía permanente sobre los recursos naturales, estableciéndose al mismo tiempo como un derecho inalienable. Principio que da facultad al Estado para emprender los cambios de su régimen jurídico en la explotación de sus recursos, en función de los intereses económicos y sociales del país. En julio de 1920, Adolfo de la huerta estableció la junta Consultiva del Petróleo, a partir de la cual el Estado mexicano en razón de poder llevar a cabo un mejor control de las empresas petroleras extranjeras y a fin de poderles refrendar las concesiones, les impulso la obligación de revelar toda la información respecto a los yacimientos petroleros descubiertos o en explotación. Hacia 1925 bajo el gobierno de Calles, se promulgó la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional, por medio de la cual se mantiene nuestro patrimonio sobre el petróleo. Y a finales de ese mismo año de 1925, se creó el Control de la Administración del Petróleo Nacional, dando facultades al gobierno para extender su control sobre las reservas petroleras del país. A finales de 1927, se llevó a cabo la reglamentación


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sobre la explotación petrolera en el país, indicándose las disposiciones técnicas contra la caótica actividad de las compañías petroleras extranjeras. Bajo el gobierno de Abelardo Rodríguez se mantiene la posición nacionalista respecto al petróleo. Para 1933 se promulgó una ley para constituir una sociedad por acciones, con participación mixta, misma que sería encargada de regular el mercado petrolero y sus derivados, cubrir el consumo interno y crear los primeros cuadros de técnicos petroleros mexicanos. Dicha empresa se constituyó el 18 de octubre de 1934, bajo la denominación Petróleos de México, S.A. (mejor conocida como PetroMex), empresa que fue el antecedente más directo del proceso de institucionalización de la actividad petrolera del país, que culminó con la creación de Petróleos Mexicanos. Para 1938 la expropiación petrolera cambió el rumbo de esta industria: de uno que se orientaba en función de los intereses a nivel global que tenían las empresas transnacionales, a otro donde la mira principal fue usar ese recurso energético y toda la industria en función de las necesidades nacionales que la expansión del capitalismo exigía. Estado Aunque existen diferentes teorías y definiciones en torno al Estado, para este trabajo en particular se tratará de definir con los elementos necesarios para contextualizar la modernización en la Reforma del Estado. Según Wilburg Jiménez Castro, el Estado: "Es una y la primera persona jurídica, y como tal sujeto de derechos y deberes, es una corporación ordenada y organizada política, jurídica y administrativamente. Personifica a la comunidad humana que constituye la nación, la cual está asentada en un territorio propio y determinado. Es poseedor el Estado de un poder originario y jerarquizado, el cual utiliza para gobernar al pueblo, como institución anti conflictivo entre los diversos grupos sociales de la comunidad, para ejercer la soberanía nacional y para hacer que prevalezca el interés general sobre los particulares con lo cual satisface el propósito de origen y de su finalidad sociales" (Jiménez Castro, Wilburg, 1975, pp. 151-152). Sus elementos esenciales son el pueblo, territorio y gobierno.


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Como primera persona jurídica, el Estado es la expresión de la voluntad política de la sociedad, es la organización política cuyo papel frente a la sociedad es de oposición y el de la sociedad de demandante, expresándole la forma en que debe gobernar para satisfacer las necesidades públicas. Para Antonio Bayona (Bayona, Antonio, en Martínez Silva, Mario (Coord.), 1980, p. 532) el Estado tiene tres formas esenciales:

1. Toda unidad política organizada independientemente de su momento histórico y características de tal forma que se puede hablar del Estado Griego o del Estado Mexicano.

2. La Organización Política que nace en el Occidente de Europa, llamado Estado Moderno.

3. La Organización que reúne ciertos requisitos de orden formal o espiritual. En el caso del Estado Moderno, este realiza las siguientes cinco funciones en su marco de actuación (Guerrero, Ornar, México, 1989, p. 45):

1. Servicio exterior: manifiesta y preserva su sentido de individualidad frente a otros Estados.

2. Defensa de la Soberanía: pretende la conservación de la libertad para autodeterminarse como estado soberano.

3. Hacienda: para reservar su autonomía, el Estado requiere de medios

materiales y financieros para desarrollar sus demás funciones.

4. Justicia: debido a que el individuo y las clases, por sus discordias y conflictos son incapaces de armonizarse, toca al Estado la ejecución del derecho.

5. De lo interior: tiene como objeto hacer que el individuo y las clases cooperen

entre sí para conseguir que la sociedad desarrolle sus elementos constitutivos y con eso realice su propia vida.


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En México, el Estado Moderno aplica las 5 funciones a través de su aparato gubernamental centralizado y paraestatal; por lo que se considera importante tomar esta definición para la aplicación del trabajo. Siendo el Estado la voluntad política, su actuación se realiza a través del Gobierno. Gobierno El Gobierno es la actuación del Estado Moderno, representado a través de un sistema ramificado de controles políticos, administrativos y judiciales (Sánchez González, José Juan, 998, México, p. 32). Y es que debido a que en ninguna sociedad las normas en las que se funda el desenvolvimiento de las relaciones sociales son una adaptación espontánea, es necesario que exista un órgano que tenga la tarea de imponer reglas y tomar decisiones: el Gobierno. Para José Juan Sánchez González: "Puede afirmarse que el Gobierno es el conjunto de instituciones públicas que funcionan como el aparato a través del cual el Estado ejerce su poder sobre la sociedad y, asimismo, hace manifiesta la soberanía de la nación frente a otras naciones. La acción del gobierno se hace palpable en las leyes, reglamentos, decretos y órdenes que van encaminadas a darle cumplimiento a los mandatos constitucionales" (Sánchez González, José Juan, 998, México, p. 33). El Gobierno, integrado por un conjunto de instituciones públicas, está en la cúspide del poder mediante las cuales ejerce su poder sobre la sociedad estableciendo, además, la autoridad encargada de dirigir la forma de gobernar. En el Estado Moderno se identifica como el poder ejecutivo, cuya obligación es conocer las demandas de la sociedad y vincularse con ella, a través de sus instrumentos para proveerla de satisfactores. Administración pública Los instrumentos a través de los cuales el Gobierno proporciona a la sociedad de bienes y servicios además de ejecutar sus acciones, es la Administración Pública. Nos dice el siguiente autor:


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"La Administración Pública es el ente que organiza la presencia del Estado en la sociedad y mediante la ramificación de sus ministerios, Secretarlas de Estado, Organismos Descentralizados, Concesiones y Fideicomisos, da un contenido político y administrativo al Estado político para diferenciarlo del carácter civil de la sociedad" (Uvalle Berrones, Ricardo, p. 34). Se define como el gobierno en acción y el enlace con la sociedad, integrándose del aparato de funcionarios que en sus diferentes dependencias tienen la tarea de colaborar en el funcionamiento de los servicios públicos, dando cumplimiento a la decisión del gobierno, a la política pública y a la voluntad del Estado. La finalidad del gobierno es que los servicios públicos se realicen eficientemente y estén de acuerdo con las necesidades de la población de la mejor manera. Con estas definiciones se puede concretar que el Estado y su aparato gubernamental han tenido un desarrollo constante en la satisfacción de las necesidades de la sociedad. Pero esta sociedad también ha cambiado y en múltiples ocasiones ha exigido al Estado cambiar la forma en que hace las cosas, modernizarse, para estar en condiciones de realizar sus fines. El término utilizado ha sido la Reforma del Estado. La Reforma del Estado y la Modernización El término "Reforma del Estado" es utilizado para describir un sinnúmero de transformaciones. En la consideración de Juan Rebolledo: "La Reforma del Estado, en su versión más sencilla, es el cambio de criterios con los que el Estado opera en el gobierno de los asuntos públicos. De un criterio paternalista, patrimonialista, cerrado, protagonice, a otro de autonomías corresponsables, regulado, abierto y no discrecional" (Rebolledo Gout, Juan, 1993, p. 39). Por lo cual, se puede considerar que la Reforma que se ha planteado al Estado, es principalmente por la incapacidad que, ante una sociedad más plural y participativa, lo impulsó a transformarse en un Estado ágil y eficiente, un Estado Promotor del desarrollo y en donde la opinión de la población para atender sus necesidades sea origen de las políticas públicas. A decir del mismo autor:


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"El fenómeno central que unifica la atención de la reforma del Estado es el encuentro con el creciente pluralismo en todos los ámbitos de la vida en México. Es claro que la nueva vía tendría que reconocer, a la creciente diversidad y complejidad social" (Rebolledo Gout, Juan, 1993, p. 19) Este pluralismo social, aunado al aparato estatal originado como parte del Estado Paternalista, provocaron que el Estado Mexicano mermara su capacidad para atender sus responsabilidades fundamentales y generara su propio interés autónomo y sus propias demandas de recursos al suplir la participación de la sociedad civil en las decisiones y el establecimiento de prioridades en la agenda. Circunstancias que han hecho que uno de los aspectos fundamentales para la Reforma sea promover prácticas adecuadas de Gobierno, sólidas para operar y dirigir el cambio. "La Administración Pública deber ser entonces eficiente, capacitada y organizada para cumplir con el propósito de mejorar las condiciones de vida de la población" (Sánchez González, José Juan, p. 35). En México los antecedentes que originaron plantear la Reforma del Estado, señalan que después de la Revolución Mexicana, el Estado se encontró con un país desarticulado geográficamente, con un grave problema financiero y con muchos problemas agrarios. Ante esta situación la tarea fue construir una estructura social y económica que fuese el eje y promotor del desarrollo nacional, construyendo la base social que le permitiera ser el punto de conjunción de interés privado y de interés colectivo y, por otra parte, convertirse en el núcleo del proceso de acumulación e industrialización del país. Las tareas públicas de instrumentación de programas y estrategias de regulación económica, la satisfacción de las demandas de la población rural y urbana en materia social, así como la transformación política donde la participación estatal se daba porque el mismo era actor y ejecutor de las alianzas políticas, se encararon con un "nacionalismo" que se manifestaba en el control gubernamental de las actividades económicas de mayor impacto en el crecimiento, donde lo importante era mantener los equilibrios económicos, políticos y sociales, empujando a que la administración pública adquiriera características, estructuras y formas de organización más complejas, en términos de "tamaño" y funciones.


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En la segunda mitad de los setenta y ochenta, México vivió en condiciones de crisis, sobre el endeudamiento externo, el agotamiento de los recursos públicos y la sobrecarga de la administración pública (Uvalle Berrones, Ricardo, pp. 97-99). Desde estos años, el Estado se propuso llevar a cabo dicho proyecto de reforma en las esferas económica, electoral y administrativa. Los años ochentas fueron de movilización, lucha y participación; el agotamiento de la economía cerrada basada en los productos petrolíferos llegaba al límite de su eficacia. El intervencionismo estatal, recalcado años atrás a través de un Estado Benefactor, se convierte en un mal público aunado a un estancamiento económico y una sociedad cada vez más participativa. "La dinámica interventora llegó a su fin con la crisis de 1982, caracterizada por graves desajustes en el lado de la oferta, así el Estado Mexicano optó por una política de reordenación económica y cambio estructural" (Espinoza del Valle, V. Alejandro, 1993, p. 42). En los años 90's la Reforma se orientó a introducir cambios en la vida institucional del país. La estrategia fue motivar al cambio y a la modernización para estimular el crecimiento económico y con ello atacar los grandes rezagos sociales. Se propuso una reforma para mejorar la capacidad de respuesta de las instituciones al reto económico y social. María Guadalupe Huerta Muro lo refiere así: "En la última década (90's) la modernización y la reestructuración de las funciones de la administración pública, se enmarcaron dentro una nueva ideología: el liberalismo social, cuya tesis central era la de alcanzar un desarrollo económico viable, en et que deberla de existir una clara complementariedad entre el quehacer público y el privado, proponía que para superar la crisis y generar un desarrollo social equitativo se requería un estado reformado y eficiente" (Huerta Moreno, Ma. Guadalupe, Julio-Diciembre 1998). Era necesario nuevas formas de actuación, con una modernización de la administración pública cuya orientación se basará en el logro de objetivos y en la oferta de satisfactores para los reclamos sociales.


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La modernización de la administración pública, como parte de la reforma del estado, implicaba aspectos desde su redimensionamiento, su administración vía empresas públicas y el planteamiento de su eficacia. A decir de estas consideraciones, Michel Crozier nos dice: "con la crisis del Estado Benefactor se han buscado nuevas formas de organizar el quehacer del Estado. Esto ha suscitado una readecuación de las funciones, los objetivos y las formas de operación de la administración pública, y ha sido entendido como la adecuación y ajuste que hace el Estado para que el flujo de acciones predominantes en la sociedad tenga coherencia y organización necesarias" (Crozier, Michel, 1989, p. 45). De este modo, se considera que la modernización de la Administración Pública tuvo su objetivo en elevar sus niveles de eficacia y eficiencia reflejados en su actuación, mejorando su productividad y su desarrollo administrativo, conduciendo a un mayor beneficio social. La Modernización La instauración de ideas reformistas trajo consigo ideas de reforma en las esferas electorales, económicas y sociales. La modernización se plasmó como una necesidad de la administración pública para atender a la creciente demanda social y de superación a la crisis social, económica y política que sufre la época actual (Guerrero Orozco, Ornar, 1992, p. 7). La modernización en sí, según Eisenstadt,"... se centra en el hecho de que el problema mayor que debe enfrentar la sociedad en [modernización] es la necesidad de establecer una estructura institucional capaz de absorber continuamente los diversos cambios sociales" (S.N. Eisenstadt, 1972, p. 7). Por tanto se define como un cambio en las estructuras institucionales que permitan mejorar su desempeño en el ámbito que les corresponde, asumiendo los gobiernos una actitud que tienda al desarrollo integral de las políticas públicas que tienen a su cargo. La modernización, como proceso global, atañe a todas las sociedades contemporáneas y encierra aspectos específicos como los son la modernización


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social, económica y política. Y refiere a que en las organizaciones públicas, con una estrecha vinculación con la sociedad, se les exija:

Orientar más de cerca de los resultados en términos de eficiencia, eficacia y calidad.

Reemplazar las estructuras organizacionales altamente centralizadas por otras descentralizadas en que la decisión, el manejo de los recursos y la prestación de servicios sea más cercana al punto de prestación.

Proveer espacios para la retroalimentación por parte de usuarios, ciudadanos y grupos de interés. Flexibilidad para explorar alternativas en la provisión directa al público.

Nuevas políticas de personal, con mayor flexibilidad y una profesionalización, evaluación y movilización vinculadas integralmente.

Uso de mecanismos para mejorar aspectos tales como el desempeño en la concesión y la creación de modalidades innovadoras adecuadas a la lógica del mercado.

Incentivos para mejorar el desempeño. Fortalecer la capacidad para responder a cambios rápidos, a intereses

diversos y a la indispensable flexibilidad, dando soluciones de finales abierto.

Desplazar los mecanismos de control y disciplina hacia organizaciones cívicas.

Desarrollar las actividades de evaluación y analizar la conexión: decisión-resultado-impacto.

Por tal, (a modernización en el área administrativa, se define como "el proceso de cambio a través del cual los organismos públicos incorporan nuevas formas de organización, tecnologías físicas y sociales y comportamiento que les permitan alcanzar nuevos objetivos de una manera más adecuada" (Martínez Silva, Mario (Coord.), p. 154). En este proceso se deben de incluir cambios normativos y operativos, reformularse estructuras, funciones y sobre todo procesos de trabajo, actitudes y compromiso de los funcionarios. De esta manera, se puede concebir que la modernización es un proceso permanente y deliberado de cambio de la Administración Pública para perfeccionar su estructura, sistemas de trabajo y su personal, haciendo uso de los


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elementos tecnológicos, con el propósito de cumplir eficientemente con los objetivos y fines asignados al Estado. Por ello, la modernización administrativa se define como la adecuación y ajuste de la gestión estatal para lograr que el flujo de acciones sociales predominantes en una sociedad logre la coherencia y organización necesarias (Pardo, María del Carme, p. 17). La administración pública mexicana ha definido esta modernización, a través de diversos documentos como lo son: Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Programa de Modernización de la Administración Pública Federal a nivel nacional y el Programa de Desarrollo y Reestructuración del Sector Energético a nivel sectorial. Así, las transformaciones que anteriormente se han descrito con respecto al Estado y su modernización, han llevado a buscar nuevas y más cercanas relaciones entre sociedad y gobierno que permitan obtener confianza y credibilidad hacia las instituciones públicas. El enfoque del Análisis de las Políticas Públicas. Con la crisis del Estado Benefactor que surgió después de la Segunda Guerra Mundial y los problemas sociales y económicos que se vivían hasta los arios 80's; se hizo palpable una reestructuración y organización de los programas gubernamentales, enfocándolos a un mayor cuidado en el uso de los recursos y a una mayor atención de los problemas más apremiantes de la sociedad. El concepto de Políticas Públicas, desarrollado desde 1951 en los Estados Unidos con los planteamientos hechos por Harold LassweII, empieza a tomar relevancia en las acciones del Gobierno, planteando reconocer la nueva relación entre sociedad y gobierno, así como la renovación de los ámbitos público y privado (Montes de Oca Malvaez, Juan, 2000. p. 28). La Política Pública se puede definir como una herramienta de la administración pública para operar las decisiones del gobierno, "es el hacer o no hacer del gobierno" (Ruiz Sánchez, Carlos, p. 13) teniendo como fin el de perfeccionar las actividades gubernamentales para que sirvan con mayor intensidad a los ideales colectivos. Surge de la necesidad de canalizar conflictos y demandas establecidas


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por la acción colectiva. Se le identifica a través de los actos o no actos de una autoridad pública referente a un problema. Tomás Dye la define, "como cualquier decisión o elección gubernamental incluyendo la de no actuar. Es la descripción y explicación de las causas y consecuencias de las acciones del gobierno" (Otado por Montes de Oca Malvaez, Op. Cit., p. 32). En dicha decisión o acción gubernamental convergen distintas teorías, métodos y técnicas que ayudan a manejar la información para dicha decisión. Considerándose una "tecnología de gobierno". Las políticas públicas cuentan con las siguientes etapas en su elaboración y Análisis del problema, en esta etapa el gobierno reconoce el problema, incorporándose a la agenda de gobierno, analizándose cómo se va a enfrentar el problema. "Un problema entra a la agenda cuando se valora el grado de apoyo que el tema, asunto o cuestión pueda recabar, su nivel de impacto sobre la realidad, la viabilidad de la solución anticipada o previsible" (Soubirats, Joan, 1983, p. 56). Diseño y formulación, esta etapa se refiere al uso de la información con que se cuenta para el análisis del problema, aunque en algunas ocasiones esta información puede llegar a ser escasa. El mismo autor nos dice al respecto: "Es necesario plantear las alternativas de acción y las consecuencias de las mismas, por lo que es indispensable hacerse llegar de el mayor número de información posible" (Soubirats, Joan, 1983, p. 54). Implementación, esta etapa puede resultar la más difícil de todas, puesto que analizado el problema y diseñado el programa de acción puede llegar a ser un reto la implementación por la capacidad que tengan los órganos de Gobierno a quien corresponde la ejecución, los recursos con los que se cuenten, las Relaciones Intergubernamentales y hasta la corrupción que se puede presentar. Aquí se resuelven las expectativas de una política previamente formulada, endiente, a la solución del problema (Soubirats, Joan, 1983, pp. 1-10). Evaluación, en esta etapa se confrontan los objetivos con los resultados de la política, en muchos casos la evaluación puede llegar a ser en base a los insumos y no a los resultados (Cfr. Glandomenico, Majone), o cualitativa en vez de cuantitativa. Se deben de precisar los indicadores para la evaluación.


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Para entender las causas y consecuencias de las acciones gubernamentales existen cuatro modelos de políticas públicas: 1) modelo racional, cuya propuesta es mejorar la toma de decisiones a partir de un análisis comprensivo y cuantitativo de los actores que afectan la decisión Se considera un curso de acción eficiente para la realización de los objetivos perseguidos. 2) el modelo incremental, cuyo enfoque proporciona, en base a la acumulación de conocimientos y experiencias de políticas establecidas para resolver los problemas que se vayan resolviendo en dichas políticas. 3) el modelo mixed scanning, en este se recurre a elementos racionalistas e incrementalistas en la toma de decisiones. 4) el modelo organizacional, caracterizado como la acción escogida por un decisor racional unitario, con capacidad de control. Cabe considerar que la decisión de modernizar la administración patrimonial en P.E.P. a efecto de maximizar el valor de los yacimientos de hidrocarburos adecuando nuevas formas de operación y modernizar su eficiencia operativa, se considera una política pública de tipo racional, puesto que es una decisión tomada por un decisor unitario como lo es la misma empresa, basado en un Plana Nacional de Desarrollo (como se mencionara en el Capítulo 3) y supervisada por su cabeza de sector que es la Secretaría de Energía, quienes después de haber examinado la información en un diagnóstico, buscan racionalmente maximizar valores y minimizar costos en la administración de los bienes inmuebles. En las políticas públicas de tipo racional, convergen los denominados Actores, quienes son los afectados por la ejecución de las políticas, cuya característica principal es su grado de organización entre ellos y la similitud de su interés. Dichos actores se mueven en las denominadas Arenas o Escenarios. Luis Aguilar Villanueva (Aguilar Villanueva, Luis F., 1990, pp. 244-245) establece dos momentos en el desarrollo de las políticas públicas: el primero pretendía hacer más inteligente el proceso de toma de decisión gubernamental, con la producción de conocimiento relevante y útil. El segundo pretende rescatar la naturaleza pública del proceso decisorio, esto es, que ante las circunstancias de las críticas al Estado Benefactor y el planteamiento de la Reforma del Estado, el análisis de políticas públicas intenta que los actos de gobierno recuperen el adjetivo de públicos por medio del respecto a la ley y el uso óptimo de los recursos escasos tanto económicos como políticos. Además de buscar que los beneficios que se


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obtengan de las obras y servicios estatales se distribuyan equilibradamente entre los diferentes grupos que conforman la sociedad. Conforme a las actividades de la administración pública, el análisis de las políticas públicas nos permite utilizar y transformar la información para el análisis del problema, así como para el diseño y síntesis de nuevas alternativas de solución, buscando maximizar los resultados y minimizar los costos. Para este mismo autor: "el análisis de políticas es una estrategia de solución de problemas o de realización de objetivos, que procede estrictamente según criterios racionales de eficiencia técnica y eficiencia económica, aunque aborde problemas públicos mal estructurados" (Aguilar Villanueva, Luis F., 1992, pp. 44-4S). "El enfoque de políticas públicas permite analizar las decisiones de gobierno que pretenden resolver problemas específicos en un ambiente caracterizado por la contingencia, el riesgo y la incertidumbre" (Ruiz Sánchez, Carlos, p. 46). Este enfoque, como proceso de investigación utiliza cuatro procedimientos analíticos donde la información se produce: descripción, predicción, evaluación y prescripción (Vickers, Geoffrey, pp. I-Xl). Estos procedimientos corresponden a cuatro métodos analíticos. A continuación los mencionaremos relacionados, así como la diferencia que tiene entre sí en la relación temporal y en el tipo de preguntas que son capaces de responder.

1. Monitoreo (descripción), permite producir información sobre las causas pasadas de las policies, y se emplea después de que la acción ocurre. Las preguntas empleadas son ¿existe una policy y cómo tiene lugar?, ¿cuáles son las consecuencias esperadas?

2. Pronostico (predicción), produce información sobre las consecuencias futuras de las policies y se usa antes de la acción escogida. Las preguntas empleadas son las mismas que las anteriores.

3. Evaluación, comprende la producción de información sobre el valor o

utilidad del pasado y futuro de las policies, se emplea normalmente después de que la acción ocurre y se refiere al pasado. La pregunta son ¿qué utilidad tiene una policy y de acuerdo a que valores?


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4. Recomendación (prescripción), que nos permite producir información sobre la probabilidad de que los cursos futuros de acción tengan consecuencias valorables, se usa antes de la acción y se refiere al futuro. La preguntas son ¿qué debería ser una policy?, ¿es tan factible cómo deseable?

Además, como señala Geoffrey Vickers, existen dos métodos que no se pueden transportar con los anteriores y son:

1. Estructuración de problemas, en este se establece que para poder aplicar et análisis debe de existir un problema como una situación de conflicto, de prueba. Ayuda a especular sobre las soluciones.

2. Inferencia práctica, que permite encontrar conclusiones sobre el grado de

solución de problemas. Como elementos relevantes (Soubirats, Joan; Op. cit., p. 17) presenta los siguientes puntos: Constituye un buen camino para plantearse la mejora en el funcionamiento y en las prestaciones de la Administración pública.

La mayor fuerza reside en su necesaria contextualización, de tal manera que difícilmente podrán asumirse como "soluciones" de validez general aquellos elementos que se hallan detectado como positivos en particular.

Su utilización resulta muy conveniente en el seguimiento de ciertas políticas públicas especialmente desde el punto de vista del gasto público y sobre las que se quiera tener información sobre los resultados que se consignen para valorar su continuidad o reestructuración.

Así, el enfoque de política pública nos permite visualizar y analizar la decisión del gobierno por modernizar sus acciones, sobre todo aquellas en las que se ve inmerso un gasto público. Por eso, considero que el análisis de las políticas públicas y sus etapas de elaboración aplicado al caso de estudio, o sea a la administración de los recursos inmobiliarios del Estado, nos permiten obtener resultados sobre el proceso de diagnóstico e integración de información para obtener mejores propuestas para la administración de estos. Pretendo tomar los aspectos relevantes del enfoque de política pública a través de su hechura para entender el esquema mediante el cual ha trabajado el gobierno en el área de administración de bienes, obteniendo en un mediano plazo,


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indicadores confiables que le permitan tomar decisiones más concretas sobre el desarrollo de su sector energético en el ramo petrolero y que originen una mayor utilidad y por supuesto, en la preservación de su recurso natural no renovable y más valioso: el petróleo. En este tenor el Estado ha dispuesto o necesario para que la actividad petrolera se considere como estratégica en la generación de ingresos, considerándolo dentro de su Sector de la Energía Mexicano. El Sector de la Energía en México La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 27 y 28, consagra la facultad exclusiva de la Nación para la explotación de los hidrocarburos (Petróleos Mexicanos) y la prestación del servicio público de energía eléctrica (C.F.E.). Estas disposiciones tienen los fundamentos políticos, históricos y económicos sólidos, tendientes a constituir el sector de la energía en México, que sea el pilar fundamental del desarrollo nacional. La función del Estado en el Sector de la Energía consiste en asegurar la explotación racional de los recursos energéticos del país, a través de la fijación de políticas y la conducción de los Organismos del Sector, por parte de la Secretaria de Energía. Esta función es indeclinable e irrenunciable y constituye una vía para hacer realidad el valor más importante de nuestra racionalidad: la soberanía. La manera en que el Estado ejerce la rectoría del sector ha evolucionado de un papel preponderantemente controlador a otro más normativo, regulador, promotor del empleo y de participación de los particulares en las áreas en que la ley la permite, buscando acrecentar la contribución del sector al desarrollo nacional. En el caso de los hidrocarburos (nuestro caso de estudio) y específicamente en Petróleos Mexicanos, para alcanzar los objetivos de maximizar el valor económico y de alcanzar una posición competitiva a nivel mundial, se ha buscado con su modernización a partir de 1992, desincorporar las actividades que no contribuyen a la creación de valor o a mejorar la posición competitiva de la empresa y mejorar los mecanismos de administración de los recursos, la cual es una tarea igual de importante para esta modernización, sobre todo, considerando que son el activo que proporciona a la empresa de los insumos necesarios para sus actividades.


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Las prioridades de este Organismo Público deben centrarse en las actividades estratégicas, que son críticas para su desarrollo. Su importancia y carácter estratégico han hecho que forme parte de la Agenda Institucional para su modernización, siendo evidente su inferencia en la economía mexicana y en la elevación del bienestar social. Clasificación del Ingreso Público. Existen distintas formas para clasificar el ingreso público, según de donde se obtenga, la regularidad en que se obtiene, la forma en cómo se obtiene y el por qué se obtiene; según Juan Amieva Huerta (Amieva Huerta Juan, p. 1), lo podemos clasificar de la siguiente manera:

Los ingresos públicos se dividen en ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios. Ingresos Ordinarios. Los ingresos ordinarios son aquellos que se perciben regularmente, repitiéndose en cada ejercicio fiscal, y que en un presupuesto deben cubrir los gastos ordinarios. Asimismo se subdividen en ingresos corrientes e ingresos de capital. Ingresos Corrientes. Comprenden aquellos propios de la actividad estatal y se clasifican en ingresos tributarios e ingresos no tributarios. Ingresos Tributarios. Son aquellos que tienen como característica su coercitividad, prestación unilateral, y generalidad. Se entiende que los ingresos tributarios son los que recauda el estado en razón del poder de imperium. Por lo que quedan dentro de estos, los impuestos, los derechos, las aportaciones de seguridad social las contribuciones de mejoras y los aprovechamientos. Los Impuestos.


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"Son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y demás entidades de derecho público, que las mismas reclaman, en virtud de su poder coactivo (incumplimiento de su pago viola la ley), en forma y cuantía determinadas unilateralmente (lo fija el Estado) y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer necesidades colectivas" (Amaga Conchas Enrique, 1996. p. 97). Los elementos fundamentales de los impuestos son:

Sujeto—Sujeto pasivo de un crédito fiscal, es la persona física o moral, mexicana o extranjera que, de acuerdo con las leyes, está obligada al pago de una prestación determinada al fisco federal, se le denomina también causante o contribuyente.

Objeto—Es la situación que la ley señala como hecho generador del crédito fiscal. El objeto normalmente da el nombre a la contribución respectiva. Se entiende como créditos fiscales los que tenga derechos a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios.

Cuota—O tasa es el monto del impuesto, que comúnmente se expresa en porcentaje, el cual es pagado por unidad base. Las cuotas pueden ser fijas (cuando se señala en la ley la cantidad exacta que debe pagarse por unidad tributaria), proporcionales (cuando se señala un porcentaje fijo independiente del valor de la base), progresiva (cuando ésta se incrementa y la base también) y regresiva (es la que decrece cuando la base aumenta).

Fuente —Lo constituye la cantidad de bienes o riqueza donde se obtiene lo necesario para pagar el impuesto.

Base del Impuesto—Es el monto sobre el cual se determina el impuesto. Tarifa—es la relación de unidades y de cuotas o tasas correspondientes,

para un determinado objeto tributario o para un número de objetos que pertenecen a la misma categoría.

Traslación e Incidencia de los Impuestos. Cuando se habla de incidencia se hace referencia a sobre quien descansa el pago del impuesto; se relaciona con el causante, o sea el sujeto del impuesto.


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La incidencia es el último lugar donde descansa el impuesto, lo que significa que se efectúa después que han sido consideradas todas las posibilidades de traslación. La traslación de un impuesto es el proceso por medio del cual se fuerza a otra persona a pagarlo; el impuesto puede ser trasladado una o varias veces parcial o totalmente. Se pueden distinguir dos direcciones de la traslación, protraslación (hacia delante) y retrotraslación (hacia atrás). Protraslación es la traslación del impuesto que se hace al cobrar más por los bienes y servicios; tal es el caso del IVA que se aplica en la compra y venta y que finalmente recae en el comprador final, en este caso es el vendedor el que traslada el impuesto hacia delante. Retrotraslación se da cuando existe una reducción del precio de la materia prima adquirida por quien la transforma; o bien, se retrotraslada un impuesto cuando se paga menos por los bienes y servicios por lo que el mecanismo lo lleva a cabo el comprador. Se puede concluir que la imposición significa una traslación de ingresos del causante al gobierno, sin que exista una contraprestación directa, por lo afecta su nivel de ingreso y volumen de riqueza, que va a incidir en mayor o menor grado en el ahorro, consumo e inversión dependiendo el tipo de impuesto y del nivel de ingreso del contribuyente. Los impuestos según la literatura económica se clasifican en directos e indirectos (Amieva Huerta Juan, 2002. pp. 7-8). Impuestos Directos. Gravan a personas, naturales o jurídicas, en función de su ingreso y/o riqueza. Se aplican tanto a personas físicas como morales. Dentro de los impuestos aplicables a personas físicas se puede distinguir entre los que gravan el patrimonio, el cual se aplica a rentas de una propiedad o sobre el valor del terreno (predio) y las mejoras y los que gravan el ingreso de las personas. El ingreso de las personas, a su vez incluye sueldos, salarios y pagos al capital. En lo que respecta a los impuestos aplicables a las empresas o personas morales, se gravan esencialmente las utilidades de las empresas y las ganancias de capital.


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Entre los impuestos directos destacan:

Impuesto Sobre la Renta (ISR). Impuesto al Activo (IMPAC).

Impuestos Indirectos. Son los que gravan el comercio exterior y la compra de bienes y servicios. Los impuestos al comercio exterior se aplican a las importaciones y exportaciones; entre los impuestos indirectos que gravan la compra de bienes y servicios encontramos los que gravan las ventas finales, el IVA y los impuestos específicos. El impuesto a las ventas finales grava la venta final de bienes y servicios. El IVA grava el valor agregado que se incorpora en cada etapa de la producción. Los impuestos específicos gravan algunos bienes particulares cuyo consumo se desea desalentar (tabaco, bebidas alcohólicas o bienes suntuarios como joyas, perfumes y pieles). Entre los impuestos indirectos destacan:

Impuesto a la Importación. Impuesto a la Exportación. Impuesto al Valor Agregado (IVA). Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS).

Ingresos No Tributarios. Son aquellos que tienen contraprestación, entre ellos encontramos a: Derechos. Son las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se prestan por organismos descentralizados u órganos desconcentrados, cuando en este último caso se trate de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley


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Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado. Entre los derechos destacan:

• Extracción de petróleo. • Expedición de licencias para funcionamiento de giros mercantiles e

industriales. • Certificaciones. • Funcionamiento de comercio en horas extraordinarias. • Legalizaciones y constancias. • Expedición de copias de documentos. • Registro civil. • Registro de fierros y marcas para ganado. • Rastros. • Fraccionamientos. • Licencias de construcción. • Lotes baldíos. • Limpia y aseo. • Agua potable, drenaje y alumbrado público. • Salubridad. • Alineación y numeración. • Mercados y panteones.

Productos. Son los ingresos que percibe el Estado por los servicios que presta en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes de dominio privado. En México la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP. tiene como una de sus funciones formular la política en materia de productos de la federación, la ley de ingresos de la federación define como productos a: los ingresos que correspondan a funciones de derecho público, explotación de tierras y aguas, arrendamiento de tierras locales, construcciones, enajenación de bienes muebles e inmuebles, los intereses de valores, créditos, bonos y utilidades de organismos descentralizados y empresas de participación estatal, en el ámbito estatal los productos son los ingresos que reciben las haciendas locales por la explotación de sus bienes patrimoniales, al igual que


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otras actividades que no corresponden a sus funciones de derecho público (bienes inmuebles, bienes muebles y operaciones financieras). Entre los productos encontramos:

• Estacionamientos. • Enajenación de bienes inmuebles propiedad del gobierno. • Bienes mostrencos (son aquellos muebles abandonados y los perdidos cuyo

dueño se ignore). • Arrendamiento y explotación de bienes propiedad del gobierno. • Venta de formas diversas para trámites administrativos. • Venta de lotes en panteones propiedad del estado. • Renta de locales en los mercados propiedad del gobierno.

Aprovechamientos. Son ingresos ordinarios provenientes de las actividades de derecho público que realiza el gobierno, y que recibe en forma de recargos, indemnizaciones, intereses moratorios o multas, o como cualquier ingreso no clasificable, como impuestos, aportaciones de seguridad social, contribución de mejoras, derechos o productos. También comprende el rubro de los aprovechamientos, los donativos, las herencias, los legados, reintegros, aportaciones de los estados, municipios y particulares para el servicio del sistema escolar federalizado, para alcantarillado, electrificación, caminos, líneas telefónicas, telegráficas y otras obras públicas y las aportaciones de los contratistas. Entre otros aprovechamientos encontramos:

• Sobre rendimientos excedentes del petróleo. • Multas. • Recargos. • Gastos de ejecución.

Participaciones. Constituyen el ingreso más importante para la mayor parte de los estados y municipios mexicanos. Entre ellos encontramos a las participaciones, incentivos


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económicos, aportaciones, subsidios y transferencias, impuestos estatales y federales. MARCO TEÓRICO DE REFERENCIA INTRODUCCIÓN CAPÍTULO 1 LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS 1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.2 EL COMIENZO DE LA EXPLORACIÓN PETROLERA 1.3. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE PEMEX 1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA 1.5 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE PEMEX. 1.6 MARCO NORMATIVO DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.7 MÉXICO Y LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN MATERIA DE PETRÓLEO 1.8 MARCO JURÍDICO BÁSICO. 1.9 PRODUCCIÓN DE CRUDO 1.10 EL DESARROLLO ENERGÉTICO ACTUAL DE PEMEX 1.11 LA REORGANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA 1.12 LAS ESTRATEGIAS DEL GOBIERNO FEDERAL EN LA INDUSTRIA PETROLERA 1.13 PEMEX EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL 1.14 ANÁLISIS DE PEMEX CAPÍTULO 2.- ANÁLISIS PORMENORIZADO SOBRE LA REFORMA PETROLERA EN MÉXICO PROPUESTA POR FELIPE CALDERÓN 2.1 PROPUESTA DE REFORMA ENERGÉTICA DE FELIPE CALDERÓN. 2.1.1. ESTUDIO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PETRÓLEO. 2.2. LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS 2.3. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. 2.4 LEY DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. 2.5. LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE PEMEX. 2.6. EL SINDICATO DE LA PARAESTATAL PETROLERA 2.7. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN EN MATERIA DE PETRÓLEO. 2.7.1 LA REFORMA A LA INDUSTRIA PETROLERA.


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2.7.2. LA REFORMA DEBE DARSE EN TRES ASPECTOS. 2.8 CREAR UNA INSTITUCIÓN ENCARGADA DE SUPERVISAR EL MANEJO DE LA PARA ESTATAL PETROLERA. CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 3.1 LA POLÍTICA FISCAL Y SU MANEJO SOBRE EL PRESUPUESTO DE PEMEX. 3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL. 3.2. LA INVERSIÓN 3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE. 3.4 MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL. 3.4.1. EL SUBSIDIO A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL 3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA EN PETRÓLEOS POR PARTE DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS. 3.5. DETERMINANTES ECONÓMICOS QUE AFECTAN EL DESEMPEÑO DE PEMEX 3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX. 3.7 VIABILIDAD DE PEMEX 3.7.1 POSIBLE MODELO ECONÓMICO PARA SU MEJORAMIENTO DE LA ESTATAL PETROLERA. 3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O ASOCIACIÓN 4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO. 4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO 4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN 4.3 PRIVATIZACIÓN, IGUAL A REFORMA FISCAL 4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL PETRÓLEO. 4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL. 4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO 4.7. LOS POSTULADOS DEL LIBRE MERCADO Y LA RENTA PETROLERA 4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA 4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA PETROLERA


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4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE TRABAJO BIBLIOGRAFÍA


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VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS Hipótesis central La actual estructura de financiamiento del gobierno mexicano, a la vez de una poco efectiva política energética, ha afectado negativamente el desarrollo de la industria petrolera, en particular de Pemex; lo cual se puede constatar en la reducida inversión en sectores sustantivos, la dependencia tecnológica, y una endémica debilidad financiera. De esta manera, se observa en las principales directrices de la reforma propuesta por el ejecutivo federal, la carencia de un enfoque unificado e integral que dé respuesta a las principales problemáticas que enfrenta Pemex, y más bien lo colocan en una situación de desventaja operativa y financiera ante la apertura de la competencia en el sector. Hipótesis secundarias

1. El costo de oportunidad que significa el actual marco regulatorio obliga a Pemex a delegar la atención a necesidades operativas y de inversión por la obligación de apoyar al erario público, en combinación con un mercado internacional altamente competitivo, impide un relanzamiento de dicha empresa en el mediano plazo.

Más al contrario se prevé que el impacto de las reformas será desastroso, al no contar con mecanismos pertinentes que impidan la continua sangría de recursos, y una reconsideración previa del perfil organizacional, como lo es ampliar su operación hacia productos de mayor rentabilidad.

2. El efecto de las restricciones de carácter normativo, político y empresarial,

ya sea formales o informales, afecta sustancialmente a la estructura operativa y organizacional de la empresa, la cual se ordena conforme a las mismas, reduciendo significativamente las posibilidades de desarrollo industrial afectando negativamente su productividad y eficiencia, situación que viene provoca una profunda debilidad competitiva.


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VII. COMPROBACIÓN-NEGACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS) Hipótesis central

La actual estructura de financiamiento del gobierno mexicano, a la vez de una poca efectividad en la política energética, ha afectado negativamente el desarrollo de la industria petrolera, en particular a Pemex; lo cual, se puede constatar en la reducida inversión en sectores sustantivos, la dependencia tecnológica, y una endémica debilidad financiera. De esta manera, se observa en las principales directrices de la reforma propuesta por el ejecutivo federal, la carencia de un enfoque unificado e integral que dé respuesta a las principales problemáticas que enfrenta Pemex, y al contrario lo colocan en una situación de desventaja operativa y financiera ante la apertura de la competencia en el sector.

Para comprobar la hipótesis central que guio esta investigación se desarrolló en primer lugar (capítulo 1) un marco teórico y conceptual basado en la recuperación histórica del desarrollo de Petróleos Mexicanos y su relación con las finanzas públicas en México. Los elementos de análisis que provén de un marco de referencia para contextualizar el origen, propósitos y esquema de actuación de las industrias paraestatales de manera que permite abordar la actual coyuntura identificando los elementos que la componen de una manera más integral y situada en el tiempo. En este sentido, los planteamientos del enfoque elegido son para nosotros los más adecuados para evaluar la situación actual de la empresa Petróleos Mexicanos a partir de considerar su desarrollo histórico y su papel como principal sustento del financiamiento estatal, y entender el efecto que esto tiene en su desarrollo empresarial en el marco de la competencia internacional y la transformación del mercado energético y de materias primas a nivel mundial. Marco de la reforma.


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En el capítulo 1 expusimos la forma que asume el sector energético y en particular la empresa paraestatal Pemex, en el marco de la forma en que ha evolucionado la estructura y el papel del gobierno en el ámbito económico; asimismo, - capitulo 2- establecemos la relación existente entre la forma de financiamiento del estado y la ejecución del gasto púbico, en tanto el desarrollo de políticas públicas de desarrollo, tiene en este ámbito la mayor relevancia el identificar los rasgos más significativos de la reforma que se pretende, así como las razones y propósitos que la justifican. Parte sustantiva lo fue la identificación de los postulados que determinan el ámbito de acción de la paraestatal, con el fin de identificar si estos sufrían los cambios necesarios y suficientes para garantizar la sobrevivencia de la empresa en un ámbito competitivo. En este sentido, cobra relevancia el análisis de la correspondiente política energética, así como el régimen fiscal que se impone a la empresa Petróleos Mexicanos. Ámbitos en los cuales se desarrollan políticas que tienen como finalidad promover el principio de que el petróleo será sustento del desarrollo nacional. Pero que también le imponen serias restricciones tanto al estado respecto a su principal fuente de ingresos, como para la empresa constreñida a un ámbito operativo restrictivo respecto a alianzas, acuerdos y estrategias comerciales. La hipótesis central quedó corroborada con la información presentada en los capítulos 3 y 4. En el capítulo 3, presentamos una selección de indicadores económicos y productivos, de la empresa Petróleos Mexicanos, que permiten con precisión suficiente establecer las posibilidades de Pemex ante el mercado internacional, así como un primer acercamiento a estimar la forma en que las mejores prácticas de las empresas que nos permite identificar de forma aproximada la naturaleza y dimensión del margen existente entre la industria nacional y los parámetros de competitividad establecidos a nivel internacional. Para el caso de los mecanismos jurídico-institucionales a escala mundial, se presentaron elementos que dan cuenta de la situación sobre: producción, consumo, precios, reservas, políticas, entre otras. Asimismo, en el capítulo 4 se presentan en líneas generales, los aspectos fundamentales en donde existe coincidencia entre diversos planteamientos respecto a la necesidad de reformas en el marco de competencia de Pemex. En el ámbito del análisis de Pemex, hicimos una revisión de camino seguido para confirmar la presente estructura operativa y organizacional en búsqueda de


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mayores niveles de control y eficiencia. Dicho análisis pasa necesariamente por considerar las recientes reestructuraciones internas, en el marco del cuerpo normativo, en este sentido se debe destacar la relevancia que tienen los criterios generales de política económica y demás metas presupuestales que ajustan de manera relevante la inversión en sectores estratégicos. También se abordaron estudios desarrollados por diversas instancias como el Instituto Mexicano del Petróleo, la Universidad Nacional y la Secretaría de Energía. De esta manera, la reducida inversión en sectores sustantivos y una endémica debilidad financiera a la que hace referencia la hipótesis central quedó corroborada al enfrentar los resultados de diversos análisis sobre la industria y los parámetros internacionales, contra una serie de elementos objetivos presentes cuando se deciden los presupuestos, que fueron elegidos para distinguir los niveles de inversión estratégica, tecnología y sustentabilidad financiera. De esta manera presentamos información empírica sobre tres grandes rubros:

1) La situación general de la empresa y su relación con la forma en que se financia el estado, como un indicador de los cambios que deberá tener en cuenta la empresa para seguir compitiendo en el marco de la reforma que se propone. Los indicadores utilizados fueron: producción, ingresos, transferencias al gobierno federal, participación en el financiamiento público.

2) El efecto de las restricciones político – presupuestales que impone el

estado sobre la operación, estructura e productividad de la industria petrolera. Desde un enfoque que identifica las políticas públicas como indicador de la relevancia del tema en la agenda de gobierno, se examinó el origen, desarrollo, contenido y coyuntura actual, de la participación del estado en la definición de políticas de la empresa, incidencia de la estructura sindical, y el juego de intereses del politburó en la operatividad de la empresa en tanto entidad paraestatal, en ese sentido la participación del estado en la provisión de energéticos se sustenta en el ideal democrático del estado nacionalista nacido de la revolución, según el cual la incorporación activa del sector paraestatal en el proceso de desarrollo profundiza el acceso a los mercados internacionales y profundiza la democracia.


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Los indicadores de utilizados son de naturaleza cualitativa, el cual permite la construcción de un mosaico que facilita la comprensión de los principales actores que inciden en el desarrollo de la empresa. De esta manera se evalúa la incidencia de los estos actores políticos en el ámbito de aplicación de la empresa, entre ellos se encuentran: participación de la carga fiscal de Pemex en el financiamiento del gasto público, participación en la balanza comercial, incidencia sindical en las decisiones de inversión de la empresa, marco normativo sobre la operación e inversión en la industria petrolera en México. Indicadores que asimismo apoyan la comprobación de la primera hipótesis secundaria. Del mismo modo se examinó la sustentabilidad financiera de Pemex como parámetro de fragilidad operativa, en esta parte se revisaron algunos de los mecanismo que recientemente ha utilizado la paraestatal, para dentro del marco normativo, que han permitido esquemas de colaboración con la iniciativa privada nacional y extranjera, y que seguramente serán utilizados para valorar la pertinencia de la reforma que pretende el ejecutivo, utilizando los siguientes indicadores: Inversión: El volumen de inversión es un fenómeno que debe vincularse con las condiciones de la carga fiscal que sufre la empresa, ya sea en el ámbito de las oportunidades o en la distribución de los recursos para refaccionamiento, no se diga respecto a la inversión estratégica. Así, no sólo se trata de propiciar más y mejor inversión, sino la forma y las restricciones políticas que debe enfrentar, propiciando un ambiente más adverso para poder subsistir. Restricciones políticas y administrativas. En nuestro país, la eficiencia y productividad de Pemex, así como la forma en que esta se insertar en el contexto de la economía se ha convertido en un serio problema social que inhabilita el buen desarrollo socioeconómico de la población y que representa un ejemplo de los efectos negativos de una economía mal estructurada. Es claro que la sobre dependencia fiscal de los recursos de la paraestatal, afecta negativamente los esfuerzos recaudatorios que realiza el


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estado, determinando en mucho su capacidad de endeudamiento, esta situación coloca al gobierno ante una grave dependencia y fragilidad. Para la evaluación de la sustentabilidad, se utilizaron los datos de los reportes financieros de la empresa contra indicadores internacionales de la industria: como son producción, inversión fija, reservas probadas, entre otras. Estos indicadores apoyaron la comprobación de la segunda hipótesis secundaria. Cabe señalar que todos los indicadores utilizados provienen de fuentes como el INEGI, la CEPAL, PEMEX, se eligieron una serie de indicadores. Hipótesis secundaria 1

1) El costo de oportunidad que significa el actual marco regulatorio obliga a Pemex a delegar la atención a necesidades operativas y de inversión por la obligación de apoyar al erario público, en combinación con un mercado internacional altamente competitivo, impide un relanzamiento de dicha empresa en el mediano plazo.


Esta hipótesis se comprobó con la presentación de dos instrumentos jurídicos específicos en materia de regulación de la industria a nivel nacional: la Constitución Política, Ley de Petróleos Mexicanos, Ley Federal de Entidades Paraestatales y la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Órganos con sus respectivas reformas. Si bien dichos instrumentos fueron diseñados y modificados para garantizar y promover el desarrollo de la industria paraestatal como factor que potencializa la economía nacional; las cifras expuestas muestran que los propósitos han quedado lejos de los resultados esperados. Por lo tanto el alcance de dichas reformas en la productividad y desarrollo de la empresa será escaso, sino hay una reconsideración del perfil operativo ampliando hacia sectores de mayor rentabilidad, como el petroquímico.


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Los indicadores utilizados para evaluar el impacto del marco normativo, el cual depende de circunstancias y decisiones políticas en México fueron: participación de Pemex en los ingresos del sector púbico en consecuencia del régimen fiscal especial aplicable, participación de Pemex en la generación de divisas y su impacto en la balanza de pagos, relación entre las transferencias al gobierno federal contra inversión fija bruta anual. Hipótesis secundaria 2

2) El efecto de las restricciones de carácter normativo, político y empresarial, ya sea formales o informales, afecta sustancialmente a la estructura operativa y organizacional de la empresa, la cual se ordena conforme a las mismas, reduciendo significativamente las posibilidades de desarrollo industrial afectando negativamente su productividad y eficiencia, situación que viene provoca una profunda debilidad competitiva.

Es necesario hacer la acotación de que consideramos que una empresa pública, debe actuar como una empresa privada en un entorno competitivo, y por lo tanto se ve afectada por los mismos factores, por lo que, mientras que las empresas privadas reaccionan rápidamente a los cambios en el mercado, la estructura interna afectada por diversas restricciones políticas y normativas impiden a las empresas públicas responder de manera adecuada a dichos cambios. Por lo tanto la hipótesis secundaria haya sentido a partir de incorporar la información expuesta en los apartados del capítulo 3 y 4 sobre la forma en que interactúan los diversos sectores e intereses involucrados en la reforma, y con los datos duros expuestos en el capítulo (3) referente al perfil operativo que exige la industria a nivel internacional, a partir de los cuales se demuestra que la situación orgánica y operativa en la que se encuentra la paraestatal, sobre todo en términos de toma de decisiones operativas y de inversión, cuenta con características que la alejan significativamente de los parámetros de una industria altamente competitiva y, hoy por hoy, en franca transformación a nivel internacional. Los elevados índices de intervención sindical en la toma de decisiones, corrupción, son prueba de que la empresa se encuentra aún muy alejada de cultura de productividad y eficiencia acorde con su papel en el desarrollo.


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En consecuencia, al inicio del capítulo (4) se presenta una radiografía de la empresa en el contexto internacional utilizando los indicadores de producción, reservas de petróleo, consumo; así como, un análisis cualitativo sobre lo que ha sido la política petrolera en México en los últimos años. Por su parte, para establecer la situación de la empresa en cuanto su desarticulación operativa, escases de inversión y un control estatal fallido, se evaluaron utilizando los siguientes indicadores: Índices operativos de productividad, número de trabajadores, producción de gas y gasolina, ventas por año, ingresos antes de impuestos, análisis de las estructuras organizacionales y operativas de la industria a nivel internacional, entre otras. Para ello se revisó una profusa bibliografía que se encuentra detallada en la parte correspondiente del presente estudio.

Objetivo General Objetivos específicos

Preguntas Hipótesis Desarrollo Describir y examinar la situación actual de la industria petrolera nacional, en el contexto de la competencia internacional, con el propósito de valorar las diferentes opciones que en materia de políticas públicas se tienen para su modernización; las cuales incluyen revisar la pertinencia de una reforma a su marco constitucional y regulatorio, todo ello con el propósito de aportar elementos que sirvan para una mejor comprensión de los riesgos y aprovechamiento de los beneficios.

Describir la estructura y funciones sustantivas del estado mexicano y su forma de financiamiento. Describir y caracterizar el desarrollo histórico de la política energética en general y para la industria petrolera en particular. Delinear la evolución histórica de Petróleos Mexicanos, identificando los efectos que el actual marco normativo significa en su organización y operación. Identificar algunas de las mejores prácticas

¿Cuáles son los principales factores operacionales de la industria petrolera en México que inciden sobre la manera en que se plantea la necesidad de una reforma? ¿Cuáles son las funciones sustantivas que debe acometer un estado moderno? ¿Cuál ha sido la evolución de la política energética en México? ¿De qué manera ha influido la política energética del estado mexicano

CENTRAL La actual estructura de financiamiento del gobierno mexicano, a la vez de una poco efectiva política energética, ha afectado negativamente el desarrollo de la industria petrolera, en particular de Pemex; lo cual se puede constatar en la reducida inversión en sectores sustantivos, la dependencia tecnológica, y una endémica debilidad financiera. De esta manera, se observa en las principales directrices de la reforma propuesta por el ejecutivo

CAPÍTULO 1 LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS 1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.2 EL COMIENZO DE LA EXPLORACIÓN PETROLERA 1.3. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE PEMEX 1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA 1.5 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE PEMEX. 1.6 MARCO NORMATIVO DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.7 MÉXICO Y LAS REFORMAS


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comerciales y de organización industrial que aplican los principales consorcios petroleros internacionales públicos y privados. Examinar la dinámica y proceder de los principales organismos internacionales que dan forma al mercado internacional del petróleo. Valorar la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas en el país. Especificar la evolución de los principales indicadores de la evolución del mercado internacional y nacional de petróleo. Esquematizar los fundamentos técnicos, económicos y políticos que inciden sobre la forma de la reforma para el sector en México

en el desarrollo empresarial de PEMEX?

federal, la carencia de un enfoque unificado e integral que dé respuesta a las principales problemáticas que enfrenta Pemex, y más bien lo colocan en una situación de desventaja operativa y financiera ante la apertura de la competencia en el sector.

ECONÓMICAS EN MATERIA DE PETRÓLEO 1.8 MARCO JURÍDICO BÁSICO. 1.9 PRODUCCIÓN DE CRUDO 1.10 EL DESARROLLO ENERGÉTICO ACTUAL DE PEMEX 1.11 LA REORGANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA 1.12 LAS ESTRATEGIAS DEL GOBIERNO FEDERAL EN LA INDUSTRIA PETROLERA 1.13 PEMEX EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL 1.14 ANÁLISIS DE PEMEX CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 3.1 LA POLÍTICA FISCAL Y SU MANEJO SOBRE EL PRESUPUESTO DE PEMEX. 3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL. 3.2. LA INVERSIÓN 3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE. 3.4 MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL. 3.4.1. EL SUBSIDIO


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A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL 3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA EN PETRÓLEOS POR PARTE DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS. 3.5. DETERMINANTES ECONÓMICOS QUE AFECTAN EL DESEMPEÑO DE PEMEX 3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX. 3.7 VIABILIDAD DE PEMEX 3.7.1 POSIBLE MODELO ECONÓMICO PARA SU MEJORAMIENTO DE LA ESTATAL PETROLERA. 3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O ASOCIACIÓN 4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO. 4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO 4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN 4.3 PRIVATIZACIÓN,


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IGUAL A REFORMA FISCAL 4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL PETRÓLEO. 4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL. 4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO 4.7. LOS POSTULADOS DEL LIBRE MERCADO Y LA RENTA PETROLERA 4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA 4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA PETROLERA 4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN

Objetivo General Objetivos

específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo

Describir y examinar la situación actual de la industria petrolera nacional, en el contexto de la competencia internacional, con el propósito de valorar las diferentes opciones que en materia de políticas públicas se tienen para su modernización; las cuales incluyen revisar la pertinencia de una reforma a su marco constitucional y regulatorio, todo ello con el propósito de aportar elementos que sirvan para una mejor comprensión de los

Describir la estructura y funciones sustantivas del estado mexicano y su forma de financiamiento. Describir y caracterizar el desarrollo histórico de la política energética en general y para la industria petrolera en particular. Delinear la evolución histórica de Petróleos Mexicanos, identificando los

¿Cuál ha sido la importancia de la industria petrolera para el país? ¿Cómo ha evolucionado la política energética en México? ¿Cómo se encuentra organizado en proceso de extracción y aprovechamiento del petróleo en México? ¿Cuáles son los

SECUNDARIA 1

1) El costo de oportunidad que significa el actual marco regulatorio obliga a Pemex a delegar la atención a necesidades operativas y de inversión por la obligación de apoyar al erario público, en combinación con un mercado internacional altamente competitivo, impide un relanzamiento de dicha empresa en el mediano plazo.

CAPÍTULO 2.- ANÁLISIS PORMENORIZADO SOBRE LA REFORMA PETROLERA EN MÉXICO PROPUESTA POR FELIPE CALDERÓN 2.1 PROPUESTA DE REFORMA ENERGÉTICA DE FELIPE CALDERÓN. 2.1.1. ESTUDIO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PETRÓLEO.


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riesgos y aprovechamiento de los beneficios.

efectos que el actual marco normativo significa en su organización y operación. Identificar algunas de las mejores prácticas comerciales y de organización industrial que aplican los principales consorcios petroleros internacionales públicos y privados. Examinar la dinámica y proceder de los principales organismos internacionales que dan forma al mercado internacional del petróleo. Valorar la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas en el país. Especificar la evolución de los principales indicadores de la evolución del mercado internacional y nacional de petróleo. Esquematizar los fundamentos técnicos, económicos y políticos que inciden sobre la forma de la reforma para el sector en México

principales rasgos que identifican a Pemex como una industria paraestatal moderna, cómo está organizada? ¿Cuáles son los principales elementos operacionales de la industria petrolera en México que inciden sobre la manera en que se plantea la necesidad de una reforma? ¿De qué manera ha influido la política energética del estado mexicano en el desarrollo empresarial de PEMEX? ¿Cuáles son las características de las opciones que ha utilizado la paraestatal para facilitar la participación del capital privado en la producción de petróleo? ¿En qué prácticas comerciales y organizacionales se sustentan las grandes empresas petroleras? ¿Cuál es el impacto de las determinaciones normativas hacia mercado


2.2. LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS 2.3. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. 2.4 LEY DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. 2.5. LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE PEMEX. 2.6. EL SINDICATO DE LA PARAESTATAL PETROLERA 2.7. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN EN MATERIA DE PETRÓLEO. 2.7.1 LA REFORMA A LA INDUSTRIA PETROLERA. 2.7.2. LA REFORMA DEBE DARSE EN TRES ASPECTOS. 2.8 CREAR UNA INSTITUCIÓN ENCARGADA DE SUPERVISAR EL MANEJO DE LA PARA ESTATAL PETROLERA.


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internacional de los organismos internacionales reguladores del sector? ¿Cuál es la magnitud de los ingresos petroleros en las finanzas públicas? ¿Cuáles son los principales temas que se han identificado para el debate de las reformas?

Objetivo General Objetivos

específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo

Describir y examinar la situación actual de la industria petrolera nacional, en el contexto de la competencia internacional, con el propósito de valorar las diferentes opciones que en materia de políticas públicas se tienen para su modernización; las cuales incluyen revisar la pertinencia de una reforma a su marco constitucional y regulatorio, todo ello con el propósito de aportar elementos que sirvan para una mejor comprensión de los riesgos y aprovechamiento de los beneficios.

Describir la estructura y funciones sustantivas del estado mexicano y su forma de financiamiento. Describir y caracterizar el desarrollo histórico de la política energética en general y para la industria petrolera en particular. Delinear la evolución histórica de Petróleos Mexicanos, identificando los efectos que el actual marco normativo significa en su organización y operación. Identificar algunas de las mejores prácticas comerciales y de organización industrial que

¿Cuál ha sido la importancia de la industria petrolera para el país? ¿Cómo ha evolucionado la política energética en México? ¿Cómo se encuentra organizado en proceso de extracción y aprovechamiento del petróleo en México? ¿Cuáles son los principales rasgos que identifican a Pemex como una industria paraestatal moderna, cómo está organizada? ¿Cuáles son los principales elementos

SECUNDARIA 2 2) El efecto de las restricciones de carácter normativo, político y empresarial, ya sea formales o informales, afecta sustancialmente a la estructura operativa y organizacional de la empresa, la cual se ordena conforme a las mismas, reduciendo significativamente las posibilidades de desarrollo industrial afectando negativamente su productividad y eficiencia, situación que viene provoca una profunda debilidad competitiva.

CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 3.1 LA POLÍTICA FISCAL Y SU MANEJO SOBRE EL PRESUPUESTO DE PEMEX. 3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL. 3.2. LA INVERSIÓN 3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE. 3.4 MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL. 3.4.1. EL SUBSIDIO A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL 3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA


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aplican los principales consorcios petroleros internacionales públicos y privados. Examinar la dinámica y proceder de los principales organismos internacionales que dan forma al mercado internacional del petróleo. Valorar la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas en el país. Especificar la evolución de los principales indicadores de la evolución del mercado internacional y nacional de petróleo. Esquematizar los fundamentos técnicos, económicos y políticos que inciden sobre la forma de la reforma para el sector en México

operacionales de la industria petrolera en México que inciden sobre la manera en que se plantea la necesidad de una reforma? ¿De qué manera ha influido la política energética del estado mexicano en el desarrollo empresarial de PEMEX? ¿Cuáles son las características de las opciones que ha utilizado la paraestatal para facilitar la participación del capital privado en la producción de petróleo? ¿En qué prácticas comerciales y organizacionales se sustentan las grandes empresas petroleras? ¿Cuál es el impacto de las determinaciones normativas hacia mercado internacional de los organismos internacionales reguladores del sector? ¿Cuál es la magnitud de los ingresos petroleros en las finanzas públicas?

EN PETRÓLEOS POR PARTE DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS. 3.5. DETERMINANTES ECONÓMICOS QUE AFECTAN EL DESEMPEÑO DE PEMEX 3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX. 3.7 VIABILIDAD DE PEMEX 3.7.1 POSIBLE MODELO ECONÓMICO PARA SU MEJORAMIENTO DE LA ESTATAL PETROLERA. 3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O ASOCIACIÓN 4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO. 4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO 4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN 4.3 PRIVATIZACIÓN, IGUAL A REFORMA FISCAL 4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL


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¿Cuáles son los principales temas que se han identificado para el debate de las reformas?

PETRÓLEO. 4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL. 4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO 4.7. LOS POSTULADOS DEL LIBRE MERCADO Y LA RENTA PETROLERA 4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA 4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA PETROLERA 4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN


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CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN En el largo plazo todo aquel país que no invierta en nuevas fuentes de energía está condenado a depender de las potencias que si lo hayan hecho con nuevas tecnologías: más baratas, eficientes y menos contaminantes. Por lo que cualquier reforma energética, si bien debe partir de modernizar las actuales fuentes de energía, debe establecer claramente una visión integral, responsable y con visión de futuro que permita planear, invertir para el mediano plazo y desarrollar tecnologías propias; orientadas o los objetivos estratégicos que resulten necesarios para el desarrollo requerido del país. En esa lógica, Petróleos Mexicanos debe dejar de ser utilizada como una empresa pública que solo produce insumos energéticos y provee ingresos fiscales (de cada 3 pesos que gastan el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales, alrededor de uno proviene de los ingresos derivados del petróleo). La o las reformas deben ser integrales y sinérgicas, utilizando parte de las ganancias para desarrollar nuestras alternativas energéticas. Por lo que en el fortalecimiento y desarrollo de la industria petrolera hay que sumar a todos los sectores: el industrial, el institucional, el ambiental, el fiscal, el económico, el político, el cultural y el social. Como se señaló en el análisis, asistimos principalmente a cinco fenómenos que no dejan despegar a PEMEX como motor del futuro de la energía del país: La sobrecarga fiscal (entrega casi la totalidad de sus ingresos a la SHCP); el sobre endeudamiento (los pasivos de PEMEX han aumentado aceleradamente, por ejemplo en el periodo que va de 1996 a 2006 creció a una tasa del 23% anual); la corrupción; la insuficiente inversión y el desequilibrio entre las inversiones destinadas a las actividades extractivas y aquellas destinadas a actividades industriales; y la ausencia de una política que impulse la investigación y el desarrollo tecnológico. Tal condición nos lleva a afirmar que en la formulación de la política industrial tiene un papel determinante la banca de desarrollo con el financiamiento de proyectos estratégicos de largo plazo, el apoyo de la fabricación de bienes de capital, el impulso a las ingenierías y el estímulo a las pequeñas y medianas empresas. Del mismo modo, habrá que subrayar el papel que se le asigne al desarrollo de la ciencia y la tecnología, ya que como hemos señalado, la innovación es el factor clave del sector energético en el mundo.


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Por lo que se conoce de la reforma constitucional, observamos que la participación del capital privado nacional y extranjero en el sector energético mexicano será a través de contratos de servicios, de utilidad y producción compartida, licencias, entre otras modalidades “por definir”. De esta manera, asistiríamos a la presencia de los grandes “tiburones” de la industria petrolera mundial en México, como lo son: ExxonMobil, BP plc (British Petroleum), Chevron, Royal Dutch Shell; además de los nacionales, Carso-Swecomex, Mexichem, S.A. de C.V. y demás empresas privadas en las que participan como socios y/o empleados ex funcionarios públicos. A través de los Contratos de Servicios Múltiples, la industria privada puede lograr invertir en sectores estratégicos para la generación de energía al interior del país, y que en un determinado momento esta energía pueda exportarse a otros país, en donde Estados Unidos juega un papel muy importante, por tratarse de un mercado potencial que tiene en la actualidad rezagos en la producción de electricidad. Por los efectos que una apertura de esa magnitud representa, resulta indispensable que la aprobación de todo el nuevo marco normativo este sujeto a la más amplia discusión y acuerdo nacional, y no correr riesgos potenciales como el que empresas como las señaladas con anterioridad se constituyan en los rectores de la actividad económica petrolera en particular, y de las fuentes de energía en lo general. Se han otorgado ya Contratos de Servicios Múltiples en donde se construirá infraestructura para estudiar cuencas que antes eran inexploradas y en las cuales existe un potencial que le permitiría a México satisfacer sus necesidades de energía por los próximos 50 años, pero que en manos de las empresas privadas podríamos tener un peligro al no existir una institución que se encargue de vigilar adecuadamente el aprovechamiento sustentable de estos nuevos depósitos. En este sentido, dentro de los retos que en lo inmediato debe enfrentar PEMEX, lo constituye el reducir la dependencia de los productos petroleros procesados que provienen del exterior. Actualmente se importan gasolinas que podrían producirse en el país, pero que irresponsablemente no se ha invertido en la tecnología necesaria para realizar los procesos para convertir al petróleo crudo en una infinidad de productos. Resulta contradictorio ser el 6o país con mayor importancia en el mundo por sus producciones petroleras y al mismo tiempo ser uno de los principales importadores de gasolinas de las refinerías de los Estados Unidos.


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Del mismo modo, por falta de inversión tecnológica, una de las fuentes de energía abundante en el país, el gas natural, se subutiliza, ya que en su mayoría se dispersa a la atmósfera por la falta de infraestructura que pueda aprovecharlo. Se cuenta con una de las reservas más importantes de América en La Cuenca de Burgos, para explotarlo se requiere una fuerte inversión, no obstante en el largo plazo los beneficios son enormes. Hay que observar, que la oportunidad de su explotación es ahora, antes de que la oferta del exterior por sus costos, haga inviable el consumo de nuestra producción, es urgente desarrollar tecnologías propias que permitan obtener la mejor relación costo-beneficio. En la propuesta de reforma, el cambio más importante es la participación de las personas físicas (que sean ciudadanos Mexicanos) en la empresa, a través de bonos que ayudarían a su financiamiento. La reforma deja a Pemex con su estructura sin gran cambio, pero abre la posibilidad para la participación de empresas extranjeras y nacionales, en la exploración y producción de petróleo. También se propone inversión privada en la producción de algunos derivados del petróleo, por ejemplo, la participación de empresas en la operación de nuevas plantas de refinación requeridas para producir la gasolina que cada vez importamos en mayor proporción. Resulta por tanto relevante, que el poder legislativo viendo por el interés nacional garantice que uno de los propósitos centrales de la reforma sea consolidar la seguridad energética, entendida como la capacidad para mantener un superávit energético que brinde certidumbre al desarrollo del país. Revertir la actual condición de ver a PEMEX como la fuente de recursos que permite financiar la incapacidad de recaudar los impuestos necesarios para las finanzas públicas del país, requiere también de una reforma hacendaria que libere gradualmente recursos financieros para la inversión para el desarrollo del gas, la refinación, la petroquímica, la infraestructura de transporte y la distribución. Una alternativa es que se modifique el régimen fiscal de PEMEX, y con ello asegurar que tenga autonomía presupuestal y de gestión, pudiendo atender entonces las prioridades productivas, de investigación y desarrollo. Para lo cual, también se requiere reevaluar las capacidades de la empresa de manera integral, de tal manera que se diseñen las estrategias que permitan convertirla en una empresa que pueda competir a nivel mundial.


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Como pudimos observar, el mundo todavía depende de manera fundamental de combustibles fósiles para mover a las grandes industrias, incluidas las ligadas a la guerra, por lo que el petróleo es todavía uno de los recursos que mueve a la economía. Las nuevas fuentes de energía están en desarrollo, sin embargo las más promisorias aún se encuentra en fase de investigación y aplicación de pruebas. Por lo que, al menos en el mediano plazo, el petróleo seguirá siendo la fuente principal de energía. No obstante lo anterior, el país cuenta con otros recursos energéticos y es necesario empezar a desarrollar las fuentes alternas de energía. Debemos, entre otras alternativas, aprovechar el alto nivel de insolación que se presenta en México utilizando, por ejemplo, calentadores solares de agua en casas y edificios, lo que generaría ahorros importantes para los usuarios al reducir el consumo de gas. También contamos con regiones de alto potencial de energía eólica, como las costas de Oaxaca en el Istmo de Tehuantepec; de igual manera cuencas hidrológicas susceptibles de explotación sustentable para generar localmente energía eléctrica a costos competitivos. En este orden de ideas, la o las reformas deben ir acompañadas de una política ambiental que proteja y preserve la naturaleza, garantizando la sustentabilidad de las próximas generaciones. Por lo que impulsar el desarrollo de nuevas ingenierías es impostergable, articulando con ello una nueva política industrial que vigorice a este sector fundamental para el desarrollo de México. Finalmente, la gran preocupación de los mexicanos es que los beneficios de la explotación, comercialización y distribución de nuestros recursos nacionales no vayan a parar a los bolsillos de unos cuantos, perdiendo una vez más las oportunidades que se nos presentan, gracias a nuestra riqueza del subsuelo. Si la reforma o reformas que se pretenden aprobar permiten renacionalizar la renta petrolera del país, estaremos fortaleciendo como nunca las bases para el despegue competitivo de México. PROPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Modificar el régimen fiscal de PEMEX en un plazo de 3 años tomando como

referencia el 2014, considerando las experiencias de empresas similares en el mundo.


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Líneas de acción

1. Diseñar el nuevo régimen fiscal de la empresa, cuidando que los ingresos necesarios para las finanzas públicas vayan dependiendo cada vez menos de los ingresos petroleros, garantizando un margen que le permita a PEMEX financiar sus necesidades financieras de desarrollo y crecimiento.

2. Coadyuvar desde los centros académicos especializados en los diagnósticos y propuestas para el nuevo régimen fiscal de PEMEX.

Incorporar en Decreto del Presupuesto de Egresos anual las necesidades

prioritarias para la investigación y desarrollo de la industria petrolera nacional, tomando como referencia el año 2015

Líneas de acción

1. Diagnosticar las necesidades prioritarias del sector en un horizonte de 20 años, destinando recursos a partir del año 2015.

2. Programar a detalle las acciones que se llevarán a cabo anualmente. 3. Instrumentar los mecanismos de evaluación y seguimiento del ejercicio de

los recursos, en un marco de total transparencia y acceso a la información.

Diseñar los mecanismos que permitan al público en general invertir en el nuevo PEMEX.

Líneas de acción

1. Diseñar el tipo de acciones que se comerciarán en la Bolsa Mexicana de Valores que permitan abiertamente la participación del público en general en su adquisición y comercialización.

2. Establecer los medios de información pública que permitan de manera accesible al pueblo de México conocer el comportamiento de las acciones de PEMEX de manera oportuna y expedita.


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REPORTE DE INVESTIGACIÓN



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INTRODUCCIÓN Hablar de la industria Petrolera en México es hablar del núcleo económico de la nación y al mismo tiempo de una pieza clave para el desarrollo del país, no sólo por los recursos naturales que explota, produce y comercializa en el mercado interno y externo, sino también por los ingresos que aporta al país, sin los cuales el Gobierno Federal no sería capaz de hacer frente a sus compromisos más elementales. PEMEX, además de ser abastecedor de insumos para otras industrias, es demandante de bienes y servicios que producen o generan otras entidades económicas. El petróleo es una materia prima, el cual es requerido en el mundo industrializado para impulsar muchos de los sectores económicos. La utilización de energías alternativas aún está en el proceso de investigación y ajuste de pruebas, por lo que el petróleo seguirá siendo el principal motor de la economía mundial, por muchas décadas más. PEMEX es la única empresa que constitucionalmente es la encargada de la exploración, producción, refinación y comercialización del crudo en el territorio mexicano, pero durante la década de los noventa, fue cambiando su organización, ya que se le permitió la entrada de capital privado en aspectos como la petroquímica. El sector energético es una muestra de ello, ya que tanto la Comisión Federal de Electricidad, como Petróleos Mexicanos, no reciben la inversión que es de extrema urgencia, para seguir realizando sus labores, que aunado a los problemas de corrupción y burocratismo, las convierte en una entidades que se debilitan año con año. Esta situación es aprovechada por el capital privado, que presiona tanto al interior del país como en el exterior, de realizar cambios en las leyes para permitir su inversión en campos esenciales como la energía.


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Las empresas transnacionales que llegan al país cuentan con los recursos y la tecnología para hacer los procesos más rentables, además de que buscan obtener grandes dividendos a costo de lo que sea, ya sea explotando a la naturaleza y al mismo tiempo a los trabajadores. El gobierno federal mexicano se muestra como una agente que ayuda a reformar al Estado, para que este deje sus intervenciones en la economía, y ayude a la instalación del capital extranjero, que está deseoso de invertir en zonas que le sean rentables, aún más de donde se encuentran sus respectivas matrices petroleras. El petróleo de México siempre ha sido codiciado por los extranjeros. Desde el inicio de su explotación, las empresas extranjeras están dispuestas a invertir en sus yacimientos. Por la cercanía con los Estados Unidos, este país ha venido presionando a los gobiernos mexicanos para lograr una apertura total del sector petrolero, logrando así entrar con sus inversiones y explotar al máximo este recurso. Los empresarios extranjeros conocen bien el potencial de México, por ello no quitan las presiones que se hacen en contra de la legislación vigente. Ante esta borajin económica los gobiernos en turno pretenden lograr una integración total con los Estados Unidos, por ello ha promovido acuerdos en todos los sentidos, para lograr complacer a los grandes dirigentes de ese país, no importa si con ello se pierde soberanía, o las medidas que se apliquen van en contra de las leyes mexicanas. Se promueve la entrada silenciosa de las empresas transnacionales al país, otorgando concesiones para beneficiarse de las inversiones que van para PEMEX. PEMEX vive una situación delicada, ya que sus yacimientos comprobados están a punto de agotarse, por lo que tiene que buscar nuevos yacimientos para reponer los que están a punto de extinguirse, sin embargo, el gobierno no quiere otorgar los estímulos suficientes para lograr este propósito. La Secretaría de Energía aduce que como no hay recursos por parte del gobierno, hay que realizar las reformas para que el capital extranjero realice esta inversión, y con ello saldrá


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beneficiado tanto México como las empresas transnacionales, pero más estas últimas, definitivamente con más beneficios. Tanto la Secretaria de Energía, como los altos directivos de PEMEX recomiendan las reformas constitucionales, por las cuales se daría la entrada al capital extranjero en los procesos de exploración y producción del crudo mexicano, asegurando que es la única medida en las cuales se pueda dar el sustento energético que el país necesita para los próximos años. Lo único cierto es que a PEMEX se le retiran todos sus recursos que obtiene por la venta del petróleo, que van a parar hacia la hacienda pública, la cual decide qué proyectos hay que realizar y cuáles no. Además de que no se tiene la certeza de que el dinero vaya a parar a las verdaderas obras que se presumen. Cada año, el gobierno ha estado recibiendo cantidades mayores debido al alza del precio del barril, así como el aumento de la producción del petróleo, pero el gobierno no quiere regresar los recursos suficientes para garantizar que PEMEX sea sustentable. Por otra parte, México no quiere crear un proyecto rector de la industria, sino que sigue beneficiando la entrada de capital extranjero en la empresa, así como no quiere aportar los elementos necesarios para hacer crecer la inversión en las instalaciones, y lograr mejorar la rentabilidad de cada uno de los trabajadores, la política hacia PEMEX, es dejarla a su suerte, mientras que promueven la creación de entes similares que puedan competir contra la paraestatal. Por lo tanto, en esta investigación confirmamos que el debate sobre el futuro de la industria petrolera nacional gira simple y llanamente sobre la propiedad de los activos de PEMEX, es decir, sobre quien debe o no detentar la explotación, producción, transportación y comercialización de los hidrocarburos, ¿el gobierno ó la iniciativa privada? Las percepciones más generalizadas en torno a este punto de discusión son, por una parte, que el gobierno ha sido y es ineficiente en las


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tareas que tienen que ver con la administración de los recursos naturales, el petróleo; mientras que por otra parte, existe el posicionamiento nacionalista de que el petróleo es y será de los mexicanos. Ambas posiciones, desde nuestro particular punto de vista y el interés por revisar la evolución más reciente de la industria petrolera y sus políticas, no sólo son excluyentes sino limitativas, carentes de un estricto sentido público. Consideramos que el debate es limitado si se toman en cuenta, por ejemplo, elementos como son: la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas y la fragilidad de la recaudación fiscal en México; la aportación de divisas por concepto de exportación de crudo; el declive de las reservas y la producción de uno de los principales campos del país, CantareI; la explotación desmesurada de las reservas existentes con el objetivo de exportar crudo hacia Estados Unidos; el reto de internarse en aguas profundas y las limitaciones técnicas; el deterioro del sector petroquímico; la fragilidad del sistema de refinación y el crecimiento de la demanda de productos de consumo final; la escasez de recursos financieros, y; la sustentabilidad de la industria petrolera nacional y la seguridad energética, entre otras consideraciones. Elementos que en su conjunto propiciarían un debate más rico y por tanto, una política petrolera pública más integral y prospera, partiendo de la premisa fundamental de que los hidrocarburos son un recurso natural finito y al cual tienen derecho las generaciones futuras. Es necesaria la presencia de un Estado que preserve y represente los intereses nacionales, así como la presencia de un Estado que no sólo tenga tamaño o magnitud sino calidad, para lo cual es imperativo integrar factores de carácter político y social, mismos que se encuentran, para el caso de México, intrínsecamente ligados al debate del desarrollo y la industria petrolera. Por lo anterior y con el objeto de seguir un orden esquemático, hemos decidido dividir el presente trabajo en cuatro capítulos: en el primero nos referimos a los antecedentes históricos más importantes que dieron origen a la industria petrolera


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en México, su organización y comportamiento, así como a los cambios efectuados en la instrumentación de la política petrolera a partir de la expropiación misma. En el segundo capítulo revisamos los principales argumentos a favor y en contra de una reforma petrolera en México, intentamos identificar cuáles son los principales obstáculos e impulsos que frenan o motivan un cambio en la conducción de esta industria en México. Hacemos un análisis crítico-jurídico de lo que se llamó “La reforma energética”; que el expresidente Felipe Calderón Hinojosa, presentó al Congreso de la Unión para su estudio y posterior aprobación. Sin embargo, la tan mencionada reforma, no fue como lo veremos a lo largo de la investigación lo que se esperaba; no podemos dejar de mencionar que no se abarcaron los temas que necesitaba realizar la mencionada reforma energética, la cual tiene un carácter privatizador sin lugar a equivocarnos. En el tercer capítulo analizamos, las condiciones y las políticas fiscal actuales, así como los principales elementos que consideramos deben ser tomados en cuenta en el diseño de una reforma petrolera en general y la reestructuración de PEMEX, en particular. Finalmente, en el último capítulo destacamos los principales elementos sobre la conducción de PEMEX en los últimos veinticinco años y el planteamiento de una reforma energética propuesta por las recientes administraciones a partir de la década de los ochenta. Asimismo, contrastamos estos resultados con la propuesta de un proyecto alternativo. Nuestra visión es que PEMEX debe dejar de ser visto solamente como una empresa pública que produce insumos energéticos y provee ingresos fiscales; el fortalecimiento y desarrollo de la industria petrolera, y en ello va implícito la modernización de la empresa pública, debe considerar además del componente energético otros factores y sectores como son: el industrial, institucional, ambiental, científico-tecnológico, fiscal, económico, político, cultural y social.


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La solución a las carencias de PEMEX y la modernización de la industria petrolera del país no radican exclusivamente en la apertura total del sector y la instrumentación de políticas de mercado; reconocemos que la competencia interna y externa, así como la participación de la iniciativa privada (a través de inversiones en capital, recursos humanos y conocimiento) son importantes para el desarrollo de la industria pero no son los únicos elementos a considerar. Asimismo, coincidimos con las posiciones que ubican a los hidrocarburos y su explotación como un tema central y estratégico en las políticas nacionales, incluso como componente importante de la soberanía económica y energética de la nación; sin embargo, disentimos de las posiciones que tienden a la ideologización del usufructo del petróleo, puesto que ello representa un obstáculo para el desarrollo de la industria petrolera y paradójicamente un riesgo para la soberanía económica y energética nacional.


