El inicio de la "diplomacia de control" por parte del gobierno de Estados Unidos(1900-1914)

La Cuarta Conferencia Panamericana de Buenos Aires (1910)

Esta cuarta reunión de las repúblicas americanas transcurrió en un clima de inusual armonía entre las representaciones argentina y norteamericana. Fueron tratados una serie de temas tales como el establecimiento de servicios de correo y pasajeros más rápidos para agilizar el servicio interamericano y de un ferrocarril interamericano, las políticas sanitarias, los derechos de propiedad intelectual y patentes comerciales e intercambio de profesores universitarios, pero no se acordaron avances significativos respecto de las conferencias anteriores (1).     Respecto de uniformar regulaciones y derechos aduaneros, fueron votadas tres resoluciones: una a favor de la simplificación de las tarifas aduaneras, otra sobre regulaciones de las aduanas, y una tercera que demandaba el establecimiento de una sección en la Oficina regional que se ocupara de dichas materias (2). Se trató también el servicio interamericano de las comunicaciones a vapor y se decidió finalmente recomendar a los gobiernos la negociación directa de convenciones para el establecimiento de dichos servicios "a través de la iniciativa del estado (3)". El ferrocarril panamericano no mereció ninguna resolución que avanzara en su terminación y sólo se adoptó sin debate una disposición que prolongaba la vida del comité abocado al tema (4).    Dos convenciones sobre la protección recíproca de patentes y marcas fueron unánimemente adoptadas y luego ratificadas por trece y catorce estados respectivamente. La Argentina no ratificó ninguna (5). Se adoptó además otra convención sobre derechos literarios y artísticos, ratificada luego por trece de las repúblicas. En este caso, la Argentina lo hizo muchos años después, cuando se había convertido en un centro de publicación importante (6). Otra resolución recomendó el intercambio de profesores y alumnos entre los estados miembros.     Los esfuerzos por una política sanitaria hemisférica más efectiva se limitaron a instar a los miembros que todavía no lo habían hecho a ratificar convenciones adoptadas anteriormente (7). Por último, se firmó una convención a fin de mantener vigente el tratado sobre el arbitraje de reclamaciones pecuniarias firmado en la Segunda Conferencia y extendido en Río. Este recibió la ratificación de once estados, pero no de la Argentina (8).    Cuando la delegación brasileña propuso una moción de adhesión regional a la Doctrina Monroe, el canciller argentino Victorino de la Plaza conversó con

Henry White, jefe de la delegación norteamericana, y con Charles Sherrill, ministro norteamericano en Buenos Aires, sobre la oportunidad de la propuesta, y la misma quedó en la nada (9). En este clima cordial, donde el canciller argentino controló las turbulencias de sus propios delegados, finalizó la Conferencia de Buenos Aires (10). La misma marcó un paréntesis de armonía en las conflictivas relaciones argentino-norteamericanas, el que no estuvo destinado a durar mucho tiempo.

NOTAS

1. Documentación referida a la Cuarta Conferencia Panamericana, Buenos Aires, 12 de julio-30 de agosto de 1910, cit. en FRUS, 1910, pp. 12-60.

2. Fourth International Conference of American States, Message from the President of the United States... with Accompanying Papers..., Washington, D.C., 1911, p. 39: Cuarta Conferencia Internacional Americana, 1910, Primer tomo: Diario de Sesiones. Segundo tomo: Anexos, Resoluciones y Convenciones, Buenos Aires, 1911, I, 356-396; J. B. Scott, ed., The International Conferences of the American States, 1889-1928..., New York, 1931, pp. 194-200; David Kinley, "An Outlook on the Pan-American Conference", The Independent, 69:63 (Sept. 22, 1910), fuentes citadas en T.F. McGann, op. cit., p. 282.

3. Message from the President, p. 39, CCIA, I, 266-278; International Conferences, pp. 186-188, cit. en ibid., p. 282.

4. Message from the President, p. 38; CCIA, I, 178; International Conferences, pp. 179-180, cit. en ibid., p. 283.

5. Message from the President, pp. 40-41; CCIA, I, 341-345, 396-413; International Conferences, pp. 191-193, 201-206, cit. en ibid., p. 283.

6. CCIA, I, 181-247; International Conferences, p. 180-183, cit. en ibid.

7. Message from the President, p. 40; CCIA, I, 299-319; International Conferences, p. 189, cit. en ibid.

8. CCIA, I, 163-178, 258-263; International Conferences, pp. 172-179, 186, cit. en ibid., p. 284.

9. H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 349. La moción había sido idea de Nabuco, quien de no haber sido por su muerte antes de la conferencia la habría presentado en su calidad de jefe de la delegación de Brasil. Ver G. Connell-Smith, op. cit., p. 76.

10. H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 349.

La "diplomacia de control" puesta en práctica por el gobierno norteamericano

A comienzos del siglo XX, la rápida expansión económica de la Argentina y Estados Unidos contribuyó a que se produjeran drásticos cambios en el intercambio económico y en la agenda política bilateral. A medida que los empresarios e inversores norteamericanos expandieron su presencia en el mercado argentino, las autoridades de Washington, en concordancia con esos intereses económicos, procuraron lo que Sheinin llama la "diplomacia de control" sobre la Argentina. No obstante, la misma funcionó en coordinación

con oportunidades de negocios específicas sólo ocasionalmente y no llegó al extremo de la intervención militar directa. Partió de la premisa básica de la política exterior de Estados Unidos hacia la región: el mantenimiento de la estabilidad política y económica en América latina como la mejor forma de salvaguardar los intereses norteamericanos (1).    De acuerdo con Sheinin, esta "diplomacia de control" del gobierno norteamericano procuró integrar a la Argentina en un sistema panamericano dominado por Estados Unidos, reflejando el ascenso del último como potencia imperial en la región. Durante las décadas de 1910 y 1920, el imperialismo norteamericano se expandió hacia Sudamérica, adoptando formas más sutiles que la ocupación o intervención militar directa. En el caso argentino, el fracaso en concretar la promesa de una economía diversificada, y la expansión del capitalismo norteamericano como abastecedor de productos manufacturados fueron factores vinculados a esta "diplomacia de control". Según Sheinin, la compra de barcos de guerra norteamericanos por parte de la Argentina en 1910, y la Conferencia de Niagara Falls en 1914 fueron ejemplos de la aplicación en la Argentina de la "diplomacia de control" en los años previos a la Primera Guerra Mundial (2).

El rol norteamericano en la rivalidad argentino-brasileña por la supremacía naval

La compra de barcos de guerra norteamericanos por parte de la Argentina en 1910 estuvo vinculada con la tradicional rivalidad argentino-brasileña por el poder naval, que el gobierno de Estados Unidos fomentó a fin de asegurarse mercados para su producción armamentista. El 28 de agosto de 1907, el Departamento de Marina notificó al secretario de Estado que el presidente Theodore Roosevelt (1901-1908) había dado la orden a dieciséis barcos de guerra de dirigirse a San Francisco pasando por el estrecho de Magallanes. En dicho trayecto, la flota norteamericana debía aprovisionarse de carbón en Trinidad, Río de Janeiro, Punta Arenas, Callao y la bahía de Magdalena, omitiéndose los puertos de Buenos Aires y Valparaíso. El 15 de enero de 1908, estando la flota norteamericana en el puerto de Río de Janeiro, Roosevelt envió un mensaje al presidente brasileño que provocó la reacción argentina.     El mensaje se refería a los barcos de guerra como "mensajeros de amistad y buena voluntad que habrán de celebrar con ustedes la vieja y continuada (...) amistad (...) de nuestras dos grandes repúblicas (1)".     El ministro de relaciones exteriores Estanislao Severo Zeballos calificó el saludo de Roosevelt como un "acto de hostilidad" y dio órdenes a su ministro en Washington, Epifanio Portela, para que lograra que alguno de los barcos norteamericanos se detuviera en los puertos de Buenos Aires o Bahía Blanca. Tras una serie de contactos de Portela con el secretario de Estado Elihu Root, se tomaron medidas para enviar una flotilla de destructores norteamericanos a Buenos Aires. Además, Root intentó aplacar la furia de Zeballos, explicándole

que el viaje de los barcos norteamericanos tenía tan sólo fines de adiestramiento y había sido decidido por el Departamento de Marina sin intermediación del Departamento de Estado (2). Pero esta explicación tardía e inexacta en los detalles no logró cerrar el conflicto.    Con la llegada de William Howard Taft a la presidencia norteamericana (1908-1912), él y su secretario de Estado, Philander C. Knox, iniciaron la presión sobre el gobierno argentino para que éste diese una "oportunidad más favorable" a los constructores de barcos norteamericanos, recordando a las autoridades de Buenos Aires la existencia del empréstito norteamericano de 10 millones de dólares otorgado al gobierno argentino. Este tipo de diplomacia era el complemento en el Cono Sur de la "diplomacia del dólar" seguida por la administración norteamericana en la región del Caribe (3). Tanto el presidente Taft como su secretario de Estado Knox tuvieron un interés directo en el tema. Charles H. Sherrill, amigo personal del presidente norteamericano, activo promotor de su elección y abogado de empresas de Nueva York, fue el encargado de obtener del gobierno argentino algún contrato con empresas de construcción naval norteamericanas.     Sherrill contactó a empresarios norteamericanos con las principales figuras de la política argentina del momento, con el objetivo de lograr su buena voluntad para con las empresas norteamericanas. Se entrevistó con el presidente José Figueroa Alcorta, el ministro de relaciones exteriores Victorino de la Plaza y el ministro argentino en Roma Roque Sáenz Peña, este último figura de influencia como probable sucesor a la presidencia argentina y partidario de las empresas italianas. Sherrill tuvo también conversaciones con los ejecutivos de La Prensa, medio favorable a la expansión naval argentina y partidario de la participación de empresas norteamericanas en la provisión de barcos de guerra.     Incluso, el encargado de negocios norteamericano en la Argentina, Charles S. Wilson, ante los rumores que circularon en la prensa de Buenos Aires respecto de defectos en la construcción de los barcos en Estados Unidos, debió entrevistarse por orden del Departamento de Estado con el canciller argentino para desmentir dichos rumores, responsabilizando de su origen a quienes deseaban hacer fracasar los intereses americanos en la construcción de barcos para el mercado argentino (4).    Luego de varios meses de esfuerzos, y frente a la competencia con treinta o más empresas provenientes de Gran Bretaña y otras cinco naciones, la alianza de la diplomacia norteamericana con las empresas privadas dio los frutos esperados por Washington (5). El 21 de enero de 1910, la Comisión Naval Argentina concedió los contratos para dos grandes barcos de guerra a la Fore River Ship Building Company. Por su parte, la Bethlehem Steel Corporation consiguió contratos para fabricar la artillería de los torpedos. Estos hechos establecieron la primacía de la industria pesada norteamericana en el mercado argentino.    En el contexto de la "diplomacia de control", la carrera armamentista entre la Argentina y Brasil alentada por Estados Unidos, poco colaboraba -según la

percepción de los países latinoamericanos- con la solidaridad hemisférica que suponía el pensamiento panamericano. Pero al contribuir a la paridad naval de la Argentina frente a su poderoso vecino, el gobierno de Estados Unidos ayudó a estabilizar el equilibrio de poder en América del Sur. Al mismo tiempo, la concesión de contratos navales a constructores norteamericanos fue una señal importante de las autoridades de Buenos Aires hacia el Departamento de Estado, pues negaba cualquier probable intención del gobierno argentino respecto de unirse con los de Brasil y Chile para neutralizar la influencia norteamericana en la región (6).    Otro gesto tranquilizador de las autoridades argentinas hacia Washington fueron las declaraciones al ministro norteamericano Sherrill de parte del ministro de relaciones exteriores, Victorino de la Plaza. Este aseguró a Sherrill que estaba enteramente de acuerdo con la política del presidente Taft y su secretario de Estado Knox respecto de Sudamérica, y que estaba dispuesto a seguir la dirección del secretario de Estado. A este respaldo explícito de Victorino de la Plaza a la política regional norteamericana, se sumó un clima de excepcional armonía en las relaciones argentino-norteamericanas tanto en la Cuarta Conferencia Panamericana, celebrada en Buenos Aires en 1910, como en la colaboración estrecha de ambos países en una serie de problemas limítrofes suscitados entre países latinoamericanos (la controversia entre Perú y Ecuador por la zona andino-amazónica y la desatada entre Chile y Perú por los territorios de Tacna y Arica).

NOTAS

1. Subsecretario de Marina al secretario de Estado, NA, DS, Number File, vol. 597, Case 8258 sin número y Nº 70-71 de la misma fuente, citadas en H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 342.

2. Zeballos a Portela y Portela a Root, 16 de enero de 1908; Root a Portela, 21 de enero de 1908, NA, DS, Number File, vol. 597, Case 8258, Nº 83-84; Root a Beaupré, 20 de enero de 1908, en ibid., Nº 64, fuentes citadas en H.F. Peterson,op. cit., vol. I. p. 342.

3. La llamada "diplomacia del dólar" de la administración Taft fue una forma sofisticada de intervencionismo norteamericano en el área del Caribe. Consistió en la manipulación de préstamos e inversiones de consorcios norteamericanos en la región caribeña (especialmente en Nicaragua y Honduras). Esta práctica estuvo acompañada de desembarcos militares ("intervención pecuniaria"), cuyo objetivo era proteger los intereses privados comerciales norteamericanos en aquella región. En la diplomacia del dólar, inversiones e intervención militar fueron dos caras de una misma política intervencionista. Las inversiones norteamericanas tenían por función mantener alejados de la región intereses extra-hemisféricos (especialmente británicos) y, a la vez, apoyar la estabilidad en los pequeños estados del Caribe. Por su parte, la intervención militar tenía el rol de proteger y animar a los inversores norteamericanos, asegurando al mismo tiempo la estabilidad política. En síntesis, los inversores se beneficiaron con la política coercitiva norteamericana, pero fueron a la vez parte de esta política de seguridad regional impulsada por la Casa Blanca. Ver G.P. Atkins, op. cit., pp. 164-165.

4. Knox to Secretary of the Navy, 14 July 1909, 4793: 38: 7, General Records of the Department of the Navy, Record Group 80 (RG 80), NA; Wilson to de la Plaza, 18 June 1909, "Propuesta del Gobierno de los Estados Unidos para que se le encargue las construcciones navales argentinas", expediente 14, United States, Records of the Political Division, MRE, cit. en D. Sheinin, op. cit., p. 44.

5. Además de la empresa norteamericana que finalmente consiguió el contrato del gobierno argentino para vender sus barcos de guerra -The Fore River Ship Building Company-, otras firmas norteamericanas que pujaron por el contrato fueron The New York Ship Building Company, The Newport News Shipbuilding and Dry Dock Company, The Bethlehem Steel Company y The Cramps Ships Building Company. Estas firmas presionaron a Washington para obtener auxilio de las autoridades norteamericanas. Por su parte, el Departamento de Estado envió instrucciones al embajador norteamericano en Gran Bretaña con el objetivo de que se asegurara de que las firmas norteamericanas recibirían igual trato que sus competidoras europeas en la puja por el contrato para construir barcos de guerra destinados a la Argentina. A partir de la apertura de la competencia, el gobierno norteamericano adoptó un rol aún más activo en el respaldo de los empresarios norteamericanos. El secretario de Estado asistente Alvey A. Adee instruyó a la legación norteamericana en Buenos Aires para presionar a los argentinos, recordándoles las favorables tarifas sobre los cueros, la importancia de los créditos de los bancos privados norteamericanos al gobierno argentino, y las ilimitadas oportunidades que podrían darse en el ámbito económico bilateral, en caso de que los norteamericanos ganaran el contrato para construir barcos de guerra. Eddy to Root, 17 December 1908, case 1070, Nº 23, vol. 139; Department of State to Reid, 11 February 1909, case 1070, Nos. 16, 38, 39, vol. 139; Knox to American Legation in Buenos Aires, 7 December 1909, case 1070, Nº 125, vol. 140; Adee to American Legation in Buenos Aires, 15 January 1910, case 1070, Nº 160, vol. 140, General Records of the Department of State, Record Group 59 (RG 59), NA; Wilson to de la Plaza, 11 June 1909, "Propuesta de Gobierno de Estados Unidos para que se le encargue las construcciones navales argentinas", expediente 14, United States, Records of the Political Division, MRE, fuentes citadas en D. Sheinin, op. cit., p. 42.

6. H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 347.

Las relaciones argentino-norteamericanas durante la Primera Guerra Mundial (1914-1918)

Las etapas en las relaciones argentino-norteamericanas durante la Gran Guerra

Con el estallido de la Primera Guerra, se abrió un capítulo en las relaciones argentino norteamericanas dentro del cual podemos diferenciar tres etapas.     La primera de ellas se inició con el estallido de las hostilidades en 1914, se extendió hasta febrero de 1917, y estuvo caracterizada por la común declaración de neutralidad de los gobiernos argentino y norteamericano (la administración de Woodrow Wilson lo hizo el 4 de agosto de 1914, y el gobierno de Victorino de la Plaza el día 5 del mismo mes). La actitud neutral, común a ambos mandatarios, se debió a que éstos percibieron inicialmente la Primera Guerra como una guerra europea, desdichada y lamentable, pero a la vez distante y desprovista de amenazas para la región americana. No obstante, por numerosas razones, ambos países se vieron involucrados en la guerra. Si bien la Argentina estuvo ligada a Inglaterra por los vínculos económicos, también lo estuvo a la economía alemana, con la cual venía desarrollando un importante comercio desde antes del período bélico. Vale recordar que en 1913, Alemania fue cuatro veces mejor comprador que Estados Unidos, ocupando el segundo lugar detrás de Gran Bretaña, el principal mercado de exportación argentino. Incluso en ese año Alemania sobrepasó como proveedor a Estados Unidos, aproximándose a Gran Bretaña (1).    El presidente argentino Victorino de la Plaza justificó su decisión de neutralidad en la percepción de que la Gran Guerra no implicaría un cambio

abrupto respecto de las décadas anteriores. Creyendo que los lazos comerciales argentinos con el mercado europeo se mantendrían aun a pesar de la guerra, los principales diarios argentinos mantuvieron una postura acorde con la del primer mandatario, pensando que los ingleses permitirían el comercio con Alemania, porque no formaba parte de los intereses británicos dañar el comercio exterior argentino. En realidad esto fue así durante casi un año, hasta fines de 1915, cuando la cancillería británica y la Cámara de Comercio convinieron en que las presiones de la guerra obligaban a imponer restricciones, aunque esto afectara el comercio argentino (2).     Por el lado de los norteamericanos, la inicial actitud neutral -que duró hasta febrero de 1917- respondió no sólo a la percepción de la Primera Guerra Mundial como una guerra básicamente europea, sino también a los importantes vínculos económico-financieros desarrollados con Gran Bretaña desde el inicio de la misma. Ya al año de iniciada la guerra, los ingleses recurrieron al capital estadounidense para costear el esfuerzo bélico, convirtiendo a Estados Unidos de uno de los principales deudores del mundo en su principal acreedor. Hacia 1916, la armada británica dependía totalmente del petróleo norteamericano. La interpretación anglo-norteamericana de la inicial neutralidad estadounidense fue que la misma permitía la libre circulación de capital, petróleo y productos industriales para el Reino Unido. Frente a este pacto anglo-norteamericano que actuaba bajo la fachada de neutralidad por parte de Estados Unidos, Alemania procuró poner en operación una flota submarina ilimitada y correr el riesgo de una declaración de guerra por parte de Estados Unidos, antes que permitir la continuidad de la situación (3). Tanto la Argentina como Estados Unidos se convirtieron durante la guerra en depósitos de materias primas, de cuyo abastecimiento a un bando o al otro dependió buena parte de la suerte del conflicto. Debido a su importancia en este aspecto, ambos países fueron presa de la guerra política y económica desatada entre los bandos en pugna (4).    La segunda etapa en las relaciones argentino-norteamericanas durante la Primera Guerra estuvo marcada por el tránsito de Estados Unidos de país neutral a beligerante, al declarar la ruptura de relaciones con Alemania en febrero de 1917, cuatro meses después de la llegada al poder en la Argentina del líder radical Hipólito Yrigoyen, y tres después de la reelección del presidente norteamericano Woodrow Wilson. Esta etapa, que se extendió a lo largo del año 1917, estuvo caracterizada por la guerra submarina decretada por el gobierno alemán como réplica a la política de listas negras puesta en práctica por Gran Bretaña en 1916.     En esta segunda etapa, la neutralidad argentina estuvo sometida a la intensa presión diplomática y económica de los aliados. El gobierno de Yrigoyen intentó vanamente abstraerse de dichas presiones y jugar con la neutralidad, intentando sacar provecho económico de la necesidad de materias primas exacerbada por el contexto bélico. Incluso, justificando razones de consumo interno, llegó a decretar a partir del 28 de marzo de 1917 la prohibición de exportar trigo y harina de trigo, una medida que el mismo gobierno se vio

obligado a revocar numerosas veces en la práctica. Ejemplo de ello fue la aceptación del gobierno argentino de la solicitud de Henry Brancker, de la firma británica Sanday & Co. de Liverpool y Buenos Aires, para exportar al continente europeo 180.000 toneladas de trigo y 20.000 toneladas de harina (23 de abril de 1917). A cambio de esta franquicia, Brancker se comprometió a reponer en el puerto de Buenos Aires 200.000 toneladas de trigo, procedente de Canadá, Australia, u otro país extranjero (5). Otro ejemplo fue la autorización, en mayo de dicho año, para exportar trigo y harina de trigo a los gobiernos de Uruguay, 4000 y 6000 toneladas respectivamente; España, 20.000 y 35.000 toneladas respectivamente; Paraguay, 8000 y 1000 toneladas respectivamente y Brasil, 25.000 y 45.000 toneladas respectivamente (6).    A pesar de la estrategia de equidistancia practicada por la administración Yrigoyen, la presión de las naciones aliadas se hizo sentir en la vulnerable economía argentina, poniendo a prueba su postura neutral. Pronto el optimismo del gobierno y la prensa de los inicios de la guerra se trocó en la amarga percepción, ya evidenciada a fines de noviembre de 1914, de que los ingleses no mitigarían los problemas provocados por la guerra a la Argentina, pues hubo que reducir la iluminación de las calles de Buenos Aires a causa de la decisión inglesa y aliada de reducir el suministro de carbón a los países neutrales. Asimismo, la angustiante escasez de capital llevó al gobierno argentino a asumir una actitud de colaboración con el gobierno norteamericano en la Conferencia Financiera Panamericana, convocada por el gobierno de Estados Unidos en Washington, en 1915 (7). Como lo demostró más tarde la concesión de un crédito de 100 millones de pesos oro y de venta de trigo del gobierno de la Argentina a los de Gran Bretaña y Francia firmado el 14 de enero de 1918, sin obtener ningún alivio sobre los controles que restringían la importación de productos manufacturados y combustibles, la economía argentina no pudo sacar un provecho económico tangible de la neutralidad observada durante la guerra y terminó integrando la órbita de los países aliados.     La tercera etapa abarcó el último año de la guerra -1918-, en el cual la Argentina adoptó un perfil que autores como Peterson y Weinmann denominan "neutralidad benévola", ya que si bien el gobierno de Yrigoyen mantuvo en el discurso una actitud equidistante entre los bandos en pugna, en la práctica la diplomacia argentina se acercó progresivamente a la causa aliada. Con la implementación del bloqueo aliado a los puertos pertenecientes a países neutrales, se dio una ruptura de facto del comercio argentino-alemán, lo cual contribuyó al irrefrenable ascenso de la presencia comercial norteamericana en el mercado argentino.     Si bien continuaron percibiendo a Alemania como un mercado lucrativo y proveedor de bienes manufacturados, las autoridades argentinas fueron incapaces de romper la barrera naval aliada. En gran medida, los intereses comerciales alemanes pagaron el precio del avance de la presencia norteamericana en los años de la guerra. Mientras en 1913 Alemania adquirió el 33,1% de las exportaciones de lana argentinas y el 35,2% de los embarques

de semillas de lino, ya en 1915 ninguno de estos productos argentinos eran enviados al mercado germano. Y mientras en 1913, Estados Unidos compró sólo el 7,4% de las exportaciones argentinas de lana, en 1915 adquirió el 44,1%. En el caso de las semillas de lino, la participación norteamericana en las exportaciones argentinas de este producto saltó de un 10,2% en 1913 a un 25,7% en 1915, y para fines de 1917, Estados Unidos compró virtualmente toda la semilla de lino argentina disponible para la exportación (8).     Entre otras cifras estadísticas que demuestran el progreso comercial norteamericano en el mercado argentino durante los años de la Primera Guerra Mundial, vale citar que en 1914 Estados Unidos representaba tan sólo el 12,8% del comercio exterior argentino y en 1917 ascendía al 32,2%, representando un valor de 288.873.235 dólares en bienes intercambiados, en comparación con los 235.297.695 dólares para Gran Bretaña. En 1918 el comercio argentino-norteamericano alcanzó un valor de 333.000.000 de dólares, cifra que reflejó el liderazgo de Estados Unidos como mejor comprador de los productos primarios argentinos, y como principal abastecedor de sus necesidades de productos manufacturados (9).     Debido al ya evidente peso de la economía norteamericana en el último año de la Gran Guerra, los miembros del gabinete de Yrigoyen y el propio presidente no se permitieron adoptar ningún paso que pudiera afectar los vínculos con los países aliados, aun cuando el discurso oficial permaneciese siendo neutral. Los pedidos de bienes manufacturados (especialmente rieles y materiales de acero para los ferrocarriles argentinos) por parte de las autoridades argentinas a la Junta de Comercio de Guerra norteamericana (War Trade Board's Bureau of Exports) fueron incesantes durante los años 1917, 1918 e incluso 1919, poniendo al descubierto la vulnerabilidad económica argentina, el creciente control norteamericano sobre el comercio exterior argentino y, como contracara, la declinación de Gran Bretaña y Alemania como países abastecedores de bienes manufacturados a la economía argentina (10).

NOTAS

1. Memorándum del Departamento de Estado firmado por Harry G. Seltzer, 21 de julio de 1917, NA, DS, 611.35/2, citado en H.F. Peterson, op. cit., vol. II, p. 12. Ver también datos estadísticos sobre la ubicación de Alemania entre los cinco mejores compradores y vendedores en el comercio exterior argentino en términos de valor en D.B. Easum, op. cit., pp. 61 y 63.

2. Victorino de la Plaza al ministro Lucas Ayarragaray, Río de Janeiro, 18 de agosto, 1914, Archivo De la Plaza, 6-3-32; diario La Prensa, 2 de noviembre de 1914, 5:2; diario La Nación, 6 de febrero de 1915, 8:1; Public Record Office, Foreign Office 368/1205, Tower Nº 246, 11 de agosto, 1915 y las minutas allí incluidas, fuentes citadas en J.A. Tulchin, op. cit., pp. 97-98.

3. J.A. Tulchin, op. cit., pp. 95-96. Ver también H.F. Peterson, op. cit., vol. II, p. 11.

4. Percy Alvin Martin, Latin America and the War, Baltimore, 1925, pp. 173-186, cit. en H.F. Peterson, op. cit., vol. II, p. 11.

5. Tanto Brancker como el gobierno argentino justificaron esta revocación de su propia medida planteando que las cantidades solicitadas por el comerciante-empresario británico habían sido adquiridas con anterioridad al decreto del 26 de marzo de 1917, que prohibía la exportación de cereal. Ver texto del decreto citado en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Memoria de Relaciones Exteriores y Culto, presentada al Honorable Congreso Nacional, correspondiente al año 1916-1917, Buenos Aires, Imprenta y Encuadernación del Hospicio de las Mercedes, 1917, Anexo A: Guerra Europea, Medida del Poder Ejecutivo decretando en Acuerdo general de Ministros la prohibición de exportar trigo y harina, Ministerio de Hacienda de la Nación Argentina, Buenos Aires, marzo 26 de 1917, pp. 5-6; también solicitud de Henry Brancker al gobierno argentino, Buenos Aires, 23 de abril de 1917; Ministerio de Agricultura argentino a Tower, Buenos Aires, 23 de abril de 1917; Tower a Pueyrredón, Buenos Aires, 23 de abril de 1917; Decreto del Poder Ejecutivo de la Nación en Acuerdo de Ministros autorizando la petición de Henry Brancker, Presidencia de la Nación, Buenos Aires, 23 de abril de 1917, en Memoria...1916-1917, op. cit., pp. 66-69.

6. Decreto del Poder Ejecutivo de la Nación en Acuerdo General de Ministros, autorizando la exportación de trigo y harina de trigo argentinos a Uruguay, España, Paraguay y Brasil, Departamento de Relaciones Exteriores y Culto, Buenos Aires, mayo 2 de 1917, cit. en Memoria... 1916-1917, op. cit., pp. 70-71.

7. J.A. Tulchin, op. cit., p. 100. El análisis de los problemas causados por la suspensión de las fuentes británicas normales de abastecimiento a la economía argentina se encuentra en Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, caja 1512, carpeta 10; el material sobre la Conferencia Financiera de Washington aparece en la caja 121, expediente 120, fuentes citadas en ibid., p. 98, nota 6.

8. "Argentina's Production of Flax", 18 November 1917, 12005, Entry 67, Preliminary Inventory 100, Records of the War Trade Board, Record Group 182 (RG 182), NA; Department of Commerce, The Economic Position of Argentina During the War, fuentes citadas en D. Sheinin, op. cit., p. 143.

9. Department of Commerce, The Economic Position of Argentina During the War, cit. en D. Sheinin, op. cit., p. 140; Statistical Abstract of the United States, 1920, p. 411, cit. en H.F. Peterson, op. cit., vol. II, p. 30.

10. Naón to WTB, 23 July 1918, 1724149; Naón to WTB, 24 July 1918, 1731524; Naón to WTB, 27 July 1918, 1732471; Naón to WTB, 29 July 1918, 1736999; Octavio M. Figueroa to M.M. Harper, WTB, 19 July 1918, 1724242, Records of the Bureau of Exports, RG 182, NA, fuentes citadas en D. Sheinin, op. cit., pp. 144-145.

Las presiones político-económicas de Washington para provocar la ruptura de la neutralidad

El 31 de enero de 1917, Alemania declaró nuevamente la guerra submarina irrestricta, procediendo al bloqueo de los puertos de Gran Bretaña y Francia, y de parte del mar Mediterráneo. El 2 de febrero comunicó a los países neutrales que evitaran enviar sus barcos a las zonas sometidas a bloqueo, pues éstos serían hundidos sin previo aviso (1). La respuesta argentina fue la siguiente: "El gobierno argentino lamenta (...) medidas tan extremas, y declara que ajustará su conducta, como siempre, a los principios y normas del derecho internacional (2)". Por su parte, Estados Unidos rompió relaciones con Alemania de inmediato, hecho que comunicó a los países neutrales el 5 de febrero, expresando el deseo de que adoptaran una actitud similar (3). El embajador norteamericano en Buenos Aires, Frederick J. Stimson, solicitó a

Yrigoyen la adhesión argentina a la posición de Estados Unidos (4). En respuesta a las autoridades norteamericanas, dijo Yrigoyen:

la diversa situación geográfica, política y comercial de la República Argentina la coloca en condiciones diversas para afrontar y solucionar el problema suscitado por la nota alemana y que la contestación dada en la nota del 7 de febrero definía la postura de este gobierno, distinta por cierto a la del gobierno de Estados Unidos (5).

El embajador Stimson informó al Departamento de Estado sobre la ambigua respuesta argentina, en los siguientes términos:

el presidente (Yrigoyen) dijo que la concepción argentina del derecho internacional y la actitud intelectual que desearían asumir es la misma que la nuestra; pero que nosotros estamos enfrentados al conflicto, mientras su lejanía y la ausencia de agravios concretos a los derechos argentinos hacen que la forma adoptada por su respuesta sea diferente. (...) Su respuesta escrita debe estar limitada a los términos de su réplica a Alemania. Podía expresar simpatía por Estados Unidos en la presente situación; pero sería dificultoso incorporar también una frase de simpatía para sus fines, en un comunicado oficial en una coyuntura tan crítica (...) (6).

Las tensiones entre los gobiernos argentino y norteamericano se ahondaron con la declaración de guerra del último a las autoridades alemanas, efectuada el 6 de abril de 1917, y comunicada al día siguiente por el embajador Stimson al gobierno argentino. Este respondió al diplomático norteamericano que reconocía "la justicia de esa resolución, en cuanto ella se funda en la violación de los principios de neutralidad (...) que se consideraban conquistas definitivas de la civilización (7)".    La ambigüedad de esta nueva respuesta argentina a la declaración de guerra de Estados Unidos a Alemania generó respuestas diferenciadas dentro del espectro político-diplomático norteamericano. Mientras el ministro Stimson creyó en la simpatía de Yrigoyen por la causa aliada, para el secretario de Estado Robert Lansing constituyó un síntoma de la vocación progermana de Yrigoyen. Vale aclarar que esta respuesta del gobierno argentino tampoco conformó al gobierno alemán, ya que el embajador alemán en Buenos Aires, Karl Graf von Luxburg, ofendido con las autoridades argentinas, preguntó si debía pedir sus pasaportes.    El gobierno de Yrigoyen, a diferencia del de Victorino de la Plaza, no hizo ninguna declaración expresa de neutralidad, ni siquiera cuando Estados Unidos declaró la guerra a Alemania. Yrigoyen justificó esta peculiar actitud con el argumento wilsoniano de que la paz era el estado normal de las

naciones, y, por lo tanto, no hacía falta declarar el estado de neutralidad existente de antemano. En realidad, el líder radical buscó mantener la neutralidad de hecho y sin hacer expresión pública de ella con el objetivo de no irritar al Departamento de Estado. Al mismo tiempo, buscó no contrariar al gobierno alemán, prometiéndole al embajador Luxburg el mantenimiento de la neutralidad. La misma actitud ambigua utilizada por la diplomacia radical para con el gobierno norteamericano fue aplicada con las autoridades de Cuba, Brasil, Uruguay y los países latinoamericanos que declararon la guerra a las potencias centrales (8).    A partir de la negativa del gobierno radical a romper relaciones con Alemania, se generó una situación tensa con los gobiernos de Estados Unidos y las potencias aliadas, que esperaron el apoyo argentino sin ninguna clase de condicionamientos. Esta tensión permaneció constante a lo largo del año 1917, en el cual se registraron presiones de todo tipo para que el gobierno argentino abandonara su política neutralista. No obstante, en la sociedad argentina, con la excepción expresa del sector aliadófilo, la actitud del gobierno de Yrigoyen fue mayoritariamente considerada como "digna" y propia de un país "soberano" e "independiente". En Estados Unidos y los países europeos que formaban parte de la coalición aliada, dicha actitud fue criticada, enfatizándose la diferencia entre la actitud abiertamente proaliada del gobierno brasileño y la actitud neutral del argentino, calificada como progermana por la prensa europea, norteamericana y argentina aliadófila (9). Yrigoyen trató de no ceder a las presiones, e incluso intentó la convocatoria de una conferencia de países neutrales latinoamericanos en Buenos Aires para buscar una salida conjunta e independiente de Estados Unidos durante todo el año 1917, tentativa que resultó particularmente irritante para el Departamento de Estado norteamericano (10).     Por cierto, el gobierno norteamericano no se limitó a evitar la concreción del congreso latinoamericano de neutrales proyectado por Yrigoyen, sino que además, y en conjunción con las autoridades de Gran Bretaña y los demás países del frente aliado, procuró que los barcos y los productos argentinos claves en la demanda europea -como el trigo- abastecieran solamente al bando de la Entente. Para conseguir este objetivo, las autoridades de Washington contaron con la colaboración del gobierno inglés. Incluso éste llegó a sugerir al norteamericano que, en caso de que la Argentina no exportase en forma incondicional granos a los países aliados o no inspeccionase los barcos alemanes instalados en sus puertos, no se le refinanciase la deuda contraída con los bancos norteamericanos, paso que la Argentina necesitaba concretar antes del fin del año 1917. Las evidencias de la utilización de este medio coercitivo fueron al menos dos. La primera, que los empréstitos concedidos por bancos norteamericanos al gobierno argentino se limitaron a tres en los años que restaron de la guerra (de 5.000.000 de millones cada uno) otorgados en marzo, abril y mayo de 1917 -al comienzo del mandato de Yrigoyen-. La segunda evidencia fue que la deuda argentina pendiente con los bancos norteamericanos, que en junio de 1917 ascendía a 56.200.000 dólares, en