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CAPÍTULO 1 LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS PEMEX es un orgullo para todos los mexicanos, ya que simboliza la manera en que un gobierno decidido demostró su valentía al enfrentarse en contra de los grandes monopolios internacionales, que arrancaban el petróleo del subsuelo, y poco aportaban de beneficio, a la vida de las comunidades donde se instalaban. La expropiación petrolera no fue nada fácil, pero con ella, se creó una industria que era capaz de impulsar la industrialización del país. Pero de nada valió tanto esfuerzo debido a los malos manejos durante la mayor parte del siglo XX, PEMEX fue perdiendo la capacidad en la toma de decisiones propias, y se quedó bajo el poder del Ejecutivo, que lo explota a su máxima capacidad, sin darle los recursos para que pueda renovarse. Todos los mexicanos tenemos la obligación de reflexionar el destino de esta paraestatal, así como indicar cuales serían los mejores planes para conservarla en una de las primeras empresas mexicanas con calidad mundial. 1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO. El petróleo ha sido siempre en México propiedad de la Nación. Desde tiempos de la colonia hasta que México halló su independencia se mantuvo estrictamente el principio de la propiedad nacional del subsuelo. Es entonces en la época de la dictadura de Porfirio Díaz cuando empieza la explotación desmesurada del recurso por extranjeros, generando una violación del principio de propiedad. Cuando la exploración petrolera empezó en México, en 1901, se tenía la visión de que para ayudar al interior del país se tenía que dar lugar a una amplia explotación extranjera del mismo, es por ello que el gobierno favoreció por todos los medios a los aventureros y a los capitalistas extranjeros para la extracción del


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petróleo, otorgándose permisos de exploración y explotación así como la importación de maquinaria para la nueva industria. El capital empleado en la industria petrolera quedaba exento de todo impuesto, así como la explotación de todos los productos del petróleo, por ello durante once años las compañías establecidas no tuvieron que pagar un solo centavo de contribución a pesar de los fabulosos rendimientos (Paúl Boracrates, 1939). Al inicio la producción de petróleo era muy modesta, con 10,345 barriles, pero ésta aumentó en 1911 en donde se señalan los comienzos de un auge, con su apogeo en 1921 con una producción de 193.397,587 barriles, significando la cuarta parte de la producción mundial. Con estas cifras, Estados Unidos se dio cuenta que no podía producir suficiente petróleo para su propio consumo, es por ello que decide voltear los ojos hacia México para cubrir su propio déficit (Paúl Boracrates, 1939). El poderoso monopolio americano de la Standard Oil había hecho de México uno de sus más poderosos feudos por su rendimiento y nula competencia, importando petróleo bruto de los yacimientos americanos, refinándolo en México y vendiéndolo con una ganancia que variaba entre un 500 y 600 por ciento. Estas compañías petroleras gozaban de grandes privilegios para su desarrollo y expansión entre las cuales se pueden contar las franquicias aduanales, exenciones fiscales y de prerrogativas, que unidas a la vasta producción petrolera del país les concedió mucho dinero, es pues que el auge de la industria del petróleo en México se debe al trabajo nativo pagado con exiguos salarios, la exención de impuestos, los privilegios económicos y la tolerancia gubernamental (Olivia Sarahí, Ángeles; 2001). La riqueza potencial petrolera de México de esa época residía en que todos los yacimientos mexicanos se hallaban a una profundidad regular de 600 metros, brotando con facilidad y sin necesidad de bombas. Su duración en promedio era de seis años, teniendo como rendimiento diario un promedio de 105.2 barriles (Paúl Boracrates). La economía mexicana entró en un proceso de dominación de


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los conglomerados internacionales vía inversión extranjera indirecta y los créditos internacionales, provocando desde entonces una dependencia externa. El petróleo se convertiría en el energético hegemónico y en la materia prima principal de nacientes industrias como la automotriz, la aeronáutica y la química. Es preciso mencionar las condiciones de vida que tenían los trabajadores en las compañías extranjeras, pues en los comienzos de la explotación petrolera las compañías pagaban salarios muy bajos a los trabajadores indígenas, además los alojamientos que los obreros mexicanos tenían que habitar en los centros petroleros eran miserables, pues se encontraban amontonadas, sin ninguna previsión, dando paso a enfermedades y a la pobreza generalizada. En un contraste con el resultado que arrojaba desarrollar un complejo petrolero en Estados Unidos, la industria petrolera trae consigo la creación de centros urbanos florecientes, carreteras, vías férreas, obras de utilidad pública, hospitales y escuelas. Mientras tanto, en los centros petroleros mexicanos sólo se deja asomar la miseria en donde no hay agua potable ni condiciones de vida dignas. Lo peor acaecía cuando los pozos petroleros dejaban de producir, pues las compañías abandonaban el lugar dejando hombres sin tierras, ni dinero ni hogar. Después del triunfo de la revolución mexicana, que dio fin a la dictadura de Porfirio Díaz, los gobiernos que tomaron sucesivamente el poder encaminaron todos sus esfuerzos hacia el restablecimiento del principio tradicional del petróleo como propiedad de la nación. En 1912 el Presidente Madero estableció el primer impuesto que gravaba la industria petrolera con 20 centavos por tonelada de petróleo, y algunos años después, el presidente Venustiano Carranza decretó el impuesto conocido como el impuesto de producción, y en 1921 se percibe por primera vez el impuesto de exportación. En 1920 Adolfo de la huerta estableció la junta consultiva del petróleo para llevar un mejor control de las empresas petroleras En conjunto estos esfuerzos se ven expresados en el párrafo 4o del artículo 27 de la constitución del 31 de Enero de


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1917, promulgada el 5 de Febrero de ese mismo año, que expresa: "Corresponde a la nación el dominio directo de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como... el petróleo y todos los carburos de hidrógeno, sólidos, líquidos o gaseosos." (Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos; 2004). El petróleo, como todos los productos del subsuelo, han pertenecido siempre a la nación, las compañías que trababan en México no tenían entonces el derecho de propiedad, sino que se amparaban en meras concesiones que les permitían explotar los yacimientos mexicanos. El Estado tenía en todo el tiempo el derecho de declarar caducas estas concesiones. Los dos monopolios importantes que existían eran la Standard Oil Norteamericana creada por Edward L. Doheny y la Royal Dutch Shell creada por Weetman Pearson conocido como Lord Cowdray. Entre ellas había una competencia muy grande por adueñarse de los pozos petroleros mexicanos, y para ganar se hacían de métodos fraudulentos, como el dolo, la corrupción, la reclusión de los propietarios en los asilos de enajenados, en agresión, y hasta en asesinatos. Para conservar o ensanchar las concesiones obtenidas se recurrió a la creación de milicias armadas particulares a sueldo, estas cabecillas y generales traidores fomentaron revoluciones cada vez que el gobierno quería limitar los privilegios de los monopolios o de exigirles respeto a las leyes mexicanas. Para la competencia de éstos monopolios era preciso aprovecharse de la guerra civil para hacer brotar del suelo el petróleo, mientras los mexicanos distraídos en matarse unos a otros no tenían tiempo de verificar las concesiones, de verificar la cantidad de petróleo exportado, o de si todos los movimientos eran de conformidad con los reglamentos de la nación. Los monopolios extranjeros no se contentaron con empujar a México a batirse en sangre y fuego por medio de los desórdenes provocados, sino que en repetidas ocasiones pidieron la intervención


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de sus gobiernos, poniendo así en peligro la independencia política, y hasta la integridad territorial del Estado mexicano, es entonces que el dominio económico se sobrepone a la soberanía política. Es por ello que la constitución de 1917 restablecía el principio tradicional de México de la propiedad del subsuelo, y al mismo tiempo impuso ciertas restricciones para que los extranjeros pudieran obtener las concesiones, en el párrafo 1o del artículo 27 en donde estipula que "Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas, tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener concesiones de explotación de minas, aguas o combustibles minerales en la República Mexicana. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros siempre que convengan ante la secretaría de relaciones exteriores en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes, y en no invocar la protección de sus gobiernos, bajo la pena en caso de faltar al convenio de perder en beneficio de la nación los bienes que hubieran adquirido en virtud del mismo". Los preceptos de este artículo constitucional fueron confirmados y ampliados por la ley del petróleo del 31 de Diciembre de 1925, que les concede a los extranjeros igualdad completa de derechos con los nacionales. En otras naciones existe una restricción de derechos a los extranjeros de explotación de las riquezas minerales, incluso prohibición de que exploren el petróleo, en cambio en México se limita a establecer únicamente las restricciones indispensables para salvaguardar la soberanía mexicana. 1.2 EL COMIENZO DE LA EXPLORACIÓN PETROLERA Para esos momentos los monopolios petroleros se expresaron en franca rebelión contra el Estado, amenazando la vida económica de la nación, y la vida misma del gobierno, no dejando otra salida al gobierno más que declarar la expropiación por causa de utilidad pública. Este proceso tuvo su origen en una disputa de trabajo,


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pues dadas las condiciones lamentables de trabajo de los obreros mexicanos, que recibían salarios más bajos que en cualquier otra parte, y se veían obligados a vivir en casas miserables, desde 1934 diversos grupos obreros se declararon en huelga pidiendo el aumento de sus salarios y el mejoramiento de sus condiciones de vida. Las compañías dieron largas al asunto ignorando sus peticiones, hasta que el 20 de Julio de 1936 se reunió en México la primera asamblea extraordinaria del sindicato de trabajadores del petróleo, fijándose los términos de un proyecto de contrato colectivo para la industria petrolera, pero las industrias petroleras se negaron rotundamente, a esto estalló una huelga general en Mayo de 1937, terminando por la intervención del presidente Cárdenas, en donde una de las condiciones de resolución sería someter el conflicto a revisión para determinar si las compañías estaban en condiciones de soportar las reivindicaciones obreras. Las compañías no aceptaron, y se emitió la sentencia que enunciaba que si el patrón se negara a someter las diferencias al arbitraje o a aceptar al laudo, se daría por terminado el contrato de trabajo y quedaría obligado a indemnizar al obrero. Esto no afectaba a las compañías, pues eran capitales que cuando no obtenían ganancias, o se tenían problemas con el gobierno, se iban, desestabilizando la economía, es por ello que el gobierno mexicano se topó con la única salida que podría salvaguardar la soberanía del Estado, como los intereses de la nación, cuya vida económica se hallaba amenazada y esta era la expropiación por causa de utilidad pública. Esta ley de expropiación expresaba el índole del gobierno mexicano, pues no sólo se creó para someter a las compañías petroleras a la obediencia, sino porque habiendo quedado rotos los contratos de trabajo entre las compañías y los trabajadores, las instalaciones debían ser ocupadas por el gobierno, si no, se paralizaría la industria y la actividad económica del país, y se hace hincapié en que sólo serán los instrumentos de explotación, pues el petróleo forma parte del subsuelo y es propiedad de la nación. El decreto del 19 de Marzo de 1936 expresaba que se declaraban expropiados por causa de utilidad pública y a favor de la nación la maquinaria, instalaciones y edificios, oleoductos, refinerías y puertos de distribución, teniendo la Secretaría de


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Economía Nacional la inmediata ocupación de los bienes. La Secretaría de Hacienda pagaría la indemnización correspondiente a las compañías, en donde los fondos provendrían de la producción de petróleo y sus derivados de los bienes expropiados. En esta etapa se comienza una batalla para la defensa de la postura mexicana, ya que dentro del mismo país existían grupos que se oponían a la expropiación, así lo demostraron cuando quisieron rebelarse en contra de Cárdenas y dar un golpe de Estado. Una parte de los militares que estaban en este proceso, como Manuel Ávila Camacho que se reunió con el grupo de rebeldes para discutir la posibilidad de revelar al presidente Cárdenas, por medio de la fuerza. Sin embargo, los trabajadores de la Central de Trabajadores de México, así como las organizaciones campesinas apoyaron la decisión de Cárdenas, que junto con otros grupos de presión, lograron crear una fuerza compacta en contra de las decisiones del grupo que estaba a favor de los intereses extranjeros. Con la expropiación se contó con el apoyo de Hungría, España y Cuba, que abrieron una cuenta de apoyo para México, mientras que en toda América Latina grita sus felicitaciones por la expropiación por causa de utilidad pública como un atributo del derecho de soberanía reconocido por todas las constituciones políticas de América y Europa, donde se ensalzan los ideales democráticos de los pueblos. La expropiación petrolero sirvió como un antecedente para que otras naciones llevaran a cabo la nacionalización de sus recursos públicos, desafiando con ello la actitud de los intereses imperialistas que los oprimían. La reacción de los Estados Unidos estaba divida, por un lado el embajador norteamericano en México, Joseph Daniels comprendía la situación que había obligado al presidente Cárdenas a expropiar a las empresas petroleras, y así se lo comunicó al mandatario Roosevelt, el cual exhibía con muchos países de América Latina, su política de buena vecindad. Pero los intereses petroleros encontraron como aliado al Secretario de Estado norteamericano Cordell Hull, que aceptó sus


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demandas y apoyó la toma de medidas en contra de México. Como Roosevelt demostró una política de no invadir México, entonces se tomaron medidas económicas, como el unirse al bloqueo para que nuestro país no pudiera vender ni un solo barril en todo el hemisferio, además de promover entre los empresarios norteamericanos, la salida de capitales del país, en un intento de desestabilizar al gobierno mexicano. En tanto en Inglaterra exigía la devolución de las propiedades de las compañías inglesas, en un tono de ultimátum que obligó a México a retirar a su ministro en Londres y suspender sus relaciones diplomáticas con la Gran Bretaña. Gran Bretaña quiso aplicar sanciones económicas en contra de México, pero desistió de muchas de ellas, al comprobar que al aplicar estas sanciones, provocaría severos daños a las industrias inglesas establecidas en México. Se resignó a aplicar un bloqueo comercial contra el petróleo mexicano, y evitar que se consiguieran las partes que necesitaba la industria para funcionar. El bloqueo afectó al gobierno de Cárdenas, ya que no se contaba con países para comercializar el petróleo. Esto provocó que en el mercado internacional el valor del crudo se rebajara hasta en un 50%, esta situación fue aprovechada por algunos empresarios aventureros norteamericanos que se atrevieron a desafiar las medidas de su propio país y firmaron acuerdos preferenciales con México. El inicio de operación de Petróleos Mexicanos fue realizada en una situación muy difícil a nivel internacional, hasta que los países del Eje se interesaron en adquirir petróleo antes de iniciar la 2a Guerra Mundial, por lo que firmaron acuerdos para adquirir el petróleo mexicano el cual sería pagado una parte en efectivo y otra parte en insumos que necesitaban las refinerías y centros de distribución en México. El bloqueo de Estados Unidos e Inglaterra terminó definitivamente con el inicio de la 2a. Guerra Mundial, ya que México para esos momentos era una fuente indispensable de petróleo para suministrar a estas potencias del preciado mineral para aprovisionar la maquinaria bélica de esas naciones. Los gobiernos


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extranjeros entonces aceptaron entrar en pláticas para la indemnización de sus propiedades expropiadas. Fue así como PEMEX logró posicionarse y avanzar en el terreno del petróleo. 1.3. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE PEMEX En la evolución de PEMEX de comienzos de 1938 a 1950, la meta era conservar el petróleo para los mexicanos y la autosuficiencia de la industria, se dan por ello los constantes apoyos del gobierno federal para el sostenimiento y expansión de la industria nacional, pues la sobreexplotación a la que estuvieron sometidos los pozos fue dañino, aunque se repusieron con el descubrimiento de nuevos pozos en la República. Se logró el aumento de la producción y la modernización de las instalaciones, que se reflejó con la cantidad de 800 mil barriles de petróleo, que se mantuvo durante la época de la segunda guerra mundial en 1945. El principal problema al que se enfrentaba PEMEX era el de encontrar nuevos yacimientos de petróleo, y su efectiva distribución, para ello mejoraron las conexiones terrestres del país (Olivia Sarahí, Ángeles). Un elemento básico que ayudaría a la industria de hidrocarburos, sería la política de subsidios mediante precios bajos a los productos petroleros, lo cual conduciría a una duplicación del consumo interno cada 10 años y al incremento de la capacidad de refinación y transportación con la creación de oleoductos y gasoductos. En la segunda etapa que abarca de 1951 a 1973 en el desarrollo de Petróleos Mexicanos se convierte en uno de los principales motores para impulsar la economía mediante la política de precios bajos de sus productos para el consumo interno, pero esto comprometió las necesidades de financiamiento, capitalización e inversiones de la empresa ante costos de producción crecientes. Estos problemas pudieron evitarse con pequeños ajustes periódicos que le permitieran a la


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empresa nivelar sus precios con los costos de producción, en vez de conservar los desequilibrios financieros que padecía. En 1959 PEMEX empieza la producción de petroquímicos básicos, situación que en los sectores de la burguesía no querían que quedara en manos del Estado. Con el tiempo se tiene un detrimento en la eficiencia, pues se elevaron los costos de producción y se hacía más caro buscar nuevos yacimientos y explotarlos, además de lo difícil que era crear una infraestructura que soportara el abastecimiento. Todo ello condujo a crecientes importaciones de productos derivados, y hasta perder la autosuficiencia de crudo e importarlo entre 1971 y 1973. Se empieza a recurrir al endeudamiento externo y contraen préstamos en el exterior en 1974, pues se pensaba que la abundancia del crudo y su bajo precio en el mercado internacional hicieron pensar que resultaría más barato importar que tener que invertir en el país para su generación y satisfacer la demanda interna. En 1974 se inicia la tercera etapa en donde PEMEX desempeña un papel importante en la acumulación del capital interno además de una espectacular expansión de la producción petrolera y una ampliación de la importancia de la industria en la economía mexicana con funciones como la generación de divisas, un aporte de ingresos para el gasto gubernamental y la generación del energía fundamental de la Nación. En este año se deja de importar petróleo y empieza una extensión muy grande de la industria. México ocupa el quinto lugar de producción en 1980, y logra duplicar la capacidad de refinación. La exportación de crudo, gas natural y otros derivados permitieron la obtención de recursos financieros de 64.4 miles de millones de dólares, que después servirían para pagar los crecientes intereses de la deuda externa del país, contribuyendo con el 38% en 1983 de un total de deuda externa de 80 mil millones de dólares. Su participación en el PIB fue considerable, representando el 11.7%, reforzando su papel de importancia estratégica en el desenvolvimiento de la economía mexicana.


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Las normas generales de la política petrolera se centraron en incrementar las reservas de hidrocarburos, satisfacer las demandas internas y cumplir con las demandas del exterior, además de privatizar la petroquímica básica, ya que tal transferencia permite al sector privado, nacional y extranjero, elaborar petroquímicos exclusivos de la producción de PEMEX. Las inversiones estarían encaminadas a mejorar instalaciones, mejorar la productividad, y el transporte, y proteger el medio ambiente. Sin embargo el plan quinquenal de 1983-1989 se vino a tierra por la crisis económica y la caída de los precios del petróleo, pues era caro para quien lo extraía y barato para quien lo compraba. Las medidas de corte neoliberal estaban siendo aplicadas en la escena, fue así que las políticas, estrategias y líneas de acción económicas fueron encadenadas a la fuerza del mercado, para intentar mejorar, la modernidad, la competencia, la apertura a la inversión extranjera, la desregulación y la privatización. La caída de los ingresos petroleros llevó a que se incrementaran los precios internos del petróleo, la disminución o eliminación de subsidios y el saneamiento de finanzas, llevando a una inflación del 150% en el año 1987. En el Programa Nacional de Modernización Energética se instituirían las políticas para el sector petrolero en lo que se refiere a las relaciones energéticas con el sector exterior que buscan fortalecer la estrategia petrolera externa, pero esto es difícil de lograr mientras se tiene a Estados Unidos como principal receptor de las exportaciones de petróleo, generando dependencia a ese país. En materia de comercio internacional se intentaba consolidar la modernización de estructuras y actividades externas, consolidándolas en especialidades que pronto se le saldrían de las manos. La plataforma de exportación de petróleo debía ser flexible ante los mercados interno y externo. En el marco de las relaciones bilaterales se apuntaba que éstas deberían ampliar y profundizar mayores flujos de comercio, apoyando programas de complementación económica y de energía, en esta época se pone énfasis en la firma de tratados con organismos internacionales, como la ONU.


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1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA Los trabajadores intentaron buscaron hacer valer sus derechos laborales, en tanto que los propietarios de las compañías extranjeras intentaban por todos los medios mantener sus ganancias. De esta forma, en abril de 1915, trabajadores de la refinería de El Águila realizaron una huelga, la cual se levantó tres días después al concluir las negociaciones entre la empresa y los huelguistas. Con este movimiento, se inició el sindicalismo petrolero, que marcaría el comienzo de una acción concertada de protesta laboral en contra de las compañías petroleras. Durante 1916 y 1917 hubo otros intentos de emplazamiento a huelga al "El Águila" y la "Huasteca Petroleum" sin embargo, estos movimientos fueron reprimidos violentamente por el Ejército y guardias blancas, castigaron a los incitadores. En 1919, se registraron nuevos conflictos laborales, esta vez en contra de la "Pierce Oil Corporation" en Tampico, que se extendieron hacia las compañías "Huasteca", "Corona", "El Águila", "Mexican Gulf y Texas". En esa época, el Ejército Mexicano intervino para disolver un movimiento de huelguistas, quienes pretendían incendiar la refinería de la "Pierce Oil Corporation" Una vez más, en 1924, se levantó una huelga en Tampico contra "El Águila" en la cual los trabajadores resultaron triunfantes al lograr que la empresa reconociese al sindicato y se concertase la firma de un contrato colectivo de trabajo, uno de los primeros en el país. Esto sería significativo para los acontecimientos futuros en el campo sindical petrolero. De esta manera, una de las primeras acciones importantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana constituido el 16 de agosto de 1935 fue la redacción de un proyecto de contrato, el cual se elaboró luego de la experiencia del conflicto generado en 1924 en contra de la compañía "El Águila" Este documento pretendía sustituir los distintos contratos colectivos que regían las relaciones laborales en cada una de las empresas.


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Este documento, llamado "Contrato Colectivo de Aplicación General", se envió a cada una de las 17 compañías petroleras y navieras, mientras que el sindicato petrolero advertía de un emplazamiento a huelga si no se aceptaban negociaciones sobre las bases de este proyecto, el cual recibió una concertada negativa por parte de los patrones, quienes, por su parte, tenían otra propuesta laboral que no fue aceptada tampoco por los trabajadores. Debido a este desacuerdo, el 28 de mayo de 1937 estalló una huelga en contra de las compañías extranjeras que duró doce días, la cual fue declarada legal por parte de la Junta de Conciliación y Arbitraje, lo que motivó la intervención conciliatoria del gobierno del Presidente Cárdenas ante la gravedad de la paralización en la vida económica del país. Luego de que los trabajadores reanudaron sus actividades el 9 de junio de ese año, la Junta de Conciliación emitió un Veredicto a su favor en el juicio laboral que habían entablado en contra de las compañías extranjeras. En este juicio, las autoridades laborales incluyeron la realización de un peritaje sobre las condiciones financieras y operativas de las empresas para saber realmente si podían o no cumplir las exigencias del sindicato. Ante el incumplimiento del Laudo emitido por la Junta de Conciliación y Arbitraje que condenaba a las compañías extranjeras a cumplir las recomendaciones hechas por dicho peritaje, el 18 de marzo de 1938, el Presidente Lázaro Cárdenas del Río decretó la expropiación de la industria petrolera, luego de que los empresarios no sólo incurrían en un caso de rebeldía ante una sentencia, sino que vulneraban la misma soberanía nacional, dejándola a expensas de las maniobras del capital extranjero. El 7 de junio de 1938 se creó Petróleos Mexicanos para administrar y operar la industria petrolera nacionalizada. Asimismo, se añadió a la Constitución un artículo


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para que esta industria no pudiera ser adquirida, poseída o explotada por particulares. Por decreto, publicado el 9 de noviembre de 1940, se suprimía el otorgamiento de concesiones en la industria y la explotación de los hidrocarburos sólo podría realizarla el Estado Mexicano. El país enfrentó serias dificultades técnicas y económicas para sacar adelante a la industria petrolera recién expropiada. Sin embargo, a partir de ese momento, se dio el impulso para que México diera un salto importante en su proceso de industrialización, en el cual el petróleo tuvo un gran valor estratégico. “Algunas refinerías estaban paralizadas y otras laboraban a la mitad de su capacidad, cuya marcha, por falta de equipo, era realmente precario. Pese a todos estos problemas, PEMEX pudo mantener el nivel de ocupación y concedió buena parte de las mejoras laborales anotadas en el laudo de la junta de trabajo.” La nueva administración, bajo el mando del ingeniero Vicente Cortés Herrera, emprendió la reparación de plantas refinadoras y tuberías, pintó las estaciones de servicio, adquirió unidades de transporte, pagó impuestos y rebajó los precios de los productos para el consumidor nacional. 1.5 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE PEMEX. La estructura administrativa estaba a cargo del Corporativo de PEMEX, que supervisa y es responsable de las operaciones de los distintos organismos. Cada uno de los organismos del corporativo cuenta con organismos internos de control, cuyas actividades se suman a las de la Contraloría y la Auditoria Superior de Hacienda para fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos. Los cuatro entes subsidiarios son los únicos facultados para realizar las actividades estratégicas del sector petrolero, y aunque pueden celebrar contratos y convenios, deben mantener “en exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los hidrocarburos con sujeción a las disposiciones legales aplicables” (Ley Orgánica


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de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, artículo) PEMEX está definido por ley como un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y es la entidad encargada de la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades de la industria petrolera. El Consejo de Administración, es el “órgano superior de gobierno de la industria petrolera”, presidido por el Secretario de Energía. Tiene un carácter consultivo que no afecta o altera la autonomía de gestión de los distintos corporativos. Está compuesto por once miembros, seis representantes del Estado, designados por el Ejecutivo Federal, entre ellos debe estar el Secretario de Medio Ambiente, y cinco por el Sindicato de Trabajadores Petroleros (Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, artículo 7). Una muestra del poder de esta última organización es que el principal contratista de PEMEX es el mismo sindicato que a pesar de su influencia frecuentemente es ignorado en el debate público. Los Consejos de Administración de los cuatro organismos subsidiarios se integran de ocho miembros: cuatro representantes del gobierno federal, designados por el Ejecutivo, más los Directores Generales de los otros organismos subsidiarios y el Director General de PEMEX, quien los preside. Los Directores Generales de los órganos subsidiarios y el Director General son los representantes de la empresa. Cada organismo descentralizado está controlado por un órgano de vigilancia integrado por un comisario público propietario y un suplente, nombrados por la Secretaría de la Función Pública. Asimismo, existe un órgano de control de la industria petrolera que puede realizar la fiscalización directa de los organismos descentralizados. Además la Secretaría de Función Pública, aplica controles que no dependen de la administración de PEMEX ni del consejo de administración. A PEMEX lo auditan más de cinco organismos diferentes.


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Esta estructura de administración (los consejos de administración, los órganos de control interno), sumada a la aprobación anual en el Congreso del presupuesto de PEMEX, tiene como objetivo mantener el control centralizado de la industria. Aunque la Secretaría de Energía es legalmente la cabeza del sector, en los hechos la Secretaría de Hacienda tiene también un gran poder, pues al ser la encargada de realizar el proyecto de presupuesto, así como de administrar los recursos aprobados por el Congreso con capacidad para realizar recortes en el gasto, puede decidir en la práctica sobre proyectos de inversión o sobre las operaciones de PEMEX. Así PEMEX no tiene contraloría propia, no tiene control de gestión. En países como Estados Unidos y Gran Bretaña, donde a menudo la propiedad está repartida entre un gran número de accionistas, los mecanismos son para asegurar que la administración trabaje en beneficio de sus propietarios. Por ello, la regla generalmente elegida es pedir a los administradores que sus decisiones se orienten a incrementar el valor de mercado de la compañía. Además, las instituciones financieras que regulan el intercambio de valores (un ejemplo es la Securities Exchange Comisión) aseguren la disponibilidad de la información sobre el estado financiero de las empresas que cotizan en el mercado. La violación de estas reglas, como especular con el valor de acciones basado en información privilegiada, conlleva a menudo a juicios penales. El caso de PEMEX es sin embargo más complicado. La propiedad del petróleo y de todos los recursos del subsuelo, de acuerdo con la Constitución, corresponde a la Nación mexicana y la legislación mexicana otorga a PEMEX el monopolio de la explotación de los hidrocarburos, pero no su propiedad. De existir consenso entre los legisladores, esta situación podría cambiar, regulando, limitando o eliminando dicho monopolio, sin que ello signifique perder la soberanía sobre los recursos del subsuelo. En consecuencia, PEMEX trabaja con recursos que no le pertenecen, sino que corresponden a un propietario definido colectivamente como es la Nación mexicana.


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En segundo, los objetivos varían de acuerdo a las necesidades políticas del momento, por ejemplo, iniciar la industrialización mediante energía barata, reducir el desempleo o llevar servicios sociales a la población, porque los representantes del sujeto colectivo llamado Nación Mexicana frecuentemente tienen intereses encontrados. Estas condiciones se reflejan en la estructura del sector, así como en la forma en que se supervisan las operaciones de PEMEX. El Secretario de Energía, como presidente del Consejo de Administración, reafirma el control del Ejecutivo sobre el sector. Al mismo tiempo, la aprobación del presupuesto de PEMEX por parte del Congreso es un eficaz control sobre sus planes estratégicos, sus decisiones de inversión y aún sus operaciones. Además, la división de PEMEX en corporativos autónomos permite el control de las distintas partes del sector y promueve la competencia como un medio para incrementar la eficiencia. Finalmente, la carga fiscal de PEMEX traduce en términos materiales la declaración de que el petróleo pertenece a todos los mexicanos. En conclusión, PEMEX trabaja con recursos que pertenecen a la nación, genera utilidades que entrega al fisco, y mantiene sus actividades con los recursos generados, que son aprobados por el Congreso. Esta estructura privilegia el control, en detrimento de la eficiencia, sobre todas las actividades de la compañía. Sin embargo, el control presupuestario y estratégico no es sinónimo de transparencia. 1.6 MARCO NORMATIVO DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO


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Antecedentes: Se realiza primero una descripción de las tradiciones legales mexicanas, relacionadas con la evolución en la explotación de los recursos naturales no renovables, y su trascendencia para las condiciones actuales y futuras en la exploración, producción, transportación y comercialización de hidrocarburos en México. Tradiciones legales: Las tradiciones legales mexicanas tienen y han tenido importancia primordial en la operación de la principal empresa de hidrocarburos, razón por la cual a continuación se describen sus antecedentes históricos. Históricos: Para comprender cabalmente la explotación y transformación de los recursos naturales en México es importante remontarse a sus tradiciones y cuestiones legales que han impuesto su condicionamiento y a su vez le han brindado su sustento. Aún cuando la tradición de México en cuestiones petroleras viene desde la época de los aztecas, quienes hablaban del Chapopot 1 petróleo a flor de tierra. México, desde los inicios de sus políticas de los recursos no renovables como son la minería y los hidrocarburos, fue centro de una lucha encarnizada impulsada por los monopolios extranjeros para adueñarse del recurso no renovable como lo es el petróleo, vía apropiación y explotación directa. En este contexto, la economía mexicana entró en un proceso de dominación por parte de los conglomerados internacionales. Así, ante una naciente legislación petrolera mexicana que pretendía establecer impuestos para recuperar mínimamente parte de las enormes riquezas obtenidas por las empresas extranjeras, la respuesta de éstas fue toda una serie de trabas que abarcaron desde aspectos económicos, político, diplomáticos, hasta militares. Legislaciones que, día con día, gobierno tras gobierno, golpe tras golpe del exterior, se fue haciendo más nacionalista, llegando a su clímax con la


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expropiación petrolera de 1938. Decisión primordial para los intereses del país, que permitió la explotación y beneficios directos que nuestro patrimonio petrolero. A continuación mencionaremos los aspectos relevantes de la evolución del marco normativo de la industria petrolera, a través de la historia de México. El principio de esta pugna, lo dio el Presidente Madero en el año de 1912 cuando decretó el establecimiento de un impuesto de 20 centavos por tonelada de petróleo. El siguiente paso lo dio el gobierno del presidente Carranza, pues entre sus ideólogos había una mayor conciencia respecto a la necesidad de meter en cintura a las empresas extranjeras dedicadas a la explotación de los hidrocarburos. De tal suerte que se creó el Reglamento para el Cobro del Impuesto, que gravaba la exportación de petróleo; y también creó la Comisión Técnica del Petróleo (julio 1915). Se advierte, que la preocupación de las fuerzas posrevolucionarias fue subiendo de tono, lo que ahondó aún más el enfrentamiento entre el Estado mexicano y las compañías concesionadas. La lucha emprendida por México en materia petrolera, desde aquel entonces, es la expresión directa del objetivo por alcanzar la soberanía económica, que enmarca el principio de la soberanía permanente sobre los recursos naturales, estableciéndose al mismo tiempo como un derecho inalienable. Principio que da facultad al Estado para emprender los cambios de su régimen jurídico en la explotación de sus recursos, en función de los intereses económicos y sociales del país. En julio de 1920, Adolfo de la huerta estableció la junta Consultiva del Petróleo, a partir de la cual el Estado mexicano en razón de poder llevar a cabo un mejor control de las empresas petroleras extranjeras y a fin de poderles refrendar las concesiones, les impulso la obligación de revelar toda la información respecto a los yacimientos petroleros descubiertos o en explotación.


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Hacia 1925 bajo el gobierno de Calles, se promulgó la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional, por medio de la cual se mantiene nuestro patrimonio sobre el petróleo. Y a finales de ese mismo año de 1925, se creó el Control de la Administración del Petróleo Nacional, dando facultades al gobierno para extender su control sobre las reservas petroleras del país. A finales de 1927, se llevó a cabo la reglamentación sobre la explotación petrolera en el país, indicándose las disposiciones técnicas contra la caótica actividad de las compañías petroleras extranjeras. Bajo el gobierno de Abelardo Rodríguez se mantiene la posición nacionalista respecto al petróleo. Para 1933 se promulgó una ley para constituir una sociedad por acciones, con participación mixta, misma que sería encargada de regular el mercado petrolero y sus derivados, cubrir el consumo interno y crear los primeros cuadros de técnicos petroleros mexicanos. Dicha empresa se constituyó el 18 de octubre de 1934, bajo la denominación Petróleos de México, S.A. (mejor conocida como PetroMex), empresa que fue el antecedente más directo del proceso de institucionalización de la actividad petrolera del país, que culminó con la creación de Petróleos Mexicanos. Para 1938 la expropiación petrolera cambió el rumbo de esta industria: de uno que se orientaba en función de los intereses a nivel global que tenían las empresas transnacionales, a otro donde la mira principal fue usar ese recurso energético y toda la industria en función de las necesidades nacionales que la expansión del capitalismo exigía. 1.7 MÉXICO Y LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN MATERIA DE PETRÓLEO Las políticas neoliberales que se implementaron en los años más recientes en el país vendrían a reducir la eficacia productiva industrial que estaba realizando el Estado en el marco de la política de sustitución de importaciones, espacio durante


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el cual PEMEX se había insertado con éxito en el campo de la actividad económica, sí mismo, durante el sistema de sustitución de importaciones, la industria fue capaz de fungir como emblema de la modernización de México de manera tal que logró reforzar el capital privado nacional, a la vez que también fue un contrapeso al capital internacional, generando la construcción de la industria petroquímica y el desarrollo de actividades científicas nacionales. Debido a los cambios en la economía mundial, la industria petrolera actual se ha caracterizado por las crecientes reestructuraciones productivas Estatales que demuestran la ausencia de una verdadera política industrial. "Es un hecho que en funciones anteriormente reservadas al Estado son ahora asumidas por el mercado y por actores privados. El Estado tiende ahora más bien a instaurar reglas del juego en la actividad económica por acción (interviniendo directamente en ciertos mercados y actividades) y por omisión (construyendo marcos jurídicos para incitar e inducir decisiones privadas)" (Garza Galindo Alejandro; 1994). Agentes externos como el FMI y el Banco Mundial impusieron en México la idea según la cual la modernización del Estado y de la economía debía provocar transformaciones en diferentes campos, en particular en las empresas públicas. Así que, en efecto, se comenzaron a realizar ciertas reestructuraciones administrativas, legales y económicas para inducir una mayor participación de compañías y capital extranjero en el petróleo mexicano. De esta forma, se aceleró el ritmo de reformas a pesar del enorme costo social, puesto que "Entre 1987 y 1992 los trabajadores empleados por PEMEX pasaron de 210 000 a 125 000 y llegaron a 100 000 en 1995" (Garza Galindo Alejandro; 1994). Las transformaciones de los entornos económicos tienen implicaciones de largo y corto plazo, y las reformas económicas impulsadas desde los años ochenta incluían que la apertura comercial debía en un principio eliminar a corto plazo las distorsiones de la política proteccionista, que incluía precios relativos y subvenciones, y a mediano y largo plazo, inducir reestructuraciones industriales


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para mejorar la productividad y hacer frente a la competencia internacional. La apertura a las inversiones extranjeras debían apoyar las reestructuraciones a través de la transferencia de tecnología y la adquisición de máquinas que pudieran producir máquinas, así pues, la competencia debía elevar la eficiencia de la economía en su conjunto (Vela Vega Navarro Ángel; 1999). Con estos cambios se ha generado un proceso de reestructuración de las empresas públicas, de desregulación de los mercados de los productos petroleros, de supresión de los monopolios en la refinación, de modificaciones en los regímenes fiscales y de modificaciones contractuales en las relaciones con las compañías internacionales. Existe una correspondencia entre las evoluciones macroeconómicas y las políticas públicas y los cambios en las políticas petroleras y en sus empresas. Esta reorganización por razones de eficiencia, para no aislarse de los flujos comerciales, tecnológicos y financieros internacionales, no tiene que desembocar en la cesión de los activos de la empresa pública, en este caso PEMEX, al sector privado, o en una apertura total a los capitales extranjeros en las actividades de exploración y de producción. Este proceso de transición entre dos modos de desarrollo, tiene repercusiones sectoriales que obligan a analizar las políticas públicas, en particular las de las políticas industriales que conllevan a replantear el papel del Estado, dado que la competitividad depende de factores micro económicos y de la estabilidad del entorno institucional. En el proceso de transición, todos los sectores de una economía no reaccionan de una misma manera, pues la reorientación de políticas públicas y la instauración de reformas tienen consecuencias concretas sobre el modo de organización de las industrias y sobre la estrategia de las empresas. El cambio institucional impulsado por reformas orientadas al y por el mercado daban la apariencia de ser suficientes para impulsar el crecimiento, las reestructuraciones industriales y los nuevos comportamientos micro económicos,


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pues se debían implantar mercados libres. Este enfoque no permitió el brote de las políticas industriales, pues se utilizaron la reducción o eliminación de impuestos, subvenciones, créditos en condiciones favorables, facilidades para realizar importaciones y la promoción de exportaciones. A principios de los años 90's se siguió con el sueño de que se crearían oportunidades de inversión que darían lugar a una dinámica que se auto reproduciría sin necesidad de intervenciones directas del gobierno. Esta situación desde luego que fue un espejismo que salió de las manos a la prevención del gobierno. La industria petrolera pasó de una posición de monopolio autorregulado a una situación en la que nuevos actores en juego con la apertura del sector privado, nacional y extranjero, y con la reorganización del sector energético que comprende la creación de organismos nuevos como la Comisión reguladora de energía. A partir de 1982, la economía de México empieza a atravesar una transformación económica con la adopción estratégica del desarrollo capitalista neoliberal en lugar del sistema de sustitución de importaciones, esto con la finalidad de insertarnos en un comercio globalizado impulsado principalmente por Estados Unidos como política económica que lo ayudaría a recuperarse de la crisis interna que venía manifestándose desde los años 70. Un aspecto que caracteriza a la política económica neoliberal es el desmantelamiento del Estado empresario, decretando la privatización de las empresas estatales pertenecientes a la nación, con el propósito de abrir esos espacios de acumulación a las empresas privadas, pero sobre todo a las trasnacionales, que buscan profundizar su expansión en el mundo. Esto quedó evidente a partir de la firma de las cartas de intención con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por parte del presidente Miguel de la Madrid para conseguir la renegociación de la deuda y corregir los desequilibrios financieros.


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La políticas del FMI para reducir la inflación condujo a la desestatización de las empresas estatales públicas, a la reducción de los salarios reales y a devaluaciones que debilitaron a las empresas públicas y privadas del país, abandonando el Estado el papel que había tenido para mantener el funcionamiento de la economía interna. Así mismo, se impulsaron los ajustes que conducirían al país hacia un neoliberalismo pleno, como la apertura comercial de México, el establecimiento de la inversión externa y la exportación de productos industrializados con mano de obra poco calificada y mal pagada. El sector petrolero quedó inmiscuido en ello, por lo que la política hacia ésta se ha ido ajustando al modelo petrolero transnacional impuesto por las corporaciones petroleras internacionales y los países desarrollados mediante la Agencia Internacional de Energía (AIE) para desplazar a la OPEP del control del mercado petrolero internacional. Ahora bien, debido a la renegociación de la deuda externa, el Tratado de Libre Comercio y el Acuerdo Marco (Mediante este acuerdo, Zedillo se comprometió a entregar a Estados Unidos los ingresos de las exportaciones petroleras como depósito mientras México le pagaba 20000 millones de dólares que ese país le concedió a raíz de la crisis de 1994), firmado por Ernesto Zedillo, la política petrolera del gobierno mexicano ha ido quedando supeditada a los intereses de Estados Unidos, lo cual coloca al país en una gran desventaja y debilita su soberanía. La reestructuración petrolera mexicana se ha realizado gradualmente mediante la mayor injerencia de Estados Unidos hacia ésta, aprovechándose de que el petróleo ha quedado como aval de los compromisos financieros realizados por el gobierno. Así mismo, a partir de la firma del TLC, México se ha hecho una de los principales proveedores del energético hacia el país vecino, pues le exporta aproximadamente un 50% de la producción PEMEX ha sido expuesto a una reorganización administrativa, una gestión con criterios de mercado, una desintegración de la industria, el progresivo abandono de las actividades industriales más rentables de la petroquímica enfocándose más a una apertura


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progresiva a la participación de la inversión privada en actividades petroleras reservadas al Estado. Las políticas de los gobiernos neoliberales se han caracterizado por la reducción de su presupuesto y la elevación del grado de importaciones, reduciendo con ello las inversiones petroleras internas. Las graduales medidas a través de las cuales la industria petrolera ha visto una apertura hacia el exterior, se han realizado por medio de los decretos de ciertas normas que los diferentes presidentes mexicanos han establecido: Miguel de la Madrid comenzó a permitir la importación de los productos petroquímicos que PEMEX no podía abastecer y, por otra parte, declaró como secundarios los productos petroquímicos básicos reservados exclusivamente a PEMEX. A sí mismo, Carlos Salinas de Gortari inició una reestructuración laboral a través del cual se condujo al despido masivo de trabajadores de la industria. A través de lo anterior, el gobierno mexicano comenzó a cumplir con las medidas impuestas por el Banco Mundial para permitir la flexibilización y privatización de la industria petrolera y, con la reclasificación en 1989 de los productos petroquímicos básicos, las empresas extranjeras comenzaron a producir lo que antes sólo era para Petróleos mexicanos, así tenemos que " únicamente quedaron 20 productos petroquímicos básicos reservados para PEMEX. Se abrieron las opciones para vender, rentar o prestar las plantas petroquímicas, tarea que se dejó al gobierno de Zedillo"(Ángeles Cornejo Sarahí). Asimismo, Salinas liberó el permiso previo de 540 productos petroquímicos en cuya producción el capital extranjero podría participar hasta en un 100 por ciento. Con la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte, el sector energético mexicano, especialmente el petrolero, queda tendido de un hilo gracias a la política geoestratégica de Estados Unidos. El vecino del norte depende en gran manera del petróleo importado, lo que lo conduce a llevar a cabo negociaciones que aseguren su abastecimiento. De ahí que a través del TLC,


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EEUU fue uno de los actores externos que presionaron al gobierno mexicano a reorganizar la industria. La Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos de 1971 fue modificada en 1992, agregándosele la figura de Organismos Subsidiarios. Dicha ley manifestaba que PEMEX se dividiría en cuatro empresas (PEMEX-Explotación y Producción, PEMEX-Refinación, PEMEX-Gas y Petroquímica básica y PEMEX-Petroquímica) y un corporativo, bajo la asesoría de la consultora Me Kensey, siendo esta empresa estadounidense. Dentro de dicha ley se menciona asimismo que cada una de las empresas es libre de actuar como más le convenga y que, para tener acceso a crédito, podrían participar inversionistas privados. Durante el periodo presidencial de Zedillo comienza una etapa más aguda de reestructuración petrolera, debido principalmente a la crisis financiera desencadenada por la devaluación del peso frente al dólar. Ante la presión económica interna y el pago de la deuda externa, Zedillo se vio obligado a firmar el Acuerdo Marco para, de esta forma, tener acceso al crédito por 50 000 millones de dólares que le ofreció el FMI. Sin embargo, "A pesar de que el gobierno anuncio que acabó de pagar a Estados Unidos el préstamo que hipotecó la factura petrolera de México, el gobierno del presidente Zedillo no informó al país del estado de los compromisos que pactó en el Acuerdo Marco con Estados Unidos." Asimismo "El Congreso de la Unión aprobó en 1996 la Ley petroquímica para que las plantas petroquímicas se vendieran conservando el Estado 51% del valor y el 49% restante sería del sector privado" (Suárez Guevara Sergio). Vemos de esa forma que la industria petrolera mexicana ha quedado al mando de un sector privado norteamericano que pretende abastecerse y satisfacer sus necesidades energéticas a costa de la soberanía de una nación, ya que éstos tienen actualmente una gran cantidad de información de PEMEX ( ingresos,


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egresos, contabilidad, expectativas futuras) que utilizan para poseer el control de la energía del país, aprovechándose de la poca capacidad de negociación que tiene México por sus desventajas económicas, políticas y sociales con respecto a los demás socios del TLC. 1.8 MARCO JURÍDICO BÁSICO. El marco jurídico actual que regula las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en México, se puede distinguir entre la regulación del marco constitucional, marco legal, y marco reglamentario, por orden de jerarquía. a) Marco constitucional I.- Constitución Política de los Estados Unidos de México La realidad concreta relacionada con la tradición legal en México en materia de hidrocarburos, en los últimos tiempos necesariamente se remite a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, promulgada el 5 de febrero de 1917). A) El artículo 25 indica que “El sector público tendrá a su cargo de manera exclusiva las áreas estratégicas que señala el artículo 28, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los Organismos que en su caso se establezcan...” y el artículo 28 Constitucional señala como estratégicos al petróleo, carburos de hidrogeno sólido, líquidos y gaseosos entre otros. B) Artículo 2 7.- Establece que la nación tiene el dominio directo de todos los hidrocarburos que se encuentren en territorio nacional, así como la exclusividad de su explotación... b) Marco legal


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II.- Leyes Reglamentarias A) Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo En su Artículo 1: Corresponde a la Nación el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los carburos de hidrógeno que se encuentren en el territorio nacional incluida la plataforma continental en mantos o yacimientos, cualquiera que sea su estado físico, incluyendo los estados intermedios, y que componen el aceite mineral crudo, los que lo acompañan o se derivan de él (Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1958. Adiciones y modificaciones a la ley se encuentran publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 13 de noviembre de 1996 y del 30 de diciembre de 1997) Artículo 3: La industria petrolera abarca: I.-La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo y los productos que se obtengan de su refinación; II.- La exploración, la explotación, la elaboración y las ventas de primera mano del gas así como el transporte y el almacenamiento indispensables y necesarios para interconectar su explotación y elaboración, y III- La elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano de aquellos derivados del petróleo y del gas que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas y que constituyen petroquímicos básicos, que a continuación se enumeran: 1. Etano; 2. Propano;


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3. Butanos; 4. Pentanos; 5. Hexano; 6. Heptano; 7. Materia prima para negro de humo; 8. Naftas; y 9. Metano, cuando provenga de carburos de hidrógeno, obtenidos de yacimientos ubicados en el territorio nacional y se utilice como materia prima en procesos industriales petroquímicos.” Artículo 6. Indica que Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere. Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan, serán siempre en efectivo y en ningún caso concederán por los servicios que se preste o las obras que se ejecuten, porcentajes en los productos, ni participación en los resultados de las explotaciones. C) Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas Artículo 1.- La presente Ley es de orden público y tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuesto, contratación, gasto, ejecución y control de las obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas, que realicen: I Las unidades administrativas de la Presidencia de la República;


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II Las Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal; III. La Procuraduría General de la República; IV. Los organismos descentralizados; V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y VI. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, con la participación que, en su caso, corresponda a los municipios interesados. No quedan comprendidos los fondos previstos en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. Los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre entidades y los actos jurídicos que se celebren entre dependencias, o bien, los que se lleven a cabo entre alguna dependencia o entidad de la Administración Pública Federal con alguna perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no (Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 2000 estarán dentro del ámbito de aplicación de esta Ley. Cuando la dependencia o entidad obligada a realizar los trabajos no tenga la capacidad para hacerlo por sí misma y contrate a un tercero para llevarlos a cabo, este acto quedará sujeto a este ordenamiento... D) Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios Establece dentro de sus disposiciones generales lo siguiente:


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1.-El Estado realizará las actividades que le corresponden en exclusiva en las áreas estratégicas del petróleo, demás hidrocarburos y petroquímica básica, por conducto de Petróleos Mexicanos y de los Organismos descentralizados subsidiarios en los términos que esta Ley establece, y de acuerdo con la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el ramo del petróleo y sus reglamentos. 2.-Petróleos Mexicanos, creado por decreto del 7 de junio de 1938, es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, tiene por objeto, conforme a lo dispuesto en esta Ley, ejercer la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera estatal en los términos de la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el ramo del petróleo. 3.- Se crean los siguientes Organismos Descentralizados de carácter técnico, industrial y comercial, con responsabilidad jurídica y patrimonio propio, los mismos que tendrán los siguientes objetos: PEMEX opera por conducto de un corporativo, cuatro organismos subsidiarios: - PEMEX Exploración y Producción, - PEMEX Refinación, PEMEX Gas, - Petroquímica Básica y - PEMEX Petroquímica y sus dos filiales: PMI Comercio Internacional y el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP). (Se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 16 de julio de 1992) 4.- Ley de ingresos de la federación para el ejercicio fiscal 2004 En el Capítulo II de esta ley describe las obligaciones (pago de su régimen fiscal) de Petróleos Mexicanos. 5.- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Le confiere a la Secretaría de Energía entre otras las responsabilidades siguientes:


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Conducir la política energética del país.

Ejercer los derechos de la Nación en materia de petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólido, líquidos y gaseosos, energía nuclear; así como respecto del aprovechamiento de los bienes y recursos naturales que se requieran para generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público.

Conducir la actividad de las entidades paraestatales cuyo objeto esté

relacionado con la explotación y transformación de los hidrocarburos y la generación de energía eléctrica nuclear, con apego a la legislación en materia ecológica. (Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2003)

E) Marco reglamentario Reglamentos I) Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo En su Artículo 1 menciona que le Corresponde a la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, actualmente llamada Secretaría de Energía (SENER) , la aplicación de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, la de este Reglamento y la de los demás reglamentos de la misma Ley. Entre los que encontramos el Reglamento de Trabajos Petroleros. Asimismo la expedición de las disposiciones de carácter técnico y administrativo que requiera la conservación y buen aprovechamiento de los recursos petroleros de la Nación, comprendiendo inspección, vigilancia y seguridad.


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Además entre su articulado establece que: Artículo 3. La Nación, por conducto de Petróleos Mexicanos, llevará a cabo las actividades a que se refiere a: I. La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo, el gas y los productos que se obtengan de su refinación. II. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de primera mano del gas artificial; y (Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de Agosto de 1959. (Última reforma aplicada 08/01/1990). III. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de primera mano de los derivados del petróleo que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas, tales como: etano, propano, butanos, pentanos, hexano, heptano, materia prima para negro de humo, naftas y metano, cuando provenga de carburos de hidrógeno, obtenido de yacimientos ubicados en el territorio nacional y se utilice como materia prima en procesos industriales petroquímicos. F) Reglamento de la Ley de Orgánica de Petróleos Mexicanos Artículo 1.- El ejercicio de las atribuciones que se señalan a Petróleos Mexicanos en su Ley Orgánica, estar a cargo de: I - Un Consejo de Administración; II.- Un director general 1.9 PRODUCCIÓN DE CRUDO.


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Como es notorio este aspecto no se considera en la legislación de forma adecuada, se hace mención de los hidrocarburos, sin considerar la ingeniería que se debe de aplicar, para lograr enviar el petróleo crudo a los puntos de venta. Mucho más importante es aún que, actualmente para abatir costos de producción se tengan programas a largo plazo de mejora tecnológica, a fin de no condenar a PEMEX al uso de tecnologías que mundialmente se les considera obsoletas. No es posible administrar adecuadamente una empresa, si se desconoce el proceso, este es el caso de PEMEX, y peor aún si el petróleo crudo que se extrae, sus propiedades fisicoquímicas son cambiantes de un pozo productivo a otro. De acuerdo con los " Indicadores Petroleros", en sus campos marinos y terrestres, PEMEX Exploración y Producción mantuvo una producción diaria de tres millones 371 mil barriles diarios de petróleo crudo, en sus calidades Maya, Istmo y Olmeca, durante el primer semestre de 2005. De la producción total de petróleo crudo, el tipo pesado se mantiene como el principal componente de la mezcla mexicana, la cual se obtiene fundamentalmente de las regiones marinas, en donde se localiza Cantarell, que es el activo que aporta el mayor volumen de este hidrocarburo. El porcentaje de la producción que se obtuvo entre enero y junio de 2005, la producción de petróleo tipo Maya fue de dos millones 446 mil barriles diarios en promedio, equivalente a 72.6 por ciento del total, la del Istmo de 796 mil barriles diarios el cual representa 23.6 % y la de crudo Olmeca se ubicó en 129 mil barriles por día con un 3.8%, volúmenes que se destinaron a atender los Requerimientos energéticos del país y a cumplir los compromisos de exportación de México. Del volumen de producción mencionado, PEMEX exportó a sus clientes de América, Europa y Lejano Oriente un promedio diario de un millón 831 mil barriles y el resto lo destinó al sistema nacional de refinación para la elaboración de


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diversos productos como: gasolinas, diésel, turbosina, combustóleo y otros petrolíferos. Asimismo, en el primer semestre de 2005 las regiones marinas suroeste y noreste de la Zona de Campeche aportaron un promedio diario de dos millones 800 mil barriles de petróleo crudo, volumen que representó 83 por ciento del total; la región sur aportó 487 mil barriles diarios, que significó el 14.5 por ciento y la región norte contribuyó con 84 mil barriles, equivalente al 2.5 por ciento. 1.10 EL DESARROLLO ENERGÉTICO ACTUAL DE PEMEX La industria petrolera en México es una de las más altamente intensivas en capital y es uno de los mayores productores de petróleo en el mundo, después de Rusia, Estados Unidos y Arabia Saudita. De ahí recae la importancia de observar dicha industria y su importancia para la economía del país, sobre todo por ser la principal fuente de divisas. A) INFRAESTRUCTURA El petróleo mexicano, es muy importante para la captación de ingresos en nuestro país, debe ser elaborado contando con la infraestructura necesaria para abastecer la demanda tanto interna como externa. Es por ello que el país cuenta con refinerías, ductos, procesos petroquímicos y plataformas marinas para la producción. Para la producción de petróleo y gas, PEMEX contaba para el 31 de Diciembre de 1997 con 339 campos de producción, 4663 pozos de explotación y 158 plataformas marinas. B) Refinerías. PEMEX cuenta con seis plantas de refinerías, las cuales son: Cadereyta, Madero, Minatitlán, Salamanca, Salina Cruz y Tula. La construcción de la primera refinería


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se inició en 1919 en Minatitlán, Veracruz, y para 1930 se construyó la de Tampico. Ambas abastecían a través de auto tanques a las terminales de distribución en la zona central de la República. Así mismo, por la demanda de energéticos, se construyó la refinería de Azcapotzalco en 1933 bajo la dirección de compañías petroleras extranjeras para producir en 1936 más de 12 mil barriles diarios de crudo y en 1945 se reconstruyó e incrementó su capacidad de producción a 40 mil barriles al día (Petróleos Mexicanos; 1998). La refinería 18 de Marzo, en Azcapotzalco, contaba con 9 plantas y su capacidad de refinación era de 105 mil barriles. Los productos que refinaba provenían de los yacimientos de Faja de Oro, de la Sonda de Campeche, Tampico y Minatitlán, para abastecer de petróleo al Distrito Federal y zonas aledañas. Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari se decidió cerrar esta refinería, con lo cual se tenía que incrementar las operaciones de otras refinerías para suplir las acciones, que se realizaban en Azcapotzalco. Por otra parte, la refinería Miguel Hidalgo en Tula, Hidalgo, fue puesta en operación en 1976 y tiene una capacidad diaria de refinamiento de 150 mil barriles de crudo, con lo cual abastece la parte central de México. C) Petroquímica. La industria petroquímica es una de las actividades más importantes de la economía del país, ya que de sus productos básicos, se desprenden numerosos productos secundarios que sirven desde para la agricultura hasta para crear productos de belleza. En el país, la petroquímica básica tuvo su aparición en 1951, cuando la refinería de Poza Rica empezó a elaborar el azufre, producto proveniente de gas amargo de los yacimientos del área, iniciándose posteriormente también la elaboración de polietileno. El marco legal que reguló la industria petroquímica desde 1971 se asienta en la Ley Reglamentaria del artículo 27 de la Constitución en materia de petróleo y petroquímica, que establece que el Estado sería el único encargado de la elaboración de productos básicos, dejando el manejo de los secundarios a la


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iniciativa privada (Petróleos Mexicanos; 1998). El Reglamento sufrió modificaciones en octubre de 1986 anunciando que 36 productos considerados básicos pasarían a ser secundarios, por lo cual podrían ser elaborados por la iniciativa privada. La petroquímica significó para la empresa nacional fuertes inversiones, la adquisición de moderna tecnología, la especialización de trabajadores mexicanos y una importante fuente de empleos, pero con la modificación del reglamento y el inicio de la privatización la situación cambió y se agudizó la descentralización de la industria petrolera, lo que se traduce en desempleo y en una reestructuración, como vimos anteriormente, de corte neoliberal. Si bien el comienzo de la petroquímica básica ocurrió a principios de los 50, el paso más importante se dio en 1959 cuando la refinería de Azcapotzalco arrancó la producción de dodecilbenceno, materia prima para la fabricación de detergentes domésticos, uno de los productos de mayor consumo entre la población. Durante la década de los 60 aparecieron nueve complejos. El amoniaco fue considerado uno de los petroquímicos básicos poco después de que se fundó, en 1962, el complejo de Cosoleacaque, en Veracruz. En 1981, con la apertura de las plantas 7 y 8, dicho complejo llegó a convertirse en el primer productor mundial de amoniaco. Ese mismo año, se creó en Tamaulipas otro complejo para el procesamiento de varios productos en 8 plantas industriales, entre ellos el azufre y el estireno. En 1966 inició operaciones el complejo de Reynosa (Tamps) con distintas plantas de absorción de polietileno, etileno, entre otras (Petróleos Mexicanos; 1998). La última instalación realizada en la década de los 80 es la de San Martín Texmelucan, en Puebla, iniciando operaciones con metanol, el cual es un producto sumamente importante en la producción de plásticos, resinas, fibras textiles, adhesivos y pegamentos. En el sureste, donde se encuentran los yacimientos más


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importantes de explotación descubiertos en los últimos diez años, surgieron dos complejos petroquímicos de vital importancia: Cactus (Chiapas) y Nuevo Pemex (Tabasco); en ambas se endulza el gas amargo y son recuperadoras de azufre. "El Complejo petroquímico más importante es La Cangrejera, en Veracruz, iniciando sus operaciones en 1981. Cuenta con 19 plantas para la producción de gasolina amarga, oxígeno, nitrógeno, óxido de etileno, diversos gases, nafta, polietileno, entre otros productos más" (Petróleos Mexicanos; 1998). La materia prima que utiliza procede de los campos del sureste y de Minatitlán. La cangrejera aporta a más de 3 millones de toneladas al año en la elaboración de 25 productos y se considera el conjunto petroquímico más importante de América Latina. D) Ductos De los pozos, refinerías y plantas de tratamiento se obtienen diversos productos que se transportan por ductos o tuberías a las terminales de almacenamiento y distribución, o de una planta a otra. Esos ductos se han venido construyendo bajo la conveniencia de hacer circular los productos petrolíferos a un menor costo, tratar de prevenir pérdidas por derrama y con un mínimo de riesgo tanto para el producto como para la seguridad de los trabajadores. En pocas palabras, podría decirse que son las arterias ocultas en la tierra por donde circulan los millones de litros de hidrocarburos en todas sus modalidades: crudos, gases, refinados y petroquímicos, unos para su transformación, otros listos para su consumo. La importancia de este sistema de transportación de los petrolíferos se muestra por el hecho de que en 1990 el crudo entregado a través de los ductos a las diversas refinerías del país fue de 2 millones 50 mil barriles de pies cúbicos diarios y el gas que transportaron los gasoductos, para venta interior y consumo propio de Pemex, ascendió a 2 mil 680 millones de pies cúbicos diarios.


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El Anuario Estadístico 1998 de Pemex reporta cifras globales de la red nacional de ductos al 31 de diciembre de 1997, las cuales se expresan en kilómetros y se detallan a continuación:

Red Nacional de Ductos (1997) Kilómetros PEMEX Refinación Crudo Productos

4,297 9,145

Pemex Gas y Petroquímica básica Gas natural Productos

10,882 2,850

Pemex Petroquímica Productos 1,037 Total 28,211 Fuente: Anuario Estadístico 1998, Pemex, 1998, p. 20.

E) Plataformas marinas. Las plataformas petroleras hacen posible la exploración, perforación y explotación de los grandes yacimientos marinos de hidrocarburos localizados en la Sonda de Campeche. De esta área se obtiene alrededor de un millón 700 mil barriles de petróleo crudo al día, producción que representa el 66% de la extracción total del país. Aquí también se producen 950 millones de pies cúbicos de gas diario, que representan el 25% de la producción total mexicana (Petróleos Mexicanos). Se llama complejo de producción a el conjunto de plataformas interconectadas por puentes, entre las cuales hay de perforación, producción, enlace, compresión, bombeo, de estabilizado, de telecomunicaciones y habitacionales. La plataforma continental que rodea la península de Yucatán abarca una superficie de unos 170 mil kilómetros cuadrados y es sumamente importante para la industria mexicana. En 1980, la exploración realizada en Sonda Campeche descubrió 11 campos productores: Akal, Abkatún, Maloob, Ku, Ixtoc, Kutz, Bacab, Pol, Kanuab, Chac y Ek. "El resultado fue el ascenso en las reservas petroleras hasta los 72 mil millones de barriles. Seis de los yacimientos de la Sonda son considerados como


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súper gigantes, cuyas reservas sobrepasan los 5 mil millones de barriles de petróleo crudo" (Petróleos Mexicanos). No obstante la magnitud de los recursos petroleros con los que cuenta el país y la capacidad de administrarlos para el consumo y la captación de ingresos para la nación, en los últimos años hemos visto cómo el gobierno mexicano se ha insertado dentro de una política económica neoliberal, la cual ha tendido a orientarse en el marco de la privatización en donde el sector privado y transnacional han jugado un papel importante y cada vez más predominante. 1.11 LA REORGANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA. La modernización de la industria petrolera mexicana requiere la armonización de intereses y objetivos de múltiples componentes: El gobierno, la compañía petrolera nacional y sus empleados, compañías privadas relacionadas con el sector petrolero como proveedores de bienes y servicios, consumidores, así como la sociedad en conjunto. Uno de los planes que se tenía para reorganizar a la empresa sin tener que vender sus activos es por medio de una nueva relación que se pudiera tener con los proveedores y consumidores para lograr la creación de objetivos conjuntos que beneficiaran a ambos sujetos. Se pretendía tener una nueva relación con el gobierno para tener una mayor autonomía en sus decisiones. Visto así, se planeaba usar las estrategias de empresas privadas que pudieran aplicarse para potencializar a la industria petrolera. Una de estas estrategias fueron los acuerdos llamados Contratos de Servicios Múltiples, con los cuales, el gobierno delegó parte de su obligación al construir infraestructura en manos privadas, las cuales se encargaron de realizar la labor de exploración y parte de la producción. Estos contratos serán analizados posteriormente.


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Los objetivos que muestra el gobierno hacia la industria son la defensa de los intereses nacionales, la salvaguardia de la soberanía, la maximización del ingreso y del empleo, el control de la actividad petrolera, la adquisición de capacidades tecnológicas y de organización y una nueva distribución de los ingresos. Por lo cual se revisan los planes actuales de organización como la fiscalidad que tiene la empresa, así como se plantea que se pueda asociar la paraestatal con empresas privadas para realizar proyectos a corto plazo. Es por ello que para tener una nueva empresa petrolera será necesaria la aplicación de estrategias que estén definidas económicamente con una visión de rentabilidad y competitividad de eficiencia y productividad, para lograr que esa empresa pública pueda aportarle una mejor contribución al desarrollo económico del país. La reorganización de la industria petrolera es acompañada por una reforma en la cual se están tomando medidas para lograr trasmitir al sector privado ciertas actividades que antes estaban reservadas al Estado para facilitar el desarrollo del mercado y de la competencia. Para lo cual se están tomando medidas internas para lograr una transformación institucional y reglamentaria que comprende la creación de nuevos organismos como la Comisión Reguladora de Energía. La empresa tiene ahora una nueva política en la cual los precios son una parte fundamental para el desarrollo de la empresa en donde los precios internos cada vez se relacionan más con los precios internacionales, por lo cual se quiere aumentar el mercado interno que es una de las fuentes de ganancias para la empresa. Las relaciones con el gobierno constituyen una parte fundamental en virtud de que PEMEX figura en el presupuesto del gobierno federal, con todos los problemas que con esto como los términos de trámites y procedimientos administrativos, con


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lo cual impide a la empresa planificar sus inversiones, ya que son definidas en el presupuesto del gobierno federal del año precedente. A pesar de que la industria petrolera tiene mucha información sobre sus actividades, sus resultados y situación financiera, no siempre se recurre siempre a esta información para la planeación. PEMEX no informa correctamente sobre el desperdicio que realiza a los recursos de la Nación como resultado de proyectos fallidos o que nunca se realizaron. La industria petrolera adopta como principal medio para saber su eficiencia de las consultorías internacionales que poco saben acerca de la actividad de la empresa. PEMEX sigue esperando una modificación real de un entorno que afecta negativamente su desarrollo por lo que en una política fiscal con el gobierno debe buscarse un funcionamiento más sano de la empresa y un autofinanciamiento más elevado. 1.12 LAS ESTRATEGIAS DEL GOBIERNO FEDERAL EN LA INDUSTRIA PETROLERA A más de 60 años de la creación de la industria petrolera, el gobierno en turno de Vicente Fox instalado en el poder desde el año 2000 pretendió mejorar la administración de la paraestatal para lo cual tenía un plan en el que esperaba tener frutos a 10 años. Se pretendía hacer competir a esta empresa en el ámbito internacional mejorando los niveles de productividad de Petróleos extranjeros como el de venezolanos que con menores trabajadores y una menor extradición de hidrocarburos obtenía más ganancias y rendimientos. En un principio el discurso oficial era que se retirarían a los políticos del Consejo de Administración de la empresa para que profesionistas más capacitados pudieran generar más opciones para lograr mejorar a la petrolera. Como parte de reducir los gastos administrativos, se unificaron a las subsidiarias estratégicas de PEMEX que eran: PEMEX Exploración y producción; PEMEX Refinación; PEMEX


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Comercialización y PEMEX Petroquímica que estaban divididas desde 1992. El gobierno tenía planeado que en el 2010 se pudiera incrementar la productividad en más del 20% para lo cual se tienen que mejorar las inversiones que ascenderían a más de 50 mil millones de dólares esto le permitiría a la empresa ubicarse en uno de los principales sitios en el mercado mundial (Vladimir Martínez Osear; 2003). Dentro de la industria se impulsaba una estructura donde los altos dirigentes sean personas surgidas del ámbito empresarial. El ex director de PEMEX, Muñoz Leos fue director de la Dupont, empresa dedicada a la petroquímica, mientras que el Consejo de Administración es dirigido por el secretario de Hacienda Gil Díaz, proveniente de la telefónica Avantel. En el año 2001, en el Consejo de Administración se intentó incluir a Carlos Slim (del grupo Carso), Lorenzo Zambrano (presidente de Cemex) y Alfonso Romo (del grupo Pulsar) lo que generó un descontento por parte del poder Legislativo que instaron una petición para que estos empresarios fueran removidos y que sus puestos se ocuparan por miembros del sindicato. Fox prometió que PEMEX tendría acceso a sus recursos generados para su propio crecimiento y desarrollo, pero para lograr este propósito se tenía que sacar adelante una reforma fiscal que le permitiera al gobierno allegarse de más recursos para sustituir los ingresos que provienen del petróleo, y por ello ha intentado en varias ocasiones convencer al Congreso de realizar esta reforma fiscal con la promesa de que el gobierno ayudará a los más necesitados. La importancia de los recursos que obtiene la paraestatal es muy importante para el presupuesto federal como un ejemplo tenemos que en el año del 2003 PEMEX aportó una cantidad de 100 mil millones de pesos adicionales al erario derivado de un alza en la producción de petróleo y las elevadas cotizaciones del combustible, por lo que entregó al fisco un total de 36 mil millones de dólares, la tercera parte de la recaudación del gobierno en total (Rodríguez Israel; 2003). Por estas


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aportaciones, no se ha podido mejorar las condiciones de estructura de la empresa donde se reconoce que existen aspectos en la forma de operar en la cual la empresa está perdiendo dinero por falta de capacidad de invertir en sectores estratégicos. Se pretende que PEMEX pueda competir en contra de otras empresas alrededor del mundo, sin embargo su tecnología de extracción y procesamiento está muy atrasada, además de que en su organización no tienen los estándares de calidad internacionales que se requieren, por lo que consideramos que la empresa es muy grande en tamaño pero pequeño en eficiencia. PEMEX Refinación tiene problemas en su organización interna ya que no cuenta con la infraestructura suficiente para lograr transportar el crudo a las refinerías, además de poseer una flota con barcos muy viejos. Existen dentro de la flota 19 barcos propios y 6 que son alquilados para el transporte de productos dentro del país. La renta de cada uno de estos barcos asciende a 13 mil y 21 mil dólares diarios, por lo que se está planeando la modernización de la flota con la compra de barcos mejores equipados para ir sustituyendo a la flota antigua. Los barcos nuevos tendrán más capacidad de transportar el petróleo a los centros de tratamiento, lo que podrá reducir la dependencia de gasolinas que obtenemos con respecto al exterior. Uno de los principales yacimientos que se explotan es el de Cantaren ubicado en el sureste de México, que es considerado el 6o campo más importante en el mundo, en el cual se tienen el 33% de las reservas comprobadas de crudo, en donde su agotamiento se ve muy cercano. Según varios especialistas Cantaren ha sido sobre explotado, es por ello que se invirtieron grandes sumas de dinero para la inyección de nitrógeno para aumentar los años de vida de este yacimiento los próximos años. Pero la información que se tiene acerca de las inversiones que se le están haciendo a este yacimiento son escasas, donde se tiene evidencia que este proyecto ha significado para la corrupción una gran fuente de recursos,


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porque se destinan miles de millones de pesos en seguir inyectando nitrógeno pero no se tienen las cuentas claras de cómo se utiliza esta inversión. A pesar de que se ha elevado el nivel de producción en Cantaren aún se siguen quemando el gas natural de una manera masiva, por lo cual se está desperdiciando una valiosa fuente de energía, que en ningún país petrolizado se desperdicia. Las inversiones para el 2004 ascienden a 21 mil 400 millones de pesos, para lograr el mantenimiento del nivel de producción de 2, 120,000 barriles diarios (Schields David; 2003). Por lo cual da el 62% de la producción total del país. Sin embargo se ha encontrado que la inyección de nitrógeno carece de justificación y que por lo tanto es perjudicial y caro, lo que hace pensar que PEMEX está manejando la información a su conveniencia y que no se tiene un plan exacto para la explotación racional de este yacimiento para los próximos años. Se necesitan por lo tanto mejores opciones de bombeo y no costosos procesos de extracción que desperdician el dinero que se invierte en ello. Es necesario conseguir la tecnología necesaria para la explotación de los hidrocarburos de una manera menos costosas y con más rendimientos. A pesar de que México exporta un total de 13 mil 777 millones de dólares anuales gracias a los hidrocarburos y sus derivados, se gasta más de mil 150 millones de dólares para importar gas natural que se necesita a pesar de que se cuentan con grandes yacimientos en nuestro país, asimismo destina 3 mil 95 millones de dólares para la compra de gasolinas que pudieran producirse en el país (Olmedo Jorge). El gobierno trata de mejorar las refinerías existentes para disminuir la dependencia de productos refinados del extranjero, por ello se han invertido cuantiosas sumas de dinero en los complejos de "La Cangrejera" Ciudad PEMEX, Minatitlán y Salina Cruz para lograr disminuir esta dependencia del exterior, aunque prometen que los resultados se verán a largo plazo. Hasta el día de hoy se han reducido las importaciones de gasolinas en un 30%, ya que al principio de año se importaban más de 180 mil barriles diarios de gasolinas, pero al cierre de este año ya solo se importaban 131 mil barriles (Rodríguez Israel; 2003). Por lo


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que se plantea que México pueda llegar a tener una autosuficiencia en gasolinas para el año del 2010. Hay que acabar con uno de los principales problemas que tiene la paraestatal que es el robo del combustible por las cuales las pérdidas ascienden a más de 9 mil millones de pesos anuales (Olmedo Jorge), que a pesar de las 156 denuncias penales que se han interpuesto con el propósito de castigar a los culpables y así evitar la proliferación de esta práctica en el interior del país. Algunas de las personas que están en proceso por este crimen, son empleados de PEMEX y por lo tanto tienen acceso a la información necesaria acerca de la localización de ductos y las maneras en las que pueden extraer el combustible en las carreteras. A lo que hay que aumentar que hay poca vigilancia por parte de la Policía Federal Preventiva y la Armada de México que están poco preocupadas para detener a estas personas que ocasionan estos ilícitos. PEMEX requiere de altas sumas de inversión en sus instalaciones, para lograr una autosuficiencia de gasolinas, así como innovar en nuevas zonas de producción, por ello el gobierno federal pretende hacer una reforma fiscal para que la paraestatal obtenga una autonomía que le permita hacer más alianzas con el capital privado para la realización de diferentes proyectos. México solo tiene explorado el 20% del territorio por lo que se presume que pudieran existir más yacimientos que serían más grandes y que estarían ubicados en la zona económica exclusiva. Los hoyos de Dona que se ubican en el Golfo de México demuestra que puede tener un potencial aun mayor que Cantaren, pero se necesita el desarrollo de tecnología para explotarlo eficientemente, para lo cual es urgente tener más dinero para invertir. PEMEX busca por lo tanto una asociación con empresas privadas para lograr la transferencia de tecnología que se necesita para la explotación de pozos en aguas profundas, por lo que nos daría un nuevo potencial que antes no se había imaginado que ya podríamos explotar yacimientos en aguas nacionales los cuales tiene una cantidad mucho y que nos garantizarían ser un productor en muchos años más.


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La industria petrolera está en una situación muy delicada debido a su capacidad financiera que es controlada por el gobierno federal, el cual obtiene de la paraestatal como mínimo el 30% de su presupuesto total, además de que somete a esta empresa a una carga fiscal muy fuerte que afecta a su organización y hace que vea dificultado sus procesos para invertir en nuevos procesos de producción, refinación y comercialización de los hidrocarburos. PEMEX está imposibilitada para desarrollar proyectos con recursos propios, ya que todo es controlado por el gobierno, lo que no ha permitido innovar en los procesos que se necesitan al interior de la empresa. La deuda de la empresa ascendió en el 2003 a 678 mil millones de pesos lo cual representaba el 90% de su valor total de sus activos calculados en 770 mil millones de pesos, lo cual dicho de otra manera, la empresa debe 9 pesos de cada 10 de su valor en la actualidad (Cardoso Víctor y Zúñiga Juan Antonio; 2003). Es por lo cual se trata de buscar recursos alternativos para poner en marcha diferentes proyectos que se tienen en el país, por lo cual se está buscando a la inversión privada para que pueda ser una fuente de ingresos para PEMEX, para que se pueda realizar los proyectos que aún se tienen pendientes. Una forma en la cual se está pensando en obtener estos recursos es por medio de los Contratos de Servicios Múltiples que tratan de comercializarse tanto en el país como a nivel internacional, lo que nos pone en un grave peligro de estar dominado por las empresas transnacionales que desde tiempo atrás buscan adueñarse de las riquezas de México, especialmente en el campo de los energéticos. Estos contratos son otorgados a las empresas participantes que den las mejores opciones para la explotación de fuentes de energía en el país, siempre y cuando cubran con las normas internacionales para el desarrollo de la región en donde vayan a ser instaladas. Sin embargo, la entrada de estas empresas pone en peligro la forma en la organización para la explotación del petróleo, ya que restan la capacidad de PEMEX para tener un control efectivo de la cantidad de recursos que estas empresas explotan.


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PEMEX busca no tener imposiciones cuantiosas por parte del fisco que le quita más del 64% de sus ganancias. Lo que hace que para pagar salarios y el mantenimiento de sus instalaciones tenga que recurrir a préstamos que terminan en deuda, y que en la actualidad representa un pasivo cuantioso para la empresa. Se busca que la totalidad de sus ingresos no sean absorbidos por el gobierno, para lograr darle a la empresa una libertad una autonomía en la elección de proyectos más útiles para el país. Esta reforma fiscal era apoyada por el ex secretario de Energía Fernando Elizondo , pero que para llevarla a cabo necesitará del apoyo de la mayoría de las fracciones en el Congreso de la Unión, las cuales consideran que con los llamados Contratos de Servicios Múltiples se está tratando de entregar la riqueza nacional a la iniciativa privada nacional y del extranjero, por lo que es visto por recelo por muchos especialistas, que ven que las trasnacionales se aprovecharán de estos contratos para sacar más ventajas sobre PEMEX. Por otra parte para tener más recursos se piensa colocar en el mercado bursátil bonos para recapitalizar a la empresa y reducir de un modo su endeudamiento. Sin embargo en estos bonos están muy interesados los especuladores que pretenderán quedarse con la mayor parte de ellos para tener una herramienta que piensan utilizar en el futuro. PEMEX planea obtener más recursos por medio de la venta de bonos en el mercado bursátil por una cifra de más de 20 mil millones de pesos, y es la segunda empresa en usar estos bonos ya que con anterioridad lo habían usado la CFE. Con los recursos que se obtengan de la venta de estos bonos se pretende impulsar la creación de diversos proyectos que van encaminados a mejorar la infraestructura en refinerías y pozos en altamar y lograr así mejorar su pesada condición económica debido a que aporta el 64% de sus utilidades a la hacienda pública federal, ya que otorga 182 mil 195 millones de pesos cada 6 meses


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(Zúñiga Juan Antonio; 2003), lo que le deja una perdida a la empresa que no puede recuperarse para volver a invertir en ella misma. El ex-diputado Muñoz Leos advierte que lograr una reforma en la cual se abriera completamente a PEMEX a la industria privada sería contraproducente ya que la empresa no está preparada para manejar una etapa de apertura que la llevaría al caos y a su eventual desaparición. Por lo tanto se recomienda que se realicen los cambios en un ambiente de paciencia para evitar la toma de decisiones apresuradas que podría ser el fin de la empresa. Ante estos proyectos de realizarse, una reforma fiscal para la empresa, el Congreso de la Unión promueve que la industria petrolera pueda producir energía y vendérsela a la Comisión Federal de Electricidad, instalando plantas generadoras de energía por parte de las dos empresas, para lograr la inversión que se requiere en el sector, además de fortalecer a ambas empresas, ya que las instalaciones de PEMEX Refinación y PEMEX Gas pueden generar 8 mil megawatts, y PEMEX Producción podría generar potencialmente 4 mil megawatts (Cortes Nayeli; 2003), que podrían satisfacer por completo las necesidades que se requieren dentro de México, con lo que se tendría una ahorro por parte de la Comisión Federal de Electricidad que tendría más energía que podría vender en el mercado nacional e inclusive exportarla, y se tendrían los recursos para lograr la modernización de la infraestructura de PEMEX. En la Cámara de Senadores ya se aprobó el proyecto en Comisiones para lograr que PEMEX pueda generar electricidad con la CFE, donde se asegura que la paraestatal tiene la capacidad de generar al principio 7 mil megavatios, con lo que se protegería a estas dos industrias más importantes del país de recibir la inversión extranjera, y lograr así el financiamiento que estas dos empresas necesitan para mejorar su funcionamiento. 1.13 PEMEX EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL


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Uno de los objetivos primordiales que se quiere alcanzar por parte de los directivos de PEMEX, es la colocación de exportaciones de crudo mexicano en refinerías extranjeras a un precio preferencial. Por ello ha firmado acuerdos con varias empresas como: (Campodónico Humberto):

1) Alianza estratégica con Shell: En 1993 se firmó la primera alianza con la Shell Oil Company, donde México compró el 50% de las acciones de la refinería Deer Park Refining Limited Partemship. Esto dio paso a una serie de inversiones a lo largo de una década. La más importante se dio en el año 2001 cuando se completaron las inversiones por parte de PEMEX por una cantidad de mil millones de dólares, con el objetivo de aumentar la capacidad de refinación hasta 340 mil barriles diarios, donde el crudo que se procesa es en el 70% del tipo Maya, mientras que el restante se obtiene de Texas y la Louisiana.

2) Contratos de compraventa a largo plazo: PEMEX a través de sus subsidiarias como PMI Comercio Internacional y PMI Norteamérica, han firmado diversos contratos para el suministro de crudo maya con varios refinadores de los Estados Unidos, acordando que los socios estadounidenses, tienen la obligación de construir unidades de alta conversión, para procesar mejor el crudo pesado. Las empresas beneficiadas en el primer acuerdo son: Clark Refining que compra 158 mil barriles diarios; Coastal Aruba por 100 mil barriles diarios; y Valero Energy por una cantidad de 170 mil barriles diarios. A partir de diciembre de 2001, nuevas empresas se integraron al acuerdo por lo que, se exportan más de 65 mil barriles de petróleo a la refinería de la Exxon Company USA en Baytown Texas; Para la Chevron Products se exporta una cantidad de 130 mil barriles por día en un período de 5 años; y con Maratón Oil, PEMEX tiene firmado un contrato para suministrar más de 100 mil barriles diarios en su refinería de Gayville en la Louisiana (La Jornada; 16 de octubre de 2003), que sobre otras compañías obtienen beneficios al comprar este


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producto a un precio menor por el nivel costoso de procesarlo en contra las variedades de petróleo mexicano como lo son el Istmo o el Olmeca que tienen menos cantidades de azufre.

3) Participación con Repsol: PEMEX compró el 4.81% de las acciones de la española Repsol YPF, con una inversión de 166 millones de dólares. Con la compra de estas acciones, PEMEX tiene una participación pequeña en la transnacional más importante de España, con lo cual puede tener cierta influencia al momento de decidir la inversión en los proyectos alrededor mundo.

Con estos planes, se pretende que PEMEX tenga contactos con otros capitales, para unir fuerzas. Uno de los planes del presidente de la paraestatal, Luis Ramírez Corzo, propone una alianza con los productores de petróleo en los Estados Unidos, para la explotación conjunta en la explotación de yacimientos fronterizos que comparten ambos países en el Golfo de México, en la zona del Cinturón de Plegado Perdido, en donde ya desde hace 14 años vienen trabajando empresas como la Exxon, la British Petroleum y la Shell. Con la alianza fronteriza se busca evitar el llamado "efecto popote", en el cual se puede extraer petrolero en un yacimiento conjunto sin la necesidad de invadir territorio mexicano. En el plano internacional el gobierno mexicano, presenta que la exportación de petróleo se realiza por los excedentes que se tiene, ya que no hay un aumento en el consumo en el mercado nacional, y por ello se ve en la imperiosa necesidad de mandar el petróleo a otras regiones que la están requiriendo. La verdad es otra, ya que por una parte se requiere aumentar los ingresos fiscales para el gobierno federal, y por otro lado, se requiere beneficiar política y económicamente a los Estados Unidos por medio de acuerdos tácitos, con las principales petroleras como lo son Exxon Mobil, Shell, Clark USA, Coastal y Marathón.