diciembre del mismo año se redujo a menos de la mitad (25.000.000 de dólares), tendencia que indicó la ausencia de refinanciaciones importantes (11).     Otra táctica de presión norteamericana, aprobada por Herbert Hoover, fue la de negar a la Argentina las licencias o permisos para importar carbón, maquinarias agrícolas y otros productos manufacturados e insumos claves provenientes de Estados Unidos, prohibición que sólo podía ser levantada a condición de que las autoridades argentinas reservaran sus excedentes cerealeros para las fuerzas aliadas (12). El mismo carácter coercitivo tuvo la imposición de fletes marítimos diferenciales por parte de las líneas navieras norteamericanas. Por ejemplo, mientras la tonelada a Santos (Brasil) costaba 42 pesos oro, el precio correspondiente a Buenos Aires llegó a ser de 100 pesos oro (13). Asimismo, los gobiernos estadounidense, francés e inglés se pusieron de acuerdo para obligar al gobierno argentino a firmar un tratado de venta de cereales a los aliados, y controlar las ventas argentinas a los neutrales, con el objetivo de impedir la reexportación de los cereales a Alemania (14).    Junto a estos instrumentos de presión, otro medio utilizado por el gobierno de Estados Unidos para provocar el quiebre de la neutralidad argentina fue la publicación y presentación ante las autoridades argentinas de los telegramas enviados por el embajador alemán en Buenos Aires, conde Karl Graf von Luxburg, a su gobierno. Este nuevo instrumento de presión (indicio según Weinmann de que el gobierno inglés estuvo interesado tanto como el norteamericano en la ruptura de vínculos entre la Argentina y Alemania) pudo ser utilizado gracias al descifre de los códigos secretos alemanes por parte de Gran Bretaña. Los telegramas estaban fechados en los meses de mayo y julio de 1917, durante los cuales las autoridades argentinas negociaron con las alemanas los incidentes producidos con los barcos argentinos Monte Protegido y Toro. La publicación de dichos telegramas por parte del gobierno norteamericano colocó a Yrigoyen en una posición sumamente incómoda, ya que en los mismos el embajador Luxburg aconsejaba que los barcos argentinos "fueran hundidos sin dejar rastros" y llamaba al ministro de relaciones exteriores argentino "un notorio asno y anglófilo (15)"    Si bien el "caso Luxburg" exacerbó los ánimos de los sectores proaliados internos en favor de la ruptura, ante la nota del gobierno alemán repudiando el contenido de los telegramas enviados por Luxburg, Yrigoyen aceptó las disculpas de las autoridades germanas y mantuvo su postura neutral. Aunque hábil, la jugada de los aliados no quebró la voluntad neutralista del líder radical. El mismo Yrigoyen se encargó de decirle al ministro norteamericano Stimson que "no envolvería a su país en los horrores de una guerra, sólo porque Luxburg lo hubiera insultado a Pueyrredón y a él -en uno de los telegramas no publicados Luxburg lo llamaba rufián (16)-". Asimismo, el mandatario argentino se dirigió a los miembros del Comité Nacional de la Juventud de la Unión Cívica Radical -partidarios no sólo de romper relaciones con Alemania sino también de declararle la guerra- y les dijo que "Argentina

no va a permitir ser conducida a la guerra por los Estados Unidos (17)".     A pesar del profundo impacto interno e internacional del "caso Luxburg", el gobierno de Yrigoyen continuó con una actitud ambigua, que para Weinmann resultó un indicio de su voluntad de equidistancia respecto de los bandos en pugna. Por un lado, el líder radical dio algunos pasos hacia una colaboración más estrecha con los aliados, entregando las copias de más de 400 telegramas enviados por Luxburg al gobierno norteamericano para que éste los hiciera descifrar, y demorando el reconocimiento oficial del encargado de negocios de la legación alemana Dönhoff hasta fines de mayo de 1918, cuando Luxburg se fue de la Argentina. Por el otro lado, continuó con la idea de convocar un congreso latinoamericano, particularmente irritante para el secretario de Estado norteamericano Robert Lansing.

NOTAS

1. Luxburg a Becú, 2 de febrero de 1917, en Lucio M. Moreno Quintana, La diplomacia de Yrigoyen, La Plata, 1928, p. 103; Centro de Estudios Históricos de Córdoba, Argentina y la Primera Guerra Mundial, según documentos del Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, introducción y selección de Beatriz R. Solveira de Báez, Córdoba, 1979, p. 134 y sigs., fuentes citadas en Ricardo Weinmann, Argentina en la Primera Guerra Mundial. Neutralidad, transición política y continuismo económico, Buenos Aires, Biblos-Fundación Simón Rodríguez, 1994, p. 106.

2. Pueyrredón a Molina, 7 de febrero de 1917, en Centro de Estudios Históricos de Córdoba, Argentina y..., op. cit., p. 135 y sigs.; Hipólito Yrigoyen, Pueblo y gobierno, Buenos Aires, 1955, tomo IX:3, p. 243, fuentes citadas en R. Weinmann, op. cit., p. 106.

3. Stimson a Pueyrredón, 5 de febrero de 1917, en Centro de Estudios Históricos de Córdoba, Argentina y..., op. cit., p. 142; H. Yrigoyen, Pueblo y gobierno, op. cit., t. IX: 3, p. 159 y sigs.; FRUS, 1917, Sup. 1, p. 108, fuentes citadas enibid., p. 107.

4. Ayuda memoria de Stimson, 8 de febrero de 1917, en Centro de Estudios Históricos de Córdoba, Argentina y..., op. cit., p. 154, cit. en ibid.

5. Molinari, interno, 8 de febrero de 1917, en Centro de Estudios Históricos de Córdoba, Argentina y ..., op. cit., p. 154, cit. en ibid.

6. Stimson a Lansing, 8 de febrero de 1917, en FRUS, 1917, Sup. 1, pp. 225 y sigs.; F.J. Stimson, My United States, Nueva York- Londres, 1931, pp. 368 y sigs., fuentes citadas en ibid., pp. 107-108.

7. Pueyrredón a Stimson, 10 de abril de 1917, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Documentos y actos de gobierno relativos a la guerra con Europa, Buenos Aires, 1919, p. 50, cit. en ibid., p. 110.

8. Pueyrredón a Giberga (Cuba), 24 de abril de 1917; Lima Ramos (Brasil), 12 de abril de 1917; Villazón (Bolivia), 30 de abril de 1917; Molinari a Estrada (Uruguay), 18 de octubre de 1917; Pueyrredón a Muñoz (Uruguay), 1º de febrero de 1918; Peçanha (Brasil), 1º de febrero de 1918; Durand (Perú), 1º de febrero de 1918; Ortiz R. (Costa Rica), 6 de junio de 1918, en H.Yrigoyen, Pueblo y gobierno, op. cit., tomo IX:3, pp. 244-256, cit. en ibid., p. 111.

9. Percy A. Martin, Latin America and the War, Gloucester, Mass., 1967, p. 194; Molina a Pueyrredón, 17 de febrero de 1917, y Naón a Pueyrredón, 8 de febrero de 1917, en Centro de Estudios Históricos de Córdoba, Argentina y..., op. cit., pp. 169 y 152; Georges Clemenceau,

en La Prensa, 13 de febrero de 1917, cit. por Néstor E. Carrico, El enigma de la guerra, Buenos Aires, 1918, p. 57, fuentes citadas en R. Weinmann, op. cit., p. 108.

10. Luego de conocida la ruptura de relaciones con Alemania por parte del gobierno norteamericano, se registraron una serie de tentativas destinadas a la adopción de una posición concertada entre las naciones neutrales. Una de ellas partió del embajador argentino en Washington, Rómulo S. Naón, y de sus colegas latinoamericanos acreditados en la capital norteamericana, que pretendieron realizar una reunión de países neutrales en Madrid, a fin de mediar entre Estados Unidos y Alemania, y evitar que se declarara la guerra entre ambas naciones. El proyecto de Naón fue desestimado por el gobierno radical, porque pensó que podía gravitar contra los intereses de los aliados. Asimismo, también fueron ignoradas por el gobierno argentino iniciativas presentadas por Ecuador, México y otros países latinoamericanos. Ibid., p. 109.

11. FO 902/13, WTID Weelley Bulletin, 8-14 June 1917, 38, fuente citada en Roger Gravil, The Anglo-Argentine Connection, 1900-1939, Dellplain Latin American Studies, Nº 16, Boulder, Colorado, Westview Press, 1985, p. 124. Ver también del mismo autor, "The Anglo-Argentine connection and the War of 1914-1918", Journal of Latin American Studies, 9:1, 1977, p. 72 y sigs., fuente también citada en el trabajo de R. Weinmann, op. cit., pp. 118-119.

12. Vale aclarar que esta medida de coerción reflejó la vital importancia del carbón norteamericano para la economía argentina durante la Primera Guerra, pues mientras antes de 1914 dicho combustible fue provisto casi exclusivamente por Inglaterra, durante los años de la conflagración cesó el aporte británico y Estados Unidos se convirtió en el abastecedor exclusivo. Las alternativas disponibles para la Argentina -carbón de leña, maíz y petróleo de Comodoro Rivadavia- resultaron insuficientes para cubrir las crecientes necesidades de la industria y los medios de transporte argentinos. R. Gravil, The Anglo-Argentine Connection, 1900-1939..., op. cit., p. 124; también R. Gravil, "The Anglo-Argentine connection and the War...", op. cit., p. 63, y Gaston Gaillard, Amérique Latine et Europe occidentale. L'Amérique Latine et la guerre, Paris, 1918, pp. 136 y sigs., cit. en R. Weinmann, op. cit., p. 119.

13. Estanislao S. Zeballos, "Gobierno Radical. La visita de la escuadra americana", en Revista de Derecho, Historia y Letras, LVII, Buenos Aires, 1917, p. 533, cit. en ibid., p. 119.

14. R. Gravil, "The Anglo-Argentine Connection and the War...", op. cit., p. 74; Polk a Stimson, 6 de julio de 1917, en FRUS, 1917, Sup. 1, p. 306, cit. en ibid., pp. 119-120.

15. Luxburg a Kühlmann, 6 de julio de 1917, cit. por Kurt Dob, Das Deutsche Auswärtige Amtim Ubergang vom Kaiserreich zur Weimarer Republik. Die Schülersche Reform, Düsseldorf, 1977, p. 49, cit. en ibid., p. 130.

16. Stimson, op. cit., pp. 408 y 411, cit. en ibid., p. 133.

17. Frase de Yrigoyen, citada por Schultess' Europäischer Geschichtskalender, 33:2, Munich, 1917, p. 931; G. Barclay, Struggle for a Continent. The Diplomatic History of South America, 1917-1945, Londres, 1971, p. 20, fuentes citadas en ibid., pp. 133-134.

La "neutralidad benévola" del gobierno argentino

Una de las principales consecuencias de la Primera Guerra para la Argentina fue el estrechamiento de sus relaciones políticas y económicas con Estados Unidos, no obstante la postura neutral adoptada por los gobiernos de Victorino de la Plaza e Hipólito Yrigoyen. El acercamiento argentino a la órbita aliada, bajo la forma que autores como Ricardo Weinmann y Harold Peterson llaman "neutralidad benévola", fue producto de una serie de factores de naturaleza político-estratégica y económica, cuya interacción demostró la vulnerabilidad

externa argentina y la creciente influencia norteamericana a nivel regional y mundial. Entre estos factores podemos mencionar los siguientes: a) el crecimiento de los vínculos comerciales bilaterales y el de las inversiones norteamericanas en la Argentina, cuya contracara fue la creciente incapacidad británica para abastecer las necesidades de productos importados por parte de la economía argentina; b) la imposibilidad por parte de las autoridades argentinas de recurrir al crédito europeo -paralizado por la crisis de 1913 y la guerra misma- y la necesidad de reemplazarlo por el empréstito de origen estadounidense; y c) la desarticulación del comercio argentino-alemán durante la guerra a través de los embargos y listas negras implementadas por los países aliados. Como consecuencia de la sumatoria de estos factores, a partir de la guerra Estados Unidos fue el proveedor casi exclusivo de productos manufacturados y créditos para el mercado argentino.    Como sostiene Sheinin, como resultado de la Primera Guerra, Estados Unidos ganó una ventajosa presencia comercial en la Argentina. Hacia 1919, los hombres de gobierno argentinos no habían logrado transformar a su país ni en un socio diplomático de Estados Unidos ni en un rival económico de esta nación en el Caribe. Más bien, la Argentina se había convertido en uno de los mercados objeto de disputa entre los intereses comerciales norteamericanos y europeos (1).     La vulnerabilidad económica externa argentina se hizo evidente durante la guerra. Las circunstancias bélicas debilitaron los lazos con Europa, principal sostén de los intentos del gobierno argentino por modelar las relaciones argentino-norteamericanas sobre un plano de igualdad. Sumado a ello, el fracaso de la Argentina en acceder al rol de mediador en las negociaciones del canal de Panamá, las limitaciones que el gobierno norteamericano impuso a la mediación del ABC en la crisis política mexicana, y las presiones a las que se vio sometida la neutralidad fueron el reflejo inexorable del crecimiento de la influencia política y económica norteamericana. Como consecuencia, el ejercicio de la "diplomacia de control" por parte de Estados Unidos colocó a la Argentina no en el rol deseado por los argentinos de partner o socio, sino de subordinado a la potencia hemisférica. Así, la escasa efectividad de la diplomacia argentina, más la dependencia argentina del mercado norteamericano como fuente de créditos y bienes manufacturados, permitieron a Estados Unidos y a los países aliados poner exitosamente a prueba la neutralidad argentina y transformarla en una "neutralidad benévola" o funcional a la causa aliada.     En el transcurso de la guerra, las medidas de bloqueo decretadas por Estados Unidos y las naciones aliadas desarticularon el comercio argentino-alemán y, particularmente, volvieron a la vulnerable economía argentina crecientemente dependiente de los productos manufacturados norteamericanos. A través de la Junta de Comercio de Guerra (War Trade Board's Bureau of Exports), las autoridades de Washington demostraron su capacidad de manipulación, pues esta agencia fue la encargada de otorgar o denegar los permisos de exportación de bienes manufacturados al mercado

argentino. El criterio de la Junta para conceder o no licencias de exportación de bienes estuvo vinculado con las necesidades de la guerra para Estados Unidos y los países aliados. Así, la exportación de productos norteamericanos como amoníaco, materiales para ferrocarril, láminas de estaño para los frigoríficos argentinos y papel para impresión fue limitada por la Junta de Comercio de Guerra bajo el criterio de que estos bienes eran "necesarios para la prosecución de la guerra por parte de Estados Unidos y los aliados". Una segunda categoría de bienes norteamericanos, la de "mercaderías consideradas como esenciales para la vida comercial argentina", incluyó envíos de implementos agrícolas, explosivos, medicinas y automóviles. La tercera categoría de artículos norteamericanos enviados a la Argentina fue la de aquellos rubros exportados "con el propósito de influenciar el intercambio comercial", e incluyó aparatos eléctricos, instrumental científico y tinturas químicas. Una última categoría estuvo relacionada "con las exportaciones ordinarias o habituales de Estados Unidos a Argentina", e incluyó una variedad de químicos industriales, motores de gasoil y caucho (2).     La ascendente influencia norteamericana sobre la economía argentina implicó entre otras una importante transformación del sector eléctrico local. Dominado en los años anteriores a la Primera Guerra por tres firmas alemanas: Allgemeine Elektricitats Gesellschaft, Siemens-Schuckert, y H. Fuhrman & Company, la industria eléctrica experimentó el impacto negativo de la guerra en el intercambio comercial. Las importaciones de equipos eléctricos declinaron desde un valor de 9.756.234 en 1913 a uno de 2.732.840 en 1917. Pero las importaciones provenientes de Estados Unidos ascendieron un 138%, desde un valor de 577.126 dólares a uno de 1.375.500 dólares (3).     Las firmas alemanas radicadas en la Argentina siguieron importando equipos eléctricos desde el mercado norteamericano hasta mediados de 1918, cuando la Junta de Comercio de Guerra inició la persecución de una lista de enemigos comerciales, con la colaboración de las Cámaras de Comercio de los países aliados radicadas en Buenos Aires. Obviamente, el explícito fin era eliminar la presencia comercial alemana en el mercado argentino (4).     La presión gubernamental norteamericana generó además una declinación en las actividades de los bancos alemanes en Buenos Aires. Entre los cinco bancos extranjeros más importantes que contaron con sucursales en la Argentina durante los años de la Primera Guerra, los bancos norteamericanos The National City Bank y The Bank of Boston rápidamente desafiaron a sus competidores alemanes. Hacia mediados de 1918, los depósitos combinados de estos dos bancos norteamericanos (30.862.000 dólares) superaron en monto a los de los dos bancos alemanes más prominentes, el Banco Alemán Transatlántico y el Banco Germánico -29.926.000 dólares (5)-.

NOTAS

1. D. Sheinin, op. cit., p. 106.

2. "Reference List for Argentina", 1919, Entry 67, RG 182, NA, fuente cit. en ibid., pp. 145-146.

3. Datos estadísticos en ibid., p. 148.

4. Nº 9, "Effect of the Trading with the Enemy Act on Argentine Electrical Concerns", 27 May 1918, Entry 67, RG 182, NA, cit. en ibid., p. 148.

5. Barrett, "Memorandum for the Ambassador", 25 June 1918, 701.3511/149, RG 59, NA; Nº 895, C.H. Calhoun, "Transactions of Banco Alemán Transatlántico", 19 March 1918; Nº 21880, U.S. Postal Censorship, Letter from Banco Alemán Transatlántico, La Paz, Bolivia, to Wells Fargo National Banks of San Francisco, 22 March 1918, 6370-642:88; Nº19832, U.S. Postal Censorship, Letter from Banco Alemán Transatlántico, Sao Paulo, Brazil, to Guarantee Trust Co., New York, 13 March 1918, 6370-642:86; Nº 19248, U.S. Postal Censorship, Letter from Banco Alemán Transatlántico, Buenos Aires, to Guarantee Trust Co., 11 March 1918, 6379-642:58; Robertson, "Important Economic Changes in Argentina during the War", 13 June 1918, 10670-45, Records of the War Department General and Special Staffs, Record Group 165 (RG 165), NA, fuentes citadas en ibid., p. 149. Los otros tres bancos extranjeros que abrieron sus sucursales en Buenos Aires durante la guerra fueron el Banco Holandés de la América del Sud, the Yokohama Specie Bank, Limited, y el Banco Argentino-Uruguayo.

6. La cuarta fase (1918-1930)

Las dificultades económicas y su correlato político: el recrudecimiento de la pugna entre panamericanismo y latinoamericanismo

El final de la Gran Guerra generó posiciones diferentes en las autoridades de Washignton y Buenos Aires, producto de las divergencias en la percepción del mundo y del lugar que sus países ocupaban en él. En el caso norteamericano, si bien existió un amplio rechazo popular al idealismo de Wilson y a su propuesta de crear una Liga de las Naciones, la llegada de Warren G. Harding como primer mandatario norteamericano en 1921 no implicó la vuelta al aislacionismo previo a 1917. Por el contrario, republicanos y demócratas coincidieron en aceptar la nueva posición conquistada por Estados Unidos en el ámbito internacional a causa de la guerra. En el caso argentino, los sectores dominantes compartieron la convicción de que con el fin de la guerra el mercado internacional volvería al equilibrio previo a 1914. Según esta percepción, presa del concepto de progreso unilineal y continuo propio del positivismo, la Primera Guerra Mundial había sido tan sólo un accidentado paréntesis en el seguro crecimiento económico argentino. Llegado el fin de las hostilidades, el progreso argentino debía continuar, incluso hasta el punto de permitir al país la posibilidad de aspirar a ocupar un puesto de liderazgo regional y mundial, igualando o reemplazando a Estados Unidos.    Pero en contradicción con esta optimista percepción de la elite argentina, la guerra no fue una simple anécdota coyuntural, sino que alteró significativamente el triángulo comercial entre la Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos a favor del último y en detrimento del segundo. Como hemos visto, la coyuntura bélica evidenció la vulnerabilidad de la economía argentina, parcialmente disimulada antes de 1914 por un proceso de rápido crecimiento de las exportaciones agropecuarias, especialmente en las décadas

de 1890 y 1900.     Los años de la guerra convirtieron a Estados Unidos en abastecedor primordial de préstamos y productos manufacturados para la economía argentina, reflejando la pérdida de competitividad internacional británica. El rol crucial jugado por Estados Unidos en el crecimiento del sector industrial argentino durante los años de la guerra tuvo consecuencias político-económicas, ya que los partidarios de la industrialización lo fueron también del comercio con Estados Unidos, mientras que los sectores vinculados a la elite agropecuaria tradicional, que siguieron controlando el Estado y la economía argentina, mantuvieron la tradicional percepción respecto de Estados Unidos como un competidor que atentaba contra la inserción argentina en los "naturales" mercados europeos.     Por cierto, factores tales como las medidas sanitarias adoptadas por el gobierno de Estados Unidos contra la carne argentina afectada por aftosa y las restricciones arancelarias a importantes productos de exportación argentina, como el trigo, el maíz, la alfalfa y el lino, reforzaron un sentimiento nacionalista que en realidad tuvo mucho de resentimiento hacia Estados Unidos. Esta serie de medidas ayudaron a potenciar este sentimiento antinorteamericano, máxime si tenemos en cuenta que Gran Bretaña, a pesar del problema existente en las carnes argentinas, no siguió la medida norteamericana. El frustante contexto internacional de la década de 1920 para las exportaciones argentinas, limitadas tanto por la declinación británica como por el crecimiento del proteccionismo en Europa y Estados Unidos, llevó a los gobiernos radicales, y especialmente a la segunda gestión de Yrigoyen, a buscar aún más estrechamente los vínculos comerciales con Gran Bretaña. Resultado de ello fueron el pacto comercial de 1929 con lord D'Abernon y la Conferencia sobre Trigo de 1930, donde la diplomacia radical buscó revitalizar la conexión anglo-argentina, política que siguieron los gobiernos de la llamada "década infame", y que se reflejó en el Pacto Roca-Runciman de 1933 y sus posteriores renovaciones.    La incidencia negativa del contexto internacional sobre la economía argentina durante la década de 1920 tuvo su correlato político. El sentimiento antinorteamericano de la elite ganadera, que se sintió herida en su orgullo por las medidas sanitarias adoptadas por el Departamento de Estado en la segunda mitad de la década de 1920, fue justamente canalizado por los presidentes Marcelo T. de Alvear (1922-1928) e Hipólito Yrigoyen en su segunda presidencia (1928-1930). En las relaciones con Estados Unidos y en las negociaciones con la Unión Panamericana, el segundo gobierno de Yrigoyen se negó a participar en las conferencias, pero esta actitud ya no logró tener los efectos regionales obstruccionistas del pasado. Al estar en crisis la tradicional inserción internacional del modelo exportador argentino, los costos del principismo superaron a los supuestos beneficios.

La cuarta fase (1918-1930)

Los efectos de las medidas proteccionistas y sanitarias norteamericanas en las relaciones bilaterales

El Departamento de Agricultura norteamericano (United States Department of Agriculture (USDA)) impuso, en 1926, una serie de medidas, como la coloración de las semillas de alfalfa y trébol morado importada en abril de dicho año, y los embargos sanitarios sobre la uva blanca importada, infectada por la "mosca mediterránea". A dichas medidas, que entorpecieron la colocación de productos argentinos en el mercado norteamericano, se sumó, en septiembre, la prohibición de la importación de carne infectada con aftosa, a través de la orden 298 de la División de Industria Animal del Departamento de Agricultura norteamericano (Bureau of Animal Industry (BAI) del USDA). Esta resolución afectó los rubros de exportación más relevantes de la economía argentina de esa época -la carne enfriada o chilled beef y la carne congelada o frozen beef (1)-.    La prohibición de importar carne enfriada y congelada, establecida por la orden 298, fue un serio golpe al orgullo de la aristocracia ganadera argentina. El resentimiento argentino hacia esta medida se evidenció inmediatamente. Como en otras etapas de la historia, negándose a aceptar la realidad, los ganaderos -y a través de ellos las autoridades argentinas- no percibieron la prohibición norteamericana de las carnes argentinas como un problema sanitario, sino como una medida discriminatoria que atentaba contra los intereses comerciales y políticos argentinos. Así, el financista porteño Carlos Alberto Pueyrredón sostuvo, ante interlocutores norteamericanos en enero de 1929, que la prohibición de importación de carne argentina por parte de las autoridades norteamericanas "era injusta" y que "la variedad de aftosa en Argentina era benigna". El tema de la prohibición norteamericana a las carnes argentinas se prolongó durante las décadas de 1920 y 1930, convirtiéndose en el tema de agenda bilateral más relevante desde el lado argentino. El esfuerzo de las autoridades y los ganaderos argentinos por transformar un problema estrictamente científico (la prohibición al ingreso de carnes congeladas y enfriadas argentinas al mercado norteamericano a causa de la aftosa), en un tema de confrontación diplomática con Washington estuvo basado en la resistencia de la elite argentina a aceptar que en ese momento eran los norteamericanos y no los europeos los que definían las normas respecto del tratamiento de enfermedades en los ganados (2).     Mientras Estados Unidos presentó la cuestión de la prohibición como un tema de carácter sanitario, la Argentina intentó presentarlo como un problema político y comercial vinculado a una actitud discriminatoria del Departamento de Agricultura norteamericano. El fracaso de la estrategia argentina confirmó la primacía regional norteamericana y la incapacidad argentina de contrastarla. Este fracaso no hizo más que evidenciar factores tales como la inocultable asimetría de poder existente entre las autoridades de Buenos Aires y las de Washington; el éxito de la "diplomacia de control norteamericana" para los países del Cono Sur -es decir, la capacidad de Estados Unidos de imponer sus

intereses en estas naciones sin tener que pagar los costos de la intervención directa-; y la desactivación de las relaciones bilaterales argentino-norteamericanas tras el agotamiento de las discusiones diplomáticas respecto de la prohibición de la importación de carnes infectadas con aftosa.     Resentidas con los alcances negativos de la orden 298, las autoridades y ganaderos argentinos, en vez de aceptar las medidas de erradicación de la enfermedad propuestas por las autoridades norteamericanas, politizaron el problema de la aftosa en las carnes argentinas y vincularon este tema a otros de la agenda bilateral. Como efecto de esta vinculación, las autoridades argentinas, respondiendo a los intereses ganaderos, dieron rienda suelta a un perfil crecientemente crítico de la política regional norteamericana. Hubo fuertes críticas de los periódicos argentinos respecto de la política norteamericana hacia México y Nicaragua; la Sociedad Rural Argentina esbozó desde 1924 el lema de "Comprar a quien nos compra" con un claro sentido antinorteamericano; las compañías petroleras norteamericanas sintieron los ataques de periódicos y políticos argentinos (entre ellos del propio ex presidente Hipólito Yrigoyen) y las autoridades argentinas se resistieron a firmar un tratado comercial entre ambos países.

NOTAS

1. El alcance de estas medidas proteccionistas y sanitarias norteamericanas en la economía argentina puede consultarse detalladamente en los capítulos de este libro referentes a las relaciones económicas de la Argentina con Gran Bretaña y Estados Unidos.

2. En 1924, el Departamento de Agricultura norteamericano (USDA) identificó tres métodos posibles para erradicar la aftosa del ganado. El primero, la inmunización, estaba aún en una fase experimental. El segundo método era la cuarentena y la desinfección. En el momento de la sanción de la prohibición decretada por el USDA sobre las carnes infectadas con aftosa, ésta era la técnica usada en la Argentina y en la mayoría de los países europeos. Pero el USDA estableció científicamente que este segundo método era poco efectivo. El tercer método de control epidemiológico de la aftosa, el recomendado por el USDA, era más radical que el anterior pues proponía no limitar la matanza de ganado a los animales infectados sino extenderla a todos los animales que hubieran tenido contacto con la enfermedad. Esta conclusión científica del USDA requirió de una avanzada infraestructura gubernamental, que permitió en el caso norteamericano extender el respaldo educativo y logístico necesario para asegurar una eficiente matanza de ganado en todas aquellas regiones de Estados Unidos golpeadas por la aftosa. Pero si bien las autoridades norteamericanas podían y/o estaban dispuestas a soportar el costo de una matanza masiva de ganado, éste no fue el caso de la economía ganadera argentina. El carácter incierto e inestable de la producción ganadera argentina en la década de 1920, las falencias tecnológicas de las autoridades y ganaderos locales para emprender un método de prevención masivo como el propuesto por el USDA norteamericano, la actitud flexible de Gran Bretaña al admitir las carnes argentinas aun estando infectadas con aftosa, y la definición de la exportación de carne enfriada y congelada argentina como "el interés nacional vital" por parte de los gobiernos argentinos de las décadas de 1920 y 1930, fueron factores que hicieron impensable una discusión seria del alcance del problema de la aftosa. Para los estancieros argentinos, la actitud norteamericana en el problema de la aftosa no respondía a razones de carácter sanitario, sino que obedecía a una actitud discriminatoria, proteccionista, antiargentina, y afectaba intereses nacionales vitales tanto a nivel comercial como político. Además, los ganaderos argentinos, habituados durante las tres primeras décadas del siglo XX a acudir a los europeos para obtener información sobre la aftosa, no aceptaron el método de prevención norteamericano (la matanza masiva de ganado infectado) y se apegaron a los estudios más tradicionales de los científicos europeos. Ver D. Sheinin, op. cit., pp. 266-267.

Desde el fin de la guerra hasta la crisis (1918-1929)

Tras el fin de la Primera Guerra Mundial, y especialmente a lo largo de la década de 1920, se fue configurando una relación entre la Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos, caracterizada por corrientes comerciales con sentido predominantemente unidireccional. Esto se debía, por un lado, a que los productos agropecuarios argentinos competían con los de Estados Unidos y, por otro, a que la industria británica ya no podía satisfacer toda la demanda de la Argentina. Como consecuencia, la Argentina tuvo una balanza comercial favorable con el Reino Unido y desfavorable con los Estados Unidos. El Anuario del Comercio Exterior correspondiente muestra que la balanza comercial entre la Argentina y Gran Bretaña fue favorable a ésta última hasta 1911 y en 1913, pero desde 1914 hasta 1930, exceptuando 1922 y 1923, fue favorable a la Argentina. Gran Bretaña compensó este déficit comercial con los ingresos producidos por los "bienes invisibles": seguros, fletes e intereses de sus créditos e inversiones.      Las características asumidas por el comercio exterior de la Argentina con Gran Bretaña y Estados Unidos originó paralelos desequilibrios en el transporte marítimo y en los movimientos de capitales. En cuanto al transporte marítimo, debe señalarse que la escasa disponibilidad de cargas de retorno hacia los Estados Unidos estimuló la dependencia argentina de la flota mercante británica. En cuanto al movimiento de capitales, Gran Bretaña compensaba su balanza comercial desfavorable con los ingresos por bienes invisibles y Estados Unidos financiaba sus exportaciones con préstamos al tiempo que realizaba inversiones directas e indirectas. (1)      De modo que las relaciones comerciales anglo-argentinas en la década de 1920 se caracterizaron por la declinación de Gran Bretaña como proveedora de manufacturas y por su creciente importancia como compradora de carne. El Anuario del Comercio Exterior indica que las importaciones argentinas desde Gran Bretaña cayeron de 33,7% en 1901-1910 a 27,5% en 1911-1920 y a 21,1% en 1921-1930. La declinación se ve aún mejor cuando se separan los dos lustros de esta última década: en 1921-1925 Gran Bretaña suplió el 23,1% de las importaciones argentinas, pero en 1926-1930 solamente el 19,1%. El pico de la participación británica en las importaciones argentinas se había alcanzado en 1891, con 42,1%.     Específicamente respecto del granos, ya se ha mencionado que desde 1906 hasta 1916 -con la excepción de 1911- las exportaciones de granos habían prevalecido sobre las de carnes. Luego, a causa de la guerra, por las dificultades de transporte de los granos y la demanda de carne congelada para los ejércitos, se produjo una recuperación de las exportaciones de carnes, que duró hasta 1919. Desde 1920 en adelante, la misma fuente antes citada muestra que las exportaciones de granos se recuperaron, representando, entre 1921 y 1930, 53,9% del valor total de las exportaciones, frente a 32,2% de las exportaciones de productos ganaderos.      En la década de 1920 las compañías británicas siguieron jugando un rol menor en el control de las exportaciones de granos de la Argentina, incluso las efectuadas hacia Gran Bretaña, a pesar de los esfuerzos realizados por el gobierno británico durante la Primera Guerra Mundial para cambiar esta situación. Alrededor de 35 firmas se ocupaban de la exportación de granos, pero en la práctica, la exportación estaba altamente concentrada. Para comienzos de la década de 1930, Lázaro Nemirovsky estimaba que el 71,74% de los embarques de trigo era controlado por dos compañías

extranjeras; el 73,07% del comercio de exportación de maíz por tres firmas; el 90,48% de las exportaciones de lino estaba concentrado en las manos de cuatro compañías, y dos firmas respondían por el 83% de las exportaciones de avena. Las tres compañías multinacionales que demostraron mayor habilidad en sobrevivir a la guerra, Bunge y Born, Louis Dreyfus, y Louis de Ridder fueron las responsables de una abrumadora proporción de los embarques de granos argentinos. Las otras firmas, incluyendo a las británicas, tuvieron una presencia marginal en el comercio de granos. (2)     Ahora bien, como ya se ha señalado, sin amenazar todavía la preeminencia británica, desde fines del siglo pasado hasta 1914 se produjo un aumento de las importaciones desde Estados Unidos y Alemania, debido en parte a la declinación de las importaciones desde Francia pero también a una lenta declinación de las provenientes de Gran Bretaña. A causa de la guerra se produjo un notable incremento de las importaciones desde Estados Unidos, que entre 1916 y 1921 fue el principal abastecedor de la Argentina. Gran Bretaña recuperó esa posición en 1922, pero la cedió desde 1925 en adelante. Una de las razones que se atribuyeron a la declinación de las importaciones argentinas desde Gran Bretaña en la segunda mitad de la década de 1920 fue la sobrevaluación de la libra esterlina, que hizo que los precios de los productos británicos fuesen superiores a los de sus competidores norteamericanos.     No obstante, a pesar del avance comercial norteamericano, las importaciones británicas mantuvieron su primacía en algunos productos, como el carbón, los lubricantes y las manufacturas de hierro, todos ellos vinculados al sector más importante de la inversión británica en la Argentina: los ferrocarriles. Durante el período 1920-1923, el mercado argentino absorbió el 3,6% del total de las exportaciones británicas. Este era un porcentaje similar al de 1903, pero menor que el 4,5% promedio de la década 1903-1912. (3)     Al mismo tiempo, durante la década de 1920 Gran Bretaña mantuvo su posición como la principal compradora de productos argentinos, absorbiendo el 27,5% del valor total de las exportaciones (en 1911-1920 había absorbido el 28%). Esa cifra no refleja fielmente la importancia del mercado británico para cada producto, ya que en el caso de la carne enfriada dicho mercado absorbió el 99% de la exportación.     Cabe recordar que el mercado británico era crucial para las carnes argentinas, debido a que en 1926 Estados Unidos prohibió la importación de carne congelada argentina por razones sanitarias, en 1927 Francia, Bélgica e Italia aumentaron las tarifas para las importaciones de ese producto, y Alemania se incorporó a la corriente proteccionista decidiendo reducir sus importaciones. Para 1928 el gobierno alemán había reducido su permiso de importación de un tope de 120.000 toneladas a 100.000, y la Sociedad Rural argentina temía en ese año una nueva rebaja a 50.000 toneladas. Ante esta situación, la entidad ganadera propuso que las autoridades argentinas ofrecieran a las alemanas "reducciones de derechos sobre la base de la tarifa existente, a cambio de reducciones igualmente efectivas que otros países concediesen a los productos argentinos". Hacia  abril de 1930, el gobierno alemán había planteado al Congreso un aumento de primas a los productos agrícolas, su creación para los productos ganaderos y la supresión de las importaciones de las carnes congeladas, lo cual originó un nuevo reclamo de la Sociedad Rural al gobierno argentino. (4)     Asimismo, el mercado inglés también comenzó a contraerse debido a tres factores: a) la reducción en el consumo de carne por habitante a raíz de que la crisis en las minas de carbón redujo el poder adquisitivo de las clases más bajas, b) la solicitud de medidas proteccionistas por parte de los dominios británicos productores de carne (Australia y Nueva Zelandia), y c) la acusación de los ganaderos ingleses de que la carne argentina estaba infectada con aftosa, lo cual obligó al gobierno británico a enviar una carta en la