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Durante los primeros años del siglo XXI, México ocupa uno de los principales proveedores de petróleo hacia los Estados Unidos, en el 2002 llegó nuestro país a colocarse como el primer productor para este país, por encima de otros productores como Arabia Saudita, Venezuela, Canadá y Nigeria. Se aportó a la economía estadounidense una cantidad de 1, 291,000 barriles diarios, que significó el 76.6% de la producción total registrada durante ese año (PEMEX; 2002). Pero las necesidades energéticas del gobierno de Bush pedían más petróleo a sus naciones proveedoras para seguir con los planes para la invasión a Irak. Es por ello que el gobierno estadounidense lanzó un llamado para lograr una cooperación hemisférica en materia de energía, para lograr, en primer lugar una alianza con los proveedores más cercanos como lo fueron México y Canadá, que eran más factibles a realizar esta alianza por los acuerdos previos como el Tratado de Libre Comercio con América del Norte. Para el 2003, Estados Unidos importó la mitad de su consumo de petróleo, por lo que cada vez México incremento su papel fundamental para satisfacer estas demandas. Las autoridades como el Senado estadounidenses remarcaron la importancia de respetar la soberanía de México, pero a la vez le lanza llamados para que abra a PEMEX a la inversión privada, para poder aprovechar mejor el petróleo mexicano, con todos los rendimientos que se obtendrían. Desde el exterior, George Bush estaba al pendiente de México. La Casa Blanca ya tenía contactos petroleros con el ex presidente de PEMEX Jorge Díaz Serrano, mientras que el vicepresidente Cheney tiene contactos con la empresa para la cual trabajaba, Halliburton para promover proyectos en nuestro país. Por ello, en los Estados Unidos se difunde la idea que México puede ser un buen proveedor de energía para los próximos años, y se propone que se pueda transportar gas natural desde la frontera mexicana hacia los principales centros de distribución estadounidenses, una idea descabellada tomando en cuenta que actualmente México es un importador de este energético. Pero la idea de lograrlo se va


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perfilando en un proyecto de no solo compartir frontera, sino también los recursos naturales existentes. Actualmente se tienen firmados acuerdos para compartir información en materia energética entre los países que forman el TLC. Estados Unidos impulsa con esta información una cooperación amistosa para lograr conocer a fondo, cuales son los potenciales de diversas energías dentro de los territorios que conforman el tratado. A raíz de la invasión de Irak, los Estados Unidos pueden ser que tengan asegurado su consumo de energía, pero nunca se olvidarán de México, al cual representa una reserva estratégica en los próximos años. México cada año aumenta sus exportaciones a los Estados Unidos, pero también es un país importador enorme de petroquímicos. Esta situación lleva a PEMEX a ser una fuente de energía primaria a precios baratos, en tanto que compra del exterior los petroquímicos a un precio caro. La legislación nacional prohíbe a PEMEX vender petróleo a los empresarios mexicanos, por lo que se tiene que vender a las refinerías del exterior. En vez de promover cambios a las leyes existentes, para apoyar a la industria nacional, el gobierno federal promueve una explotación irracional de los yacimientos, demostrado en el hecho que una de sus metas es de llegar a producir 4 millones de barriles diarios para el 2006. Una situación poco factible ya que PEMEX no ha logrado encontrar reservas probadas para reponer los volúmenes que ha extraído. El declive de Cantaren se aproxima, y un país no puede negociar frente al exterior, mejores precios sin un yacimiento súper gigante comprobado. Cada año, las reservas probadas de petróleo para México decrecen. No se ha realizado la inversión necesaria para seguir avanzando en el campo de la exploración en el territorio nacional. Para certificar el valor de las reservas, Petróleos Mexicanos encargó un estudio a un grupo de consultores externos, para que vinieran al país, para medir con su metodología y criterios propios, los


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yacimientos existentes en el Golfo de México. Esta certificación se realiza, para que el gobierno de México pueda probar a nivel internacional, que el país sigue siendo un sitio excepcional para que vengan capitales extranjeros. La producción actual de petróleo es de 3.4 millones de barriles diarios (Rodríguez Israel; 2006), ocupando el primer lugar en América Latina. Sin embargo esta producción se mantiene estancada, ya que la meta trazada era superar los 4 millones de barriles para el 2006. Esta meta no se podrá realizar hasta que se abran nuevos pozos en la zona de Ku-Maloob, Chicontepec y se proceda a realizar una gran inversión para extraer el Crudo Ligero Marino en aguas profundas del Golfo de México, pero estos nuevos pozos aún no están cuantificados para conocer su potencial en barriles diarios. PEMEX no ha realizado la inversión suficiente para seguir incrementando las reservas, por lo que coloca a la empresa en una situación muy peligrosa, ya que en los próximos años, México no tendría petróleo, ni para el consumo interno. Las reservas probadas de México se ubican en la cantidad de 17 mil 650 millones de barriles, frente a la cantidad de reservas posibles y probables que se pueden ubicar en 46 mil 914 millones de barriles (Rodríguez Israel; 2006). Hay que aclarar, que las reservas posibles y probables aún no se miden en forma exacta, por lo que sus cantidades podrían ser muy relativas. Uno de los principales problemas que se avecina para la paraestatal, es la caída de producción de los crudos livianos o ligeros, que por su constitución son más fáciles de refinar, por lo que se obtienen más productos. Desde el año 2000 hasta la fecha, el crudo superligero llamado del Istmo cayó de una producción de 110 mil barriles diarios cuando comenzó el gobierno de Vicente a Fox, a una cantidad el día de hoy de 16 mil barriles diarios (Rodríguez Israel; 2005). PEMEX reconoce que el petróleo del istmo redujo su aportación de 6.85% del total al 1.03%. Esto hace que las mayores exportaciones de petróleo sean del tipo Maya, donde el petróleo al ser pesado, tiene una gran cantidad de azufre y otras sustancias, que hacen más caro su refinación, y por esta situación, su colocación en los mercados


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extranjeros es más difícil provocando que el precio pagado por cada barril disminuya. El petróleo Maya es extraído de la Sonda de Campeche, cerca de los campos de Cantaren y Ku- Maloob. En Cantaren, el 2o superyacimiento más grande del mundo, tiene sus días contados, ya que a partir del 2005, comenzará su declive. La zona que aporta las dos terceras partes de la producción total del petróleo, bajará en ritmos acelerados su producción. Cantaren hasta el día de hoy, aporta la cantidad de 2.1 millones de barriles diarios y 740 millones pies cúbicos de gas natural. Pero esta producción está por acabarse, ya que ha sido explotado en más de la mitad de sus reservas probadas que se ubicaban en 6 mil 593 millones de barriles (Rodríguez Israel; 2005). Esto hace que se tengan esperado una producción a más de 8 años, momento en el cual los principales campos dejarán de producir. Con el precio del petróleo a la alza en el ámbito internacional, durante la administración de Vicente Fox, el gobierno ha recibido más ganancias petroleras que todos los gobiernos que lo antecedieron. Esto hace colocar a PEMEX en uno de los pilares de las finanzas públicas. El gobierno impulsaba una serie de medidas para que el sector privado pueda invertir en zonas en las cuales no se tiene los recursos para explotarlas, por eso trataba de impulsar reformas jurídicas a nivel constitucional. En lo que se refiere al gas natural, la paraestatal abrió el camino para las empresas privadas, las cuales pueden participar en el transporte, distribución, así como en la comercialización del gas natural. Se acordó que el capital privado pueda construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos, con permisos obtenidos por la Comisión Federal de Electricidad. Se tiene planeado impulsar que el consumo de gas natural se extienda al consumo interno, no solo para las industrias, sino para satisfacer las necesidades de energía residencial. La reforma no contemplaba que las empresas tuvieran el control directo sobre la exploración y producción del gas natural, que seguiría siendo control de PEMEX.


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Para este proyecto, la paraestatal prestaría su red de más de 12 mil kilómetros para la transportación del gas, pero las empresas privadas tendrían que invertir para seguir aumentando la red con sus propios recursos. Uno de los retos a la cual se enfrentan los particulares, es lograr una buena infraestructura en los gasoductos, ya que la producción de gas natural se encuentra en su mayoría, en la península de Yucatán, mientras que el Norte industrializado requiere de este energético. La mayor parte de la producción viene de los campos petroleros, pero se espera que en el 2006 el gas proveniente del proyecto de la Cuenca de Burgos ubicado en Coahuila, el Norte deje de tener problemas de abastecimiento. Petróleos Mexicanos inició las obras para explotar el yacimiento de gas natural en Lankahuasa en el municipio de Nautla en Veracruz. La empresa invertirá más de 100 millones de dólares para crear un centro de almacenamiento de distribución del combustible que pretende lograr al inicio una extracción eficiente de este combustible. Lankahusa es uno de los principales yacimientos más ricos que se encuentran en México, mientras que las autoridades continúan haciendo estudios para investigar zonas que pudieran ser fáciles de explotar como en el municipio de Tlalixcoyan en el centro de la entidad veracruzana. Muy pronto se prevé comenzar la extracción del combustible en la zona del Golfo de México, además de iniciar la construcción de válvulas de conexión para transportarlo a Nuevo León donde está dirigido principalmente a abastecer a la industria de esta entidad. Otras 24 áreas son designadas como áreas estratégicas que son susceptibles para ser explotadas en el futuro. La Comisión reguladora de Energía (CRE) ha otorgado una serie de concesiones para la distribución de gas natural. Se dieron los permisos en ciudades importantes como México, Guadalajara, Monterrey y Ciudad Juárez. En total son 18 empresas extranjeras y 3 mexicanas, las cuales se encargarán de tender redes para la distribución de gas natural. Entre estas empresas destaca Gas Natural


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México, una filial Repsol de España, que tendrá una de las coberturas más grandes. Le siguen dos empresas europeas: Gaz de France y Tracbetel de Bélgica. En el 2002 se aprobaron reformas para lograr que en el país se establecieran regasificadoras que traerían el gas natural de otras partes del mundo, y México sería el lugar para la operación de distribución y comercialización. Los permisos fueron otorgados por la CRE. Estas plantas podrán generar electricidad por medio del ciclo combinado, pactando que podrán exportar su electricidad a los Estados Unidos, o vendérsela a la CFE. La Shell obtuvo el permiso de la Comisión Reguladora para instalar plantas para la transformación de gas natural licuado en energía eléctrica en la península de Baja California. El presidente de la Shell en México, Meter Kidd asegura que se mantiene comunicación con los pueblos de la región para la construcción de estas plantas que se localizarán cerca de Arizona y entrarán en operación en el año del 2007. La empresa Sempra Energy por su parte abrirá la planta de "El Sauzal" con lo cual pretende generar alrededor de 3 mil empleos directos e indirectos para lo cual creara una inversión de 15 millones de dólares. Se reconoce por parte de la Comisión Reguladora de Energía que se han otorgado el permiso para instalar 24 plantas generadoras de energía que son financiadas por iniciativa privada, que junto a los permisos de almacenamiento de gas natural dan como consecuencia una participación mayor de las empresas transnacionales en México, ya que se encuentra en marcha las inversiones de la Royal Dutch Shell , Sempra y Marathón que están planeando poner en marcha grandes plantas eléctricas para la producción de energía que pueda ser exportada y vendida en el mercado nacional. Estas empresas al instalarse en México están buscando traer a personal de sus países de origen, lo que desplaza a nuestra mano de obra mexicana. PEMEX también ha otorgado un contrato de servicios integrales a una transnacional con lo cual se están fortaleciendo esta empresa a costa de millones de mexicanos que se están quedando sin empleo, porque ahora


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la selección de los trabajadores depende de estas transnacionales donde se cancelaron más de 9 mil plazas de trabajadores al mismo tiempo de que aumentó las plazas de puestos directos que fueron cubiertos por empleados del exterior. 1.14 ANÁLISIS DE PEMEX Muchos especialistas consideran que el principal problema de PEMEX es su dependencia total del Presupuesto Federal, ya que el Ejecutivo es quien manda al Congreso para proyecto de la inversión de PEMEX, para su aprobación. Además, las grandes contribuciones que realiza la paraestatal al fisco le dejan poco a la empresa para seguir en sus proyectos, por lo que PEMEX ha impulsado los nuevos proyectos por medio de la contratación de deuda a nivel nacional e internacional. PEMEX necesita invertir 33 mil millones de dólares durante los próximos 5 años, para elevar las reservas, incrementar la producción de crudo, modernizar y expandir las refinerías, y la construcción de gasoductos (Campodónico Humberto; 2004). Se pretende que con la disminución de la carga fiscal, se pueda contar con los recursos mínimos necesarios para seguir con la realización normal de sus actividades. El gobierno de Vicente Fox pretendió que a la vez que se realice una reforma fiscal para PEMEX, se impulse otra reforma con el fin de crear nuevos impuestos y así sostener al erario nacional. En el 2003, se generó un aumento de inversiones totales, que alcanzan los 10, 700 millones de dólares, un aumento con respecto al 2002 (Campodónico Humberto; 2004). Se incrementaron las participaciones para PEMEX Gas y Petroquímica Básica, con el objetivo de volver al país independiente de las gasolinas que se importan. Actualmente se importan el 25% de las gasolinas que se consumen, pero en el sector de refinación aún se necesitan cifras de 210 mil millones de pesos, para volverla una industria prospera (Rodríguez Israel; 2005).


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Para la Cámara Nacional de la Industria de Transformación (CANACINTRA), en México se requiere que los empresarios mexicanos puedan asociarse con las refinerías, para crear un Sistema Nacional de Refinación y que nuevas refinerías hagan posible abatir el déficit en gasolinas. Los empresarios quieren construir 3 nuevas refinerías en un período de 3 a 7 años con el costo de 3,000 millones de dólares cada una, que podrían aumentar las ganancias de PEMEX Refinación en una cantidad de 29,000 millones de dólares (Rodríguez Israel; 2005). Para los empresarios mexicanos, esta falta de gasolinas está provocando que existan en el mercado gasolinas adulteradas, las cuales daña al erario, porque no se pueden cobrar los impuestos establecidos. Se busca que con el nuevo sistema de refinación se pueda dejar de enviar petróleo a las refinerías estadounidenses y procesarlos aquí en México. CANACINTRA considera viable el proyecto que PEMEX se convierta en un generador de energía, capaz de suplir las necesidades de energía para el norte de México. Para hacer frente a las inversiones requeridas. PEMEX ha venido empleando mecanismos de financiamiento para evitar las restricciones financieras de la ley. Desde 1996 se ha venido empleando la inversión por vía de PIDIREGAS (Los PIDIREGAS son proyectos estratégicos de largo alcance que reúnen ciertos requisitos preestablecidos de rentabilidad y generación de recursos que son licitados internacionalmente con la modalidad "llave en mano" incluyendo en el costo de financiamiento requerido durante la etapa de construcción. A la recepción satisfactoria de las instalaciones se cubre al proveedor el precio acordado, con recursos que su vez PEMEX contrata en los mercados financieros internacionales con la garantía específica de que las instalaciones serán recibidas con satisfacción), ( Proyectos de Infraestructura Productiva con Impacto Diferido en el registro del Gasto) Estas inversiones operan siguiendo proyectos en los cuales está garantizado su rentabilidad, donde PEMEX contrata deuda de los mercados financieros internacionales, para pagar a proveedores, los cuales realizan la infraestructura requerida en un plazo determinado. Este sistema ha financiado las


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inversiones totales de PEMEX en más del 50% en los últimos años, siendo el año del 2003 el sistema más utilizado, ya que financió el 80% de las inversiones requeridas, por una cantidad de 10, 700 millones de dólares (Campodónico Humberto). Los proyectos en los cuales se han utilizado estos recursos monetarios obtenidos son más de 33, entre los cuales se encuentra el Megaproyecto Cantaren, la Cuenca de Burgos, Reconfiguración de refinerías (Madero, Salamanca, Tula, y Cadereyta), el Delta del Grijalva y la Planta Criogénica entre otros. Las emisiones de deuda fueron realizadas por la subsidiaria de PEMEX Finance domiciliada en Islas Caimán. Lo que hace prever que existirá una falta de transparencia en los gastos. Así lo parece comprobar la Auditoria Superior de la Federación que encontró irregularidades en uno de los fideicomisos de la empresa. Se encontró que los administrativos de PEMEX habían cargado a esta deuda la compra de automóviles y pagos en la nómina, por una cantidad de 185 mil 699 millones 540 mil 400 pesos (Garduño Roberto y Méndez Enrique; 2005). Lo que hace ver que la empresa no tiene control exacto de los recursos que se le aportan. El problema que puede significar a un futuro, la adquisición de PIDIREGAS sería su amortización, así lo demuestra que en los primeros proyectos que se aplicaron con esta forma de financiamiento, no resultaron en los cambios hechos en la Refinería de Cadereyta, en donde las obras realizadas no generaron los ingresos deseados, pero de todas maneras PEMEX pagó las obras que habían sido realizadas. Los proveedores tienen el pago asegurado por el dinero que invirtieron, pero la empresa puede llegar a contraer una deuda pública que puede ser irrecuperable, además de los intereses con la cual se adquiere. Otro mecanismo de inversión es que PEMEX emite bonos en el mercado internacional, pero este sistema si debe ser aprobado anualmente por el Congreso de la Unión. El posible pago de obligaciones está dirigida por PEMEX Finance y PEMEX Master Trust, un fideicomiso establecido por PEMEX en Delaware que


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respalda la deuda y da una garantía incondicional por parte de la empresa matriz y sus subsidiarias. Lo cierto es que durante la administración de Fox, se ha contratado deuda para PEMEX por el monto de 48 mil millones de dólares, 120% más que la que tenía registrado Ernesto Zedillo. Lo que hace tener a la paraestatal una deuda total de 86 mil 530 millones de dólares (Rodríguez Israel; 2005). Y en los próximos años deberá pagar otras deudas contraídas en pesos, y en euros. Lo que hará tener un pasivo cercano a un billón de pesos. Con el nuevo régimen fiscal de PEMEX aprobado en mayo del 2005 por la Cámara de Senadores, se pretende dar la oportunidad para tener una empresa sana financieramente, por medio de una serie de deducciones en el pago de derecho al Estado por parte de actividades de PEMEX como lo son de (Rojas Nieto José Antonio; 2002):

1) 100% para las nuevas inversiones en exploración y desarrollo de un yacimiento

2) 20% en el desarrollo de nuevas refinerías 3) 5% Cuando se invierta en oleoductos para transporte 4) 0.05% en investigaciones científicas

Además se crearía un Fondo de estabilización, por medio del cobro a cada barril extraído que sería del 1% cuando los ingresos se ubiquen 22 dólares por barril, hasta del 10% cuando se superen la barrera de los 31 dólares. Con estas reformas le darían la capacidad a PEMEX de tener 146 mil millones de pesos adicionales para sus proyectos, aunque esto creará un déficit para el erario público por una cantidad de 25 mil millones de pesos (Rodríguez Israel; 2005). Este régimen fiscal puede darle un respiro a PEMEX, pero para algunos especialista, aún falta que se den excepciones fiscales por parte del gobierno, cuando se den


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exploraciones en aguas profundas, donde se calcula que México puede tener un gran potencial poco conocido. Ante esta pérdida, la Secretaria de Hacienda y Crédito Público propone en la Cámara de Diputados una reforma en la cual solo se podría perder la cantidad de 17 mil millones de pesos, que se podrían recuperar por medio del control en el robo a gasolinas que se calcula en 9 mil millones de pesos, además de fomentar ahorros por medio de la fusión de los complejos petroquímicos en el país (Galán Verónica; 2005). El nuevo régimen fiscal fue impulsado por el Senador Ricardo Aldana, que apoyó su proyecto con la idea de fortalecer a la empresa. Los Senadores del PAN y del PRD lo apoyaron, y solo 8 Senadores del PRI, entre ellos Manuel Barlett y Dulce María Sauri, los cuales proponían que a cada barril extraído le fuera aplicado un impuesto de 8 dólares, que iría directamente a PEMEX para las labores de reposición de las reservas y el aumento de la producción, esta reforma fue desechada, por la que ganó al final. Muchos gobiernos anteriores, tenían la idea de despetrolizar los ingresos del Estado, pero debido a las crisis económicas y los problemas financieros, esta decisión se ha venido alargando por mucho tiempo. Con la última crisis de 1995, el presidente Ernesto Zedillo decidió exportar más petróleo para así poder pagar algunos de los compromisos que se habían firmado con el exterior. Aun con la presidencia de Vicente Fox, ha sido difícil dejar de depender del petróleo para sacar adelante a la economía. Para lograrlo se necesitaría promover políticas económicas e industriales que incrementen las cadenas productivas, que pondrían en marcha nuevos empleos, con salarios bien remunerados, y con ello nuevas fuentes de riqueza. Pero en vez de diversificar la economía nacional, el gobierno federal quiere tomar más recursos de PEMEX para la subsistencia del Estado Mexicano, por no lo que ha habido una voluntad real de este gobierno para


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realizar una reforma fiscal integral, que le devuelva a la empresa los índices de competitividad que requiere para los próximos años. Aun con la reforma fiscal actual, quedan muchos pendientes. PEMEX tiene que pagarle al Estado una serie de derecho sobre Hidrocarburos, que son un conjunto de gravámenes en derechos de extracción, impuestos a productos y servicios, e impuestos sobre las gasolinas. Cuando el precio del barril se llega a cotizar en el nivel internacional, por un precio encima que el previsto por La ley de Ingresos, las ganancias van a parar a un Fondo discrecional que es usado por la Secretaría de Hacienda en otros propósitos. Existía la idea de crear un Fondo de Estabilización, para que las ganancias se concentraran y del tuviera un margen de maniobra para usarlos en proyectos que beneficiaran a la población, pero esta idea fue desechada. A la paraestatal se le quita todos sus ingresos, en vez de gravar sus utilidades, que le darían mucho más recursos para invertir en los planes para sostener a la industria. PEMEX no ha repuesto con reservas, la cantidad de petróleo que toma, por lo que en un futuro podría estar en una situación muy delicada al no contar con nuevos centros de producción. También tenemos que en PEMEX hay un gran control administrativo, donde la rigen 42 leyes, reglamentos, decretos y acuerdos, que dan como resultado en una serie de 932 artículos, con sus fracciones. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene en la paraestatal 451 atribuciones, la Secretaría de la Función Pública 103, la Secretaría de Energía 206, y la Secretaría de Economía 20 Se tienen muchos supervisores que son adscritos a las Secretarias, que realizan labores de vigilancia dentro de PEMEX, pero su salario sale de la misma paraestatal, no del gobierno federal. A pesar de esto, no se evita que exista corrupción al interior de la empresa, por licitaciones que se cancelan, dinero del


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presupuesto que se va a otras áreas, y proyectos que tienen el dinero para las obras, pero que estás nunca se materializan. Por tantas dependencias del gobierno federal involucradas en PEMEX, hay poca coordinación para echar andar los proyectos, que se ven envueltos en medio de procesos que no tienen final. Para PEMEX es necesario otorgarle una autonomía, pero dentro de una organización que este bien vigilada, para evitar caer en excesos. El legislativo, tiene la responsabilidad, antes de realizar cualquier acuerdo, de reunirse con el apoyo de especialistas en el tema, para ir perfilando cual es el mejor escenario, en donde se puede dar un empuje a PEMEX, pero sin el riesgo de que pueda caer en manos privadas. Es obvio que la riqueza de la petrolera está mal administrada, hay que recuperar los niveles de credibilidad y rentabilidad de cada una de las áreas que conforman toda la empresa matriz y las subsidiarias, es seguro que este siglo que viene, será el siglo de la petroquímica, por lo que invertir en este sector es vital para la supervivencia de la industria petrolera en México. PEMEX debe de convertirse de un mono exportador, a una entidad con vocación industrial con una infraestructura fuerte, y un desarrollo estable, que no altere al ambiente. Las ideas de privatización deben ser rechazadas, ya que al entregar el patrimonio al capital privado, solo se beneficia a una parte de la población, y PEMEX como una industria de la nación, tiene que convertirse en un elemento para impulsar la economía, pero no en el sentido que sea el único ente que mueve a la economía, sino como un complemento. Para que la industria continúe trabajando en el futuro, los incrementos de las inversiones en la exploración y producción, son vitales. Los recursos que provengan no deberán ser de deuda, sino de las propias ganancias que deja la empresa cada año por la exportación de petróleo. También hay que abatir los sobrecostos, para una mejor administración de las plantas y complejos petroquímicos. Se tiene detectados fallas en las áreas de almacenamiento,


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transporte y producción. Con una buena organización de los activos se pueden tener pequeños ingresos adicionales. La industria petroquímica es una sección que genera mayores ingresos y empleos que la simple extracción de petróleo, ya que la extracción de barriles solo da empleos a unas cuantas personas, y para transformar un barril en gasolinas, la industria crea 2,200 empleos y coloca el producto final en un precio promedio de $ 500 dólares (Manzo Yapez José Luis; 1996). En lugar de incrementar la extracción y exportación de crudo hacia los Estados Unidos, y destinar estas divisas al pago de la deuda externa, los directivos de PEMEX tienen que enfocarse en mantener en condiciones óptimas las instalaciones, además de oponerse al derroche de recursos monetarios. Los tecnócratas vienen implantando la idea que solo con los recursos del exterior, se puede seguir con los nuevos planes de expansión, esto es una idea falsa que solo subordina a PEMEX, y lo hace vulnerable. Una de las decisiones que se tiene que tomar para darles más recursos a la empresa es reducirle la carga impositiva a PEMEX, para que pueda poseer recursos en la expansión de refinerías y de campos de explotación. Los directivos tienen que encargarse de planear el crecimiento a largo plazo por medio de criterios técnicos, y no solo de especulaciones. La corrupción dentro de la empresa debe de ser destruida, situación que le ocasiona a la empresa una terrible pérdida en sobornos y faltante de dinero en el presupuesto. La enorme burocracia "parásita" solo le está quitando los ingresos a PEMEX, sin ayudarle en nada a su crecimiento. Los puestos directivos tienen que coordinarse y realizar su trabajo, no esperar cada mes a que las ganancias lleguen y repartir el botín entre este grupo de maleantes. PEMEX tiene que voltear a ver a Latinoamérica, especialmente para crear un Club de deudores, para renegociar la deuda externa, en términos que sean justos, y


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con ello se acabaría de pagar una deuda, que por los intereses, nunca se reducirá un peso de un monto inicial. PetroAmérica es un proyecto al cual la paraestatal en los próximos años analizará para conocer cuál es su alcance y reconocer los beneficios que tienen la unión de todas las petroleras del continente, para formar un bloque sólido capaz de enfrentarse a las "4 hermanas" (Las 4 hermanas provienen de las fusiones estratégicas de las 7 empresas transnacionales que comercializaban la mayor parte del petróleo en el mundo. Exxon se fusionó con Mobil, British Petroleum con Amoco, Chevron con Texaco, Unocal y Phillips, y por último tenemos a la Shell Group que fue anexando pequeñas empresas alrededor del mundo), ante el capital transnacional. Descartar este proyecto por el gobierno mexicano antes de ver su rendimiento es condenar a la empresa a seguir en una cadena de dependencia hacia los Estados Unidos. Los dos terceras partes de las reservas probadas son propiedad de las empresas estatales, pero las compañías transnacionales controlan el 75% de la comercialización a nivel mundial (Petróleos Mexicanos; 2002). Hay que revertir este proceso, ya que estas empresas se adueñan de las mayores ganancias, al distribuir, refinar y cobrar por sus productos los precios que ellos mismos establece.


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CAPÍTULO 2.- ANÁLISIS PORMENORIZADO SOBRE LA REFORMA PETROLERA EN MÉXICO PROPUESTA POR FELIPE CALDERÓN 2.1 PROPUESTA DE REFORMA ENERGÉTICA DE FELIPE CALDERÓN. A continuación se describe la propuesta de reforma energética presentada por el señor Expresidente de la Republica Felipe Calderón Hinojosa, a la que posteriormente se analizara conforme al tema de la investigación: El petróleo y los hidrocarburos han sido, durante siete décadas, el recurso natural más importante de la Nación. Su explotación ha permitido a México financiar su desarrollo a través del sostenimiento de una parte fundamental de los presupuestos de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios. Durante estos años, México ha reafirmado su rectoría sobre el petróleo y el control de la entidad paraestatal que ha hecho realidad el aprovechamiento de esa riqueza estratégica para el fortalecimiento de la soberanía y el desarrollo nacional. De la misma forma, el Estado Mexicano ha sabido definir la mejor forma de aprovechar sus riquezas, de acuerdo con las diversas circunstancias registradas a lo largo de nuestra historia reciente. Y aunque las circunstancias cambien de manera natural, el principio en torno a los cuales los mexicanos hemos construido nuestra soberanía energética permanece inmutable: el petróleo es y seguirá siendo de los mexicanos. Esa rectoría, que ha sabido evolucionar para enfrentar con éxito los retos que la transformación nacional y el entorno internacional han planteado, se actualiza hoy en el marco legal secundario, para servir mejor al fin esencial que señala la Constitución. Por ello, y en uso de las atribuciones que me asigna la Constitución General de la república en su artículo 71, fracción I, presento a consideración del Congreso de la Unión una iniciativa de Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos que substituiría a la


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vigente. Mediante esta iniciativa se busca garantizar que, frente a las nuevas realidades tecnológicas, económicas y ambientales, Petróleos Mexicanos pueda incrementar substancialmente sus niveles de producción de petróleo, gas, derivados y refinados, así como participar en la exploración de nuevas reservas que garanticen el futuro de la paraestatal y los recursos energéticos en beneficio de las generaciones futuras de mexicanos. La propuesta busca dotar a Petróleos Mexicanos de mayor autonomía de gestión, ampliar la transparencia en su administración y la rendición de cuentas a los ciudadanos, aprovechar mejor los recursos tecnológicos disponibles, multiplicar su capacidad de operación y, al propio tiempo, garantizar que el petróleo que existe en la totalidad del territorio nacional continúe siendo propiedad exclusiva de los mexicanos y una fuente de ingresos duradera para esta y futuras generaciones. Poner al día a Petróleos Mexicanos no implica, bajo ninguna circunstancia, alejarse de los principios fundamentales que la expropiación de 1938 estableció. Por el contrario, supone que la tarea encomendada a Petróleos Mexicanos en ese momento, de usar y aprovechar los recursos energéticos nacionales de manera exclusiva en beneficio de los mexicanos, integre ahora los valores fundamentales que en el siglo XXI rigen a las instituciones exitosas, como son la transparencia, la competitividad y la calidad. La sociedad mexicana, ahora plenamente democrática y con mayor participación ciudadana en la toma de decisiones, requiere que la entidad paraestatal esencial para la economía del país adopte principios básicos de transparencia y rendición de cuentas en su operación y organización interna. Al propio tiempo, Petróleos Mexicanos exige también consolidarse como una institución con posibilidades reales de competir con empresas similares en el entorno global. Una entidad paraestatal capaz de explotar y aprovechar nuestra riqueza petrolera de la mejor manera, requiere mayor autonomía en la toma de las


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decisiones que demandan conocimiento altamente especializado y visión de largo plazo. Los mexicanos confiamos en el conocimiento y capacidad que Petróleos Mexicanos ha desarrollado a lo largo de siete décadas y, por tal motivo, el Ejecutivo Federal a mi cargo propone darle mayor control sobre su destino como pilar de la Nación. Por otra parte, un renovado valor de los energéticos para la viabilidad de largo plazo de economías y países enteros, demanda que los mexicanos aprovechemos la riqueza petrolera con la mejor calidad posible en los procesos productivos y en el uso de tecnologías. En este sentido, las modificaciones que se proponen a esa Soberanía no pretenden debilitar ni acotar la actuación de Petróleos Mexicanos, sino por el contrario, su objetivo es fortalecer y ampliar la operación de la paraestatal que es propiedad de todos los mexicanos. Se busca liberar la capacidad productiva de una institución que ha demostrado ser digna depositaria de la confianza ciudadana en el aprovechamiento del petróleo. Petróleos Mexicanos necesita mayor flexibilidad para explorar nuevas fronteras productivas, así como para integrar innovaciones tecnológicas que hagan más amplia su operación, centrando sus esfuerzos en procesos prioritarios altamente rentables y que especialmente garanticen que el aprovechamiento de la riqueza petrolera no deteriore o ponga en riesgo la riqueza natural integral de nuestro país. Una paraestatal con procesos y productos de calidad asegurará que la rectoría del Estado Mexicano siga siendo la mejor opción para la explotación del petróleo. En síntesis, la reforma busca fortalecer a Petróleos Mexicanos. Este es el momento de asegurar el futuro de Petróleos Mexicanos y que siga siendo orgullo y sustento, como lo ha sido hasta ahora. Una paraestatal que con eficiencia, inversión continua, acceso a nuevas tecnologías, transparencia,


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competitividad y calidad pueda seguir siendo una fortaleza indiscutible de México. Con apego a innegociables principios históricos, se propone actuar hoy, para que el petróleo siga siendo la garantía de nuestro mejor mañana. Petróleos Mexicanos y sus trabajadores han laborado de manera intensa, dinámica e innovadora para aprovechar al máximo nuestra riqueza energética. No obstante, para enfrentar con éxito los nuevos desafíos que Petróleos Mexicanos enfrenta, la entidad paraestatal requiere de nuevos esquemas de administración y organización y adoptar prácticas y principios administrativos que han mostrado con éxito su eficacia en otras empresas nacionales en el mundo. Por eso, en esta nueva Ley Orgánica se proponen cambios relevantes al marco jurídico-corporativo que regula su integración y funcionamiento. Ahora bien, así lo ha expresado la ciudadanía y es nuestra convicción personal, el funcionamiento, la organización y la administración de Petróleos Mexicanos deben plantearse a la luz de nuestro marco constitucional. Por ello, cualquier reforma de las disposiciones que regulan a dicho organismo descentralizado deben partir de las premisas fundamentales contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reservan al Estado en forma exclusiva, entre otras, las áreas estratégicas del petróleo y demás hidrocarburos, así como la petroquímica básica. Al dejar intocable el artículo 27 y demás disposiciones constitucionales relativas al petróleo y los hidrocarburos, mi gobierno garantiza que se cumpla la exigencia mayor de los ciudadanos: con la reforma, Petróleos Mexicanos no se privatiza, y no sólo eso, sino que se fortalece de manera significativa.


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En este contexto, el Poder Ejecutivo Federal a mi cargo busca respetar cabalmente los lineamientos constitucionales mencionados y promover un marco jurídico moderno y adecuado para Petróleos Mexicanos, persiguiendo tres objetivos principales:

4. Fortalecer el régimen de gobierno corporativo en la paraestatal;

5. Regular sus esquemas de operación y ampliar las posibilidades y alcances de su actuación, para hacerla más eficiente, y

6. Reforzar y diversificar los mecanismos de control y supervisión. En primer término, el proyecto de reforma que se presenta al Congreso de la Unión, retoma la estructura y organización actual de Petróleos Mexicanos como un organismo descentralizado, con las características que son propias de este tipo de entidades paraestatales y, en congruencia con el artículo 90 de la Constitución, se refuerzan las facultades de su Consejo de Administración, se transforma su integración para incluir a consejeros profesionales y se establece un régimen de responsabilidades especial. Cabe recordar que el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal permite que los organismos descentralizados adopten cualquier estructura legal, es decir, el legislador cuenta con libertad de configuración para determinar la estructura y organización más convenientes para el funcionamiento de la entidad paraestatal. En segundo lugar, la presente iniciativa libera el régimen de deuda para otorgar flexibilidad en este rubro; concede de igual manera autonomía en el manejo de su presupuesto y establece disposiciones especiales en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pública necesarios para el más eficaz desarrollo de las actividades del organismo.


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Una propuesta que se considera significativa será la inclusión en el texto legal de la facultad de la paraestatal para emitir los denominados bonos ciudadanos. Se trata de un mecanismo innovador tendiente a que los mexicanos se beneficien de manera directa del buen desempeño de Petróleos Mexicanos. Un esquema que haga apreciar, de manera tangible, que ese invaluable recurso natural efectivamente es patrimonio de todos y que, por tanto, el éxito en su aprovechamiento debe llegar a cada uno de los ciudadanos. Finalmente, el proyecto que nos ocupa busca implementar nuevos instrumentos de control, con el fin de transparentar las actividades del organismo y someterlo a un proceso de revisión continua que optimice sus procesos y acciones para mejorar sus resultados. “En síntesis, la reforma busca fortalecer a Petróleos Mexicanos.” Hemos querido iniciar los comentarios a esta iniciativa de reforma energética presentada por el presidente Felipe Calderón Hinojosa con esta frase, que a lo largo de toda esta exposición de motivos encontramos en varias ocasiones. La reforma energética pretende fortalecer a Pemex, pero no busca hacer un cambio radical, sino por el contrario pretende hacer cambios que beneficien al partido en el poder y a todos aquellos que se identifican con uno u otro funcionario que les puede dar algún contrato a beneficio del crecimiento de su patrimonio en particular. CONTENIDO DE LA INICIATIVA El proyecto de la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos se compone de seis capítulos dedicados a las disposiciones generales; la organización de Petróleos Mexicanos; responsabilidades; régimen especial de operación; informes específicos y disposición final.


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Los capítulos II y IV a su vez se integran con distintas secciones. El capítulo II abarca las secciones de disposiciones generales; del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos; de los comités; del director general de Petróleos Mexicanos y de la vigilancia de éste. Por su parte el capítulo IV abarca la sección I, con los apartados A relativo a deuda, y B de los bonos ciudadanos; la sección II que se refiere a presupuesto, así como y sección III sobre adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas. En suma el proyecto de Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos contiene cuarenta y nueve artículos y un régimen transitorio de once artículos. En cuanto al contenido de la iniciativa, se le han añadido algunas cuestiones que no contenía la ley anterior, como decía en el comentario inicial se pretende tener un mejor control sobre PEMEX, en beneficio de aquellos que obtienen ganancias y privilegios económicos derivados del manejo de la empresa paraestatal. I. Disposiciones generales En el primer capítulo de la Ley se indica el objeto de la misma y se establece que Petróleos Mexicanos y los organismos subsidiarios que se constituyan se sujetarán a la Ley Orgánica que los regula y, en lo no previsto, a las demás disposiciones aplicables. Con ello se busca que Petróleos Mexicanos goce de la mayor autonomía posible a través de las normas específicas contenidas en el ordenamiento que lo rige, sin perjuicio de que, como organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, le sean aplicables los demás ordenamientos que regulan a cualquier entidad paraestatal, tales como la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley General de Deuda Pública, entre otros. Aunado a lo anterior, no se hace referencia específica a cada uno de los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos, sino que se deja en manos del órgano de dirección de la entidad paraestatal la facultad de determinar su estructura organizacional y operativa. Esta situación representa un cambio importante


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respecto del régimen actual. Se estima que atendiendo a las circunstancias especiales de las actividades que realiza Petróleos Mexicanos y a las características del gobierno corporativo que se busca implementar, es conveniente que cuente con flexibilidad para disponer la estructura y organización operativa que requiera, lo que incluye la decisión en cuanto a los organismos subsidiarios necesarios para llevar a cabo dichas actividades. Para tal efecto, se faculta al Consejo de Administración para proponer al Ejecutivo Federal la creación de organismos subsidiarios, cuya naturaleza será de organismos descentralizados y que deberán realizar actividades inherentes al área estratégica del petróleo; todo ello de conformidad con el texto constitucional que dispone que dicha actividad se lleve a cabo por organismos descentralizados. En relación a este apartado de disposiciones generales, podemos decir, que es en este punto donde se establece y se le dan facultades específicas al consejo de administración para que a discreción de ellos (PEMEX) y del gobierno federal se pueda crear todo tipo de organismo descentralizado para trabajar en pro de la paraestatal. Al menos eso dice en el papel. Obviamente esta disposición está sujeta a lo que marca el texto constitucional (artículo 27). II. De la organización de Petróleos Mexicanos Este capítulo es fundamental para la reforma integral de Petróleos Mexicanos que se somete a consideración del Congreso de la Unión, pues es la base que permitirá al organismo actuar con mayor eficiencia, responsabilidad, control y transparencia. La nueva estructura de gobierno corporativo será el eje central de la renovación de la entidad, ya que de su correcto funcionamiento dependerá la implementación exitosa de las demás medidas propuestas. El objetivo principal es que Petróleos Mexicanos se acerque a las mejores prácticas de gobierno corporativo a nivel internacional, con el fin de que la


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conducción de sus actividades se oriente hacia resultados eficaces, sostenibles y, sobre todo, medibles, revisables y verificables. La información y el proceso transparente de toma de decisiones serán la piedra angular de esta innovación de gestión administrativa. Esto viene a tomar un carisma privatizador, si tomamos en cuenta la frase de objetivo principal y por ende a la obtención de resultados…medibles, revisables y verificables. Cabe añadir aquí, cual es el trasfondo real de la privatización de PEMEX, porque tanto interés de las compañías extranjeras para invertir o brindar servicios a la paraestatal; y también, mencionar que intereses obtendrían no solo el ejecutivo federal, sino inclusive los partidos políticos con la privatización de Petróleos Mexicanos. A. Del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos En este contexto, respetando la integración actual del Consejo de Administración en cuanto al número de representantes del Estado y del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, se propone la incorporación de cuatro consejeros profesionales designados por el Ejecutivo Federal. La actuación de los consejeros profesionales será fundamental para dar un valor agregado a las decisiones del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, toda vez que se conducirán con absoluta autonomía e independencia en la toma de sus determinaciones, tal como sucede, por ejemplo, en la Comisión Federal de Competencia y otros órganos de gestión autónoma en la administración pública. Para lograr este propósito, los consejeros profesionales tendrán acceso a toda la información relevante de la paraestatal que requieran para el ejercicio de sus funciones y contarán con un equipo de colaboradores para apoyarlos en sus tareas. Además, se establecerá un comité especial para fijar su remuneración, así como responsabilidades específicas y, aún más importante, se garantiza su permanencia en el cargo por un periodo determinado, señalando las causas particulares por las que podrán ser removidos.


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La designación de estos consejeros será escalonada, como la que existe actualmente para otros órganos colegiados que gozan de autonomía en distintos Poderes de la Unión. De esta manera, los periodos de ejercicio de los consejeros de ocho años trascenderán cualquier administración del Ejecutivo Federal. Los consejeros profesionales podrán ser nombrados por un periodo adicional y no contarán con suplentes. Aunado a lo anterior y para garantizar la preparación y profesionalismo de los individuos que ocupen estos cargos, se fijan, además de impedimentos específicos, ciertos requisitos mínimos que deben cubrir, tales como ser mexicanos por nacimiento, contar con estudios profesionales y haberse desempeñado de manera destacada en su profesión o trabajo. Dos de los consejeros profesionales que se proponen trabajarán de tiempo completo en la paraestatal, por lo tanto, se considerarán como representantes del Estado y no podrán ejercer o desempeñar otro empleo, cargo o comisión de naturaleza pública o privada, salvo las actividades docentes o de investigación. Los otros dos consejeros serán de tiempo parcial, es decir, realizarán sus funciones de consejeros externos, con independencia de las demás actividades que en lo particular realicen. Ahora bien, la relevancia del trabajo que realizarán los consejeros profesionales radica en el peso específico que se le conferirá a su voto dentro de las decisiones del Consejo de Administración. Cualquier determinación que adopte el órgano colegiado requerirá del voto favorable de al menos dos consejeros profesionales. De lo contrario, el asunto deberá posponerse por única ocasión a la siguiente sesión, en la que tendrá que aprobarse por mayoría simple. Adicionalmente, los consejeros deberán sustentar su voto y se establecerá en el reglamento de la Ley las normas para la difusión de los acuerdos y votos. Este mecanismo de control,


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sin lugar a dudas, fortalecerá, transparentará y dará legitimidad al proceso de toma de decisiones de Petróleos Mexicanos, permitiendo una mejor rendición de cuentas y la adopción de políticas bien informadas. A propósito del funcionamiento del Consejo de Administración, éste sesionará y deliberará sus asuntos en forma colegiada, requiriendo la presencia de al menos ocho de sus miembros y siempre que la mayoría de los asistentes sean de los representantes del Estado. Deberá sesionar en forma bimestral de manera ordinaria, además de que podrá hacerlo de forma extraordinaria cuando sea necesario. Es importante señalar que esta fórmula de integración y funcionamiento del máximo órgano de dirección de Petróleos Mexicanos respeta los lineamientos constitucionales mencionados con anterioridad. Como puede apreciarse, la propiedad y el control del organismo quedan en manos de la Nación, en razón de que la mayoría de los miembros del Consejo de Administración son representantes del Estado. En otro rubro y como se señaló, todos los miembros del Consejo de Administración podrán ser removidos por actualizar alguno de los supuestos expresamente previstos en la Ley. Ello es relevante de manera especial tratándose de los consejeros profesionales, situación que contribuirá a garantizar su permanencia en el cargo y lograr un desempeño autónomo e independiente. El propio Consejo de Administración, conocerá, a solicitud de cuando menos dos de sus miembros fórmula ideada para que al menos dos consejeros profesionales puedan hacerlo de los procedimientos de remoción de sus integrantes. Una vez sustanciado el procedimiento ante el propio Consejo, se dará vista del dictamen correspondiente al órgano que haya designado al consejero de que se trate Presidente de la República o el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana a fin de que, respetando el principio de que quien tiene la facultad para designar también tiene la de remover.


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En apego al texto constitucional, en el procedimiento mencionado se respetará, desde luego, la garantía de audiencia del consejero investigado, concediéndosele oportunidad de aportar los elementos que considere necesarios para mantenerse en su cargo. A diferencia de la Ley Orgánica vigente, la presente iniciativa desarrolla con mucho mayor detalle la competencia sustantiva del Consejo de Administración; destaca la conducción central y dirección estratégica de Petróleos Mexicanos, quedando a su cargo, por ejemplo, la programación, coordinación y evaluación estratégica institucional de sus actividades y las de sus organismos subsidiarios. Asimismo, se fortalecen algunas de las facultades del Consejo de Administración en relación a los organismos subsidiarios que se creen, sin perjuicio de su autonomía de gestión, y se otorgan atribuciones especiales en materia de deuda, presupuesto y adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras, entre otros. Finalmente, para apoyar las labores del Consejo de Administración se prevé la posibilidad de creación de cuantos comités técnicos requiera. No obstante, el órgano deberá contar, invariablemente, con el Comité de Transparencia y Auditoría, el Comité de Estrategia e Inversiones y el Comité de Remuneraciones. El Comité de Transparencia y Auditoría, en materia de transparencia, propondrá al Consejo de Administración los criterios para determinar la información que se considerará relevante sobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, al igual que las normas para su divulgación y, siguiendo las mejores prácticas, verificará su cumplimiento. Asimismo, vigilará que se rindan los informes que la Ley obliga a Petróleos Mexicanos. En materia de auditoría, dicho comité tendrá, entre otras funciones, las de dar seguimiento y evaluar el desempeño financiero y operativo general y por funciones


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de Petróleos Mexicanos, labor fundamental dentro de cualquier organización corporativa; designar al auditor externo; proponer disposiciones en materia de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios y enajenación de bienes, así como emitir opinión sobre la cuantificación de las reservas de hidrocarburos. Por la relevancia de las funciones descritas, este Comité estará integrado por tres consejeros profesionales, dos de los cuales deberán ser de tiempo parcial. De esta forma será ineludible que, por una parte, las decisiones que adopte el Consejo de Administración se apoyen en la información, experiencia e imparcialidad de los consejeros profesionales, lo que dará un mayor valor agregado a sus determinaciones y, por la otra, que exista un control y supervisión efectivos sobre las decisiones y políticas adoptadas por ese máximo órgano. El Comité de Estrategia e Inversiones tendrán por función principal analizar el plan estratégico y el portafolio de inversiones de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios. Por su parte, el Comité de Remuneraciones asumirá la tarea de proponer al Consejo de Administración las remuneraciones del Director General y de los funcionarios de los tres niveles inmediatos inferiores a aquél, tomando en consideración el otorgamiento de incentivos con base en el desempeño y resultados medibles. Ambos comités serán presididos por un consejero profesional. B. Del Director General de Petróleos Mexicanos El Director General es el órgano superior de dirección de Petróleos Mexicanos. Esta iniciativa busca consolidar las funciones que hasta la fecha tiene encomendadas dicho servidor público, por lo que son desarrolladas ampliamente.


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El Director General se sujetará para su designación y operación a las normas aplicables de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y a las especiales contenidas en el presente proyecto. El puesto de Director General recae en: Jesús Reyes-Heroles G.G. Director General de Petróleos Mexicanos desde diciembre del 2006. Economista del Instituto Tecnológico Autónomo de México (1976), y con estudios de derecho en la UNAM. Doctor en Economía por el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) en 1980. Durante su carrera profesional ha combinado la práctica privada con el servicio público. C. De la vigilancia de Petróleos Mexicanos La vigilancia, control y supervisión de cualquier entidad paraestatal es un factor fundamental para que el esquema de gobierno corporativo funcione de manera adecuada y responsable. Constituye además un elemento central en la generación de confianza y certidumbre en relación con las actividades y desempeño de sus órganos de dirección y administración. Por estas razones, se plantea, por una parte, reforzar los mecanismos de control y vigilancia con que actualmente cuenta Petróleos Mexicanos y, por otra, incluir nuevos esquemas que contribuyan a la rendición de cuentas oportuna y eficaz de la paraestatal, en beneficio de todos los mexicanos. Petróleos Mexicanos contará con un Comisario designado por el Ejecutivo Federal. Sus funciones principales serán rendir al Ejecutivo Federal un informe respecto de la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la información presentada y procesada por el Consejo de Administración, así como representar los intereses de los tenedores de los bonos ciudadanos.


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Por otra parte, habrá el Comité de Transparencia y Auditoría al que se ha hecho referencia. Todo lo anterior, sin perjuicio de las facultades que actualmente tiene la Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control de la paraestatal para verificar la legalidad en la actuación de los servidores públicos y, en su caso, iniciar los procedimientos administrativos de responsabilidad. A este respecto cabe destacar que las tareas de la Secretaría de la Función Pública y del Órgano Interno de Control se circunscribirán a verificar el cumplimiento de la normativa aplicable y demás funciones que correspondan no vinculadas a la revisión del desempeño de Petróleos Mexicanos, o de las metas, objetivos, programas y controles de sus unidades. Como puede observarse, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán permanentemente supervisados y vigilados por distintas instancias, lo que abonará en la objetividad e imparcialidad en los procesos de control y en la adecuada rendición de cuentas. En este punto, nos preguntamos si antes PEMEX no tenía una clara y bien estructurada rendición de cuentas. O como ha sucedido desde inicios de su gestión se le considera a PEMEX como una caja chica del gobierno federal para uso y beneficio propio, sin tener que rendir cuentas claras a los mexicanos. III. De las responsabilidades Un gobierno corporativo eficiente y funcional debe prever de manera clara y precisa cuáles son las responsabilidades de su órgano superior de administración, a efecto de garantizar una gestión desinteresada, comprometida y transparente. En este sentido, el régimen de responsabilidades de los integrantes del Consejo de Administración obedece a la doble necesidad de adoptar prácticas aceptadas


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comúnmente en materia de gobierno corporativo y a garantizar su funcionamiento de manera adecuada. En ese sentido, la iniciativa establece un régimen que impone obligaciones específicas a los miembros del Consejo de Administración, acordes con las responsabilidades propias de los esquemas de gobierno corporativo más avanzados. Respecto de este apartado deben quedar claras varias situaciones, en primer término, por la naturaleza propia de los consejeros profesionales de tiempo parcial, quienes no estarán sustraídos de sus actividades particulares, únicamente se sujetarán al capítulo de responsabilidades que se incorpora en la presente iniciativa de Ley, en su carácter de miembros del Consejo de Administración. El hecho de que los consejeros profesionales de tiempo parcial sólo estén sujetos al régimen de responsabilidades previsto en la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos no contraría para que, en caso de cometer algún ilícito, se sigan las vías jurídicas que correspondan. En cuanto a los demás miembros del Consejo de Administración cabría decir que éstos, por tener tal carácter, estarían sujetos en el ejercicio de esa función al régimen de responsabilidades de la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, sin perjuicio de la aplicación de cualquier otro régimen aplicable, como lo podría ser el de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Respecto de los consejeros profesionales de tiempo completo, cobran vigencia los mismos motivos en cuanto a su régimen de responsabilidades que el de los representantes de la Administración Pública Federal, toda vez que dichos consejeros estarán de tiempo completo en Petróleos Mexicanos y no podrán desempeñar ningún otro cargo, empleo o comisión, de cualquier naturaleza pública o privada, salvo actividades docentes y de investigación, por lo que además de estar sujetos al régimen de la propia Ley Orgánica, también les


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resultará aplicable la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. El régimen de responsabilidades específico de los miembros del Consejo de Administración está encaminado a la determinación de los daños y perjuicios que llegaren a causar por su actuación. Por lo que se refiere al Director General, éste seguirá estando sujeto, como hasta hoy, a la normas en materia de responsabilidades de los servidores públicos. IV. Régimen especial de operación de Petróleos Mexicanos Las características y necesidades específicas de Petróleos Mexicanos exigen que, en paralelo a las medidas de gobierno corporativo, se establezcan disposiciones especiales que le permitan fortalecer su autonomía de gestión y técnica, indispensable para el cumplimiento óptimo de sus objetivos y funciones. Si bien Petróleos Mexicanos es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, lo cierto es que las medidas de control y la regulación aplicables al resto de las entidades paraestatales no resultan idóneas para la operación de una entidad que exige un manejo específico. Como ya se señaló, es impostergable reconocer al organismo descentralizado su carácter de entidad productiva, industrial y comercial que se ve sujeta, por lo que respecta al ámbito internacional, a la competencia de entidades o empresas extranjeras. En el ámbito interno, su mandato debe ser claro: crear valor económico a favor de la Nación. Por tanto, es necesario introducir un nuevo marco jurídico aplicable a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios en materias de deuda, presupuesto y adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas.


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Ahora bien, es innegable que esta transformación debe ser gradual por varias razones, entre las que destacan: a) el tiempo que requiere la consolidación del marco jurídico e institucional para la regulación de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios; b) la construcción y entrada total en operación de la nueva estructura de gobierno corporativo de la paraestatal, y c) el peso específico que la paraestatal representa en las finanzas públicas de la Federación, de los Estados y de los Municipios. Para responder a esta necesidad, la iniciativa prevé un régimen transitorio por el que algunas de las flexibilidades apuntadas en el párrafo anterior se otorgarán al organismo, en la medida en que se cumplan ciertas metas y se asegure el éxito del gobierno corporativo plasmado en la iniciativa de Ley que se presenta. Qué es lo que propone Pemex en relación a su forma de operar: Las medidas de control y la regulación aplicables al resto de las entidades paraestatales no resultan idóneas para la operación de una empresa petrolera que exige un manejo específico. Dado que resulta impostergable reconocer al organismo descentralizado su carácter de entidad productiva, industrial y comercial que se ve sujeta, se propone un régimen especial de operación que le dé a la empresa flexibilidad en cuestiones como:

Deuda Financiamiento Presupuesto Adquisiciones, Arrendamientos, Servicios y Obra Pública

A. Deuda


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El régimen actual de deuda de Petróleos Mexicanos sujeta a dicho organismo a controles estrictos y a múltiples autorizaciones por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Esta situación ocasiona que la contratación y administración de su deuda no sea oportuna ni eficiente. Por estos motivos, la presente iniciativa busca liberar a la paraestatal de los trámites o autorizaciones intermedios ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que en uso de su autonomía de gestión y en congruencia con el régimen de gobierno corporativo que se implementará, adopte las decisiones en esta materia que más beneficien al organismo y al país en general. En este contexto, se plantea que Petróleos Mexicanos proponga a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y que ésta apruebe, lineamientos específicos respecto de las características de su endeudamiento, de acuerdo con la estrategia de financiamiento del Gobierno Federal. Adicionalmente, se establece que el organismo descentralizado envíe a la dependencia mencionada sus propuestas de financiamiento para su inclusión en el Programa Financiero, elaborado conforme a la Ley General de Deuda Pública, sujetándose al techo global anual de financiamiento autorizado por el Congreso de la Unión. La propuesta es que la entidad pueda realizar las negociaciones y gestiones necesarias para acudir al mercado externo de dinero y capitales y contrate los financiamientos y las obligaciones constitutivas de deuda que requiera, sin la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y sólo con la obligación de registrar tales operaciones ante esa dependencia. Es importante mencionar que se reserva a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la facultad de ordenar que no se realice la operación de que se trate en caso de que pudiera perjudicar gravemente la estabilidad de los mercados financieros; incrementar el costo de financiamiento del sector público, o bien reducir las fuentes de financiamiento del mismo.


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Todas las medidas señaladas harán que una de las entidades paraestatales más importantes de nuestro país pueda enfrentar de manera eficiente sus obligaciones y compromisos y, además, permitirá conocer la verdadera situación financiera de Petróleos Mexicanos. El régimen actual de deuda de Petróleos Mexicanos sujeta a la empresa a múltiples autorizaciones por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Esta situación ocasiona que la contratación y administración de su deuda no sea oportuna ni eficiente. La presente iniciativa busca liberar a la paraestatal de los trámites o autorizaciones intermedios ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que, en uso de su autonomía de gestión, y en congruencia con el régimen de gobierno corporativo que se implementará, adopte las decisiones en esta materia que más beneficien al organismo y al país en general. Al cierre del 2007, la deuda neta de PEMEX ascendió a 329 mil 881 millones de pesos, 65 mil millones menos que el año previo. B. De los bonos ciudadanos Como se señaló al inicio del presente documento, una innovación importante de esta propuesta consiste en la posibilidad de que Petróleos Mexicanos emita bonos ciudadanos. La idea fundamental de estos títulos es acercar a los mexicanos, de manera tangible, los beneficios del buen desempeño de dicho órgano descentralizado; en ese sentido, han sido concebidos como títulos de crédito que otorgarán a sus tenedores una contraprestación vinculada al mismo. En estricto apego al marco constitucional, es necesario advertir de manera expresa que estos títulos no otorgarán derechos patrimoniales ni corporativos sobre Petróleos Mexicanos, por lo que la propiedad y control del organismo no se verán comprometidos en forma alguna, ni se afectaran el dominio o explotación del petróleo. Lo que propone el Ejecutivo Federal es que los bonos estén a


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disposición de la población en general y puedan ser adquiridos por personas físicas mexicanas, directamente o a través de las administradoras de fondos para el retiro, fondos de pensiones y sociedades de inversión, así como por otros intermediarios financieros, en este último caso, exclusivamente para el propósito de que sirvan de formadores de mercado. La autoridad competente establecerá las medidas necesarias para fomentar que las administradoras de fondos consideren los bonos en sus carteras, a efecto de hacer llegar sus beneficios a los trabajadores mexicanos; asimismo, emitirá la normativa, las condiciones y los límites necesarios para evitar la concentración o acaparamiento de los mismos. Es necesario puntualizar que, a diferencia de títulos de deuda tradicionales que estipulan un rendimiento a través de determinadas tasas de interés, se busca que el rendimiento de los bonos esté asociado al comportamiento económico y al desempeño de la entidad paraestatal en las modalidades que determine cada emisión. En ese sentido, la iniciativa regula la emisión de bonos ciudadanos de tal manera que permitan tener referencia sobre el comportamiento del valor económico real de Petróleos Mexicanos, es decir, dichos títulos tienen también por finalidad servir como termómetro de la actividad y buen desempeño de la paraestatal. Para decirlo con claridad: el bono ciudadano es un instrumento para que los mexicanos se beneficien, de manera más directa, del desempeño de Petróleos Mexicanos, pero a la vez beneficia al organismo, no sólo proveyéndole un nuevo medio de financiamiento, sino un instrumento para transparentar y hacer eficiente a la entidad paraestatal. De esta manera, los bonos ciudadanos permitirán que los mexicanos sepamos el estado real de la gestión de Petróleos Mexicanos, del buen desempeño de sus actividades y, sobre todo, del valor económico que tiene.


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Por otra parte, se propone que el Comisario del organismo actúe a la vez como representante de los intereses de los tenedores de los bonos ciudadanos y, al efecto, tendrá a su cargo la compilación y difusión oportuna de la información sobre el estado general que guarde Petróleos Mexicanos. En realidad la importancia de los bonos ciudadanos los podemos describir, desde la siguiente perspectiva:

Se trata de un mecanismo innovador tendiente a que los mexicanos se beneficien de manera directa del buen desempeño de Petróleos Mexicanos y, al mismo tiempo, supervisen más de cerca de la paraestatal.

Los bonos ayudarían a crear un sistema más efectivo de rendición de cuentas al estar los tenedores directamente interesados en su inversión a través de estos bonos.

Para velar por ello, se contará con un Comisario designado por el Ejecutivo Federal. Sus funciones principales serán:

Rendir al Ejecutivo Federal un informe respecto de la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la información presentada.

Representar los intereses de los tenedores de los bonos ciudadanos. C. Presupuesto Respecto del régimen en materia de presupuesto de Petróleos Mexicanos, la iniciativa incorpora reglas que resultan fundamentales para que pueda administrar sus recursos y erogarlos de manera oportuna en atención a sus necesidades, con base en lo que sus órganos de dirección y administración determinen. Ejemplo de ello es la autonomía que se le otorga para disponer de los excedentes de ingresos


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propios que genere, así como para aprobar adecuaciones a su presupuesto, sin requerir de autorización por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siempre que cumpla con su meta de balance financiero y no se incremente el presupuesto regular de servicios personales. Estos dos requisitos se consideran fundamentales para condicionar el ejercicio de tal autonomía; de esta manera la paraestatal asumirá un compromiso de actuar con base en resultados, pues de lo contrario, las medidas tendientes a optimizar su operación se traducirían en incentivos perversos. D. Adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas Por lo que se refiere a las adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, se propone un régimen mixto que pretende distinguir a las actividades sustantivas de carácter productivo a cargo de la entidad paraestatal y sus organismos subsidiarios, en términos de los artículos 3o., 4o. y 4o. A de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, de las que no lo sean, de tal forma que las primeras queden exceptuadas de la aplicación de las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, mas no las segundas. Lo anterior es así porque Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, para la realización de las actividades sustantivas de carácter productivo referidas en los preceptos antes indicados, requieren de normas específicas que atiendan a las particularidades de las contrataciones o adquisiciones que realice; sin embargo, como cualquier otra entidad paraestatal lleva a cabo contrataciones o adquisiciones en rubros que no son inherentes a dichas actividades, como lo sería, por ejemplo, la adquisición de materiales de oficina, construcción y mantenimiento de hospitales, escuelas, oficinas, entre otras, supuesto en el cual deben aplicarse en sus términos las leyes Obras Públicas y Servicios


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Relacionados con las Mismas y de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. En el caso de las contrataciones, adquisiciones o arrendamientos relativos a las actividades sustantivas de carácter productivo a cargo de Petróleos Mexicanos, corresponderá a su Consejo de Administración, previa opinión del Comité de Transparencia y Auditoría, aprobar las disposiciones que considere, en estricto apego a las bases indicadas en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en las cuales actuará el Director General. Las disposiciones aludidas deberán considerar las bases mínimas que se prevén en la iniciativa de Ley que se presenta ante esa Soberanía, tales como privilegiar a la licitación pública; la integración de un comité especial; optar en igualdad de circunstancias por el empleo de recursos humanos del país y por la utilización de bienes o servicios de procedencia nacional, así como los principios de transparencia y máxima publicidad. Por otra parte, se incorporan supuestos específicos en adición a las leyes que regulan esas materias, tratándose de adjudicaciones directas y procedimientos de invitación restringida, con la finalidad de que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios cuenten con un amplio margen de actuación y negociación que le permita afrontar sus necesidades de manera pronta pero asegurando la optimización de sus recursos. Entre los supuestos que se regulan destacan las contrataciones que se requieren de forma inmediata para la prevención o remediación de derrames, emisión de gases tóxicos o peligrosos, vertimiento irregular de hidrocarburos o cualquier otro incidente que ponga en riesgo a los trabajadores, a la población, el medio ambiente o las instalaciones utilizadas por Petróleos Mexicanos.


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De suma relevancia es la previsión de una modalidad contractual que aplicará sólo a las contrataciones que realicen Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios para atender las particularidades de sus actividades. Por citar un ejemplo, en un contrato para exploración y extracción no es posible saber de antemano, aunque exista un área geográfica perfectamente definida, cuántas y qué tan profundas habrán de ser las perforaciones, por lo que tampoco es posible definir cuál será el precio a pagarse o el alcance total de los trabajos, razón por la cual se incluye un artículo que permita que tanto el contenido del contrato como su precio sean determinados en el transcurso de su ejecución, lo que también es una práctica común a nivel internacional. Asimismo, dichos contratos estarán sujetos al buen desempeño y generación de resultados en la ejecución de los trabajos, de manera tal que Petróleos Mexicanos no tenga que pagar por trabajos encomendados que resulten infructuosos, en ese sentido se prevé un instrumento adecuado para una óptima prestación de servicios o ejecución de obras, en beneficio de Petróleos Mexicanos y del país. V. De los Informes específicos de Petróleos Mexicanos La presente iniciativa no pierde de vista la necesidad ineludible de establecer un sistema oportuno y eficiente que garantice una rendición de cuentas adecuada, que transparente el funcionamiento y operación de Petróleos Mexicanos y, en su caso, organismos subsidiarios. En ese sentido, se ordena categóricamente la presentación de un informe anual específico ante el Congreso de la Unión, que incluya información sobre la marcha de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, la explicación y declaración de las principales políticas y criterios contables, entre otros aspectos, el cual deberá difundirse en la página de Internet de la paraestatal.


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Además, se rendirán a la dependencia coordinadora de sector y por conducto de ésta a las cámaras del Congreso de la Unión, informes trimestrales que permitan conocer, por línea o rama de negocios, los resultados de la paraestatal, con base en indicadores o parámetros aceptados a nivel internacional; asimismo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá recibir otro informe sobre el uso del endeudamiento. Por último, el Comisario de Petróleos Mexicanos deberá rendir un informe anual sobre la situación operativa, programática y financiera del organismo, así como sobre las recomendaciones que haya formulado al Consejo de Administración, entre otros. VI. Transitorios Lo que se propone a esa Soberanía es que la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos entre en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, tal como sucede con la mayoría de las leyes; asimismo, en el régimen transitorio se establecen todas aquellas disposiciones conforme a las cuales el organismo alcanzará, de manera gradual, su autonomía en las distintas materias previstas en el propio ordenamiento. Lo anterior es así porque no todas las disposiciones que otorgan autonomía a Petróleos Mexicanos pueden entrar en vigor de inmediato, esto debe ser en forma progresiva en razón de que la entidad debe transitar hacia la implementación del gobierno corporativo que se plantea. A medida que dicho régimen vaya madurando, los controles gubernamentales sobre la paraestatal disminuirán de forma paulatina, para alcanzar, al término de la transición, una sustitución de controles burocráticos por controles corporativos y ciudadanos. Además, no puede pasarse por alto el hecho de que, a pesar de los grandes esfuerzos de la sociedad y del Gobierno Federal por incrementar la recaudación


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tributaria, aún existe una dependencia importante de los ingresos derivados de la explotación petrolera. En otras palabras, la reforma impulsa una mayor autonomía financiera de Petróleos Mexicanos en el manejo de sus ingresos, pero lo hace de manera gradual de manera que los ingresos públicos de la Federación, entidades federativas y municipios indispensables para cumplir con sus funciones se vean afectados lo menos posible. En este sentido, en la medida en que se optimice la operación del organismo y exista un control adecuado, se irá flexibilizando la actuación de sus órganos de dirección y administración para lograr los resultados deseados. Por tanto, es de suma importancia que los incentivos estén alineados para conseguir que el régimen de gobierno corporativo de Petróleos Mexicanos se implemente a la brevedad, con el propósito de que pueda aplicar las normas especiales que se prevén en la nueva Ley y su operación se vuelva más eficiente y productiva. En este orden de ideas, la aplicación gradual de las medidas previstas en la iniciativa de Ley se explica a continuación: A. Entrada en vigor de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos Con el objeto de que existan las condiciones necesarias que contribuyan de inmediato a fortalecer a Petróleos Mexicanos o, en su caso, a sus organismos subsidiarios según corresponda:

1. Desde la entrada en vigor de la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, una vez que se emitan las disposiciones respectivas, se exceptuará a la entidad y a sus organismos subsidiarios de la aplicación de las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de Obras Públicas y Servicios Relacionados, en lo que respecta a las actividades sustantivas de carácter productivo a su cargo en términos de los


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artículos 3o, 4o y 4o A, de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo;

2. Por la sola entrada en vigor de la nueva Ley, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios contarán con supuestos adicionales de excepción a la licitación pública, para llevar a cabo contrataciones mediante adjudicación directa o invitación restringida en materia de suma relevancia, como por ejemplo:

a) La prevención o remediación de derrames, emisión de gases tóxicos o

peligrosos, vertimiento irregular de hidrocarburos o cualquier otro incidente que ponga en riesgo a los trabajadores, a la población, el medio ambiente o las instalaciones utilizadas por Petróleos Mexicanos;

b) Los servicios de evaluación de riesgos, coberturas y servicios financieros;

c) En el caso de suministro o servicios relacionados con la instalación, mantenimiento o conservación de equipos industriales del fabricante original del equipo o maquinaria, a fin de mantener la garantía técnica del mismo, o

d) Las contrataciones con el propósito de desarrollar innovaciones

tecnológicas relacionadas con el objeto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios;

3. De la misma forma, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios

podrán hacer uso de la nueva modalidad de contratos que se prevén, de acuerdo con los cuales estarán en posibilidad de determinar, durante la ejecución de los mismos su contenido y precio, lo que permitirá una mayor flexibilidad de contratación con estricto apego al marco constitucional;


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4. En materia de deuda y en forma inmediata, Petróleos Mexicanos podrá

enviar sus propuestas de financiamiento a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su inclusión en el Programa Financiero, únicamente con la obligación de sujetarse al techo global anual de financiamiento que apruebe el Congreso de la Unión;

5. Por otra parte, se prevé que el Director General de Petróleos Mexicanos dé aviso a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre cada operación constitutiva de deuda pública que pretenda realizar, y que en caso de que ésta no manifieste su oposición dentro de los diez días hábiles contados a partir de dicho aviso, se entenderá que la operación respectiva se podrá llevar a cabo, y

6. En materia de presupuesto, Petróleos Mexicanos podrá realizar todas las adecuaciones presupuestarias que considere, así como emplear hasta el 10% de sus excedentes de ingresos propios o 5,000 millones de pesos, sin la intervención de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, salvo en los casos en que incremente el techo global de gasto o el presupuesto regular de servicios personales o pensiones.

Lo anterior con la única condición de que no afecte, durante el año de que se trate, sus metas de balance primario y financiero. B. Liberalización en deuda y eliminación de restricciones En esta etapa se libera por completo el régimen especial en materia de deuda y se eliminan restricciones en materia de adecuaciones presupuestarias y de disposición de excedentes de ingresos propios de Petróleos Mexicanos, de tal suerte que éste:


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1. Podrá realizar, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, negociaciones y gestiones para acudir al mercado externo de dinero y capitales; contratar los financiamientos externos que se requieran y contratar obligaciones constitutivas de deuda. Una vez que pueda contratar su deuda de manera independiente y sin autorización, también cobrará vigencia la obligación prevista en el artículo 48, párrafo tercero de la Ley, para que informe sobre el ejercicio de esta facultad, y

2. Realizará todas las adecuaciones presupuestarias que considere, eliminándose la restricción en materia de pensiones, y dispondrá de hasta el 25% de sus excedentes de ingresos propios o hasta 12,500 millones de pesos.

Lo anterior bajo la premisa de que no afecte, durante el periodo de que se trate, sus metas de balance primario y financiero. La liberación y eliminación de restricciones se hará realidad en la medida que el organismo cumpla con las metas de su plan estratégico para los dos primeros años posteriores a la entrada en vigor de la iniciativa de Ley que se propone; haya emitido su estatuto orgánico; estén en funcionamiento los distintos comités previstos en la Ley, y haya garantizado la viabilidad del pago de las pensiones a que tienen legítimo derecho sus trabajadores, asegurando la sostenibilidad de su sistema de pensiones.

A continuación se presenta la gráfica sobre la deuda de PEMEX:


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Fuente: PEMEX

C. Liberación de excedentes de ingresos propios Cuando se llega al inicio de esta etapa prácticamente se ha alcanzado el régimen especial previsto en la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos; únicamente se van liberando, en forma gradual, los excedentes de ingresos propios de Petróleos Mexicanos desde el 40% de los mismos hasta alcanzar el 100%, o bien la posibilidad de que disponga de hasta de 15,000 mil millones de pesos. En esta etapa Petróleos Mexicanos únicamente compromete metas de balance financiero, es decir, se elimina el requerimiento de que comprometa metas de balance primario. La liberación tiene por contrapartida que Petróleos Mexicanos cumpla con las metas establecidas en su plan estratégico, según el periodo de que se trate, así como también que coloque bonos ciudadanos por el 5% del total de la deuda de corto y largo plazos. Una vez que sucede lo anterior puede decirse que entra plenamente en vigor el artículo 43 de la Ley, alcanzando su ejecución plena.


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Las anteriores etapas contribuirán a que el manejo de la deuda de la paraestatal y la disposición de excedentes de ingresos propios se lleve a cabo de manera responsable y gradual, sin afectar las finanzas del sector público. En cuanto a la abrogación de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios vigente, continuarán en vigor algunas disposiciones específicas relacionadas con el funcionamiento y operación de los organismos subsidiarios, hasta que el Ejecutivo Federal emita los decretos de reorganización respectivos y determine lo conducente, con base en lo que el Consejo de Administración le proponga. De esta manera no se afecta de forma alguna su situación actual, ni los compromisos y obligaciones tanto en los Estados Unidos Mexicanos como en el extranjero. Por otra parte, se prevé que por única ocasión serán designados los cuatro consejeros profesionales al mismo tiempo y el periodo que durarán en su encargo, a efecto de que a partir del año 2010 inicie el escalonamiento deseado. Asimismo, se contempla que el actual Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos seguirá en funciones con base en la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios que se abroga, para dar continuidad a las actividades del organismo. Por lo demás, vale la pena señalar que la nueva la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos que se propone guarda consistencia con la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, y no pretende la sustracción de Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios de los diversos ordenamientos existentes aplicables a las entidades paraestatales, excepto lo que se ha comentado en materia de las actividades sustantivas de carácter productivo a su cargo: sólo pretende incorporar normas por excepción a dichos ordenamientos, acordes con sus requerimientos y necesidades, de tal forma que constituyen el mínimo indispensable para mejorar su actuación y productividad.


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Señor Presidente, señoras y señores legisladores: Petróleos Mexicanos no sólo es la entidad paraestatal más grande, sino también es la entidad emblemática del país. Durante décadas ha sido el motor fundamental del crecimiento de nuestra economía y ha sido el sustento de nuestro desarrollo; todos los mexicanos hemos recibido los beneficios de su actividad. Hoy es tiempo de conjugar los esfuerzos y alcanzar los acuerdos para dotar a Petróleos Mexicanos de las herramientas necesarias para consolidarse como una entidad moderna y próspera que siga contribuyendo al desarrollo social y progreso de México. Con la nueva Ley Orgánica se pretender fortalecer a Petróleos Mexicanos, en la convicción de que fortalecer a Petróleos Mexicanos es fortalecer a México. Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración del Congreso de la Unión la siguiente iniciativa de. No creemos con todo esto que se ha expuesto que algún día los mexicanos nos veamos beneficiados con las reformas energéticas, incluso que mexicanos se han beneficiado en determinado lapso de sus vidas de la actividad de Petróleos Mexicanos, eso es lo que se hace creer a la mayoría de la población, pero en realidad no existe un beneficio tangible para los mexicanos como ellos lo quieren mostrar con la nueva reforma energética. 2.1.1. ESTUDIO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PETRÓLEO. A continuación, vamos a comentar otra ley que tiene que ver con el funcionamiento de PEMEX, y mencionaremos un comentario que se hizo en relación al marco normativo y legal de la paraestatal: “Las actividades que


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desempeña PEMEX se ven, en ocasiones, obstaculizadas dado el marco legal al que están sujetas. La autonomía de gestión permitirá que prevalezca un criterio empresarial ajustado a los intereses de la empresa y las necesidades de la industria petrolera, menos burocrático y más ágil” (Desde este punto de vista, podemos entender que la presente ley pretende agilizar el funcionamiento de la paraestatal; y hacerla más autónoma. Pero eso es solo letra muerta, porque en la realidad esto no se ha cumplido). LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN EL RAMO DEL PETRÓLEO ARTICULO 1o.- Corresponde a la Nación el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los carburos de hidrógeno que se encuentren en el territorio nacional incluida la plataforma continental en mantos o yacimientos, cualquiera que sea su estado físico, incluyendo los estados intermedios, y que componen el aceite mineral crudo, lo acompañan o se derivan de él. En este artículo se encuentra el fundamento legal de esta ley reglamentaria, el cual obviamente se desprende del artículo 27 Constitucional, somos de la opinión de que estamos inundados de leyes reglamentarias que en muchas ocasiones son obsoletas y en la mayoría de los casos es letra muerta; nuestra manera de pensar es en el sentido de que “no es necesario que una ley sea elevada a rango constitucional para que sea obedecida”. El problema es que somos un país que no tiene una educación suficiente para respetar nuestras leyes, siempre estamos tratando de evadir las mismas. ARTICULO 2o.- Sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen la industria petrolera en los términos del artículo siguiente.


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En esta Ley se comprende con la palabra petróleo a todos los hidrocarburos naturales a que se refiere el artículo 1o. Derivado de lo anterior, podemos decir que si la Nación es el titular de la explotación y uso de los hidrocarburos (petróleo) ¿Por qué se quiere la intervención de empresas extranjeras en la explotación del petróleo de nuestro país? Esta es una respuesta que aún hoy no tiene contestación. ARTICULO 3o.- La industria petrolera abarca: I. La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo y los productos que se obtengan de su refinación; II. La exploración, la explotación, la elaboración y las ventas de primera mano del gas, así como el transporte y el almacenamiento indispensables y necesarios para interconectar su explotación y elaboración, y Se exceptúa del párrafo anterior el gas asociado a los yacimientos de carbón mineral y la Ley Minera regulará su recuperación y aprovechamiento, y Párrafo adicionado DOF 26-06-2006 III. La elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano de aquellos derivados del petróleo y del gas que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas y que constituyen petroquímicos básicos, que a continuación se enumeran:

1. Etano; 2. Propano; 3. Butanos; 4. Pentanos;


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5. Hexano; 6. Heptano; 7. Materia prima para negro de humo; 8. Naftas; y 9. Metano, cuando provenga de carburos de hidrógeno, obtenidos de

yacimientos ubicados en el territorio nacional y se utilice como materia prima en procesos industriales petroquímicos.

Como se puede observar, en este artículo se hace una clasificación muy completa de lo que se considera industria petrolera en México. Derivado de esto, tenemos que incluir a los organismos subsidiarios de la paraestatal PEMEX Exploración y Producción, Refinación, Gas y Petroquímica Básica, Petroquímica y PMI Comercio Internacional, S.A. de C.V. ARTICULO 4o.- La Nación llevará a cabo la exploración y la explotación del petróleo y las demás actividades a que se refiere el artículo 3o., que se consideran estratégicas en los términos del artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios. Salvo lo dispuesto en el artículo 3o., el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas podrán ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores social y privado, los que podrán construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos, en los términos de las disposiciones reglamentarias, técnicas y de regulación que se expidan. El transporte, el almacenamiento y la distribución de gas metano, queda incluida en las actividades y con el régimen a que se refiere el párrafo anterior. Cuando en la elaboración de productos petroquímicos distintos a los básicos enumerados en la fracción III del artículo 3o. de esta Ley se obtengan, como


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subproductos, petrolíferos o petroquímicos básicos, éstos podrán ser aprovechados en el proceso productivo dentro de las plantas de una misma unidad o complejo, o bien ser entregados a Petróleos Mexicanos o a sus organismos subsidiarios, bajo contrato y en los términos de las disposiciones administrativas que la Secretaría de Energía expida. Las empresas que se encuentren en el supuesto a que se refiere el párrafo anterior tendrán la obligación de dar aviso a la Secretaría de Energía, la cual tendrá la facultad de verificar el cumplimiento de las citadas disposiciones administrativas y, en su caso, imponer las sanciones a que se refiere el artículo 15 de esta Ley. Este artículo, puede ser considerado, como una parte coyuntural dentro de lo que es la explotación del petróleo e hidrocarburos que por estar dentro de las áreas estratégicas que menciona el artículo 28 de la Constitución, corresponde a la nación. Sin embargo, el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas puede ser realizados por sectores social y/o privado creemos que en este aspecto existe una gran contradicción, pues si el gas se encuentra dentro de la parte estratégica para su explotación, no sería necesario que se dé la producción, construcción, propiedad y operación de los ductos a los particulares, esto debería ser llevado a cabo por PEMEX. ARTICULO 5o.- La Secretaría de Energía asignará a Petróleos Mexicanos los terrenos que esta institución le solicite o que el Ejecutivo Federal considere conveniente asignarle para fines de exploración y explotación petroleras. El Reglamento de esta Ley establecerá los casos en que la Secretaría de Energía podrá rehusar o cancelar las asignaciones. En este artículo, podemos observar, que es la Secretaria de Energía la que otorga los predios para que la paraestatal establezca sus áreas de operación.


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De aquí se deriva el consenso que se hizo para establecer la nueva Refinería de PEMEX en Tula. ARTICULO 6o.- Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere. Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan, serán siempre en efectivo y en ningún caso concederán por los servicios que se presten o las obras que se ejecuten, porcentajes en los productos, ni participación en los resultados de las explotaciones. Petróleos Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas podrán generar energía eléctrica y vender sus excedentes a Comisión Federal de Electricidad mediante convenios con las entidades mencionadas. En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, se someterán a discusión, análisis, aprobación y modificación de la Cámara de Diputados los recursos destinados a los proyectos de cogeneración de electricidad que Petróleos Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas propongan ejecutar, los recursos y esquemas de inversión pública con los que se pretendan llevar a cabo dichas obras, así como la adquisición de los excedentes por parte de las entidades. Si este artículo señala que no se concederán porcentajes sobre el producto o resultado de las explotaciones, porque hay tanto interés en ser concesionario de PEMEX. ¿Cuál es el verdadero trasfondo en cuanto a la celebración de contratos con la paraestatal? Pensamos que el beneficio real es todo el dinero que realmente maneja la paraestatal, y de lo cual los mexicanos no estamos verdaderamente enterados.