que se solicitaba al argentino se extremaran los esfuerzos para impedir la exportación de reses infectadas. (5)      Cabe recordar, además, que las industrias de exportación de Gran Bretaña, enfrentadas con altos costos de producción y métodos anticuados, estaban declinando. La participación británica en las exportaciones mundiales de productos manufacturados cayó desde 29% a 22% del total entre 1913 y 1929, pero los textiles, el rubro de exportación más importante, declinaron mucho más rápidamente. El desempleo, concentrado en las ramas de las industrias textil y metalúrgica, permaneció por encima del 10% entre 1924 y 1929. La depresión de la economía británica estimuló la creación del ya mencionado Movimiento de Preferencia Imperial, que apuntaba a reemplazar la tradicional política británica de libre comercio con tarifas proteccionistas sobre los bienes importados desde fuera del Imperio. (6) Como Gran Bretaña era el destino de la mayor parte de las exportaciones de carne y de 25 a 30% de las exportaciones totales, la Preferencia Imperial era una seria amenaza para la economía argentina.      Esa amenaza, sumada a los rumores de implementación de un sistema de cuotas por el gobierno británico para restringir las importaciones de la Argentina, forzó a los sectores exportadores y al gobierno argentino a reconsiderar su política comercial. La Sociedad Rural, tradicionalmente favorable al libre comercio, había participado de una coalición proteccionista en 1923, pero en 1927 adoptó una política dirigida a asegurar el principal mercado para los productos agropecuarios mediante acuerdos bilaterales. "Comprar a quien nos compra" fue el lema adoptado a fines del año anterior para sintetizar la urgencia de la hora. En sus publicaciones institucionales la Sociedad Rural sostenía que "nuestro país debería ofrecer reducciones en los derechos tarifarios a cambio de reducciones similares que otros países podrían ofrecer respecto de nuestras exportaciones".     El lema, sin embargo, había surgido de una frase del embajador británico, sir Malcolm Robertson, cuya traducción literal era "cómprennos para que podamos comprarles". El embajador señaló que con dicha frase no había pretendido sugerir un tratamiento preferencial para su país, sino  simplemente describir un mecanismo: si la Argentina importaba más manufacturas británicas, el desempleo caería en Gran Bretaña, el nivel de vida de los británicos mejoraría, y en consecuencia aumentaría el consumo de productos argentinos. (7) Pero este mecanismo simplemente no existía: en primer lugar, la Argentina no importaba una cantidad tan impresionante de manufacturas británicas como para causar semejante efecto en el empleo y el consumo; en segundo lugar, aunque ese efecto hubiese sido posible, no garantizaba, dada la existencia del Movimiento de Preferencia Imperial, que el mayor consumo de alimentos se tradujese en compras a la Argentina. El embajador estaba efectivamente aludiendo a la posibilidad de llegar a acuerdos bilaterales o estaba convencido de la ingenuidad de los productores argentinos.      El mencionado lema también ha sido interpretado como una muestra de nacionalismo y de inquietud ante el avance del capital norteamericano. (8) No parece, sin embargo, más que la preocupación de un importante sector de la economía argentina por preservar su principal mercado, frente a las amenazas de perderlo. La implementación del lema no variaba sustancialmente la estrecha vinculación que se había forjado entre la economía argentina y la británica, basada en la inversión de capital y en la corriente comercial. Difícilmente habría podido revertir la declinación de las importaciones argentinas de Gran Bretaña que se observaba desde fines de la década de 1890, pero sí podía afectar la recuperación de la participación británica en las exportaciones argentinas que se estaba dando lentamente a largo de la década de 1920. Como a principios de esa década, cuando más baja fue la proporción del total de exportaciones argentinas que se destinó a

Gran Bretaña, la participación británica duplicaba a la del segundo cliente argentino (en 1922 Gran Bretaña compró el 22,2% de las exportaciones argentinas y Estados Unidos 11,8%), parece natural que los productores y el gobierno trataran de asegurar el mercado amenazado en un momento -como la segunda mitad de la década- en que la participación británica estaba creciendo y la norteamericana declinando, sin que pudiese pensarse que Alemania, cuya participación crecía, fuese un cliente estable, debido a los problemas económicos derivados de la guerra que aún sufría.     El interés del gobierno y de los productores argentinos por preservar el principal mercado de los productos argentinos encontró una respuesta positiva del lado británico, no necesariamente por benevolencia, sino por la magnitud de la presencia británica en la Argentina y la connotación política de las importaciones de carne enfriada argentina en Gran Bretaña. La respuesta británica a la preocupación argentina se concretó en la misión comercial encabezada por lord D’Abernon, analizada más adelante.      Es decir, la guerra impuso condiciones que los productores argentinos enfrentaron exitosamente, pero ese mismo éxito llevó a los problemas de posguerra. Durante la guerra había caído la exportación de granos y carne enfriada y había crecido la exportación de carne congelada. Como consecuencia, el stock vacuno creció, en detrimento del área sembrada y varió la composición de ese stock, debido al tipo de vacuno demandado. El reajuste a las nuevas condiciones de la posguerra produjo una crisis en la ganadería.     Los datos del Anuario del Comercio Exterior de la época indican que las exportaciones de  carne enfriada habían crecido hasta 1914, decayeron en los dos años siguientes, alcanzaron su pico en 1917, para caer a valores insignificantes en los dos años siguientes. La recuperación comenzó en 1920 y desde entonces crecieron de modo constante hasta 1925, decayeron en los tres años siguientes y en 1929 y 1930 superaron los valores de comienzos de la década. Las exportaciones de carne congelada crecieron a causa de la guerra y alcanzaron su pico en 1918 y 1919. Durante la década de 1920 sufrieron altibajos, pero la tendencia fue declinante. Solamente en 1920-1921 y 1926-1927 el valor de las exportaciones de carne congelada superó al de la carne enfriada. A pesar de la importancia de las exportaciones de carnes, durante la década de 1920 el valor de las exportaciones de carne vacuna congelada y enfriada fue inferior -excepto en 1921- al valor conjunto de las exportaciones de lana y cueros.     Cabe señalar que el comercio de carnes mantuvo en la década de 1920 su anterior estructura oligopólica. Aunque 19 compañías participaron del mismo, las exportaciones estuvieron dominadas por unas pocas: las norteamericanas Swift, Armour y Morris; las británicas Vestey Bros y Smithfield and Argentine Meat Company Ltd., las angloholandesas Meat Company Ltd., River Plate British and Continental Meat Company Ltd., y la argentina Sansinena y Cía. Ltda. En 1923, las firmas norteamericanas controlaban el 51,95% de las exportaciones totales de carne; entre las británicas, solamente Vestey Bros controlaba el 25,61% de las exportaciones; mientras que firmas independientes, entre ellas Sansinena, controlaban el 22,4% restante. Estos porcentajes muestran claramente que una poco significativa fracción de las exportaciones de carne estuvo en manos de compañías argentinas. (9) Durante la tercera guerra de las carnes, que se inició en abril de 1925 y se extendió hasta junio de 1927, los frigoríficos norteamericanos ganaron aún mayor ventaja sobre sus competidores. A pesar de que el Reino Unido era el principal destino de las exportaciones agropecuarias argentinas, las compañías británicas no tuvieron una participación equivalente en ese comercio.      Los productores de carnes tuvieron una débil posición frente a las compañías exportadoras. Las quejas de los primeros estaban dirigidas contra las grandes compañías

extranjeras, por sus métodos de comercialización y clasificación de las carnes. En 1923, haciéndose eco de esas quejas, el gobierno introdujo una serie de reformas en la comercialización de carnes, consistentes en la represión de los trusts, la creación de un frigorífico nacional y la supervisión estatal del comercio de carne, incluyendo la fijación de precios mínimos para la carne. Los empresarios de los frigoríficos creían que estas medidas no solucionarían la crisis ganadera, por lo que propusieron medidas alternativas, tales como reducciones de impuestos, disminución de los costos de producción, mejoramiento de los rebaños e intervención mínima del Estado, limitada al apoyo en la conquista de nuevos mercados externos para la carne. Las medidas propuestas por los frigoríficos contaban con el favor de los grandes estancieros e invernadores, mientras que los pequeños productores y los criadores estaban de acuerdo con las medidas del gobierno. De todas las medidas del gobierno, la de precios mínimos era la más irritativa para los empresarios de los frigoríficos. Estos pensaban que de ese modo la carne argentina quedaría excluida del mercado británico, debido a que los sectores sociales de ingresos bajos y medios no podrían absorber el aumento de precios. Los empresarios de los frigoríficos sostenían que si eso sucedía sus compras de ganado disminuirían, comprando sólo a clientes especiales, o podrían suspender sus operaciones.      A pesar de su enorme poder económico, los dueños de los frigoríficos no contaron con aliados externos en Washington o Londres. Aunque hubo presiones en tal sentido, no existen pruebas concretas de la ayuda diplomática de los gobiernos británico y norteamericano en ayuda de los frigoríficos. Por el contrario, las autoridades británicas se negaron a intervenir en favor de los frigoríficos. Estos obtuvieron el apoyo de aliados internos, tales como la prensa de lengua inglesa (Buenos Aires Herald y Review of the River Plate). Los frigoríficos no pudieron impedir la aprobación de la reforma, pero suspendiendo sus operaciones por tres semanas lograron que el control de precios fuese eliminado. (10)      Entre abril de 1925 y octubre de 1927 tuvo lugar la tercera y última guerra de carnes, que se resolvió como las dos anteriores en favor de los frigoríficos norteamericanos. El prólogo de la guerra comenzó en enero de 1925, cuando la firma Smithfield & Argentine, de propiedad británica, aprovechando el retiro de Sansinena del pool frigorífico, anunció la ampliación de su planta y pidió un incremento de su cuota del 5,065% al 8,50%. A su vez, la norteamericana Swift decidía la construcción de una nueva planta en Rosario y también solicitaba el aumento de su cuota. Por su parte, la poderosa firma británica Vestey construía enormes plantas congeladoras en Dock Sur para oponerse a la norteamericana Swift en Rosario.     Vestey era un poderoso rival para Swift pues tenía sus plantas envasadoras, buques y compañías aseguradoras propios, depositaba la carne en sus cámaras frigoríficas y vendía al público por intermedio también de sus propias carnicerías. Pero Swift, el trust de Chicago, no estaba dispuesto a dejar avanzar a los ingleses. (11) En consecuencia, Swift y Vestey se prepararon para el enfrentamiento, que estalló en abril de 1925.     A pesar de las pérdidas, las batallas entre  los frigoríficos continuaron hasta octubre de 1927, fecha de la Tercera Conferencia de Fletes, en la cual los empresarios de los frigoríficos llegaron al siguiente acuerdo de cuotas de embarque: frigoríficos norteamericanos, 54,9%; británicos, 35,1% y argentinos, 10%. (12)      Las consecuencias más evidentes de la tercera guerra de carnes fueron el afianzamiento de la presencia norteamericana y la concentración del comercio de carnes en manos de tres grandes empresas: las norteamericanas Swift y Armour y la británica Vestey.  Los frigoríficos argentinos vieron reducirse todavía más su cuota de

participación y terminaron incorporándose al bando norteamericano o al británico como aliados secundarios.     Las dos primeras guerras de  carnes habían beneficiado a los ganaderos argentinos, ya que produjeron un aumento del precio del ganado. La tercera guerra produjo un aumento del 12,2% en el precio del ganado, pero, como el valor promedio mensual de las ventas descendió más del 10%, el beneficio no fue tan marcado. La declinación de las compras de carne por los frigoríficos se acentuó con posterioridad al fin de esta guerra, ya que se vieron obligados a limitar sus exportaciones. La reducción de la capacidad adquisitiva de los trabajadores británicos produjo una contracción de la demanda de carne argentina, que afectó especialmente a la carne enfriada entre 1926 y 1928 y a la carne congelada desde 1928. También contribuyó a reducir la demanda la solicitud de los dominios, especialmente Australia y Nueva Zelandia, también productores de carnes, al gobierno británico para que les concediese preferencias comerciales. Los conservadores, que llegaron al gobierno de la mano de Stanley Baldwin a fines de 1925, fueron sensibles a ese reclamo de protección imperial.      Asimismo, el cierre del mercado norteamericano para las carnes argentinas por razones sanitarias en 1926 hizo temer la posibilidad de que el Reino Unido siguiera el mismo camino. Los ganaderos comenzaron a preocuparse por retener el mercado británico. El gobierno de Alvear, receptivo a los intereses ganaderos, aceptando las recomendaciones formuladas por el Ministerio de Agricultura y Pesca de Gran Bretaña, decretó medidas sanitarias suplementarias en 1927 y 1928.      A principios de 1928, Charles Bathurst, primer barón de Bledisloe o lord Bledisloe, secretario parlamentario del ministro británico de agricultura, efectuó una visita a la Argentina, conocida como “misión Bledisloe”. El comisionado británico traía el encargo de comprobar la veracidad de las acusaciones de que la carne argentina estaba infectada con aftosa y obtener garantías sanitarias.      En su visita a la Sociedad Rural, Bledisloe señaló que aunque su misión se relacionaba con el problema de la aftosa, un embargo a la importación de chilled beef por Gran Bretaña era difícilmente imaginable, a menos que la aftosa alcanzara proporciones muy serias. Bledisloe propuso a los miembros de la Sociedad Rural un "compromiso de honor" de no dejar salir de sus establecimientos animales infectados con aftosa. En su opinión, tal compromiso era un medio tanto o más eficaz que la imposición de nuevas y más estrictas regulaciones sanitarias por el gobierno británico. (13)      Las palabras de lord Bledisloe fueron muy bien recibidas por los miembros de la Sociedad Rural, que interpretaron su visita como una muestra de la buena voluntad del gobierno del Reino Unido hacia la Argentina. Este optimismo fue reforzado por las declaraciones de Juan E. Richelet, agregado agrícola en la embajada argentina en Londres, quien dijo que la misión de Bledisloe fue más allá del aspecto estrictamente sanitario, y estuvo también motivada por intereses económicos, ya que las carnes de Australia y Nueva Zelandia estaban afectadas por los precios altamente competitivos de las carnes argentinas en el mercado británico.     Sin embargo, la posición del gobierno británico, expresada en la visita de lord Bledisloe, no era compartida por todos los sectores de opinión en Gran Bretaña. Desde las páginas de The Times, otras voces, como la de sir William Haldane, señalaban que la fiebre aftosa estaba fuera de control en la Argentina y que el "compromiso de honor" obligaba al Reino Unido a comprar carnes que no tenían garantías suficientes. Los mismos argumentos fueron expresados en la Cámara de los Lores. Bledisloe los enfrentó argumentando que los procedimientos de inspección de las carnes argentinas eran muy eficientes y que el "compromiso de honor" tendría el efecto buscado. A pesar

de las opiniones en contra, el gobierno británico sostuvo la posición de Bledisloe, de modo que el "compromiso de honor" pasó a constituir la base de varias décadas de comercio de carnes entre la Argentina y Gran Bretaña, hasta la prohibición sobre reses importadas por parte de este último país de fines de la década de 1960. (14)      No obstante, si bien las autoridades británicas mantuvieron las puertas abiertas a las carnes argentinas, presionadas por los ganaderos se mantuvieron alertas a la posibilidad de contagio. Prueba de esto fueron las continuas visitas de expertos sanitarios del Reino Unido a la Argentina, algunas realizadas sorpresivamente para evitar posibles ocultamientos de reses enfermas.      Entre ellas debe mencionarse la de Lamb Frood, que llegó en mayo de 1927, meses antes de la misión Bledisloe, y la de Harry German, asesor técnico de la National Farmer's Union -la más importante organización de productores rurales británicos-, que visitó la Argentina en agosto de 1928. Estos expertos tenían por función supervisar los procedimientos de policía sanitaria del gobierno argentino. El informe de German consideró al estado sanitario de los ferrocarriles y de los corrales de Liniers como responsable de los estallidos de aftosa en Gran Bretaña.     A su vez, en noviembre de 1928, con el objetivo de desmentir los rumores de que la carne argentina estaba infectada de aftosa, la Sociedad Rural patrocinó una visita de parlamentarios británicos a las principales estancias. En 1929, el agregado agrícola en la embajada argentina en Londres Juan E. Richelet publicó en Londres un libro titulado Una defensa de la carne argentina, como parte de una campaña publicitaria en favor del consumo de carne argentina. Richelet desmentía allí los argumentos basados en razones sanitarias y sostenía que los ataques a la carne argentina se debían a una actitud proteccionista de los ganaderos británicos. (15)     Los británicos tomaron seriamente el riesgo de infección proveniente de las carnes importadas, dado el alto costo de la erradicación de la fiebre aftosa. La diferencia entre la actitud norteamericana y la británica, se debió, sin embargo, a que Estados Unidos no necesitaba de la carne argentina, por lo que podía responder de manera drástica al problema sanitario planteado por la carne importada. Al considerar el embargo norteamericano exclusivamente como una manifestación de proteccionismo, los productores y autoridades argentinos colocaron al país en una posición comercial débil, ya que en lugar de adoptar severas medidas sanitarias para evitar o mitigar el embargo apostaron al mercado británico.     Para las autoridades y ganaderos argentinos la continuada aceptación de las carnes argentinas por Gran Bretaña sólo era una prueba de la mala voluntad norteamericana y de la buena voluntad británica. Sucedía, sin embargo, que los intereses de los ganaderos británicos -a quienes podía perjudicar el contagio de la aftosa- se veían contrarrestados por los de los industriales, para quienes la carne argentina, que por su bajo precio se había convertido en un artículo habitual de la dieta de la clase trabajadora, servía para contener presiones salariales que hubiesen agravado aún más la pérdida de competitividad internacional de la economía británica. (16)     La preocupación británica también se reflejó en las acciones del embajador británico en la Argentina, Malcolm Robertson. En una entrevista que mantuvo con el presidente Hipólito Yrigoyen a fines de noviembre de 1928, Robertson urgió al presidente a considerar la gravedad de la situación y le adelantó que, en caso de encontrarse rastros de aftosa en alguna res importada desde la Argentina, el gobierno británico podría verse obligado a prohibir la importación de carne enfriada. (17) La amenaza del embajador y la creación en Gran Bretaña del Movimiento de Preferencia Imperial en favor de la importación de productos de los dominios o colonias británicas antes que de la Argentina exacerbaron los temores de los ganaderos argentinos de quedar excluidos del