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ARTICULO 7o.- El reconocimiento y la exploración superficial de los terrenos para investigar sus posibilidades petrolíferas, requerirán únicamente permiso de la Secretaría de Energía. Si hubiere oposición del propietario o poseedor cuando los terrenos sean particulares, o de los representantes legales de los ejidos o comunidades, cuando los terrenos estén afectados al régimen ejidal o comunal, la Secretaría de Energía, oyendo a las partes, concederá el permiso mediante reconocimiento que haga Petróleos Mexicanos de la obligación de indemnizar a los afectados por los daños y perjuicios que pudieren causarle de acuerdo con el peritaje que la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales practique dentro de un plazo que no excederá de seis meses, pudiendo entregar Petróleos Mexicanos un anticipo, en consulta con la propia Comisión. El resto del pago será finiquitado una vez concluido el peritaje. Este artículo, tiene gran importancia, en la medida en que establece la forma legal en la cual, la paraestatal puede hacer la inspección formal de terrenos, donde se presume pueda existir la sospecha de encontrar petróleo; menciona también, la posibilidad de que exista oposición del propietario, y por supuesto que dichos terrenos se encuentren bajo un régimen ejidal, en cuyo caso es la Secretaria de Energía la que va a decidir sobre el particular, también contiene la forma de indemnizar por daños y perjuicios a particulares dentro de seis meses y la forma de realizar el pago. ARTICULO 8o.- El Ejecutivo Federal establecerá zonas de reservas petroleras en terrenos que por sus posibilidades petrolíferas así lo ameriten, con la finalidad de garantizar el abastecimiento futuro del país. La incorporación de terrenos a las reservas y su desincorporación de las mismas, serán hechas por decreto presidencial, fundado en los dictámenes técnicos respectivos. De nueva cuenta, se da demasiado poder al ejecutivo para disponer a diestra y siniestra del manejo del petróleo; este tipo de mandatos debieran contar con un control más estricto.


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ARTICULO 9o.- La industria petrolera y las actividades a que se refiere el artículo 4o., segundo párrafo, son de la exclusiva jurisdicción federal. En consecuencia, únicamente el Gobierno federal puede dictar las disposiciones técnicas, reglamentarias y de regulación que las rijan. Es obvio, que derivado de los artículos Constitucionales respectivos en este caso el artículo 28 de nuestra Carta Magna. Todo lo relacionado con el petróleo corresponde en todo momento relacionarlo a la Nación de nuestra Carta Magna. Por ende, al referirnos a este tema, caemos en el ámbito federal. ARTICULO 10.- La industria petrolera es de utilidad pública, preferente sobre cualquier aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos, incluso sobre la tenencia de los ejidos o comunidades y procederá la ocupación provisional, la definitiva o la expropiación de los mismos, mediante la indemnización legal, en todos los casos en que lo requieran la Nación o su industria petrolera. Son de utilidad pública las actividades de construcción de ductos. Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y las empresas de los sectores social y privado estarán obligados a prestar a terceros el servicio de transporte y distribución de gas por medio de ductos, en los términos y condiciones que establezcan las disposiciones reglamentarias. Aquí en este artículo, se nos habla lo que es la utilidad pública, y debemos decir, que este concepto, muchas veces beneficia al Estado, sin que este deba legalmente detentarlo. Sin embargo la última parte del artículo no tiene un sentido bien definido; debiera estar contenido en otro artículo o párrafo.


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ARTÍCULO 11.- El Ejecutivo Federal dictará las disposiciones relacionadas con la vigilancia de los trabajos petroleros y las normas técnicas a que deberá estar sujeta la explotación. Demasiado poder suministrado al Ejecutivo en materia petrolera. ARTICULO 12.- En lo no previsto por esta ley, se consideran mercantiles los actos de la industria petrolera y las actividades a las que se refiere el artículo 4o., segundo párrafo, que se regirán por el Código de Comercio y, de modo supletorio, por las disposiciones del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en materia federal. Este artículo, se refiere a: El transporte, el almacenamiento y la distribución de gas metano, así como, la elaboración de productos petroquímicos, son considerados actos mercantiles y por lo tanto además de ser regulados en esta ley, también estarán regulados por el Código de Comercio y el Código Civil para el Distrito Federal. ARTICULO 13.- Los interesados en obtener los permisos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 4o. de esta Ley, deberán presentar solicitud a la Secretaría de Energía que contendrá: el nombre y domicilio del solicitante, los servicios que desea prestar, las especificaciones técnicas del proyecto, los programas y compromisos de inversión y, en su caso, la documentación que acredite su capacidad financiera. La cesión de los permisos podrá realizarse, previa autorización de la Secretaría de Energía y siempre que el interesado reúna los requisitos para ser titular y se comprometa a cumplir en sus términos las obligaciones previstas en dichos permisos. En ningún caso se podrá ceder, gravar o enajenar el permiso, los


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derechos en él conferidos o los bienes afectos a los mismos, a gobierno o estado extranjero. Los permisos podrán revocarse por cualquiera de las causas siguientes: I. No ejercer los derechos conferidos durante el plazo establecido en el permiso; II. Interrumpir sin causa justificada y autorización de la Secretaría de Energía los servicios objeto del permiso; III. Realizar prácticas discriminatorias en perjuicio de los usuarios, y violar los precios y tarifas que, en su caso, llegare a fijar la autoridad competente; IV. Ceder, gravar o transferir los permisos en contravención a lo dispuesto en esta Ley, y V. No cumplir con las normas oficiales mexicanas, así como con las condiciones establecidas en el permiso. Los permisionarios están obligados a permitir el acceso a sus instalaciones a los verificadores de la Secretaría de Energía, así como a proporcionar a ésta toda la información que le sea requerida para comprobar el cumplimiento de las obligaciones a su cargo. ARTÍCULO 14.- La regulación de las actividades a que se refiere el artículo 4o., segundo párrafo, y de las ventas de primera mano de gas tendrá por objeto asegurar su suministro eficiente y comprenderá: I. Los términos y condiciones para:


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a) El otorgamiento, la transferencia y la revocación por incumplimiento de los permisos;

b) Las ventas de primera mano; c) La prestación de servicios de transporte, almacenamiento y distribución; d) El acceso no discriminatorio y en condiciones competitivas a los servicios de

transporte, almacenamiento y distribución por medio de ductos, y e) La presentación de información suficiente y adecuada para fines de

regulación; II. La determinación de los precios y tarifas aplicables, cuando no existan condiciones de competencia efectiva, a juicio de la Comisión Federal de Competencia. Los sectores social y privado podrán solicitar a la mencionada Comisión que se declare la existencia de condiciones competitivas; III. El procedimiento de consulta pública para la definición de criterios de regulación, en su caso; IV. La inspección y vigilancia del cumplimiento de las condiciones establecidas en los permisos y de las normas oficiales mexicanas aplicables; V. Los procedimientos de conciliación y arbitraje para resolver las controversias sobre la interpretación y el cumplimiento de contratos, y el procedimiento para impugnar la negativa a celebrarlos, y VI. Los demás instrumentos de regulación que establezcan las disposiciones aplicables. Este artículo señala de manera concreta todos aquellos términos y condiciones para el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas al cual se hacía referencia en el artículo 4to de esta ley.


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ARTÍCULO 15.- Las infracciones a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias podrán ser sancionadas con multas de 1,000 a 100,000 veces el importe del salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, en la fecha en que se incurra en la falta, a juicio de la autoridad competente, tomando en cuenta la importancia de la falta. En caso de infracción a lo dispuesto por los párrafos cuarto y quinto del artículo 4o. de esta Ley, sin perjuicio de las sanciones previstas en el párrafo anterior, el infractor perderá en favor de Petróleos Mexicanos los subproductos petrolíferos o petroquímicos básicos obtenidos. Para aplicar este artículo, se seguirá el procedimiento previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Este artículo, establece las sanciones que contempla las infracciones a esta ley y a sus respectivos reglamentos. ARTÍCULO 16.- La aplicación de esta ley corresponde a la Secretaría de Energía, con la participación que esté a cargo de la Comisión Reguladora de Energía, en términos de las disposiciones reglamentarias. Y para finalizar, se menciona cual es el organismo que hará cumplir la presente ley. LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS y ORGANISMOS SUBSIDIARIOS. A continuación, analizaremos también, dentro de nuestro trabajo de investigación, todo lo relativo a: La ley de petróleos mexicanos CONTENIDO


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Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de noviembre de 2008. ARTÍCULO PRIMERO. Se expide la Ley de Petróleos Mexicanos, para quedar como sigue: LEY DE PETRÓLEOS MEXICANOS Capítulo I: Naturaleza, Objeto y Patrimonio Artículo 1o.- La presente Ley es de logro público, tiene su fundamento en los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Este ordenamiento tiene como objeto regular la organización, el funcionamiento, el control y la rendición de cuentas de Petróleos Mexicanos, creado por Decreto publicado el 7 de Junio de 1938, así como fijar las bases generales aplicables a sus organismos subsidiarios. Petróleos Mexicanos y los organismos secundarios que se constituyan se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta Ley, su Reglamento y, sólo en lo no previsto, a las disposiciones legales que por materia corresponda. Los organismos subsidiarios también se sujetarán a las disposiciones de los respectivos decretos del Ejecutivo Federal. Este artículo delimita en primer lugar el fundamento Constitucional artículos: 25, 27 y 28 con el cual debe manejarse la Paraestatal, su organización, funcionamiento y la manera cómo debe realizar la rendición de cuentas; pero no solo PEMEX está regulado con esta ley, también los organismos subsidiarios PEMEX Exploración y Producción, Refinación, Gas y Petroquímica Básica, Petroquímica y PMI Comercio Internacional, S.A. de C.V.


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Artículo 2o.- El Estado ejecutará las actividades que le corresponden en exclusiva en el área estratégica del petróleo, demás hidrocarburos y la petroquímica básica, por conducto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios de acuerdo con la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y sus reglamentos. Aquí se decreta la función que tiene el Estado Mexicano en relación a las actividades que debe desempeñar como titular de PEMEX. Artículo 3o.- Petróleos Mexicanos es un organismo descentralizado con fines productivos, personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio en el Distrito Federal que tiene por objeto llevar a cabo la exploración, la explotación y las demás actividades a que se refiere el artículo anterior, así como ejercer, conforme a lo dispuesto en esta Ley, la conducción central y dirección estratégica de la industria petrolera. Petróleos Mexicanos podrá contar con organismos descentralizados subsidiarios para llevar a cabo las actividades que abarca la industria petrolera. Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y sus empresas podrán cogenerar energía eléctrica y vender sus excedentes a la Comisión Federal de Electricidad, mediante convenios con las entidades mencionadas. Este artículo puede ser relacionado con el artículo 4° de la Ley Reglamentaria del artículo 27, lo único diferente que se menciona, es lo que se refiere a la función de cogenerar energía eléctrica y poder vender el excedente Comisión Federal de Electricidad. Artículo 4o.- El patrimonio de Petróleos Mexicanos y de cada uno de sus organismos subsidiarios estará constituido por los bienes, derechos y obligaciones que hayan adquirido o se les hayan asignado o adjudicado; por los que adquieran


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por cualquier título jurídico, ministraciones presupuestales o donaciones; así como por los rendimientos de sus operaciones y los ingresos que reciban por cualquier otro concepto. Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán responder solidaria o mancomunadamente por el pago de las obligaciones nacionales e internacionales que contraigan. Petróleos Mexicanos administrará su patrimonio con arreglo a su presupuesto y a los programas aprobados, conforme a las disposiciones legales aplicables. Este artículo, habla de la forma como se encuentra integrado el patrimonio de PEMEX y sus organismos subsidiarios, y de la manera como se administrara el mismo. Para darnos una idea del presupuesto que maneja PEMEX, diremos que el año pasado (2008) El Presupuesto de Egresos de la Federación 2008 contemplo un gasto programable de 281 mil 409 millones 412 mil 086 pesos, más los recursos adicionales de adecuaciones presupuestales que pudiesen generarse durante el año, que fueron dados a la paraestatal. Artículo 5o.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, de acuerdo con sus respectivos objetos, podrán celebrar con personas físicas o morales toda clase de actos, convenios, contratos y suscribir títulos de crédito, manteniendo en exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los hidrocarburos, con sujeción a las disposiciones legales aplicables. Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán facultados para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente con su objeto. Sus respectivos directores generales administrarán y representarán legalmente a dichas entidades paraestatales con las más amplias facultades para actos de dominio, administración, pleitos y cobranzas, incluso los que requieran poder o cláusula especial en términos de las disposiciones aplicables; para formular querellas en casos de delitos que sólo se pueden perseguir a petición de parte


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afectada; otorgar perdón; para ejercitar y desistirse de acciones judiciales, inclusive en el juicio de amparo; así como para comprometerse en árbitros y transigir. El Director General de Petróleos Mexicanos llevará un registro del otorgamiento y revocación de los poderes generales y especiales que otorgue a favor de personas ajenas al organismo. Dicho registro deberá hacerse del conocimiento de los miembros del Consejo de Administración, para los efectos que éste considere. Los directores generales podrán otorgar y revocar poderes generales o especiales, pero cuando sean a favor de personas ajenas a sus organismos, deberán informar y justificar ante el Consejo de Administración respectivo en la siguiente sesión del mismo. Los funcionarios inmediatos inferiores a los titulares de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios también tendrán dichas facultades en los términos apuntados, pero exclusivamente para asuntos de su competencia y para aquéllos que les asigne o delegue su director general. Este quinto artículo, habla de manera detallada, en relación a la actos, convenios, contratos y suscribir títulos de crédito, que celebre la paraestatal y sus organismos subsidiarios; pero también hace mención, a alguna de las facultades que tiene el Director General y funcionarios inmediatos inferiores en relación con sus actividades, obviamente dentro de la esfera de su competencia. Capítulo II: Organización y Funcionamiento Sección Primera. Disposiciones Generales Artículo 6o.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos determinará la estructura organizacional y operativa para la mejor realización del objeto y actividades del organismo en su ámbito técnico, comercial e industrial. Petróleos


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Mexicanos contará con las unidades que requiera para el mejor cumplimiento de su objeto, en términos de lo que disponga su Estatuto Orgánico. Los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos serán creados por el Titular del Ejecutivo Federal, a propuesta del Consejo de Administración, y tendrán la naturaleza de organismos descentralizados con fines productivos, de carácter técnico, industrial y comercial, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con el objeto de llevar a cabo las actividades en las áreas estratégicas de la industria petrolera estatal. Las actividades de Petróleos Mexicanos de fabricación de productos petroquímicos distintos de la petroquímica básica también serán realizadas por organismos subsidiarios; estos organismos podrán realizar las actividades de transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de los productos señalados. Los organismos subsidiarios funcionarán de manera coordinada, consolidando operaciones, utilización de recursos financieros, contabilidad general e información y rendición de cuentas, según lo acuerde el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos. La estructura organizacional y operativa de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios deberá atender a la optimización de los recursos humanos, financieros y materiales; la simplificación de procesos; evitar duplicidad de actividades; ser eficiente y transparente, así como adoptar las mejores prácticas corporativas. En este artículo se hace mención de manera directa la manera como el Consejo de Administración de PEMEX estructura su organización operativa, con el fin de tener un mejor desempeño, así como la función que tienen a su cargo los organismos descentralizados y subsidiarios; y algo muy importante al final del artículo es:” la optimización de los recursos humanos, financieros y materiales; la


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simplificación de procesos; evitar duplicidad de actividades; ser eficiente y transparente, así como adoptar las mejores prácticas corporativas”. Artículo 7o.- Petróleos Mexicanos será encaminado y administrado por: I. Un Consejo de Administración, y II. Un Director General nombrado por el Ejecutivo Federal. En el desempeño de sus funciones, el Consejo de Administración y el Director General buscarán en todo momento la creación de valor económico, en beneficio de la sociedad mexicana, con responsabilidad ambiental, manteniendo el control y la conducción de la industria y procurando fortalecer la soberanía y la seguridad energética, el mejoramiento de la productividad, la adecuada restitución de reservas de hidrocarburos, la reducción progresiva de impactos ambientales de la producción y consumo de hidrocarburos, la satisfacción de las necesidades energéticas, el ahorro y uso eficiente de la energía, la mayor ejecución directa de las actividades estratégicas a su cargo cuando así convenga al país, el impulso de la ingeniería mexicana y el apoyo a la investigación y al desarrollo tecnológico. Este artículo menciona una cosa importante también, lo referente a la creación del valor económico, en beneficio de la sociedad mexicana, aun cuando nos preguntamos: ¿De qué forma? porque como hemos visto a lo largo del desarrollo del contenido de la reforma energética y de las críticas que se hacen a la paraestatal, el beneficio es para los que están implicados directamente con la paraestatal, no para la sociedad misma. Sección Segunda: Consejos de Administración de Petróleos Mexicanos y de sus Organismos Subsidiarios


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Artículo 8o.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos se compondrá de quince miembros propietarios, a saber: I. Seis representantes del Estado designados por el Ejecutivo Federal; II. Cinco representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, que deberán ser miembros activos del mismo y trabajadores de planta de Petróleos Mexicanos, y III. Cuatro consejeros profesionales designados por el Ejecutivo Federal, mismos que representarán al Estado y serán servidores públicos. Para nombrar a los consejeros profesionales, el Presidente de la República someterá sus designaciones a la Cámara de Senadores o, en sus recesos, a la Comisión Permanente, para su ratificación por mayoría absoluta. Si el Senado de la República o la Comisión Permanente negaran la designación, el Ejecutivo Federal le someterá una nueva propuesta. En todo caso, la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente resolverán en un plazo improrrogable de treinta días a partir de la fecha de presentación de la propuesta. La falta definitiva de un Consejero Profesional será suplida por un Consejero sustituto quien concluirá el periodo correspondiente. Los consejeros profesionales únicamente podrán ser removidos por las causas y conforme al procedimiento previsto en los artículos 12 y 13 de esta Ley. Artículo 9o.- El Presidente del Consejo será el Titular de la Secretaría de Energía, quien tendrá voto de calidad en caso de empate. Por cada uno de los consejeros propietarios, el Ejecutivo Federal y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, designarán a sus respectivos


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suplentes. Los consejeros profesionales no tendrán suplentes. A los consejeros suplentes les resultarán aplicables las mismas disposiciones que a los propietarios, según se trate de los representantes del Estado o de los designados por el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana. Los temas presupuestales sólo podrán ser votados en el Consejo por los consejeros representantes del Estado. Artículo 10.- La retribución de los consejeros profesionales será la señalada en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Se mencionaba, en alguna publicación, que el sueldo de estos consejeros profesionales haciende a $ 1, 000.000 de pesos mensuales. Artículo 11.- Los consejeros profesionales deberán reunir los siguientes requisitos: I. Ser ciudadanos mexicanos, en pleno goce de sus derechos civiles y políticos; II. Contar con título profesional en las áreas de derecho, economía, ingeniería, administración pública, contaduría o materias afines a la industria energética; III. Haberse desempeñado, durante al menos diez años en el ámbito profesional, docente o de investigación o en actividades que proporcionen la experiencia necesaria para desarrollar las funciones del Consejo de Administración, y IV. No haber ocupado cargos directivos en partido político alguno, ni de elección popular, en los últimos tres años anteriores al día de la designación. La Secretaría de la Función Pública emitirá lineamientos sobre la afinidad para ocupar otros empleos, cargos o comisiones, con el fin de evitar cualquier conflicto de intereses.


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Este artículo menciona el perfil con el que deben cumplir los consejeros profesionales en la paraestatal, para ocupar el puesto ya mencionado. Recordemos que entre los consejeros profesionales, tenemos a los siguientes:

Dr. Flavio César Ruiz Alarcón Dr. Rogelio Gasca Neri Dr. Héctor Moreira Rodríguez C.P. José Fortunato Álvarez Enríquez

Artículo 12.- Son causas de remoción de los consejeros las siguientes: I. La incapacidad mental o física que impida el correcto ejercicio de sus funciones durante más de seis meses; II. Incumplir, sin mediar causa justificada, los acuerdos del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos; III. Actuar deliberadamente en exceso o defecto de las responsabilidades que establece esta Ley; IV. Incumplir con algún requisito de los que la Ley señala para ser miembro del Consejo de Administración o que les sobrevenga algún impedimento; V. Utilizar, en beneficio propio o de cualquier tercero, la información de que disponga con motivo del ejercicio de sus funciones o divulgarla en contravención a las disposiciones aplicables; VI. Incurrir en las causas de responsabilidad a que se refiere esta Ley;


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VII. Someter, con conocimiento de causa, información falsa a consideración del Consejo de Administración; VIII. No excusarse de conocer y votar los asuntos en que tengan conflicto de interés; IX. Ausentarse de sus funciones sin motivo o causa justificada a juicio del Consejo de Administración, en el caso de los Consejeros Profesionales; X. Haber sido condenado por delito doloso que amerite pena corporal, y XI. Adquirir otra nacionalidad. Sin perjuicio de lo anterior, el Ejecutivo Federal y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana podrán sustituir libremente a sus representantes en el Consejo de Administración, con excepción de los consejeros profesionales. Este artículo menciona las causales para poder remover a un consejero profesional .Llama nuestra atención en particular, las causales: III, V y VII. La fracción III llama más la atención porque, como se podría medir el exceso o defecto de una responsabilidad en el actuar, desde este punto de vista quedaran expuestos los consejeros a la discrecionalidad del Consejo de administración de PEMEX. En cuanto a las fracciones V y VII, se pueden relacionar, puesto que en ambos casos se habla del manejo de información para beneficio en el caso de la fracción V y en el segundo caso fracción VII manejar información falsa; tomando en cuenta lo anterior, en la práctica de sus funciones, los consejeros deben tener una conducta intachable. Todo lo anterior acorde con un “excelente sueldo”. Artículo 13.- A solicitud de cuando menos dos de sus miembros, el Consejo de Administración conocerá y dictaminará sobre las causas de remoción a que se refiere el artículo anterior, con base en los elementos que se le presenten para tal efecto.


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El Consejo de Administración decidirá, previa garantía de audiencia, sobre la procedencia de la remoción mediante el voto de la mayoría de sus miembros. El dictamen de remoción y los documentos que lo sustenten, así como los elementos de defensa aportados por el consejero de que se trate, serán enviados al Presidente de la República o al Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, según corresponda, para que resuelvan en definitiva. En este artículo se establece claramente la manera como el Consejo de Administración conoce y en que causales puede remover a uno de los consejeros, obviamente basándose en la garantía de audiencia y el voto de la mayoría de los miembros; así como, la obligación de avisar al Presidente de la República y al Sindicato de PEMEX. Todo lo anterior, con estricto apego a la ley. Artículo 14.- El periodo de los consejeros profesionales será de seis años, con posibilidad de ser designados nuevamente sólo para un periodo igual. Los consejeros profesionales que cubran las vacantes que se produzcan antes de la terminación del periodo respectivo, durarán sólo el tiempo que le faltare al sustituido, pudiendo ser designados nuevamente, por única ocasión, por un periodo de seis años más. Este artículo, hace referencia a la duración del periodo laboral de los consejeros y su posibilidad de ser reelegidos nuevamente. En caso de que sean reelegidos, desempeñaran su cargo 6 años más (si han realizado una excelente labor en su puesto es decir, 12 años en el cargo; puede decirse que ocupan periodos de tipo presidencial). Artículo 15.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, deliberará en forma colegiada y decidirá sus asuntos por mayoría de votos de los miembros presentes en las sesiones. En caso de que esta mayoría no se logre con el voto


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de por lo menos dos consejeros profesionales, en un plazo no mayor a veinte días hábiles, los consejeros que se opongan podrán emitir su voto razonado. El asunto será decidido por mayoría simple de votos de los consejeros presentes en la siguiente sesión que se celebre al término del plazo señalado. El Reglamento de la presente Ley establecerá las normas para la difusión de los acuerdos y, en su caso, de los votos particulares de los miembros del Consejo de Administración, especialmente para su revelación en los mercados financieros, sin perjuicio de la información que en términos de las disposiciones aplicables deba clasificarse como confidencial o reservada. Los consejeros representantes del Estado deberán pronunciarse en el seno de las sesiones respectivas sobre los asuntos que deban resolver los consejos de administración de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios. El pronunciamiento de los consejeros referidos en el párrafo anterior deberá ser en sentido afirmativo o negativo. Si el pronunciamiento fuera en sentido negativo, se deberá fundar y motivar la decisión a través de la emisión de un voto razonado. Si el asunto específico ameritase la realización de estudios o consultas fuera de la sesión del Consejo, el voto razonado deberá ser emitido dentro de los cinco días hábiles siguientes, en el entendido de que la falta de respuesta oportuna conllevará su aprobación. En este artículo, podemos distinguir a “grosso modo” como se toman las decisiones dentro del Consejo de Administración de manera colegiada y por mayoría de votos y la obligación de difundir los acuerdos. En este tipo de toma de decisiones, también existe el “voto razonado”, que puede ser considerado como una de segunda instancia”; sin embargo en cuanto a la toma de decisiones, deben expresarse siempre el fundamento y motivación de las mismas.


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Artículo 16.- El Consejo de Administración sesionará válidamente con la asistencia de por lo menos diez de sus miembros y siempre que la mayoría de los asistentes sean de los consejeros representantes del Estado. El Consejo de Administración sesionará en forma ordinaria bimestralmente, conforme al calendario que se acuerde, previa convocatoria del Secretario del Consejo a propuesta de su Presidente. También podrá sesionar en forma extraordinaria cuando sea necesario. La convocatoria para sesiones ordinarias se hará, por lo menos, con siete días hábiles de anticipación. Tratándose de sesiones extraordinarias bastará con dos días. Este artículo habla de la manera de sesionar del consejo, así como, los plazos de acuerdo con el calendario ordinario o extraordinariamente; y la manera de realizar las convocatorias, cabe recordar, que el consejo de administración se integra por quince miembros, pero podrá sesionar con la asistencia de diez de ellos, obviamente el requisito principal, es que estén todos los consejeros que representan al Estado Artículo 17.- Los miembros del Consejo de Administración designarán, a propuesta de su Presidente, al Secretario del mismo, así como al Prosecretario a propuesta del Director General. Artículo 18.- Cada uno de los organismos subsidiarios será dirigido y administrado por un Consejo de Administración y un Director General designado y removido por el Ejecutivo Federal, a propuesta del Director General de Petróleos Mexicanos: Los consejos de administración de los organismos subsidiarios se integrarán con: I. El Director General de Petróleos Mexicanos, quien los presidirá;


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II. Representantes del Estado, designados por el Ejecutivo Federal; III. Al menos dos consejeros profesionales, designados por el Ejecutivo Federal, que representarán al Estado. El número de estos consejeros será siempre menor a los consejeros designados conforme a la fracción II. Los miembros propietarios de los consejos designarán a sus respectivos suplentes, excepto en el caso de los consejeros profesionales que no podrán ser suplidos. Los Directores Generales de los Organismos Subsidiarios podrán participar en las sesiones del Consejo de Administración con voz pero sin voto. Los consejeros profesionales de los organismos subsidiarios estarán sujetos a las mismas disposiciones establecidas para los consejeros profesionales de Petróleos Mexicanos, en los términos de esta Ley.

En este artículo, se establece de manera y forma precisa como se encuentran integrados los organismos subsidiarios. Cabe recordar que los organismos subsidiarios son los siguientes: Petróleos Mexicanos es el responsable de la conducción central y de la dirección estratégica de la industria petrolera estatal, y de asegurar su integridad y unidad de acción.

Pemex Exploración y Producción tiene a su cargo la exploración y explotación del petróleo y el gas natural.

Pemex Refinación produce, distribuye y comercializa combustibles y demás

productos petrolíferos.


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Pemex Gas y Petroquímica Básica procesa el gas natural y los líquidos del gas natural; distribuye y comercializa gas natural y gas LP; y produce y comercializa productos petroquímicos básicos.

Pemex Petroquímica a través de sus siete empresas filiales (Petroquímica

Camargo, Petroquímica Cangrejera, Petroquímica Cosoleacaque, Petroquímica Escolín,

Petroquímica Morelos, Petroquímica Pajaritos y Petroquímica Tula) elabora,

distribuye y comercializa una amplia gama de productos petroquímicos secundarios.

Sección Tercera: Atribuciones del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos Artículo 19.- El Consejo de Administración tendrá las atribuciones siguientes: I. La conducción central y la dirección estratégica de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, para lo cual:

a. Establecerá, en congruencia con el Programa Sectorial de Energía, las políticas generales relativas a la producción, comercialización, desarrollo tecnológico, administración general, finanzas y otras que se relacionen con los aspectos y las materias a que se refiere el presente artículo.

b. Emitirá las directrices que normen las relaciones operativas entre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, o entre estos mismos, en materias financiera, crediticia, fiscal, presupuestaria, contable, de seguridad y demás que resulten procedentes.


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c. Velará que los intereses de los organismos subsidiarios y de sus filiales sean congruentes con los de Petróleos Mexicanos.

d. Dictará las reglas para la consolidación anual contable y financiera de los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos.

e. Conducirá a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios conforme a las mejores prácticas de la industria, corporativas y, en general, en todo momento, conforme al mandato que marca esta Ley.

f. Dar seguimiento al sistema de administración de riesgos operativos de la industria petrolera establecido por el Director General.

II. Vigilar y evaluar el desempeño de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios; III. Aprobar anualmente, de conformidad con la política energética nacional, el plan de negocios de Petróleos Mexicanos y de los organismos subsidiarios, mismo que deberá elaborarse con base en una proyección a cinco años; IV. Aprobar, previa opinión del comité competente:

a. Las operaciones que intenten celebrar Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios, directa o indirectamente, con aquellas personas morales sobre las cuales ejerzan control o tengan influencia significativa.

No requerirán aprobación del Consejo de Administración las operaciones que a continuación se señalan, siempre que se apeguen a las políticas y lineamientos que al efecto apruebe el Consejo:


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1. Las operaciones que en razón de su cuantía carezcan de relevancia para Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios, y

2. Las operaciones que se realicen entre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios o entre cualesquiera de éstos, siempre que sean del giro ordinario o habitual del negocio y se consideren hechas a precios de mercado, se realicen de acuerdo con lo establecido por las autoridades competentes, o estén soportadas en valuaciones realizadas por agentes externos especialistas.

b. La remuneración del Director General y de los funcionarios de los tres

niveles jerárquicos inferiores al mismo.

c. Que el Director General se sujete a las previsiones presupuestarias máximas acordadas para las negociaciones del contrato colectivo de trabajo.

d. Los tabuladores de sueldos, así como las políticas de recursos humanos de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.

e. La propuesta de remoción del Director General, para someterla a consideración del Titular del Ejecutivo Federal.

f. Las políticas para el otorgamiento de mutuos, garantías, préstamos o cualquier tipo de créditos a favor de sus organismos subsidiarios y filiales; así como para la exención de dichas garantías.

g. Los lineamientos que establezcan la forma en que se harán las solicitudes de información a que se refiere el artículo 20 de esta Ley, así como su alcance.


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h. Los lineamientos en materia de control, auditoría interna y seguridad de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.

i. Las políticas contables de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, con base en la normativa aplicable.

j. Las disposiciones aplicables a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios para la contratación de obras y servicios relacionados con las mismas, adquisiciones, arrendamientos y servicios, en los términos de lo dispuesto por el artículo 51 de la presente Ley.

k. Los proyectos y programas de inversión, así como los contratos que superen los montos que se establezcan en las disposiciones que emita para tal efecto.

l. Aprobar los proyectos de presupuestos de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios, así como las bases, reglas y procedimientos para su formulación;

VI. Aprobar en los términos de la presente Ley, las adecuaciones a los presupuestos de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios; los calendarios de ejecución y sus modificaciones, así como las reglas que establezcan las modificaciones que no requerirán aprobación del Consejo de Administración; VII. Aprobar anualmente, previa opinión del Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño y el Dictamen de los auditores externos, los estados financieros de la entidad, así como autorizar su publicación; VIII. Aprobar los términos y condiciones para la contratación de obligaciones constitutivas de deuda pública de Petróleos Mexicanos, de acuerdo con el


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programa de financiamiento aprobado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los lineamientos que ésta apruebe; IX. Dar seguimiento, por conducto de los comités que correspondan, a los principales riesgos a los que están expuestos Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, con base en la información presentada por los propios comités, el Director General, el Comisario o el auditor externo; así como a los sistemas de contabilidad, control, seguridad y auditoría internos, registro, archivo o información y su divulgación al público; X. Aprobar, a solicitud del Director General, la propuesta de constitución de organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos para la realización de las actividades estratégicas, así como los demás actos que deriven del artículo 16 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y los aplicables de su Reglamento, a efecto de someterlos a la consideración del Titular del Ejecutivo Federal; XI. Aprobar, a solicitud del Director General, la constitución de empresas filiales bajo control de Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios, consideradas entidades paraestatales, así como los demás actos previstos en el artículo 32 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, sin sujetarse para esos efectos al procedimiento de creación y extinción de las mismas, previsto en dicha Ley y su Reglamento; XII. Autorizar, a solicitud del Director General, la participación de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios en la constitución y, en su caso, liquidación, fusión o escisión de sociedades mercantiles que no se ubiquen en los supuestos para ser consideradas entidades paraestatales; XIII. Aprobar el programa operativo y financiero anual de trabajo a que se refiere el artículo 30, fracción III de esta Ley, el cual será dado a conocer por su Presidente,


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al igual que la evaluación que realice el propio Consejo, con base en indicadores objetivos y cuantificables; XIV. Aprobar los criterios y lineamientos para el otorgamiento de pagos extraordinarios de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios, con sujeción a las disposiciones aplicables, así como de donativos y donaciones, en efectivo o en especie; XV. Aprobar el informe anual de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios; XVI. Aprobar el desmantelamiento o la enajenación de las instalaciones industriales de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios, cuando ya no sean útiles para el cumplimiento de su objeto, conforme a la Ley General de Bienes Nacionales; XVII. Expedir las normas o bases generales con arreglo a las cuales, cuando fuere necesario, el Director General pueda disponer de los activos fijos de Petróleos Mexicanos que no correspondan a las operaciones propias de su objeto; XVIII. Nombrar y remover, a propuesta del Director General, a los servidores públicos que ocupen cargos en las dos jerarquías administrativas inferiores a las de aquél, y concederles licencias; XIX. Establecer las normas, bases y procedimientos para la adquisición, arrendamiento y enajenación de inmuebles que requieran Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, para el cumplimiento de su objeto; XX. Aprobar normas y bases para cancelar adeudos a cargo de terceros y a favor de Petróleos Mexicanos cuando fuere notoria la inviabilidad económica o


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imposibilidad práctica de su cobro, informando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; XXI. Aprobar el Estatuto Orgánico, que incluirá la estructura, bases de organización y las funciones que correspondan a las distintas áreas que integran Petróleos Mexicanos, así como las reglas internas del propio Consejo de Administración, y XXII. Las demás que establezca el Estatuto Orgánico, así como otros ordenamientos jurídicos aplicables. Las funciones a que se refiere este artículo serán indelegables, salvo las previstas en la fracción I, inciso c) de este artículo, las cuales podrán ser delegadas, previo acuerdo que al efecto expida el Consejo de Administración. Este artículo, tiene gran importancia, en la medida en que en el se establecen todas las atribuciones que tiene a su favor el consejo de administración de PEMEX que como lo hemos mencionado anteriormente, se encuentra integrado por representantes del gobierno, consejeros profesionales y miembros del sindicato y la autonomía con la que se manejan también se observa en este artículo demasiado largo a nuestro parecer aunque es mejor que todo esté debidamente regulado y especificado. Artículo 20.- Los miembros del Consejo de Administración, en el ejercicio de sus funciones, podrán solicitar, a través del Director General, la información necesaria para la toma de decisiones sobre el organismo, sus subsidiarias y personas morales que controle o filiales. Toda decisión debe ser debidamente estudiada y evaluada, según lo prescribe el presente artículo. Además, se debe hacer hincapié en la justificación que debe hacerse para la toma de decisiones, sean estas a favor o en contra


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Artículo 21.- La información presentada al Consejo de Administración por directivos y demás empleados, tanto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, como de las personas morales que controle, deberá estar suscrita por las personas responsables de su contenido y elaboración. Según este artículo, nada debe ser dejado al azar o improvisado, es importante señalar que cada uno de los directores así como los empleados a su cargo de cada área respectiva, se hace responsable de todo tipo de información que maneje. Pero, ¿Dónde radica la importancia del manejo de información?; siendo PEMEX un bastión importante dentro de la economía del país, es necesario que la paraestatal tenga una credibilidad a toda prueba, Sin embargo, como veremos más adelante en nuestros señalamientos no toda la información manejada dentro de la paraestatal tiene esa característica. Sección Cuarta: De los comités Artículo 22.- Para la correcta realización de sus funciones, el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos contará con los comités que al efecto establezca. En todo caso, Petróleos Mexicanos contará con los comités de: I. Auditoría y Evaluación del Desempeño; II. Estrategia e Inversiones; III. Remuneraciones; IV. Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios; V. Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable; VI. Transparencia y Rendición de Cuentas, y


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VII. Desarrollo e Investigación Tecnológica. El Consejo de Administración designará de entre los consejeros representantes del Estado a los integrantes de los Comités, salvo mención expresa en esta Ley. El Presidente propondrá las designaciones. Los comités se integrarán con un mínimo de tres consejeros. Los consejeros profesionales no podrán ser suplidos en los comités de los que formen parte. Este artículo menciona los comités con que cuenta la paraestatal. Los cuales son: El comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño. El comité de Estrategia e Inversiones. El comité de Remuneraciones. El comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios. El comité de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable. El comité de Transparencia y Rendición de Cuentas. El comité de Desarrollo e Investigación Tecnológica. Se le sigue otorgando un gran valor a los consejeros profesionales, como se ha observado a lo largo del análisis de la presente ley. Artículo 23.- El Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño estará integrado por tres consejeros profesionales y será presidido, de manera rotatoria, por uno de ellos, según lo determine el Consejo de Administración. A las sesiones del Comité asistirá un representante de la Secretaría de la Función Pública, como invitado permanente, con voz pero sin voto. Dicho comité se encargará de: I. Dar seguimiento a la gestión de Petróleos Mexicanos, revisar la documentación concerniente y evaluar el desempeño financiero y operativo general y por funciones del organismo. Asimismo, deberá presentar al Consejo de Administración los informes relacionados con cada uno de estos temas;


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II. Verificar el cumplimiento de las metas, objetivos, planes y programas del organismo, incluyendo los plazos, términos y condiciones de los compromisos que se asuman, así como los indicadores de desempeño; III. Verificar y certificar la racionabilidad y suficiencia de la información contable y financiera; IV. Designar, supervisar y evaluar al auditor externo; fijar su remuneración, así como decidir sobre la contratación de otros auditores; V. Emitir opinión respecto de la contratación del auditor externo en actividades distintas a los servicios de auditoría externa, a fin de evitar el conflicto de intereses que pueda afectar la independencia de su acción; VI. Supervisar los procesos para formular, integrar y difundir la información contable y financiera, así como la ejecución de las auditorías que se realicen a los estados financieros de conformidad con los principios contables y las normas de auditoría que le son aplicables; VII. Supervisar la preparación del dictamen de auditoría de los estados financieros de Petróleos Mexicanos; VIII. Emitir opinión sobre la suficiencia y racionabilidad del dictamen de auditoría de los estados financieros de Petróleos Mexicanos; IX. Establecer un sistema de administración de riesgos que puedan afectar la situación y operación financieras de la entidad e informar periódicamente al Consejo de Administración sobre su seguimiento;


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X. Proponer al Consejo de Administración, los lineamientos en materia de control interno y evaluación del desempeño; XI. Informar al Consejo de Administración del estado que guarda el sistema de control interno y proponer sus adecuaciones; XII. Programar y requerir, en cualquier momento, las investigaciones y auditorías que estime necesarias, salvo por lo que hace a la actuación del Consejo de Administración. Para lo anterior, se podrá auxiliar de auditores externos o del Órgano Interno de Control. Cuando de las investigaciones o auditorías se advierta la comisión de presuntas irregularidades o delitos, se dará vista de inmediato al Órgano Interno de Control o a las instancias competentes del organismo, respectivamente; XIII. Presentar al Consejo de Administración, con la periodicidad que éste lo indique, informes sobre los resultados de su gestión; XIV. Evaluar el cumplimiento de las metas sobre restitución de reservas de hidrocarburos; XV. Emitir opinión sobre la cuantificación y evaluación de las reservas de hidrocarburos, y XVI. Las demás que se establezcan en otros ordenamientos jurídicos aplicables. Este artículo, establece las funciones e integración del Comité de Auditoría y Evaluación. Que podemos sintetizar en los siguientes puntos:

Realizar, en cualquier momento, las investigaciones y auditorías internas que estime necesarias.


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Dar seguimiento y evaluar el desempeño financiero y operativo general y

por funciones de la empresa.

Proponer las reglas que se requieran para la contratación de obras y servicios, adquisiciones, arrendamientos y enajenación de bienes que Petróleos Mexicanos requiera.

Emitir opinión sobre la cuantificación de las reservas de hidrocarburos. Artículo 24.- El Comité de Estrategia e Inversiones estará presidido por un consejero profesional y tendrá, entre otras funciones, el análisis del plan de negocios y el portafolio de inversiones de dicho descentralizado y sus organismos subsidiarios. Asimismo, llevará el seguimiento de las inversiones y su evaluación, una vez que hayan sido realizadas. Podemos decir que este comité tendrá, entre otras funciones, el análisis del plan estratégico y el portafolio de inversiones de PEMEX y sus organismos subsidiarios. Asimismo, llevará el seguimiento de las inversiones y su evaluación, una vez que hayan sido realizadas. Con ello se busca fortalecer la estrategia de inversiones de la empresa, aspecto clave para un mejor desempeño financiero y operativo de la misma. Artículo 25.- El Comité de Remuneraciones será presidido por un consejero profesional y tendrá a su cargo, entre otras funciones, proponer al Consejo de Administración el mecanismo de remuneración del Director General y de los funcionarios de los tres niveles jerárquicos inferiores a éste, tomando en consideración el otorgamiento de incentivos con base en el desempeño y resultados medibles, dentro de los límites establecidos en el tabulador correspondiente.


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Este artículo, describe el objeto para el cual fue creado el comité de Remuneraciones, así como sus funciones, mismas que concuerdan con lo que se especifica en el portal de la paraestatal. Es este comité, quien realiza el pago de los sueldos respectivos a los funcionaros que integran el consejo de administración de la paraestatal. Artículo 26.- El Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios será presidido por un consejero profesional. A las sesiones del Comité asistirá un representante de la Secretaría de la Función Pública, como invitado permanente, con voz pero sin voto. En cuanto hace a las adquisiciones, arrendamientos y contratación de obras y servicios, tratándose exclusivamente de las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, dicho comité tendrá, respecto a Petróleos Mexicanos, las siguientes atribuciones: I. Revisar, evaluar, dar seguimiento y formular las recomendaciones conducentes sobre los programas anuales de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, los cuales deberán ajustarse a los objetivos establecidos en el Plan de Negocios; II. Dictaminar sobre la procedencia de no celebrar licitaciones públicas, en términos de las disposiciones aplicables, y definir, con base en la justificación que para tal efecto presente el área requirente, el procedimiento para la contratación, que puede ser a través de invitación restringida o de adjudicación directa, de lo cual se dará cuenta al Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño;


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III. Emitir los dictámenes que le requiera el Consejo de Administración sobre los modelos de convenios y contratos en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras; IV. Autorizar la creación de subcomités, su integración y funcionamiento; V. Emitir las opiniones que le requiera el Consejo de Administración respecto de la celebración de los convenios y contratos, su ejecución, así como su suspensión, rescisión o terminación anticipada, y VI. Las demás que se establezcan en la presente Ley, su Reglamento, el Estatuto Orgánico de Petróleos Mexicanos y demás disposiciones aplicables. Asimismo, corresponderá a dicho comité proponer al Consejo de Administración, con apego al artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como interpretar para efectos administrativos, las disposiciones en materia de adquisición de bienes, arrendamientos, contratación de servicios y obras y enajenación de bienes, aplicables a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, relacionadas exclusivamente con las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refiere el artículo 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica. Este comité ha sido creado por lo siguiente: Porque las obras de la industria petrolera son de tal complejidad y tamaño, que se requiere un esquema de contratación más flexible y eficiente que el que actualmente rige a toda la Administración Pública Federal. Por tal motivo, se propone un régimen mixto que pretende distinguir con un régimen especial de obras y adquisiciones en actividades sustantivas de carácter


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productivo a cargo de la entidad paraestatal y sus organismos subsidiarios, manteniendo el esquema actual en el caso de otras obras y adquisiciones de menor envergadura y complejidad en la Administración Pública Federal. Así mismo, el artículo es bastante explícito en lo que va a ser regulado por este comité. Artículo 27.- Cada organismo subsidiario, en su caso, contará con un comité de estrategia e inversiones y otro de adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios. Dichos comités estarán integrados de acuerdo con lo que establezca el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos. Los comités de estrategia e inversiones tendrán las atribuciones a las que se refiere el artículo 24 de esta Ley, en relación con las actividades del organismo subsidiario de que se trate. Los comités de adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios tendrán además de las atribuciones a que se refieren las fracciones I a VI del artículo anterior, las siguientes: I. Emitir sus políticas, bases, lineamientos y reglas de operación; II. Aplicar las disposiciones que emita el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, así como proponer modificaciones a las mismas, y III. Revisar la congruencia de los programas y presupuestos de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, con la conducción central y la dirección estratégica de las actividades que abarca la industria petrolera estatal. En este artículo se establece la manera de integración y funcionamiento del comité de estrategia e inversiones, y otro de adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios que integraran a cada uno de los organismos subsidiarios. El objetivo de


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este comité es el análisis del plan de negocios y el portafolio de inversiones de dicho descentralizado y sus organismos subsidiarios Artículo 28.- El Comité de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable tendrá por objeto coadyuvar a la inserción de Petróleos Mexicanos en el cumplimiento de las políticas de preservación del medio ambiente y del logro del desarrollo sustentable. El Comité de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable estará integrado por tres consejeros profesionales y será presidido, de manera rotatoria, por uno de ellos, según lo determine el Consejo de Administración. A las sesiones del Comité asistirá un representante de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, como invitado permanente, con voz pero sin voto. El Comité tendrá las siguientes funciones: I. Elaborar los programas de prevención de derrames de hidrocarburos, tanto en zonas terrestres como marítimas; II. Vigilar el estricto cumplimiento de los programas preventivos; III. Elaborar los programas de contingencia ambiental, tanto en tierra, como en mar, así como de coordinación con las diferentes instancias federales, de entidades federativas y municipales, para contener y limitar los daños producidos por la actividad o accidentes relacionados con la industria petrolera; IV. Elaborar los programas de remediación de suelos y aguas afectados por las obras y las actividades relacionadas con la industria petrolera; V. Realizar la evaluación periódica de los programas elaborados;


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VI. Elaborar programas de sustitución progresiva de los hidrocarburos por energías alternativas, para presentar al Consejo de Administración, y VII. Entregar un informe anual al Consejo de Administración sobre las acciones realizadas. Este artículo establece de manera clara y concisa, la obligación que tiene PEMEX en relación a la preservación y desarrollo sustentable del ambiente donde se desarrollan sus operaciones, y en síntesis el objetivo por el cual fue creado este comité, se puede sintetizar en lo siguiente: Prevenir derrames de hidrocarburos, vigilar los programas preventivos, elaborar programas de contingencia ambiental y de remediación de suelos y aguas ya afectados, lo más importante de este artículo radica en la fracción VI pues aquí se establece la obligación de PEMEX de sustituir a los hidrocarburos tradicionales por energías alternativas. Artículo 29.- El Comité de Transparencia y Rendición de Cuentas será presidido por un consejero profesional y tendrá las funciones siguientes: I. Proponer al Consejo de Administración, siguiendo las mejores prácticas en la materia, los criterios para determinar la información que se considerará relevante sobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como las normas y, en su caso, recomendaciones para su divulgación; II. Verificar el cumplimiento de los criterios, normas y recomendaciones a que se refiere la fracción anterior; III. Emitir, dentro del ámbito de su competencia, opinión sobre los informes a que se refiere esta Ley;


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IV. Establecer criterios para la organización, clasificación y manejo de los informes a que se refiere esta Ley; así como verificar la rendición y difusión de éstos; V. Proponer al Consejo de Administración los mecanismos de rendición de cuentas en la gestión de Petróleos Mexicanos; VI. Elaborar un dictamen anual sobre la transparencia y rendición de cuentas del organismo; VII. Proponer los mecanismos para atender las solicitudes de acceso a la información y divulgación de la misma; VIII. Solicitar a la Dirección General de Petróleos Mexicanos la información que requiera para el adecuado ejercicio de sus funciones, y IX. Las demás que se establezcan en otros ordenamientos jurídicos aplicables. Se ha mencionado que el comité de transparencia y rendición de cuentas, juega un papel muy importante, toda vez que es el comité encargado de divulgar la información relevante sobre la paraestatal, según sus propios criterios. En concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, que establece los objetivos y estrategias nacionales, la Secretaría de la Función Pública, a través de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, en diciembre de 2008 dio a conocer la estructura, bases, temática y lineamientos del Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012. De conformidad con las disposiciones emitidas, Petróleos Mexicanos participa en esta iniciativa gubernamental desde una triple perspectiva:


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Asimilar en la Institución los objetivos y disposiciones gubernamentales en la materia.

Cumplir con los compromisos suscritos con organismos internacionales.

Prevenir conductas irregulares, transparentar las operaciones y rendir cuentas a la sociedad.

Petróleos Mexicanos, sus Organismos Subsidiarios, Filiales y el Instituto Mexicano del Petróleo han participado en este esfuerzo gubernamental de rendición de cuentas, transparencia y combate a la corrupción a través de la aplicación de las disposiciones expedidas sexenal y anualmente. Artículo 30.- El Comité de Desarrollo e Investigación Tecnológica tendrá por objeto proponer al Consejo de Administración acciones de investigación y desarrollo de tecnología en los distintos campos propios y relacionados con las actividades de la industria petrolera. Este Comité considerará las propuestas de las instituciones de educación superior y de investigación científica y tecnológica y de la comunidad científica en general, para incorporar innovaciones en Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios. El Comité podrá invitar, en forma honorífica, a participar en sus sesiones, con voz pero sin voto, a representantes de las instituciones de educación superior y de investigación científica y tecnológica. Este Comité de Desarrollo e Investigación Tecnológica Propone acciones de investigación y desarrollo de tecnología en los distintos campos relacionados con las actividades de la industria petrolera. A su vez, también el mejoramiento de la productividad energética; restitución de reservas de hidrocarburos; reducción


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progresiva del impacto ambiental de la producción y consumo de energía; mayor participación de las energías renovables en el balance energético nacional; satisfacción de las necesidades energéticas básicas de la población; ahorro de energía y la mayor eficiencia en su producción y uso; fortalecimiento de las entidades públicas del sector energético; y apoyo a la investigación y desarrollo tecnológico nacionales en materia energética. El presidente es un consejero profesional, dentro de este comité. Sección Quinta: Atribuciones del Director General Artículo 31.- En adición a lo establecido en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, el Director General de Petróleos Mexicanos tendrá las siguientes atribuciones: I. Administrar y representar legalmente al Organismo; II. Conducir la planeación estratégica y elaborar los anteproyectos de ingreso y presupuesto consolidados de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios, con la participación de éstos; III. Formular y presentar para autorización del Consejo de Administración el plan de negocios y el programa operativo y financiero anual de trabajo, en los que se comprometan metas de desempeño con base en las mejores prácticas de la industria petrolera; IV. Definir las bases de los sistemas de supervisión, coordinación, control y desempeño de los organismos subsidiarios para optimizar su operación y administrar los servicios comunes a los mismos; V. Convenir con el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana el contrato colectivo de trabajo y expedir el reglamento de trabajo del personal de


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confianza, que regirán las relaciones laborales de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios, en los términos de artículo 123, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Federal del Trabajo; VI. Enviar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la Secretaría de Energía, la información presupuestaria y financiera que corresponda a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, para su integración a la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal; VII. Establecer los mecanismos y sistemas de control internos que permitan evaluar, vigilar y verificar que los actos y operaciones de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios se apeguen a la normativa aplicable, así como para dar seguimiento a los resultados y tomar las medidas que resulten necesarias; VIII. Proponer medidas para el desarrollo tecnológico y para asegurar la calidad de sus productos; IX. Ejercer, por sí o por conducto de quien se determine competente, las acciones procedentes en contra de quienes presuntamente hubieren ocasionado daño o perjuicio a Petróleos Mexicanos o a sus organismos subsidiarios; X. Elaborar y presentar al Consejo de Administración el informe a que se refiere el artículo 70 de esta Ley; XI. Dar aviso a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la pretensión de contratar cada una de las obligaciones constitutivas de deuda pública, con la anticipación que se determine en los lineamientos que emita dicha dependencia; XII. Difundir la información relevante y eventos que deban ser públicos en los términos de las disposiciones aplicables;


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XIII. Instrumentar y administrar los sistemas de seguridad de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, en coordinación con las dependencias competentes de los tres órdenes de gobierno; XIV. Dar a conocer al público en general, en los términos que establezca el Consejo de Administración, los estados financieros a nivel de organismos subsidiarios y empresas filiales controladas por Petróleos Mexicanos, y XV. Las demás que se prevean en el Estatuto Orgánico de Petróleos Mexicanos y otros ordenamientos jurídicos aplicables. El Director General de Petróleos Mexicanos ejercerá sus facultades de manera eficaz, articulada y congruente, conforme a la planeación estratégica de la industria petrolera y los programas respectivos. Artículo 32.- El Director General, para el ejercicio de sus atribuciones y actividades, se auxiliará de los servidores públicos que determine el Estatuto Orgánico de Petróleos Mexicanos. Según el artículo sexto del estatuto orgánico de petróleos mexicanos, los servidores públicos que pueden auxiliar al Director General de PEMEX son: Dirección General: Direcciones corporativas:

Dirección Corporativa de planeación y desarrollo industrial. Dirección corporativa de operación. Dirección corporativa de finanzas y administración. Dirección de investigación y posgrado. Unidad de asuntos jurídicos. Gerencia de comunicación social y relaciones públicas.


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Direcciones por especialidad: Dirección de exploración y producción. Dirección de ingeniería de proceso. Dirección de ingeniería de proyecto. Dirección de seguridad y medio ambiente. Dirección de capacitación.

Direcciones regionales:

Dirección regional centro. Dirección regional norte. Dirección regional sur. Dirección regional marina.

Sección Sexta: Vigilancia de Petróleos Mexicanos Artículo 33.- La Vigilancia Interna y Externa de Petróleos Mexicanos se realizará por: I. El Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño a que se refiere el artículo 23 de esta Ley; II. Un Comisario; III. El Órgano Interno de Control; IV. La Auditoría Superior de la Federación, y V. El Auditor Externo. Este artículo, establece quienes son los órganos de vigilancia interna y externa de PEMEX (Artículo 23.- El Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño estará


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integrado por tres consejeros profesionales y será presidido, de manera rotatoria, por uno de ellos, según lo determine el Consejo de Administración). El órgano interno de control, se encuentra formado por las siguientes personas:

Titular del Órgano Interno de Control Titular del Área de Auditoria Interna Titular del Área de Auditoría de Control y Evaluación y Apoyo al Buen

Gobierno

Titular del Área de Responsabilidades y Área de Quejas Y el auditor externo

Artículo 34.- El Comisario será designado por el Ejecutivo Federal y tendrá las siguientes funciones: I. Rendir al Ejecutivo Federal, por conducto de la dependencia coordinadora de sector, un informe anual respecto de la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la información presentada y procesada por el Consejo de Administración; II. Solicitar la información necesaria para rendir el informe a que hace referencia la fracción anterior; III. Asistir con voz, pero sin voto, a las sesiones del Consejo de Administración; IV. Representar los intereses de los tenedores de títulos a que se refiere el artículo 47 de esta Ley y, en consecuencia, tendrá a su cargo la compilación y difusión oportuna, de información veraz y suficiente, sobre el estado general que guarde el organismo, y V. Las demás que se establezcan en el Estatuto Orgánico de Petróleos Mexicanos.


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La Auditoria Superior de la Federación cumplirá sus atribuciones de fiscalización, conferidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por la Ley, para practicar auditorías a Petróleos Mexicanos, las cuales podrán ser indistintamente de gestión financiera o sobre el desempeño para revisar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales a su cargo, debiendo proporcionar Petróleos Mexicanos la información y documentación que se requiera. La Auditoría Superior de la Federación podrá requerir, en cualquier tiempo, a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios informe para efectos de revisión de auditoría, derivado de denuncia, en los términos del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 35.- La evaluación del desempeño del organismo, respecto a sus tareas, objetivos y programas de sus unidades corresponderá al Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño. La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios tendrán las funciones que los ordenamientos jurídicos les otorguen; sin embargo, no podrán evaluar el desempeño del organismo. La Secretaría de la Función Pública y los órganos internos de control de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios resolverán las inconformidades que se presenten en los procedimientos para llevar a cabo las adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios y obras, así como los procedimientos de conciliación promovidos en estas materias, en términos de lo dispuesto por las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas. Si en el ejercicio de sus funciones la Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control detectan situaciones que impacten en el desempeño o en el cumplimiento de las metas, objetivos y programas del organismo, lo harán


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del conocimiento del Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño, a efecto de que determine el inicio o continuación de las auditorías correspondientes. La Secretaría de la Función Pública, el Órgano Interno de Control y el Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño, establecerán la coordinación necesaria, para evitar duplicidades en el ejercicio de sus funciones. La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control no podrán ejercer, en ningún caso, las facultades previstas en esta Ley para el Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño o el Comisario. Los titulares de los órganos internos de control de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios serán nombrados por el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de la Función Pública. Los órganos internos de control de los organismos subsidiarios, dependerán jerárquica y funcionalmente del Titular del Órgano Interno de Control de Petróleos Mexicanos, al cual deberán rendir informes de las actividades que realicen. Los procedimientos de responsabilidades administrativas que se tramiten, en términos de lo que establece la Ley de la materia, contra servidores públicos de Petróleos Mexicanos y de los organismos subsidiarios deberán reducirse y resolverse por el Órgano de Control Interno de Petróleos Mexicanos. El Órgano Interno de Control deberá coordinarse con el Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño para la ejecución de sus funciones y programas. Este artículo menciona la existencia de un organismo que vigila el desempeño de la paraestatal, creemos que es importante que alguien realice esta función, con objetivos bien definidos. Capítulo III: Responsabilidades de los Consejeros Artículo 36.- Los miembros del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la Ley Federal de


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Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y en lo preceptuado en la presente Ley. De la misma manera, serán responsables por los daños y perjuicios que llegaren a causar a Petróleos Mexicanos, derivados de los actos, hechos u omisiones contrarios a lo establecido en esta Ley. Creemos que aun cuando este artículo define las responsabilidades de los servidores públicos de PEMEX, esto mismo, difícilmente llegara a cumplirse. Artículo 37.- Los miembros del Consejo de Administración faltarán al deber de diligencia, por cualquiera de los siguientes supuestos: I. Abstenerse de asistir a las sesiones del Consejo de Administración sin causa justificada a juicio de éste, así como a los comités de los que formen parte; II. No revelar al Consejo de Administración o, en su caso, a los comités de los que formen parte, información relevante que conozcan y que sea necesaria para la adecuada toma de decisiones en dichos órganos, salvo que se encuentren obligados legal o contractualmente a guardar confidencialidad o reserva de la misma, y III. Incumplan los deberes que les impone esta Ley o las demás disposiciones aplicables. Este artículo habla nuevamente del deber de diligencia, del cual ya habíamos hablado en apartados anteriores. Entendiendo por diligencia lo siguiente: f. Cuidado, prontitud, agilidad y eficiencia con que se lleva a cabo una gestión: está trabajando con diligencia en la tramitación de estos expedientes.


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Artículo 38.- Los miembros del Consejo de Administración incumplirán su deber de lealtad en cualquiera de los siguientes supuestos: I. Cuando, sin causa legítima, por virtud de sus funciones como consejeros, obtengan beneficios económicos para sí o los procuren en favor de terceros; II. Voten en las sesiones del Consejo de Administración o tomen determinaciones relacionadas con el patrimonio de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o personas morales que controle, a pesar de la existencia de un conflicto de interés; III. Aprovechen para sí o aprueben en favor de terceros, el uso o goce de los bienes de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, en contravención de las políticas aprobadas por el Consejo de Administración; IV. Generen, difundan, publiquen o proporcionen información de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o personas morales que controle, a sabiendas de que es falsa o induce a error; o bien ordenen que se lleve a cabo alguno de dichas conductas; V. Ordenen que se omita el registro de operaciones efectuadas por Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, o alteren u ordenen alterar los registros para ocultar la verdadera naturaleza de las operaciones celebradas, afectando cualquier concepto de los estados financieros; o bien ordenen o acepten que se inscriban datos falsos en la contabilidad correspondiente; VI. Oculten u omitan revelar información relevante que, en términos de este ordenamiento y demás disposiciones aplicables, deba ser divulgada, entregada al Ejecutivo Federal o al Congreso de la Unión, salvo que en términos de las disposiciones aplicables se prevea su diferimiento;


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VII. Destruyan o modifiquen, por sí o a través de terceros, total o parcialmente, los sistemas o registros contables o la documentación que dé origen a los asientos contables de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o de las personas morales que controle, con anterioridad al vencimiento de los plazos legales de conservación y con el propósito de ocultar su registro o evidencia; VIII. Destruyan total o parcialmente, información, documentos o archivos, incluso electrónicos, ya sea con el propósito de impedir u obstruir los actos de supervisión; o bien de manipular u ocultar datos o información relevante de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o de las personas morales que controle, a quienes tengan interés jurídico en conocerlos; IX. Presenten a las autoridades documentos o información falsa o alterada; X. Alteren las cuentas activas o pasivas o las condiciones de los contratos, hagan u ordenen que se registren operaciones o gastos inexistentes, exageren los datos reales o realizar intencionalmente cualquier acto u operación ilícita o prohibida que genere un quebranto, daño o perjuicio en el patrimonio de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o el de las personas morales que controle, y XI. Hagan uso indebido de información relativa a Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o personas morales que controle o en las que tenga influencia significativa. Hablando de lealtad, debiéramos referirnos a su significado: “Firmeza en los afectos y en las ideas que lleva a no engañar ni traicionar a los demás: la lealtad de una conducta; la lealtad es una gran virtud. Fidelidad”. La cual no encontramos precisamente en nuestros gobernantes solo en ocasiones pero no del todo. El concepto lealtad es muy amplio y debe establecerse de manera objetiva su alcance.


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Artículo 39.- Los consejeros serán solidariamente responsables con los que les hayan precedido en el cargo, por las irregularidades en que éstos hubieren incurrido sí, conociéndolas, no las comunicaren por escrito al Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño. Los consejeros estarán obligados a informar al Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño y al Órgano Interno de Control y a la Auditoría Superior de la Federación las irregularidades de que tengan conocimiento en el ejercicio de sus funciones. Este artículo habla de la responsabilidad de los consejeros, la cual será solidaria en relación a todas aquellas irregularidades que se presenten durante su gestión. En este caso, debo suponer que cada uno de los consejeros asume la responsabilidad de su cargo de manera honesta pero no en todos los casos se da esto. Artículo 40.- La responsabilidad consistente en indemnizar los daños y perjuicios ocasionados con motivo de los actos, hechos u omisiones a que hacen referencia los artículos 37 y 38 de esta Ley, será solidaria entre las personas que hayan adoptado la decisión. La indemnización que corresponda deberá cubrir los daños y perjuicios causados a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios y, en todo caso, se procederá a la remoción del consejero involucrado. La acción para exigir la responsabilidad a que se refiere este artículo prescribirá en cinco años contados a partir del día en que hubiere tenido lugar el acto, hecho u omisión que haya causado el daño y perjuicio, salvo cuando se trate de actos, hechos u omisiones con efectos continuos, en cuyo caso el plazo para la prescripción comenzará a contar cuando termine dicho acto, hecho u omisión.


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Este artículo establece los plazos para ejercitar las acciones de responsabilidad un total de 5 años, contados a partir del día en que se haya causado el daño o perjuicio; y si los actos son continuos, hasta que los mismos terminen de ejecutarse. Artículo 41.- Las responsabilidades administrativas a que se refieren los artículos 37 y 38 de esta Ley se harán exigibles en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Los consejeros profesionales únicamente podrán ser removidos por las causas y conforme al procedimiento previstos en los artículos 12 y 13 de esta Ley. Con independencia de las responsabilidades administrativas o penales a que haya lugar, los daños y perjuicios cometidos por los consejeros en perjuicio de Petróleos Mexicanos, por los actos, hechos u omisiones contrarios a lo establecido en esta Ley, podrán reclamarse por la vía civil. Dicha acción corresponderá al Director General, quien la ejercerá en los términos que señale el Reglamento de la presente Ley. En relación con la falta de diligencia y lealtad. Los artículos 12 y 13 de la presente ley establecen lo siguiente: Artículo 42.- Los miembros del Consejo de Administración no incurrirán, individualmente o en su conjunto, en responsabilidad por los daños o perjuicios que llegaren a ocasionar a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, derivados de los actos u omisiones que ejecuten o las decisiones que adopten, cuando actuando de buena fe se actualice cualquiera de los supuestos siguientes:


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I. Cumplan con los requisitos para la aprobación de los asuntos que competa conocer al Consejo de Administración o, en su caso, a los comités de los que formen parte; II. Tomen decisiones o voten en las sesiones del Consejo de Administración o, en su caso, comités a que pertenezcan, con base en información proporcionada por directivos de Petróleos Mexicanos, el auditor externo o los expertos independientes, o III. Hayan seleccionado la alternativa más adecuada, a su leal saber y entender, o los efectos patrimoniales negativos no hayan sido previsibles; en ambos casos, con base en la información disponible al momento de la decisión. Artículo 43.- Petróleos Mexicanos podrá contratar los seguros, fianzas o cauciones que considere necesarios, a efecto de garantizar la recuperación de los recursos y bienes o resarcimiento de los daños y perjuicios que se le llegaren a causar a dicho organismo y sus organismos subsidiarios. También podrá contratar en favor de los miembros del Consejo de Administración y del Director General, seguros, fianzas o cauciones que cubran el monto de la indemnización por los daños que cause su actuación, salvo que se trate de actos dolosos o de mala fe, o bien, ilícitos conforme a las leyes. Aquí se establece, la manera de asegurar la recuperación de los bienes o recursos, de la paraestatal que hayan sido perjudicados. Pero nuevamente, vemos que existe demasiada discrecionalidad tanto para el Director personal como para el consejo de administración. Sección Tercera: Adquisiciones, Arrendamientos, Servicios y Obras Públicas


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Artículo 51.- Las adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios, así como las obras y servicios relacionados con las mismas que requieran contratar Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, tratándose exclusivamente de las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, se regirán conforme a lo dispuesto por esta Ley, su Reglamento y las disposiciones que emita el Consejo de Administración, en términos del artículo 53 de esta Ley. Lo anterior, salvo mención expresa establecida en esta Ley. El artículo 3º de la citada ley se refiere a: La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo y los productos que se obtengan de su refinación; Y el artículo 4º a: Salvo lo dispuesto en el artículo 3o., el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas podrán ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores social y privado, los que podrán construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos, en los términos de las disposiciones reglamentarias, técnicas y de regulación que se expidan. Artículo 52.- La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como sus reglamentos y disposiciones que deriven de esos ordenamientos, se aplicarán en sus términos, según corresponda, para las adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios que no formen parte de las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la


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Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica. Con este artículo se abarca un todo. Y se extiende la aplicación de las leyes mencionadas en el presente artículo. Artículo 53.- En términos del artículo 134 constitucional, las disposiciones administrativas que emita el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos en materia de adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras a que se refiere el artículo 52 de esta Ley, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación y observar las siguientes bases: I. Las contrataciones que se realicen se publicarán en la página electrónica del organismo de que se trate, en términos de lo dispuesto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; II. El Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios o, en su caso, los comités respectivos de los organismos subsidiarios dictaminarán, con base en la justificación que se le presente para tal efecto por el área requirente, sobre la procedencia de llevar a cabo los procedimientos de invitación restringida o adjudicación directa; III. El contenido de la justificación que deberán elaborar las áreas requirentes en el caso de los procedimientos de invitación restringida o adjudicación directa; IV. La aplicación de los mismos requisitos y condiciones para todos los participantes en el caso de licitación pública e invitación restringida; V. Los casos en que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios se abstendrán de recibir propuestas, adquirir, arrendar o celebrar contratos de servicios y obras, entre otras, con las personas que:


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a) Tengan conflicto de intereses con dichos organismos; b) Estén inhabilitadas para ejercer el comercio o su profesión; c) Se encuentren inhabilitadas por la Secretaría de la Función Pública en

términos de las disposiciones aplicables; d) Tengan incumplimientos pendientes de solventar con dichas paraestatales; e) No se encuentren facultadas para hacer uso de derechos de propiedad

intelectual u otros derechos exclusivos, relacionados con las materias a que se refiere este artículo;

f) Hayan obtenido, de manera indebida, información privilegiada, o g) Utilicen a terceros para evadir lo dispuesto en esta fracción.

VI. Los mecanismos para la determinación de los precios y sus ajustes, pudiendo considerar, entre otros, el establecimiento de catálogos de precios para la industria petrolera; VII. Los mecanismos de ajustes a los programas de ejecución, fechas críticas y plazo de ejecución; VIII. Las medidas para que los recursos económicos se administren con eficiencia, eficacia, transparencia y honradez; IX. En los procedimientos de contratación deberá privilegiarse los principios de transparencia, máxima publicidad, igualdad, competitividad, sencillez y que sean expeditos; X. En los procedimientos de contratación, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberán requerir porcentajes mínimos de contenido nacional para permitir la participación en los mismos, así como establecer preferencias en la calificación y selección, a favor de las propuestas que empleen recursos humanos,


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bienes o servicios de procedencia nacional, de conformidad con los lineamientos que emita el Consejo de Administración. Lo anterior, siempre y cuando exista suficiencia sobre el aprovisionamiento de los insumos por parte del mercado local y no se afecten las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberán hacer efectivas las reservas y porcentajes para el sector energético previstas en los tratados celebrados por el Estado mexicano. En las licitaciones nacionales, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberán adjudicar, en igualdad de circunstancias, a favor de las pequeñas y medianas empresas, con el propósito de fomentar su desarrollo y participación; XI. La forma en que se llevarán a cabo la planeación, programación y presupuesto de las adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios y obras, así como la evaluación de sus resultados con base en indicadores objetivos; XII. Los términos en que se llevarán a cabo las licitaciones públicas, las adjudicaciones directas e invitaciones restringidas; XIII. Los requisitos generales de las convocatorias y de las bases de licitación, así como los plazos de las etapas de la licitación y las causas para declararse desiertas; XIV. La regulación relativa a la celebración de contratos plurianuales de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, cuya ejecución abarque más de un año, considerando:


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a) La incorporación de avances tecnológicos; b) Cambios en los costos de los trabajos, conforme a las modificaciones de las

condiciones de mercado de los insumos o de los equipos utilizados; c) Modificación de las estipulaciones del contrato en lo relativo a conceptos no

previstos y al volumen de trabajos contratados, y d) El reconocimiento de gastos no especificados en el contrato, debidamente

justificados. XV. Las causas y procedimientos de suspensión, terminación anticipada y rescisión administrativa de los contratos; XVI. La regulación conducente para que los procedimientos se realicen por medios electrónicos, y XVII. Los demás aspectos que establezca el Reglamento de la presente Ley. El artículo 134 de la Constitución señala que: Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.


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Esto es lo que dice nuestra carta magna, sin embargo en la práctica, ocurre todo lo contrario. Artículo 54.- Las adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios, así como las obras y servicios relacionadas con las mismas se efectuarán, por regla general, a través de licitaciones públicas, previa convocatoria pública, para que se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto en sesión pública, a fin de garantizar las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Cuando, por excepción, las licitaciones públicas no sean idóneas para asegurar las mejores condiciones mencionadas en el párrafo anterior, las contrataciones podrán llevarse a cabo por medio de procedimientos de invitación restringida o adjudicación directa. La misma crítica se puede hacer, en relación de este artículo, con el anteriormente citado. Artículo 55.- En las licitaciones públicas de las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, se tomará en cuenta al menos lo siguiente: I. Las licitaciones podrán ser nacionales o internacionales. En este último caso, deberá indicarse si se realizarán en modalidad abierta o bajo la aplicación de un tratado internacional. En el caso de licitaciones internacionales abiertas, se podrá limitar la participación de personas nacionales de aquellos países que no otorguen reciprocidad; II. El procedimiento constará de las siguientes etapas:


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a) Emisión de la convocatoria, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial de

la Federación; b) Emisión de las bases de licitación; c) Junta de aclaraciones; d) Presentación y apertura de proposiciones; e) Análisis y evaluación de las propuestas, en las que podrán incluirse

mecanismos de precalificación y de ofertas subsecuentes de descuento, y f) Adjudicación y fallo, el cual se dará a conocer en sesión pública.

III. En las bases de licitación se incluirán, entre otros aspectos:

a) Los elementos para acreditar la experiencia, capacidades técnicas y financieras necesarias, de acuerdo con las características, complejidad y magnitud de los bienes, servicios u obras a adquirir o contratar;

b) La descripción general de los bienes, servicios y obras, así como el lugar en el que los dos últimos se realizarán;

c) El plazo de ejecución de los contratos; d) Las reglas conforme a las cuales los contratistas o proveedores podrán

realizar subcontrataciones; e) Información sobre la remuneración y las condiciones de pago; f) Los mecanismos de ajuste de las remuneraciones; g) Los requerimientos sobre la incorporación de contenido nacional en las

adquisiciones, servicios y obras, respetando lo que establezcan los tratados internacionales en la materia y de conformidad con las disposiciones que a este respecto emita el Consejo de Administración, y

h) La indicación del método para la evaluación de las ofertas. IV. Se podrán incluir etapas de negociación de precios, con sujeción a las reglas generales aprobadas por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos.


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Estas reglas deberán asegurar una adjudicación imparcial, honesta, transparente y los mejores resultados. Nuevamente, pensamos que este artículo viene a ser considerado como letra muerta, porque realmente no se cumple debidamente con la ley, pues el hecho de existir demasiada discrecionalidad a la hora de otorgar los contratos por parte de la paraestatal hace que se beneficie solo a unos cuantos. Artículo 56.- En todo momento se cuidará que en los procedimientos de invitación restringida o adjudicación directa, tratándose de las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, se invite a personas con posibilidad de respuesta adecuada; que cuenten con la capacidad financiera, técnica, operativa y demás necesarias para dar cumplimiento a los contratos; que sus actividades estén relacionadas con los bienes, servicios u obras objeto de los contratos, así como también que cuenten con experiencia en dichas actividades. De sobra es conocido que todo aquel que busque una adjudicación de la concesión cualquiera que sea, la persona debe contar con suficiente solvencia, es sabido que todos aquellos que tienen interés en el negocio se mueven en las altas esferas de la economía nacional. Artículo 57.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, bajo su responsabilidad y previo dictamen del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios que justifique que el procedimiento de licitación pública no satisface las mejores condiciones sobre precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, podrán optar por no llevar a cabo el procedimiento de licitación pública y celebrar contratos a través de los procedimientos de invitación a cuando menos tres personas o de adjudicación directa, con independencia de que se trate de las actividades sustantivas de


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carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, en los casos siguientes: A) Por adjudicación directa: I. Los vinculados directamente con la remediación de derrames, emisión de gases tóxicos o peligrosos, vertimiento irregular de hidrocarburos o cualquier otro incidente que ponga en riesgo a los trabajadores, a la población, el medio ambiente o las instalaciones utilizadas por Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios, que sean consecuencia de accidentes, sabotajes, robo, otros actos dolosos u otros eventos que requieran de atención inmediata; II. Los servicios de fedatarios públicos, peritos y de representación en procesos judiciales o administrativos; III. En el caso de suministro o servicios relacionados con la instalación, mantenimiento o conservación de equipos industriales del fabricante original del equipo o maquinaria, a fin de mantener la garantía técnica del mismo; B) Por invitación restringida a por lo menos tres personas: I. Las contrataciones con el propósito de desarrollar innovaciones tecnológicas relacionadas con el objeto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios; II. Servicios de estudios de ingeniería, servicios de consultoría, estudios, asesorías, investigaciones y capacitación. Lo anterior, sin perjuicio de los supuestos previstos en las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.


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Este artículo demuestra que PEMEX establece contratos con los particulares, pero salvaguardando sus intereses y fines, así como la consecución de sus metas y fines; siempre buscando el mejor precio y la mejor opción. En relación a la invitación a por lo menos tres personas, pudiera resultar un poco ambiguo este tipo de observancia como regla general de la licitación, pues en caso de no cumplir con la misma, a quien otorgara la paraestatal dicho contrato. Artículo 58.- Los procedimientos de invitación restringida cumplirán, entre otros aspectos, con lo siguiente: I. Podrán ser nacionales o internacionales. En este caso, deberá indicarse si se realizarán en modalidad abierta o con la aplicación de un tratado internacional; II. Deberán compararse las propuestas técnicas y económicas de al menos tres personas; III. Se llevarán a cabo mediante invitaciones que indiquen la descripción de los bienes, servicios u obras, el lugar en el que se entregarán o llevarán a cabo, los plazos para la presentación de las proposiciones, así como los mecanismos de evaluación de las propuestas, incluyendo, entre otros, el de ofertas subsecuentes de descuentos; IV. Las invitaciones se difundirán, al menos en medios electrónicos y en las oficinas de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios; V. Habrá al menos la etapa pública de presentación y apertura de proposiciones, la cual podrá realizarse sin la presencia de los oferentes, y VI. El fallo se dará a conocer por los mismos medios que la invitación. En caso de que un procedimiento se declare desierto, el contrato se podrá adjudicar en forma


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directa, previa justificación que para tal efecto presente el área requirente al Comité, el cual deberá emitir el dictamen correspondiente. En este artículo se delimita perfectamente la manera de realizar la invitación restringida, aunque nuevamente nos parece que en relación a considerar desierta la propuesta, puede dar lugar a un beneficio de algún proveedor previamente designado. Artículo 59.- Con motivo de las adquisiciones, y contrataciones relacionadas con las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, la Secretaría de la Función Pública o los órganos internos de control competentes, podrán inhabilitar temporalmente para participar en procedimientos de contratación o celebrar contratos, a las personas que se encuentren en alguno de los supuestos siguientes: I. Los licitantes que injustificadamente y por causas imputables a los mismos no formalicen el contrato adjudicado por la convocante; II. Los proveedores o contratistas que, por causas imputables a ellos, se les hubiere rescindido administrativamente un contrato; III. Los contratistas o proveedores que no cumplan con sus obligaciones contractuales por causas imputables a ellos y que, como consecuencia, causen daños y perjuicios a Petróleos Mexicanos o a sus organismos subsidiarios; IV. Las que proporcionen información falsa o que actúen con dolo o mala fe en algún procedimiento de contratación, en la celebración del contrato o durante su vigencia, o bien, en la presentación o desahogo de una inconformidad o procedimiento de conciliación, y


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V. Las que contraten servicios de asesoría, consultoría y apoyo de cualquier tipo de personas en materia de contrataciones gubernamentales, si se comprueba que todo o parte de las contraprestaciones pagadas al prestador del servicio, a su vez, son recibidas por servidores públicos por sí o por terceras persona, con independencia de que quienes las reciban tengan o no relación con la contratación. La inhabilitación que se imponga no será menor de tres meses ni mayor de cinco años y se extenderá a los procedimientos de contratación de todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. El procedimiento a que se refiere el presente artículo se sustanciará con base en las disposiciones relativas de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. De la lectura de este artículo, se puede derivar que corresponde a la Secretaría de la Función Pública o los órganos internos de control competentes imponer las sanciones respectivas tratándose de una mala adjudicación de un contrato. Sección Cuarta: Modalidades especiales de contratación Artículo 60.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere, con las restricciones y en los términos del artículo 6o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. La celebración de estos contratos se sujetará a lo siguiente: I. Se mantendrá, en todo momento, el dominio directo de la Nación sobre los hidrocarburos;


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II. No se concederá derecho alguno sobre las reservas petroleras, por lo cual los proveedores o contratistas no podrán registrarlas como activos propios y la Nación las registrará como parte de su patrimonio; III. Se mantendrá, en todo momento, el control y la dirección de la industria petrolera a que se refiere el artículo 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo; IV. Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan serán siempre en efectivo, por lo que en ningún caso podrá pactarse como pago por los servicios que se presten o las obras que se ejecuten, un porcentaje de la producción o del valor de las ventas de los hidrocarburos ni de sus derivados o de las utilidades de la entidad contratante, observando para dicho efecto lo dispuesto en el artículo siguiente; V. No se otorgarán derechos de preferencia de ningún tipo para la adquisición del petróleo o sus derivados, o para influir en la venta a terceras personas, y VI. No se suscribirán contratos que contemplen esquemas de producción compartida ni asociaciones en las áreas exclusivas y estratégicas a cargo de la Nación señaladas en el artículo 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. Los contratos podrán contemplar cláusulas donde se permita a las partes realizar modificaciones a los proyectos por la incorporación de avances tecnológicos; por la variación de precios de mercado de los insumos o equipos utilizados en las obras, o por la adquisición de nueva información obtenida durante la ejecución de las obras u otras que contribuyan a mejorar la eficiencia del proyecto. Petróleos Mexicanos enviará a la Comisión Nacional de Hidrocarburos, para su registro, los contratos que sean materia de su competencia. La Comisión deberá observar, en


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todo momento, la legislación relativa a la confidencialidad y reserva de la información. ARTICULO 6o.- Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere. Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan, serán siempre en efectivo y en ningún caso concederán por los servicios que se presten o las obras que se ejecuten, porcentajes en los productos, ni participación en los resultados de las explotaciones. Todo en beneficio de PEMEX. Artículo 61.- Las remuneraciones de los contratos de obras y prestación de servicios de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberán sujetarse a las siguientes condiciones: I. Deberán pactarse siempre en efectivo, ser razonables en términos de los estándares o usos de la industria y estar comprendidas en el Presupuesto autorizado de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios; II. Serán establecidas a través de esquemas fijos o fórmulas predeterminadas con las que se obtenga un precio cierto, de conformidad con la legislación civil; III. Los contratos de obra plurianuales podrán estipular revisiones necesarias por la incorporación de avances tecnológicos o la variación de precios de mercado de los insumos o equipos utilizados en los trabajos correspondientes u otros que contribuyan a mejorar la eficiencia del proyecto, con base en los mecanismos para el ajuste de costos y fijación de precios autorizados por el Consejo de Administración; IV. Deberán establecerse a la firma del contrato;


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V. Se incluirán penalizaciones en función del impacto negativo de las actividades del contratista en la sustentabilidad ambiental y por incumplimiento de indicadores de oportunidad, tiempo y calidad, y VI. Sólo se podrán incluir compensaciones adicionales cuando:

a) El contratante obtenga economías por el menor tiempo de ejecución de las obras;

b) El contratante se apropie o se beneficie de nuevas tecnologías proveídas por el contratista, o

c) Concurran otras circunstancias atribuibles al contratista que redunden en una mayor utilidad de Petróleos Mexicanos y en un mejor resultado de la obra o servicio, y siempre que no se comprometan porcentajes sobre el valor de las ventas o sobre la producción de hidrocarburos. Las posibles compensaciones deberán establecerse expresamente a la firma del contrato. Los contratos que no observen las disposiciones de este artículo y del artículo anterior serán nulos de pleno derecho.

No se ha sabido que algún contrato pueda ser anulado, siempre y cuando no se perjudique a la paraestatal y en lo cual no caería dentro de este supuesto. Sección Quinta: Disposiciones relativas a la producción de fertilizantes Artículo 62.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios instrumentarán un esquema para ofrecer a la industria nacional de fertilizantes y a los distribuidores de amoniaco de aplicación directa como insumo en la producción agropecuaria un suministro estable y contratos a largo plazo, que contemplen precios fijos para los insumos de esta industria.