mercado británico. Por este motivo, pocas semanas después de la entrevista de Robertson con Yrigoyen, el senador radical Diego Luis Molinari visitó al embajador y le propuso en nombre del presidente el envío de una misión británica para conversar sobre posibles acuerdos comerciales. Esta misión se llevó a cabo en 1929 y fue encabezada por lord D’Abernon, quien firmó con el gobierno argentino una serie de convenios.     En efecto, al asumir su segunda presidencia Yrigoyen debió enfrentar una difícil situación económica. El valor de las exportaciones cayó un 10% en 1929 respecto del año anterior y 36% en 1930 respecto de 1929, mientras que la balanza comercial pasó de un saldo positivo de 218 millones de pesos oro en 1928 a uno negativo de 125 millones en 1930. La Argentina había retornado al patrón oro en agosto de 1927, tras catorce años de inconvertibilidad, pero ante las presiones de una balanza de pagos negativa debió abandonarlo en diciembre de 1929. (18)      Cuando la misión D’Abernon llegó a Buenos Aires en agosto de 1929, la situación no era tan alarmante como después del crash de la bolsa de New York en octubre, pero algunos síntomas perturbadores, además de los referidos a las relaciones bilaterales entre la Argentina y Gran Bretaña, es posible que ya se estuviesen percibiendo. Para 1929, en efecto, el Anuario del Comercio Exterior indica que las exportaciones a tres de los principales clientes argentinos sufrieron bruscas caídas respecto de los valores del año anterior: en el caso de Alemania pasaron de 144,8 a 95,5 millones de pesos oro,  en el de Holanda de 117,3 a 92 millones de pesos oro y en el de Italia de 91,9 a 54,8 millones de pesos oro. En 1928 estos tres países habían comprado 33,6% de las exportaciones argentinas, en 1929 compraron 25,4%.     Los fuertes y permanentes saldos negativos en la balanza comercial del Reino Unido con la Argentina hicieron que el gobierno británico reclamara una mayor reciprocidad argentina por lo menos desde mediados de la década de 1920. Justamente, la publicitada visita a la Argentina de Eduardo de Windsor, príncipe de Gales, en agosto y septiembre de 1925, tuvo como objetivo promover el comercio angloargentino. (19) Tras la visita del príncipe, el embajador británico en la Argentina hizo considerables esfuerzos para aunar los diversos intereses británicos con el fin de obtener concesiones comerciales de la Argentina.      En 1928 tres miembros del Parlamento británico de visita en la Argentina criticaron las regulaciones sanitarias norteamericanas, contrastándolas con el más benévolo tratamiento dado por Gran Bretaña a las exportaciones de carne argentina. Los parlamentarios dieron el primer paso en la búsqueda de un tratado comercial preferencial de la Argentina hacia los productos del Reino Unido, pidiéndole a las autoridades argentinas que renunciaran a todos sus tratados comerciales con otros países. Tras esto, sugerían, la Argentina sólo debía firmar nuevos tratados con la cláusula de nación más favorecida con los países que no discriminaran, por razones arancelarias o sanitarias, contra sus exportaciones. Los parlamentarios pidieron además un 10% de reducción en las tarifas sobre las manufacturas británicas.     En realidad, el blanco de las sugerencias de los parlamentarios británicos era Estados Unidos, que quedaría excluido de los nuevos tratados comerciales si no cambiaba sus regulaciones sanitarias. en ese sentido, en enero de 1929 se formó en Buenos Aires un Comité Anglo-Argentino que, junto con un comité similar en Londres, tendría por objetivo eliminar intermediarios y bajar los precios de las manufacturas británicas en el mercado argentino, para competir más efectivamente en él con las manufacturas norteamericanas.     En este contexto de preocupación británica por la competencia norteamericana en la Argentina y de preocupación argentina por el peligro de que las restricciones que

afectaban a sus productos en Estados Unidos y Europa continental se extendiesen a su principal mercado, Gran Bretaña, como lo pedía un movimiento proteccionista surgido allí, llegó a Buenos Aires una delegación de prominentes hombres de negocios británicos, encabezada por Edgar Vincent, el primer vizconde D’Abernon.      La misión tenía por objeto obtener concesiones del gobierno argentino en las áreas de finanzas, industria y comercio y era percibida como una oportunidad de recobrar el terreno cedido a los intereses norteamericanos en la Argentina desde la Primera Guerra Mundial. Cabe aclarar que la Cámara de Comercio Británica en Buenos Aires no creía que se pudiesen obtener medidas significativas del gobierno argentino para incrementar las compras a Gran Bretaña, ya que sus esfuerzos en tal sentido, realizados en 1926, habían fracasado.      Sin embargo, el Tratado Oyhanarte-D’Abernon, firmado en septiembre de 1929, obligaba al gobierno argentino a comprar 9 millones de libras esterlinas en equipos para los ferrocarriles estatales a cambio de las seguridades británicas de compra de un monto equivalente de productos agropecuarios. El acuerdo también incluía la promesa del gobierno argentino de considerar favorablemente el proyecto de una firma británica para construir una red nacional de elevadores de granos, el otorgamiento por el gobierno argentino de preferencias a los contratistas británicos en ciertas obras públicas, la seguridad de que las líneas férreas serían compradas en Gran Bretaña (y no en Francia o Bélgica), y la promesa de abolir el impuesto a los agentes viajeros, que resultaba muy molesto para los hombres de negocios británicos. Como consecuencia del acuerdo, en noviembre de 1929 se decretó una reducción del 50% de la tarifa existente sobre hilos y telas que contuvieran seda artificial importada del Reino Unido. El acuerdo fue aprobado por la Cámara de Diputados el 13 de diciembre de 1929 por una abrumadora mayoría y en Gran Bretaña fue recibido con gran entusiasmo.      El embajador británico interpretó el acuerdo como una victoria diplomática de su país, lo cual implicaba, por su participación en las negociaciones, que era también una victoria de su propia habilidad. Para Robertson, según escribió en su correspondencia en enero de 1930, su país había obtenido 9 millones de libras esterlinas del gobierno argentino, que de otro modo, porque los productos británicos eran más caros que los de la competencia, "no habríamos tenido la más mínima oportunidad de conseguir", y "en recompensa nos comprometimos a comprar sólo una verdaderamente pequeña fracción de lo que inevitablemente compramos". Creía, por lo tanto, que su país había obtenido "algo a cambio de nada" y que los argentinos no se habían dado cuenta de la "extrema debilidad del gobierno argentino en esta cuestión". Robertson no alcanzó a comprender el significado de la afirmación que Yrigoyen le había hecho en el curso de las negociaciones a lord D’Abernon y a él: "No tengo ningún reparo en absoluto acerca de los detalles. Quiero que éste sea un gran gesto moral hacia el país de ustedes". (20) La política se encargaría de especificar cuáles detalles de ese gesto podrían implementarse.     El acuerdo fue criticado en la Argentina y el primer obstáculo derivó de la ilegalidad de algunas de sus cláusulas. La cláusula 5, que otorgaba al gobierno argentino la opción de comprar directamente a las factorías británicas, chocaba contra lo establecido por el artículo 22º de la Ley 423 y el artículo 3º de la Ley 6.775. Los opositores a Yrigoyen señalaron los productos argentinos que según el acuerdo no agregarían demasiado al comercio anglo-argentino ya existente, ya que sólo el valor de las exportaciones de carne cuadruplicaba esa cifra.     Además, la rebaja del arancel sobre la seda artificial británica produjo cierta controversia. La clasificación aduanera argentina no diferenciaba entre seda natural y seda artificial, pero ésta, por precio, estaba más cerca de los artículos finos de algodón que de la seda natural. Por esa razón los británicos habían negociado con el gobierno

argentino esa rebaja arancelaria. La falta de diferenciación entre la seda natural y la artificial en el arancel argentino había operado como una barrera protectora, tras la que habían surgido varias fábricas que producían seda artificial. La Unión Industrial Argentina, por lo tanto, se manifestó en contra de la rebaja arancelaria, como también Francia, para la que se habían violado tratados existentes. Ante estas presiones, Yrigoyen decidió anular las rebajas concedidas. (21)      De todos modos, Yrigoyen utilizó el optimismo generado por el Tratado Oyhanarte-D’Abernon para obtener préstamos en Gran Bretaña. Primeramente se colocó a través de Baring Brothers un empréstito de 5 millones de libras esterlinas. El empréstito sería depositado en Londres y acreditado a la cuenta de la Caja de Conversión, que quedó fuera de operación ya que la Argentina suspendió sus pagos de oro en diciembre de 1929. (22) Entusiasmado con este éxito, Yrigoyen negoció con la casa Baring otro empréstito de 30 millones de libras esterlinas. Esta segunda colocación fue objetada por el gobierno británico, que no confiaba completamente en las condiciones financieras de la Argentina. Los fondos fueron finalmente obtenidos, pero no en Gran Bretaña sino en Estados Unidos. En abril de 1930, dos bancos norteamericanos, The Phoenix Corporation y Chatham, prestaron 50 millones de dólares a la Argentina por seis meses, una suma menor que la requerida a la casa Baring. (23)     Mientras tanto, las marchas y contramarchas dadas con el arancel de la seda artificial anticiparon el destino del tratado Oyhanarte-D’Abernon, aclarando el sentido de la expresión transcripta por Robertson: el gesto de buena voluntad importaba más que los detalles. Yrigoyen, antes que delimitarlos por sí mismo, prefería que la realidad política se encargara de aclararlos. El tratado fue aprobado por la Cámara de Diputados, pero cuando el gobierno de Yrigoyen cayó, el 6 de septiembre de 1930, el Senado aún no lo había considerado. (24)      Es interesante destacar que desde la perspectiva británica, "la misión D’Abernon había sido un fracaso", mientras que, desde la perspectiva argentina, lo fue mucho menos. No hubo cambios sustantivos en la política comercial argentina: los aranceles no fueron modificados y las carnes argentinas siguieron exportándose a Gran Bretaña. La enorme cobertura de las negociaciones D’Abernon por la prensa británica, sin embargo, fue un elemento que favoreció la imagen de Yrigoyen en Londres y renovó la confianza de los inversores británicos hacia el mercado argentino. El carácter bilateral de las conversaciones y su descarada apariencia pro-británica sirvió como una advertencia a Estados Unidos, cuyo gobierno tuvo en esos momentos la intención de introducir nuevas tarifas aduaneras que habrían restringido aún más las exportaciones argentinas. El tratado, visto desde esta perspectiva, fue una hábil jugada de Yrigoyen, que le permitió al gobierno argentino ganar tiempo en su enfrentamiento con el creciente Movimiento de Preferencia Imperial. (25)      La caída de Yrigoyen y la política más proteccionista de las nuevas autoridades argentinas provocó un vívido debate en la Cámara de Comercio Británica acerca del futuro de las empresas del Reino Unido en el Río de la Plata. Algunos miembros de la Cámara, desilusionados con los resultados de la misión D’Abernon, reclamaron una represalia. Demandaron que Gran Bretaña abandonase el libre comercio, imponiendo tarifas a los bienes argentinos y respaldando a los importadores británicos en la Argentina en su enfrentamiento con el proteccionismo. Los representantes de la industria británica en la Argentina, en cambio, tomaron distancia de la postura de los importadores, argumentando que las tarifas protectoras argentinas habrían de crear oportunidades para el surgimiento de nuevas compañías, "como ramales de una compañía madre en Gran Bretaña, o como unidades individuales". Tales industrias habrían de emplear capital, maquinaria, accesorios y personal técnico británicos. (26)  

    El tratado Oyhanarte-D’Abernon quedó, como lo quiso Yrigoyen, en un gesto moral. Tras la caída de Yrigoyen, la depresión, el aparente triunfo de la filosofía de la Preferencia Imperial en Ottawa en 1932, y la imposición por el gobierno argentino de tarifas protectoras y del control de cambios presentaron nuevos problemas a las relaciones económicas entre la Argentina y Gran Bretaña, que requirieron un nuevo acuerdo bilateral. Como resultado de estas negociaciones bilaterales, se firmó en 1933 el Tratado Roca-Runciman.      Finalmente, en lo que respecta a las inversiones extranjeras durante la década de 1920, la mitad de éstas se localizó en los ferrocarriles, sector en el que Gran Bretaña mantuvo su preeminencia. El hecho de no ser ya en estos años un rubro tan redituable explica en parte el desplazamiento del capital inglés por el norteamericano. En esta década, ingleses y norteamericanos se disputaron el rubro empréstitos, dado que el gobierno argentino recurrió asiduamente al capital extranjero para equilibrar los déficit presupuestarios que no lograron saldarse ni con impuestos internos ni con ingresos aduaneros.     Según un estudio publicado por Alejandro Bunge en febrero de 1928, la distribución de capitales británico y norteamericano al 31 de octubre de 1927 era la siguiente: de un monto total de inversiones extranjeras de 7000 millones de pesos moneda nacional, 4700 millones correspondían a capitales de origen británico, 1148 millones a norteamericanos y 1175 a capitales de otras nacionalidades (alemanes, franceses, belgas, italianos, suizos, etc.). De los 4700 millones de pesos moneda nacional de origen británico, 900 fueron destinados a empréstitos, 2800 a ferrocarriles y 1000 a sectores varios. Por su  parte, de un total de 1148 millones moneda de pesos nacional correspondientes a capital norteamericano, 863 fueron destinados a empréstitos, 190 a frigoríficos, 30 a explotaciones petroleras y 65 millones a sectores varios. (27) Estas cifras demuestran el peso adquirido por los empréstitos al gobierno, tanto en el caso de los capitales británicos, como en el de los norteamericanos, durante la década de 1920.      En el rubro petróleo, se registraron inversiones importantes. Como consecuencia de la escasez de combustible sufrida durante la Primera Guerra Mundial, el consumo de petróleo y sus derivados creció desde la finalización del conflicto. También creció la producción interna del petróleo, como resultado de inversiones efectuadas en el sector por el gobierno y compañías privadas. En 1922 el consumo total alcanzaba 1,5 millones de metros cúbicos, de los cuales 30,5% correspondía a la producción nacional. En 1930 el consumo alcanzó 3,4 millones de metros cúbicos, de los cuales 41,7% correspondía a la producción nacional. (28)      En consecuencia, las compañías petroleras extranjeras pusieron su atención, en un principio, sobre las tierras petroleras cercanas a la reserva estatal de 5000 hectáreas de Comodoro Rivadavia. La primera compañía privada argentina de petróleo, Astra (Compañía Argentina de Petróleo S.A.), consiguió una concesión de 1500 hectáreas e inició la producción en  Comodoro Rivadavia en 1916. En 1920 el control de Astra pasó a manos de intereses alemanes, pero la compañía siguió teniendo estrechas relaciones con el gobierno de Yrigoyen, que le compraba el petróleo para la Armada. (29)      Entre los inversores privados que comenzaron a invertir en los yacimientos petrolíferos patagónicos también se encontraban los ferrocarriles británicos, que habían sufrido particularmente la escasez de combustible durante la guerra. Las compañías ferroviarias consideraban que el abastecimiento de petróleo era más económico y seguro que el del carbón importado. Tres de los principales ferrocarriles británicos, el Sud, el Oeste y el Pacífico, formaron en 1920 un consorcio, la Compañía Ferrocarrilera de Petróleo, que arrendó por veinte años a una compañía privada argentina una concesión de 1500 hectáreas contigua a la reserva estatal de Comodoro Rivadavia. Este consorcio

inició inmediatamente la construcción en Comodoro Rivadavia de una refinería, con una capacidad de producción de 1300 metros cúbicos diarios. Los ferrocarriles transformaron rápidamente sus locomotoras para utilizar petróleo como combustible. (30)      También en 1920, la firma británica Whitehall Petroleum Corporation, Limited propuso a Yrigoyen la creación de una empresa mixta, en la que se comprometía a invertir 5 millones de libras esterlinas, equivalente al 50% del capital accionario, ofreciendo experiencia, crédito, funcionarios y dirección, mientras que el gobierno argentino debía aportar su reserva de 5000 hectáreas de Comodoro Rivadavia, como la otra mitad del capital. La compañía mixta resultante tendría el monopolio de la explotación, producción, refinación y transporte de la reserva estatal por un lapso de 51 años, y sería eximida de impuestos, así como autorizada a exportar petróleo. A cambio, el Estado recibiría el 65% de las ganancias netas. (31)      Luego de largas negociaciones con los representantes de Whitehall, Yrigoyen rechazó la propuesta. Las negociaciones fracasaron porque el presidente pidió para sí el poder de prohibir exportaciones y de fijar precios de venta, condiciones que la empresa no aceptó. El ministro británico James Ronald Macleay informó al Foreign Office que la decisión del gobierno argentino se debía a "una especie de patriotismo extraviado que, como en China, descubre en cualquier concesión de derechos mineros a extranjeros una irreparable renuncia a un bien nacional inapreciable", y que además había influido en la decisión presidencial la existencia de "intereses creados" que incluían  a senadores y diputados dedicados a la compra del petróleo estatal para "revenderlo, naturalmente a un precio más alto, a amigos y clientes". (32) A la diplomacia británica no pareció sensata ni honesta la decisión del gobierno argentino, pero se abstuvo de presionar para obtener un resultado favorable a la Whitehall Petroleum. Sea cuales fueren los motivos del diplomático británico para efectuar tales comentarios en sus informes, la postura del gobierno argentino parece haberse debido a que la propuesta no era convincente, ya que otras compañías de capital británico, la Anglo-Persian Company y Diadema Argentina, subsidiaria de la Royal Dutch Shell, accedieron a tierras petrolíferas en la Patagonia a principios de la década de 1920. (33)      Por otra parte, la exploración y el refinamiento del petróleo también fueron un campo de conflicto entre las compañías petroleras británicas y norteamericanas. La competencia entre la británica Anglo-Persian y la norteamericana Jersey Standard puede verse a través del proyecto de construcción de una refinería para YPF. Ese proyecto fue presentado por el presidente Marcelo T. de Alvear al Congreso solicitando la asignación de los fondos necesarios a mediados de 1923, pero no fue aprobado. El presidente ordenó entonces buscar empresas extranjeras que estuvieran dispuestas a construir la refinería a crédito.     A fines del mismo año, el gobierno aprobó un contrato preliminar con la norteamericana Bethlehem Steel Corporation para la construcción de una refinería en las cercanías de la ciudad de La Plata. Esta decisión del gobierno argentino causó irritación en la compañía británica Anglo-Persian, que había albergado hasta ese momento el proyecto de construir y operar una refinería a medias con YPF. Un ejecutivo de la Anglo-Persian en la Argentina, Arnold Wilson, vio en ese contrato una maniobra de la Jersey Standard, a la que creía detrás de la Bethlehem, para adueñarse del control de la industria petrolera estatal cuando YPF se mostrase incapaz de operarla. Sin embargo, los funcionarios de la Jersey Standard se sintieron tan desalentados por la construcción de una refinería de YPF como los de la Anglo-Persian, a cuyas maquinaciones atribuían el proyecto de construcción de la misma. (34)      Además, el presidente Alvear además firmó dos decretos en enero de 1924 que