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Para ello, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios utilizarán los mecanismos disponibles de coberturas de precios del gas natural, a los que se incorporará únicamente el costo de transformación del gas natural en amoniaco, así como el costo de manejo y entrega del amoniaco y del anhídrido carbónico. Se ha hablado a lo largo de la historia, de que se debe fortalecer a la industria nacional de los fertilizantes, pero los productores del campo, ha negado en incontables ocasiones que dichos precios no les benefician, por el contrario, tienen que importar en ocasiones los fertilizantes, puesto que en México no se tienen precios competitivos. Artículo 63.- Conforme a los lineamientos que apruebe el Consejo de Administración, a propuesta del Comité de Estrategia e Inversiones, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios procurarán el uso de tecnologías eficientes en la producción de amoniaco. De acuerdo con este artículo se busca una tecnología eficiente para la producción de amoniaco. Es un gas incoloro, tiene olor intenso y sumamente irritante, es muy soluble en agua, alcohol y éter, licua fácilmente por presión, es combustible. Cómo se Produce.-Las plantas productoras son de capacidad mundial y operan con el proceso Haber-Bosch, a partir de gas natural. Usos y Aplicaciones.-Fertilizantes solo o en forma de compuestos como sulfato de amonio, nitrato de amonio y urea, sulfato de hidroxilamina, acrilonitrilo, fibras sintéticas y plásticos (nylon, resinas urea-formaldehído, uretano y melamina), refrigerantes, ácido nítrico, explosivos, hidrazina, aminas, amidas y para otros compuestos orgánicos nitrogenados que sirven como intermediarios en la industria farmacéutica.


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Artículo 64.- Para dar certeza a los participantes en el mercado, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, conforme a los lineamientos que al respecto aprueben sus Órganos de Gobierno, ofrecerán este esquema a los mejores plazos y condiciones disponibles en los mercados de coberturas. El esquema deberá contemplar la posibilidad para los participantes de renovar periódicamente sus contratos conforme se presenten los vencimientos de los mismos. Este artículo, pensamos que se encuentra fuera de lugar, pues de estar hablando de amoniaco, se pasa a hablar de la renovación periódica de los contratos, sin embargo tiene que ver con el siguiente artículo de la Ley Orgánica de PEMEX: Art. 51 fracción III.- Las dependencias y entidades se abstendrán de recibir propuestas o celebrar contrato alguno en las materias a que se refiere esta Ley, con las personas siguientes: Aquellos contratistas que, por causas imputables a ellos mismos, la dependencia o entidad convocante les hubiere rescindido administrativamente un contrato dentro de un lapso de un año calendario contado a partir de la notificación de la rescisión. Dicho impedimento prevalecerá ante la propia dependencia o entidad convocante durante un año calendario contado a partir de la notificación de la rescisión. Artículo 65.- Para el caso particular de la oferta de azufre como insumo para la fabricación nacional de fertilizantes nitrogenados, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán obligados a publicar los volúmenes anuales de azufre ofertado para ese propósito, las condiciones de los contratos de compraventa respectivos, incluyendo el mecanismo de determinación de los precios y las presentaciones del producto, los lugares y tiempos de contratación y de entrega y todos los demás datos pertinentes. En las ventas de azufre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberá dar prioridad a la demanda nacional por parte de los fabricantes de fertilizantes nitrogenados.


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Artículo 66.- A este esquema únicamente podrán acceder aquellos productores de fertilizantes o consumidores de amoniaco destinado a la producción agropecuaria que se adhieran a los lineamientos de operación que emita la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Los lineamientos deberán establecer las medidas que permitan asegurar que los beneficios del esquema se trasladen íntegramente a los productores agropecuarios nacionales, incluyendo estándares de la industria de costos de transformación; también deberán contener los mecanismos necesarios en la cadena de producción y distribución de fertilizantes y de amoniaco para aplicación directa, para que las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal involucradas puedan verificar que el beneficio lo reciba la población objetivo, y sancionar operaciones de arbitraje entre el precio interno del amoniaco y el internacional, así como contemplar la exclusión de los beneficios del esquema a los participantes que incumplan con las obligaciones establecidas en los lineamientos. La redacción del artículo está debidamente estructurada, pero debemos estar seguros de que realmente se cumpla con el objetivo y la meta planteada en el mismo, pues no siempre sucede, como ya lo hemos desarrollado a lo largo de este capítulo. Artículo 67.- Son infracciones a las disposiciones contenidas en esta sección: I. El desvío de los volúmenes de amoniaco de aplicación directa, de amoniaco para fertilizantes nitrogenados y fertilizantes nitrogenados para fines distintos a los establecidos en el artículo anterior; II. La exportación de los volúmenes de amoniaco de aplicación directa, amoniaco para fertilizantes nitrogenados y fertilizantes nitrogenados producidos al amparo del esquema establecido en el artículo 62 de esta Ley;


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III. No trasladar los beneficios obtenidos por la aplicación del Programa al siguiente eslabón de la cadena productiva incluyendo a los usuarios finales, y IV. La presentación ante las autoridades de documentación falsa con el objeto de obtener los beneficios a que se refiere esta sección. De acuerdo con la ley reglamentaria del artículo 27, y en concordancia con este artículo, puede ser ampliada la sanción prescrita en el mismo, pues las fracciones IV, V, VI y VII señalan que: II. La determinación de los precios y tarifas aplicables, cuando no existan condiciones de competencia efectiva, a juicio de la Comisión Federal de Competencia. Los sectores social y privado podrán solicitar a la mencionada Comisión que se declare la existencia de condiciones competitivas; III. El procedimiento de consulta pública para la definición de criterios de regulación, en su caso; IV. La inspección y vigilancia del cumplimiento de las condiciones establecidas en los permisos y de las normas oficiales mexicanas aplicables; V. Los procedimientos de conciliación y arbitraje para resolver las controversias sobre la interpretación y el cumplimiento de contratos, y el procedimiento para impugnar la negativa a celebrar, y VI. Los demás instrumentos de regulación que establezcan las disposiciones aplicables. Artículo 68.- Las infracciones señaladas en el artículo anterior se sancionarán con la exclusión de los beneficios del esquema. Lo anterior se aplicará sin perjuicio, en su caso, de las penas que correspondan cuando los actos u omisiones


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constitutivos de infracciones de esta sección sean también constitutivos de delito conforme a las disposiciones aplicables al Código Penal Federal. Se menciona el Código Penal Federal para dar mayor cobertura a todas aquellas sanciones a que dé lugar, respecto de las infracciones señaladas en el presente artículo. Artículo 69.- La evaluación de los resultados del Programa estará a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación considerando la opinión del Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable. La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación deberá informar anualmente al Congreso de los resultados alcanzados con el esquema. Nuevamente encontramos una incongruencia, pues de estar hablando de infracciones, pasamos rápidamente y sin una claridad objetiva, a una evaluación de resultados del programa no menciona, aunque debemos suponer que es el programa de producción de azufre. Capítulo V: De los informes específicos de Petróleos Mexicanos Artículo 70.- Petróleos Mexicanos, por conducto de su Director General, deberá presentar en marzo de cada año a la dependencia coordinadora de sector y por conducto de ésta al Congreso de la Unión, un informe que contenga como mínimo lo siguiente: I. Un reporte del Director General sobre la marcha de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como sobre las políticas seguidas por los administradores y, en su caso, sobre los principales proyectos existentes.


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Dicho reporte deberá realizarse por línea o rama de negocios, además de emplear indicadores o parámetros usuales a nivel internacional para la correcta y puntual medición de los resultados de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios; II. La explicación y declaración de las principales políticas y criterios contables y de información seguidos en la preparación de la información financiera; III. Los estados que muestren la situación financiera del organismo durante y a la fecha de cierre del ejercicio, sus cambios y resultados, así como la demás información que sea necesaria para completar o aclarar los datos suministrados con dichos estados; IV. Un reporte sobre el ejercicio de los recursos en términos de esta Ley, en el que se incluyan las desviaciones en montos, tiempo y alcance de ejecución de los contratos que se lleven a cabo, y V. Al informe a que se refiere este artículo deberá adjuntarse la opinión del Consejo de Administración sobre la ejecución del programa anual y estratégico del organismo, los reportes que elaboren el Comisario y el dictamen del auditor externo. El informe deberá suscribirse por el Director General y por los funcionarios que determine el estatuto orgánico; asimismo, dicho informe deberá presentarse al Consejo de Administración para su aprobación, previa opinión de los comités correspondientes. El informe a que se refiere este artículo deberá difundirse en la página de Internet de Petróleos Mexicanos. Solo para darnos una idea, mencionaremos algún extracto del informe de labores presentado por la paraestatal correspondiente al periodo del 2008:


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A) Principales resultados operativos. Procesos sustantivos B) Reservas de hidrocarburos. Petróleo crudo y gas Natural. Al 31 de diciembre de 2008, las reservas totales de hidrocarburos, probadas, probables y posibles, ascendieron a 43,562.6 millones de barriles de petróleo crudo equivalente. De éstas 33% son reservas probadas, 33% probables y 34% posibles. Los descubrimientos se ubican principalmente en las cuencas del Sureste, donde se incorporaron 1,372.9 millones de barriles de petróleo crudo equivalente. Asimismo, las cuencas de gas no asociado Burgos y Veracruz contribuyeron con 48.9 millones y 60.3 millones de barriles, respectivamente. Por tipo de hidrocarburo se incorporó a las reservas un volumen de 1,095.6 millones de barriles de aceite y 1,912.8 miles de millones de pies cúbicos de gas natural. La Región Marina Noreste aportó 72% de las reservas de aceite, en tanto que la Región Marina Suroeste incorporó 56% de gas natural. Las reservas incorporadas por descubrimiento superaron 40.7% las alcanzadas en 2007. En cuanto a las reservas probadas, en 2008, se adicionaron 1,041.6 millones de barriles de petróleo crudo equivalente, producto de la actividad de exploración. La mayor proporción se ubica en la Región Marina Suroeste con 524.1 millones de barriles. Ante esto el Director General de Petróleos Mexicanos enviará informes trimestrales respecto de la operación y gestión de la entidad paraestatal a la dependencia coordinadora de sector y por conducto de ésta a las Cámaras del Congreso de la Unión.


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Los informes coincidirán con los trimestres del calendario y realizarán la correspondiente exposición por línea o rama de negocios, debiendo emplear los indicadores o parámetros usuales a nivel internacional para la medición de los resultados. Dichos informes serán públicos y se difundirán en la página de Internet de Petróleos Mexicanos. El Director General de Petróleos Mexicanos, remitirá un informe a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Secretaría de Energía, sobre el uso del endeudamiento, fundamentalmente respecto de la rentabilidad de los proyectos; sus condiciones financieras; el manejo de disponibilidades asociadas al endeudamiento; calendarios de ejecución y desembolsos y perfil de riesgos. Este informe se presentará de conformidad con los lineamientos que sobre el particular emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Por su parte, el Comisario rendirá un informe anual sobre la situación operativa, programática y financiera de Petróleos Mexicanos, así como de las recomendaciones formuladas al Consejo de Administración, a las Secretarías de Energía y de Hacienda y Crédito Público y a los tenedores de los bonos ciudadanos. Capítulo VI: Disposiciones finales Artículo 72.- Los actos jurídicos que celebren Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios se regirán por las leyes federales aplicables y las controversias nacionales en que sea parte, cualquiera que sea su naturaleza, serán de la competencia de los tribunales de la Federación, salvo acuerdo arbitral, quedando exceptuados de otorgar las garantías que los ordenamientos legales exijan a las partes, aun en los casos de controversias judiciales. Tratándose de actos jurídicos de carácter internacional, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán convenir la aplicación de derecho extranjero, la


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jurisdicción de tribunales extranjeros en asuntos mercantiles y celebrar acuerdos arbitrales cuando así convenga al mejor cumplimiento de su objeto. Del volumen exportado de crudo 87.3% se destinó a Estados Unidos, lo que representó un aumento de 8.8 puntos porcentuales respecto a enero-marzo de 2008; a Europa se envió 6.5% de las exportaciones, principalmente a España; al resto de América, como Canadá y Antillas Holandesas, 3.1%; y el mismo porcentaje a la India. Artículo 73.- Petróleos Mexicanos deberá elaborar y actualizar cada año un estudio para revisar y ajustar las fórmulas de precios de los bienes que produce y comercializa entre sus organismos subsidiarios. Dichas fórmulas deberán considerar las referencias de precio internacional y, en su caso, realizar los ajustes por calidad cuando ésta sea diferente a la considerada en la referencia internacional. El estudio deberá ser enviado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su aprobación a más tardar el 15 de julio del año en que se elabore o actualice. Los ajustes que resulten tendrán efecto a partir del primero de septiembre del año que corresponda. Asimismo, a partir de la aprobación del estudio o las actualizaciones a que se refiere el párrafo anterior, Petróleos Mexicanos deberá poner a disposición del público a través de medios electrónicos en forma trimestral, en los meses de abril, julio, octubre y enero, los precios y las calidades de los hidrocarburos que hayan sido parte de transacciones entre sus organismos subsidiarios en los tres meses anteriores al mes en el que se reporta. 2.2. LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS Capítulo I: Disposiciones generales


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Artículo 1o.- La presente Ley tiene como objeto regular la organización, el funcionamiento, el control y la rendición de cuentas de Petróleos Mexicanos, así como fijar las bases generales aplicables a sus organismos subsidiarios. Petróleos Mexicanos y los organismos subsidiarios que se constituyan se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta Ley, su Reglamento y, sólo en lo no previsto, a las disposiciones legales que por materia corresponda; asimismo, los organismos subsidiarios se sujetarán a los respectivos decretos del Ejecutivo Federal. En este apartado, se establecen las disposiciones que tienen un carácter de general, en relación a PEMEX. En este primer artículo, se establecen los lineamientos y bases sobre los que se da el funcionamiento de PEMEX y los organismos subsidiarios que dependen de él. Sin embargo, en la última parte del artículo, se menciona que dichos organismos subsidiarios dependen para funcionar de lo que diga el ejecutivo federal. Artículo 2o.- El Estado realizará las actividades que le corresponden en exclusiva en las áreas estratégicas del petróleo, demás hidrocarburos y petroquímica básica, por conducto de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios, de acuerdo con la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y sus reglamentos. En este artículo se establece el fundamento Constitucional del cual depende esta ley reglamentaria. Se hace subraya además que es el Estado mexicano quien debe encargarse de las áreas exclusivas y estratégicas en cuanto a la explotación del petróleo se refiere.


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Artículo 3o.- Petróleos Mexicanos, creado por Decreto Presidencial del 7 de junio de 1938, es un organismo descentralizado con fines productivos, personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio en la Ciudad de México, que tiene por objeto, conforme a lo dispuesto en esta Ley, ejercer la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera estatal en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. Aquí se establece el domicilio y el tipo de personalidad jurídica que detenta PEMEX. Aunque desde este punto de vista, el objetivo primordial de PEMEX es la coordinación, dirección y conducción de las actividades estratégicas de la industria petrolera mexicana con fundamento en el artículo 27 constitucional. Artículo 4o.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos determinará la estructura organizacional y operativa para la mejor realización del objeto y actividades del organismo en su ámbito técnico, comercial e industrial. Los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos serán creados por el Titular del Ejecutivo Federal, a propuesta del Consejo de Administración, y tendrán la naturaleza de organismos descentralizados con fines productivos, de carácter técnico, industrial y comercial, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con el objeto de llevar a cabo las actividades en las áreas estratégicas de la industria petrolera estatal. La estructura organizacional y operativa de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios deberá atender a la optimización de los recursos humanos, financieros y materiales; la simplificación de procesos; evitar duplicidad de actividades; ser eficiente y transparente, así como adoptar las mejores prácticas corporativas. De la lectura de este artículo, se desprende que la creación de los organismos subsidiarios de PEMEX queda bajo la discrecionalidad del presidente de la


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república, pero debe atender la propuesta del Consejo de Administración. Lo cual no siempre es cumplido “por razones políticas” (Cuando se habla de razones políticas, se entiende que estas pueden ser de tipo beneficios a favor de una sola persona, tráfico de influencias, etc.). En relación a la segunda parte del artículo, se pretende optimizar recursos y simplificar proceso, pero en la realidad esto no se lleva a cabo como veremos más adelante. Artículo 5o.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, de acuerdo con sus respectivos objetos, podrán celebrar con personas físicas o morales toda clase de actos, convenios, contratos y suscribir títulos de crédito, manteniendo en exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los hidrocarburos, con sujeción a las disposiciones legales aplicables. Asimismo, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán facultados para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente con su objeto, por lo que sus respectivos directores generales administrarán y representarán legalmente a dichas entidades paraestatales con las más amplias facultades para actos de dominio, administración y pleitos y cobranzas, incluso los que requieran poder o cláusula especial en términos de las disposiciones aplicables, así como otorgar y revocar poderes generales y especiales. Los funcionarios inmediatos inferiores a los titulares de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios también tendrán dichas facultades. Petróleos Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas podrán cogenerar energía eléctrica y vender sus excedentes a la Comisión Federal de Electricidad. Realmente se continua con la idea de dar amplias facultades a cada uno de los directores generales que administran la paraestatal, entonces la contradicción se da en el sentido de que: no existe un control de hecho sobre los administradores de PEMEX, puesto que estos pueden realizar toda clase de actos, convenios y contratos, y aun más, pueden beneficiarse de esta acción, derivada del artículo que analizamos.


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Capítulo II: De la organización de Petróleos Mexicanos Sección I: Disposiciones generales Artículo 6o.- El patrimonio de Petróleos Mexicanos estará constituido por los bienes, derechos y obligaciones que haya adquirido o que se le asignen o adjudiquen; los que adquiera por cualquier título jurídico; las administraciones presupuestarias y donaciones que se le otorguen; los rendimientos que obtenga por virtud de sus operaciones y los ingresos que reciba por cualquier otro concepto. Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán responder solidaria o mancomunadamente por el pago de las obligaciones nacionales e internacionales que contraigan. Petróleos Mexicanos administrará su patrimonio conforme a las disposiciones jurídicas aplicables y a los presupuestos y programas que se formulen anualmente. Este artículo en particular, habla de la manera como se integra el patrimonio de PEMEX, y de la manera cómo responderá en caso de que deba pagar obligaciones de carácter nacional o internacional. En relación a los bienes estos comprenderán todo lo que se relacione con la infraestructura, vehículos, propiedades y posesiones. Los derechos comprenderán todos aquellos que obtenga sobre las propiedades y beneficios que obtenga legalmente. Y las obligaciones se constituyen igualmente sobre todo aquello por lo cual deba responder en cuanto a contratos que se establezcan entre PEMEX y los particulares u otros organismos del sector público y/o privado. Artículo 7o.- Petróleos Mexicanos será dirigido y administrado por:


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I. Un Consejo de Administración, y II. Un Director General nombrado por el Ejecutivo Federal. Petróleos Mexicanos contará con las unidades que requiera para el mejor cumplimiento de su objeto, en términos de lo que disponga su Estatuto Orgánico. En el desempeño de sus funciones, el Consejo de Administración y el Director General buscarán en todo momento la creación de valor económico, en beneficio de la sociedad mexicana, con responsabilidad ambiental. Este artículo hace mención a la manera cómo debe darse la administración de la paraestatal; pero menciona de manera enfática que su preocupación principal es el aspecto económico, siempre y cuando sea de manera responsable ambientalmente hablando. Sin embargo, en este último aspecto, PEMEX no ha cumplido de manera óptima, pues basta recordar todos aquellos derrames y explosiones de combustible en los cuales se le imputa a la paraestatal la absoluta responsabilidad. Artículo 11.- Los consejeros profesionales deberán reunir los siguientes requisitos: I. Ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, en pleno goce de sus derechos civiles y políticos; II. Contar con título profesional en las áreas de derecho, economía, ingeniería, Administración pública, contaduría o materias afines a la industria energética; III. Haberse desempeñado en forma destacada en su profesión, trabajo o actividades de investigación o docencia, y IV. No tener o haber tenido una relación de negocios, laboral, profesional o cualquier otra actividad relacionada con Petróleos Mexicanos y sus organismos


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subsidiarios, durante los dos años previos a la designación, de la cual pudiera derivar un conflicto de interés, en términos de lo que establezca el Reglamento de esta Ley. Al menos uno de los consejeros profesionales deberá ser experto en materia financiera, quien formará parte del Comité de Transparencia y Auditoría a que se refiere el artículo 22 de esta Ley. En este artículo en particular , se establece el perfil laboral que se requiere de los consejeros profesionales; y por lo que podemos observar, no cualquier persona puede ocupar este cargo, baste decir, que deben tener un amplio curriculum y sobre todo experiencia profesional y no tener intereses que puedan causar un conflicto con la paraestatal. Artículo 12.- Son causas de remoción de los consejeros las siguientes: I. La incapacidad mental o física que impida el correcto ejercicio de sus funciones durante más de seis meses; II. Incumplir, sin mediar causa justificada, los acuerdos del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos; III. Actuar deliberadamente en exceso o defecto de las responsabilidades que establece esta Ley; IV. Incumplir con algún requisito de los que la Ley señala para ser miembro del Consejo de Administración o que les sobrevenga algún impedimento; V. Utilizar, en beneficio propio o de cualquier tercero, la información de que disponga con motivo del ejercicio de sus funciones o divulgarla en contravención a las disposiciones aplicables; VI. Incurrir en las causas de responsabilidad a que se refiere esta Ley;


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VII. Someter, con conocimiento de causa, información falsa a consideración del Consejo de Administración; VIII. No excusarse de conocer y votar los asuntos en que tengan conflicto de interés, y IX. Ausentarse de sus funciones o dejar de asistir a alguna sesión del Consejo de Administración sin motivo o causa justificada, a juicio de este último. Esta causal aplicará solamente a los consejeros profesionales. Sin perjuicio de lo anterior, el Ejecutivo Federal y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana podrán sustituir libremente a sus representantes en el Consejo de Administración, con excepción de los consejeros profesionales. En este artículo, se hace mención de todas aquellas cosas que no deben hacer, todos y cada uno de los consejeros profesionales o miembros del consejo de administración. El incumplimiento de alguna de las causales establecidas en el presente artículo, será suficiente para la remoción de cualquiera de los miembros del consejo de administración. Artículo 13.- A solicitud de cuando menos dos de sus miembros, el Consejo de Administración conocerá y dictaminará sobre las causas de remoción a que se refiere el artículo anterior, con base en los elementos que se le presenten para tal efecto. El Consejo de Administración decidirá, previa garantía de audiencia, sobre la procedencia de la remoción mediante el voto de la mayoría de sus miembros. El dictamen de remoción y los documentos que lo sustenten, así como los elementos de defensa aportados por el consejero de que se trate, serán enviados al Presidente de la República o al Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, según corresponda, para que resuelvan en definitiva.


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En este artículo, se establece la manera como se debe separar de su cargo a algún miembro del consejo de administración, cuando este haya incurrido en alguno de los supuestos establecidos en el artículo 12 de la presente ley, todo con fundamento en la ley. Artículo 14.- El periodo de los consejeros profesionales será de seis años, con posibilidad de ser designados nuevamente, por única ocasión, por un periodo igual. Los periodos de los consejeros profesionales serán escalonados, sucediéndose cada dos años. Los consejeros profesionales que cubran las vacantes que se produzcan antes de la terminación del periodo respectivo, durarán sólo el tiempo que le faltare al sustituido, pudiendo ser designados nuevamente, por única ocasión, por un periodo de seis años más. Aquí observamos el periodo de tiempo durante el cual laboran en su cargo los Consejeros profesionales y la manera en que son designados y reelegidos de acuerdo con sus condiciones laborales. Artículo 15.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos deliberará en forma colegiada y decidirá sus asuntos por mayoría de votos de los miembros presentes en las sesiones. En caso de que esta mayoría no se logre con el voto de por lo menos dos consejeros profesionales, la decisión del asunto se pospondrá por única ocasión para una próxima sesión, en la cual los consejeros profesionales sustentarán el sentido de su voto. El asunto así pospuesto será decidido por mayoría simple de votos de los consejeros presentes en la siguiente sesión que se celebre. El Reglamento de la presente Ley establecerá las normas para la difusión de los acuerdos y, en su caso, de los votos particulares. En este artículo en particular se establece la forma de trabajar del Consejo de Administración de PEMEX, y la ponderación que tiene el voto en la toma de decisiones, tanto a nivel general, como particular; a continuación vamos a describir la manera en que se integra este Consejo de Administración:


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Artículo 16.- El Consejo de Administración sesionará válidamente con la asistencia de por lo menos ocho de sus miembros y siempre que la mayoría de los asistentes sean de los consejeros representantes del Estado. El Consejo de Administración sesionará en forma ordinaria bimestralmente, conforme al calendario que se acuerde, previa convocatoria del Secretario del Consejo a propuesta de su Presidente. También podrá sesionar en forma extraordinaria cuando sea necesario. La convocatoria para sesiones ordinarias se hará, por lo menos, con siete días hábiles de anticipación. Tratándose de sesiones extraordinarias bastará con dos días naturales. Los consejeros deberán pronunciarse sobre los asuntos que se sometan a su consideración y sustentar sus opiniones. Este artículo hace mención de la manera en que sesiona el Consejo de Administración y la forma de tomar las decisiones, tanto en sesiones ordinarias como extraordinarias. Artículo 17.- Los miembros del Consejo de Administración designarán, a propuesta de su Presidente, al Secretario del mismo, así como al Prosecretario a propuesta del Director General. Aquí en este artículo, se establecen algunas de las atribuciones que tiene el Consejo de Administración, una de las cuales es nombrar a su secretario y al prosecretario mediante la propuesta del Director General. Artículo 18.- En adición a lo establecido en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, compete al Consejo de Administración: I. La conducción central y la dirección estratégica de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, para lo cual tendrá las siguientes funciones:

a) La programación, coordinación y evaluación estratégica institucional;


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b) Emitir las directrices que normen las relaciones operativas entre Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios, o entre estos mismos, en materias financiera, crediticia, fiscal, presupuestaria, contable, de seguridad y demás que resulten procedentes;

c) Velar que los intereses de los organismos subsidiarios y de sus filiales sean congruentes con los de Petróleos Mexicanos;

d) Dictar las reglas para la consolidación anual contable y financiera de los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos, y

e) Conducir a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios conforme a las mejores prácticas de la industria, corporativas y, en general, en todo momento, conforme al mandato que marca esta Ley;

II. Vigilar la gestión de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios; III. Aprobar anualmente, de conformidad con la política energética nacional, el plan estratégico integral de negocios de Petróleos Mexicanos y de los organismos subsidiarios, mismo que deberá elaborarse con base en una proyección a cinco años; IV. Aprobar, previa opinión del comité competente:

a) Las operaciones, cada una en lo individual, con personas relacionadas que pretenda celebrar Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios. No requerirán aprobación del Consejo de Administración las operaciones que a continuación se señalan, siempre que se apeguen a las políticas y lineamientos que al efecto apruebe el Consejo:


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1. Las operaciones que en razón de su cuantía carezcan de relevancia para Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios, y

2. Las operaciones que se realicen entre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios o entre cualesquiera de éstos, siempre que sean del giro ordinario o habitual del negocio y se consideren hechas a precios de mercado, se realicen de acuerdo con lo establecido por las autoridades competentes, o estén soportadas en valuaciones realizadas por agentes externos especialistas.

b) El mecanismo de remuneración del Director General y de los funcionarios

de los tres niveles jerárquicos inferiores al mismo;

c) Que el Director General se sujetó a las previsiones presupuestarias máximas acordadas para las negociaciones del contrato colectivo de trabajo;

d) Los tabuladores de sueldos, así como las políticas de recursos humanos de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios;

e) La propuesta de remoción del Director General, para someterla a consideración del Titular del Ejecutivo Federal;

f) Las políticas para el otorgamiento de mutuos, garantías, préstamos o cualquier tipo de créditos a favor de los organismos subsidiarios y empresas filiales; así como para la exención de dichas garantías;

g) Los lineamientos que establezcan la forma en que se harán las solicitudes de información a que se refiere el artículo 19 de esta Ley, así como su alcance;


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h) Los lineamientos en materia de control, auditoría interna y seguridad de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios;

i) Las políticas contables de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, con base en la normativa aplicable;

j) Las disposiciones aplicables a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios para la contratación de obras y servicios relacionados con las mismas, adquisiciones, arrendamiento, prestación de servicios y enajenación de bienes, exclusivamente tratándose de las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o., 4o. y 4o. A de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, y

k) Los proyectos y programas de inversión, así como los contratos que superen los montos que se establezcan en las disposiciones que emita para tal efecto ;

V. Aprobar los programas y proyectos de presupuestos de los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos, así como sus modificaciones, en los términos de la presente Ley; VI. Aprobar los términos y condiciones para la contratación de obligaciones constitutivas de deuda pública de Petróleos Mexicanos, de acuerdo con el programa de financiamiento aprobado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los lineamientos que ésta apruebe; VII. Dar seguimiento, por conducto de los comités que correspondan, a los principales riesgos a los que están expuestos Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, con base en la información presentada por los propios comités, el Director General, el Comisario o el auditor externo; así como a los


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sistemas de contabilidad, control, seguridad y auditoría internos, registro, archivo o información y su divulgación al público; VIII. Aprobar, a solicitud del Director General, la propuesta de constitución de organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos para la realización de las actividades estratégicas, así como los demás actos que deriven del artículo 16 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y los aplicables de su Reglamento, a efecto de someterlos a la consideración del Titular del Ejecutivo Federal; IX. Aprobar, a solicitud del Director General, la constitución y desincorporación de las empresas filiales bajo control de Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios, consideradas entidades paraestatales, sin sujetarse para esos efectos al procedimiento previsto en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento; X. Autorizar, a solicitud del Director General, la participación de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios en la constitución y, en su caso, liquidación, fusión o escisión de sociedades mercantiles que no se ubiquen en los supuestos para ser consideradas entidades paraestatales; XI. Aprobar el programa operativo y financiero anual de trabajo a que se refiere el artículo 25, fracción II, de esta Ley, el cual será dado a conocer por su Presidente, al igual que la evaluación que realice el propio Consejo, con base en indicadores objetivos y cuantificables; XII. Aprobar los criterios y lineamientos para el otorgamiento de donaciones de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios; XIII. Aprobar el informe anual de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, y


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XIV. Las demás que establezca el Estatuto Orgánico, así como otros ordenamientos jurídicos aplicables. En este artículo se establecen las facultades que tiene el Consejo de Administración para conducir a petróleos mexicanos y a sus organismos subsidiarios los cuales a continuación mencionaremos: Organismos subsidiarios PEMEX opera por conducto de un corporativo y cuatro organismos subsidiarios: Petróleos Mexicanos es el responsable de la conducción central y de la dirección estratégica de la industria petrolera estatal, y de asegurar su integridad y unidad de acción.

Pemex Exploración y Producción tiene a su cargo la exploración y explotación del petróleo y el gas natural.

Pemex Refinación produce, distribuye y comercializa combustibles y demás productos petrolíferos.

Pemex Gas y Petroquímica Básica procesa el gas natural y los líquidos del gas natural; distribuye y comercializa gas natural y gas LP; y produce y comercializa productos petroquímicos básicos.

Pemex Petroquímica a través de sus siete empresas filiales (Petroquímica Camargo, Petroquímica Cangrejera, Petroquímica Cosoleacaque, Petroquímica Escolín, Petroquímica Morelos, Petroquímica Pajaritos y Petroquímica Tula) elabora, distribuye y comercializa una amplia gama de productos petroquímicos secundarios.


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P.M.I. Comercio Internacional realiza las actividades de comercio exterior de Petróleos Mexicanos. Artículo 19.- Los miembros del Consejo de Administración, en el ejercicio de sus funciones, podrán solicitar, a través del Director General, información sobre el organismo, sus subsidiarias y personas morales que controle o filiales, necesaria para la toma de decisiones. Lo que hace mención este artículo, lo podemos trasladar a la rendición transparente de cuentas que tanto ha mencionado la paraestatal, la cual tiene por objeto: La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental tiene como objetivo fortalecer la democratización del país; así como establecer una relación entre el gobierno y la sociedad basada en la rendición de cuentas. En cumplimiento de dicha ley, publicamos la información señalada en el Artículo 7 en lo relativo a obligaciones de transparencia de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Artículo 20.- La información presentada al Consejo de Administración por directivos y demás empleados, tanto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, como de las personas morales que controle, deberá estar suscrita por las personas responsables de su contenido y elaboración. En este artículo se establece que cada uno de los funcionarios del Consejo de Administración debe hacerse responsable de la información que presente. Sección III: De los comités Artículo 21.- Para la correcta realización de sus funciones el Consejo de Administración contará con los comités que al efecto establezca, los cuales se integrarán con un mínimo de tres consejeros designados por el propio Consejo, a


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propuesta de su Presidente. En todo caso, Petróleos Mexicanos contará con los comités de: I. Transparencia y Auditoría; II. Estrategia e Inversiones, y III. Remuneraciones. Este artículo, hace mención de los comités, que auxilian a Pemex en la realización de las funciones del Consejo de Administración; el primero tiene la función de entregar cuentas e informes de manera clara y concisa, sobre todas aquellas operaciones que realiza la paraestatal. La segunda establece las estrategias a seguir- no solo en materia de inversión de Pemex, sino en la manera de cumplir con los objetivos planeados; y la tercera nos habla de la manera, lugar y tiempo donde deberán ser pagados los salarios de sus trabajadores, así como la cantidad a devengar. Artículo 22.- El Comité de Transparencia y Auditoría estará integrado por tres consejeros profesionales, dos de los cuales serán de tiempo parcial. Dicho comité se encargará de: I. Proponer al Consejo de Administración, siguiendo las mejores prácticas en la materia, los criterios para determinar la información que se considerará relevante sobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como las normas para su divulgación; II. Verificar el cumplimiento de los criterios y normas a que se refiere la fracción anterior;


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III. Vigilar que se rindan los informes a que se refieren los artículos 47 y 48 de esta Ley, así como la difusión de aquéllos que se deban presentar al Congreso de la Unión, a través de la página de Internet del organismo; IV. Dar seguimiento y evaluar el desempeño financiero y operativo general y por funciones del organismo, así como presentar ante el Consejo de Administración los informes relacionados con lo anterior; V. Verificar el cumplimiento de las metas, objetivos, planes y programas del organismo; VI. Verificar y certificar la racionabilidad y suficiencia de la información contable y financiera; VII. Proponer al Consejo de Administración, conforme a las bases y principios del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos de esta Ley, las disposiciones en materia de obras y servicios relacionados con las mismas, adquisiciones, arrendamiento, prestación de servicios y enajenación de bienes que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios requieran, exclusivamente para el desarrollo de las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o., 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo; VIII. Designar al auditor externo y fijar su remuneración, así como decidir sobre la contratación de otros auditores; IX. Emitir opinión sobre la cuantificación de las reservas de hidrocarburos; X. Emitir opinión sobre la suficiencia y racionabilidad del dictamen de auditoría de los estados financieros de Petróleos Mexicanos;


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XI. Informar al Consejo de Administración del estado que guarda el sistema de control interno y proponer sus adecuaciones; XII. Realizar, en cualquier momento, las investigaciones y auditorías internas que estime necesarias, salvo por lo que hace a la actuación del Consejo de Administración. Para lo anterior, se podrá auxiliar de auditores externos o del Órgano Interno de Control. Cuando del ejercicio de la facultad anterior se advierta la comisión de presuntas irregularidades o delitos, se dará vista de inmediato al Órgano Interno de Control, y XIII. Las demás que se establezcan en otros ordenamientos jurídicos aplicables. Este artículo, establece de manera concisa las funciones y obligaciones que debe realizar el Comité de Transparencia y Auditoría. Artículo 23.- El Comité de Estrategia e Inversiones estará presidido por un consejero profesional y tendrá, entre otras funciones, el análisis del plan estratégico y el portafolio de inversiones de dicho descentralizado y sus organismos subsidiarios. Asimismo, llevará el seguimiento de las inversiones y su evaluación, una vez que hayan sido realizadas. La importancia de este artículo, radica en el seguimiento que Pemex debe dar a las inversiones que realiza, y determinar una evaluación completa de las ganancias o pérdidas que haya tenido, en relación a esa inversión. Artículo 24.- El Comité de Remuneraciones será presidido por un consejero profesional y tendrá a su cargo, entre otras funciones, proponer al Consejo de Administración el mecanismo de remuneración del Director General y de los funcionarios de los tres niveles jerárquicos inferiores a éste, tomando en


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consideración el otorgamiento de incentivos con base a su desempeño y resultados medibles, dentro de los límites establecidos en el tabulador correspondiente. Ya se había hecho el comentario referente a este comité, el cual se encarga de las remuneraciones tanto del Director general, como de los inferiores jerárquicos, todo lo anterior, tomando en cuenta el desempeño laboral y resultados medibles, pero dentro de los límites establecidos en el tabulador correspondiente. Sección V: De la vigilancia de Petróleos Mexicanos Artículo 27.- La vigilancia de Petróleos Mexicanos estará encomendada a: I. El Comité de Transparencia y Auditoría a que se refiere el artículo 22 de esta Ley; II. Un Comisario, y III. El Órgano Interno de Control. El tipo de vigilancia que lleva el comité de transparencia y control, tiene la función de ejercer un control sobre la paraestatal; dicho comité es auxiliado por un comisario y un órgano interno de control. Artículo 28.- El Comisario será designado por el Ejecutivo Federal y tendrá las siguientes funciones: I. Rendir al Ejecutivo Federal, por conducto de la dependencia coordinadora de sector, un informe anual respecto de la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la información presentada y procesada por el Consejo de Administración;


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II. Solicitar la información necesaria para rendir el informe a que hace referencia la fracción anterior; III. Asistir con voz, pero sin voto, a las sesiones del Consejo de Administración; IV. Representar los intereses de los tenedores de títulos a que se refiere el artículo 41 de esta Ley y, en consecuencia, tendrá a su cargo la compilación y difusión oportuna, de información veraz y suficiente, sobre el estado general que guarde el organismo, y V. Las demás que se establezcan en el Estatuto Orgánico de Petróleos Mexicanos. Artículo 29.- La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control tendrán las funciones que los ordenamientos jurídicos les otorguen. No obstante, sus actividades de investigación y auditoría deberán referirse únicamente a la verificación del cumplimiento de la normativa aplicable, y no podrán abarcar la revisión del desempeño del organismo, ni de las metas, objetivos, programas y controles administrativos de sus unidades. La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control no podrán ejercer, en ningún caso, las facultades previstas en esta Ley para el Comité de Transparencia y Auditoría o el Comisario, salvo a solicitud expresa del citado Comité para que coadyuven con él, en el cumplimiento de las funciones que este último tiene encomendadas. En todo caso el Órgano Interno de Control deberá coordinarse con el Comité de Transparencia y Auditoría para la ejecución de sus funciones y programas. Este artículo, menciona la forma en que interviene la Secretaria de la Función Pública y el Órgano Interno de Control, ambos pueden intervenir e investigar a la


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paraestatal, pero solo en relación a la verificación del cumplimiento de la normatividad aplicable al caso concreto, no pueden ir más allá. Capítulo III: De las responsabilidades Artículo 30.- Los miembros del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, con excepción de los consejeros profesionales de tiempo parcial, estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones jurídicas aplicables. Todos los consejeros serán responsables por los daños y perjuicios que llegaren a causar a Petróleos Mexicanos, derivados de los actos, hechos u omisiones contrarios a lo establecido en esta Ley. Con este artículo se pretende tener un control sobre el Consejo de Administración, desde el punto de vista de que sus integrantes son considerados servidores públicos. Artículo 31.- Los miembros del Consejo de Administración faltarán al deber de diligencia, por cualquiera de los siguientes supuestos: I. Abstenerse de asistir a las sesiones del Consejo de Administración sin causa justificada a juicio de éste, así como a los comités de los que formen parte, cuando su inasistencia provoque que no puedan sesionar dichos órganos; II. No revelar al Consejo de Administración o, en su caso, a los comités de los que formen parte, información relevante que conozcan y que sea necesaria para la adecuada toma de decisiones en dichos órganos, salvo que se encuentren obligados legal o contractualmente a guardar confidencialidad o reserva de la misma, y


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III. Incumplan los deberes que les impone esta Ley o las demás disposiciones aplicables. En este artículo se menciona el deber de “diligencia”, pero en estricto sentido de la palabra, significa: La diligencia, en sentido más alto, es el esmero y el cuidado en ejecutar algo. Una prontitud de hacer algo con gran agilidad tanto interior como exterior. Como toda virtud se trabaja, netamente poniéndola en práctica. Quiere decir, que los miembros del Consejo de Administración al ejecutar sus deberes deben hacerlo con esmero, cuidado y prontitud. Artículo 32.- Los miembros del Consejo de Administración incumplirán su deber de lealtad en cualquiera de los siguientes supuestos: I. Cuando, sin causa legítima, por virtud de sus funciones como consejeros, obtengan beneficios económicos para sí o los procuren en favor de terceros; II. Voten en las sesiones del Consejo de Administración o tomen determinaciones relacionadas con el patrimonio de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o personas morales que controle, a pesar de la existencia de un conflicto de interés; III. Aprovechen para sí o aprueben en favor de terceros, el uso o goce de los bienes de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, en contravención de las políticas aprobadas por el Consejo de Administración; IV. Generen, difundan, publiquen o proporcionen información de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o personas morales que controle, a


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sabiendas de que es falsa o induce a error; o bien ordenen que se lleve a cabo alguna de dichas conductas; V. Ordenen que se omita el registro de operaciones efectuadas por Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, o alteren u ordenen alterar los registros para ocultar la verdadera naturaleza de las operaciones celebradas, afectando cualquier concepto de los estados financieros; o bien ordenen o acepten que se inscriban datos falsos en la contabilidad correspondiente; VI. Oculten u omitan revelar información relevante que, en términos de este ordenamiento y demás disposiciones aplicables, deba ser divulgada, entregada al Ejecutivo Federal o al Congreso de la Unión, salvo que en términos de las disposiciones aplicables se prevea su detrimento; VII. Destruyan o modifiquen, por sí o a través de terceros, total o parcialmente, los sistemas o registros contables o la documentación que dé origen a los asientos contables de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o de las personas morales que controle, con anterioridad al vencimiento de los plazos legales de conservación y con el propósito de ocultar su registro o evidencia; VIII. Destruyan total o parcialmente, información, documentos o archivos, incluso electrónicos, ya sea con el propósito de impedir u obstruir los actos de supervisión; o bien de manipular u ocultar datos o información relevante de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o de las personas morales que controle, a quienes tengan interés jurídico en conocerlos; IX. Presenten a las autoridades documentos o información falsa o alterada; X. Alteren las cuentas activas o pasivas o las condiciones de los contratos, hagan u ordenen que se registren operaciones o gastos inexistentes, exageren los datos reales o realizar intencionalmente cualquier acto u operación ilícita o prohibida que


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genere un quebranto, daño o perjuicio en el patrimonio de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o el de las personas morales que controle, y XI. Hagan uso indebido de información relativa a Petróleos Mexicanos, sus Organismos subsidiarios o personas morales que controle o en las que tenga influencia significativa. Este artículo habla de la manera en que incumplirían los miembros del Consejo de Administración con su lealtad en la toma de decisiones; podría decirse que la honorabilidad del Consejo de administración de la paraestatal es intachable, si tomamos en cuenta lo mencionado en las once fracciones que integran este artículo, pues palabras como: “omitir y modificar” se mencionan en forma constante a lo largo del presente artículo. En relación a la palabra lealtad, la cual se menciona de manera tacita en la primera parte del artículo, esta significa: La lealtad es la cualidad de aquellas personas que acatan las leyes o cumplen los acuerdos, tácitos o explícitos. En relación al concepto de leyes que también se menciona en la definición de lealtad, podemos afirmar que: Las leyes son delimitadoras del libre albedrío de las personas dentro de la sociedad. Se puede decir que la ley es el control externo que existe para la conducta humana, en pocas palabras, las normas que rigen nuestra conducta social. Artículo 33.- Los consejeros serán solidariamente responsables con los que les hayan precedido en el cargo, por las irregularidades en que éstos hubieren incurrido sí, conociéndolas, no las comunicaren por escrito al Comité de Transparencia y Auditoría. Los consejeros estarán obligados a informar al Comité de Transparencia y Auditoría y al Órgano Interno de Control las irregularidades de que tengan conocimiento en el ejercicio de sus funciones.


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De la lectura derivada de este artículo, desprendemos la idea de que el Consejo de Administración, debe trabajar en equipo con el Comité de Transparencia y Auditoria, pues existe la obligación de informar cualquier tipo de irregularidad que exista o se presente durante el tiempo de su gestión. Artículo 34.- La responsabilidad consistente en indemnizar los daños y perjuicios ocasionados con motivo de los actos, hechos u omisiones a que hacen referencia los artículos 31 y 32 de esta Ley, será solidaria entre las personas que hayan adoptado la decisión. La indemnización que corresponda deberá cubrir los daños y perjuicios causados a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios y, en todo caso, se procederá a la remoción del consejero involucrado. La acción para exigir la responsabilidad a que se refiere este artículo prescribirá en cinco años contados a partir del día en que hubiere tenido lugar el acto, hecho u omisión que haya causado el daño y perjuicio, salvo cuando se trate de actos, hechos u omisiones con efectos continuos, en cuyo caso el plazo para la prescripción comenzará a contar cuando termine dicho acto, hecho u omisión. Este artículo habla de la manera en que deberán pagar por su actuación al frente del Consejo de Administración los funcionarios que incurran con sus actos, hechos u omisiones en perjuicio de los intereses de Pemex, y la manera en que será indemnizada la paraestatal; así como, también la forma de remover de su puesto al Consejero involucrado. Y también se menciona el plazo que tiene Petróleos Mexicanos para ejercitar la acción de responsabilidad. Artículo 35.- La acción para hacer efectiva la responsabilidad a que se refieren los artículos anteriores corresponderá al Director General, conforme al Reglamento de la presente Ley, sin perjuicio de las demás acciones que resulten procedentes.


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En este artículo, se señala a la persona sobre la cual recae la facultad de ejercitar la acción de responsabilidad contra el consejero involucrado, y este es el Director General de PEMEX. Artículo 36.- Los miembros del Consejo de Administración no incurrirán, individualmente o en su conjunto, en responsabilidad por los daños o perjuicios que llegaren a ocasionar a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, derivados de los actos u omisiones que ejecuten o las decisiones que adopten, cuando actuando de buena fe se actualice cualquiera de los supuestos siguientes: I. Cumplan con los requisitos para la aprobación de los asuntos que competa conocer al Consejo de Administración o, en su caso, a los comités de los que formen parte; II. Tomen decisiones o voten en las sesiones del Consejo de Administración o, en su caso, comités a que pertenezcan, con base en información proporcionada por directivos de Petróleos Mexicanos, el auditor externo o los expertos independientes, o III. Hayan seleccionado la alternativa más adecuada, a su leal saber y entender, o los efectos patrimoniales negativos no hayan sido previsibles; en ambos casos, con base en la información disponible al momento de la decisión. En este artículo se hace mención de las causas en las cuales no caerán en responsabilidad por daños y perjuicios los consejeros, todo lo anterior derivado de los actos y omisiones, o decisiones que adopten, siempre y cuando actúen de buena fe. Aunque el artículo anterior adolece de cierta ambigüedad, pues contempla un perdón hasta cierto punto discrecional. Artículo 37.- Petróleos Mexicanos contratará en favor de los miembros del Consejo de Administración y del Director General, los seguros, fianzas o cauciones que


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cubran el monto de las posibles indemnizaciones por los daños o perjuicios que llegaren a causar a dicho organismo y sus organismos subsidiarios. No he ha encontrado documento alguno que demuestre, que a algún funcionario de PEMEX se le haya sancionado por actos, omisiones o toma de decisiones en perjuicio de la Paraestatal o sus organismos subsidiarios. Capítulo V: De los informes específicos de Petróleos Mexicanos Artículo 47.- Petróleos Mexicanos, por conducto de su Director General, deberá presentar en marzo de cada año a la dependencia coordinadora de sector y por conducto de ésta al Congreso de la Unión, un informe que contenga como mínimo lo siguiente: I. Un reporte del Director General sobre la marcha de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como sobre las políticas seguidas por los administradores y, en su caso, sobre los principales proyectos existentes. Dicho reporte deberá realizarse por línea o rama de negocios, además de emplear indicadores o parámetros usuales a nivel internacional para la correcta y puntual medición de los resultados de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios; II. La explicación y declaración de las principales políticas y criterios contables y de información seguidos en la preparación de la información financiera; III. Los estados que muestren la situación financiera del organismo durante y a la fecha de cierre del ejercicio, sus cambios y resultados, así como la demás información que sea necesaria para completar o aclarar los datos suministrados con dichos estados, y


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IV. Un reporte sobre el ejercicio de los recursos en términos de esta Ley, en el que se incluyan las desviaciones en montos, tiempo y alcance de ejecución de los contratos que se lleven a cabo. Al informe a que se refiere este artículo deberá adjuntarse la opinión del Consejo de Administración sobre la ejecución del programa anual y estratégico del organismo, los reportes que elaboren el Comisario y el dictamen del auditor externo. El informe deberá suscribirse por el Director General y por los funcionarios que determine el estatuto orgánico; asimismo, dicho informe deberá presentarse al Consejo de Administración para su aprobación, previa opinión de los comités correspondientes. El informe a que se refiere este artículo deberá difundirse en la página de Internet de Petróleos Mexicanos. Todo este artículo, tiene relación con la obligación que existe por parte de PEMEX de rendir cuentas. De lo cual se ha estado hablando durante los artículos anteriores. La mecánica presupuestal se ha caracterizado por la autorización del Congreso de la Unión de un techo de gasto inicial para el siguiente año inferior a lo requerido y, posteriormente, a través de la SHCP, autorizar en el transcurso del año ampliaciones sujetas a la obtención de ingresos incrementales. Artículo 48.- El Director General de Petróleos Mexicanos enviará informes trimestrales respecto de la operación y gestión de la entidad paraestatal a la dependencia coordinadora de sector y por conducto de ésta a las cámaras del Congreso de la Unión. Los informes coincidirán con los trimestres del calendario y realizarán la correspondiente exposición por línea o rama de negocios, debiendo emplear los indicadores o parámetros usuales a nivel internacional para la medición de los resultados. Dichos informes serán públicos y se difundirán en la página de Internet de Petróleos Mexicanos. El Director General de Petróleos Mexicanos remitirá un informe a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Secretaría de Energía, sobre el


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uso del endeudamiento, fundamentalmente respecto de la rentabilidad de los proyectos; sus condiciones financieras; el manejo de disponibilidades asociadas al endeudamiento; calendarios de ejecución y desembolsos y perfil de riesgos. Este informe se presentará de conformidad con los lineamientos que sobre el particular emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Por su parte, el Comisario rendirá un informe anual sobre la situación operativa, programática y financiera de Petróleos Mexicanos, así como de las recomendaciones formuladas al Consejo de Administración, a las secretarías de Energía y de Hacienda y Crédito Público y a los tenedores de los bonos ciudadanos. En este artículo, se establece de manera concisa la manera de operar y gestionar de la paraestatal; así como, todos los informes que deben darse a la SHCP por medio de la Secretaria de Energía, el endeudamiento calendarios de ejecución y desembolsos y perfil de riesgos. Otra de las personas jurídicas que deben presentar informe es también el comisario, pero el deberá informar además de la Secretaria de Hacienda y Energía, a los tenedores de bonos ciudadanos. Capítulo VI: Disposición final Artículo 49.- Los actos jurídicos que celebren Petróleos Mexicanos o cualquiera de sus organismos subsidiarios se considerarán del orden federal y las controversias nacionales en que sea parte, cualquiera que sea su naturaleza, serán de la competencia de los tribunales de la Federación, salvo acuerdo arbitral, quedando exceptuados de otorgar las garantías que los ordenamientos legales exijan a las partes, aun en los casos de controversias judiciales. Tratándose de actos jurídicos de carácter internacional, Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios podrán convenir la aplicación de derecho extranjero, la jurisdicción de tribunales extranjeros en asuntos mercantiles y celebrar acuerdos arbitrales cuando así convenga al mejor cumplimiento de su objeto.


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Y por último, el presente artículo establece que todos los actos jurídicos y controversias que se susciten con la paraestatal y sus organismos subsidiarios son considerados de orden federal. En relación al ámbito internacional solo mediante convenio de la paraestatal se podrá aplicar el derecho extranjero. Aunque, siempre debe hacerse valer lo dispuesto por nuestra Constitución, en el sentido de que los intereses de la nación están por encima de los intereses de los particulares y más aún si estos son extranjeros. Esto en la práctica es letra muerta. 2.3. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. A continuación transcribimos la justificación que se hizo para la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. C. PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE SENADORES DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIÓN, Presente El compromiso de definir y conducir la política energética recae en el Ejecutivo Federal. En el caso particular de México, esta responsabilidad toma especial relevancia por dos razones: primera, casi la totalidad de la energía primaria es producida por empresas del Estado, así como la mayor parte de su transformación; y segunda, cerca del 35% de los ingresos fiscales tienen su origen en la industria petrolera. Ante los retos que enfrenta la industria petrolera nacional, ahora más que nunca, la Nación demanda que el Ejecutivo fortalezca su rectoría y ejerza con efectividad su responsabilidad como administrador de las reservas de hidrocarburos del país.


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La industria petrolera nacional afronta el reto de compensar la caída en la producción de crudo que se presenta desde 2005. La producción máxima de crudo de Petróleos Mexicanos que alcanzó el 2004 fue de 3,383 miles de barriles diarios. A partir de ese momento, se ha registrado una constante disminución. Respecto al nivel máximo, se han dejado de producir más de 300 mil barriles diarios. Cantarell, Ku-Maloob-Zaap, (Samaria Luna, Marina Suroeste y Bellota Julio, aportarán en 2008 el 92% de la producción total). La trayectoria de declinación de estos activos indica la relevancia y urgencia de buscar proyectos alternativos que permitan sostener los niveles de producción actuales. En 2012, la producción de estas cuencas habrá disminuido en cerca de 800 mil barriles diarios que, a precios actuales del petróleo, implicaría que México dejaría de percibir ingresos por más de 250 000 millones de pesos anuales; para el 2018, en 1.5 millones de barriles diarios; y en 2021, en 1.8 millones de barriles diarios. Esto aún considerando incrementos en las tasas de recuperación a partir de la aplicación de nuevas tecnologías de extracción. Ante esta realidad, existen cuatro áreas de explotación petrolera en las que se deberá trabajar para mantener la plataforma de producción en el mediano plazo:

a. exploración y desarrollo de recursos prospectivos en las cuencas del Sureste;

b. explotación de campos abandonados; c. desarrollo del canal de Chicontepec, y d. exploración y desarrollo de las aguas profundas del Golfo de México.

Los recursos prospectivos de las cuencas del Sureste se ubican en las zonas donde tradicionalmente Pemex ha llevado a cabo actividades de exploración y explotación, como son el Sureste terrestre y las aguas someras de Campeche y Tabasco. Los costos de producción que se observarán en el futuro serán


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superiores a los que actualmente se registran en esa región, ya que por el nivel de exploración que se ha realizado en la zona, no se espera descubrir nuevos yacimientos de gran tamaño. Se estima que estas cuencas lograrían producir alrededor de 700 mil barriles diarios hacia 2021. Entre las fuentes adicionales de petróleo, Pemex debe aprovechar el crudo adicional derivado de la reactivación de los campos abandonados o en proceso de abandono. No obstante, debe aclararse que estos campos sólo contribuirían marginalmente a aumentar la producción de hidrocarburos en los próximos años y por un periodo corto, por lo que se estima que la producción incrementara su promedio por este concepto del orden de 23 mil barriles diarios en 2021. Los yacimientos de Chicontepec se caracterizan por su bajo contenido de hidrocarburos, baja permeabilidad y baja presión, por lo que la productividad de los pozos es reducida. Convertir a Chicontepec en una cuenca que pueda producir entre 550 mil a 600 mil barriles diarios hacia el año 2021, requerirá del desarrollo y administración de tecnologías especializadas que incrementen significativamente la productividad por pozo y permitan reducir los costos al mínimo. Además de superar el reto tecnológico, será fundamental multiplicar la actual capacidad de ejecución. Para alcanzar una producción cercana a los 600 mil barriles diarios, se requerirá perforar un promedio de mil pozos al año tan sólo en esa área. Esto significa una y media veces el número total de pozos que se perforaron en 2007 en el total de las cuencas del país. Considerando el desarrollo de Chicontepec y de los recursos prospectivos de las cuencas del sureste, entre 2008 y 2021 se requerirían perforar más de 17,000 pozos, número similar al que Pemex ha perforado a lo largo de toda su historia, pero en una tercera parte del tiempo.


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Aunque pudiera lograrse la ejecución exitosa de estos proyectos, la producción adicional sería insuficiente para alcanzar los niveles logrados en el pasado, pues aún así se tendría un déficit de alrededor de 500 mil barriles diarios hacia 2021; este déficit, valuado a precios actuales, equivale a más de 14 mil millones de dólares anuales. Por lo tanto, iniciar el desarrollo de las aguas profundas es fundamental. Por el tiempo de maduración de los proyectos en aguas profundas, Pemex requiere iniciar a la brevedad el desarrollo de esta región a gran escala para poder garantizar, en los próximos años, al menos la misma producción de hidrocarburos con que actualmente cuenta y, de ser posible incrementarla, para financiar el desarrollo acelerado del país. En comparación con la explotación de yacimientos convencionales, el desarrollo en campos de aguas profundas impone dos grandes retos: a) adquirir el conocimiento para poder administrar y operar las nuevas tecnologías que se emplean en este tipo de yacimientos; y, b) multiplicar la capacidad de ejecución. En lo que respecta a la capacidad de ejecución y al reto tecnológico, el desafío no es menor. Mientras que en México se ha perforado un pozo por año en los últimos seis años, en la región estadounidense del Golfo de México, actualmente se perforan 167 pozos por año. Esto ha permitido una producción anual en aguas profundas del lado estadounidense cercana a un millón de barriles diarios. En función de lo anterior, resulta claro que para alcanzar los resultados necesarios en el mediano plazo es necesario multiplicar la capacidad de ejecución de Pemex. En México, se estima que más de 50% de los recursos prospectivos del país se localizan en la cuenca del Golfo de México Profundo, lo que equivale a un potencial de recuperación de 29.5 miles de millones de barriles de petróleo crudo equivalente, en una extensión de más de 575,000 kilómetros cuadrados. Este volumen de hidrocarburos es superior a la reserva original total de Cantarell. Conforme a lo expuesto, la explotación simultánea de Chicontepec, de las cuencas del Sureste y de la región profunda del Golfo de México, imponen un reto sin precedente. El éxito dependerá de que el país adquiera y desarrolle un conjunto de capacidades.


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Ya que se ha hecho referencia a la necesidad de que Petróleos Mexicanos multiplique su capacidad de ejecución y adquiera el conocimiento para administrar nuevas tecnologías. Sin embargo, para garantizar que las tareas de exploración y explotación sean consistentes con una política energética que maximice la renta petrolera para ésta y las futuras generaciones, es también indispensable fortalecer al Estado como rector de la industria petrolera. La potenciación de las capacidades de PEMEX debe encontrar dirección en una acertada administración de las reservas de hidrocarburos por parte del Estado; una administración que marque el ritmo correcto de acumulación de reservas y de explotación de los hidrocarburos. Es responsabilidad del Ejecutivo, por medio de la Secretaría de Energía, ejercer los derechos de la Nación en materia de petróleo, tal como lo establece la ley a que se refiere la presente Iniciativa. Esto significa que, a nombre de los mexicanos, el Poder Ejecutivo Federal debe asegurar el mejor aprovechamiento posible de los hidrocarburos en territorio nacional. Para realizar esta tarea de la mejor manera posible, es necesario complementar lo anterior con atribuciones adicionales, al tiempo de dotar a la Secretaría de Energía de los instrumentos necesarios para ejercerlas cabalmente. Es por ello que, como parte de las iniciativas que se envían a esa Soberanía, se incluyen la Ley de la Comisión del Petróleo y las reformas propuestas a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, a fin de erigirlos como órganos de apoyo de la Secretaría de Energía, en el ejercicio de las nuevas atribuciones que se proponen en la Iniciativa de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. Asimismo, como parte de las iniciativas enviadas, se encuentra la iniciativa de la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos que, de ser aprobada, fortalecerá la


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estructura y operación de la entidad, a fin de orientarla a la generación de valor. Lo anterior, mediante una nueva estructura de gobierno corporativo, un régimen especial de operación, así como con mayores y mejores instrumentos de control, transparencia y rendición de cuentas. Por lo anterior, se considera necesario que esa Soberanía apruebe la presente y las demás iniciativas presentadas, a fin de que se establezcan los contrapesos necesarios, definiendo al órgano rector, al regulador y al operador de la industria petrolera. En primer lugar, la Secretaría de Energía estará obligada a elaborar planes estratégicos de mediano y largo plazos en las áreas de exploración y explotación de los reservas de hidrocarburos. Dichos planes se definirán sobre la base de una explotación sostenible de los recursos que maximice la riqueza petrolera en favor de la Nación. También corresponderá a dicha dependencia preservar e incrementar el acervo de reservas de hidrocarburos propiedad de la Nación y, en este orden de ideas, será su responsabilidad la definición de una plataforma de producción sostenible en el largo plazo. En segundo lugar, se pone a consideración de ese H. Congreso de la Unión incorporar como atribuciones de esa Secretaría, normar y supervisar que la explotación de los yacimientos se lleve a cabo con la mayor eficiencia. Ello demanda regular el uso de las mejores técnicas de evaluación y ejecución de proyectos; emitir la normatividad y supervisar el uso de las mejores tecnologías, así como dictaminar y supervisar la ejecución de los proyectos de explotación que lleve a cabo Petróleos Mexicanos. En tercer lugar, se plantea asignar a la autoridad la tarea de regular y supervisar el uso de las mejores prácticas en materia de seguridad industrial. Finalmente, se considera necesario señalar como atribución de la Secretaría que, en el ejercicio de sus facultades, propicie el desarrollo de la industria nacional, así como el de la tecnología, por parte de empresas nacionales.


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Por las razones expuestas, el Ejecutivo Federal, en el ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por su digno conducto, somete a la consideración del H. Congreso de la Unión, la siguiente Iniciativa de DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en sus fracciones I, III, V, VII, VIII y XII, y se adicionan las fracciones XIII a XXI, para quedar como sigue: “ARTÍCULO 33. … I. Establecer, conducir y supervisar la política energética del país; II. Conducir y supervisar la actividad de las entidades paraestatales sectorizadas en la Secretaría y autorizar la programación de la exploración, explotación y transformación de los hidrocarburos y la generación de energía eléctrica y nuclear, con apego a la legislación ecológica; V. Promover la participación de los particulares en las actividades del sector, en los términos de las disposiciones aplicables; VII. Otorgar y revocar concesiones, permisos y autorizaciones en materia energética, incluyendo las de los principales proyectos y las de los trabajos del sector, conforme a las disposiciones aplicables; VIII. Regular y, en su caso, expedir normas oficiales mexicanas sobre ahorro de energía, así como realizar y promover estudios e investigaciones sobre ahorro de


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energía, estructuras, costos, proyectos, mercados, precios y tarifas, activos, procedimientos, reglas, normas y demás aspectos relacionados; XII. Regular y promover el desarrollo y uso de fuentes de energía alternas a los hidrocarburos; XIII. Determinar la plataforma de producción petrolera y el ritmo de reposición de reservas de hidrocarburos; XIV. Expedir las disposiciones de carácter técnico que se requieran para el mejor aprovechamiento de los recursos petroleros de la Nación, y verificar su cumplimiento; XV. Establecer la regulación en materia de seguridad industrial del sector; XVI. Otorgar y revocar a Petróleos Mexicanos las asignaciones de áreas para exploración y explotación petrolera, en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo; XVII. Determinar las reservas de hidrocarburos, conforme a las certificaciones correspondientes y a los estudios de evaluación y de cuantificación de las mismas; XVIII. Emitir dictamen sobre pozos cuya explotación no sea factible o rentable, susceptibles de ser utilizados para el almacenamiento de hidrocarburos; XIX. Ordenar que se realicen visitas de inspección a las instalaciones de los organismos y empresas del sector, a fin de verificar el cumplimiento de la normatividad aplicable; XX. Requerir a los organismos y empresas del sector la información necesaria para el desarrollo de sus funciones, y


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XXI. Los demás que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.” Este artículo fue reformado obedeciendo a una sola idea, al darse la reforma energética era necesaria una reforma sustancial y completa; sin embargo, tal reforma no se dio de la manera como estaba planeada, más bien, la reforma energética obedeció más a intereses particulares que a los intereses nacionales, De ahí que se hallan reformado y adicionado algunas fracciones del presente artículo treinta y tres. Todo lo anterior para trabajar en concordancia con la nueva ley puesta en vigor. 2.4 LEY DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. A continuación transcribimos el decreto que modifica la ley de la Comisión Reguladora de Energía. C. PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE SENADORES DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIÓN, Presente. El 31 de octubre de 1995, se divulgó la Ley de la Comisión Reguladora de Energía. Esta legislación transformó a esta Comisión, de ser un órgano consultivo en materia de electricidad, como lo estableció su decreto de creación en 1993, a uno desconcentrado de la Secretaría de Energía, con autonomía técnica y operativa. Esta Ley tuvo por objeto constituir a un ente regulador del sector para atender las actividades que en ese momento habían sido recientemente abiertas a la participación de los sectores social y privado.


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En lo relativo a la electricidad, se le dieron atribuciones para regular la cogeneración, el autoabastecimiento, la pequeña producción y la producción independiente de electricidad, así como la importación y exportación de la misma. En materia de hidrocarburos, las atribuciones fueron para regular el transporte y almacenamiento del gas natural que no estén relacionados con su explotación, producción o procesamiento, a distribución de gas natural, el transporte y almacenamiento de gas licuado de petróleo por medio de ductos, así como las ventas de primera mano tanto de gas natural como de gas licuado de petróleo. Desde entonces, estas actividades son llevadas a cabo tanto por Petróleos Mexicanos como por los sectores social y privado dentro de un régimen de permisos y bajo el principio de actividades prioritarias. Al regular la participación de los particulares en estas actividades del sector hidrocarburos se lograron complementar, de manera dinámica, los esfuerzos del Gobierno de la República con el impulso de los sectores social y privado. Así se logró conducir, promover y coordinar el desarrollo de las actividades reguladas de manera más eficaz. La Comisión Reguladora de Energía, ha promovido desde entonces el desarrollo de los sectores del gas y de la energía eléctrica en beneficio de los usuarios. Para llevar a cabo este objetivo, la Comisión ha regulado los monopolios naturales y legales en las industrias relacionadas al gas de manera transparente, imparcial y uniforme, con base en normas claras y estables. De esta manera, se ha conseguido un suministro confiable, seguro, oportuno y competitivo de bienes y servicios relacionados con el gas natural y el gas licuado de petróleo. Lo anterior ha permitido fomentar una mayor competitividad de la planta industrial y ha resultado en el mejor interés de los consumidores.


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Desde su origen se le confirió a la Comisión Reguladora de Energía un cierto grado de capacidad resolutoria que le ha permitido avanzar de manera decidida en el ordenamiento de las actividades que ha tenido reguladas. A lo largo de más de diez años, la organización y funcionamiento de la Comisión Reguladora de Energía han mantenido los principios de profesionalismo, capacidad, experiencia e integridad en sus miembros. Con ello se ha buscado que sus decisiones promuevan el desarrollo eficiente de las actividades reguladas con claridad, objetividad, imparcialidad y respeto irrestricto a la normatividad. En su primera década de existencia, la fortaleza de esta Comisión se ha sustentado en sus atribuciones para otorgar permisos, expedir la metodología para fijar precios y tarifas, aprobar términos y condiciones para la prestación de los servicios, expedir disposiciones administrativas de carácter general llamadas directivas, dirimir controversias, requerir información y aplicar sanciones. Otra fortaleza de la Comisión Reguladora de Energía ha sido el carácter colegiado de sus actos, lo que le ha permitido que el análisis de las situaciones, la toma de decisiones y la instrumentación de sus resoluciones no queden en manos de un solo servidor público, sino en un grupo de cinco comisionados. Además, la estabilidad institucional de la Comisión se asegura con el nombramiento escalonado, por periodos de cinco años, de cada uno de los comisionados que lo integran y en que su remoción solamente procede por causa grave. Lo anterior garantiza la permanencia de la experiencia institucional ante cambios de administración en el Gobierno Federal y su carácter de autoridad imparcial por su independencia de la política nacional. La apertura a la participación de los sectores social y privado en las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos y petroquímicos básicos, hace necesario llevar a cabo la regulación de dichas actividades, en condiciones de oportunidad, eficacia y profesionalismo que nuestra sociedad tanto necesita. La Secretaría de Energía es la dependencia del gobierno federal responsable de la conducción, desarrollo y regulación del sector energía, por lo que, en principio, es


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la autoridad competente para llevar a cabo la regulación del sector. Sin embargo, la reglamentación de las actividades relacionadas con el sector energía requiere de un órgano regulador especializado que actúe como autoridad en la expedición de disposiciones administrativas de carácter general que permitan coexistencia de los distintos participantes, tanto públicos como privados, y en el establecimiento de condiciones administrativas que eviten prácticas monopólicas en perjuicio de los usuarios de los servicios y de los consumidores de productos. Por ello, en esta iniciativa se plantea aprovechar la experiencia institucional de la Comisión Reguladora de Energía, mediante el fortalecimiento de sus actuales atribuciones y otorgándole nuevas en las actividades que se abren a la participación social y privada. Así, la propuesta es que esta Comisión se encargue de promover la eficiencia de los permisionarios en la prestación de los servicios de transporte, almacenamiento y distribución de todos los hidrocarburos, tal como lo ha venido haciendo en gas. De esta manera, se plantea que la Comisión Reguladora de Energía continúe estableciendo los términos y condiciones a que deberán sujetarse las ventas de primera mano de gas natural y de gas licuado de petróleo; que siga determinando los términos y condiciones a que deberá sujetarse la prestación de los servicios de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural; que se mantenga emitiendo los términos y condiciones a que deberá sujetarse la prestación de los servicios de transporte y distribución de gas licuado de petróleo por medio de ductos; que siga estableciendo convenios y contratos de adhesión para la realización de las actividades reguladas; y que continúe cobrando derechos y multas. Además, la Comisión seguirá proponiendo a la Secretaría de Energía las actualizaciones al marco jurídico en el ámbito de su competencia y participará en la formulación de proyectos de iniciativas de leyes, decretos, disposiciones reglamentarias y normas oficiales mexicanas relativas a las actividades que regula.


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Con las adecuaciones propuestas a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, se plantea que ésta se encargue de las nuevas atribuciones regulatorias derivadas de cambios a la Ley Reglamentaria al Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, en materia de transporte, almacenamiento y distribución, de petrolíferos y petroquímicos básicos, que permitirían la participación de particulares en estas actividades. Por lo anterior, la Comisión llevaría a cabo las siguientes atribuciones: expedir las metodologías para determinar los precios de venta de primera mano de los productos refinados y derivados del petróleo y de los petroquímicos básicos; determinar los términos y condiciones para dicha venta de primera mano; determinar los modelos de convenios y contratos de adhesión para estas actividades; expedir las metodologías para el cálculo de precios por estos servicios y determinar los términos y condiciones a que deberá de sujetarse la prestación de los servicios de transporte, almacenamiento y distribución de estos productos, supervisar y vigilar en el ámbito de su competencia e imponer sanciones administrativas por infracciones a las disposiciones a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. Con estas atribuciones se encomendaría a la Comisión Reguladora de Energía que conduzca el desarrollo de las actividades de transporte y de almacenamiento de petrolíferos y petroquímicos básicos, dentro de las directrices de las mejores prácticas internacionales en esta industria. De esta manera, se establecerán las bases para que la sociedad mexicana tenga acceso al suministro de los hidrocarburos que requiere para impulsar la planta productiva nacional y generar empleos, así como sostener y mejorar la calidad de vida de la población. La regulación generará condiciones que permitan una mayor participación de agentes en el mercado de los hidrocarburos, con lo que se incrementarán los niveles de competencia en la oferta de bienes y servicios, con lo que es previsible una reducción de los precios pagados por los consumidores a través de una mayor eficiencia.


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En esta iniciativa se propone modificar diversos artículos de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, de tal forma que las nuevas atribuciones en materia de petrolíferos y petroquímicos básicos se lleven a cabo en forma similar a las que se realizan en materia de gas natural y gas licuado de petróleo desde hace más de 10 años. Al mismo tiempo, con las adecuaciones propuestas se plantea fortalecer las atribuciones de la Comisión, por lo que se reafirmarían sus funciones como autoridad. Las nuevas atribuciones que el H. Congreso de la Unión otorgue a la Comisión Reguladora de Energía permitirán que este órgano desconcentrado pueda corregir cualquier anomalía o desajuste del mercado de los hidrocarburos y, en su caso, establecer las sanciones correspondientes a los infractores. De esta manera los consumidores y usuarios de los hidrocarburos y los servicios relacionados, podrán tener la seguridad de que la autoridad trabajará en favor de sus derechos para defender la ley. El fortalecimiento de este ente regulador es condición necesaria para que la apertura a la participación de los sectores social y privado en el transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos y petroquímicos básicos tenga los beneficios en materia de seguridad energética que demanda la Nación. CONTENIDO DE LA INICIATIVA El proyecto de reforma a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía consiste principalmente en la modificación de los artículos 2, relativo al objeto de dicha Comisión, correspondiente a las atribuciones de ese órgano desconcentrado; y, en lo relativo al otorgamiento de permisos. La presente iniciativa prevé el establecimiento de los términos y condiciones a los que deberán sujetarse las ventas de primera mano de los productos que se obtengan de la refinación del petróleo, de gas y de petroquímicos básicos, estableciendo como parte del objeto de la Comisión, promover el desarrollo


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eficiente de las mismas. Por este medio, el Estado ejercerá de manera exclusiva el control en la determinación del precio de las ventas de primera mano en las actividades que se mencionan, salvo que existan condiciones de competencia efectiva. Como consecuencia de la existencia de monopolios naturales derivados del desarrollo de la industria petrolera, se tiene la necesidad de establecer medios que permitan mantener el control así como propiciar la inversión complementaria para el desarrollo de las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de los productos mencionados, abriendo así una opción para el fortalecimiento de la empresa petrolera sin ceder sus activos ni su manejo. Por medio de la Comisión se busca regular el desarrollo de las actividades de transporte y distribución de los petrolíferos mencionados que se realicen por medio de ductos y el almacenamiento de los mismos, a fin de fortalecer a Petróleos Mexicanos en el desarrollo de estas actividades. Esta reforma permitirá renovar y expandir a la velocidad requerida, la red de ductos y en general del sistema de transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos y petroquímicos y elevar los parámetros de seguridad de los mismos, sin distraer recursos que Petróleos Mexicanos necesita para sus actividades más necesarias y redituables, como lo son la exploración y extracción de petróleo y gas. Adicionalmente, la presente reforma plantea regular el desarrollo de los servicios que se presten en el caso de biocombustibles en los mismos términos que los hidrocarburos, siendo congruente con las nuevas tendencias internacionales para el aprovechamiento de combustibles alternativos, reduciendo la dependencia a los combustibles fósiles no renovables, con lo que se amplían las opciones de abasto de combustibles para las generaciones futuras. A fin de mantener el control y una adecuada regulación tendiente a brindar a la Nación la seguridad energética necesaria, se plantea dotar a la Comisión Reguladora de Energía de nuevas atribuciones, dentro de las que se encuentran la expedición de los términos y condiciones a los que deberán sujetarse los servicios mencionados, así como establecer las metodologías para la determinación de precios, hasta en tanto


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existan condiciones de competencia efectiva o bien las determine el Ejecutivo Federal. A fin de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de transporte, almacenamiento y distribución a los que se ha hecho mención en los párrafos que anteceden, la Comisión Reguladora de Energía, tendrá una participación activa dentro de la industria, ya que se le faculta para solicitar a la Secretaría de Energía la aplicación de las medidas necesarias que garanticen el cumplimiento del abasto de estos servicios. Con el propósito de lograr la operación de las actividades inherentes al sector energético, se busca que la Comisión funja como un órgano que expida los modelos de convenios y contratos de adhesión para estas actividades reguladas y que vigile el cumplimiento de las disposiciones administrativas aplicables, facultado para imponer las sanciones que se establecen en la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del Petróleo. Mediante el otorgamiento de nuevas atribuciones al órgano desconcentrado se pretende contar con un instrumento con capacidad de acción, así como de proponer actualizaciones al marco jurídico relativo al desempeño de su objeto. Como resultado de las nuevas actividades reguladas por parte de la Comisión, se adecua en ese sentido el texto del artículo 10 de la Ley, en lo relativo a la declaratoria de utilidad pública. Por las razones expuestas, el Ejecutivo Federal, en el ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por su digno conducto, someto a la consideración del H. Congreso de la Unión, la siguiente Iniciativa de DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman los artículos 2, fracciones V, VI y VII; 3, fracciones VII, VIII, X, XI, XIII a XV y XXI; 6 y 10, primer párrafo, y se derogan las


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fracciones VIII del artículo 2 y la IX del artículo 3, de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, para quedar como sigue: “ARTÍCULO 2.- V. Las ventas de primera mano de los productos que se obtengan de la refinación del petróleo, de gas y de los petroquímicos básicos. Por venta de primera mano se entenderá la primera enajenación que Petróleos Mexicanos y sus subsidiarias realicen en territorio nacional a un tercero y para los efectos de esta Ley, se asimilarán a éstas las que realicen a terceros las personas morales que aquellos controlen; VI. El transporte y distribución de gas, de los productos que se obtengan de la refinación del petróleo y de los petroquímicos básicos, que se realice por medio de ductos, así como el almacenamiento de dichos productos; VII. El transporte y distribución de biocombustibles que se realice por medio de ductos, así como el almacenamiento de los mismos; VIII. Se deroga. Como puede observarse se reformaron algunas fracciones del artículo 2 de la LCRE para estar en concordancia con la reforma energética, pues es muy claro los intereses para lo cual se reformo dicho artículo. No sabemos realmente cual es el trasfondo de esta reforma, puesto que también ha sido sustituido el director general anterior de PEMEX Jesús Reyes H., por Coppel, por así convenir a los intereses de la nación. ARTÍCULO 3.-


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VII. Expedir los términos y condiciones a que deberán sujetarse las ventas de primera mano de los productos que se obtengan de la refinación del petróleo, de gas y de los petroquímicos básicos, así como las metodologías para la determinación de sus precios, salvo que existan condiciones de competencia efectiva a juicio de la Comisión Federal de Competencia, o que sean establecidos por el Ejecutivo Federal mediante Acuerdo. Si habiendo existido condiciones de competencia efectiva la Comisión Federal de Competencia determina que se acude a prácticas anticompetitivas al realizar las ventas de primera mano a que se refiere esta fracción, la Comisión Reguladora de Energía restablecerá los términos y condiciones a que dichas ventas y enajenaciones deban sujetarse. VIII. Expedir los términos y condiciones a que deberá sujetarse la prestación de los servicios de transporte, almacenamiento y distribución, a que se refieren las fracciones VI y VII del artículo 2 de esta Ley; IX. Se deroga. X. Expedir las metodologías para el cálculo de las contraprestaciones por los servicios a que se refiere la fracción VIII de este artículo, salvo que existan condiciones de competencia efectiva a juicio de la Comisión Federal de Competencia; XI. Solicitar a la Secretaría de Energía la aplicación de las medidas necesarias para garantizar la continuidad de los servicios a que se refiere la fracción VIII anterior; XIII. Expedir modelos de convenios y contratos de adhesión para la realización de las actividades reguladas; XIV. Expedir y vigilar el cumplimiento de las disposiciones administrativas de carácter general, aplicables a las personas que realicen actividades reguladas;


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XV. Proponer a la Secretaría de Energía actualizaciones al marco jurídico en el ámbito de su competencia, así como los términos en que la Comisión pueda participar con las dependencias competentes en la formulación de los proyectos de iniciativas de leyes, decretos, disposiciones reglamentarias y normas oficiales mexicanas relativas a las actividades reguladas; XXI. Ordenar las medidas de seguridad e imponer, en el ámbito de su competencia, las sanciones administrativas previstas en la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y en la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos, por infracciones a las disposiciones de esas Leyes y sus disposiciones reglamentarias en las actividades reguladas. Con las anteriores fracciones reformadas se busca tener un control más estricto sobre todas las operaciones que realice la paraestatal.es de todos conocido la manera como el presidente defendió a su reforma energética, atreves de otros personajes de su gabinete. ARTÍCULO 6.- Los comisionados serán designados por períodos escalonados de cinco años, con posibilidad de ser designados, nuevamente, por única ocasión por un período igual. Los comisionados que cubran las vacantes que se produzcan antes de la terminación del periodo respectivo, durarán sólo el tiempo que le faltare al sustituido. En relación al tema de los comisionados ARTÍCULO 10.- El otorgamiento de permisos para la prestación de los servicios de transporte, distribución y almacenamiento, a que se refieren las fracciones VI y VII del artículo 2 de esta Ley, implicará la declaratoria de utilidad pública para el tendido de los ductos y construcciones en predios de propiedad pública, social y


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privada, de conformidad con el trazado aprobado por la Comisión en coordinación con las demás autoridades competentes. TRANSITORIOS PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. SEGUNDO.- La Cámara de Diputados, a propuesta del Ejecutivo Federal, asignará a la Secretaría de Energía los recursos presupuestales necesarios para la debida consecución del objeto de la Comisión. 2.5. LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE PEMEX. En este apartado, vamos a tratar el tema en el cual PEMEX debe rendir cuentas de toda su forma de operar, así como, la obtención de resultados. Según el análisis jurídico critico de las leyes y reglamentos, la paraestatal debe rendir cuentas atreves de un: Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción En concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, que establece los objetivos y estrategias nacionales, la Secretaría de la Función Pública, a través de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, en diciembre de 2008 dio a conocer la estructura, bases, temática y lineamientos del Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012.


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De conformidad con las disposiciones emitidas, Petróleos Mexicanos participa en esta iniciativa gubernamental desde una triple perspectiva:

Asimilar en la Institución los objetivos y disposiciones gubernamentales en la materia.

Cumplir con los compromisos suscritos con organismos internacionales.

Prevenir conductas irregulares, transparentar las operaciones y rendir cuentas a la sociedad.

Petróleos Mexicanos, sus Organismos Subsidiarios, Filiales y el Instituto Mexicano del Petróleo han participado en este esfuerzo gubernamental de rendición de cuentas, transparencia y combate a la corrupción a través de la aplicación de las disposiciones expedidas sexenal y anualmente:

Programa de Transparencia y Rendición de Cuentas 2008

El Programa de Transparencia y Rendición de Cuentas 2008 tiene como propósito dar seguimiento tanto a las acciones como a los acuerdos tomados por la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción. este programa tiene cuatro puntos básicos bajo el cual rige sus directrices:

a) Prevenir y combatir la corrupción. b) Elevar la confianza de los ciudadanos en el gobierno. c) Ampliar las herramientas de transparencia y acceso a la información. d) Fortalecer la rendición de cuentas.