afectaban las operaciones de las compañías petroleras privadas. Por un lado, se creaba una vasta reserva petrolera estatal, de unas 33 millones de hectáreas, en los territorios nacionales (27,6 millones de hectáreas en Neuquén, 4,8 millones en Chubut y las restantes 430.000 hectáreas en Tierra del Fuego); y, por otro, se decidía un riguroso examen de la capacidad financiera de los solicitantes de concesiones para eliminar los pedidos especulativos característicos del período 1920-1923. (35)      Esos decretos provocaron una protesta de los intereses privados locales y dieron lugar a una disputa entre el gobierno argentino y la Anglo-Persian, que operaba en Comodoro Rivadavia desde 1921.  En 1925, las exploraciones de la Anglo-Persian revelaron que existían ricos yacimientos en las adyacencias de sus concesiones, por lo que la compañía solicitó los derechos de perforación sobre algunos miles de hectáreas adicionales. Esta extensión, sin embargo, estaba comprendida dentro del área de reserva, por lo que el gobierno rechazó el pedido. Ese mismo año YPF inició trabajos de perforación a 50 metros del límite de la concesión de la Anglo-Persian. Charles Greenway, presidente del directorio de esta compañía, pidió que YPF suspendiera la perforación, pero el gobierno rechazó su pedido. (36)     La decisión del gobierno argentino redujo a la empresa petrolera británica a jugar un pequeño papel en la producción petrolera argentina. Esta situación fue criticada por la prensa del Reino Unido, pero el Foreign Office la aceptó sin protestar. Tanto los representantes de la Anglo-Persian como los de la norteamericana Standard Oil culparon al ministro de Agricultura, Tomás Le Bretón, por la controversia. Tras su renuncia en ese mismo año de 1925 por razones ajenas al conflicto, sin embargo, la política petrolera del gobierno mantuvo el mismo rumbo. (37)      Más tarde, el blanco principal de la política petrolera de Yrigoyen durante su segunda presidencia (1928-1930) fue la Standard Oil. Esto fue una respuesta, por un lado, al proteccionismo norteamericano, y por otro, a las conexiones de esa compañía con los gobiernos de Salta y Jujuy, que se habían negado a revocar las concesiones otorgadas a la Jersey Standard y que resistieron los intentos de Alvear por proteger el futuro de YPF en esas provincias y consolidar el dominio de este organismo a nivel nacional.     En julio de 1928 los radicales yrigoyenistas o personalistas presentaron al Congreso la legislación que autorizaba las expropiaciones a compañías petroleras privadas y garantizaba a YPF el monopolio completo de la industria petrolera argentina. El proyecto fue aprobado en septiembre del mismo año por la Cámara Baja, donde había mayoría radical, pero no pudo superar la oposición del Senado, que resistió los planes de monopolio y expropiación durante las sesiones de 1928. (38) Para presionar al Senado durante las sesiones de 1929 el yrigoyenismo organizó a los estudiantes universitarios y realizó manifestaciones públicas contra la Standard en las principales plazas de Buenos Aires, incluyendo Plaza Italia y Plaza Constitución.     La campaña del Partido Radical contra las petroleras extranjeras recibió apoyo de la Alianza Continental, una asociación creada en 1927 por el abogado e intelectual Arturo Orzábal Quintana para combatir el imperialismo económico norteamericano. (39) La Argentina, un diario dirigido por el general Alonso Baldrich, uno de los más enfáticos defensores del nacionalismo en política petrolera, no dudó en acusar a la Standard Oil y al Senado como socios de una conspiración inescrupulosa que quería evitar que el pueblo argentino gozara de las consecuencias de una política petrolera nacionalista. (40)     Un importante golpe contra la Standard Oil fue asestado en mayo de 1928, cuando el gobernador yrigoyenista o personalista de la provincia de Salta Julio Cornejo restableció la reserva petrolera provincial, canceló los permisos de exploración concedidos a partir de 1925 y ordenó a la Standard que suspendiera las operaciones en las áreas en disputa

con YPF. Estos decretos perjudicaban las operaciones de la compañía petrolera, que decidió llevar sus reclamos a la Corte Suprema. Este tema trascendió los límites provinciales para atraer la atención del gobierno nacional. Mientras el abogado Silvio Bonardi, protegido de Yrigoyen y representante del gobierno de Salta, sostenía que el gobierno nacional no podía sujetarse a la "servidumbre económica" de un trust extranjero, el abogado Rómulo S. Naón, en representación de la Standard, demostró que la compañía había actuado dentro de la ley.  Finalmente, la Corte emitió en junio de 1930 un juicio favorable a la Standard. (41)      De cualquier modo, la política petrolera de Yrigoyen no afectó del mismo modo los intereses de las compañías británicas. Una subsidiaria de la Royal Dutch Shell que explotaba concesiones petroleras en Chubut, Diadema Argentina, había obtenido de Alvear un permiso de construcción de una refinería, que Yrigoyen anuló. Ante la presión del Foreign Office, ejercida a través del embajador Robertson, el presidente revocó la anulación en mayo de 1930, permitiendo a Diadema continuar la construcción. (42) Por su parte, la Anglo-Mexican se ocupó durante la presidencia de Yrigoyen de la importación y distribución de combustible en la Argentina. (43)      En cuanto a las inversiones en el sector ferroviario, se observa que las cuatro líneas ferroviarias de capital británico (Gran Sur, Oeste, Central Argentino y Buenos Aires al Pacífico) gozaron de una situación próspera durante los años de la Primera Guerra Mundial, debido a las buenas exportaciones de granos argentinas y la apreciación del peso respecto de la libra esterlina.     Recién hacia 1920 este cuadro de situación comenzó a cambiar. Con el fin de la guerra los mercados de exportación comenzaron a encogerse, las importaciones argentinas aumentaron y las exportaciones declinaron. En julio de 1920, preocupado por la salida de oro del país, el gobierno ordenó el embargo de las exportaciones del preciado metálico.  Siguió entonces un rápido proceso de depreciación del peso argentino respecto de las monedas extranjeras, y hacia marzo de 1921, los ferrocarriles sufrieron pérdidas en la conversión de pesos a libras esterlinas. (44) Las acciones de las compañías ferroviarias británicas cayeron en la Bolsa de Valores de Londres. Así es que, si se compara el valor promedio de las acciones de las cuatro grandes compañías en 1913 con el valor de las mismas a fin de diciembre de 1920, se observa una declinación promedio de 47%. (45)      Asimismo, los problemas financieros llevaron a aumentos de tarifas, lo cual generó serios roces entre el gobierno y las compañías, pero la presión de diversos sectores -productores agropecuarios, industriales y políticos- hizo que el primero no autorizara los incrementos tarifarios. En agosto de 1921 lord St. Davids, presidente del directorio londinense de la compañía Buenos Aires al Pacífico, en esos momentos presente en Buenos Aires, se entrevistó en nombre de las compañías ferroviarias con Yrigoyen, para insistir en la necesidad de efectuar esos aumentos. El presidente se comprometió a aprobarlos, pero mediante una serie de maniobras burocráticas la decisión fue postergándose. La intención de Yrigoyen fue calmar a los círculos ferroviarios en Londres, ya que durante varias semanas las acciones ferroviarias argentinas habían oscilado ampliamente debido a la especulación que generó el estado de incertidumbre acerca del futuro de las tarifas. Con la noticia de que el gobierno argentino había autorizado las tarifas, el mercado se estabilizó. (46)      Las líneas férreas comenzaron a cobrar tarifas más altas el 1º de septiembre de 1921, luego de recibir la autorización del director general de Ferrocarriles, pero debido a la presión de la opinión pública y la proximidad de elecciones en la provincia de Córdoba, el gobierno no publicó la resolución en el Boletín Oficial y posteriormente el presidente anunció a través de la prensa que nunca había autorizado los aumentos tarifarios. Aun

cuando las compañías ferroviarias consideraban haber actuado dentro de la ley, decidieron no presentar al público su versión de la controversia para no enfrentar al gobierno. A fin de septiembre, los aumentos de tarifas fueron oficialmente cancelados por el gobierno. (47)      Debido a la seriedad de la disputa tarifaria, las juntas locales de las compañías decidieron consultar a los directorios en Londres respecto de posibles cursos de acción. Luego de una serie de deliberaciones, las compañías decidieron retirar bajo protesta todos los aumentos de tarifas de dudosa legalidad, y recurrir a la justicia para mantener los que habían sido aprobados por el director general de Ferrocarriles. (48)     El gobierno argentino puso en marcha entonces una campaña de prensa contra las compañías y les aplicó multas por no cancelar todos los aumentos. Los ferrocarriles Gran Sur, Pacífico y Oeste, con el objetivo de forzar el tratamiento de la controversia tarifaria en las cortes judiciales, anunciaron que no pagarían las multas, a menos que fueran obligados por la justicia. Las compañías intentaban desafiar legalmente el derecho del gobierno a regular las tarifas ferroviarias, pero el gobierno reaccionó velozmente y logró que la Justicia conminara a las compañías a pagar las multas. Los ferrocarriles no desafiaron a la justicia: a mediados de octubre pagaron las multas y cancelaron los aumentos tarifarios, pero reclamando judicialmente la devolución de las multas. (49)      El litigio tarifario fue largo y enredado, teñido de matices políticos. Los directores locales concluyeron que eran víctimas de la maquinaria política radical y del gobierno de Yrigoyen, que deliberadamente "excitaba las pasiones del público" contra las compañías ferroviarias controladas por el capital extranjero, las que no tenían voz en las elecciones locales. El embajador británico coincidió con la percepción de las compañías y criticó el trato dado a las mismas, subrayando que Yrigoyen había sacrificado los intereses de los ferrocarriles para no correr el riesgo de perder algunos votos para su partido. (50)      Como la inversión británica en los ferrocarriles argentinos no era una cuestión menor, la controversia tarifaria llegó a la Cámara de los Comunes en octubre de 1921. Algunos miembros del Parlamento trataron de que el gobierno británico enviara una representación diplomática a Buenos Aires en apoyo de los ferrocarriles, noticia que fue explotada políticamente por la prensa opositora de Buenos Aires. Las compañías ferroviarias consideraron que la evolución de la cuestión en esa dirección exacerbaría la incómoda posición en que se hallaban e hicieron saber al gobierno británico que no deseaban ninguna presentación diplomática en su favor.  En opinión de aquellas, el asunto era puramente político y finalizada la elección presidencial  de abril éste se solucionaría. (51)      La batalla por las tarifas continuó en 1922. El gobierno invitó a grupos económicos locales a dialogar con los representantes de las compañías ferroviarias. Aunque la mayoría de los delegados admitió que los ferrocarriles estaban en el medio de una crisis financiera real, ninguno aceptó que los incrementos tarifarios fuesen la solución. No obstante, los grupos económicos locales aceptaron aumentos de tarifas en el transporte de bebidas alcohólicas, tabaco, cereales y lino. También se propusieron aumentos en las tarifas del transporte de pasajeros y equipajes, pero no hubo ningún incremento que afectara el transporte de carne. Finalmente, en junio de 1922, Yrigoyen, ansioso por colocar un empréstito en Inglaterra para consolidar la deuda flotante y extender los ferrocarriles de propiedad estatal, autorizó los incrementos tarifarios. Las líneas férreas comenzaron a recaudar las nuevas tarifas el 1º de agosto de 1922, tras haber soportado la crisis financiera durante más de un año. (52)      Hacia mediados de la década de 1920 los ferrocarriles disfrutaron de un nuevo

período de prosperidad, que produjo una nueva controversia tarifaria. Ante la caída de los precios internacionales de los granos, en 1926 el gobierno de Alvear, presionado por los productores, exploró la posibilidad de recortar tarifas. Las compañías ferroviarias acordaron rebajas, pero en 1927, ante una caída aún más precipitada de los precios de los granos, los productores de cereales, apoyados por sectores comerciales, buscaron tarifas todavía más bajas. (53)      El gobierno argentino decidió entonces investigar la situación de cada una de las compañías. Un informe presentado como consecuencia de esa decisión concluyó que las tarifas del Ferrocarril Sur podían rebajarse un 10%, ya que su posición era sólida. La compañía no compartía esa opinión, señalando que sus ganancias habían sido menores que lo afirmado en el informe y que las perspectivas para 1929 no eran buenas. A mediados de 1928 Alvear, usando las facultades que le otorgaba la ley, ordenó al Ferrocarril Sur que presentara nuevas escalas tarifarias, basadas en las existentes antes de los aumentos de 1922. Poco después extendió tal orden al Ferrocarril Central Argentino. (54)     Algunos analistas argumentaron que las rebajas de las tarifas eran una maniobra política de Alvear para dejar a Yrigoyen la ingrata tarea de autorizar aumentos tarifarios ante nuevas dificultades. Las compañías ferroviarias, por este u otros motivos, trataron de mantener la cuestión tarifaria en suspenso hasta que Yrigoyen asumiese la presidencia. No obstante Alvear, empeñado en cerrar la cuestión antes de dejar el gobierno a su sucesor, en los últimos días de su gestión  aprobó algunas rebajas tarifarias. Pero a pesar de las controversias de 1921-1922, las compañías ferroviarias no parecieron temer el retorno de Yrigoyen a la presidencia. Probablemente, la causa de esto fuera el plan de obras públicas de amplio alcance que había propuesto el futuro presidente, que incluía la extensión de los ferrocarriles a todo el territorio argentino. Esto demandaría un flujo de capital fresco que sólo podría ser obtenido si el inversor en Inglaterra estaba conforme con el clima financiero en la Argentina. (55)      Un factor importante en las buenas relaciones existentes entre las compañías e Yrigoyen era la estrecha relación que con él mantenía Atanasio Iturbe, jefe de consejeros legales del Central Argentino, que había sido uno de los primeros afiliados a la Unión Cívica Radical. Para el Central Argentino, esa amistad generó dividendos inmediatos, ya que a poco de asumir Yrigoyen pospuso el plazo concedido al Central Argentino para reducir sus tarifas. Como resultado, los planes para investigar las tarifas de otras compañías fueron olvidados y, con la excepción del Sur, los ferrocarriles mantuvieron sus tarifas de 1922. (56)      Cabe aclarar que las controversias tarifarias de 1921-1922 y 1928 estuvieron estrechamente relacionadas con la política interna. Yrigoyen las utilizó para sacar ventajas electorales y Alvear quizás lo haya hecho para poner trabas a su sucesor (aunque éste supo desligarse de ellas). La controversia es también instructiva como indicador del comportamiento del capital extranjero. Los registros internos de las compañías ferroviarias muestran que no desearon involucrarse en la política interna argentina. Aunque no permanecieron pasivas ante las amenazas a sus intereses, tampoco buscaron la intervención del gobierno británico, que efectivamente permaneció al margen de los problemas enfrentados por las compañías ferroviarias en Argentina. (57)      Por último, resulta relevante señalar que a fines de la década de 1920 uno de los cambios económicos más relevantes en la Argentina fue el surgimiento del transporte automotor. Diversos factores ayudaron al mismo: la valorización del peso en relación con las monedas extranjeras, el incremento de las importaciones argentinas de camiones de procedencia norteamericana, la política de comercialización por parte de los fabricantes estadounidenses y sus representantes locales, y los servicios de traslado de

las cosechas de cereales por parte del camión, más ágiles y económicos que los del ferrocarril. Inicialmente, los ejecutivos de las principales compañías ferroviarias no percibieron en este conjunto de factores la emergencia de una amenaza al reinado del ferrocarril en el tráfico de cargas argentino. Sus declaraciones públicas e informes revelaron, muy por el contrario, un sentimiento optimista acerca del futuro crecimiento económico argentino, y de cómo el mismo permitiría continuar el dominio de las compañías ferroviarias. (58)     Pero el estallido de la Depresión en 1929 se encargó de borrar rápidamente estas percepciones tan optimistas. Como efectos de la crisis, el comercio exterior  y la actividad económica interna sufrieron una contracción, reduciendo la demanda de servicios ferroviarios y de cargas en general. Y como, además, el gobierno argentino estuvo preocupado por el desempleo y la caída de los salarios reales de los trabajadores, las compañías ferroviarias no pudieron recortar los gastos de explotación a través de la reducción de personal o la aplicación de rebajas en salarios. En consecuencia, la merma en la demanda de servicios combinada con la imposibilidad de bajar los costos llevó a una reducción tanto de las ganancias como del tráfico de cargas de las compañías británicas a partir de 1929. Las ganancias de éstas cayeron de 156,2 millones de pesos moneda nacional en el bienio 1928-29, a una de 115,9 millones de la misma moneda en el bienio siguiente. En términos de tráfico de cargas, las compañías británicas sufrieron un descenso de 33,3 a 28,2 millones de toneladas en los mismos períodos. (59)

NOTAS

1. Ver Jorge G. Fodor y Arturo O´Connell, "La Argentina y la economía atlántica  en la primera mitad del siglo XX", en Desarrollo Económico", vol. 13, Nº 49, abril-junio 1973, pp. 4-10. También Mario Rapoport, "El triángulo argentino: Las relaciones económicas con Estados Unidos y Gran Bretaña, 1914-1943", en M. Rapoport (comp.), op. cit., p. 254.

2. Standard Directory Co., The Argentine Standard Directory of National and Foreign Merchants and Manufacturers, Buenos Aires, 1920, y L. Nemirovsky, Estructura económica y orientación política de la agricultura en la República Argentina, Buenos Aires, 1933, 143, fuentes citadas por R. Gravil, The Anglo-Argentine Connection..., op. cit., p. 151. Ver también Roger Gravil, "State Intervention in Argentina's Export Trade between the Wars",Journal of Latin American Studies, Volume 2, Number 2, November 1970, pp. 148-149.

3. P. Skupch, op. cit., p. 16; Vicente Vázquez Presedo, Estadísticas Históricas Argentinas, primera parte 1875-1914, Buenos Aires, Macchi, 1971, pp. 72-73.

4. Anales de la Sociedad Rural, Año LXII, Vol. LXII, Nº 8, 15 de abril de 1928, p. 491; Nota del 11 de abril de 1930 presentada por la Sociedad Rural al ministro de agricultura Dr. Juan Fleitas, en Anales de la Sociedad Rural, Año LXIV, Vol. LXIV, Nº 9, 1º de mayo de 1930, p. 360. Fuentes también citadas en R. García Heras, "Argentina, Gran Bretaña...", op. cit.,  p. 7. 

5. Arturo O' Connell,  "La fiebre aftosa, el embargo sanitario norteamericano contra las importaciones de carne y el triángulo Argentina-Gran Bretaña-Estados Unidos en el período entre las dos guerras mundiales", en Desarrollo Económico, volumen 26, Nº 101, abril-junio 1986, p. 23. Ver también al respecto P.H. Smith, op. cit., pp. 116 a 119, y R. García Heras, "Argentina, Gran Bretaña...", op. cit.,  p. 6. 