Petróleos Mexicanos lleva a cabo acciones de Transparencia Focalizada, conforme a los principios y lineamientos establecidos por las autoridades


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competentes, con el fin de difundir la información disponible en aquellos temas con mayor número de solicitudes ciudadanas de información. Aunado a esto la transparencia es un tema que ha estado presente de forma protagónica en la discusión política nacional de los últimos años. Este protagonismo responde a procesos como la transición democrática en gobiernos nacionales y locales, la pluralidad en las cámaras de la Unión y las estatales, la ampliación de los derechos políticos de los ciudadanos, la consolidación de la libertad de expresión y la creciente conformación de organizaciones civiles que impulsan desde la sociedad temas de interés general. Otros procesos mundiales, como la llamada “tercera ola” democrática, la integración comercial de distintas regiones del planeta así como las nuevas tecnologías de comunicación que permiten conocer de forma instantánea lo que ocurre en cualquier lugar del mundo, han colocado a la transparencia en un lugar protagónico en el interés de organismos de cooperación internacional, empresas, organizaciones sociales internacionales e inversionistas. Estos procesos han auspiciado el nacimiento de una nueva cultura política en la cual la transparencia es vista como un elemento indispensable para la rendición de cuentas, para fortalecer la certeza jurídica en la toma de decisiones de gobiernos, empresas y ciudadanos y en suma, como un elemento sin el cual no podría existir una discusión informada y un debate abierto sobre los temas que interesan y preocupan a una sociedad. Los mexicanos, cada vez más, abordamos nuestra relación con el gobierno desde un plano de exigencia de rendición de cuentas, de mejor desempeño y de demanda de mayor transparencia. El fortalecimiento de los mecanismos democráticos de rendición de cuentas y de la cultura democrática, hacen de la transparencia un tema ineludible para la agenda de cualquier gobierno. El acceso a la información en México La influencia de estos procesos se ha visto claramente reflejada en los cambios institucionales y legales que se han presentado en los últimos años. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental aprobada en 2002, la aprobación de las reformas al artículo sexto constitucional de 2007 así como la aprobación y entrada en vigor de leyes de acceso a la


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información en todos los estados de la República y el Distrito Federal, son efecto directo de la importancia que tiene la transparencia para la sociedad y para los gobiernos en lo que se aprecia como un proceso irreversible. Todas estas reformas legales tienden a establecer criterios homogéneos para ordenar el derecho de los ciudadanos a conocer la información que está en poder del gobierno. El criterio básico de las leyes de acceso a la información es la apertura casi total de la información del gobierno, con excepción de aquella que por motivos explicados en la Ley, es considerada confidencial o reservada. La transparencia visual. El acceso a la información, como se establece en las leyes, representa una apertura generalizada de la información del gobierno para todos los demandantes de datos. La maduración de las políticas de acceso a la información han generado un debate sobre cómo se puede lograr una mayor efectividad y un beneficio más amplio para la sociedad derivado de la transparencia. La apertura general de toda la información del gobierno a todos los ciudadanos sin duda es un avance seminal para cumplir con un derecho político fundamental; sin embargo, la apertura generalizada debe focalizarse, de tal forma que determinados procesos, trámites, así como sectores sociales específicos puedan mejorar y beneficiarse de la transparencia. La transparencia visual o transparencia pro-activa es una respuesta a la necesidad de obtener beneficios específicos de la transparencia, así como a la demanda de un mayor orden en la información que ofrece el gobierno. La transparencia focalizada requiere que el gobierno estandarice y publique información específica, que busque resolver un problema social concreto, y estimular los mecanismos del mercado para lograr un beneficio social específico.


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Con la transparencia focalizada, se buscan objetivos específicos, se espera beneficiar a un audiencia concreta mediante la publicación de un espectro de información bien definido, a través de medios de comunicación útiles para los propósitos establecidos. La transparencia focalizada busca adelantarse a la demanda ciudadana por información, haciendo pública de forma pro-activa aquellos datos que en manos de los ciudadanos, generan incentivos y comportamientos de mercado benéficos para la sociedad. Esperamos que este apartado haya sido explicito, en lo que cabe a la información otorgada en lo concerniente a la transparencia de la paraestatal. 2.6. EL SINDICATO DE LA PARAESTATAL PETROLERA En cuanto al sindicato de la paraestatal, siempre ha sido considerado como un bastión difícil de librar, vamos a mencionar como se encuentra estructurado y el grado de influencia que tiene sobre la paraestatal. Sindicato Informa. El Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, liderado por Carlos A. Romero Deschamps, como Secretario General, ha conservado un clima de respeto y paz laboral, bajo una postura sindicalista de colaboración y esfuerzo conjunto en la concientización de que la seguridad, salud y la protección ambiental, son responsabilidad de todos, y contribuye de manera permanente, a la consolidación de una cultura en la materia, a fin de mantener en forma segura, la integridad de los trabajadores y de las instalaciones. En ese sentido, se suma a los esfuerzos que Petróleos Mexicanos ha llevado a cabo para la implantación del sistema de seguridad, salud y protección ambiental en todos sus centros de trabajo, conforme al artículo 5 del capítulo I del


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Reglamento de Seguridad e Higiene de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios. Las auditorias efectivas que llevaron a cabo en forma conjunta con la representación administrativa, en las visitas de verificación que ha realizado la Comisión Nacional Mixta de Seguridad e Higiene Industrial en centros de trabajo con alguna problemática crítica, así como el seguimiento de las recomendaciones emitidas por la CLMSH hasta concluir su cumplimiento, ciertamente contribuyen a lograrlo. Consideramos que la actualización y capacitación de los 3, 212 integrantes de las 420 Comisiones Locales Mixtas de Seguridad e Higiene, es un punto de apoyo importante, por ello participamos en forma mixta, en el diagnóstico, planeación y seguimiento de los programas respectivos. Conscientes de la dinámica de los cambios tecnológicos y el surgimiento de mejores prácticas en el quehacer industrial, consideramos toral la actualización de la normatividad interna en materia de seguridad e higiene, acordes a los tiempos que vivimos, por ello, en forma conjunta con la administración, nos dimos a la tarea de difundir el Reglamento de Seguridad e Higiene Industrial de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, mismo que actualizamos durante 2007. Al efecto, participamos en la capacitación de 13, 949 trabajadores con línea de mando, en el contenido del mismo y en la entrega personalizada de 65, 000 ejemplares del Reglamento, procurando que todos departamentos de los centros de trabajo cuenten con el documento citado. En este contexto, también se participó en la actualización de los "Lineamientos Generales para la Constitución, Organización y funcionamiento de las Comisiones Locales Mixtas de Seguridad e Higiene de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, con base en el Contrato Colectivo de Trabajo vigente y la Norma Oficial Mexicana NOM-019-STPS-2004. Por lo anterior y manteniendo el esfuerzo conjunto empresa sindicato, en materia de seguridad, salud y protección ambiental, podremos asegurando la integridad de


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los trabajadores e instalaciones, al trabajar en un medio ambiente laboral seguro. Los trabajadores son un activo principal para Pemex. La incorporación de conocimientos y el desarrollo de habilidades son aspectos clave en la gestión de los recursos humanos y constituyen una prioridad para Petróleos Mexicanos.

Durante 2007 PEMEX empleó 154,802 personas en todo el país.

El número de incidentes de discriminación reportados durante 2007 se redujo 78%.

Hace algunos años se levantó un primer paquete de más de 850 reclasificaciones. Que nos muestrean:

La creación de un nuevo fondo de ahorro, libre de impuestos, con

aportaciones iguales de trabajadores e Institución.

La transformación de la Canasta Navideña, cuya naturaleza es variable y su asignación depende de la Secretaría de Hacienda, en Canasta Escolar, misma que es un ingreso fijo y respaldado por el Contrato Colectivo de Trabajo.

Un programa único de estímulos por resultados, para todos los trabajadores operativos.

El rediseño de la estructura ocupacional. Con los consabidos incrementos en la mayoría de los casos.

La implementación de una nueva política de remuneraciones, en virtud de la cual fue posible que un promedio del 80% del total del estímulo a la productividad, que era un ingreso variable, fuera transformado en una prestación fija (compensación adicional).


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La creación de un tabulador único para todo el personal operativo, que

elimina las barreras de crecimiento.

El significativo incremento en diferentes prestaciones económicas en nuestro CCT.

La potencialización de seguros de vida institucionales.

La creación de un seguro por actividades de alto riesgo y el pago del traslado del cuerpo en caso de accidentes.

La tarifa única de viáticos (personal operativo).

El crecimiento en la membresía sindical y la regularización parcial del personal mal llamado de confianza,

Incremento del 300% anual de atención a los trabajadores a nivel nacional diagnosticados por el CLIDDA (Clínica de detección y diagnostico automatizado) y apoyos de hospedaje a las regiones foráneas.

El incremento del patrimonio sindical de los trabajadores sobresaliendo la remodelación y ampliación de la Sede Sindical, patrimonio que quedará para las futuras generaciones.

A un año del término de la gestión se tiene pendiente por resolver los siguientes compromisos bilaterales entre otros:

Llevar a cabo una negociación contractual positiva para todos.


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Apuntalar nuestra relación laboral con la Institución para juntos enfrentar de mejor manera este periodo difícil.

Firmar el reglamento de ingreso y promoción, iniciar los trabajos del catálogo de puestos y arrancar el proyecto de promoción y asensos de acuerdo a responsabilidades para reconocer la labor y el esfuerzo de aquellos que lo justifiquen.

Transformar de manera significativa el desarrollo y capacitación del personal.

Concretar de una vez por todas, el tema de base confianza para dar estabilidad laboral a todo el personal operativo.

Poner en marcha el proyecto sindical conocido como SIASSOPA (sistema integral de Administración de la seguridad, la salud ocupacional y la protección al medio ambiente) el cual tiene como uno de sus objetivos primordiales la seguridad y salud de todos los trabajadores.

Perfeccionar el programada de estímulos por resultados, para que los trabajadores estén 100% tripulados, se optimicen los procesos de trabajo y su evaluación correspondiente, tomando como base el espíritu de hacer más rentable y productiva a la institución.

NUESTRO COMPROMISO CON EL SINDICATO

Identificar objetivos comunes, con el fin de alcanzarlos exitosamente con compromiso, justicia y trabajo en equipo.

Favorecer una relación armónica con el sindicato propiciando un clima laboral saludable.


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Promover que la comunicación sea transparente, clara y oportuna.

Establecer relaciones de confianza mutua, equidad y justicia.

Tener presente en todo acuerdo, el fortalecimiento de la calidad y

productividad de la empresa. No se vale

Incumplir acuerdos laborales.

Sacar provecho indebido de una posición o cargo en detrimento de la organización sindical.

Presionar mediante favores, compromisos o regalos para obtener un beneficio fuera de los acuerdos laborales.

Ser irrespetuosos con la representación sindical.

Sancionar a trabajadores del sindicato sin pruebas.

En un marco de entendimiento y unidad, Petróleos Mexicanos y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM) suscribieron hoy el convenio de revisión salarial para el periodo 2004-2005, durante un acto que atestiguaron los titulares de Trabajo y Previsión Social y de Energía, Carlos Abascal Carranza y Fernando Elizondo Barragán, respectivamente.

2.7. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN EN MATERIA DE PETRÓLEO.


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2.7.1 LA REFORMA A LA INDUSTRIA PETROLERA. En efecto, creemos que toda reforma a una ley que emana de la Constitución, viene a ser un “pretexto” para que nuestra Carta Magna sea reformada; como hemos visto a través del desarrollo del capítulo. Se explicaron y dieron las razones del porque la Reforma Energética era necesaria; sin embargo, esta reforma no fue realizada desde un punto de vista que genere beneficios para el país, sino atendiendo a los beneficios de carácter político que solo vienen a beneficiar a unos cuantos (al grupo que se encuentra actualmente en el poder). Es por eso que, y atendiendo a una inquietud que nos manejó la investigación del tema, podemos decir que: “esta reforma es con fines de carácter político y pretende beneficiar a una minoría”. A lo largo de la existencia de la Constitución de 1917, esta ha sufrido un sinfín de reformas, las cuales buscan el beneficio del grupo que se encuentra en el poder en ese momento. Esta reforma no pretende cambiar de manera drástica lo que se espera de la paraestatal, más bien consideramos que es una reforma superficial. Para que se pueda observar lo que reafirmamos les presentamos el siguiente fragmento tomado de la iniciativa de reforma del Señor Presidente Felipe Calderón Hinojosa: “El petróleo y los hidrocarburos han sido, durante siete décadas, el recurso natural más importante de la Nación. Su explotación ha permitido a México financiar su desarrollo a través del sostenimiento de una parte fundamental de los presupuestos de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios. Durante estos años, México ha reafirmado su rectoría sobre el petróleo y el control de la entidad paraestatal que ha hecho realidad el aprovechamiento de esa riqueza estratégica para el fortalecimiento de la soberanía y el desarrollo nacional”.


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“Nuestra soberanía no es necesariamente respetada, pues lo Estados Unidos de Norteamérica se han filtrado a nuestro territorio nacional con ayuda muchas veces del mismo presidente, lo cual ha favorecido, el saqueo de nuestros recursos naturales incluido el petróleo en sí.” Para reafirmar, la idea de que toda reforma a la ley secundaria implicaría un cambio en la ley principal del país, traemos a colación, algo de lo que se dijo en el Tercer Foro Reforma Energética. 20 mayo 2008. En relación con la interpretación a que debe atender el artículo 27 Constitucional: “Una de las características principales de la interpretación constitucional es su dinamismo. Es frecuente y basta analizar las resoluciones de los tribunales constitucionales en el mundo que un mismo texto pueda tener distintas interpretaciones sin que se haya modificado, dependiendo fundamentalmente de las circunstancias sociales y políticas en las que éste va a aplicarse. Con todo podemos afirmar que las teorías interpretativas, literales e incluso gramaticales de la Constitución, son teorías que en principio se encuentran superadas. Las tendencias dominantes tanto en la práctica como de los tribunales como en la academia, son en el sentido de interpretaciones modernas, abiertas, dinámicas, teleológicas, evolutivas, creativas. De cualquier manera, ante esta complejidad ya de por sí que presenta la interpretación constitucional como tal, el Poder Legislativo se enfrenta ahora a un problema que tiene complejidades adicionales. La primera tiene que ver con el tipo de norma constitucional que es el artículo 27 de la Constitución Mexicana. Es un precepto, sin duda, con un contenido ideológico fuerte y también con un sentido histórico, lo que ya de por sí dificultaría su interpretación.


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Pero si a esto agregamos que gran parte de la carga ideológica que se le otorga al artículo, no deriva del texto del artículo ni de los debates de los constituyentes ni de la intención de los constituyentes, sino de otro tipo de circunstancias políticas o sociales que a lo largo del tiempo le han venido dotando de un contenido al 27 que como tal no tiene, el problema es mayor. De cualquier manera, este problema se engrandece si nosotros tomamos en consideración el reto del Congreso, es interpretar este texto ideológico, histórico, redactado de una forma poco técnica para resolver problemas modernos, técnicos y extraordinariamente complejos. Pero cualquiera que sea la impresión o la idea que tengamos nosotros en lo personal del 27 constitucional, lo cierto es que sus términos no pueden ser mera retórica. Sus términos tienen que tener un sentido normativo como lo tiene toda la Constitución. Buscar una salida fácil con la idea de que el 27 tiene carga ideológica, nos parece que es simplemente esquivar el problema. Hay que darle un sentido normativo y técnico a ese contenido ideológico del artículo 27” (Tercer Foro Reforma Energética. 20 mayo 2008. 9 2ª parte jgm.www.sen.gob.mx). 2.7.2. LA REFORMA DEBE DARSE EN TRES ASPECTOS: A) REESTRUCTURA FISCAL DE PEMEX. En esta primera parte, creemos que la reforma debe tocar el problema de Fondo, en relación a que gran parte de la riqueza que obtiene Pemex por la explotación de los hidrocarburos vaya a para a la secretaria de Hacienda alrededor del 40 % del total de la ganancia neta de PEMEX. Para ello, mencionaremos algo que se dijo en los foros sobre la reforma petrolera en relación a: Como la economía nacional no ofrece niveles de rentabilidad en el


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sector manufacturero y agrícola, dada nuestra baja competitividad y la contracción de mercado interno, y como la bolsa de valores ha dejado de ofrecer los niveles de rentabilidad que tuvo del 2004 al 2007, el único sector disponible para atraer inversión es la industria energética y de ahí la proximidad de la iniciativa presentada para seguir posibilitando un modelo económico que no genera crecimiento, no responde a los intereses nacionales y está apunto de su propio colapso. La iniciativa de reforma energética obedece a esta situación y no a la necesidad real de desarrollar al sector, el gobierno tiene urgencia de que se aprueben las reformas para traer capitales y así encarar momentáneamente las presiones sobre el déficit externo y las finanzas del sector público. Con dicha entrada de capitales pretende potenciar a la industria petrolera para sobreexplotar los yacimientos y aumentar la producción y exportación de petróleo, y con ello evitar que el déficit externo se dispare ante la incapacidad de incrementar exportaciones agrícolas y de manufacturas de mayor valor agregado nacional como para avanzar en la sustitución de importaciones. Asimismo al permitir la entrada de inversión privada a la industria petrolera, tal y como la iniciativa contempla, se evitaría que sigan creciendo los Pidiregas, proyectos de inversión diferidos en el gasto que son inversiones de sectores estratégicos que se financian con deuda, así como la carga del servicio de la misma que presionan sobre las finanzas del sector público. Pese a que se reitere que la iniciativa no es privatizadora, el problema es que esta acelerará la inversión privada en las diversas áreas de la industria petrolera y el gobierno bajo su política de disciplina fiscal seguirá disminuyendo la inversión pública en tal empresa. Por lo que los fierros, activos y equipos desarrollados en tal industria pertenecerán al sector privado y disminuirán en términos relativos los del sector público, ya que a su vez las actividades de exploración y explotación del crudo se llevan a cabo a través de contrato de servicios que PEMEX realiza a favor de empresas, sobre todo trasnacionales.


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En ello radica su privatización, con lo que se fusionará la industria entorno a la ganancia, que no hay que confundir con la eficiencia y productividad. Por lo que les legaría totalmente el carácter estratégico de dicha industria a favor de la dinámica económica. De acuerdo al gobierno y el Congreso no pueden controlar a la banca para que actúe a favor del crédito barato para la industria y la agricultura, lo mismo acontecerá con la industria petrolera una vez que el sector privado pase a controlar la capacidad productiva. Serán las grandes empresas petroleras trasnacionales las que determinen los costos y los precios de los servicios que desempeñarán, apropiándose así de la riqueza petrolera del país. Con esto, junto con lo analizado debe mencionarse la persistente reducción de las reservas probadas que en perspectiva agrava sin clemencia la extrema dependencia del estado y los recursos financieros originados en la explotación petrolera para sostener su gasto, ahora no solo de inversión, sino corriente y no sólo federal sino de los estados y municipios. La nación debe y el Congreso, deben recuperar la dignidad clásica del Presupuesto entendido como plataforma donde se deciden las prioridades nacionales y se dispone de los medios para materializarlas. Y, en segundo lugar, hay que tener una gran capacidad reguladora del estado mediante órganos específicos que concreten y den credibilidad a la eficacia y la eficiencia, en el uso del excedente. Si una parte importante de los usos del petróleo se decide en el Presupuesto, es indispensable recuperar algunos criterios fundamentales. Por ejemplo:

a. El gasto corriente debe financiarse con ingresos corrientes, provenientes de impuestos, como lo establece la regla de oro de las finanzas públicas.


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b. La inversión pública debe contabilizarse específicamente y así evaluarse su financiamiento.

Hay que dejar atrás el artificio del déficit cero y pasar a un presupuesto de inversiones del estado energético y de PEMEX, en particular, que detone de una estrategia nacional de inversiones en la que se pueda inscribirse la empresa privada, nacional y extranjera, pero también las instituciones de investigación y educación superior del país.

c. El uso presupuestal de la llamada renta petrolera, debe responder a los criterios mencionados de reproducción a largo plazo y diversificación ampliada de la plataforma energética.

Infraestructura en especial para el sector energético, ciencia y tecnología para asegurar una transición virtuosa con fuentes alternas y uso racional de energía.

d. El petróleo no puede dejar de ser un instrumento de la Hacienda Pública. Razones históricas y reclamos sociales acumulados así lo imponen. Tan solo por eso, la autonomía de gestión, el nuevo régimen fiscal, etc., no deben entenderse como el uso exclusivo de la renta por parte de PEMEX. Pero para que esto tenga sentido, es indispensable contar con una Hacienda Pública que haga viable dicho principio, y hoy no ocurre así. Y el petróleo contamina y corrompe las finanzas generales. La renta se esfuma en el gasto corriente y la corrupción y la reproducción de la economía y la política de México se vuelven cada día más vulnerables. B) REFORMA ADMINISTRATIVA. En cuanto a la reforma administrativa, es necesario que esta se de afondo, pues es la parte coyuntural que integra a la paraestatal y debe ser primordial su


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reestructuración en relación a esto, presentamos otra de las opiniones que se dieron durante los foros de reforma energética. La Reforma Energética nos llevaría al mayor agotamiento de nuestras reservas probadas en materia petrolera, lo que podría convertirnos en el futuro rápidamente, a ser importadores de petróleo nuevamente, en un contexto donde el precio de éste será más alto que el actual. Es imperativo administrar y no saber explotar tal insumo, dado su carácter estratégico ni hacer descansar la dinámica económica del país en el incremento de sus exportaciones, lo cual nos ha hecho altamente vulnerables del exterior. Se ha dicho que la reforma es lo mejor del Estado y del mercado, que la solución no es excluir al sector privado. Al respecto hay que señalar que el Estado y el mercado deben participar en el conjunto de la economía, pero no en sectores estratégicos, los cuales deben ser comandados y controlados por el Estado para que operen en función de la dinámica económica como un todo y del bienestar de los nacionales, y no bajo la… de la ganancia. (Doceavo Foro Reforma Energética. 24 junio 2008. 4 2ª). Administrativamente debería existir un candado, para que el Director de la Paraestatal, sea nombrado por el presidente de la Republica, pero con una Comisión formada por el Congreso de la Unión, quien a final de cuentas aprobaría el nombramiento del Director General de PEMEX, con la mayoría de votos. Porque como se ha visto, recientemente se ha nombrado a un nuevo director general de la paraestatal (Juan José Suárez Copel) cambio que en nuestro muy particular punto de vista obedece a situaciones de carácter político y no necesariamente a cubrir las necesidades que tiene la paraestatal, en cuanto a una buena dirección. C) REESTRUCTURACIÓN DE CARÁCTER LABORAL.


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La parte laboral es la que debe ser modificada a la brevedad posible, ya que existe demasiada mano de obra en la infraestructura de la paraestatal, que hacen pensar, que con menos trabajadores y con un mejor manejo de la mano de obra, se podrían obtener mejores resultados, recientemente vemos lo que ha pasado con Luz y Fuerza del Centro, ha sido desaparecida por decreto presidencial, por no cumplir con las expectativas para lo que fue creada. Tomando en cuenta que los trabajadores son un activo principal para PEMEX. Y que en un informe anual de la paraestatal en 2007: Durante 2007 PEMEX empleó 154,802 personas en todo el país. La incorporación de conocimientos y el desarrollo de habilidades son aspectos clave en la gestión de los recursos humanos y constituyen una prioridad para Petróleos Mexicanos. Conozcamos una opinión vertida por el Director anterior de la paraestatal: “PEMEX volverá a ser una empresa líder. Su liderazgo deberá basarse en generar confianza acerca de su capacidad operativa, de su desempeño y resultados, de su fortaleza financiera, de su respuesta a las necesidades de sus clientes y de los mexicanos en general, de la transparencia en su manejo y, sobre todo, de la calidad y honradez de su gente. Que confirme la percepción de la gente de que PEMEX está ahí cuando se le requiere. Sin embargo, también es necesaria la confianza de los petroleros en sí mismos. Ninguno de los resultados que espera la sociedad de PEMEX será posible si quienes deben lograrlos no creen en su propia capacidad para hacerlo, si no adquieren un compromiso firme al respecto. Para 2012 PEMEX será una empresa con más presencia y reconocimiento internacional, con un equipo humano enriquecido y motivado, capaz de participar en negocios que hagan a Petróleos Mexicanos una empresa admirada, robusta y sólida, de la que se sientan orgullosas las futuras generaciones de mexicanos”. Todo aquel mexicano que quiera cubrir una vacante en la paraestatal necesita;


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Se necesita aspirantes profesionales en las diferentes disciplinas o

especialidades, que contribuye en la selección de prospectos a cubrir una vacante en Petróleos Mexicanos y en sus Organismos Subsidiarios.

La Bolsa de Trabajo es Institucional (Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios); el registro efectuado en cualquier Centro de Trabajo, es válido en toda la República Mexicana.

El registro en la Bolsa de Trabajo Institucional es a través de la Cédula de Inclusión; deberá contener el número de Cédula Profesional (nivel Licenciatura); o en su caso, indicar que está en trámite e incluir el acta de titulación correspondiente.

Los trabajadores activos de PEMEX, deberán indicar su clasificación de 8 dígitos y plaza de 16 caracteres, incluyendo espacios y/o puntos, datos de su último contrato.

Deben ser llenados todos los campos: ya que en caso de faltar alguno, el Sistema no registra la información, y esto retrasará su inclusión en la Bolsa de Trabajo Institucional hasta no contar con los datos completos.

Los registros duplicados, se eliminarán automáticamente. Petróleos Mexicanos es la mayor empresa de México y de América Latina, y el mayor contribuyente fiscal del país. Es de las pocas empresas petroleras del mundo que desarrolla toda la cadena productiva de la industria, desde la exploración, hasta la distribución y comercialización de productos finales.


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Durante 2006 obtuvo un rendimiento neto de 42 mil 497 millones de pesos, registró ventas en el país por 546 mil 750 millones de pesos y los ingresos por exportaciones alcanzaron 511 mil 366 millones de pesos. En 2006 la producción promedio diario se ubicó en tres millones 255.6 millones de barriles diarios. El plan de negocios de la empresa recoge la necesidad de crecer, fortaleciendo la infraestructura productiva y de operaciones; mejorar el desempeño operativo de manera integral y armonizar los esfuerzos de las diferentes líneas de negocio para maximizar su valor económico. 2.8 CREAR UNA INSTITUCIÓN ENCARGADA DE SUPERVISAR EL MANEJO DE LA PARA ESTATAL PETROLERA. Porque hacemos referencia a este tipo de órgano colegiado necesario que debe vigilar la observancia de la Constitución a toda costa, porque hemos notado a través del capítulo, que la Constitución y sobre todo el estado de derecho en nuestro país, han sufrido todo tipo de ultrajes por aquellos que detentan el poder. Este tipo de incidentes que se han dado, son los que nos hacen pensar en poner un candado, para que no se haga una práctica consuetudinaria el realizar violaciones a la Constitución Federal, y sobre todo en materia de garantías individuales. Este órgano de vigilancia estaría integrado por senadores y diputados de comprobada honorabilidad, y deseo de evitar que la Constitución siga siendo utilizada como un escalón más del grupo en el poder para obtener fines ilícitos o personales. La primera misión de este órgano colegiado seria el poner los puntos claros sobre lo que sería la reforma petrolera desde el punto de vista constitucional.


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También tendría la función de vigilar la exacta observancia de la ley, en relación con la manera de comportarse de PEMEX, refiriéndose a los aspectos administrativos, fiscales y de rendición de cuentas.

Este órgano colegiado, será propuesto por: el Congreso de la Unión y por el Ejecutivo Federal. Los funcionarios así propuestos, duraran en su cargo un periodo de tres años. Pudiendo ser reelectos por una sola ocasión, siempre y cuando hayan tenido un desempeño excelente en sus funciones.


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CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL En el capítulo anterior, se analizó el marco general de la reforma financiera, de la problemática que enfrentada la industria petrolera. En este capítulo, se ampliará el análisis sobre el rol de la política fiscal y su grado de maniobra sobre el presupuesto de la paraestatal. En particular, se estudian los problemas estructurales enfrentados en materia de finanzas públicas a fin de evaluar su margen de maniobra hacia el desarrollo de actividades productivas, como el gasto de inversión en PEMEX. Ello con el objeto de ilustrar los factores que como parte del sector público inciden sobre el crecimiento de la paraestatal. También, se hace una evaluación de los recursos empleados en PEMEX en materia de inversión con el objeto de evaluar su desempeño, dimensionar los efectos de la limitada canalización de recursos por parte del Estado e identificar el impacto que la adopción de los Pidiregas ha tenido. Con ello, se ilustrará lo contrastante del apoyo gubernamental a la inversión productiva en la industria petrolera, así como las deficiencias gestadas en algunas actividades como la exploración, refinación y petroquímica. Del mismo modo, se estudian las fuentes de financiamiento empleados por PEMEX, dado el margen de maniobra que el presupuesto público le proporciona, con el fin de obtener conclusiones sobre su desempeño, características y estructura. 3.1 LA POLÍTICA FISCAL Y SU MANEJO SOBRE EL PRESUPUESTO DE PEMEX.


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México, como la gran mayoría de naciones en vías en desarrollo, es un país con déficit de ahorro interno, situación que rebosa en la búsqueda de recursos en los mercados internacionales para incrementar su capacidad de inversión. Durante mediados de los setenta el gobierno mexicano fue un importante captador de deuda, lo que posibilitó el contar con recursos para financiar el crecimiento económico registrado en esos años. En los ochenta, el endeudamiento gubernamental se enfocó a atenuar los problemas de liquidez derivados de las crisis de 1982 y 1986. Sin embargo, desde inicios de los noventa el gobierno modificó su estrategia de endeudamiento, pues en lugar de contratar recursos en los mercados financieros internacionales se ha enfocado a obtenerlos en mayor medida en el mercado financiero interno. Esta situación se ha llevado a cabo en el marco de la instrumentación de una supuesta política fiscal equilibrada, pues no considera el nivel de la deuda contingente asociada a los vicios acumulados en los sistemas de pensión públicos, pero sobre todo por los rescates bancarios y de los proyectos carreteros propiciados por las ineficientes administraciones de los inversionistas privados. (La deuda contingente o Requerimientos Financieros del Sector Público, agrupa a la deuda pública presupuestaria, a los recursos para financiar a los sectores privado y social, a los requerimientos financieros del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), a los proyectos de inversión pública financiada por el sector privado (Pidiregas), los requerimientos del Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y los Programas de Apoyo a Deudores) Los compromisos de deuda adquiridos en el pasado, más los originados por los programas de rescate del capital privado (FICORCA, FOBABROA ahora IPAB, rescate carretero, entre otros), así como las pasivos laborales creados en el


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Tiempo, han estado compitiendo con la atención de las demandas sociales, pues es prioritario pagar estas deudas adquiridas para contar con la credibilidad en los mercados de deuda nacional e internacional. (El principal es la deuda contingente derivada de los pasivos de Pemex, Pidiregas, estados, pensiones y rescates bancario y carretero, que son una bomba de tiempo, pues conservadoramente representan 50 por ciento del PIB.”, (periódico el Financiero, “Deuda Contingente, bomba de Tiempo”, 10 de junio del 2004) El manejo equilibrado en las finanzas públicas se ha ejecutado en un contexto de la redefinición del rol del Estado en la economía, particularmente en su relación con la actividad productiva que en años anteriores a 1990 realizaba. En efecto, al optar por desincorporar sus empresas, el Estado Mexicano se ha enfocado a realizar funciones de gobierno y mantener las condiciones de estabilidad política y social. En particular, ha dado prioridad a la canalización de recursos financieros para atender los problemas de seguridad, salud y educación. Aunque la tendencia del gasto en intereses ha disminuido en general en los noventas sobre todo respecto a los ochenta, en virtud de la baja en las tasas de interés, es claro que el crecimiento de la deuda pública interna, los compromisos de los pasivos externos y la denominada deuda contingente son elementos que han tenido influencia en la disponibilidad de recursos públicos. A lo anterior, atender las demandas sociales y mantener la estabilidad del sistema financiero pagando puntualmente sus compromisos de deuda es sólo una parte de las actividades que el Estado mexicano debe realizar, pues también tiene que alentar el desarrollo de todas y cada una de las actividades en las que aún participa (banca, sector energético, aviación, etcétera), por lo cual requiere contar con los recursos financieros suficientes y que le han obligado a modificar la conformación de su gasto.


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De esta manera, el Estado ha registrado un cambio en la estructura de su gasto público presupuestario, puesto que le ha otorgado mayor importancia en los años recientes al gasto social y de gestión gubernamental que al destinado a la actividad productiva. Así, en 1990 el gasto presupuestario destinado a actividades sociales representó el 38.2% del gasto total presupuestario pasando a 60.1% en el 2002 y 57.9% en el 2004. Mientras el dirigido a las actividades productivas (inversión) disminuyó su contribución del 52.3% a 26.6% y 30.7% en 1990, 2002 y 2004, respectivamente. Por su lado, el gasto para gestión gubernamental ha pasado de 9.4% a 11.1% y 11.5%. La política fiscal ha sido fundamental en la determinación de la política de gasto. Ello es así porque al reducirse el déficit público, el mecanismo de estímulo para incrementar el gasto público únicamente se produce con el aumento de los ingresos públicos. Pero el gobierno se enfrenta a una serie de vicios acumulados que obstaculizan su capacidad de captación de ingresos. En efecto, la incapacidad del Estado por cambiar estructuralmente su recaudación es uno de los problemas a superar en la economía nacional. En comparación con otras naciones del mundo, México presentó en 1998 uno de los más bajos niveles de recaudación tributaria con relación al PIB. A excepción de Argentina, países como Brasil, Chile y Singapur son más eficientes recaudando impuestos. El reto entonces es alcanzar no sólo los niveles de éstos países, sino el de los desarrollados, para contar con mayor capacidad de gasto público. Además de la baja eficiencia recaudatoria, el esquema fiscal vigente está sustentado en las contribuciones de PEMEX al gobierno federal, que han variado desde un promedio de 25.6% en los primeros cuatro años de la década de los noventa a 36.1% en el 2004. Dichas contribuciones de PEMEX al erario público, a


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su vez, se ven afectadas por la volatilidad de los precios internacionales de petróleo. Los esfuerzos realizados por el gobierno federal para propiciar una reforma estructural al régimen fiscal han sido magros, y se han dirigido a paliar algunas situaciones contingentes, como pasó con el aumento del Impuesto al Valor Agregado en 1995. En el 2001 el H. Congreso de la Unión mexicano aprobó un nuevo marco tributario que buscaba aumentar los ingresos del sector público en alrededor de 61 MMP. Aunque, se manifestaron algunos cambios en el beneficio parcial en la recaudación gubernamental, de ninguna manera se trató de una reforma fiscal integral que impactara notablemente sobre el aumento de los ingresos públicos, pues no se llevó a cabo una agresiva recaudación en el sector informal de la economía, ni se realizó un esfuerzo eficiente por captar recursos de actividades en donde existen prácticas de evasión, entre otras medidas. Incluso, en algunos casos los contribuyentes se ampararon, lo que neutralizó en el efecto recaudatorio esperado. Aunque mucho se ha discutido sobre la posibilidad de retomar el tema de la reforma fiscal en el año 2003 y 2004, lo cierto es que dicha medida se ha diferido por falta del consenso de los miembros del Congreso y los partidos ahí representados y el Ejecutivo Federal. Incluso, por iniciativa de algunos gobernantes de los Estados reunidos en la denominada CONAGO se promovió una reforma que se “negoció” con el gobierno federal y municipal pero que sin embargo no fue tomada en cuenta por el Congreso. Otra fuente de obtención de recursos del Estado ha sido los precios y tarifas de los bienes y servicios que provee. En el caso de los precios de los bienes públicos, se tiene poco margen de maniobra, pues en general se han eliminado los subsidios que sobretodo antes de los noventa se otorgaron. En el tema de las tarifas de los servicios públicos ocurre algo similar, pero se observan mayores dificultades de recaudación por efecto de la burocracia, la carencia de adecuados procedimientos y la agudización de la corrupción.


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En virtud de que no se ha potenciado el crecimiento de los ingresos, el nivel de gasto público se mantuvo sin cambios importantes en la década de los noventa. El gasto público total alcanzó un mínimo histórico en 1992 cuando el gobierno decidió emplear la citada política de equilibrio fiscal y prácticamente no mostró cambios importantes hasta el año 2000. Sin embargo, el aumento en las contribuciones de PEMEX y el crecimiento de la recaudación tributaria, propiciaron un incremento en los ingresos del Estado, y por ende también del gasto público que se elevó a una tasa media anual de 5.1% entre el año 2000 y el 2004. Pero lo política fiscal restrictiva instrumentada, tiene como lastre los compromisos de la llamada deuda contingente que aunque bien ha tendido a la baja como proporción del PIB, limita la disponibilidad de recursos para el gasto público. En este contexto, el sector energético es una de las actividades en las que el Estado participa y que mayores recursos financieros demanda, no sólo para preservar un suministro adecuado de energía con estándares internacionales de calidad y precios competitivos en el corto plazo, sino para asegurar las inversiones necesarias que permitan la oportuna oferta de los energéticos en el futuro. En un entorno en que el que las finanzas públicas están restringidas por la política fiscal y el nivel de la deuda contingente, la disponibilidad de recursos para invertir en el sector productivo, y en particular en PEMEX es limitada. Resaltan los niveles observados del año 2000 al 2003, que son inferiores al promedio de la década de los noventa. Lo anterior, se explica porque se ha acudido al esquema denominado Pidiregas para apuntalar el crecimiento de la petrolera estatal mexicana. En el 2004, los excedentes petroleros posibilitaron un repunte en el citado indicador. En suma, derivado de los problemas estructurales en materia de recaudación fiscal en nuestro país, el gobierno tiene la necesidad de captar los recursos excedentes que se generan en el sector energético, particularmente en la industria


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Petrolera, para fortalecer y equilibrar sus finanzas. Pero ante el esquema estructural del gasto público, han privilegiado actividades de perfil no productivo y la decisión de los grupos en el poder, lo que a su vez ha detonado canalizar recursos limitados para el desarrollo de PEMEX y del sector energético en general. 3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL. Desde su nacionalización, el nivel de inversiones en la industria petrolera ha estado en función de distintas circunstancias asociadas al desempeño económico, político y social de México. De 1938 hasta mediados de los setenta. En esa época de la industrialización basada en el modelo de sustitución de importaciones se constituyó en el motor del crecimiento económico. Las inversiones en la industria petrolera buscaron la autosuficiencia en la oferta de hidrocarburos, situación que era lograda de manera adecuada ante condiciones para extracción y transformación de los hidrocarburos tecnológicamente accesibles y soportados por el conocimiento y habilidades de los técnicos mexicanos. De mediados de los setenta a 1982. En ese lapso, la inversión en la industria petrolera observó un crecimiento promedio anual de 29%, alcanzando a representar el 37.8% de la inversión total del sector público en 1982. Comprendió prácticamente todas las actividades de la cadena productiva (exploración, producción, refinación y petroquímica). Ello ante la oportunidad de incrementar el potencial de desarrollo y capitalizar la oportunidad de explotar los hidrocarburos. Los objetivos fundamentales en ese periodo fueron: I Atender la creciente demanda interna de productos petrolíferos y petroquímicos. II. Obtener divisas adicionales a fin de apoyar el desarrollo del país. III. Transferir recursos excedentes al sector público en bien de otras actividades económicas y sociales.


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IV. Impulsar mediante su propia acción y sus efectos multiplicadores sobre otras ramas productivas. (PEMEX, Informe del Director General, del 18 de marzo de 1982).En esos años, la empresa pasó de tener como base de sus operaciones el comercio internacional en vez del mercado interno. De 1982 a la fecha. Periodo en el que se preservó el perfil exportador del petróleo, pero se canalizaron niveles poco significativos de inversión hasta finales de los noventa. Así, desde la crisis de 1982, la industria petrolera nacional contó con limitados recursos para la inversión, mismos que se canalizaron principalmente para desarrollar algunos proyectos estratégicos, operativos o que se derivaban de inversiones realizadas en años anteriores. Las dificultades en las finanzas públicas llevaron a reducir el nivel de inversión presupuestal en PEMEX drásticamente en la década de los ochenta. En efecto, el monto invertido en 1981 fue de 8.6 MMd, lo que contrastó con los 15 MMd del periodo 1982-1989, esto es una disminución media anual de 7.9% en términos de dólares, situación que se reflejó en un estancamiento en el nivel de producción de hidrocarburos y de volúmenes de exportación de petróleo, entre otros resultados operativos. En los noventa, la canalización de inversiones a la industria petrolera nacional no mostró cambios importantes en términos de los montos reales. En los primeros seis años de ese decenio, si bien la tasa media de crecimiento anual de la inversiones en PEMEX fue de 7.3% en términos de dólares, sólo se canalizaron 17 MMd, es decir sólo el doble del nivel registrado en el año de 1981. Con la introducción del esquema Pidiregas en PEMEX durante 1997, se reactivaron parcialmente las inversiones en la empresa, pues éstas pasaron de 4.2 a 11.8 MMd entre 1997 y 2004, esto es un crecimiento medio anual de 16.1% en


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términos de dólares, siendo los años de 2002 a 2004 en los que se canalizaron los mayores montos, pues el promedio anual se ubicó en más de 10 MMd. La política gubernamental de limitar la participación del Estado en la economía desde inicios de los ochenta a la fecha ha llevado a que PEMEX contará con una limitad disponibilidad de recursos, mismos que se canalizaron al desarrollo de las actividades primarias del petróleo y de su refinación a través de PEMEX, Exploración y Producción y PEMEX Refinación. Exploración y Explotación En los setenta, los descubrimientos del potencial petrolero de México alentaron el crecimiento de las inversiones en las actividades petroleras. Como nunca, se llevó a cabo una importante derrama de recursos de inversión en la explotación de petróleo, que derivó en la creación de una base de infraestructura que soportaba la actividad de la industria nacional de los hidrocarburos hasta la actualidad. No sólo se incorporaron reservas de hidrocarburos, las cuales pasaron de 11,160.9 millones de barriles de 1976 a 72,000 millones de barriles en 1982, sino se logró un notable incremento de la producción de petróleo de 469 mil barriles por día a 1,372 mil barriles de petróleo por día en ese lapso. Sin embargo con la crisis de 1982, el ritmo de inversiones en exploración y producción disminuyó su ritmo de crecimiento. Así, entre 1983 y 1989 el presupuesto de inversión, se canalizó a fortalecer las operaciones de exploración en los campos con potencial y el desarrollo de campos e infraestructura de transporte, principalmente en la Sonda de Campeche, Tabasco y parte de Veracruz. Entre 1991 y 1999, PEP concentró el 68.3% del total de inversión realizada por la empresa. En los años subsecuentes dicha tendencia se agudizó. La participación de las PEP llegó a representar un poco más del 90% del total invertido en el 2004.


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Los proyectos más importantes en exploración y producción continuaron siendo los desarrollados en los ochenta más las operaciones efectuadas en el Golfo de México y en la cuenca de Burgos. Resalta los montos destinados a: Cantarell para mantener la producción de crudo pesado; en la Cuenca de Burgos y en el denominado Programa Estratégico de Gas para producir un mayor volumen de este combustible y “disminuir” el nivel de importaciones; así como los montos destinados en el Delta de el Grijalva en donde se buscaba fortalecer la oferta de crudo ligero. Sin embargo, el rasgo característico desde los noventa fue la escasa canalización de recursos a las actividades de exploración, situación que limitó la explotación del petróleo en los campos nuevos como los existentes en costa fuera. Tampoco se realizaron esfuerzos para ampliar la infraestructura de explotación hacia nuevos campos, pues se privilegió la actividad en los ya existentes. En el año 2002, se incorporaron 22 proyectos programados al amparo del esquema Pidiregas que se enfocaron a incrementar la producción, destacándose el Ku-Maloob-Zaap, el cual se prevé será uno de los yacimientos que podría reemplazar el declive que presentará Cantarell a partir del año 2007 o 2008. Refinación La inversión en la capacidad de refinación se ha dirigido a proveer la oferta nacional y a abastecerse de las importaciones de petrolíferos cuando la capacidad de refinación es insuficiente. Entre 1976 y 1982, la elaboración de productos refinados se incrementó de 733.1 a 1,200.8 miles de barriles por día. El monto de recursos invertidos permitió sentar las bases del actual sistema de refinación. En el resto de los años ochenta, el ritmo de crecimiento de la creación de infraestructura también se vio afectado, siendo el principal destino de tales inversiones la construcción de algunas plantas


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en Tula y ciertas ampliaciones de las refinerías de Salina Cruz, Cadereyta, Madero y Minatitlán. En los noventa, se realizaron inversiones en las seis refinerías, para la ampliación y en algunos casos su reconfiguración, así como para la reubicación de plantas de almacenamiento. Dichas inversiones, se orientaron al mejoramiento de la calidad de combustibles, reconvertir las plantas para procesar mayor proporción de crudo Maya, reducir la producción de combustóleo y orientar sus operaciones a la elaboración de productos de mayor valor. En esos años se registró el cierre de la refinería de Azcapotzalco, misma que no se reubicó a otra ciudad de la república, como podría ser algún poblado del Pacifico del país. En particular, en 1997 se iniciaron los trabajos del Programa de Reconfiguración del Sistema Nacional de Refinerías cuyo objetivo ha sido hacer frente a los cambios previstos en la composición de la demanda de productos petrolíferos mayor demanda de gasolina y gas natural en lugar de combustóleo, procesar una mayor cantidad de crudo pesado y dar cumplimiento con las normas ambientales además de la modernización de equipos, el incrementar la capacidad en materia de destilación catalítica y térmica, hidrotratamiento, alquilación, isomerización e incorporación de la coquizadora en Cadereyta. Gas y Petroquímica En los ochenta, las inversiones en materia de explotación de hidrocarburos conllevaron el incremento en la producción de gas natural, primordialmente al asociado al petróleo. Sin embargo, el limitado consumo interno y el escaso estímulo para exportarlo, motivaron un reducido interés por invertir en infraestructura para su racional explotación. En efecto, dado que el principal producto de negocio en PEMEX era el petróleo, el gas natural se quemaba o se reinyectaba a los pozos productores en el mejor de los casos. En esa década, se


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construyó infraestructura para el transporte de gas natural, y se instalaron plantas para su tratamiento en Salina Cruz, Cactus y Ciudad Pemex, entre otras. En Pemex Gas y Petroquímica Básica se registraron inversiones para construir infraestructura para la comercialización y transporte de gas natural durante los noventa. En particular, se observó un crecimiento de las inversiones al incluirse las relativas al esquema Pidiregas, debido fundamentalmente a cambio en la política energética que impulsaba el consumo del gas natural. Así, entre 1997 y el año 2000 se canalizaron 1.6 mil millones de dólares para contribuir a abastecer el aumento de la demanda de gas natural como insumo en el sector eléctrico. Entre 2001 y 2003 estas inversiones disminuyeron su ritmo de crecimiento, alcanzando una cifra de 947 millones de dólares, canalizadas básicamente hacia plantas criogénicas e infraestructura de transporte. PEMEX Petroquímica En tanto, la petroquímica ha sido la actividad de la industria petrolera nacional que mayores limitaciones de inversión ha padecido, un tanto por lo estrecho de los presupuestos asignados a PEMEX y otro tanto por el interés de algunos grupos de políticos por propiciar que los privados controlen esa actividad. Lo contrastante, es que la carencia de inversiones en la petroquímica ha propiciado que el país se constituya en proveedor de materias primas en lugar de incorporarle valor agregado a tales hidrocarburos para obtener mayores márgenes de utilidad. De esta manera, las inversiones realizadas en petroquímica durante los ochenta se constituyeron en Cadereyta y la Cangrejera, así como en algunas plantas para la producción de etano, metano y acrilonitrilo, entre las más importantes. Los recursos destinados a la inversión en petroquímica en los noventa fueron limitados a programas operacionales y a algunas plantas en Morelos y Pajaritos Veracruz, pero la característica principal fue de muy bajas inversiones, mismas


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que se explican por el deseo del gobierno de propiciar su desincorporación estatal. En particular en 1991, el total de inversiones sumó 192 Md, alcanzando su nivel mínimo en 1995 con 50 Md y pasando a 127 Md en el 2003, es decir un nivel inferior al de inicios de la década de los noventa. Como se apuntó en los párrafos anteriores ello ha significado un sensible deterioro del nivel de producción, pero lo más preocupante es que siendo un país exportador de petróleo crudo se tenga la necesidad de realizar importaciones netas de esos productos por alrededor de 4 MMd anuales. El gobierno ha tomado algunas medidas para alentar la participación de la iniciativa privada en esa actividad, (Se han realizado algunos intentos por incorporar inversión privada en la petroquímica no básica, pero el más reciente ocurrió en septiembre de 1998 cuando se licitó el 49% del capital social de la Petroquímica Morelos, S. A. de C. V., pero que se declaró desierto por la falta de interés).pero con resultados magros lo que es por cierto incomprensible cuando una gran parte de los sectores de la iniciativa privada demandan “oportunidades de inversión”. PEMEX Petroquímica ha ido debilitándose paulatinamente desde el sexenio del presidente Carlos Salinas, cuando se reclasificaron diversos productos en petroquímica básica y secundaria con el propósito de estimular la participación privada en la elaboración de petroquímicos.( Las condiciones del decreto emitido por el gobierno de Salinas, establecían la conservación de 51% del capital y el control de estos complejos por parte de PEMEX Petroquímica, reservándose a Petróleos Mexicanos la propiedad de los ductos y sus equipos e instalaciones).Sin embargo, el resultado no fue el esperado, por lo que el presidente Ernesto Zedillo en enero de 1997 decidió que PEMEX Petroquímica se escindiera en siete empresas filiales, para lo cual se desincorporaron del régimen de dominio público de la federación los inmuebles que constituían los complejos de Tula, Escolín, Camargo, Cosoleacaque, Cangrejera, Morelos y Pajaritos. El objetivo también fue propiciar la participación del capital privado sin resultado alguno.


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Ante la carencia de resultados de incorporar a los privados en la producción de la petroquímica ligada a PEMEX, el gobierno de Vicente Fox aprobó en septiembre del 2004 la fusión de las siete filiales y su integración a PEMEX Petroquímica, una de las subsidiarias de PEMEX con el objetivo de propiciar su eficiencia. El objetivo del gobierno para impulsar la petroquímica es concretar una alianza estratégica con alguna empresa privada, en la que la Paraestatal tendrá una participación minoritaria, para la construcción de un nuevo complejo petroquímico denominado El Fénix. (La primera fase comprende la construcción de una planta con una capacidad de producción de un millón de toneladas de etileno y 1.9 millones de toneladas de derivados, con una inversión de mil 800 millones de dólares. La segunda fase establece la creación de una planta de aromáticos, con capacidad de producción de un millón de toneladas de estos productos. La inversión es de 800 millones de dólares para sustituir 750 millones de dólares anuales en importaciones. (Periódico la Jornada, 18 de octubre del 2004) Finalmente, vale destacar que una de las bases de operación de PEMEX se constituye por la red de infraestructura de transporte que también tuvo su impulso durante el “boom” petrolero, pero que ante las restricciones presupuestales desde los ochenta a la fecha padece problemas de mantenimiento y cuenta con algunas deficiencias en su capacidad para operar adecuadamente. Al amparo de la limitada canalización de recursos en materia de inversión en la creación de infraestructura en materia de gas, desde 1995 el gobierno decidió impulsar la participación del capital privado en el transporte, almacenamiento y distribución del gas. 3.2. LA INVERSIÓN El esquema de los Pidiregas y la inversión es una de las principales estrategias que el gobierno Mexicano ha instrumentado para realizar inversiones en la


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industria eléctrica y petrolera nacional desde mediados de los noventa. Su concepción es que son obras de propiedad pública ejecutada y financiada por particulares, las cuales se van pagando y amortizando en un periodo de tiempo. La idea básica de los Pidiregas es la de promover la realización de proyectos de infraestructura que pudieran ser financiados a partir de los recursos generados por la comercialización de los bienes y servicios obtenidos de los propios proyectos. El argumento gubernamental para emplear el esquema Pidiregas se asocia con la limitada disponibilidad de recursos por parte del gobierno y con su alineación con una equilibrada política fiscal. No obstante, el endeudamiento derivado de ese esquema se contabiliza como deuda contingente y no como parte de la contabilidad de la deuda pública, lo cual oculta el valor total de los compromisos del Estado Mexicano. Para aprobar un proyecto al amparo del esquema Pidiregas (Idem PEMEX, 2003) se siguen los siguientes pasos: I. PEMEX identifica un proyecto como Pidiregas (El esquema Pidiregas fue diseñado a raíz de la crisis financiera de mediados de los noventa para involucrar a la iniciativa privada en la construcción de infraestructura del Estado Mexicano, pero además de que el gobierno se endeude sin la necesidad de cumplir con los acuerdos del Fondo Monetario Internacional en materia de deuda y participación privada) y el gobierno federal aprueba y autoriza los gastos relacionados con su desarrollo por el sector privado. II. Las compañías del sector privado, en coordinación con PEMEX, construyen y entregan el proyecto a la propia empresa Paraestatal. III. PEMEX con la autorización del gobierno federal, hace el pago a los contratistas para recibir el proyecto terminado y entonces registra como pasivo la cantidad


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principal total del endeudamiento en el que se incurrió para financiar el proyecto. Teóricamente, hasta que se genera flujo de efectivo derivado de la operación del proyecto a financiar, el gobierno comienza a contabilizar los pasivos correspondientes al ejercicio fiscal en curso. El pasivo restante se difiere para los años subsecuentes dependiendo de los esquemas negociados. Los Pidiregas usados por PEMEX se han clasificado en dos categorías:

1. Los denominados de inversión directa, en los que las entidades públicas asumen la obligación directa y firme de adquirir ciertos activos productivos construidos a su satisfacción por empresas privadas.

2. Los denominados de inversión condicionada, que incluyen proyectos en los

que la adquisición de los activos, que son de propiedad privada, es producto de la materialización de alguna eventualidad contemplada en un contrato de suministro de bienes o servicios, como es el caso del suministro de nitrógeno para la recuperación mejorada en Cantarell.

La construcción de infraestructura al amparo del esquema Pidiregas permite evaluar proyectos específicos, justificarlos y desarrollarlos. De hecho, a cada proyecto se le estima un análisis financiero que permite tomar decisiones aparentemente más racionales, pues no consideran evaluaciones que incluyan análisis de riesgo. No obstante, independientemente de que PEMEX reciba a su satisfacción las obras en materia de contratos Pidiregas, la Paraestatal debe pagar oportunamente el principal e intereses y demás accesorios a los proveedores de los recursos para los proyectos Pidiregas. Los ingresos que generen los proyectos Pidiregas durante la vigencia de sus financiamientos, se destinarán al pago de las obligaciones fiscales atribuibles a los proyectos, las de inversión física y costo financiero del mismo, así como de todos sus gastos de operación y mantenimiento. (Véase Artículos 18 de la Ley General


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de Deuda Pública; 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 38-B de su Reglamento) PEMEX Exploración y Explotación es la subsidiaria que mayores recursos de inversión Pidiregas recibe. Al cierre del 2004, PEP administraba un conjunto de 78 proyectos de inversión, de los cuales 21 eran de exploración, 38 de explotación, 6 integrales y 23 de infraestructura. (Conferencia del Dr. Luís Macias Chapa 8 de marzo del 2005).Los más importantes fueron Cantarell, Burgos y el Programa Estratégico de Gas que consiste en actividades en varias regiones del Macuspana, Veracruz, Crudo Ligero, Tampico-Misantla y Sur de Burgos. Entre 1998 y el 2004, los montos asignados al amparo del esquema Pidiregas en dichos proyectos representaron el 39%, 16% y 12.2%. En cambio, los proyectos de inversión Pidiregas en Refinación se realizaron en su mayor parte del 2000 al 2003 con las reconfiguraciones citadas de Cadereyta Madero, Tula y Salamanca, quedando pendiente Salina Cruz y Minatitlán, está última a iniciada en el 2004. (Al cierre del 2004 se habían asignado dos paquetes de los seis en los que está divido el proyecto de la refinería de Minatitlán. PEMEX, (Reporte de resultados financieros de PEMEX al 31 de diciembre del 2004”, 25 de febrero del 2005) Por su parte, PGPB ha realizado inversiones Pidiregas en la construcción de dos plantas criogénicas. En tanto, PEMEX Petroquímica no cuenta con ese tipo de proyectos Pidiregas. 3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE. Como se ha explicado a lo largo de la investigación, el Estado ha definido que los recursos canalizados hacia la construcción de infraestructura para la industria petrolera sean limitados, en virtud de la estructura de gasto público constituido y de la política local adoptada. Derivado de lo anterior, y por supuesto por las


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presiones externas. ( De los organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial con el argumento de que el mercado define mejor la distribución eficiente de los recursos, razón muy cuestionable si se consideran experiencias recientes vividas en algunos países como el caso de Argentina).y de algunos privados nacionales que buscan los negocios “fáciles”, Es claro que existen distintos negocios en los que se puede invertir por parte de la iniciativa privada nacional, pero desafortunadamente optan por los más seguros como los negocios en marcha que maneja el Estado. la actual administración panista ha profundizado la cesión de oportunidades en los trabajos reservados a PEMEX para que la iniciativa privada participe en las actividades de exploración y producción de petróleo y gas natural, mediante la creación de los controversiales Contratos de Servicios Múltiples (CSM), que difieren de los Contratos de Servicios Integrales normalmente empleados por la empresa y que consisten en la asignación de actividades diversas de un proyecto a un grupo diverso de empresas contratistas Se ha tratado de defender que dichas actividades corresponden a la contratación de servicios técnicos y que sus principales características no implican la cesión de los derechos que el Estado tiene en el subsuelo, sin embargo eso es cuestionable. En efecto, en contravención a lo planteado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el contratista tiene derechos exclusivos para realizar actividades de exploración, desarrollo y producción de hidrocarburos (gas, líquidos, condensados y crudo), así como construir plantas de procesamiento de gas natural, en un área predeterminada por un periodo de hasta 20 años. El contratista debe financiar toda la inversión de capital y los gastos de operación, por lo que PEMEX no otorgará garantía alguna al contratista ni a sus prestamistas. A cambio la Paraestatal le asigna en un solo contrato todo el trabajo a realizar en los bloques definidos. De esta manera, el contratista decide cómo hacerlo, en cuanto tiempo, hasta dónde y con qué medios. Pero dado que lo que contrata PEMEX es un Servicio Múltiple, dicho contratista sólo perderá su dinero si


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existiera un costo no recuperado después de la terminación del contrato o si no encuentra el hidrocarburo en el subsuelo. En este último caso, el contratista asume el riesgo de los resultados de la exploración, lo cual va en contra de la Constitución, pues en el artículo 25 se establece que el Estado debe tener a su cargo de manera exclusiva dos áreas estratégicas señaladas por el artículo 28: 1) el petróleo, los demás hidrocarburos, y 2) la “petroquímica básica”. (Véase Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Según los CSM, el contratista no será propietario ni de las reservas que encuentre ni de los hidrocarburos que obtenga. La producción de los hidrocarburos se le entregará a PEMEX para su comercialización. La única fuente de pago del contrato serán los ingresos resultantes del proyecto, es decir, se busca que dichas actividades sean autofinanciables y no mermen la capacidad financiera de la Paraestatal. Los pagos de operación y de capital (Pago de intereses por financiamiento que realizará PEMEX al contratista durante el plazo del proyecto será igual a una tasa de libre más 140 puntos aplicables al saldo insoluto del capital que se origine. (Véase, www.pemex.mx) se realizan con base en precios unitarios determinados en el contrato. Desde el punto de vista, los contratos de servicios múltiple son diseñados como Pidiregas, pues cumplen con todas la características requeridas para tal efecto, en particular, se promueve la construcción de infraestructura para la exploración y explotación de gas natural no asociado con los recursos financieros de las empresas contratistas de servicios. Hasta el 2004, PEMEX había firmado seis contratos que abarcan el mismo número de bloques en la zona de Burgos para obtener gas no asociado, en donde se habían comprometido recursos, tanto directos como indirectos, por 5,242 MMd y participado compañías de menor tamaño al del propio PEMEX. Pero, pese a lo controversial de dichos CSM, la actual administración de la empresa está considerando licitar bloques adicionales, no sólo en lo relativo a gas no asociado


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sino en la explotación de petróleo, lo cual podría “evitar canalizar recursos financieros por parte del Estado”, pero deja en manos de privados el potencial de beneficiarse por el desarrollo de las actividades ligadas. (Guaso Sergio, 24 de junio de 2004 y periódico Reforma del 2 de julio del 2004) La actual administración de PEMEX ha señalado que en Burgos se han celebrado más de 1,500 contratos contra sólo 8 Contratos de Servicios Múltiples, lo cual según la empresa permite abatir costos administrativos, (Idem Guaso Sergio) sin embargo, no se entiende plenamente el por qué PEMEX tiene que realizar tantos contratos, si tiene la capacidad de llevarlos a cabo ni tampoco por qué tiene que recurrir a los CSM si la actividad es rentable. Independientemente de la validez legal o no de los CSM, es cierto que evitarán que el Estado canalice recursos al financiamiento de la producción de los hidrocarburos y se prescindirán de pasivos adicionales para PEMEX en el corto plazo, no obstante en el mediano y largo plazo la paraestatal tendrá que reconocer la deuda derivada del uso de ese esquema. Después de haberse realizado amplias inversiones para impulsar la industria petrolera a finales de los setenta e inicios de los ochenta, la canalización de recursos hacia la paraestatal ha sido poco significativa. Entre 1982 y 2004, las inversiones de PEMEX sólo se incrementaron a una tasa media anual de 1.5%, nivel bajo aún considerando el impulso al gasto de inversión promovido por el gobierno del presidente Fox. (Entre 1981 y el año 2001 el nivel de inversión en PEMEX disminuyó a una tasa media anual de 1.2%) Tal situación se ha traducido entre otros factores en:

1. La pérdida en el nivel de reservas de hidrocarburos, que de 72,000 millones de barriles de petróleo equivalente en 1982 pasaron a 48 mil millones de barriles de petróleo equivalente en el 2004; Baja tasa de restitución de las


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reservas que no alcanza el 100%, la cual es una práctica reconocida como óptima en los mercados financieros internacionales.

2. Un incremento de sólo 39% en el nivel de producción de petróleo crudo.

3. Un aumento moderado de la capacidad de refinación de 1.2 MMbd a 1.58

MMbd, insuficiente para cubrir la demanda interna, que ha significado que el país tenga que importar petrolíferos.

4. Aunque en ocasiones depende de factores de influencia externos, el

comportamiento de las ventas de petróleo en los mercados de exportación fue cíclico en 1984 se exportaron 1.54 MMbd, en 1990 1.28 MMbd y 1.65 MMbd en el 2000 y de 1.87 en el 2004, es decir, la plataforma de exportación no aumentó de manera significativa;

5. El mantener prácticamente sin cambio la producción de gas natural en ese lapso, que ha provocado la necesidad de importarlo ante el elevado crecimiento de la demanda de ese hidrocarburo.

6. Un deterioro severo en la capacidad productiva destinada a la petroquímica secundaria, que no sólo se ha diezmado por la política de transferencia de precios entre las subsidiarias de PEMEX, sino que la falta de inversión ha motivado su obsolescencia tecnológica.

7. La incapacidad para construir una red de transporte suficiente y adecuado para optimizar las operaciones, así como para evitar su deterioro que se ha traducido en accidentes que originan contaminación y daños a poblaciones.

8. Un sensible detrimento en los equipos de producción y la desincorporación de algunas actividades operativas, que eran desarrolladas con los recursos disponibles pero que ahora la empresa tiene que contratar.


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9. PEMEX ha incrementado su dependencia tecnológica, ante la carencia de

voluntad política para canalizar recursos al desarrollo de investigación y tecnología.

10. La incapacidad de instrumentar “mejores prácticas” operativas, técnicas y administrativas, como las empleadas por las Oil Majors en algunos casos.

11. La vulnerabilidad para que algunos grupos de interés nacionales y extranjeros promuevan como imperiosa la necesidad de abrir espacios a la iniciativa privada en el campo de las actividades desarrolladas en la actualidad por PEMEX.

12. Participación de la iniciativa privada limitada, sujeta a mejores condiciones de rentabilidad económica y exigente de mayores espacios a los conquistados, particularmente en las actividades upstream y downstream, en vez de las actividades de mayor valor agregado del sector petroquímico y químico.

3.4 MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL. Los esquemas de financiamiento empleados en la industria petrolera nacional se pueden clasificar en los utilizados por el Estado (PEMEX) y los manejados por las empresas privadas. 3.4.1. EL SUBSIDIO A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL


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PEMEX cuenta con escasas alternativas de financiamiento para llevar a cabo su gasto corriente y de inversión: una es mediante la asignación presupuestal; otra es empleando los mecanismos de endeudamiento permitido por el Estado, inclusive los recursos obtenidos en el marco del esquema Pidiregas, (Las bases legales de los Pidiregas se derivan de la Ley General de Deuda Pública, La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como de las circulares emitidas por la SHCP al respecto) y el último a través de su flujo de efectivo. El ciclo presupuestal de aprobación y asignación de recursos a PEMEX tiene como sustento la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la aprobación del Congreso de la Unión, Cámara de Diputados. Estas entidades evalúan tal determinación en función de los requerimientos integrales del paquete de egresos y endeudamiento de todo el sector público. Aún aprobado el presupuesto de gasto corriente y de inversión, la canalización de recursos a la Paraestatal se realiza al amparo de un programa acordado con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. No obstante, las necesidades financieras de PEMEX pueden o no coincidir con dicho programa de gasto, sea por las contingencias financieras del gobierno federal o de PEMEX. Además, no necesariamente la inversión requerida o solicitada por la Paraestatal puede serle aprobada, aún cuando se derive de los Planes de Negocio Institucional, lo cual resulta poco eficiente al diferir o cancelar adquisiciones o proyectos. De esta manera, para cumplir con el programa de gasto e inversión planeado, PEMEX se obliga a contratar deuda de diversas fuentes a fin de asegurar la sustentabilidad de su ciclo financiero, mismo que debe llevar a cabo mediante una adecuada administración de su liquidez, contratando endeudamiento en plazos razonables, costos, moneda y evaluando en todo momento el riesgo y considerando la evolución de sus flujos de efectivo.


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Las operaciones de financiamiento se contabilizan tanto en el balance financiero de PEMEX. En general, los mecanismos de financiamiento que PEMEX ha empleado en distintas etapas de su evolución son los siguientes:

a. Flujo de efectivo. b. Aportación de capital. c. Contratación de Deuda. d. Otros mecanismos de financiamiento.

a) Flujos de efectivo generados por la operación. Esta posibilidad está sujeta a la capacidad de PEMEX de generar ingresos, misma que varía entre otros factores del nivel de precios de la mezcla de exportación y los precios de los productos vendidos en el mercado nacional. En general, cuando se elevan los precios del petróleo el nivel del superávit primario y de operación también se incrementa. Tan sólo en el año 2004, la compañía obtuvo un superávit de operación de 92,648 mmp (8,225 MMd). En la medida en que los precios del petróleo se incrementan, el valor de lo vendido por PEMEX aumenta y la capacidad de generación de efectivo hace lo propio. Una vez que realiza los adelantos de impuestos a los que se obliga en la Ley de Ingresos de la Federación, (Tal es el hecho de que la Paraestatal debe depositarle diariamente y mensualmente al gobierno federal aportaciones como adelanto de sus contribuciones fiscales) la compañía puede disponer de montos de efectivo adicionales hasta el momento de realizar las contribuciones definitivas. En caso que los precios internacionales de petróleo se ubiquen por abajo de la meta fijada en la ley de Ingresos Públicos de la Federación, la disponibilidad de efectivo para la empresa disminuye, lo que implica que PEMEX debe restringir su gasto como sucedió en 1998. Por el contrario, si los precios internacionales del


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petróleo están por arriba de los planeados, entonces la empresa puede eventualmente tener acceso a una parte de esos recursos excedentes como sucedió en el 2004. b) Aportaciones de capital que realice el Estado. Las inyecciones de capital por parte del Estado han sido limitadas, en virtud de sus dificultades financieras que ha padecido desde inicios de los ochenta, las cuales se han conjugado desde los noventa con la instrumentación de una política fiscal basada en un equilibrio entre el gasto y los ingresos públicos. En 1990 se tiene registrada la última capitalización a PEMEX. En efecto, el gobierno federal le inyectó recursos frescos a través de los certificados de aportación o contribución “A”, que son los títulos representativos de la propiedad del capital de la compañía. Esa operación se inscribió en marco de la renegociación de la deuda externa en 1990 y consistió en la capitalización de 7.58 mil millones de dólares de deuda externa de PEMEX en Certificados de Aportación “A”, que el gobierno mexicano convirtió en Bonos Garantizados a tasa variable con vencimiento en el 2019 Bonos Brady( En marzo de 1990, el gobierno federal intercambió 7.58 mil millones de dólares de deuda externa de PEMEX con los Bancos comerciales internacionales por Bonos Garantizados a 30 años con tasa fija y vencimiento en 2019 y por Bonos Garantizados a tasa variable con vencimiento en 2019 (denominados Bonos Brady). No obstante, la Paraestatal asumió el compromiso con el gobierno federal del pago anual del costo financiero rendimiento mínimos garantizados de dicha deuda, cuyo monto es aprobado por el Consejo de Administración de PEMEX. En diciembre del 1997, y en lugar de apuntar la capitalización de la empresa, el gobierno federal decidió una reducción en el patrimonio de PEMEX por un monto de 12.12 mil millones de pesos, la “contraprestación” fue disminuir el pago de los rendimientos mínimos garantizados, que sólo implicarían un compromiso de pago para PEMEX hasta el 2006.


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Aunque no se maneja estrictamente como una capitalización, los recursos derivados del pago de impuestos por Aprovechamiento para Obras de Infraestructura (ARE) se contabilizaron durante el 2004 como aportaciones al patrimonio, pero no se registraron como incremento en el número de Certificados de Contribución “A” que es el equivalente a las acciones en el caso de una empresa privada.(En 2003 el ARE ascendió a 19.7 mil millones de pesos (1.7 mil millones de dólares), mientras que en el 2004 el AOI fue de 34.4 mil millones de pesos (3.1 mil millones de dólares), mismo que será utilizado para financiar amortizaciones de Pidiregas). c) La contratación de deuda. La forma más frecuentemente empleada para financiar las actividades de Petróleos Mexicanos ha sido a través de la contratación de deuda de corto y largo plazos mediante los mecanismos tradicionales: créditos bancarios, mercado de valores, empleando otras alternativas de financiamiento (arrendamiento, factoraje y proveedores), así como financiamientos contraídos bajo el esquema de Pidiregas, particularmente por los constructores de las obras inscritas es dicho esquema. La base de contratación de deuda al amparo del esquema Pidiregas y el financiamiento de los contratistas, se planea en los lineamientos de La Ley General de Deuda Pública y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. El atractivo principal de este esquema es que permite ampliar el gasto público y diferir su pago en los ejercicios fiscales posteriores, lo que evita su registro como deuda pública. No obstante, bajo el esquema de los Principios Contables Generalmente Aceptados, la deuda contratada a través del PEMEX Project Funding Master Trust, el Fideicomiso No. F/163 y el PEMEX Finance Ltd. queda registrada en el balance de PEMEX, lo que ha hecho abultado el pasivo institucional.


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El principal objetivo primordial de dichos fideicomisos es la administración de recursos financieros relacionados con los Pidiregas, además de tener la facultad de contratar créditos directamente con la banca comercial o llevar a cabo la emisión de títulos en los mercados de valores. Esos recursos captados por los fideicomisos son provistos a los contratistas, quienes pueden también aportar sus fondos a la etapa o proyecto Pidiregas encomendado. Los compromisos de dichos fondos se han consolidado desde 1998 en los estados financieros de PEMEX. En general, PEMEX ha modificado en los últimos años su política de endeudamiento en virtud de las mejores condiciones que se presentaron en el mercado financiero internacional y nacional. La disminución de las tasas de interés ha permitido reducir el costo financiero de la deuda y posibilitado la adopción de emisiones o contratación de deuda a tasas de interés fijas. Además, se ha aprovechado la ventaja de la disminución del riesgo país. Lo anterior, se corrobora porque las calificadoras internacionales de valores prácticamente tienen igualados el riego asignado a la Paraestatal (BBB) y al gobierno mexicano (AAA). Con ello, la administración de PEMEX ha incrementado los plazos de la emisión, y mejorado la estructura de las fuentes de financiamiento. Uno de los beneficios para PEMEX de tales calificaciones a sus emisiones, se ha capitalizado a través del empleo de los fideicomisos citados, los cuales han posibilitado reducir el costo del fondeo en comparación con el incidido esquema Pidiregas adoptado en sus inicios. Ello es así porque PEMEX capta recursos financieros a costos inferiores a los que se enfrentan los contratistas, lo cual permite el ahorro de recursos para la Paraestatal. La agresiva política de endeudamiento de PEMEX le ha llevado a incrementar año con año su saldo del pasivo total a través del uso de distintas fuentes de financiamiento, plazos, monedas y distintas tasas de interés. De hecho, en los últimos años, ha incrementado el porcentaje de deuda documentada en los mercados nacionales a dos quintas partes del total en comparación a los


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internacionales; ha elevado el plazo de vencimiento de sus pasivos a 3.8 años; a 65.14% de tasa fija contra 34.86% de la flotantes y a concentrar en un 85.1% su deuda en dólares, 14.66% en pesos mexicanos, 0.22% en yenes y el restante en otras monedas. (PEMEX, 31 de diciembre del 2004). De hecho, a pesar de registrar uno de los niveles de apalancamiento más altos en la industria petrolera internacional la Paraestatal continúa captando montos de deuda en los mercados financieros nacionales e internacionales, fundamentalmente por las siguientes razones: Aunque la deuda de PEMEX no constituye una obligación del gobierno federal ni está garantizada por éste, la Ley General de Deuda Pública establece que los compromisos adquiridos por PEMEX sobre su deuda externa deben ser aprobado y registrados por la SHCP. En otras palabras dichos pasivos son considerados como deuda pública del país. De esta manera, los empréstitos a PEMEX mantienen el respaldo del Estado Mexicano. Otro elemento es la capacidad de generación de efectivo que mantiene la empresa, derivado del aumento en las ventas internas, pero sobre todo, de la tendencia alcista en los precios internacionales del petróleo que se ha registrado desde el año de 1999, y sostenido desde finales del 2001. 1) Contratación de deuda bancaria. PEMEX acude al financiamiento bancario nacional e internacional, a través del uso de líneas de crédito, aceptaciones bancarias, crédito a la exportación, evolventes, préstamos garantizados y créditos comprador, así como mediante la contratación de préstamos directos. (En el 2002, las operaciones de financiamiento documentada precedieron de créditos directos (26.9%), aceptaciones bancarias, créditos al comercio exterior (9.3%) y diversas líneas de crédito comprador y financiamiento de proyectos, (PEMEX, Memoria de Labores 2002, p. 69)


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La contratación de deuda a través de la banca internacional ha sido uno de los mecanismos más empleados por la compañía, prácticamente desde finales de los setenta. PEMEX ha realizado operaciones con instituciones estadounidenses, japoneses, alemanas, italianas, francesas y suizas, entre otras, así como con los denominados Eximbank en créditos al comercio exterior. (Uno de los compromisos adquiridos por Petróleos Mexicanos fue un financiamiento por mil 100 millones de dólares de parte del banco estadounidense Export-Import Bank, para los proyectos Cantarell, en el Golfo de México, y Burgos, en el Noreste Mexicano. Otros es el préstamo obtenido del estadounidense Standard Chartered Bank para el programa de gas de Pemex y el holandés ABN Amro para el proyecto Cantarell, en el Golfo de México Información Selectiva, (EXIMBANK) APRUEBA garantía por 1,100 md a favor de PEMEX, 9/octubre/2002). Algunos de esos pasivos han sido créditos sindicados, que por su volumen deben ser realizados por más de una institución. Al cierre del 2003, 42 bancos registraban pasivos de PEMEX, de los cuales únicamente cuatro fueron bancos mexicanos (Banorte, Banobras, Bancomext y Nafin). Los pasivos bancarios registrados en el balance en el 2003 representaron alrededor de una tercera parte del pasivo total, incluido el contratado para financiar proyectos Pidiregas a través del Master Trust. (El objetivo principal del Master Trust así como del Fideicomiso F/163, es la administración de recursos financieros relacionados con PIDIREGAS, para financiar proyectos que para este fin sean designados por PEMEX. El Master Trust ha sido consolidado con los estados financieros desde 1998 de conformidad con los principios de consolidación detallados en el Boletín B-8, “Estados financieros consolidados y combinados y valuación de inversiones permanentes en acciones”, de PCGA. El Fideicomiso F/163 está consolidando con los estados financieros desde el año 2003, fecha en que inició sus operaciones. (PEMEX, Estados Financieros 2003. http://www.pemex.com/files/content/7_estados.pdf)


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2) Otras formas tradicionales de financiamiento y proveedores. PEMEX obtiene financiamientos de otros intermediarios financieros como arrendadoras, pero también usa el financiamiento de los proveedores y los denominados cobros por derechos de venta futuro. El arrendamiento financiero es una práctica que se ha empleado menos en los últimos años, debido al mayor costo financiero de esta alternativa. El financiamiento de proveedores ha promediado un 4.7% del pasivo total entre 1995 y 2003, pero muestra una tendencia descendente porque la contratación de la deuda está aumentando año con año, particularmente desde la instrumentación de los Pidiregas. El financiamiento de proveedores ha estado sujeto a lineamientos que el gobierno dictó hacia finales de los setentas y en los ochenta para promover a las empresas nacionales en el programa de proveedores, y más recientemente con los programas de apoyo a proveedores a través de los programas de Nafin. Por lo que respecta a los cobros por derechos de venta futuro, es un mecanismo de financiamiento de mediano plazo, que ha llegado a representar hasta el 13.5% de los pasivos totales en 1999, pero que ha tendido a disminuir a 1.5% en el año 2004. El mecanismo de financiamiento consiste en que PEMEX Finance, una compañía filial de PEMEX con sede en Gran Caimán, compra ciertas cuentas por cobrar provenientes de las ventas de petróleo crudo a PEP y PMI, misma que bursatilaza a través de la emisión de bonos. Las cuentas por cobrar son las que se generan por la venta de petróleo crudo tipo maya a clientes designados en Estados Unidos, Canadá y Aruba. Los recursos netos obtenidos son utilizados para los proyectos Pidiregas. 3) Colocaciones en el Mercado de Valores. PEMEX ha acudido a la emisión de valores desde finales de la década de los setenta. Aunque por efecto de las condiciones vividas en el país, y su relación con el gobierno, en los ochentas se


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llevaron a cabo esas operaciones en forma aislada, principalmente a inicios de la década. Sin embargo, a partir de 1990 a la fecha la institución ha realizado una amplia variedad de ofertas públicas en las bolsas de valores de Estados Unidos, Europa y Japón, fundamentalmente mediante la emisión de Bonos, y papel comercial, y más recientemente de Certificados Bursátiles en México, los cuales fueron de 3.3 MMd en el 2003 y se estima de 3.7 MMd para el 2004. (Periódico la Jornada, 10 de Febrero de 2005, p. 24) Los Certificados Bursátiles son títulos de crédito emitidos a través de un fideicomiso. La base de su operación parte de la constitución, por parte de intermediarios financieros, de un fideicomiso de administración y pago. El objetivo del Fideicomiso es obtener fondos para financiar las obligaciones de PEMEX directa o indirectamente de diversos proyectos Pidiregas que autorice el gobierno federal. (Para mayor información consúltese). El papel comercial es un título de crédito emitido por empresas a coro plazo hasta un año, por lo que se usa para financiar capital de trabajo. Los bonos bancarios son títulos de crédito emitidos en las bolsas de valores por empresas a mediano plazo, los cuales tienen un amplio mercado secundario y pagan rendimientos fijos o variables ligeramente por arriba de la tasa líder, dependiendo del riesgo de la emisora. Este tipo de instrumento es el más frecuentemente empleado por PEMEX en los mercados internacionales. PEMEX también ha emitido bonos intercambiables por acciones de Repsol YPF, S. A. a través del Rep Con Lux, que es un vehículo financiero estructurado en Luxemburgo. Con esta operación se bursatilizan las acciones que PEMEX tiene de esa petrolera española. (En enero del 2004, Repcon Lux emitió 1.37 mil millones de dólares en dichos bonos intercambiables. (PEMEX, al 31 de diciembre del 2004).


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4) Financiamiento de contratistas para proyectos. En este caso se pueden citar dos esquemas empleados en la actualidad. El usado bajo el esquema Pidiregas y el que se realizará al amparo de los denominados Contratos de Servicios Múltiples, que son una variante de los mismos Pidiregas. En el primer caso, PEMEX acudió a realizar operaciones para los proyectos Pidiregas a partir de 1997. Como se apuntó, los recursos con los que se llevan a cabo los proyectos Pidiregas son obtenidos por el PEMEX Master Trust, el Fideicomiso F/163 o aportados directamente por los contratistas de los proyectos. En el segundo caso, los contratos de servicios asignados a los seis bloques hasta el cierre del 2004, incorporan el que los fondos para la operación del contrato sean financiados por las propias compañías de servicio, a quienes se les pagarán el costo financiero y el capital total aportado con los flujos de efectivo derivados de los productos obtenidos, es decir, de la venta de gas natural. En ambos casos, los contratistas obtienen recursos de préstamos bancarios, colocaciones de deuda, (Como el caso de Conproca, S. A., que es una empresa de ingeniería mexicana, quién ha emitido valores en México y en Estados Unidos respaldados por PEMEX en virtud de las obras que se construyen con dichos fondos) así como mediante aportaciones directas de fondos. El financiamiento de los proyectos Pidiregas. (Considérese las no gratas experiencias en algunos proyectos manejados bajo este esquema, como el caso de algunas modificaciones a la refinería de Cadereyta que no entró en operación en la fecha ni en las condiciones programadas. Ello redundó en un incremento en el costo de construcción y en costos financieros adicionales para PEMEX). Es una alternativa de contratación de deuda que puede redundar en resultados muy similares a los que PEMEX lograría con la contratación directa de pasivos, pues al final todas las garantías de pago las otorga la empresa son deuda pública, y sobre todo tienen la ventaja de no requerir aprobación anual del Congreso, claro una vez autorizados. Tienen la posibilidad de ser manejados como proyectos “independientes” y evaluados como tal en términos de su rentabilidad. La desventaja de los Pidiregas es que el proyecto en su conjunto puede resultar más


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costoso cuando lo realizan contratistas que si lo lleva a cabo la propia empresa petrolera. En el caso de los Contratos de Servicio Múltiple el costo total del proyecto queda supeditado a la cantidad de actividades por desarrollar, así como al nivel de producción proyectada en cada bloque. Si existe o no el nivel de producción mínimo rentable, por arriba del “punto de equilibrio”, PEMEX está obligada a pagar dichos servicios y evidentemente el costo financiero y capital involucrados, aunque se reserva el derecho a terminar el contrato cuando más le convenga. 5) Reserva Laboral (para Jubilaciones y Pensiones). PEMEX, como cualquier empresa en México, tiene obligaciones por concepto de primas de antigüedad y pensiones a pagar a su personal. Dichas obligaciones únicamente son exigibles después que el personal haya prestado sus servicios en la empresa según los acuerdos laborales. Su saldo a finales del 2004 llegó a 347.2 Mmp (30.8 MMd), que representó un 36.2% del pasivo total, nivel muy superior al de las empresas petroleras transnacionales. Cabe señalar, que dicho saldo se ha multiplicado por diez en el último decenio, cuando sólo representaba una quinta parte del pasivo total. El álgido crecimiento de este concepto comienza a representar una preocupación para la compañía por la elevada cantidad de trabajadores que tiene, su antigüedad y con una constante rotación de directivos. Se han planteado algunas alternativas de financiamiento para impulsar la industria petrolera nacional, y en particular a PEMEX. Entre estas destacan la posibilidad de canalizar los fondos del Sistema para Ahorro el Retiro que administran las Sociedades de Inversión de las 13 Afores existentes en el país (Siefores) (El monto de recursos que administran dichos fondos de inversión ascendió al cierre de junio del 2004 a 423.5 mil millones de pesos (37.2 mil millones de dólares) y llevan el registro de 232.3 mil millones de pesos (20.4 mil millones de dólares) de las subcuentas de vivienda (Periódico el Universal el día 22 de julio del 2004) y


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llegan a representar el 11.3% de Producto Interno Bruto (PIB) al cierre del 2004. Sin embargo, esta alternativa sólo tiene la posibilidad de asegurar fondos en calidad de préstamo a PEMEX, es decir cómo deuda de la compañía, lo cual sin duda está sucediendo dado que la Paraestatal ofrece valores en el mercado mexicano e internacional en donde las Siefores tienen permitido adquirir los citados activos financieros de PEMEX. Otra alternativa podría ser mediante la participación el capital accionario de la Paraestatal, lo cual está prohibido por la Ley. Otras formas de financiamiento de proyectos de inversión en PEMEX, como el desarrollo de proyectos de infraestructura a través de asociaciones estratégicas con empresas petroleras o expertas en ingeniería y en cualquier campo para la extracción de hidrocarburos, son prohibidas por las disposiciones contenidas en los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismos que se refieren, en cada caso, a la rectoría del Estado en la economía; a la propiedad de las tierras y aguas en la nación, y a la reglamentación de los monopolios y de las actividades en las que el Estado puede actuar en ese sentido. 3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA EN PETRÓLEOS POR PARTE DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS. El grado de apertura en el sector hidrocarburos que propicia el gobierno busca no sólo que la participación privada se centre en el aporte de los recursos financieros para el desarrollo de la industria petrolera, sino que a través de la participación en las actividades operativas esquema de Contratos de Servicios Múltiple contribuyan a la creación de la infraestructura. La reforma a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo (y al Reglamento de la Ley Reglamentaria) realizada en 1995 propició


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una nueva organización de la industria del gas natural,(Históricamente los criterios de evaluación de inversión y análisis de riesgo han privilegiado el petróleo en detrimento del gas natural, en virtud del enorme diferencial en los niveles de rentabilidad y flujo de efectivo entre ambas actividades) en la que se distinguieron la exploración y explotación y la venta de primera mano de los servicios de transporte, almacenamiento y distribución y las actividades de comercialización. (Vale la pena destacar que la ley permite que una misma persona pueda ser titular de permisos de transporte, almacenamiento y distribución. La duración de los permisos es de 30 años y podrán renovarse una o más veces por un periodo de 15 años. Sin embargo, las ventas del gas de origen nacional estarán reguladas hasta que existan condiciones de competencia perfecta) Las tres primeras actividades se quedaron reservadas para el Estado y las cuatro restantes fueron abiertas a la iniciativa privada. Las empresas privadas que participan en la industria petrolera mexicana acotan su ámbito de desarrollo a un grupo de las actividades permitidas legalmente en el transporte, almacenamiento y distribución de gas natural; almacenamiento, transporte y distribución de gas LP; almacenamiento y comercialización de los Derivados del petróleo como el diesel, gasolina y aceites lubricantes, así como en la comercialización de petroquímicos básicos y secundarios y actividades accesorias a la industria definidas en la Ley de Obras Públicas. A raíz de dicha apertura, entre 1996 y 2004 la Comisión Reguladora de Energía autorizó permisos cubriendo 130 proyectos de transporte y 18 de distribución en los cuales se comprometieron inversiones por 2,692 MMd, de los cuales el 62% correspondió a proyectos de transporte. Un poco más del 80% del total de recursos comprometidos pertenecieron a la iniciativa privada y el restante al sector público.


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En materia de transporte de gas natural, los recursos comprometidos correspondieron al sector privado nacional y fueron fondeados fundamentalmente con deuda, flujo de efectivo y aportaciones propias, sin embargo un componente fundamental ha sido la inversión de Estados Unidos y España. PEMEX fue el principal realizador de proyectos del sector público en ese concepto, la mayoría de los cuales se vincularon con el abastecimiento a las plantas de generación eléctricas y las interconexiones con los sistemas allende el río Bravo. En este caso los recursos procedieron del presupuesto asignado por el Estado a PEMEX. En el caso de los permisos de distribución gas natural únicamente la iniciativa privada ha canalizado recursos de inversión en virtud de que PEMEX tiene prohibido realizar esa actividad, siendo la de procedencia extranjera el principal componente de aportación de recursos (fundamentalmente de origen español y francés). Cabe señalar que en la industria petrolera nacional, también participa la iniciativa privada mexicana en el transporte, distribución y comercialización de diesel, gasolina y gas LP. La base de fondeo ha sido el flujo de efectivo generado, deuda y aportaciones de los socios. En general, los esquemas de financiamiento empleados son créditos bancarios, inyecciones de recursos frescos, uso del efectivo y otras operaciones de financiamiento como uso de proveedores entre los que destaca el propio PEMEX y arrendamiento. En el caso del gas natural, las compañías son en su mayoría empresas internacionales con capacidad financiera y negocios prácticamente monopólicos, sobre todo en la distribución. Financian sus actividades con recursos propios, deuda y su flujo de efectivo. No obstante, el problema los elevados precios han distorsionado los planes de crecimiento de dichas compañías, pues sus proyectos de expansión se han retrasado.


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“Las 21 empresas que operan las concesiones de distribuidoras de gas natural continúan presentando problemas para cumplir con los compromisos asumidos en los títulos de concesión como el número de usuarios al que originalmente pretendían llegar y, consecuentemente, el monto de las inversiones programadas. La mayoría de las compañías analizan tramitar un amparo para evitar ser sancionadas por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) o incluso están dispuestas a reducir sus programas de inversión y sus metas de cobertura de clientes, como es el caso de la compañía belga Tractebel. “(Periódico El Universal, 26 de noviembre del 2004). Las empresas privadas dedicadas al negocio del gas LP cuentan con esquemas de operación basados en el uso del efectivo, proveedores y deuda, pero tienen también la capacidad financiera para realizar sus operaciones en virtud de las prácticas oligopólicas instrumentadas en ciertos mercados o regiones. En cambio, los propietarios de gasolineras, que sumaron 6,614 al cierre del 2004, (PEMEX, 31 de diciembre del 2004) emplean el financiamiento derivado del flujo de efectivo operado, endeudamiento bancario y el manejo de las cuentas de proveedores (PEMEX). 3.5. DETERMINANTES ECONÓMICOS QUE AFECTAN EL DESEMPEÑO DE PEMEX Para realizar un análisis general de PEMEX, se agrupan los riesgos en: de mercado, operativos, tecnológicos, legales y de política. En materia de riesgos de mercado, PEMEX, como parte del selecto grupo de productores de petróleo, enfrenta la volatilidad de los precios internacionales de los hidrocarburos, el nivel de las tasas de interés mundiales en los que la compañía tiene contratados sus adeudos y las variaciones cambiarias, amén de los cambios y transformaciones


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que se derivan de la propia operación de los mercados financieros globales. El impacto de los riesgos de mercado se traduce en la posibilidad de realizar gastos financieros adicionales o en limitar el monto de los ingresos obtenidos. En el caso de los precios internacionales del petróleo, su volatilidad es muy significativa, ya que se han observado niveles tan bajos como el registrado el 12 de diciembre de 1998, cuando el West Texas Intermediate (WTI) llegó a ubicarse en 10.82 dólares por barril, o tan altos como los registrados el 11 de octubre de 1990 y en octubre del 2004 cuando alcanzó los 41.1 y 42.0 dólares por barril, respectivamente, y más recientemente arriba de los 70 dólares por barril en agosto del 2005. Cuando los precios del petróleo bajan se originan movimientos en los flujos de efectivo de PEMEX desfavorables y menos recursos para financiar su capital de trabajo. Empero, lo más importante es que en el caso de disminuciones en los precios del petróleo, existe el riesgo de que la empresa resienta ajustes en su gasto por efecto de su relación con las finanzas públicas como aconteció en 1998. En el caso de precios altos, no todos los recursos captados pueden ser empleados para fortalecer su estructura financiera, en virtud del esquema fiscal al que está sujeta, pues únicamente una parte de los impuestos sobre ingresos excedentes pueden corresponderle. Un alto crecimiento económico mundial induce una mayor demanda de petróleo, que en la mayoría de los casos se traduce en movimientos alcista de los precios del crudo. La profundidad de esa alza está en función de las condiciones coyunturales existentes, dado el elevado nivel de especulación característico de ese mercado. Algunos de esos factores coyunturales están asociados con los niveles en los stocks de petróleo y derivados en los países desarrollados con capacidad de almacenamiento. La alza en la demanda de petróleo induce una baja en dichos


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stocks ante la imposibilidad de muchos países petroleros por incrementar su producción en una situación de desabasto, pues pocas naciones tienen la capacidad de incrementar su producción en caso de ser necesario, como es el caso de Arabia Saudita. (Arabia Saudita es el país que cuenta con la capacidad de producción en el mundo petrolero, empero recientemente se ha agotado frente la importante demanda de petróleo en el mundo). La baja de los inventarios en los países de la OCDE siendo el de Estados Unidos uno de los más importantes genera incertidumbre sobre la oferta futura del crudo, lo cual propicia especulación y el aumento en los precios de ese energético. (De hecho, los miembros de la Agencia Internacional de Energía que son importadores netos tienen la obligación de mantener reservas emergentes). A su vez, la disminución de precios del petróleo afecta las cotizaciones de los derivados del petróleo como es el caso de las gasolinas que vende la paraestatal al mercado interno o exporta, y con ello, los ingresos de la compañía. Lo mismo, sucede sobre los ingresos de la paraestatal cuando varía el precio del gas natural que vende al mercado o cuando se registra el debilitamiento de las cotizaciones internacionales de los productos petroquímicos elaborados. Existe otro grupo de factores que afectan los precios del petróleo y derivados, y por ende los ingresos de PEMEX, tales como la expectativa sobre el nivel de inflación mundial, que puede inducir en la instrumentación de una política de desaceleración económica, y por ende, en una reducción en la demanda de petróleo; la voluntad política de los países oferentes de producir mayores niveles de petróleo o la existencia de expectativa de crecimiento de la demanda por arriba de la capacidad de oferta disponible. Los movimientos en las tasas de interés afectan el costo financiero de la deuda contratada a tasa variable. En particular, ello ha sucedido desde junio del 2004,


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cuando la tasa de interés de Estados Unidos inició un proceso de alzas, lo cual redunda en impactos sobre la deuda contratada en dólares, misma que representa una elevada proporción del pasivo total. La fluctuación de los tipos de cambio también es un factor que afecta parcialmente los ingresos de PEMEX. Así, debido a que el grueso de las ventas de exportación se denomina en dólares americanos, se tiene que la devaluación del Euro en relación al dólar impacta el costo financiero de la deuda denominada en esta última moneda. (Al cierre del 2001 la deuda denominada en Euros de PEMEX ascendió a 1.355 millones y de 174 billones de yens, entre otras, véase la Forma F-4 que remite a PEMEX a la SEC de fecha 13 de febrero del 2003). O también, una sobre valuación del peso, significa obtener menores ingresos en moneda nacional, pero también afrontar los costos operativos respectivos en dicha moneda. Otro riesgo afrontado se observa cuando la demanda interna de productos petrolíferos se incrementa, pues PEMEX debe importar los faltantes de producción para satisfacer dicha demanda. La empresa puede incurrir en mayores pagos por las importaciones de los petrolíferos cuando los precios de esos productos aumentan en los mercados internacionales, lo que implica absorber el diferencial de precio derivado de la operación de importación y venta en el mercado interno. Los riesgos de mercado afrontados por la paraestatal están también referidos a la disminución en la demanda de derivados del petróleo, ocasionados primordialmente por una baja en la actividad económica nacional. En el caso de los riesgos operativos, PEMEX no únicamente se enfrenta a los derivados de su actividad, sino a los existentes en otros mercados ligados. En épocas de climas extremos, las operaciones pueden detenerse o reducirse en intensidad, como sucede con el paro de actividades en la zona del golfo de México. O bien, en el caso de inviernos poco fríos particularmente en los países


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más industrializados, no aumenta la demanda de energía y de petróleo, por supuesto, con el consiguiente efecto bajista o neutral en el mejor de los casos sobre los precios del crudo, e incluso de gas natural. Igual, la compañía afronta en México riesgos operativos asociados a factores naturales (lluvias, temblores, etc.) que pueden impactarle a lo largo de toda la cadena de valor de la exploración, explotación y transformación de los hidrocarburos o que bien se derivan de los vicios acumulados a través de los años como acontece con los robos de combustibles. Otros casos de riesgos operativos se derivan del mantenimiento, remodelación o incorporación de nueva infraestructura que debe llevar a cabo la empresa, los cuales tienen impacto sobre su nivel de producción. Así por ejemplo, en el caso de mantenimiento de las refinerías de la propia paraestatal o de las compradoras del petróleo mexicano la producción puede reducirse con la consecuente disminución de sus ingresos. En materia de riesgos tecnológicos, PEMEX puede enfrentarse a distintos eventos derivados de que no invierte en la actualización de su infraestructura o no canaliza gastos a la Investigación y el Desarrollo para afrontar la problemática propia en la exploración, explotación y refinación. El impacto de no contar con la tecnología apropiada significa para la paraestatal afectar su nivel de ingresos potenciales obtenidos en el corto y mediano plazo o bien incrementar sus costos de operación o no explotar de manera óptimo el potencial petrolero existente en el país, dados los desafíos por afrontar un ejemplo significativo en este. El desgaste de la economía en petróleos por parte de los prestadores de servicios y tipos de riesgos, se observa en el caso de los menores niveles de producción de petroquímicos desde principios de los noventa por la insuficiente actualización tecnológica de las plantas. Además, existen factores externos que presionan a la empresa a adquirir tecnología sin tener una retribución económica de ello, tal como sucede con la necesidad de adaptarse a estándares de mejor calidad en los combustibles y en particular con la disminución del octanaje de las gasolinas.


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En el largo plazo, la instrumentación de políticas de conservación y ahorro de energía, (Es notable apuntar que el reciente crecimiento en la demanda de petróleo en el mundo ha sido atípica con relación al pasado reciente, debido al aumento en el consumo de las naciones poco eficientes (China, India) y a lo vertiginoso de la demanda que ha imposibilitado la explotación o uso de fuentes alternas de generación de energía) también implican la canalización de recursos en la empresa dada la necesidad de mejorar su eficiencia y competitividad. Una parte de esas medidas se realizará a través de la cogeneración de energía. A su vez, existe una necesidad creciente de invertir en seguridad industrial a fin de reducir los accidentes originados en la operación, tal como ha sucedido con las explosiones de algunos ductos. Para realizar sus funciones, PEMEX debe afrontar un esquema legal complejo y burocrático que le resta autonomía de gestión y capacidad para mejorar su eficiencia operativa, y de manera particular, le condiciona el acceso a los recursos financieros requeridos. Así, la paraestatal puede afrontar modificaciones legales en el país que minen su capacidad de influencia en la actividad o mermen su capacidad financiera. En el primer caso, la apuesta de grupos de interés por incidir en mayor medida en las actividades de la industria es latente, como acontece con el proyecto de los Contratos de Servicios Múltiples, o con los grupos que presionan para abrir adicionales espacios de influencia en el sector a la iniciativa privada o su apertura total. En el segundo caso, los cambios legales pueden afectar el nivel de ingresos de la compañía como acontece anualmente cuando se aplica la Ley de Ingresos de la Federación. La instrumentación de la política tributaria, tiene mayor impacto sobre la empresa en la medida en que va acompañada por cambios en la política impositiva a los productos que elabora, tal como se registra en el caso de los incrementos en los impuestos en las gasolinas que se traducen en menores niveles en su consumo. En los casos, de precios altos de petróleo en el mercado


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internacional, la empresa no puede traspasar al consumidor los precios productor dado que sobrepasan el precio al consumidor. Los riesgos políticos internacionales que pueden afectar el nivel de ingresos de PEMEX han estado ligados a la negociación de las cuotas de producción de los países No OPEP, particularmente en el caso de precios del petróleo bajos, dada la notable presencia de mercado que tiene la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP) y su influencia sobre el nivel de precios del crudo. (Aunque bien vale señalar la notable cooperación entre los países de la OPEP y no OPEP particularmente México, Rusia y Noruega, que han logrado desde 1999, situación que ha redundado en mayor estabilidad en los precios del crudo. De hecho, la política de precios de la OPEP está dirigida a mantener el precio en una banda de entre los 22 y 28 dólares por barril de petróleo, misma que se ha cuestionado con los incrementos de precios del petróleo de finales del 2004). No obstante, tales ajustes pueden ser en los dos sentidos, aumentos o disminuciones, es evidente que la captación de divisas se ve abatida en el último caso, como aconteció durante 1999 e inicios del 2001. Adicionalmente, por la cercanía con Estados Unidos y los problemas en materia de su seguridad registrados con los ataques del 11 de septiembre del 2001, el papel que juega PEMEX como potencial proveedor del mercado de Norteamérica es particularmente notable, pues puede contribuir a preservar la seguridad en la zona. Aunque la capacidad de producción es limitada por el retraso en las inversiones durante la década de los noventa, el gobierno mexicano puede ser subordinado por el estadounidense a contribuir en la estabilidad en la región. Ello a pesar de problema que se podría plantear entre México y la OPEP. En el ámbito nacional, los riesgos políticos que afronta PEMEX son de distinto tipo y afectan su nivel de operaciones, y por ende sus ingresos. Los bloqueos a


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accesos que tiene la empresa a sus instalaciones han sido una forma de presionar a la empresa, y al gobierno, a acatar las demandas de los grupos afectado e inconformes. 3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX. Petróleos Mexicanos se creó el 7 de junio de 1938 mediante un decreto del Congreso de la Unión por el cual se nacionalizaron todas las compañías extranjeras que entonces operaban en los Estados Unidos Mexicanos. Es una empresa descentralizada de participación cien por ciento estatal y con personalidad jurídica y patrimonio propio. La constitución de su capital está integrada por títulos representativos del capital social de serie especial que sólo pueden ser suscritos por el gobierno federal, a quien corresponde la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, todo lo anterior con fundamento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Como empresa que comercia sus productos en el exterior y proveedor monopólico en México, PEMEX se enfrenta distintos factores que pueden favorecer o deteriorar su situación financiera. La capacidad propia de los petroleros mexicanos ha impulsado el desarrollo de PEMEX y ha propiciado conformar una de las diez mayores petroleras en el mundo, por su volumen de producción de hidrocarburos. A través del tiempo, la compañía ha obtenido un sinnúmero de logros que se han manifestado en la creación de una infraestructura base de sus operaciones, un abasto adecuado al país de los hidrocarburos y sus derivados, así como la constitución de un cúmulo de habilidades técnicas y de gestión. Sin embargo, los factores estructurales


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asociados al desarrollo del país, del Estado Mexicano y del desempeño de la compañía y de su entorno han incidido sobre su capacidad operativa, financiera y tecnológica de la empresa, y se han manifestado entre otras cosas, en no contar con los recursos de inversión apropiados para afrontar un crecimiento sostenido. Para analizar el desempeño financiero de la empresa se tomará el período comprendido entre la finalización del boom petrolero a la fecha en el cual la canalización de recursos fue limitada en comparación con la registrada previo a dicho boom petrolero. Activos Por el valor de sus activos totales, PEMEX se ubica entre las seis más importantes petroleras en el mundo. Si bien es cierto que a principios de los ochenta creció muy rápido por el nivel de inversiones destinadas. De esos años en adelante dicho crecimiento se ha limitado. En efecto, entre 1981 y 2004 la tasa media de crecimiento real de los activos fue de 0.9% y de 0.3% en el de los activos fijos, que contrasta con la registrada por los pasivos totales de 3.4%, lo cual demuestra la limitada capitalización a la que se ha sujetado la empresa para crecer. A partir del 1° de enero de 2003 PEMEX reconoce los efectos de la inflación en la información financiera conforme a los lineamiento establecidos en la Norma de Información Financiera (“NIF”) BIS “A” Apartado C, la cual indica que debe adoptarse el Boletín B-10, “Reconocimiento de los efectos de la inflación en la información financiera” (“Boletín B-10”) los activos totales de PEMEX llegaron a 1,018 mil millones de pesos (90.4 miles de millones de dólares MMd), de los cuales el 60% se integraron por activos fijos, situación que contrasta con el promedio registrado durante la década de los noventa de 76.5%. La decisión de fortalecer el nivel de inversiones en la empresa a partir del 2002 a través del esquema Pidiregas permitirá un nuevo cambio en la estructura de sus activos, pues una vez que se reconozcan tales proyectos Pidiregas en el balance


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financiero seguramente los activos fijos se incrementaran como proporción de los activos totales. La disminución de la contribución de los activos fijos en los activos totales se ha compensado con el aumento en la participación del activo circulante y el de otros activos (en donde se contabilizan los activos intangibles derivados de la valuación actuarial de las obligaciones laborales). En particular, el aumento del activo circulante está asociado a la política tanto sobre el nivel de liquidez de la empresa instrumentada en los años recientes, como al nivel de los precios internacionales de petróleo que inciden sobre una mayor captación de ingresos como de un aumento en la valuación de los inventarios. Es notable apuntar que el manejo del efectivo en PEMEX es cauteloso si se compara con el de las empresas petroleras internacionales (EPT) o de las empresas petroleras de capital mixto (EPCM). Pasivos La estrategia de financiar su crecimiento con más endeudamiento que aportación de capital ha propiciado que los pasivos totales de PEMEX se ubiquen al cierre del 2004 en 960.3 mmp (85.2 MMd). Con ello la Paraestatal se ubicó como una de las compañías que mayor aumento en su pasivo ha presentado entre las principales petroleras en el mundo, lo cual resulta una apuesta atractiva con precios del petróleo altos, siempre y cuando tal endeudamiento sea canalizado en proyectos productivos, rentables y que sean fuente de generación de efectivo. Los principales factores que han impulsado al crecimiento de los pasivos de PEMEX han sido los bajos flujos de efectivo disponibles después del pago de impuestos, la necesidad de contratar endeudamiento de capital de trabajo, así como a la estrategia del gobierno federal de limitar los recursos canalizados en su presupuesto al gasto corriente y de inversión de la compañía o sustentar el crecimiento de dichos pasivos mediante las operaciones de refinanciamiento de adeudos.


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En algunos momentos de su historia el nivel de endeudamiento ha propiciado dificultades financieras a la empresa. En particular, en los últimos veinticinco años, la paraestatal ha vivido dos etapas de elevado apalancamiento. Una en 1982 en donde el apalancamiento llegó a representar tres cuartas partes de los activos totales, y que fue aligerándose en los años siguientes de la década de los ochenta, finalizando en sólo 43% en 1989. Con la capitalización de la empresa con recursos del gobierno federal, que resultó en parte como consecuencia de la renegociación de la deuda externa, PEMEX logró el menor nivel de apalancamiento (pasivos totales a activos totales a sólo 22.0% en 1991, uno de los más bajos reportados desde finales de los setenta. Otra etapa, se inició en los años de introducción del esquema Pidiregas y se ha prolongado hasta el 2004, año en el que el nivel de apalancamiento se ubicó en 94.3%, demasiado alto en una empresa petrolera, máxime si se compara con el promedio de los últimos seis años de las EPT cuyo nivel ha sido de 55.4% o el de las EPCM que se ubicó en 60.9%. La estructura de los plazos de los pasivos de PEMEX ha sido influenciada por las condiciones económicas de su entorno y por la estrategia de canalización de recursos del gobierno federal. A inicios de los años ochenta predominó la deuda de corto plazo, que llegó a representar la mitad de los pasivos totales. En el resto de los ochenta dichos pasivos corrientes fueron disminuyendo, representando en promedio el 13% del pasivo total entre 1983-1989. Con la capitalización de la empresa por parte del gobierno federal, la administración de la Paraestatal logró disminuir el monto del pasivo de largo plazo, y con ello la estructura financiera volvió a privilegiar el empleo de pasivos de corto plazo, los cuales alcanzaron un nivel máximo de 41.4% en 1996. A partir de ese año, la estrategia empleada por la compañía ha sido de reducir los pasivos corrientes. Al cierre del 2004, la estructura financiera correspondió en un 24.3% a pasivos de corto plazo y en 75.7% a los de largo plazo, con ello se posibilita el mejorar el nivel de liquidez en el mediano plazo.


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La base del crecimiento de los pasivos ha sido la deuda documentada y el aumento de los pasivos contabilizados como reserva para el pago por retiro, pensiones e indemnizaciones. En el caso de la deuda documentada, definida básicamente como los pasivos con bancos y la emitida en el mercado de valores, se ha buscado administrar sus plazos a periodos largos, particularmente desde 1997, un tanto por la incorporación del esquema Pidiregas y otro tanto para respaldar el nivel de liquidez de la empresa. La deuda documentada de corto plazo ascendió a 46.5 mmp (4.1 MMd) al cierre del 2004, nivel inferior en monto al registrado a mediados de la década de los noventa. En tanto, la deuda documentada de largo plazo, que había aumentado antes del “error de diciembre” de 1994 por la aceptación de las emisiones mexicanas en los mercados internacionales hasta 131.8 mmp2004 (6.6 MMd) a fines de ese 1994, detuvo su crecimiento un par de años. Sin embargo, de 1996 a la fecha su incremento se ha multiplicado por 4.8 veces, cerrando el 2004 en 394.5 mmp (32.0 MMd). La aceptación de la deuda mexicana en los mercados internacionales ha sido base para apuntalar esa estrategia, más aún cuando le fue asignado la calificación de “riesgo país” a las emisiones del gobierno Mexicano a principios del años 2002 por las tres principales calificadoras de valores de Estados Unidos (Standard & Poor´s, Moody´s y Fitch). En tanto, los pasivos contabilizados como reserva para el pago por retiro, pensiones e indemnizaciones han tenido un rápido crecimiento, particularmente en los últimos años en donde, al adoptarse criterios contables generalmente aceptados, se aplican normas contables más estrictas para su reconocimiento (Muñoz Leos Raúl). “Comparecencia ante la Tercera Comisión de A principios de los noventa ese rubro sumó 9.6 mmp2004 (0.64 MMd) llegando a finales del 2004 a 347.2 mmp (30.8 MMd). Con ello su participación en el pasivo total pasó de 20.1% a 36.2% en ese lapso, situación que contrasta con las prácticas de las EPT y de las EPCM, cuya proporción de su fondos de pensiones en el pasivo total no


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pasó de un 7% entre 1998 y el 2003. (Informes anuales de las empresas. Cada empresa mantiene una política en materia de pensiones, por lo que sus montos son variados, pero en general bajos comparados con PEMEX). La antigüedad de la plantilla de empleados y los términos de las prestaciones negociadas inducirán en PEMEX un mayor crecimiento de esa reserva de pensiones y jubilaciones para los próximos años, lo cual se considera un problema que presionará aún más su situación financiera. El nivel de liquidez registrado ha tenido dos etapas de nivel bajo. El primer periodo entre 1994 y 1995 y el segundo en 1998. Ambos periodos fueron afectados en cada caso por la crisis económica en el país y por la baja en los precios internacionales del petróleo. En el resto de años, los indicadores de liquidez presentan una mayor proporción de activos circulantes a pasivos circulantes. Estado de Resultados Por su parte, las ventas totales de PEMEX han crecido a una tasa media anual de 2.8% entre 1981 y el 2004. Al cierre de este último año, sumaron 777.2 mmp (69.0 MMd). (LOS ingresos que obtiene PEMEX se derivan de: las ventas de exportación de crudo y de refinados; las ventas nacionales de gas natural, productos refinados (gasolina, combustóleo y gas licuado de petróleo, diesel, turbosina, combustóleo, entre otros); venta de productos petroquímicos básicos y algunos secundarios, así como de otras fuentes como la venta de activos improductivos). Los ingresos de la Paraestatal se enfrentan a una elevada variabilidad por efecto de su nivel de dependencia de los precios internacionales de los hidrocarburos, de los factores estructurales propios del desempeño de la compañía, de la política energética nacional y la evolución del mercado nacional. A pesar de no ser una corporación trasnacional, pues la plataforma de su operación es nacional, la base de crecimiento de PEMEX ha pasado de las ventas de crudo al exterior a las realizadas en el mercado interno. De esta manera, los


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ingresos por ventas al exterior han disminuido su peso relativo con relación al total de ingresos. En la década de los ochenta, los ingresos por exportación representaron el 64.7% de los ingresos totales, mientras que en los noventa el 36.8% y 35.8% en los primeros años de este nuevo siglo. Las ventajas de PEMEX de realizar sus ventas al mercado interno son: vender sus productos a un mercado ampliamente dependiente de los hidrocarburos como base para la generación de energía; poseer el monopolio de proveer los productos refinados y los petroquímicos básicos, así como una parte importante de la venta del gas natural; negociar los productos fabricados con base en referencia de precios internacionales, y en general, la posibilidad de contar con un nivel de ingreso per cápita de la población más elevado en algunos estratos en virtud de la desigual concentración de la riqueza que se presenta en el país. Evidentemente, el reto en los años siguientes será continuar abasteciendo apropiadamente la demanda nacional de hidrocarburos y derivados. En los últimos años, las ventas internas de la empresa dependen más de las ventas de gas natural y de productos petrolíferos que de las ventas de productos petroquímicos. Así, aún a pesar de que la fabricación de productos petroquímicos aporta un valor agregado elevado, la base del crecimiento de la Paraestatal se ha centrado en los últimos años en la exploración y explotación de hidrocarburos y en la refinación, que por lo general tiene márgenes de utilidad más modestos que los observados en la petroquímica. Las relaciones de actividad denotan un tendencia a mejorar, particularmente en el caso de la rotación de las ventas a activos totales, los cuales han pasado de niveles de 40% a principios de los noventa a más de 75% del 2000 al 2004. Comparado con los estándares internacionales, la rotación de los activos que registra PEMEX es alta en el conjunto de las grandes empresas petroleras transnacionales.


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El costo de ventas, que está influenciado por la valuación internacional de los precios del petróleo, ha tendido a reducirse como proporción de las ventas totales a través del tiempo. En los últimos cinco años ha representado 30.0% de los ingresos totales, lo que contrasta con los 30.9% de la década de los noventa y de los ochenta. No obstante, considerando el volumen de hidrocarburos operado, el costo de producción equivalente tiende a subir en el tiempo. El crecimiento en el costo de ventas es fundamentalmente atribuible a las crecientes dificultades que enfrenta la empresa en sus operaciones, como lo es la explotación misma de yacimientos de petróleo en el mar y la progresiva necesidad de emplear técnicas de recuperación mejorada para incrementar la presión de los pozos, aunque sin duda también se deriva de las ineficiencias acumuladas por la falta de las inversiones adecuadas, los problemas de administración y las dificultades para tomar de algunas decisiones oportunamente. Por su parte, los gastos corrientes de PEMEX, que crecieron a una tasa media anual real de 1.9% entre el 2000 y el 2004, prácticamente se mantuvieron sin cambio en la década de los ochenta y noventa, lo que refleja la limitada asignación de recursos por parte del gobierno a la Paraestatal. (Definido como el volumen equivalente de hidrocarburos y derivados manejado entre el costo de ventas total. Esta medida es sólo de referencia para ofrecer una medida de los costos operativos unitarios, pues no considera el volumen de petroquímicos elaborados). Aunque el total de empleados se encuentra por abajo del nivel de principios de los ochenta (176,541 trabajadores en promedio vs 137,039 en los primeros años de este siglo), el gasto en personal cada vez tiene una mayor relevancia en el total del gasto operativo. Mientras en la década de los ochenta dicho gasto en personal promedio 16.2% del costo operativo total. Costo operativo total se definió como el costo de ventas más los gastos generales, de administración y distribución. En los primeros cuatro años de este siglo ha representado un 19.6%. Una estructura burocrática más amplia asociada a un mayor número de empresas, los altos


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salarios a los puestos directivos y el creciente costo que ha presentado el concepto de pensiones y jubilaciones son las principales explicaciones de dicha tendencia. Adicionalmente, dado que es una empresa Paraestatal, PEMEX se enfrenta al manejo de grupos de interés, tanto dentro como ajenos a la compañía, situación que redunda en frecuentes cambios de directivos, reorganizaciones a la estructura, y claro mayores gastos de personal. De hecho, los gastos de personal que se ubicaron en promedio en 19.8 mllsp 2004 0.84 mllsd en los ochenta, aumentaron a 21.1 mllsp 2004 1.5 mllsd en los noventa y más del triple en lo que va de este sexenio (2000-2004). La empresa incurre en costos adicionales porque la toma de decisiones en algunas ocasiones se retrasa en virtud de las implicaciones que puede tener para los funcionarios ante las autoridades que supervisan interna y externamente a la compañía. Adicionalmente, PEMEX incurre en gastos derivados de la percepción sobre corrupción en la empresa tanto para transparentar la asignación de las compras como la comercialización de sus productos terminados o la relación con su sindicato. Además, la compañía debe canalizar recursos a publicidad a fin de mejorar sus niveles de aceptación en la sociedad y reducir esa percepción sobre su corrupción Desde 1983, aún a pesar de adoptarse como aliciente de apoyo a la política económico del gobierno De la Madrid por su capacidad de compra las administraciones de PEMEX han buscado racionalizar su gasto presupuestal. Así, el gasto corriente en la adquisición de materiales y suministro ha mostrado una disminución real de 5.3% entre el 1981-2004 y de 5.2% entre 1990-2004. Situación similar ocurre con el gasto para la contratación de servicios, que ha decrecido con relación a los ochenta y noventa. Sin embargo, entre el año 2000 y el 2004, la base del aumento de las inversiones de PEMEX ha privilegiado la


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contratación de empresas de servicios para realizar sus operaciones al amparo del esquema Pidiregas. Los años de los noventa, a pesar de recibir escasos recursos presupuestales gasto corriente y de inversión, PEMEX logró un manejo apropiado de su efectivo, lo que propició la generación de ingresos por productos financieros. Sin embargo, el ligarse al esquema Pidiregas como base de financiamiento de su inversión, le ha significado eliminar esa fuente de generación de ingresos, principalmente porque ha tenido que emplear instrumentos de cobertura para limitar el riesgo de mercado derivado de los movimientos cambiarios y de tasas de interés. Así desde 1997, PEMEX ha incurrido en egresos financieros (gasto financiero neto), por el crecimiento de los pasivos de la empresa y el empleo de los citados instrumentos de cobertura. Entre 1997 y el 2004, PEMEX paso de un gasto de intereses neto de 1.4 mmp2004 (0.1 MMd) a 15.7 mmp2004 (1.4 MMd). Ello a pesar de que el costo financiero de la deuda se ha abatido en comparación a las décadas de los ochenta y noventa, por efecto de la menor calificación de riesgo otorgada por las calificadoras de valores internacionales a sus emisiones de deuda y por la baja mundial y nacional de las tasas de interés. En el marco del esquema fiscal aplicado el impacto financiero del gasto de intereses no puede aplicarse el denominado “escudo fiscal” como en el caso de una empresa privada. Aunado a los problemas estructurales y debido a la carencia de recursos para su gasto corriente y de inversión en las últimas dos décadas, PEMEX ha incurrido en costos de producción adicionales derivados: de no operar eficientemente en regiones ya explotadas o con dificultades operativas en donde los costos de producción son altos como Chicontepec o Poza Rica, básicamente por no contar con la tecnología apropiada; de contratar servicios a empresas nacionales e internacionales, lo que da margen a cobros mayores cuando no existe la supervisión y el seguimiento adecuado; de enfrentar prácticas monopólicos por


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parte de los propietarios de la tecnología empleada y de estar sujeta a negociar compromisos adquiridos con los grupos sociales, incluyendo el propio sindicato (Por ejemplo, existen actividades poco rentables que deben continuar realizándose por evitar confrontaciones con el sindicato o gobiernos estatales, entre otros factores. Aunque su perfil de operación es más ligado a actividades de exploración y producción, la limitada canalización de recursos de gasto corriente e inversión también ha motivado que PEMEX haya desarrollado una estructura productiva con una intensidad de capital a trabajo menor que el de otras petroleras, como las EPT. Ello le implica obtener ventas por unidad de activos fijos o de activos totales inferiores a dichas. Aún a pesar de la limitada canalización de recursos presupuestales, que le ha impedido incrementar sus capacidades tecnológicas para abatir sus costos de producción, (El costo de extracción de petróleo equivalente, definido como los costos totales de extracción en dólares entre la producción total de hidrocarburos en términos de barriles de petróleo crudo equivalente, fue de 3.26 dólares por barril en el 2003, el cual se considera bajo en comparación del que se incurre en Norteamérica). PEMEX ha reportado niveles de utilidad operativa a ventas y de utilidad operativa a activos totales de los más altos de la industria petrolera mundial, que le permiten adecuados niveles de cobertura de intereses, (La relación de cobertura, que se define como la relación entre el gasto neto de intereses entre la utilidad operativa, se ubicó en el 2003 en 6.8%, nivel similar al de 1995, después de registrar valores negativos a principios de los noventa) lo que a su vez induce confianza de pago de la compañía. Con la adopción de los Pidiregas, PEMEX está revirtiendo la problemática de recibir recursos de inversión de manera parcial, pero el rezago acumulado le ha generado disminuir el ritmo de creación de infraestructura nueva a cambio de realizar operaciones de mantenimiento operativo, pero sobre, todo destinar fondos


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al sostenimiento de la producción de petróleo en algunos campos. El problema de contratar recursos vía Pidiregas es que se está generando una fuerte carga financiera para la empresa para los próximos años, que podría agudizarse en el caso de que la producción adicional esperada no se alcance o que apareciera alguna contingencia en el desarrollo de sus operaciones o en el mercado petrolero internacional. El régimen fiscal aplicado a PEMEX es uno de los más agresivos en el mercado petrolero internacional, pues la Paraestatal debe pagarle al gobierno federal el 60.8% de sus ingresos brutos, más impuestos asociados al ingreso por exportaciones de crudo por arriba del precio presupuestado por el gobierno, con el agravante, que a diferencia de otras empresas, no puede diferir sus contribuciones fiscales o generar diferencias temporales. Ello le ha significado una sangría constante de recursos que le implica, junto con los problemas estructurales asociados a la falta de inversión presupuestal y dificultades administrativas y operativas, incurrir en crecientes pérdidas, que a todas luces denotan la inoperancia del régimen fiscal introducido en 1994. En particular, de 1998 al 2004, la carga fiscal presenta un problema junto con el aumento del nivel de endeudamiento de la compañía. De esta manera, en ese lapso el total de impuestos pagados ascendió a 2,365.6 mmp2004 (208.7 MMd) contra pérdidas por 188.6 mmp2004 (16.8 MMd) e incremento de los pasivos de 608.9 mmp2004 (59.9 MMd). Entre 1980 y 1997, PEMEX había reportado remanentes netos en sus Estados Financieros. Sin embargo, de 1998 al 2004 ha acumulado pérdidas, con ello su patrimonio ha pasado de 245.0 a 58.1 mmp2004 (17.6 a 5.2 MMd), es decir una disminución real de 76.3%. Lo anterior ha propiciado que la rentabilidad del capital y de los activos de la empresa estén deterioradas y sean incomparables. En suma, el elevado nivel de flujo de efectivo con el que cuenta PEMEX, a expensas de los altos precios internacionales del petróleo de los años recientes, el


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nivel de reservas probadas que reporta, el respaldo que mantiene como propiedad del Estado Mexicano, y la evolución de la economía nacional, han evitado que la calificación asignada a sus emisiones de deuda haya disminuido aún, no obstante que ya ha sido sujeta a la posibilidad de baja en octubre del 2003, básicamente debido a su elevado nivel de apalancamiento. En efecto, PEMEX continúa colocando deuda en los mercados financieros nacional e internacional, incluso con demandas de papel por arriba de los montos ofertados. 3.7 VIABILIDAD DE PEMEX PEMEX mantiene un carácter estratégico en la industria petrolera nacional. Su evolución ha estado enmarcada por un sinnúmero de factores de influencia, que se han traducido en una situación financiera endeble. En una perspectiva de análisis se crearon posibles escenarios que podría enfrentar PEMEX suponiendo que se mantiene como uno de los activos del Estado mexicano. 3.7.1 POSIBLE MODELO ECONÓMICO PARA SU MEJORAMIENTO DE LA ESTATAL PETROLERA. Con el objeto de analizar el desempeño financiero de la Paraestatal hacia los próximos diez años, se desplegó un modelo financiero (MEFPEX) que es una representación simplificada de la realidad de la empresa de tipo simbólica, (Ackoff, 1992, pp. 254-255) y tiene como objetivo realizar simulaciones sobre su perspectiva financiera. La estructura del modelo contempla información financiera de PEMEX y de desempeño del sector nacional de los hidrocarburos, así como de las finanzas públicas y de algunas variables de comportamiento macroeconómicas.


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En un sentido básico el modelo integra los estados financieros pro forma (el balance financiero, el estado de resultados y el estado de cambios en la situación financiera), así como un análisis financiero de la compañía y el escenario supuesto de entorno al que enfrentará, y supone lo siguiente:

1) Establece que la situación financiera de PEMEX está ampliamente ligada con el desempeño de las finanzas públicas.

2) Que el entorno del mercado petrolero nacional e internacional es dinámico y

cambiante pero, además, tiene como principal variable de impacto sobre las finanzas de la paraestatal a los precios internacionales del petróleo.

3) No existen cambios legales que afecten el desempeño de la paraestatal.

4) Asume que no se presentarán problemas de suministros de recursos como

materiales y servicios, ni de instalaciones y equipo ni de personal especializado o de recursos tecnológicos.

5) Los planes en materia de inversión también se llevan a cabo, no así el

resultado planeado de las metas operativas. Para el desarrollo del modelo se definieron tres tipos de variables de información base, que difieren en el nivel y perspectiva del análisis desarrollado:

A) Variables del entorno. Son variables relativas al desempeño esperado de la economía nacional, del sector energético nacional y de evolución de las finanzas públicas. La fuente de información de ese conjunto de variables se originó de los planes de expansión del sector energético y de los factores estructurales de comportamiento de las finanzas públicas.


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B) Las variables denominadas de “impacto”, que se asocian con las metas de inversión y producción planteadas en los planes de negocio de PEMEX, así como con el comportamiento en el nivel de precios internacional de los hidrocarburos. Una parte importante de esas variables son estimaciones individuales.

C) Otro grupo de variables “secundarias”, definen el comportamiento operativo y comercial esperado de la Paraestatal hacia los próximos años considerando su desempeño histórico o su crecimiento real.

Módulo del Entorno. Con relación a las variables del entorno, se hicieron estimaciones propias y de consultorías económicas sobre el desempeño esperado del PIB, tipo de cambio peso-dólar, inflación promedio y fin de periodo para México, así como de las tasas de interés tanto nacional e internacional y el comportamiento de los ingresos del gobierno federal. El PIB nacional se contempló en 3.8% en promedio anual, nivel similar al crecimiento de los últimos treinta años. Se determinó el nivel del PIB de manufacturas (PIBMAN), transporte (PIBTRA) y electricidad (PIBELE), mediante el siguiente sistema de regresiones. Estas variables se determinaron para el cálculo de la demanda de petrolíferos. En el caso de las tasas de interés, el desempeño de las nacionales (Cetes a 28 días) se fijó en un nivel de tasa de interés real de 5.5% por año en el largo plazo (vs 6.0% de los últimos años). La inflación se pronosticó de 3.5% en el largo plazo, influenciada por el escenario de apertura económica, la instrumentación de políticas fiscales neutrales y de monetarias enfocadas a reducir el incremento de dichos precios.


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La determinación de la tasa de interés internacional, que se derivó del costo financiero de la deuda de PEMEX para el 2004, se estimó aplicando una sobre tasa de 1.4% por año, que representa el sobre costo financiero en el año 2004 que la empresa pagó de interés, mismo que se modifica en función de la calificación de riesgo de emisor. Se consideró una tasa de interés internacional de referencia, como base para calcular el costo de la mezcla de deuda externa que PEMEX mantiene en distintas monedas. Módulo de Operación. Los criterios de estimación de las variables de operación se asumieron, en general tomando como referencia los planes de desarrollo del sector energético y los planes de negocio de PEMEX y Subsidiarias. Las metas planteadas no necesariamente han sido cumplidas al cierre del 2004, por lo que en unos casos se realizaron estimaciones propias y en otros se emplearon los valores planeados. De esta manera, las metas de producción de hidrocarburos en un escenario tendencial se subestimaron. En el caso del petróleo, la tasa media de crecimiento anual aplicada fue de 2%, en virtud de los problemas que ha registrado la empresa para mantener su nivel de producción e incorporar explotaciones nuevas. El comportamiento registrado hasta el 2005 ejemplifica esto último. Después del 2010, se aplicó una tasa descendente de 1.5% en los cinco años siguientes. En el caso del gas natural, la tasa anual de crecimiento de la producción se estableció en 6.5% al 2010 y de 8.0% entre 2011-2015. Al cierre del 2004, las metas de producción de ese combustible tampoco fueron alcanzadas por la Paraestatal, pues aunque las inversiones han sido exitosas para obtener producción incremental de gas no asociado, no ha sido el caso del gas asociado. Se asume que los precios del petróleo se ubican en 28 dólares en términos reales por barril en promedio anual a partir del 2007, que los ubicaría en congruencia con


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los planteados por la OPEP en sus niveles más altos de la banda 22-28 dpb. Para el 2006 los precios del petróleo se estimaron en 36.5 dpb. A su vez, el nivel de producción de petrolíferos de PEMEX se establece suponiendo las proyecciones de crecimiento planeadas por el sector energético mexicano, en las Prospectivas de Petrolíferos y de Gas LP (un crecimiento de 2.5% en la producción de petrolíferos entre el 2003-2012). (Secretaría de Energía, Prospectivas del Mercado de Gas LP, 2003-2012 y Prospectiva del Petrolíferos, 2003-2012). Para los años subsecuentes, se estiman crecimientos anuales similares. Para el caso del gas natural, las compras al exterior se estiman de la Prospectiva de Gas Natural, 2003-2012. Los otros ingresos se ajustaron al crecimiento de la inflación, en virtud de su dificultad de estimación. En tanto, la utilidad (pérdida) cambiaria se computó como la ganancia o pérdida de la posición derivada del intercambio comercial con el exterior, su endeudamiento neto y la posición del efectivo en inversión líquidas. El valor de las ventas al exterior de petróleo se estimó a partir de los niveles de precios internacionales de la mezcla de exportación, que es una de las variables críticas en el desempeño de PEMEX y del comportamiento del propio modelo. El valor de las ventas internas, se estableció considerando un precio ponderado histórico de los petrolíferos y petroquímicos por el volumen del consumo. Se supone que la mezcla de los productos vendidos por PEMEX al mercado interno no se modificará de manera drástica en los próximos años. El volumen de las importaciones de petrolíferos se obtuvo como la diferencia entre el volumen de petrolíferos vendidos al mercado interno y el producido por la paraestatal. Su valuación se realizó considerando un precio promedio de las compras al exterior del 2004. Asimismo, el volumen de las importaciones de


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petroquímicos se ligó al desempeño del PIB nacional. Igual, su valuación se determinó a partir del precio promedio de las compras internacionales. El cambio neto de inventarios se determinó valuando el stock de hidrocarburos, derivados y petroquímicos más el valor de los materiales y accesorios para almacén y materiales en tránsito menos la estimación para movimiento lento y obsolescencia. El stock de hidrocarburos, derivados y petroquímicos se estimó como una proporción del volumen producido en el año 2004. Su valuación se realizó a un precio promedio de tales stocks en el año 2004, las proyecciones de su precio se indexarón al precio internacional del petróleo en los años siguientes. El valor de los materiales y accesorios para almacén y materiales en tránsito se determinó como una proporción del valor de las ventas internas para los últimos dos años. El nivel de inventarios, que se integra del petróleo crudo, derivados, petroquímicos, materiales y accesorios para almacén, menos la estimación para lento movimiento y obsolescencia, más los materiales en tránsito, se estimó de la siguiente manera: en el caso del petróleo crudo, derivados y petroquímicos se calculó el porcentaje histórico del volumen en inventarios en relación al nivel de producción equivalente, éste porcentaje se preservó hacia los años siguientes. Ese volumen se valuó considerando los precios internacionales de petróleo al tipo de cambio estimado. Los costos de operación se determinaron como una parte sustantiva del total de los servicios personales (87%), de las adquisiciones de materiales y equipos (85%) y de los egresos por contratación de servicios (95%). Con base en la estructura de gasto por Subsidiaria en el 2004, se determinó el gasto asociado a las principales actividades realizadas en materia de petróleo, gas natural, refinación y petroquímica a fin de poder determinar el impacto de distintos nivel de producción en cada concepto, es decir, servicios personales, adquisición de materiales y servicios. De esta manera, dependiendo del nivel de producción se


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realizaran las erogaciones correspondientes. Para fines de las proyecciones se estableció un incremento paulatino en los costos por efecto de la complejidad creciente de las operaciones a las que se enfrentará la empresa. Los gastos generales y de administración se determinaron multiplicando las erogaciones en gastos generales y de administración por unidad de hidrocarburo producido en el 2004 por el volumen total de hidrocarburos producido en cada año. De igual manera, en el caso de los gastos de distribución, se estimó el costo unitario erogado en la distribución del hidrocarburo producido, el cual se multiplicó por el volumen total de dicho hidrocarburo producido. El costo per cápita se determinó en dólares considerando que una parte importantes de tales servicios contienen componentes de equipo y material valuados en los mercados internacionales. El concepto de otros ingresos se determinó indexando el valor del último año publicado por la empresa a la inflación. En este rubro se integran conceptos como el efecto de la ganancia por posición monetaria, otros ingresos de capital e ingresos no recurrentes derivados de la venta de activos o servicios o transferencias especiales del gobierno. Las estimaciones sobre el nivel de impuestos pagados, por derechos e impuestos especiales sobre producción y servicios se consideraron aplicando una tasa de 60.8% al valor de las ventas brutas de la Paraestatal, como lo estipula el régimen fiscal. Para fines de simplificación no se consideraron contribuciones fiscales adicionales hacia los años siguientes, derivadas del diferencial de precio entre los ingresos petroleros esperados y los observados, es decir, se consideró que la predicción de los precios de la mezcla de exportación es efectiva por parte del gobierno.


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Módulo de Inversión. Las estimaciones consideradas para la elaboración del modelo parten de las inversiones planteadas por la Secretaría de Energía y los Planes de Negocio de PEMEX, Tal supuesto no implica asignar el beneficio de la eficiencia en la predicción de los resultados operativos señalados por la empresa en cada etapa de la cadena de valor, y en particular con relación al volumen de hidrocarburos explotados y procesados. Ello porque como se apuntó, no se ha logrado cumplir con las metas planeadas hasta el 2004. La inversión dentro del modelo se contempló de dos maneras. Una bajo el concepto de inversión vía el esquema Pidiregas y otra al amparo presupuestal. El esquema Pidiregas ha sido empleado con mayor intensidad en los últimos años, y se espera que se mantenga hasta por lo menos finales de esta década, según lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación. (Ley del Presupuesto de Egresos de la Federación, 2005) .Ello implica que el nivel de endeudamiento de la paraestatal continuará presionando su estructura financiera. Del total de inversión presupuestal una porción de los recursos se asigna al pago de amortizaciones Pidiregas y otra a inversión en infraestructura. Se asume en los primeros cinco años siguientes la dependencia de la inversión en el esquema Pidiregas, lo que implica el que los montos asignados vía inversión presupuestal se destinen básicamente al pago de amortizaciones Pidiregas como ha ocurrido en los años recientes. Como quiera que sea, la formación de capital fijo tenderá a incrementarse derivado del aumento en la canalización de recursos. En el modelo se estimó un crecimiento de la inversión a una tasa media anual de 7% en los próximos diez años.


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El monto de la inversión se clasificó en: el canalizado a obra nueva, a mantenimiento, a arrendamiento de equipo y a actividades exploratorias. La obra nueva se estimó entre el 40 y 50% del total de inversión, en mantenimiento entre el 25 y 30%, sólo el 5% en arrendamiento y el resto en actividades exploratorias, las cuales se asumieron como gasto temporal en el estado de resultados. Del total de inversión un porcentaje se consideró de riesgo, es decir, montos que no necesariamente redundarán en cristalización de activos fijos. Estos también se reflejaron como gasto en el estado de resultado. La inversión presupuestal no canalizada al pago de amortizaciones Pidiregas se adicionó a la inversión Pidiregas y así se integra el total de inversión anual. Los activos de PEMEX fueron registrados a su costo de adquisición o construcción. Las inversiones derivadas del esquema presupuestal se capitalizaron de inmediato en activo fijo en una proporción de 0.6 a 0.7 por año, en cada caso, fuese como obra nueva, (Una parte de la inversión efectivamente se considera como tal y otra se refleja en el rubro de materiales en tránsito en el concepto de inventarios) mantenimiento que implica la renovación, restauración o reemplazo de partes de los equipos y arrendamiento. El saldo de los activos fijos totales, se obtuvo de adicionar al saldo neto del último año conocido (consistente en terrenos, edificios, maquinaria y equipo, plataformas marinas, pozos) su actualización por inflación más el valor indexado de los activos improductivos y sobrantes de obra, (Su valor actualizado fue determinado mediante la aplicación de factores derivados del Índice Nacional de Precios al Consumidor) así como el monto de los activos fijos nuevos. A ese total, se le restó la depreciación y amortización. La depreciación y amortización se estableció en 9% anual, que es el valor registrado en promedio entre el 1999-2004 como proporción del total de activos fijos brutos activos fijos netos más depreciación acumulada.


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Modulo Financiero. El modulo financiero del modelo permite analizar la composición y relación entre activos, pasivos y el patrimonio. Derivado de lo anterior, a continuación se detallarán los principales argumentos empleados en la determinación de cada uno de los conceptos que integran el balance financiero institucional. Cuentas por cobrar (CC). Para establecer el nivel de las cuentas por cobrar de PEMEX, se aplicó un porcentaje al valor de las ventas. Dicho porcentaje se determinó como resultado del promedio de los últimos seis años de la proporción de las cuentas por cobrar a las ventas totales (Este porcentaje es válido como una tendencia promedio de los últimos diez años). En tanto, el activo intangible derivado de la valuación actuarial y otros activos de largo plazo (constituido básicamente por coinversión con Shell Oil Company en Deer Park Texas, la participación en la española Repsol-YFP y Mexicana de Lubricantes, S. A. de C. V., entre otras subsidiarias) se estimaron aplicando una tasa de crecimiento de sólo 10%, el cual se ubica por abajo del promedio histórico registrado por la compañía en los últimos siete años (22.3%), no obstante refleja el comportamiento observado de esa variable en años recientes. En el rubro de pasivos, la determinación del monto de adeudo de proveedores equivale a 20 días de las venta anuales, nivel similar al promedio registrado en el balance en los últimos seis años (20.8 días de las ventas anuales). Las cuentas y gastos acumulados por pagar se calcularon manteniendo un crecimiento real anual de 3%. Este concepto contable presenta un comportamiento histórico atípico, lo que dificulta su estimación, por lo que se optó por aplicar un crecimiento promedio de los últimos siete años.


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Los impuestos por pagar se estimaron como proporción del monto total pagados por PEMEX anualmente (7.4%). El valor de dicho porcentaje también corresponde al promedio observado por la compañía de 1999 al 2004, pues refleja etapas de alzas y bajas en los niveles de contribución de la paraestatal. A diferencia de otras empresas el total de impuestos por pagar no considera el beneficio de diferir el pago sus contribuciones, situación que neutraliza un movimiento de su capital de trabajo. El concepto de documentos por pagar a contratistas fue estimado considerando un crecimiento anual de 10% en términos reales hasta fines de la década. Al perder importancia la inversión Pidiregas en donde están ligados también se le limita su crecimiento. El rubro de ingresos por la venta de derechos de cobro futuro ha sido usado en forma menos intensiva por la compañía desde el 2000 pues la empresa ha preferido emplear otros mecanismos de contratación de deuda. Para fines de pronóstico se consideró una directriz, de tal manera que fijó a finales de la década en 1.4% del pasivo total y a la mitad del próximo decenio en menos del 1%, contra el 12.6% que llegó a representar en 1999. El valor de los certificados de aportación se actualiza con la inflación para fines de proyección. En tanto el superávit por reevaluación también se indexó a la inflación, no obstante hasta el 2006 se le cargaron los pagos por los rendimientos mínimos garantizados que la empresa tiene en compromiso con el gobierno federal. El monto del efectivo y valores de pronta realización se determinó en función del nivel de ventas al exterior, que se encontró con el mejor estimador estadístico. Se acepta que teóricamente este método para determinar el efectivo y valores de pronta realización no es el técnicamente más preciso, pues debe obtenerse del propio flujo de efectivo. Sin embargo, el planteamiento del modelo está definido


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para conciliarse con el nivel de los pasivos documentados, pues en las condiciones legales y fiscales actuales, el mecanismo de financiamiento continuará siendo el endeudamiento, y particularmente el financiamiento de la inversión asociado con el esquema Pidiregas hasta por lo menos el 2010. Una vez determinado el nivel de efectivo. Así, se calculó el monto de recursos generados y aplicados en la operación, incluidas las partidas no monetarias, así como el cambio en los montos canalizados a inversión y a disponibilidades. También se identificaron los cambios en los montos derivados de las operaciones de financiamiento pago de rendimientos al gobierno federal, otros movimientos de capital, documentos por pagar a contratistas y los ingresos por la venta derechos de cobros futuros. Por diferencia de los recursos generados y aplicados en la empresa se determinó el monto de los recursos de endeudamiento anual. Un mayor flujo de efectivo en el caso de precios altos de petróleo, se refleja en un nivel superior de rubro disponibilidades, lo cual permite fondear mejor el capital de trabajo, las inversiones y disminuir el costo financiero neto. 3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO Por el lado del gasto, se considera que el costo total de operación crecerá a una tasa media anual del 3.9%, impulsada por el propio efecto de los precios del petróleo particularmente de las importaciones y un crecimiento medio anual en los gastos corrientes del 0.5% anual en términos reales entre 2006-2010 y % entre 2011-2015. Los márgenes de beneficio bruto se mantienen altos, pero el nivel de contribuciones fiscales continúa elevadas presionando los remanentes que,


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aunque bajos, son negativos. Ello debilita aún más el patrimonio que desaparece en el 2010 y presenta déficit a partir de ese año. La contratación de la deuda documentada es la base del crecimiento anual de los pasivos y de los activos totales, que se elevan a una tasa media anual del 10.6% y 10.0% entre el 2004 y el 2015, respectivamente. Los niveles de liquidez se ven paulatinamente afectados en comparación con los registrados en el 2004 por efecto del uso de recursos para el pago de los servicios de la deuda. El indicador de cobertura de intereses que de valores de 6.4% en ese 2004 se incrementa anualmente hasta niveles de 15% a mediados de la década siguiente, debido a la menor utilidad operativa bruta antes de impuestos e intereses. Las contribuciones fiscales se incrementan a una tasa media anual de 6.5% en el periodo, muy por encima del crecimiento de la economía, lo cual favorece el manejo de la política fiscal. En ese escenario la situación financiera de PEMEX se mantiene prácticamente en las mismas condiciones actuales. La capacidad de crecimiento de la compañía se vincula con el éxito de las inversiones realizadas, su eficiencia, un sostenimiento en los precios del petróleo y queda expuesta a la vulnerabilidad de posibles cambios en el entorno, particularmente aumento de tasas de interés, colocación de sus productos en los mercados. En suma, un precio del petróleo por arriba de 32.1 dólares por barril significa viabilidad financiera para la PEMEX al menos en los niveles de apalancamiento actuales, lo cual es congruente con el desempeño de los precios en los meses recientes. No obstante, dada su elevada volatilidad se estima que podrían bajar en los próximos dos o tres años, nuevamente poniendo a la empresa en una situación vulnerable financieramente. Debajo de ese precio, se erosionaría su situación


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financiera por la carga fiscal y obligaciones para el pago del servicio de la deuda y los pasivos laborales , pese a registrar una utilidad antes del pago de impuestos e intereses a ventas superior a 60%, el cual se considera alto con relación a las oil majors. (Para las Oil Majors ese indicador fue en promedio de 26.8% entre el 1998 y 2003) Escenario Pesimista. Lento crecimiento económico nacional con precios internacionales de petróleo a la baja y problemas para incrementar la producción de hidrocarburos a niveles planeados. En este escenario, el PIB de México se incrementa a una tasa media anual de 3.0%, la inflación en México a 4.5% y la internacional en 3.0%, las tasas de interés nacionales se ubican 10.0% y las de referencia internacional en 4.0%. La inversión anual de PEMEX crece en 5.0% y la producción de petróleo en 1.0% al 2010 y decrece en 2.0% entre el 2011 y el 2015. En tanto la extracción de gas aumenta en 2.5% y 2.0% entre 2005-2010 y 2011-2015, respectivamente. El gasto corriente se eleva a una tasa media anual real de 2.5% al 2010 y 3.0 % en los siguientes cinco años. Los precios internacionales del petróleo se ubican en 25 dólares por barril a partir del 2007 en términos reales, que es un valor intermedio de la banda 22-28 dólares por barril fijado por los países de la OPEP en el 2003. El precio del gas se ubica en 4 dólares por millón de BTU en términos reales. Una de los primeros resultados de este escenario es que el remanente neto se mantiene negativo afectando el nivel del patrimonio que se vuelve deficitario desde el 2008. Evidentemente el apalancamiento supera el 100%, pues la base de crecimiento de la empresa tiene que ser el endeudamiento. El crecimiento promedio anual de los activos totales de 7.0% es financiado con dicha deuda.


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La cobertura de intereses, definida como la relación entre los intereses pagados a utilidad de operación antes intereses e impuestos, se deteriora hasta ubicarse en 2.3 veces el valor del nivel del 2005, lo que seguramente incidirá sobre una mayor calificación de deuda. El margen de beneficio bruto se mantiene por arriba del 70%, sin embargo la carga tributaria es un factor que afecta el resultado del remanente. Aunque se suponen que los gastos de operación se incrementan 2.5 y 3.0% entre 2006-2010 y 2011-2015, los costos de extracción se consideran aún bajos sobre todo contra precios del petróleo de 25 dólares por barril. Las contribuciones al gobierno se elevan 5.7% anualmente, situación que deja al Estado con la posibilidad de mantener su política fiscal sin cambio. El flujo de efectivo de PEMEX demandado para el nivel de crecimiento se mantiene creciente, pero no puede constituirse en una base de fondeo importante, ya que como se mencionó, la base del financiamiento será la deuda, particularmente en caso de que las asignaciones de presupuesto gubernamental no muestren crecimiento. Escenario Optimista. Crecimiento económico nacional dinámico con estabilidad de precios y equilibrios macroeconómicos, precios del Petróleo elevados y reactivación en la producción de hidrocarburos. Este escenario contempla que la producción total nacional crece a una tasa media anual de 5% y la inflación se ubica a tasas cercanas a las internacionales (3.0% vs 2.5%, respectivamente) y las tasas de interés en México se ubican en 8.0% y en el extranjero en 3.0%. La producción de petróleo y gas natural se robustece por efecto de la efectividad de las inversiones, mismas que se incrementan en cada caso en 3.0% y 7.0% entre el 2006-2010 y 2.5% y 10% entre el 2011-2015.


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Se consideran precios de los hidrocarburos elevados en el largo plazo. En el caso del petróleo, de los precios se mantienen como sucedió en el 2005 ubicándose en 33 dólares por barril en el largo plazo en términos anuales. Por su parte, los precios del gas se ubican a 7 dólares por millón en términos reales. Los ingresos de la empresa crecen a una tasa media anual de 9.0%, producto de un aumento de 8.1% en las ventas internas y 9.7% en el mercado internacional. De hecho, la producción de petróleo crudo llegaría a ubicarse en 4 millones de barriles por día en el 2010 y en 5 millones de barriles por día en el 2015. El margen de beneficio bruto se mantiene elevado, sin embargo a pesar de la carga fiscal se van generando remanentes que permiten capitalizar a la empresa. Los flujos de efectivo derivados de la operación y dichos remanentes inducen a un menor endeudamiento y una disminución del apalancamiento de manera paulatina. De hecho, la generación de remanentes positivos propician que el patrimonio se fortalezca ligeramente el apalancamiento citado a niveles de apenas 92% en el 2015. Los activos totales se elevan a una tasa media anual del 8.8%, en gran medida apoyados por la disponibilidad de efectivo. Las contribuciones fiscales se elevan a una tasa media anual del 8.0%, debido al mayor volumen de producción y a los precios elevados, lo que evidencia la ventaja de realizar inversiones productivas para el Estado. Es conveniente señalar las implicaciones financieras que aparecerían en el caso de la existencia de una tendencia bajista en los precios internacionales del petróleo. En la medida que las ventas disminuyen y los costos decrecen en menor proporción, los márgenes de utilidad se reducen. El apalancamiento (deuda a activo total) continuaría acercándose a la unidad o sería superior, es decir, el patrimonio sería igual a cero o deficitario. La compañía estaría sujeta a la exposición de riesgos derivados de movimientos adversos en el mercado petrolero internacional, de posibles eventos que impacten las finanzas públicas o la economía nacional e internacional.


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Un primer efecto se reflejaría en el aumento en la calificación del riesgo de emisión de su deuda, como ya se esbozó en algún momento durante 2003, lo que a su vez se traduciría en un mayor costo financiero de las nuevas colocaciones de deuda y de los créditos por contratar, así como de la deuda contraída a tasa variable. Ante la necesidad de continuar dependiendo de dicho endeudamiento, ello agudizará la problemática financiera de la compañía. En el caso del agravamiento en el deterioro financiero de PEMEX, queda la posibilidad de que el Estado la rescate lo que evitaría una posible quiebra a menos que lo hiciera el propio Estado a través de una capitalización de recursos (como aconteció en 1990). Sin embargo, en las condiciones actuales de crecientes presiones financieras en las finanzas públicas por efecto de los pasivos acumulados de la deuda contingente en el esquema Pidiregas, de los fondos de pensión de los trabajadores afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social y del Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado y de los rescates bancarios y carreteros, el Estado tendría que incurrir en endeudamientos adicionales que incrementarían su déficit financiero. Evidentemente, el riesgo país también se elevaría, y por ende, el costo financiero de la deuda pública. Por otra parte, el extremo de la agudización de la situación financiera de PEMEX serían presiones de grupos de interés para propiciar la apertura del sector hidrocarburos a la iniciativa privada. Tal escenario es el más conveniente para la Paraestatal, pues implicaría la disminución de su carga fiscal al igual que a otros participantes. Todos los indicadores de la empresa se recuperarían en poco tiempo e incluso su capacidad de financiamiento le permitiría incrementar su presencia en otros mercados, debido a que a sus bajos costos de producción que le permitirían operar adecuados márgenes de utilidad. Sin embargo, la primera pregunta en este escenario sería ¿quién compensará los ingresos fiscales que PEMEX paga? Existirían en esencia dos respuestas: o se


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vende una parte de la Paraestatal como en el caso de Petrobras en Brasil o bien se lleva a cabo una profunda reforma fiscal que alcance una magnitud de recaudación de ingresos igual o mayor al monto que PEMEX dejaría de contribuir al fisco. En virtud de que esta última alternativa es económica y políticamente no viable, la única es que PEMEX se venda a los particulares, bien sea en el mercado de valores o a alguna compañía petrolera ligada a intereses internacionales. Un escenario de apertura a la participación de particulares en la industria petrolera nacional debería tener como marco de referencia cambios estructurales en su marco legal. En particular, se pueden citar los siguientes elementos como básicos: la apertura a la iniciativa privada a todas o una gran parte de las actividades desarrolladas en la industria petrolera que ahora mantiene en monopolio el Estado; un régimen fiscal distinto al aplicable e igual para todos los participantes, inclusive a PEMEX; otorgar autonomía de gestión y de adopción de estrategias de crecimiento a la Paraestatal (por ejemplo para realizar alianzas estratégicas, adquisiciones, entre otras); la creación de una institución reguladora tipo el “Directorado Noruego de Hidrocarburos” que ordene, vigile y supervise el desarrollado de las actividades en la industria petrolera, y en general, un marco de referencia legal y operativo acorde con el de una empresa petrolera privada. Como se ha ilustrado, la viabilidad financiera de PEMEX está ligada a precios elevados del petróleo en los mercados internacionales, al éxito en sus inversiones, a su eficiencia operativa y gerencial, sobre todo al apoyo financiero que le proporcione el Estado Mexicano. En los años recientes, la compañía se ha beneficiado de precios elevados de la mezcla de exportación, empero la estrategia de financiamiento basada en el uso de endeudamiento para apuntalar su crecimiento, dadas las restricciones de asignación de presupuesto público, le ha llevado a presentar un elevado nivel de apalancamiento y una constante erosión de su patrimonio.


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Para fortalecer financieramente a PEMEX es necesario instrumentar medidas, en el marco de una “política de Estado”, que permitan reducir la presión financiera sobre la paraestatal, para lo cual se plantean las siguientes alternativas, mismas que pueden o no ser excluyentes. 1. Establecer una contribución fiscal fija de PEMEX como proporción del PIB nacional. Dado que los ingresos presupuestales del gobierno federal han estado ampliamente correlacionados con el comportamiento del Producto Interno Bruto (PIB) desde 1980 a la fecha, se puede establecer el siguiente modelo econométrico, que definiría el perfil de contribución anual de PEMEX. (Los indicadores de la regresión lineal simple resultan con un ajuste y la aprobación de la prueba). Así, en una perspectiva de crecimiento en promedio anual del PIB de 3.5% real, se asume que la tasa de contribución fiscal de PEMEX podría representar una proporción anual de 32% de dichos ingresos fiscales. Esta medida debe ser acompañada por el establecimiento de un fondo de estabilización que permita la sustentabilidad de la medida. Los excedentes obtenidos, en su caso, se podrían repartir entre los Estados para proyectos de inversión, pero siempre manteniendo un nivel de al menos un mil millones de dólares como mínimo en dicho fondo. Los recursos excedentes se propone canalizar a actividades ligadas con la recuperación de la reservas de hidrocarburos. 2. Paulatino ajuste a la baja en las tasas de contribución fiscal de PEMEX. El objetivo es propiciar un esquema fiscal que permita hacia unos cuatro o cinco años permitir un mayor margen de maniobra a las finanzas de la paraestatal. Bajo el principio de que la carga fiscal aplicable a PEMEX es elevada y que el gobierno federal mantiene una dependencia de tales contribuciones, en esta alternativa se daría certidumbre respecto al monto de contribuciones fiscales que eroga anualmente la paraestatal.


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La lógica de esa estrategia es preservar ordenadamente la situación financiera de la paraestatal hacia los próximos años. La reconstitución del patrimonio de PEMEX se podría fortalecer gradualmente y propiciar paulatinamente su autosuficiencia financiera y una mayor capacidad para realizar inversiones. Las contribuciones fiscales de PEMEX tenderían a mantener menor presencia en los ingresos totales del gobierno federal, que como contraparte tendría que adaptar su gasto, y en general sus finanzas. Como contraparte, la capacidad financiera de PEMEX podría cubrir cualquier contingencia de precios del petróleo hasta niveles por debajo de los 22 dólares por barril a partir del 2007. En particular, se propone reducir el porcentaje del Derecho sobre Hidrocarburos. 3. Capitalización de PEMEX de una parte de la deuda de la paraestatal la cual pasaría a ser deuda pública como sucedió en 1990, y destinar en la medida de que se dispongan de excedentes del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros. (Lo ideal sería que cada año, se destinará la mitad de los fondos acumulados a la capitalización de PEMEX. (Diario Oficial de la Federación el día 15 de marzo del 2001 y 20 de marzo del 2002). El canalizar los recursos excedentes del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros permitiría con el tiempo coadyuvar a resarcir el patrimonio de la paraestatal, únicamente en el caso de la existencia de precios elevados. Además, el capitalizar a PEMEX mediante la conversión de deuda por capital, amén de también mejorar el patrimonio institucional, permitiría impulsar la inversión. El beneficio para la empresa sería inmediato, así como para el Estado que paga un costo financiero inferior a la paraestatal. Con base en un escenario base, se determinó el monto de recursos de capitalización requerido para que PEMEX mantenga en el 2010 su nivel de apalancamiento del 2004. No obstante, es evidente que el monto por capitalizar se va reduciendo en la medida en que los precios internacionales del petróleo aumentan.


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4. Modificaciones en el sistema de pensiones reserva para pagos por retiro, pensiones e indemnizaciones que implicaría, que en lugar de destinar recursos a la amortización o cubrimiento del pasivo laboral no fondeado, dirigirlos a la amortización de la deuda financiera a largo plazo. (Se propone la aplicación de un nuevo sistema de transición gradual a la jubilación, mediante el cual se busca reducir el pasivo laboral y estimular la mayor permanencia en empleo. La base de tal sistema considera la creación de dos fondos uno para pagar a los pensionados existentes y otro para cubrir las pensiones a los nuevos jubilados; contempla la capitalización colectiva con base en el SAR para pagar los estímulos económicos y los costos de capacitación; y el último elemento es un programa de capitalización individual. (Grupo de Trabajo para la Reforma del Sistema de Pensiones de PEMEX, “Año 2, volumen, No. 8 abril-mayo del 2005). Con lo cual la empresa podría reducir su pasivo total. De manera complementaria sería conveniente para PEMEX la obtención del mandato legal que le da autonomía de gestión, lo cual podría inducir un incremento en la eficiencia operativa (traducida menor crecimiento en el gasto de administración y de operación).


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CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O ASOCIACIÓN 4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO. Uno de los aspectos más cuestionables en el contexto de las discusiones sobre la reforma energética, en general, y la reforma petrolera, en particular, es la confusión que existe, tanto por parte del gobierno federal como por parte del congreso y los partidos políticos, en percibir como sinónimo los conceptos de reforma y privatización. En el centro del debate se ve la reforma del sector hidrocarburos como un asunto que tiene que ver exclusivamente con el régimen de propiedad. Quienes han propuesto el cambio de la industria petrolera, desde la esfera oficial, consideran que éste sólo tendrá éxito si los activos de PEMEX pasan del control y administración del Estado al control y administración de la iniciativa privada; por su parte, la oposición argumenta que el Estado debe seguir manteniendo el derecho de propiedad sobre los recursos naturales estratégicos, entre estos el petróleo y el gas, por tanto, señalan que debe mantenerse a PEMEX como empresa pública. Ubicar la reforma petrolera como una disyuntiva del régimen de propiedad de los activos de PEMEX, no ha sido únicamente una confusión entre los actores que toman decisiones, sino también entre algunos personajes de la academia y organizaciones civiles. Al respecto, Rosío Vargas, (Investigadora del Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la UNAM) ha señalado que algunos autores, a la hora de pronunciarse sobre el tema petrolero y PEMEX, suelen caer en análisis que aparentemente plantean cuestionamientos objetivos pero que inducen a respuestas dentro de la lógica neoliberal. De esta manera, al inducir a respuestas dentro de esta lógica se acepta implícitamente ser parte del debate que ubica como punto central de la reforma petrolera el régimen de propiedad de PEMEX.


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La definición de la Real Academia Española estable que reforma es lo que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en alguna cosa; de manera que reformar quiera decir reparar, restaurar, reponer, restablecer, arreglar, corregir, enmendar, poner en orden. Mientras que privatizar es transferir una empresa o actividad pública al sector privado. Por lo tanto, quienes ocupan el término reforma en el ámbito de la discusión sobre PEMEX hablan de reparar, restaurar, reponer, restablecer, arreglar, corregir, enmendar o poner en orden las actividades de ésta, a través de transferir los activos de PEMEX al sector privado. Esta idea de reforma no sólo es errónea en su concepción, sino excluyente de otras formas de reparar, restaurar, reponer, restablecer, arreglar, corregir, enmendar o poner en orden. Por su parte, la oposición, digámosle oficial, al limitarse exclusivamente a negar o aceptar cualquier forma de privatización y al mismo tiempo cualquier posibilidad de reforma demuestra que también está entrampada en la confusión de que reforma es sinónimo de privatización. La reforma petrolera y el futuro de PEMEX no están únicamente en resolver la disyuntiva: ¿privatización o control del Estado?, pues ello requiere de un diagnóstico más preciso y una actuación más efectiva, ajena a percepciones acomodadas del subdesarrollo, así como de visiones extrañas que no corresponden a nuestra historia y realidad. Desde la perspectiva de algunos destacados académicos, como José Ayala Espino, a través de la historia del Estado y el mercado han tenido límites, por lo que en el mundo actual no se debe de tratar de hacer todo nuevo, sino de renovar lo que ha funcionado y desechar lo inútil. El profesor Ayala ve como una falsa dicotomía el debate recurrente ¿Estado o empresas?, argumenta que no existe teoría que apruebe o rechace, normativa o positivamente, que el Estado todo el tiempo y en todo lugar asigna mal los recursos, ni tampoco que las empresas siempre lo hace bien.


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Además, indica que la experiencia histórica muestra que el Estado y las empresas se han relacionado siempre. El mecanismo institucional para organizar las relaciones entre el Estado y el mercado son al mismo tiempo complementarios y competitivos. Estas relaciones cambian de acuerdo a las necesidades estructurales y la organización institucional existente. (José Ayala Espino. 1993. p. 57). Apoyados en este análisis, nos permitimos adecuar algunas de sus principales líneas de pensamiento en el caso de la reforma petrolera y la privatización ¿Estado o empresas? creemos que ni el liberalismo ni el estatismo clásico son ideologías pertinentes en el presente; creemos que podemos construir una perspectiva y enfoque, no monolítica ideología, que concilie la tradición liberal y el socialismo y logre el milagro de la ingeniería genética en el liberalismo social; creemos que es posible reformar al Estado para volverlo más eficiente, justo y vigilarlo mejor; no creemos que la propiedad estatal sea requisito sine qua non para lograr la justicia y la eficiencia sociales; creo que la justicia distributiva es un imperativo ético y no un resultado del mercado y finalmente, creemos que es posible aumentar la frontera de oportunidades a los seres que nacen, originariamente y por muchas circunstancias desiguales. (Ibíd., p. 54). En el ámbito de la industria petrolera, el análisis del profesor Ayala dice bastante si consideramos que la reforma del sector requiere no sólo de un Estado más fuerte eficiente sino también de un mercado más justo, necesita de una participación de la iniciativa privada más decisiva y dispuesta a distribuir equitativamente con otros sectores de la sociedad los dividendos que generen sus inversiones. El Estado no es todo poderoso pero tiene bastantes medios para impulsar el desarrollo de la industria petrolera, asimismo el mercado no es la única vía para este impulso, pero es parte de este cometido.


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La realidad probablemente nos sugerirá que lo que se requiere es una combinación adecuada de ambas (políticas proteccionistas o liberales), de acuerdo a las condiciones específicas de una economía: estructura económica, perfil demográfico, marco institucional, derechos de propiedad, capital humano, capacidades empresariales, habilidad y preparación técnica de la burocracia pública, etc. y por supuesto las tradiciones y los valores culturales. (Ibidem) Para construir una verdadera reforma energética, una verdadera reforma petrolera, deben considerarse las condiciones específicas de nuestra economía y de nuestro sector energético, de nuestro sector petrolero. Hacer un adecuado diagnóstico de la realidad mexicana es quizá el primer paso para alcanzar una reforma, pero como antecedente debe existir la voluntad política para conciliar entre diferentes posiciones, medios y formas de ejecución. En este sentido, es importante tener presente que en México el petróleo tiene una connotación particular, fuertemente vinculado a nociones de independencia, soberanía, nacionalismo y seguridad nacional, elementos que a su vez encuentran explicación en el proceso de formación y consolidación del Estado mexicano. El Estado tiene la función de velar por la seguridad y el desarrollo de la nación; es una obligación imprescindible. En este sentido, podemos afirmar que toda política de Estado debe ser sinónimo de una política de seguridad y por tanto, de desarrollo nacional. La relación directa entre seguridad y desarrollo es vital para toda nación. No puede existir seguridad sin un desarrollo y viceversa. No podemos hablar de desarrollo sin seguridad, incluso, si trasladamos esta lógica al plano de los energéticos, podemos afirmar que la seguridad energética es igual al desarrollo nacional, por sus efectos en los planos técnico, económico, social, ambiental y político. (Víctor Rodríguez-Padilla. 2007. p. 8)


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Por razones históricas, queda claro que el petróleo es considerado un símbolo de la identidad nacional, pero desafortunadamente los mexicanos sabemos poco al respecto de esta industria, sabemos que cada 18 de marzo se celebra un aniversario más de la expropiación petrolera, sabemos que producimos petróleo, que lo exportamos y que con ello el gobierno federal obtiene recursos para financiar sus gastos. Nuestra cultura petrolera se limita, especialmente a partir de la segunda mitad de la década de los setenta, a una visión rentista. Como consecuencia, los mexicanos sabemos del carácter nacionalista de la industria petrolera, pero ignoramos su perfil estratégico. Para entender un poco más sobre la concepción estratégica de la industria petrolera nacional y los elementos de soberanía y seguridad que ésta integra, nos apoyamos en las siguientes apreciaciones del Dr. Rodríguez-Padilla: (...), no es la nación sino el Estado el que ejerce la soberanía sobre el recurso natural (petróleo y gas) por ser el representante y contar con un cuerpo jurídico e institucional para ejercer en la práctica ese derecho. En todos los países, con la notable excepción de los Estados Unidos, la nación es propietaria del suelo, del subsuelo y de los recursos naturales que contiene. Dicha propiedad le da el derecho permanente a explotar los hidrocarburos como mejor le convenga, por ejemplo, en forma directa y exclusiva a través de una o varias empresas públicas o, alternativamente, mediante un sistema de concesiones y contratos otorgados a empresas públicas, privadas o mixtas. Así, transitar de un régimen de explotación directa (...) a un régimen de concesiones y contratos, disminuye la soberanía sobre el recurso natural, en primer lugar, porque al transferir las operaciones petroleras a particulares la nación pierde solvencia técnica y control de un recursos que originalmente le pertenece; en segundo lugar, porque el Estado ya no recupera la totalidad de la renta; tercero, porque los operadores suelen evadir el pago de impuestos de


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múltiples maneras y quedarse con parte o toda la renta que debe regresar al Estado de acuerdo a los términos pactados en la firma del contrato o concesión. La soberanía sobre el recurso natural es plena cuando el Estado cuenta con una refinería, procesa el crudo y vende los productos, pues mantiene el control sobre los flujos de hidrocarburos y recupera la totalidad de la renta. Adicionalmente, cuando un Estado no cuenta con una acertada política de diversificación de flujos, productos e importadores pone en riesgo su soberanía. (Ibíd., p. 12-14) Asimismo, es indispensable tener presente que los hidrocarburos no son un bien intercambiable como cualquier otro, tienen una connotación estratégica importante, difícilmente disminuida con argumentos puramente comerciales. Son estratégicos, entre otros aspectos, porque constituyen un elemento de negociación e influencia internacional; porque son imprescindibles para el funcionamiento de la economía (fuente de calor, movimiento e iluminación); sin dejar de señalar que estos recursos naturales y su infraestructura representan un objetivo militar y de ataques terroristas. Por tanto, lo que se plantea es identificar cuáles son los límites y alcances de la privatización del petróleo y cuáles son los límites y alcances del control estatal, y a la privatización ya que a partir de éste análisis preliminar poder obtener los elementos que sean necesarios para discutir una reforma petrolera alternativa, misma que permita a PEMEX no sólo corregir sus deficiencias sino revalorar sus capacidades. 4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO


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En los últimos gobiernos, de Salinas a Fox incluso ahora con Calderón, el punto central de discusión de la política energética, en general, y la política petrolera, en particular, gira alrededor de “la indispensable necesidad de ampliar la participación privada”. El argumento más utilizado es que el gobierno no cuenta con los recursos para llevar a cabo las inversiones necesarias frente a la evolución esperada de la demanda. En los posicionamientos oficiales más moderados se plantea la inversión privada como complementaria a la inversión pública; sin embargo, los posicionamientos más vanguardistas dentro de la administración pública federal ubican a la inversión privada como predominante en un movimiento de privatización progresiva y de predominio del mercado. Se adopta al mercado como la panacea para corregir las deficiencias de la industria petrolera nacional, concretamente para corregir las deficiencias de PEMEX. Visto desde estas dos perspectivas es indudable que el factor capital es fundamental para poder corregir las deficiencias operativas o bien para mejorar en conjunto las actividades que desempeña PEMEX. Por tanto, el primer obstáculo que se presenta es la captación de recursos para financiar los proyectos prioritarios de la empresa; son otras interrogantes elementales. Desde la perspectiva oficial, la privatización de PEMEX tiene su razón de ser en la insuficiencia de recursos financieros, el discurso de los gobiernos neoliberales consiste concretamente en que el gobierno no cuenta con los recursos que demanda la modernización de esta empresa y que al no contar con ellos se pone en riesgo su funcionamiento, se enfatiza que la falta de financiamiento conduce a PEMEX al colapso, lo que a su vez pone en riesgo el suministro de combustibles e insumos que utiliza el sector industrial y residencial. Otra línea del discurso incluye las ventajas de incluir a la iniciativa privada en la industria petrolera, se argumenta que con la participación de ésta los mexicanos tendríamos acceso a mejores combustibles y petroquímicos a precios más competitivos.


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Los argumentos a favor de la apertura de PEMEX al capital privado y su posterior privatización tienen sus límites y alcances. El principal, dentro de los primeros es la modificación total y no parcial de la Constitución en lo que respecta a los recursos naturales y la rectoría del Estado sobre ellos, dicho en otras palabras ofrecer certidumbre jurídica a los inversionistas privados, y en ella va implícito el compromiso por parte del gobierno de evitar la competencia entre empresas privadas y públicas, en caso de quedar alguna subsidiaria bajo control estatal. Hasta ahora la estrategia privatizadora de los gobiernos neoliberales ha avanzado con relativo éxito en el campo de la petroquímica y el sector del transporte, almacenamiento y distribución de gas natural. Si bien se logró la participación privada en estos sectores, es cierto también que el capital privado está más interesado en comprar activos estatales que en realizar nuevas inversiones, concretamente los inversionistas, compañías multinacionales del sector, están interesados en comprar reservas de petróleo y gas. Otros elementos que ponen límites a la privatización de PEMEX es la pobre captación de ingresos fiscales y la generación de divisas por la venta de hidrocarburos al exterior. Por su parte, en lo que respecta al principal impulso que favorece la participación privada en la industria petrolera se tiene la promesa de un suministro seguro y confiable de los diversos productos que provee esta industria, y que se afirma viene de la mano de la participación privada. 4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL Como se ha enunciado anteriormente, los cambios con miras a permitir la participación del capital privado en el sector energético, en general, y del sector


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petrolero, en particular, inició formalmente a comienzos de la década de los ochenta. Durante este proceso, la coyuntura política y económica del país ha sido pieza clave en la velocidad de este cambio, en este camino se encuentran elementos de legitimidad política y social hasta crisis económicas. Durante el régimen de Carlos Salinas (1988-1994) se redefinieron los objetivos y las estrategias de la política energética, pero no se modificó la Constitución. Se confirmó la prioridad de los objetivos de generación de ingresos fiscales y divisas para el erario, con la maximización del beneficio económico como objetivo principal. La seguridad energética dejó de identificarse con la autosuficiencia y la diversificación de mercados. En efecto, Salinas deseaba conservar el control total sobre la renta petrolera y evitar un enfrentamiento directo con los nacionalistas, especialmente con vistas a lavar la imagen de ilegitimidad que rodeó su ascenso al poder y sus deseos reeleccionistas. Durante la administración de Ernesto Zedillo (1995-2000) se refrendaron los objetivos de la política energética definidos en el sexenio anterior, pero se ajustó la estrategia para ampliar y profundizar la apertura. El objetivo de generar ingresos fiscales adquirió mayor relevancia. A partir de 1995, el gobierno comenzó a movilizar importantes recursos de inversión para incrementar la plataforma de exportación de crudo, con el fin de conseguir más divisas y pagar el préstamo que le permitió afrontar la crisis financiera de 1994- 1995. En la industria de gas natural, se extendió la desregulación y liberalización a las actividades con productos tales como el gas licuado. El proceso incluyó la venta de las redes de distribución de PEMEX y CFE. En la industria petroquímica, la


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apertura fue completa y se propuso al Congreso vender los complejos de PEMEX, pero sólo se aprobó la transferencia del 49%. Para facilitar la operación, se crearon 7 filiales petroquímicas y se puso en venta un primer complejo, pero no se presentaron ofertas. Tras el fracaso, el gobierno decidió suspender la privatización bajo el esquema 49-51% y buscó otras vías de participación del capital privado (Víctor Rodríguez-Padilla. 2007) En la década de los noventa, ya sin reservas, la clase gobernante del país comienza hablar de modificar la Constitución para abrir al sector privado la exploración y producción de yacimientos marginales de petróleo y gas natural. Sin embargo, una vez más la coyuntura política retardó el cometido aperturista y privatizador, el gobierno en turno no tenía mayoría absoluta en el Congreso y los cambios constitucionales eran cada vez más negociados; esta situación fue aún más evidente con la derrota del Partido Revolucionario Institucional en las elecciones del 2000 y el ascenso al poder del Partido Acción Nacional, es decir, la continuidad de la apertura del sector energético durante la administración del presidente Vicente Fox quedó a merced de las negociaciones entre las fracciones parlamentarias. El balance hasta el 2007 es que con todo, y sin apertura total, el sector privado se ha convertido en el principal impulsor de la industria petrolera, pero no por ello suficiente de acuerdo a los propósitos de los personajes en el poder. Algunos autores han señalado que las modificaciones a la ley secundaria han contribuido a captar inversiones, pero indican que éste medio está completamente agotado, de ahí que el futuro de la privatización de PEMEX, difundida por los medios como parte de la reforma energética, descansa en la relación entre el Ejecutivo y la posición dentro del Poder Legislativo, relación complicada en tiempos de la alternancia partidista. En los últimos años se han combinado las modificaciones a las leyes y reglamentos con los cambios en la estructura operativa de PEMEX.


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Concretamente, el proceso privatizador de la industria petrolera nacional ha consistido en:

Dividir a PEMEX en empresas separadas y en competencia, provocando la descoordinación de las funciones principales de la empresa, creando unidades pequeñas, ineficientes y vulnerables;

Disminuir la inversión en el sector energético, en PEMEX;

Aumentar, de manera irracional, la carga fiscal impuesta a PEMEX;

Aumentar la deuda de la empresa;

Permitir los contratos de riesgo;

Ceder la parte operativa de PEMEX a empresas extranjeras privadas

(Degollar McNaughton, Scotia Group, Dosel Internacional, Bechtel y Halliburton), convirtiéndolas en su brazo técnico, sustituyendo a las unidades de PEMEX y a sus trabajadores técnicos;

Despedir y jubilar al personal técnico capacitado, importantes activos de la

empresa;

Permitir que exista inversión extranjera mayoritaria en la petroquímica;

Fracturar las cadenas productivas de la industria petroquímica nacional, y

Permitir la competencia interna e internacional frente a PEMEX.


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Asimismo, para acelerar la desarticulación de PEMEX y por tanto de la industria petrolera nacional se plantea transferir las principales operaciones de la empresa a firmas extranjeras por medio de contratos y estructurar una institucionalidad homologada a la que hay en Estados Unidos, sometida al lobby del ramo: (...) debe establecerse una Agencia Federal de Hidrocarburos separada de PEMEX, encargada de la exploración y producción y de negociar y firmar los contratos sobre todas las áreas existentes y las que existan en el futuro; supervisaría el cumplimiento de los compromisos de inversión contraídos por PEMEX, así como a la subsidiaria de exploración y producción y a las empresas privadas y serviría como depósito de toda la información. (World Bank: Country Strategy Paper-Mexico, Mexican Division, country Department II, Mexico an Central American, Washintong, D.C., 1995 (John Saxe-Fernández, 2005. p. 18-17). 4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN No hay duda que cualquier empresa que quiera crecer o bien corregir sus deficiencias necesita de un adecuado programa de inversiones, en el caso particular de PEMEX, los requerimientos de inversión se justifican por sí solos: caída de las reservas, abandono de la refinación y la petroquímica; aumento de las importaciones de productos terminados; incremento de los accidentes y derrames, y la incursión en aguas profundas entre otras tareas a resolver. Para PEMEX, las necesidades son muchas y los recursos pocos, sobre todo cuando no tiene la posibilidad de planear sus inversiones de acuerdo a los ingresos que genera. La falta de inversiones en la paraestatal no se debe a su incapacidad para generar recursos propios, sino a la política confiscatoria que sobre esta empresa aplica el gobierno federal.


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No obstante que PEMEX genera los recursos suficientes para atender sus requerimientos de inversión, en los últimos años el gobierno federal ha planteado que la paraestatal podría estar al borde del colapso debido a la falta de inversión. En el discurso oficial se argumenta que las restricciones presupuestarias hacen imposible que el gobierno destine recursos para corregir o impulsar el desarrollo de PEMEX. De esta forma, las necesidades de financiamiento de PEMEX han sido utilizadas por el gobierno federal para promover la participación del sector privado en las actividades de la empresa y no para impulsar su crecimiento. De acuerdo con el entonces Director General de PEMEX, Ing. Luís Ramírez Corzo, la paraestatal invirtió en los últimos veinte años, previo a 2001, un promedio de 3,500 millones de dólares anualmente y durante la Administración de Vicente Fox, 2001-2006, se invirtieron en promedio 10,000 millones de dólares anuales. En los últimos seis años las inversiones de PEMEX se concentraron principalmente en el desarrollo de proyectos de exploración y producción, ya que estos dan sustentabilidad al desarrollo de toda la cadena productiva y representan las inversiones más rentables para el país. Las inversiones en exploración se orientan a incrementar la base decreciente de reservas, mientras que las de explotación buscan compensar la declinación de yacimientos como Cantarell. (Luís Ramírez Corzo, 14 de agosto de 2006). Para el 2007 se prevé que PEMEX invierta entre 14,000 y 15,000 millones de dólares anuales, es decir, 43% más de lo que se invirtió en promedio en el período 2001-2006. Asimismo, durante los próximos años, 2008-2012, PEMEX requerirá invertir alrededor de 22,000 millones de dólares anuales. (PEMEX. Julio 2007).


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Las conjeturas de las inversiones anuales requeridas en la industria petrolera que realizará PEMEX, para el período 2007-2012, coincide con el monto que calcula David Shields, (Periodista, analista y consultor privado en materia de energéticos) quien considera que para mantener la producción, superar los rezagos, sustituir importaciones y modernizar infraestructura se necesitan alrededor de 20,000 millones de dólares anuales, esto es, el doble de lo que se invirtió en el gobierno de Vicente Fox. Supongamos que las metas del próximo gobierno, se refiere al período 2007- 2012, sean mantener la producción de crudo y elevar la producción de gas, productos refinados y petroquímicos a fin de alcanzar cierto grado de autosuficiencia en estos renglones, es decir, eliminando la mayor parte de las importaciones que el país realiza. Para alcanzar esas metas, es probable que se haga necesario incursionar en serio en nuevas zonas petroleras, incluyendo aguas profundas, lo cual implicaría realizar un gasto anual cercano a los 3,000 millones de dólares en exploración y producción, adicionales a los 10,000 millones que se han venido utilizando con ese fin. Además, habría que realizar explotaciones adicionales para producir gas no asociado, con inversiones de unos 2,000 millones de dólares anuales, construir dos refinerías con un costo cercano a los 5,000 millones de dólares y probablemente dos complejos petroquímicos de gran tamaño. También con un costo cercano a los 5,000 millones. Para realizar un mantenimiento óptimo, renovando ductos e infraestructura obsoleta, se requerirían al menos 2,000 millones de dólares anuales adicionales; esto, sin hablar de renovar la flota petrolera, que se encuentra disminuida y obsoleta. (David Shileds. 2005, p. 133) La distribución de la inversión favorece las actividades de exploración y producción, las cuales en promedio, en el período 1995 a 2006, captaron el 77% de la inversión total, seguida por refinación a la que se destinó el 16%, gas y petroquímica básica 4% y petroquímica 2%. Para el 2007, se prevé que la distribución de la inversión quede de la siguiente manera:


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Es obvio que de no atender los requerimientos de inversión de PEMEX, la empresa no sólo pondrá en riesgo su funcionamiento sino su futuro, sin embargo, quedan antes algunas interrogantes por hacer: ¿en verdad el gobierno federal está preocupado por el funcionamiento y futuro de PEMEX?, ¿los proyectos de inversión de la paraestatal atienden necesidades de desarrollo o son parte de una estrategia para evidenciar su insuficiencia financiera y justificar la participación del sector privado?, ¿el gobierno federal está preparado y dispuesto para permitir que PEMEX se autofinancie?. PEMEX enfrenta no solamente el reto de incrementar sus inversiones, sino de hacerlo a través de los mecanismos de financiamiento más sanos posibles, lo ideal sería que éste se realizará con recursos propios, sin embargo en la práctica se observa que la paraestatal ha incrementado sus inversiones a partir de medios financieros que limitan su capacidad de operativa y financiera. A partir de 1997, para fondear sus grandes proyectos de infraestructura, PEMEX ha recurrido al mecanismo de financiamiento denominado Pidiregas (Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto). Este esquema fue aprobado por el Legislativo a propuesta de Ernesto Zedillo a raíz de la crisis financiera de 1995. (En diciembre de 1995 el Congreso de la Unión reformó la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como la Ley General de Deuda Pública en sus artículos 30 y 18, respectivamente, dando lugar a las inversiones Pidiregas, las cuales llevan a cabo además de PEMEX la Comisión Federal de Electricidad) y desde entonces ha sido adoptado por los gobiernos sucesivos como una medida adecuada para resolver los problemas de insuficiencia presupuestaría. Bajo el esquema de Pidiregas de financiamiento, la ejecución de las obras se encarga a empresas privadas, generalmente internacionales, previa licitación pública. Tales empresas llevan a cabo las inversiones respectivas, por cuenta y orden de PEMEX y CFE, y obtienen financiamiento con el cual cubren el costo de


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los proyectos durante el período de construcción. A la entrega de la obra (ya operando), tanto PEMEX como CFE liquidan el costo de la misma a la entidad privada, haciendo uso de su presupuesto Pidiregas. Dicho presupuesto no consiste en recursos financieros que el Congreso haya otorgado físicamente (a través de la SHCP) a PEMEX y CFE, sino simplemente es una autorización que el Congreso dio a estas dos entidades paraestatales para obtener los recursos mediante créditos nacionales (sólo PEMEX) e internacionales (PEMEX y CFE). (Víctor Manuel García de la Vega. “2005, p. 7). Los Pidiregas están sirviendo para dos cosas: crear una situación difícil, al menos contablemente, y para dar oportunidad al sector privado de hacer todas las actividades operativas. Se trata de proyectos muy grandes, y la inversión privada extranjera está desplazando a PEMEX de la operación. Debido al sistema fiscal confiscatorio al que es sometido PEMEX por parte del Gobierno Federal, la inversión Pidiregas representa casi el 90% del gasto total de inversión realizado por la paraestatal. Si bien en el corto plazo los Pidiregas representan un alivio de recursos de inversión, el problema es cómo se va a pagar esa deuda que se difiere en el tiempo. Por tanto, es factible que el endeudamiento de la empresa sea solamente un elemento más para justificar la apertura del sector. Al respecto, existen dos posiciones que dominan el debate sobre cuál debe ser el papel del Estado y de las empresas públicas, esto es: El enfoque de los pensadores tradicionalistas es que en los últimos gobiernos, de corte neoliberal, han perseguido el objetivo de privatizar lo más posible, pero al no poder hacerlo debido a los candados constitucionales y a la oposición política y popular, optaron por negarle a PEMEX recursos presupuestarios de gasto corriente para realizar inversiones. De allí nacieron los Pidiregas para asegurar que serían los particulares, y no PEMEX, quienes realizarán las obras. Sin embargo, otra visión es que los Pidiregas son mecanismos que le permiten a


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PEMEX y a otras empresas públicas realizar obras, operar y crecer y que, por lo tanto, tienden a fortalecer a esas empresas y no a privatizarlas. (David Shileds. 2003, p. 89). En resumen, los requerimientos de inversión de PEMEX se encuentran subordinados a las restricciones presupuestarias con el objetivo de dar cumplimiento a las metas macroeconómicas. El gobierno federal está dejando de invertir con recursos propios en el desarrollo de la industria petrolera, al mismo tiempo que la iniciativa privada aumenta su participación. En este sentido, para muchos especialistas, PEMEX se ha convertido en un organismo burocrático de vigilancia de obras, realizadas por los privados. 4.3 PRIVATIZACIÓN, IGUAL A REFORMA FISCAL El tema de la reforma fiscal ha sido en los últimos años un asunto recurrente en el debate nacional. La ausencia de una reforma fiscal ha contribuido, entre otras situaciones, a la elevada dependencia de las finanzas públicas de los ingresos petroleros. Más aún, la reforma fiscal y la reforma al régimen fiscal para PEMEX se encuentran entrampadas en un círculo vicioso que impide que éstas se lleven a cabo. Por un lado, existe la percepción de que las negociaciones sobre la reforma fiscal se encuentran estancadas porque los políticos y el gobierno federal consideran, sin manifestarlo públicamente de forma directa, que mientras el petróleo sea una fuente de ingresos no hay necesidad de asumir el costo político que implicaría esta reforma, por tanto, los ingresos petroleros son un elemento que ha hecho posible el retraso de la reforma, se dice en el lenguaje político: hay margen de maniobra. Por otra parte, hay señales de que es necesario mantener el confiscatorio régimen fiscal de PEMEX para limitar financieramente a la paraestatal y justificar de forma definitiva cambios constitucionales en materia


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petrolera. El discurso de las reformas es ambiguo, se promueve como un asunto urgente pero no está orientado a hacer un Estado más fuerte. De acuerdo con la SHCP la carga fiscal de México es una de las más bajas del mundo, recauda apenas 10.3% del PIB, mientras que en países desarrollados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se acerca al 25% y en economías latinoamericanas, con igual grado de desarrollo que México, se recauda casi 16%. La débil recaudación tributaria en México es compensada con los ingresos petroleros, en 2006, éstos representaron el 38% de los ingresos presupuestarios del sector público, seguidos por el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), 19.8% y 16.8%, respectivamente. De acuerdo con información publicada por el Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP), en 2006 los ingresos petroleros representaron el 9.4% del PIB, y para el 2007 se estima que estos representen 8.3% del producto. Con estas cifras se expresa que no obstante que la economía en su conjunto no está petrolizada, si lo están las finanzas públicas, de ahí la necesidad de diversificar y fortalecer las fuentes de ingresos del sector público. Desde hace dos décadas se ha hablado profusamente de la necesidad de modificar el régimen fiscal de PEMEX y otorgarle autonomía de gestión, pero nada se ha hecho para lograrlo y el consenso siempre había sido que mientras el gobierno no encuentre fuetes alternas de ingresos, todo quedará en el discurso. (Benjamín García Paez. 2004, p. 8) La dependencia de las finanzas del sector público de los ingresos petroleros y la débil recaudación tributaria parecen contraponerse a los intereses de privatización de la industria petrolera nacional, la cuestión más elemental es: ¿cómo el gobierno intenta privatizar la única fuente segura de ingresos que posee, PEMEX? Sin


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embargo, la disyuntiva no parece ser tan compleja cuando se carece de políticas de Estado y PEMEX sigue, a pesar de todo, generando ingresos. Para el profesor Benjamín García, académico de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y algunos otros investigadores y analistas, uno de los principales propósitos de la expropiación y nacionalización de la industria petrolera en México consistió en que ésta fuera un auxiliar de la hacienda pública para que el Estado diera viabilidad a su programa económico y social, sin embargo, con el tiempo el gobierno mexicano ha convertido a PEMEX exclusivamente en el soporte central de las finanzas públicas. Actualmente, PEMEX enfrenta problemas de endeudamiento excesivo, disminución de reservas, estancamiento en su capacidad de procesos industriales, frecuentes accidentes y derrames, etc., y parte de ello, no puede negarse, es consecuencia de la insuficiencia financiera, pero también es resultado de la dependencia presupuestal a la que es sometido por parte de la SHCP. No se trata solamente de no tener recursos disponibles para invertir, sino también de la libertad para hacerlo. En este sentido, la SHCP actúa con exceso sobre las atribuciones que le da la ley para cobrar las contribuciones de PEMEX, pero también se excede al no permitir que el presupuesto de la empresa sea ejercido libremente por ésta. En los últimos veinte años la aportación fiscal de PEMEX como porcentaje de sus ventas totales ha sido en promedio de 57%. Con las modificaciones realizadas al régimen fiscal, vigentes a partir del 1 de enero de 2006, la carga impositiva como porcentaje de las ventas disminuyó de 63% a 55% con respecto a 2005. Sin embargo, la paraestatal reconoce en su Informe Anual 2006 que aún presenta pesadas obligaciones fiscales, mismas que lo sitúa entre las empresas con mayor carga fiscal en el mundo.


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El esquema de contribuciones para PEMEX-Exploración y Producción quedó establecido en la Ley Federal de Derechos. El del resto de los Organismos Subsidiarios continúa en la Ley de Ingresos de la Federación. El derecho principal en el régimen fiscal actual de PEMEX-Exploración y Producción es el derecho ordinario sobre hidrocarburos (DOSH), cuya base gravable es un casi rendimiento de operación. Adicionalmente al pago del DOSH, PEMEX-Exploración y Producción paga los siguientes derechos y aprovechamientos:

Derecho sobre extracción de petróleo,

Derecho extraordinario sobre la exportación de petróleo,

Derecho sobre hidrocarburos para el fondo de estabilización de los ingresos petroleros,

Derecho para el fondo de investigación científica y tecnológica en materia

de energía,

Derecho para la fiscalización petrolera, y

Aprovechamiento por rendimientos excedentes. (Petróleos Mexicanos, 2007, p.28)

La situación de insuficiencia financiera de PEMEX se agrava si consideramos la relación entre el total de impuestos y derechos pagados al gobierno y los ingresos netos de la empresa, es decir, descontando costos y gastos de operación, así como el resultado integral de financiamiento. De 1998 a 2005 la utilidad neta fue negativa, esto es, PEMEX presentó perdidas, en 2006 el total de impuestos y derechos cobrados a la paraestatal representaron el 93% de sus ingresos netos.


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Es difícil entender, que a pesar de los ingresos generados y del incremento registrado en los precios del crudo, PEMEX tenga que endeudarse para pagar sus contribuciones fiscales. La bonanza petrolera del sexenio pasado (2000-2006) no fue utilizada para reducir el apalancamiento o para invertir. Con las modificaciones realizadas, en 2006, PEMEX reportó un rendimiento neto de 45 mil millones de pesos, comparado con una pérdida neta de 79 mil millones de pesos en 2005. “De acuerdo con la paraestatal, el aumento de 124 mil millones de pesos se explica principalmente por un aumento en el rendimiento de operación de 62 mil millones de pesos; el aumento de 57 mil millones de pesos en otros ingresos netos; y una disminución por concepto de impuestos, derechos y aprovechamientos de 21 mil millones de pesos. En conclusión, la SHCP no sólo actúa con exceso sobre las atribuciones que le da la ley para cobrar las contribuciones de PEMEX, sino que además existen un conjunto de maniobras que redundan en un retraso crónico a las autorizaciones de gasto y en la formación de sub-ejercicios presupuestales. A la carga fiscal se suma el desorden financiero proveniente del control presupuestal que sobre la paraestatal aplica el gobierno federal. El mejoramiento de las condiciones financieras de PEMEX, y su inseparable relación con las contribuciones que hace al erario, debe considerar el conocimiento real de las curvas de producción de los yacimientos, de su tendencia de declinación y de los costos asociados a su aprovechamiento. Por tanto, “la tarea es construir la mezcla más adecuada y simple de tasas impositivas que garanticen a PEMEX una actividad extractiva sustentable y económicamente racional.” (Sergio Benito Osorio Romero. 2005, p. 25) Un elemento importante para promover la actividad petrolera en cualquier país, es que exista un balance adecuado entre la apropiación de la renta económica del


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país respectivo y el retorno de la inversión que obtengan las empresas productoras por desarrollar el hidrocarburo en su territorio; en este sentido las empresas deben obtener un retorno razonable sobre sus inversiones para cubrir el monto de la deuda en que incurren para llevar a cabo esta actividad; en el caso de México no es la excepción, ya que la nación debe quedarse con los rendimientos extraordinarios asociados a la renta económica y Petróleos Mexicanos debe obtener un retorno razonable sobre sus inversiones que le permitan cubrir la deuda en la que ha incurrido para desarrollar estas actividades. Cualquier régimen fiscal aplicable a Petróleos Mexicanos debe diferenciar claramente la renta económica perteneciente a la nación del retorno a la inversión que obtenga la empresa, de manera que le permita tener una situación financiera sustentable. (Juan José Suárez Coppel y Rigoberto Ariel Yépez. 2006, p. 7). 4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL PETRÓLEO. La vida política y económica de México ha estado marcada por la presencia del petróleo. Sin pretender caer en suposiciones, el desarrollo económico, político y social experimentado durante el siglo XX hubiese sido distinto sin la conducción del Estado, lamentablemente no podemos saber si esto hubiera sido mejor o peor. Sin embargo, hay quienes opinan que la expropiación petrolera trajo más perjuicios que beneficios, pues hizo que se fortaleciera la visión rentista de los gobiernos siguientes y se prolongara nuestra condición de país subdesarrollado, dependiente de la explotación de recursos naturales. Para otros grupos, catalogados nacionalistas, la industria petrolera bajo el control del Estado brindó la oportunidad de desarrollo y crecimiento a muchos otros sectores e industrias, permitiendo así el crecimiento y desarrollo económico de México. Pasando de las suposiciones y posicionamientos ideológicos a la realidad, el viraje por el que ha transitado la política económica de los países a través del tiempo deja como enseñanza que el Estado tiene logros y deficiencias, algunos


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evidentemente tienen que continuarse y perfeccionarse y otros eliminarse y bien corregirse. Esto marca los límites y alcances de la conducción del Estado en el ámbito económico, particularmente define los límites y alcances del control estatal sobre la industria petrolera. En diversos análisis sobre la evolución de la industria petrolera se identifican tres etapas: la primera de ellas marca el surgimiento de la industria petrolera nacional, década de los treinta; la segunda, transcurre en los siguientes veinte años, cuarentas/sesentas, etapa en la que se consolida y expande el sector petrolero, y la tercera etapa, setenta/ochentas que se caracteriza por tener dos fases, el inicio de la crisis del sector coincidente con el agotamiento del modo de desarrollo (sustitución de importaciones) y el descubrimiento de reservas dando pie al boom exportador. Para continuar esta descripción histórica, agregaríamos la etapa actual, que transcurre de la década de los noventa a la fecha, caracterizada por la quiebra operativa y financiera de PEMEX y la paradójica generación de ingresos. En esta última etapa PEMEX a pesar de los problemas financieros, operativos y de organización, ha generado ingresos extraordinarios a través del incremento de las exportaciones del crudo. Es bajo este contexto y antecedentes, como se plantea: ¿qué puede hacer PEMEX, como empresa pública, y hasta dónde? Sobre todo en momentos en que el gobierno ha decidido adoptar un modo de desarrollo distinto a la rectoría económica del Estado y se perfila hacia orientaciones de mercado. ¿Qué hacer entonces con la empresa pública, qué hacer con PEMEX, en un nuevo modelo de desarrollo? Para algunos el monopolio público debe desaparecer como organización y las restricciones institucionales que definen la propiedad pública deben ser liquidadas como una condición sine qua non para la modernización de la industria. De acuerdo a los que abogan por estas propuestas sin un cambio institucional y


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organización de esta naturaleza, la viabilidad de PEMEX como empresa está seriamente en peligro. Tocante al tema, el Dr. Ayala señala: El papel del Estado no puede reducirse a mantener su presencia en todos los ámbitos de la industria, por el contrario, el Estado deberá ser más selectivo de las áreas de exclusividad pública, deberá innovar las formas de control y regulación para dar lugar a la participación más ordenada y justa de distintos agentes privados nacionales y extranjeros. (José Ayala Espino. 2000. p. 22). Por su parte, el Dr. De la Vega se pregunta: (…) “qué forma de organización de la industria petrolera puede ser compatible con un nuevo modo de desarrollo que se orienta hacia la apertura y la liberalización.” (Ángel de la Vega Navarro. 2000. p. 9). Ambos autores respaldan sus reflexiones en enfoques institucionalistas, los cuales a grandes rasgos plantean que el desarrollo de México y de la industria petrolera nacional se explica, en buena medida, por el desempeño de sus instituciones (públicas y privadas). Ambos hablan de la necesidad de la presencia de un Estado que preserve y represente los intereses nacionales, así como la presencia de un Estado que no sólo tiene tamaño o magnitud sino calidad, para lo cual es indispensable integrar factores de carácter político y social, mismos que se encuentran, para el caso de México, intrínsecamente ligados al debate del desarrollo y la industria petrolera. Para el Dr. De La Vega, analiza la visión rentista del gobierno sobre el petróleo ha implicado una concentración de esfuerzos y capacidades en las actividades de producción y exportación de petróleo crudo, actividades que si bien tienen un gran potencial de acumulación, su concentración ha implicado el abandono de otras


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actividades con mayores impactos industriales y tecnológicos. Por tanto, sugiere que se debe abandonar el préstamo e impulsar las actividades industriales. La anterior forma de organización de la industria petrolera trajo consigo logros, pero con el tiempo insuficiencias y extremidades en la industria y el aprovisionamiento energético para el país. Trajo también consigo rigideces intelectuales y obstáculos para la investigación. Esa forma de organización era intocable y las críticas o cuestionamientos podían ser considerados como crímenes de herida para la patria o ataques a la nación. (Ibíd., p. 11). Desde el boom de los años setenta/ochenta, en diferentes momentos PEMEX se ha visto atraído por la tentación rentista: centrar sus prioridades, sus inversiones en exploración y producción de hidrocarburos. Esta actividad tienen un elevado potencial de acumulación (ahí surge la renta petrolera), abandonando o dejando en un segundo plano otros campos y estrategias de expansión industriales y tecnológicas que privilegian ahora las grandes organizaciones petroleras públicas y privadas. Es en ese contexto en el que conviene dar una discusión de fondo sobre la discusión estratégica de PEMEX de deshacerse de la petroquímica y probablemente pronto de otras actividades como la refinación. (Ibíd., p. 15) Desde un particular punto de vista, los límites del Estado en la conducción de la industria petrolera, comienzan y se acentúan en la visión rentista que tienen sobre la explotación fácil del petróleo, las deficiencias y rezagos de PEMEX, operador del gobierno en materia petrolera, son consecuencia de la incapacidad del gobierno para dirigir con ética y honestidad su destino. PEMEX no es ineficiente por el simple hecho de ser una empresa pública, como lo difunden la mayoría de los medios electrónicos de comunicación por mandato gubernamental, sino por las políticas aplicadas desde el gobierno federal. Si PEMEX ha llegado a su límite, es responsabilidad del gobierno federal, como lo es también el que ésta vuelva a tomar el rumbo, ahora bajo un nuevo entorno y


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nuevas exigencias internas y externas. Por tanto, en cumplimiento de esa responsabilidad el gobierno federal debe tener la creatividad para superar los vicios del estatismo e integrar a todos aquellos actores que deban ser parte del progreso de la industria petrolera. Esta es, en un principio, responsabilidad del gobierno. La industria petrolera nacional requiere de un nuevo arreglo institucional, de una organización flexible en la que participen la política industria, económica, ambiental, científica y tecnológica, en la que participen los sectores privado, público y social. Asimismo, la orientación de la industria petrolera no debe ser guiada únicamente por las relaciones entre oferta y demanda y los derechos de propiedad. Sabemos que la industria petrolera está estrechamente ligada a cuestiones económicas fundamentales, cuánto se produce, cuánto se consume, también sabemos que los derechos de propiedad sobre los recursos son coherentes con la permanencia de la nación mexicana, sin embargo, no se puede someter su planeación exclusivamente a estos criterios. A propósito de las confusiones del entorno a que la evolución de la industria petrolera, en consonancia con el nuevo modo de desarrollo económico, es reductible a la cuestión de los derechos de propiedad o a la privatización, el Dr. De la Vega señala que desde mediados de los años ochenta se impuso lo que él llama la “norma de la tras nacionalización”, es decir, la idea de que la globalización implicaba transformaciones de una misma naturaleza y sentido. Es cierto que el monopolio de Estado es coherente sólo con un determinado modo de desarrollo, pero también es cierto que no todos los sectores, sobre todo aquellos estratégicos, deben seguir una misma ruta de transformación como lo plantean las directrices del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.


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Es erróneo decir que el mantenimiento de la forma de propiedad pública impide que evolucione el modelo de organización y los mecanismos de coordinación de la industria petrolera. Aquí es pertinente desatacar que evolucionar no se refiere estrictamente a cambiar formas de propiedad, se puede evolucionar sin que cambien las formas de propiedad, aunque esto no quiere decir que no se necesiten en algunos casos y momentos. Por lo pronto, el gobierno de México no se ha definido entre la renta (basada en la forma de propiedad pública de los ingresos que genera PEMEX) y el progreso técnico y la productividad de la industria petrolera (entendida como la etapa evolutiva). Para de De la Vega las carencias e insuficiencias de PEMEX se deben a la organización de la empresa, así como a las indefiniciones y atrasos de los marcos institucionales y regulatorios:

Dirección (nombramientos, pertenencia de sus ejecutivos);

Sistemas de contabilidad;

Régimen fiscal;

Modalidades de sus compras y contratos;

Organización corporativa y relación entre filiales, y

Las relaciones con el sindicato. Para resumir, sobre cuál es rumbo que debe tomar el debate sobre los límites y alcances del Estado sobre la rectoría de la industria petrolera, empecemos por reconocer:

La industria petrolera internacional ha sufrido transformaciones;


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Las bases que sustentaban las industrias petroleras nacionales han

cambiado;

Los mercados liberalizados, solamente por el simple hecho de serlo, no conducen a un desempeño adecuado de la industria petrolera, y

El sector petrolero es importante por su aportación a las finanzas públicas,

por la generación de divisas; por su preponderancia en el balance energético, entre otros aspectos, económicos, industriales, políticos y sociales.

En el debate sobre la organización de la industria petrolera en México, De la Vega señala: “los mercados son más eficientes sólo en la medida en que los mantienen en armonía con el interés público.” (Ángel de la Vega Navarro. 2005. p. 20) De ahí el concepto de Estado regulador, en sustitución de la concepción de Estado empresario. De acuerdo con algunas más equilibradas, ajenas a posicionamientos ideológicos y de interés político, los desafíos para el Estado son ahora más de coordinación que de intervención directa, sin embargo, para ello se debe avanzar también en todos aquellos factores y mecanismos que le den al Estado un estricto y eficiente papel de control. 4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL. Para esta parte, consideramos importante nombrar las concepciones teóricas más influyentes acerca de los elementos del Estado y a partir de ello identificar las interpretaciones y confusiones que se generan en el debate y discurso político sobre el sector petrolero mexicano, particularmente entorno al sector energético.


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La historia reciente nos demuestra que no obstante que los conceptos de soberanía, nacionalismo, independencia y seguridad nacional son recurrentes en el debate energético nacional y en el discurso político, éstos generalmente se emplean mal. Por tanto, el confuso y anacrónico uso de estos conceptos ha significado un impedimento para la modernización del sector energético en su conjunto, obviamente para la modernización de la industria petrolera. Aunado a ello, la historia también demuestra que la correcta acepción de estos conceptos demanda una constante actualización dado el reto que produce para la existencia del Estado la propia dinámica del sistema internacional. Para el caso de México, señala Víctor Rodríguez Padilla, las nociones de soberanía, nacionalismo, independencia y seguridad nacional se encuentran estrechamente vinculadas al proceso histórico que dio origen y consolidación al Estado mexicano, de ahí que su adecuación al nuevo contexto internacional enfrenta dificultades. Además, destaca, que la interpretación de dichos conceptos se ha utilizado de forma indistinta como sinónimos, lo que demuestra el vínculo entre los términos y su significado. En este sentido, es importante tener en cuenta que cada Estado tiene su propio significado y cada cual establece sus conceptos en función de su experiencia histórica y de las realidades que observa en su desarrollo nacional. El proceso de formación del Estado nación en América Latina tiene como referente el colonialismo y posteriormente las constantes amenazas intervencionistas de las potencias, por tanto, el principal objetivo era la obtención de la independencia y luego la defensa de ésta. “La independencia, es entonces, algo inviolable e inquebrantable entre los Estados”. (Rodríguez-Padilla, op. cit., p. 3). En resumen, en lo interno, la soberanía es la autoridad completa y exclusiva que ejerce el Estado en todas las personas y cosas que se encuentran en su territorio


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y, en lo externo, es la independencia y autonomía del Estado en su relaciones con otros Estados. Para el caso mexicano la soberanía es un principio rector de la política nacional y también de la política exterior. Sin embargo, en los últimos años, indica Rodríguez-Padilla, el predominio del interés económico y financiero sobre otros ámbitos ha cuestionado al Estado en su capacidad de control ante las fuerzas del mercado. (Ibíd., pp. 3-4) Al igual que las concepciones de independencia y soberanía, el nacionalismo es parte del proceso de formación del Estado nación y es considerado como una ideología unificadora. “El nacionalismo es un sentimiento individual de lealtad hacia el Estado nacional o como la voluntad colectiva de asumir que es justamente ese Estado la mejor forma de organización política, pues es la fuente suprema de creatividad cultural y de desarrollo económico”. (Hans Kohn. 1966. p. 11) Una vez constituido el Estado nación soberano e independiente, éste requiere de seguridad, seguridad nacional. Entendida ésta como un engranaje de estrategias, políticas y normas que contribuyen a la protección y salvaguarda de su integridad y óptimo desempeño. “La seguridad tiene que ver con las condiciones de existencia e incluye la capacidad de los Estados para mantener su identidad independiente, su integridad y funcionalidad contra fuerzas que sean vistas como hostiles”. (Barry 1991, p. 432) Dicho en otras palabras la seguridad nacional expresa un sentido de defensa contra las amenazas que atentan contra la estabilidad, viabilidad y existencia del Estado y las esferas que éste vigila: integridad territorial, política, económica, ambiental y social. En este caso la obligación esencial del Estado es la seguridad y desarrollo de la nación y el cuidado de sus energéticos. Trasladando este último concepto (seguridad nacional) al ámbito energético, la seguridad energética se define como el conjunto de acciones públicas nacionales e internacionales encaminadas a garantizar un cierto volumen de distintas fuentes


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de energía al menor precio posible, capaz de hacer funcionar una economía durante un tiempo determinado.( Rosío Vargas. 2005. p. 147) De acuerdo con Rodríguez Padilla, las amenazas contra la seguridad nacional son de tipo natural, técnico, económico, ambiental y geopolítico, éstas pueden ser de corta o larga duración. (Rodríguez-Padilla, op. cit., p. 11) Algunos ejemplos son: fenómenos naturales;, colusión de productores o consumidores; embargos; atentados terroristas; movimientos sociales; prácticas de poder de mercado; accidentes industriales; concentración de recursos (reservas y tecnología), y políticas supranacionales entre otros. Comparando lo que dicta la teoría y el análisis académico con el discurso político en el ámbito petrolero. Corroboramos que el debate y discurso político se concentra exclusivamente en permitir o negar el acceso de la iniciativa privada a la renta petrolera. En su mayoría la oposición en el Congreso mexicano identifica la no privatización de PEMEX con la defensa de la soberanía, independencia, nacionalismo y seguridad energética. La retórica en los círculos oficiales, ya sea a favor o en contra de la participación privada en el sector petrolero, tiene como punto de partida el usufructo de la renta económica que genera la explotación de los hidrocarburos que se encuentra en el subsuelo mexicano y bien la renta que dejaría la concesión de yacimientos y otras actividades de la industria petrolera o su venta definitiva. Bajo esta óptica, los argumentos: soberanía, independencia, nacionalismo y seguridad energética quedan limitados puesto que en ninguno de los casos se garantiza que la explotación se realizará de manera racional; en este caso, lo contrario, es decir, la explotación atendiendo únicamente el factor económico, atentaría contra la soberanía, independencia, nacionalismo y seguridad energética.


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Partiendo de la concepción más amplia de soberanía, la soberanía sobre los hidrocarburos disminuye:

Si el Estado transfiere las operaciones petroleras a privados porque restringe su solvencia técnica en el manejo y control de un recurso natural que le pertenece; (La soberanía sobre el recurso natural consiste en mantener todos los derechos de propiedad, así como encargarse directamente de la explotación total de la cadena productiva (prospección, exploración, desarrollo, extracción, separación, comercialización, etc.).

Cuando no participa en toda la cadena productiva (extracción, producción refinación, transporte y comercialización);

Cuando el operador público, PEMEX, contrata a un tercero para que se encargue de actividades que comprende la industria, y

Cuando pasa por alto la transparencia y deja la actuación del operador, público o privado, a su libre albedrío.

Asimismo, y pese al discurso político, la soberanía, independencia, nacionalismo y seguridad energética también se ven afectados negativamente al dar continuidad al flujo de crudo hacia el exterior, sin considerar la disponibilidad de recursos (reservas) y la diversificación de clientes. Como se ha dicho anteriormente, el 80% de las exportaciones de crudo mexicano tienen como destino Estados Unidos. México, y peor aún éstas se llevan a cabo en un escenario de disminución constante de las reservas (este último punto habría que tomarse con más cuidado, puesto que los mexicanos desafortunadamente no sabemos si los recursos realmente se están agotando o es parte de la estrategia mediática del gobierno para conseguir sus propósitos).


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En el ámbito particular de la retórica nacionalista, el discurso político enfrenta una seria contradicción, esto es, la subordinación del manejo de reservas de hidrocarburos y su producción, propiedad de la nación, no está al servicio del desarrollo de la nación sino del gobierno en turno a través de la recaudación fiscal. En el discurso, la relación petróleo nación es más sentimental, es parte de nuestras características culturales y el proceso histórico vivido durante el siglo XX. No hay que olvidar que la exacerbación del nacionalismo contribuyó a la construcción de la industria petrolera nacional, y esta última a su vez al desarrollo económico e institucional del país, sin embargo, su origen y propósitos ha sido desvirtuada por la visión rentista del gobierno, a partir de la década de los setenta. Como hemos dicho, el sector energético en México, más aún lo relativo al petróleo, representa un elemento central de cohesión e identidad nacional, independencia, soberanía y seguridad, sin embargo, estos elementos aglutinadores presentan fracturas, que ya no se pueden ocultar con discursos políticos, aparentemente populares. En México, se ha permitido que Baja California sea plataforma energética de Estados Unidos, al permitir la instalación de plantas gasificadoras de gas natural licuado para su posterior exportación a California esto no sería problema si se sobrepasara el impacto positivo y negativo que representa para los mexicanos de esa parte del país; así como para la seguridad territorial en su conjunto, además de las implicaciones que ello produciría en la relación con Estados Unidos (intervención militar, conflicto de intereses entre particulares estadounidenses y el gobierno de México, etc.). Adicionalmente, el discurso político no podrá negar el hecho de que México es uno de los principales abastecedores de petróleo a Estados Unidos, lo que implica que las plataformas petroleras de PEMEX en el Golfo de México se han monitoreadas mediante radares aviones y satélites estadounidenses.


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En síntesis, el discurso político no corresponde en lo más mínimo a lo que dicta la teoría sobre la concepción de los elementos fundamentales del Estado (soberanía, independencia, nacionalismo y seguridad nacional), peor aún no corresponde a la realidad, la injerencia de Estados Unidos queda de manifiesto. Bajo las condiciones actuales, la propiedad del Estado sobre de los hidrocarburos no significa soberanía, independencia, nacionalismo y seguridad nacional. 4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO Para algunos especialistas en la materia, el desarrollo de PEMEX se encuentra limitado a la relación que tiene la empresa con el gobierno, y esta relación a su vez está limitada por la aportación fiscal y financiera de PEMEX a las finanzas públicas. Si bien a través de la historia petrolera de nuestro país, el sector petrolero ha sido fundamental para el desarrollo de diversas actividades económicas, políticas, sociales y de gobierno, en las últimas tres décadas el petróleo dejo de ser palanca para el desarrollo y se convirtió exclusivamente en fuente de ingresos para el erario público. En 2006, los ingresos petroleros representaron el 38% de los ingresos totales del sector público presupuestario, lo que significó una de las contribuciones máximas históricas en los últimos veintidós años (1984: 44.7%). Mientras que la contribución de los ingresos no petroleros descendió de 83.6% en 1984 a 62% en 2006. De acuerdo con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP), en 2006 los ingresos petroleros ascendieron a 891,692.7 millones de pesos (2007). Hasta la década de los sesenta, el sector petrolero de México, operado por PEMEX, fue clave en el abasto energético y la producción de insumos utilizados


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en la industria, lo que a su vez tenía un impacto positivo en la economía en su conjunto. Sin embargo, a partir de la década de los setenta ochenta la participación de PEMEX se ha centrado en las contribuciones que hace al erario público y al comercio exterior, siendo la principal fuente de ingresos del gobierno y, junto con las remesas, una importante fuente de divisas. Después de los constantes procesos inflacionarios y crisis económicas, que provocaban medidas como la devaluación del peso, los gobiernos en turno se han preocupado y ocupado por alcanzar y mantener un equilibrio en las finanzas públicas y controlar la inflación, para ello, entre otras medidas e instrumentos, han utilizado los ingresos petroleros. La disciplina macroeconómica a la que se han sometido los últimos gobiernos (control del déficit presupuestal y de la inflación) no podría cumplirse sin el componente petróleo, ante la insuficiente captación de ingresos no petroleros. Bajo estas condiciones el desempeño de PEMEX como empresa petrolera esta sostenido de un hilo, es decir, de las reservas existentes para la explotación y exportación; en este esquema (instrumento fiscal y financiero para el saneamiento de las finanzas públicas ante un escenario de pobre recaudación tributaria) no hay cabida para que la paraestatal invierta buena parte de los ingresos que genera. De 1980 a la fecha Pemex ha invertido menos de una cuarta parte de lo que ésta ha aportado al erario público. Más aún, bajo este régimen el total de impuestos y derechos ha sido en algunos años superior a los ingresos de Pemex. De 1998 a 2005, Pemex, después de pagar sus contribuciones al gobierno, reportó cada año una pérdida que sumada ascendió a alrededor de 260,000 millones de pesos. Solamente en 2005 esta pérdida para Pemex fue de 76,282 millones de pesos. Reiteramos, este mecanismo confiscatorio es la causa de ineficiencias, incapacidad para invertir, distorsión de la planeación y descapitalización de la empresa.


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En 2006 los ingresos totales del sector público presupuestario representaron casi el 25% del PIB, los ingresos petroleros significaron el 9.4% y los ingresos no petroleros poco más del 15% del producto. Durante el gobierno de Vicente Fox los ingresos petroleros representaron en promedio alrededor de 8% del PIB, casi u punto porcentual más que en el sexenio de Zedillo y dos puntos porcentuales más que el promedio de participación durante el sexenio de Salinas de Gortari. Por el contrario la participación de los ingresos no petroleros del sector público como porcentaje del PIB disminuyeron en promedio 3.42% en el sexenio de Fox comparado con el promedio registrado durante la gestión de Salinas de Gortari. Como se mencionó anteriormente, Pemex entrega casi la totalidad de sus ingresos al erario público. En 2006 los ingresos fiscales e ingresos propios de Pemex que tuvieron como destino el sector público presupuestario ascendieron a 562,820.7 millones de pesos y 328,872.0 millones de pesos, respectivamente (2007). Esto es, los ingresos fiscales aportados representaron el 63% de los ingresos petroleros totales, mientras que los ingresos propios de Pemex representaron 37%. Es importante destacar tres aspectos: primero, el gobierno miente cuando dice que los recortes al gasto para proyectos de infraestructura de largo plazo de Pemex (obras que ayudan a generar riqueza) contribuyen a un mejor presupuesto; segundo, la petrolización de las finanzas públicas está determinado en lo fundamental por la debilidad de los ingresos no petroleros, por tanto el gobierno debe impulsar una política económica e industrial que permita elevar los ingresos no petroleros y, tercero, la dependencia fiscal de los ingresos petroleros es insostenible en el largo plazo. Aunado a lo anterior, existe un problema de gobernabilidad y división de responsabilidades en el sector energético mexicano. En muchas ocasiones, funcionarios de Pemex han dicho en foros públicos que la empresa está encargada de la planeación central y la administración estratégica de la industria


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petrolera de México, cuando esa función debería corresponder a la Secretaría de energía y no a Pemex. Todo indica que en la práctica Pemex la ejerce, a veces con línea desde la presidencia de la república. La Secretaría de energía, además, está restringida por el hecho de que el flujo de información que recibe de Pemex no está reglamentado y suele ser deficiente. Mientras tanto, los techos de inversión y la autorización final de los proyectos de Pemex los define la SHCP. No corresponde ni a la Sener ni al consejo de administración de Pemex. (David Shields. 2003. p. 92). En síntesis, nos dice el párrafo citado: “En México no hay una clara separación de responsabilidades entre las dependencias”. (Ibíd., p. 93) 4.7. LOS POSTULADOS DEL LIBRE MERCADO Y LA RENTA PETROLERA Con frecuencia, en el lenguaje político y económico, leemos y utilizamos la palabra neoliberalismo, nos referimos a ella como adjetivo, sustantivo y complemento. En esta investigación hacemos referencia al neoliberalismo porque su significado coincide con las políticas que se han promovido y aplicado en los últimos sexenios (1988-2006). Como se ha señalado, la reforma petrolera en su conjunto y la viabilidad de PEMEX, como empresa pública, inicia y se desenvuelve en un contexto en el que el gobierno federal decide romper con el modo de desarrollo basado en las políticas y mecanismos proteccionistas, y adopta al liberalismo (raíz del neoliberalismo) como forma adecuada de gobierno. En este sentido y con el propósito de precisar sobre su significado, consideramos importante destacar los siguientes aspectos:


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El neoliberalismo describe un conjunto de principios ideológicos e identifica una perspectiva de análisis frente a los mecanismos rectores del funcionamiento de la economía. Entre sus rasgos más distintivos destacan: su compromiso con la libertad personal, definida como la no interferencia en las creencias y en la búsqueda de objetivos privados; una política de estricta libertad económica y, una doctrina del gobierno limitado y restringido a asegurar las funciones básicas de la organización de la sociedad, particularmente, la libertad, la seguridad y la propiedad. El neoliberalismo surge como respuesta a la intervención gubernamental, promoviendo el renacimiento y desarrollo de las ideas liberales clásicas tales como la importancia del individuo, el papel limitado del Estado y el valor del mercado libre. Es aquí en sus raíces dónde queda de manifiesto, para el neoliberalismo, que la intervención gubernamental usualmente no funciona y que las empresas usualmente sí lo hace. Desde la perspectiva neoliberal, el mercado, el intercambio voluntario de bienes y servicios satisface habitualmente los requerimientos de los individuos con mucha mayor eficacia que el gobierno dentro de las restricciones de recursos limitados. En el neoliberalismo, el mercado es considerado el motor del progreso económico y las leyes de los países deben plegarse al mercado y no al revés; el poder político no debe tener influencia alguna en los movimientos de capital y los negocios de las multinacionales. Rechaza cualquier política intervencionista y social que regule las transacciones internacionales y se opone a cualquier medida proteccionista y exige la privatización de las empresas públicas como único camino. Los principios fundamentales del neoliberalismo son: no restricción a la propiedad, lo que conlleva necesariamente la concentración de riqueza; libertad, de mercado; predominio del mercado, no intervención del Estado en la economía; orden,


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mantener una situación que no entorpezca los negocios ni la vida económica, e individualismo. Características generales del neoliberalismo:

Defiende un mercado altamente competitivo;

Acepta la intervención del Estado en la economía, como árbitro o promotor de la libre competencia, pero lo restringe de la posibilidad de garantizar los bienes comunes mínimos del individuo;

Rechaza la regulación de precios por el Estado, ya que deben fijarse en base a la relación oferta demanda;

Se opone al gasto público burocrático, privatizando empresas bajo la premisa de que la administración privada es mejor que la pública;

Defiende el libre comercio internacional, abriendo las fronteras para mercancías, capitales y flujos financieros;

Defiende la libertad de contratación del trabajo y la libre movilidad de los factores de producción, y

Expresa una política de ajuste y apertura. Por tanto, bajo la perspectiva neoliberal, lo económico está por encima de lo político; el mercado determina el movimiento general de la economía; la competencia y la modernización llevan a las empresas a una modernización permanente; el intercambio sin límites es un factor de desarrollo; la imagen de la producción y de los flujos financieros son una condición necesaria; considera


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imprescindible la des-reglamentación, la privatización y la liberalización y, es indiferente al costo ecológico. El principal postulado del neoliberalismo es que la competencia pone a funcionar las partes individuales y esto a su vez provoca un bienestar social. Por tanto, el Estado debe promover la competencia y no la protección. Desde esta perspectiva, la finalidad del Estado es velar por el bien común, no realizarlo. Se supone que el bien común lo realizan los ciudadanos a través de las organizaciones económicas en la concurrencia del mercado.

Cuadro Sinóptico: Teoría neoclásica Concepto: Teoría Neoclásica (sustento teórico del neoliberalismo). Es la base del cuerpo

teórico de la teoría dominante en la economía contemporánea, precisamente la que se ubica e identifica en y con los centros de poder (Aranda Izguerra Carlos José; 2004).

Principio: Último tercio del siglo XIX. Los años transcurridos entre la publicación de los Principios de Economía (1890) de Marshall y el crac de 1929, pueden considerarse como años de reconciliación, consolidación y refinamiento de la ciencia económica.

Obra básica: Milton Friedman. "Essays impositive economics" (1953) Primordiales Tesis: • América Latina presenta imperfecciones en los mercados. • sufre insuficiencia

de mercados. • Los problemas obedecen a la falta de racionalidad económica de los diferentes países (son deficientes). Debe tomarse en cuanta que la economía estudia la escasez de bienes. • Presentan una escasez de capital. •. Presenta problemas de funcionalidad de los mercados (No son capaces de asignar correctamente los recursos para que haya un equilibrio).

Dificultades al desarrollo: • Falta de reformas estructurales. Dado que se sostiene con economías que no funcionan (1980). • Una vez llevadas a cabo las reformas estructurales y los problemas al desarrollo no se superan, vienen las reformas de segunda generación (2000). • Posteriormente viene la Reforma del Estado.

¿Cuál debe ser el papel del Estado?:

• Promover la inversión extranjera • Promover las reformas estructurales. • Preservar los derechos de propiedad

planes: • Respeto a los derechos de propiedad. • Promover y aplicar las políticas del Consenso de Washington.

Maniobra: • Mantener un bajo nivel en el indicador "riesgo país" (El indicador riesgo país es un índice en el que se califica la confiabilidad de un país para canalizar inversiones. Si un país tiene un indicador de más de 150 hay más riesgo. Por tanto el óptimo es hasta 150).


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Importante agente social: • Clase empresarial.

Meta: • Sociedades eficientes en términos de intercambio.

Herramientas • Mercado. Este es el que va asignar correctamente los recursos.

Percepción Institucional de cambio estructural: • Decálogo de Washington (1.Disciplina fiscal; 2.Privatización; 3. Desregulación; 4. Protección de los derechos de propiedad; 5. Prioridad del gasto público en educación y salud; 6. Reforma impositiva; 7. Liberalización de las políticas comerciales; 8. Tipos de cambio competitivos; 9. Apertura a la inversión extranjera directa; y, 10. Tasas de interés positivas pero moderadas).

Considerando lo anterior, aspectos formales que dan cuerpo a la concepción de neoliberalismo, desatacamos que no obstante que el gobierno mexicano ha condensado en el de Washington, este se basa en un conjunto de recomendaciones de política económica para países emergentes. En énfasis de éste estuvo básicamente en recomendaciones que responden a los principios de gestión privada de los medios de producción, libertad de mercados, disciplina fiscal e inserción de las economías emergentes en el comercio mundial. Las consecuencias de décadas de políticas intervencionistas, proteccionistas e inflacionarias justificaron y justifican políticas basadas en principios totalmente opuestos. Este hecho (privatización de PEMEX y otorgamiento de yacimientos) podría parecer como un objetivo no cumplido para quienes toman las decisiones en México, sobre todo en un contexto en el que nuestra economía es más abierta al mundo donde proliferan los tratados comerciales y el adelgazamiento del Estado en esta marcha, sin embargo ello tampoco representa un fracaso si se consideran las distintas formas en que el gobierno ha podido distribuir la renta petrolera, y no nos referimos precisamente entre la población más necesitada, sino a la distribución entre diferentes grupos de poder: contratistas, proveedores, sindicato, partidos políticos (en este caso el PAN), instituciones financieras y empresarios, entre otros. La renta (económica) proveniente de la explotación del petróleo se define como la diferencia entre el riesgo petrolero y los pagos competitivos a los factores de


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producción (incluyendo inversión), siempre y cuando dicha diferencia exceda el retorno del uso de los factores en la siguiente mejor alternativa (esto es, sin sacrificar recursos). En un contexto dinámico, la renta petrolera es el valor presente esperado del producto después de que todos los costos mínimos necesarios para hacer sostenible la exploración, el desarrollo de nuevos campos y la producción en campos existentes han sido deducidos y, al mismo tiempo, los costos de oportunidad en actividades alternativas fueron considerados en condiciones de mercado. Es importante distinguir entre renta económica y retorno de la inversión; a esta última se le llama cuasi-renta petrolera (Venegas Martínez Francisco; 2001). A partir de esta definición y de lo que han venido realizando y propuesto los últimos gobiernos, podemos afirmar que el diseño de la política petrolera nacional (si es que existe) ha prescindido del factor sostenible y sustentable, especializándose en extraer beneficios económicos de corto plazo. Como se ha comentado los problemas de PEMEX además de ser producto de sus propias deficiencias operativas, financieras y de organización, son también el resultado de la carga fiscal a la que es sometida por parte del gobierno federal, ante la incipiente captación de ingresos fiscales a través de otras fuentes. Sobre esta práctica confiscatoria, algunos especialistas señalan que las aportaciones de PEMEX no sólo han servido para compensar la pobre recaudación tributaria sino que además han servido para contrarrestar la reticencia a pagar impuestos y los regímenes de excepción que benefician a las grandes empresas privadas que operan en el país, es decir, son las empresas privadas de mayor tamaño las que se benefician de la renta petrolera, pues sus contribuciones fiscales están por debajo de lo que en otros países pagarían.


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Si el gobierno complace la evasión y elusión fiscal de los potenciales tributarios, y compensa esta insuficiencia recaudatoria con los ingresos que genera PEMEX, entonces está transfiriendo los recursos que en teoría le pertenecen a la nación. Otras formas a través de las cuales ha sido posible transferir la renta económica proveniente de la explotación petrolera en los últimos veinticinco años y que va acorde y permanecen con el modo desarrollo seguido en México:

• Contratistas. Siguiendo criterios empresariales, PEMEX ha abandonado diferentes actividades que antes realizaba por sí solo y ahora subcontrata empresas para que realice esas mismas actividades y proyectos.

• Proveedores. Es cierto que PEMEX siempre ha requerido de diferentes insumos, por tanto de proveedores, sin embargo la ruptura del eslabonamiento productivo y de investigación en torno a la empresa ha acentuado la transferencia de la renta petrolera hacia algunos productores.

• Sindicato. No obstante que el sindicato es pieza clave en la creación y

desarrollo de PEMEX, la transferencia de la renta petrolera a través de cuotas a los líderes sindicales es una práctica que han sabido mantener los líderes sindicales y el partido en el poder, aunque ello parezca opuesto a la ideología de los gobiernos de corte liberal.

• Partidos políticos (en este caso el PAN). Los recursos económicos que

genera la explotación petrolera han sido un elemento sustancial en los procesos electorales a favor de quien desde el gobierno los administra (el PRI hasta antes del 2000 y ahora el PAN). Los propósitos de transparentar la actividad pública no han sido un obstáculo para utilizar los recursos económicos que genera PEMEX con fines electorales.


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• Gobiernos estatales. La repartición de los excedentes petroleros ha sido un tema considerablemente discutido entre los gobernadores de los estados y el gobierno federal.

Instituciones financieras. La insuficiencia financiera de PEMEX ha hecho posible que ésta contrate deuda con instituciones financieras privadas, así, a través del pago de intereses por financiamiento se transfiere parte de la renta económica generada. Otro aspecto a considerar dentro de las políticas de gobierno seguidas en los últimos sexenios es que el gravamen a la renta petrolera tiende a provocar ineficiencias y distorsiones para la estructura financiera y operativa del ente que opera el negocio, en este caso PEMEX y sus subsidiarias. Si bien es importante que el gobierno grave la renta que genera la explotación petrolera, puesto que es un recurso que pertenece a la nación y porque sus beneficios deben ser distribuidos entre los miembros de la sociedad, también es importante que este régimen fiscal procure promover la eficiencia en la operación y la salud financiera del operador. Por tanto, el objetivo del Estado como propietario de los hidrocarburos y del operador debe ser: Maximizar el valor presente de los flujos futuros netos provenientes de la venta de hidrocarburos para destinarlos al desarrollo económico y social de la nación y, con ello, procurar mejores niveles de bienestar tanto en el presente como para las próximas generaciones de mexicanos (Venegas Martínez Francisco; 2001).

Sin embargo, en la realidad sucede todo lo contrario, la renta petrolera no es aprovechada para el desarrollo económico y social de la nación, ni mucho menos para mejorar los niveles de bienestar de los mexicanos. La renta petrolera captada


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por el gobierno federal es utilizada para mantener un costoso aparato burocrático y cubrir los impuestos que las grandes corporaciones privadas evaden y eluden. Dicho en otras palabras, el Estado no transforma la renta petrolera en otras fuentes de riqueza, como pueden ser la educación y la infraestructura social y productiva. Ante este escenario, coincidimos con algunos grupos sociales que han demandado que la renta petrolera sea utilizada en la capitalización de PEMEX, particularmente en refinación, así como para restablecer la cadena de valor agregado de la industria petrolera. Asimismo, coincidimos con las posiciones que están en contra de que los excedentes petroleros sean canalizados a obras caprichosas y suntuarias, con propósitos electorales. 4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA La reforma petrolera requiere, en primer lugar, un adecuado ambiente democrático, legal, transparente, fiscal y de organización, y segundo, un entorno en el que se haga respetar la soberanía de la nación sobre sus recursos naturales. Democrático porque el debate sobre la reforma debe incluir las apreciaciones y aportaciones de los diversos actores y factores que forman parte de la sociedad mexicana. La reforma petrolera no debe de ninguna manera ser responsabilidad exclusiva del Estado, sino que debe ser incluyente y para ello se requiere de un ambiente democrático. Hasta ahora, las propuestas y contrapuestas que han sido tomadas en cuenta han venido de esferas oficiales: ejecutivo congreso. En la industria petrolera predominan los intereses corto placistas y las visiones acotadas, ello en gran parte es producto del perfil autoritario que caracteriza a la industria, o al menos a quienes tienen la responsabilidad de dirigir su rumbo.


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No existe, por ejemplo en PEMEX, un sistema democrático de elección de sus altos ejecutivos, éstos son designados, para efectos prácticos, por una sola persona, el Jefe del Ejecutivo. Tal vez le vendría bien a PEMEX que la designación de sus funcionarios fuera más democrática y transparente, no exclusiva del Presidente y del Congreso. Otro aspecto relevante del autoritarismo que predomina en la industria petrolera, es que su planeación se orienta desde una óptica mono-sectorial, es decir, sólo se toma en cuenta lo que sucede en el sector petrolero y en su caso más general lo que ocurre en el sector energético, se desestima la importancia de considerar otros sectores. Sin reglas claras no puede haber una reforma clara. El marco legal establece que el sector petrolero es un sector estratégico dirigido por el Estado, pero esta encomienda es más que entregar al gobierno federal los ingresos derivados de la explotación petrolera. La reforma petrolera requiere un mínimo de transparencia en las relaciones: PEMEX-gobierno; PEMEX-sindicato; PEMEX-proveedores y PEMEX-clientes, etc. Se argumenta que la falta de transparencia en las actividades que desempeña la paraestatal, así como la falta de claridad en las relaciones con los diferentes actores, repercute negativamente en la elaboración de diagnósticos sobre la eficiencia y necesidades de la empresa. La reforma petrolera requiere forzosamente de avances en la reforma fiscal, de nada serviría una reforma petrolera en un entorno de insuficiencia financiera del gobierno. Para efectos de una efectiva reforma petrolera, es urgente que el gobierno deje de ser dependiente de estos ingresos y diversifique sus fuentes de financiamiento. Es urgente que PEMEX deje de cubrir el hueco que dejan las


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empresas privadas al no cumplir con sus contribuciones fiscales, en comparsa con el gobierno federal. Actualmente, existen diversas dudas sobre la función, responsabilidad y comportamiento de los actores que conforman la organización del sector: el Congreso, la SHCP, la Sener y PEMEX. En muchos casos la ineficacia de estos actores tiene que ver con la falta de autoridad, gobernabilidad y división de responsabilidades. El ejemplo más evidente es la debilidad de la Sener, la cual carece de todas las facultades necesarias para hacer efectiva su responsabilidad: definir la política energética. Finalmente, la reforma petrolera requiere un Estado fuerte, es decir, un Estado que defienda la soberanía nacional, sin caer en percepciones relacionadas con teorías de la conspiración, el Estado mexicano debe procurar seguir criterios e intereses nacionales y no adoptar razones externas como: Estados Unidos, FMI, BM, etc. 4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA PETROLERA Ya hemos comentado anteriormente a cerca de algunos de los principales indicadores operativos y financieros que afectan el desempeño de PEMEX en particular y el desarrollo de la industria petrolera en general. Mencionamos, por ejemplo, que la explotación indiscriminada de yacimientos con el propósito de incrementar las exportaciones de crudo, preponderantemente hacia Estados Unidos, es una decisión que si bien proporciona ingresos económicos en el corto plazo también resta viabilidad a la industria en el largo plazo. Hicimos referencia al incremento de la dependencia de las importaciones de productos derivados y los efectos negativos que produce en la balanza comercial


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de PEMEX y de la balanza comercial del país en su conjunto. Asimismo, comentamos a cerca de la excesiva carga impositiva a la que es sometido PEMEX y que repercute en su sistemática descapitalización e incremento constante de su deuda, a través de Pidiregas. Considerando lo anterior, en este apartado queremos destacar la existencia de otros indicadores que al igual que la relación reservas producción; exportación crudo versus importación de petrolíferos; ingresos impuestos; financiamiento deuda) influyen en el desempeño y desarrollo de PEMEX. En los últimos años, PEMEX a pesar de generar ingresos extraordinarios ha registrado pérdidas considerables y constantes. En este punto hay dos factores a considerar, primero, el incremento de la renta petrolera se debe no un aumento sustancial en la eficiencia de la empresa o bien al desarrollo de nuevas áreas de negocios, sino al aprovechamiento del incremento de los precios internacionales del petróleo y de la producción fácil de crudo, y segundo, PEMEX sigue siendo la principal fuente de ingresos del gobierno federal. PEMEX tiene paradójicamente la cualidad de ser una de las empresas petroleras que mayores ingresos anuales generan, sin embargo, es al mismo tiempo una empresa que registra pérdidas. En México existe una grave confusión en este sentido, es decir, se piensa que la contribución de PEMEX al desarrollo nacional significa que ésta entregue la totalidad de sus ingresos al gobierno federal. Para muchos la aportación de PEMEX al desarrollo nacional termina cuando entrega sus ingresos. Como resultado de esta reducida visión se tiene una sistemática destrucción del patrimonio del organismo (el patrimonio como porcentaje del activo pasó de 50% en 1996 a 3.3% en 2006).


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Asimismo, la relación entre el patrimonio de la empresa y sus pasivos indican que en 1996 el patrimonio representaba el 99.69% de la deuda total y en 2006 sólo representa al 3.43%. Esto es, "los acreedores se están convirtiendo rápidamente en los dueños de PEMEX" (Morales Martínez Roberto; 2005). Además, de 1996 a 2006 los gastos de administración han aumentado a una tasa promedio anual de 17%, indicativo de un aumento constante en el gasto corriente, que a su vez absorbe recursos que pudieran ser utilizados en inversión productiva. Si comparamos la relación entre activos fijos y la deuda a largo plazo, tenemos que en 1990 PEMEX disponía de 5.29 pesos de propiedades fijas por cada peso de deuda a largo plazo; en 1996 la relación fue de 2.5; en 2000 fue de 1.22 y en 2006 la relación se redujo a 71 centavos. Por lo dicho en los apartados precedentes y por lo constatado en el presente, PEMEX se encuentra en una situación que muchos autores han llamado de "quiebra técnica". PEMEX genera ingresos pero registra pérdidas. Bajo estas condiciones, y de acuerdo a la óptica exclusivamente energética, PEMEX está imposibilitado a proveer los combustibles a costos competitivos que requiere el país. Pemex ha dejado, entonces, de constituirse en instrumento de desarrollo económico del país. Otro indicador a considerar, es la relación entre factores laboral y productivo. Sin tener más elementos que las propias estadísticas que pública Pemex, confirmamos, por ejemplo, que la paraestatal enfrenta serios problemas de productividad y eficiencia debido a la discrecionalidad en la que se reparten y crean plazas. De 1996 a 2007, el número de plazas de Pemex creció 11%, sin embargo lo más relevante es que el número de plazas del Corporativo (sin incluir servicios médicos y telecomunicaciones) aumentó casi 60%, frente a una disminución de plazas de trabajo en Pemex Petroquímica (-18%).


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Pemex: Número de plazas de trabajo

1996 2001 2006 2007 Total 133,302 138,703 146,772 147,920 Pemex Exploración y Producción 40,124 44,965 50,182 51,008 Pemex Refinación 46,156 48,172 48,108 48,075 Pemex Gas y Petroquímica Básica 11,731 12,143 12,640 12,595 Pemex Petroquímica 17,424 14,946 14,505 14,263 Corporativo de Pemex 17,867 18,477 21,337 21,979 Servicios médicos 10,734 10,770 11,496 12,036 Telecomunicaciones 1,985 1,799 1,730 1,753 Otros 5,148 5,908 8,111 8,190 Fuente: Elaboración con datos del Informe estadístico de labores de Pemex, diferentes años. Contrario a lo que pudiéramos suponer, dada la estrategia mediática empleada por el gobierno del cambio a favor de la transparencia, el número de plazas aumentó considerablemente en el Corporativo, 15.6% en 2001 y 14.4% en 2006. El aumento desmesurado de la burocracia petrolera contrasta con el menor crecimiento o la disminución de personal en áreas productivas como Pemex Refinación y Pemex Petroquímica, respectivamente. 4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN Podemos decir que no obstante los problemas de eficiencia y productividad administrativa y operativa, Pemex es una empresa considerablemente rentable, sin embargo, el fisco y las relaciones obscuras en el seno y alrededor de la empresa limitan su crecimiento. Pemex requiere como condiciones para iniciar la reforma del sector: reforma fiscal, democracia, transparencia y un adecuado sistema que sancione las irregularidades; además necesita integrar todas las voces que conforman la sociedad y mejorar sus modos de extracción del energético, para con ello crear un mayor incremento en sus finanzas sanas.


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CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE TRABAJO En el largo plazo todo aquel país que no invierta en nuevas fuentes de energía está condenado a depender de las potencias que si lo hayan hecho con nuevas tecnologías: más baratas, eficientes y menos contaminantes. Por lo que cualquier reforma energética, si bien debe partir de modernizar las actuales fuentes de energía, debe establecer claramente una visión integral, responsable y con visión de futuro que permita planear, invertir para el mediano plazo y desarrollar tecnologías propias; orientadas o los objetivos estratégicos que resulten necesarios para el desarrollo requerido del país. En esa lógica, Petróleos Mexicanos debe dejar de ser utilizada como una empresa pública que solo produce insumos energéticos y provee ingresos fiscales (de cada 3 pesos que gastan el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales, alrededor de uno proviene de los ingresos derivados del petróleo). La o las reformas deben ser integrales y sinérgicas, utilizando parte de las ganancias para desarrollar nuestras alternativas energéticas. Por lo que en el fortalecimiento y desarrollo de la industria petrolera hay que sumar a todos los sectores: el industrial, el institucional, el ambiental, el fiscal, el económico, el político, el cultural y el social. Como se señaló en el análisis, asistimos principalmente a cinco fenómenos que no dejan despegar a PEMEX como motor del futuro de la energía del país: La sobrecarga fiscal (entrega casi la totalidad de sus ingresos a la SHCP); el sobre endeudamiento (los pasivos de PEMEX han aumentado aceleradamente, por ejemplo en el periodo que va de 1996 a 2006 creció a una tasa del 23% anual); la corrupción; la insuficiente inversión y el desequilibrio entre las inversiones destinadas a las actividades extractivas y aquellas destinadas a actividades industriales; y. la ausencia de una política que impulse la investigación y el desarrollo tecnológico.


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Tal condición nos lleva a afirmar que en la formulación de la política industrial tiene un papel determinante la banca de desarrollo con el financiamiento de proyectos estratégicos de largo plazo, el apoyo de la fabricación de bienes de capital, el impulso a las ingenierías y el estímulo a las pequeñas y medianas empresas. Del mismo modo, habrá que subrayar el papel que se le asigne al desarrollo de la ciencia y la tecnología, ya que como hemos señalado, la innovación es el factor clave del sector energético en el mundo. Por lo que se conoce de la reforma constitucional, observamos que la participación del capital privado nacional y extranjero en el sector energético mexicano será a través de contratos de servicios, de utilidad y producción compartida, licencias, entre otras modalidades “por definir”. De esta manera, asistiríamos a la presencia de los grandes “tiburones” de la industria petrolera mundial en México, como lo son: ExxonMobil, BP plc (British Petroleum), Chevron, Royal Dutch Shell; además de los nacionales, Carso-Swecomex, Mexichem, S.A. de C.V. y demás empresas privadas en las que participan como socios y/o empleados ex funcionarios públicos. A través de los Contratos de Servicios Múltiples, la industria privada puede lograr invertir en sectores estratégicos para la generación de energía al interior del país, y que en un determinado momento esta energía pueda exportarse a otros país, en donde Estados Unidos juega un papel muy importante, por tratarse de un mercado potencial que tiene en la actualidad rezagos en la producción de electricidad. Por los efectos que una apertura de esa magnitud representa, resulta indispensable que la aprobación de todo el nuevo marco normativo este sujeto a la más amplia discusión y acuerdo nacional, y no correr riesgos potenciales como el que empresas como las señaladas con anterioridad se constituyan en los rectores de la actividad económica petrolera en particular, y de las fuentes de energía en lo general. Se han otorgado ya Contratos de Servicios Múltiples en donde se construirá infraestructura para estudiar cuencas que antes eran inexploradas y en


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las cuales existe un potencial que le permitiría a México satisfacer sus necesidades de energía por los próximos 50 años, pero que en manos de las empresas privadas podríamos tener un peligro al no existir una institución que se encargue de vigilar adecuadamente el aprovechamiento sustentable de estos nuevos depósitos. En este sentido, dentro de los retos que en lo inmediato debe enfrentar PEMEX, lo constituye el reducir la dependencia de los productos petroleros procesados que provienen del exterior. Actualmente se importan gasolinas que podrían producirse en el país, pero que irresponsablemente no se ha invertido en la tecnología necesaria para realizar los procesos para convertir al petróleo crudo en una infinidad de productos. Resulta contradictorio ser el 6o país con mayor importancia en el mundo por sus producciones petroleras y al mismo tiempo ser uno de los principales importadores de gasolinas de las refinerías de los Estados Unidos. Del mismo modo, por falta de inversión tecnológica, una de las fuentes de energía abundante en el país, el gas natural, se subutiliza, ya que en su mayoría se dispersa a la atmósfera por la falta de infraestructura que pueda aprovecharlo. Se cuenta con una de las reservas más importantes de América en La Cuenca de Burgos, para explotarlo se requiere una fuerte inversión, no obstante en el largo plazo los beneficios son enormes. Hay que observar, que la oportunidad de su explotación es ahora, antes de que la oferta del exterior por sus costos, haga inviable el consumo de nuestra producción, es urgente desarrollar tecnologías propias que permitan obtener la mejor relación costo-beneficio. En la propuesta de reforma, el cambio más importante es la participación de las personas físicas (que sean ciudadanos Mexicanos) en la empresa, a través de bonos que ayudarían a su financiamiento. La reforma deja a Pemex con su estructura sin gran cambio, pero abre la posibilidad para la participación de empresas extranjeras y nacionales, en la exploración y producción de petróleo. También se propone inversión privada en la producción de algunos derivados del


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petróleo, por ejemplo, la participación de empresas en la operación de nuevas plantas de refinación requeridas para producir la gasolina que cada vez importamos en mayor proporción. Resulta por tanto relevante, que el poder legislativo viendo por el interés nacional garantice que uno de los propósitos centrales de la reforma sea consolidar la seguridad energética, entendida como la capacidad para mantener un superávit energético que brinde certidumbre al desarrollo del país. Revertir la actual condición de ver a PEMEX como la fuente de recursos que permite financiar la incapacidad de recaudar los impuestos necesarios para las finanzas públicas del país, requiere también de una reforma hacendaria que libere gradualmente recursos financieros para la inversión para el desarrollo del gas, la refinación, la petroquímica, la infraestructura de transporte y la distribución. Una alternativa es que se modifique el régimen fiscal de PEMEX, y con ello asegurar que tenga autonomía presupuestal y de gestión, pudiendo atender entonces las prioridades productivas, de investigación y desarrollo. Para lo cual, también se requiere reevaluar las capacidades de la empresa de manera integral, de tal manera que se diseñen las estrategias que permitan convertirla en una empresa que pueda competir a nivel mundial. Como pudimos observar, el mundo todavía depende de manera fundamental de combustibles fósiles para mover a las grandes industrias, incluidas las ligadas a la guerra, por lo que el petróleo es todavía uno de los recursos que mueve a la economía. Las nuevas fuentes de energía están en desarrollo, sin embargo las más promisorias aún se encuentra en fase de investigación y aplicación de pruebas. Por lo que, al menos en el mediano plazo, el petróleo seguirá siendo la fuente principal de energía.


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No obstante lo anterior, el país cuenta con otros recursos energéticos y es necesario empezar a desarrollar las fuentes alternas de energía. Debemos, entre otras alternativas, aprovechar el alto nivel de insolación que se presenta en México utilizando, por ejemplo, calentadores solares de agua en casas y edificios, lo que generaría ahorros importantes para los usuarios al reducir el consumo de gas. También contamos con regiones de alto potencial de energía eólica, como las costas de Oaxaca en el Istmo de Tehuantepec; de igual manera cuencas hidrológicas susceptibles de explotación sustentable para generar localmente energía eléctrica a costos competitivos. En este orden de ideas, la o las reformas deben ir acompañadas de una política ambiental que proteja y preserve la naturaleza, garantizando la sustentabilidad de las próximas generaciones. Por lo que impulsar el desarrollo de nuevas ingenierías es impostergable, articulando con ello una nueva política industrial que vigorice a este sector fundamental para el desarrollo de México. Finalmente, la gran preocupación de los mexicanos es que los beneficios de la explotación, comercialización y distribución de nuestros recursos nacionales no vayan a parar a los bolsillos de unos cuantos, perdiendo una vez más las oportunidades que se nos presentan, gracias a nuestra riqueza del subsuelo. Si la reforma o reformas que se pretenden aprobar permiten renacionalizar la renta petrolera del país, estaremos fortaleciendo como nunca las bases para el despegue competitivo de México. PROPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Modificar el régimen fiscal de PEMEX en un plazo de 3 años tomando como

referencia el 2014, considerando las experiencias de empresas similares en el mundo. Líneas de acción


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1. Diseñar el nuevo régimen fiscal de la empresa, cuidando que los ingresos necesarios para las finanzas públicas vayan dependiendo cada vez menos de los ingresos petroleros, garantizando un margen que le permita a PEMEX financiar sus necesidades financieras de desarrollo y crecimiento.

2. Coadyuvar desde los centros académicos especializados en los diagnósticos y propuestas para el nuevo régimen fiscal de PEMEX.

Incorporar en Decreto del Presupuesto de Egresos anual las necesidades

prioritarias para la investigación y desarrollo de la industria petrolera nacional, tomando como referencia el año 2015 Líneas de acción

1. Diagnosticar las necesidades prioritarias del sector en un horizonte de 20 años, destinando recursos a partir del año 2015.

2. Programar a detalle las acciones que se llevarán a cabo anualmente. 3. Instrumentar los mecanismos de evaluación y seguimiento del

ejercicio de los recursos, en un marco de total transparencia y acceso a la información.

Diseñar los mecanismos que permitan al público en general invertir en el

nuevo PEMEX. Líneas de acción

1. Diseñar el tipo de acciones que se comerciarán en la Bolsa Mexicana de Valores que permitan abiertamente la participación del público en general en su adquisición y comercialización.

2. Establecer los medios de información pública que permitan de manera accesible al pueblo de México conocer el comportamiento de las acciones de PEMEX de manera oportuna y expedita.


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M O V I M I E N T O C I U D A D A N O

Tarea Editorial

1ª Edición Diciembre del 2013. 2da Impresión Agosto del 2015.

DISTRIBUCIÓN GRATUITA, PROHIBIDA SU VENTA.

La obra denominada “LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 2000 - 2012: PEMEX ENTRE LA ASOCIACIÓN Y LA PRIVATIZACIÓN, LA REFORMA QUE VIENE”, es una publicación de Movimiento Ciudadano y se terminó de imprimir en Guadalajara, Jalisco, el día 11 de agosto del 2015. Esta impresión consta de 220 ejemplares más sobrantes y fueron impresos por: Grin Soluciones Creativas de México, S.A. de C.V., en Avenida de la Paz no. ext. 2860, Interior D, colonia Arcos Vallarta, Guadalajara, Jalisco, C.P. 44130. La edición estuvo al cuidado de la Tesorería Nacional de Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.

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