6. El Movimiento de Preferencia Imperial fue una doctrina postulada por lord Beaverbrook. Proponía levantar una barrera de tarifas que aislara al Imperio Británico y lo convirtiera en un espacio autárquico. En la opinión de Beaverbrook, el Imperio podía producir todo lo que necesitaba sin tener que recurrir a productos extranjeros, los que serían gravados con fuertes impuestos. Así, por ejemplo, lord Beaverbrook sostenía que, por su mejor calidad, las carnes

canadienses eran preferibles a las argentinas, que era posible transportar las carnes australianas al mercado británico, y que sin tener en consideración los cortes seleccionados, las carnes argentinas se vendían al mismo precio que las carnes del país. La Sociedad Rural Argentina criticó la posición de lord Beaverbrook identificándola con la vieja teoría del nacionalismo económico. Ver R. García Heras, "Argentina, Gran Bretaña...", op. cit., pp. 9-10.

7. R. Gravil, The Anglo-Argentine Connection..., op. cit., p. 165.

8. P.H. Smith, "Los radicales argentinos....", op. cit., p. 819; R. García Heras, "Argentina, Gran Bretaña....", op. cit., p. 33.

9. R. Gravil, "State Intervention in Argentina’s Export Trade...", op. cit., p. 147.

10. R. Gravil, The Anglo-Argentine Connection..., op. cit., pp. 157-158; P.H. Smith, Carne y política..., op. cit., pp. 94-95. 

11. R. García Heras, "Argentina, Gran Bretaña....", op. cit., pp. 31-32.

12. Los porcentajes citados (frigoríficos norteamericanos: 54,9%; británicos, 35,1% y argentinos, 10%) pertenecen a P.H. Smith, Carne y política..., op. cit., p. 112 y a David J.R. Watson, Los criollos y los gringos: escombros acumulados al levantar la estructura ganadera-frigorífica, 1882-1940, Buenos Aires, Julio Suárez, 1941, p. 53; Smith cita como fuentes a Watson y a J.A. Brewster, "The South American Meat Trade", en Frank Gerrard (comp.),The Book of the Meat Trade, Londres, 1949, II, 218-219. Por su parte, Roger Gravil, The Anglo-Argentine Connection..., op. cit., p. 151, cita porcentajes distintos: frigoríficos norteamericanos, 65,98%; británicos, 19,15%; y argentinos, 14,87%, citando como fuentes a E.G. Jones, "The Argentine Refrigerated Meat Industry", Económica, 9, 1929, 171, y a C.G.P. Smith, Britain’s Food Supplies in Peace and War, London, 1930, 93-99. A su vez, Ricardo M. Ortiz, Historia económica..., op. cit., p. 364, otorga porcentajes de embarque también diferentes: 60,901% para el grupo norteamericano; 29,099% para el británico y el 10% para el argentino, sin citar fuentes. Por su parte, Horacio Giberti, op. cit., p. 201, y Raúl García Heras, "Argentina, Gran Bretaña...", op. cit., p. 32, coinciden en dar porcentajes diferentes a los de los anteriores autores: 69,9% para los frigoríficos norteamericanos, 20,09% para los ingleses y 10% para argentinos, pero no citan fuentes, ni el último cita al primero.

13. Acerca del "compromiso de honor" que lord Bledisloe propuso a los miembros de la Sociedad Rural ver Arturo O' Connell, "La fiebre aftosa, el embargo sanitario norteamericano contra las importaciones de carne y el triángulo Argentina-Gran Bretaña-Estados Unidos en el período entre las dos guerras mundiales", en Desarrollo Económico, volumen 26, Nº 101, Buenos Aires, abril-junio de 1986, p. 40. En el almuerzo que las autoridades argentinas le ofrecieron en el Jockey Club, lord Bledisloe reiteró un discurso similar en su contenido al efectuado en la Sociedad Rural, destacando que

“… la visita efectuada a algunos frigoríficos le había dejado una impresión muy satisfactoria, tanto respecto de la calidad de los animales que se sacrifican, como de las precauciones sanitarias que se aplican para segurar una eficiente profilaxis (...) ellas serán suficientes siempre que los estancieros cooperen por su parte impidiendo la salida de animales que no estén sanos (...). Los ganaderos argentinos (...) deben tener presente que la situación privilegiada de que gozan al poder suministrar más del 50 por ciento de la carne que se consume en la Gran Bretaña es envidiada por otros países productores, entre los cuales figuran algunos dominios, y que para mantenerla no deben omitir esfuerzos ni gastos razonables, pues ellos redundarán en beneficios positivos ulteriores”. 

Declaraciones de lord Bledisloe en el Jockey Club citadas en La Prensa, 17 de enero de 1928, p. 15. 

14. Detalles de la misión de lord Bledisloe en La Prensa, 1º de enero de 1928, p.12; 10 de enero de 1928, p. 15 y 17 de enero de 1928, p.15; Anales de la Sociedad Rural, 1º de febrero de 1928, pp.

158 y 166, citado por R. García Heras, "Argentina, Gran Bretaña...", op. cit., pp.6-7. Consultar también A. O’Connell, "La fiebre aftosa...", op. cit., pp. 40-42.

15. A. O’Connell,  "La fiebre aftosa...", op. cit., pp. 39-40 y 45, P.H. Smith, Carne y política..., op. cit., pp. 118-119.

16. A. O'Connell, "La fiebre aftosa...", op. cit., pp. 21-25 y 49; J. Fodor y A. O'Connell, op. cit., p. 13.

17. A. O'Connell, "La fiebre aftosa...", op. cit., pp. 43-45.

18. Ver Graciela Malgesini,"¿Subsidio o sustracción? El control de cambios y los productores cerealeros en los años '30", en Anuario IEHS, vol. 1, 1986, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Tandil, junio 1987, p. 123.

19. La visita de Eduardo de Windsor, príncipe de Gales, a la Argentina se produjo en los meses de agosto y septiembre de 1925, respondiendo a una invitación del gobierno argentino. Su propósito fue estimular las relaciones económicas angloargentinas. De acuerdo con comentarios del diario The New York Sun del 26 de septiembre de 1925, reproducidos en el diario argentino La Prensa del día 27 de dicho mes, la visita del príncipe de Gales fue positivamente recibida por los círculos comerciales en Gran Bretaña ya que, en su opinión, iba a repercutir en la disminución de los precios de las mercaderías británcias a fin de que pudieran competir con éxito con las procedentes de Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia y Japón. Sobre este episodio, ver visita La Prensa, 1º de septiembre de 1925, p. 14; 3 de septiembre de 1925, p. 13; 18 de septiembre de 1925, p. 16; y 7 de septiembre de 1925, p. 11; "Cálida recepción al Príncipe de Gales", agosto de 1925, en Diario de la Historia Argentina, Nº 107, p. 2, citado en Jorge Perrone, Diario de la Historia Argentina, tomo 3, 1916-1946, p. 40.

20. Malcolm Robertson, "The Economic Relations Between Great Britain and the Argentine Republic", International Affairs, 9, March 1930, p. 228, cit. por Paul B. Goodwin Jr., "Anglo-Argentine Commercial Relations: A Private Sector View, 1922-1943", Hispanic American Historical Review, Volume 61, Number 1, February 1981, Duke University Press, 1981, p. 39, por C.E. Solberg, Petróleo y..., op. cit., p. 218, y por L. Randall, op. cit., p. 96.

21. R. García Heras, "Argentina, Gran Bretaña...", op. cit., pp. 13-14.

22. F.O. 371/14188, Millington Drake to Foreign Office, 8 January 1930, 16, fuente citada por R. Gravil, The Anglo-Argentine Connection..., op. cit., p. 171 y por el mismo autor, "Anglo-U.S. Trade Rivalry in Argentina and the D’Abernon Mission of 1929", en David Rock (ed.), op. cit.,  pp. 62-63.

23. F.O. 371/14188, Millington Drake to Foreign Office, 9 April 1930, 52, fuente citada por R. Gravil, The Anglo-Argentine Connection..., op. cit., p. 171 y por el mismo autor, "Anglo-U.S. Trade Rivalry in Argentina...", op. cit., pp. 62-63.

24. Respecto de la actitud del Senado argentino frente al acuerdo D’Abernon, ver "Está detenido en el Senado un convenio con Inglaterra", diciembre 1929, Diario de la Historia Argentina, Nº 112, p. 3, en Jorge Perrone, Diario de la Historia Argentina, tomo 3, 1916-1946, p. 61. Goodwin ha señalado, contra las interpretaciones del tratado que enfatizan su significado como un refuerzo de los vínculos de dependencia de la Argentina respecto de Gran Bretaña, que para comprender el tratado no puede omitirse la consideración de la política interna. Ver P.B. Goodwin Jr., "Anglo-Argentine Commercial Relations...", op. cit., pp. 39-40.

25. P.B. Goodwin Jr., "Anglo-Argentine Commercial Relations...", op. cit., p. 40.

26. J. Ferrer Jr., op. cit., pp. 195-196; Cámara Británica de la República Argentina, "Council Minutes", 10 de noviembre de 1931, citado por P.B. Goodwin Jr., "Anglo-Argentine Commercial Relations...", op. cit., p. 41.

27. Alejandro Bunge, "Los capitales extranjeros en la República Argentina", Revista de Economía Argentina, vol. 10, Nº 116, Buenos Aires, 1928, p. 135.

28. Tabla 4.3: Producción interna argentina e importaciones de  petróleo, 1922-1930, en C.E. Solberg, op. cit., p. 146.

29. George S. Brady, Argentine Petroleum Industry and Trade, Washington, 1923, p. 7; Mira Wilkins, "Multinational Oil Companies in South America in the 1920s: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador and Peru",Business History Review, 48, otoño 1974, p. 433; Standard de Buenos Aires,  4 de enero de 1924, fuentes citadas en Ibid., p. 99. Según la tesis de Frederick A. Hollander, Oligarchy and the politics of petroleum in Argentina:  The Case of the Salta Oligarchy and Standard Oil, 1918-1933, Los Angeles, University of California, 1976, p. 334, los inversores alemanes eran una pantalla de la Jersey Standard que controlaba a Astra de manera indirecta.

30. Times de Londres, Trade Supplement, July 24, 1920, p. 505; Paul B. Goodwin, Los ferrocarriles británicos y la U.C.R. (1916-1930), Buenos Aires, La Bastilla, 1974, p. 179, fuentes citadas por C.E. Solberg, op. cit., p. 100.

31. Gran Bretaña, F.O. 371/4410, mayo 14, 1920, Macleay (Buenos Aires) al Foreign Office;  Estados Unidos, NA, DS, M-514, 835.6363/16, ene. 9, 1920, Bursley (Londres) al Secretario de Estado, fuentes citadas en Ibid., p. 100.  La Whitehall estuvo formada por un grupo de inversores británicos liderado por lord Cowdray, magnate de la Anglo-Mexican Petroleum.

32. Gran Bretaña, F.O. 371/4410, mayo 14, 1920, Macleay (Buenos Aires) al Foreign Office; 371/5521, mar. 7, 1921, Macleay (Buenos Aires) al Foreign Office; The Review of the River Plate, 54, jul.9, 1920, pp. 89, 91, fuentes citadas en Ibid., p. 101.

33. The Review of the River Plate, 57, ene. 20., 1922, p. 171; Estados Unidos, NA, DS, M-514, 835.6363/62, abr. 4, 1921, Stimson (Buenos Aires) al Secretario de Estado; G.S. Brady, op. cit.,  p. 81; Gran Bretaña, F.O. 371/9504, abr. 4, 1924, Wilson (Buenos Aires) al Foreign Office, p. 13, fuentes citadas en Ibid., p. 102.

34. Gran Bretaña, F.O. 371/10605, abril 8, 1925, Alston (Buenos Aires) al Foreign Office; mayo 5, 1925, Alston (Buenos Aires) al Foreign Office; Mira Wilkins, "Multinational Oil Companies in South America in the 1920s: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador and Peru", Business History Review, 48, otoño 1974, p. 424, fuentes citadas en Ibid., p. 142.

35. Texto de ambos decretos en República Argentina, Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Recopilación de leyes, decretos y resoluciones sobre materia petrolífera (1907-1933), Buenos Aires, 1938, pp. 145-51; un análisis de su contenido en The Review of the River Plate, 61, enero 18, 1924, p. 171, y 61, mayo 2, 1924, p. 1095; Dudley M. Phelps, "Petroleum Regulation in Temperate South America", American Economic Review, 29 mar. 1939, p. 51; Guillermo Hileman, Sobre legislación del petróleo en la República Argentina, Buenos Aires, La Aurora, 1927, p. 23, fuentes citadas en Ibid., p. 154.

36. La correspondencia entre sir Charles Greenway y el Ministro de Agricultura argentino Tomás Le Bretón se encuentra en Gran Bretaña, F.O. 371/10605, abril 8, 1925, Alston (Buenos Aires) al Foreign Office, fuente citada en Ibid., pp. 156-157.

37. Tomás  Le Bretón renunció a la titularidad del Ministerio de Agricultura en septiembre de 1925 a causa de una disputa con el presidente Alvear respecto de la política de reconciliación de este último con Yrigoyen. A partir del alejamiento de Le Bretón, quedó claro que el sesgo nacionalista de la política petrolera argentina emanó directamente de Alvear y de su colaborador más eficaz, el director de YPF, coronel (y general) Enrique Mosconi. Ver Ibid., pp. 157-158.

38. El 17 de septiembre de 1928, la Cámara de Diputados dispuso por 79 votos contra 17 la expropiación de las concesiones particulares de petróleo en la Argentina. Ver al respecto

Diputados, 1928, tomo IV, septiembre 17 de 1928, pp. 356-397, y el artículo "Diputados aprobó la expropiación de los yacimientos petroleros", septiembre de 1928, en Diario de la Historia Argentina, Nº 110, p. 2, citado en Jorge Perrone, Diario de la Historia Argentina, tomo 3, 1916-1946, p. 52. Por el contrario, este proyecto de expropiación chocó con la resistencia del Senado durante sus sesiones de 1928.

39. Los publicistas de la Alianza Continental subrayaban la necesidad de la autosuficiencia económica argentina, el significado del petróleo para el desarrollo económico del país y la "rapaz" penetración de los trusts petroleros norteamericanos, específicamente la Standard. La Alianza tenía pretensiones de expandir su acción por toda América Latina, pero en los hechos se concentró en la cuestión petrolera argentina. Ver al respecto C.E. Solberg, op. cit., pp. 211-213, cuyas fuentes son: "La Alianza Continental", Petróleo y Minas, 9,  feb. 1, 1929, p. 14; James E. Buchanan, Politics and Petroleum Development in Argentina, 1916-1930, Ph.D. dissertation, University of Massachusetts, 1973, p. 188; Arturo Orzábal Quintana, "Los soviets y el petróleo del Caúcaso", Nosotros, 22 nov. 1928, pp. 162-187. La fascinación de la Alianza Continental por los experimentos económicos soviéticos y su retórica antiimperialista llevaron a los diplomáticos norteamericanos a considerarla como un frente comunista fundado por la Tercera Internacional. Los norteamericanos siguieron con cierta alarma los esfuerzos de la Alianza. Estados Unidos, NA, DS, M-514, 835.6363/303, oct. 21, 1927, Anderson (Departamento de Marina) al Secretario de Estado; Ibid., dic. 12, 1929, Bliss (Buenos Aires) al Secretario de Estado, y John H. Nelson, "Agitation for Nationalization of Oil Renewed in Argentina", The Oil and Gas Journal, 28, feb. 27, 1930, p. 90, fuentes también mencionadas por C.E. Solberg, op. cit., pp. 211-213.

40. La Argentina, febrero 1, 1930; p.1; febrero 22, 1930, p. 1; febrero 24, 1930, p. 1, citado en Ibid., p. 220.

41. Ibid., pp. 209-210. Consultar también "Salta frenó a la Standard Oil", mayo 1928, Diario de la Historia Argentina, Nº 109, p. 4; "La Corte Suprema en favor de la Standard Oil", junio de 1930, Diario de la Historia Argentina, Nº 113, p. 2; "La Corte a favor de la Standard Oil", marzo de 1932, Diario de la Historia Argentina, Nº 116. Todos estos artículos en Jorge Perrone, Diario de la Historia Argentina, tomo 3, 1916-1946, pp. 50, 64, y 82 respectivamente.

42. Gran Bretaña, F.O. 371/13464, Sept. 20, 1929, el Foreign Office a Robertson (Buenos Aires); 371/14191, ene. 13, 1930, Millington-Drake (Buenos Aires) al Foreign Office; La Epoca, ene. 10, 1930, p. 1; "La nueva destilería", Petróleo y Minas, 10, jun. 1, 1930, p. 17, fuentes citadas por C.E. Solberg, op. cit., p. 219.

43. Ibid., pp. 218-219.

44. De acuerdo con Randall, el peso aumentó su valor de 1917 a 1920 y luego se desvalorizó hasta 1926. L. Randall, op. cit., p. 96. Por su parte, Rock menciona que entre 1921 y 1924 el valor del peso declinó en términos de su paridad con el dólar estadounidense. Ver David Rock, "Radical Populism and the Conservative Elite, 1912-1930", en David Rock (ed.), Argentina in the Twentieth Century, University of Pittsburgh Press, 1975, p. 81. Esta desvalorización también es mencionada por Carl Solberg, quien señala que a principios de la década de 1920 el peso cayó en su valor relativo tanto respecto de la libra esterlina británica como del dólar estadounidense. Ver Carl Solberg, "The Tariff and Politics in Argentina, 1916-1930", Hispanic American Historical Review, Volume 53, Number 2, Duke University Press, May 1973, p. 262.

45. Ver cotizaciones de las acciones de los ferrocarriles británicos en la Bolsa de Valores de Londres, 1913, 1920, citado en Paul B. Goodwin, Jr., "The Politics of Rate Making: The British-owned Railways and the Unión Cívica Radical",Journal of Latin American Studies, 6, nov. 1974, p. 262.

46. Archivo del Ferrocarril Buenos Aires al Pacífico (AFBP), Actas del Directorio Local, Acta 884, 31 de agosto de 1921; AFBP, Actas de las Juntas de los Representantes y Gerentes de los Ferrocarriles (AJRG), Acta 28, 20 de septiembre de 1921; The Times, 3 Sept. 1921, p. 12, cit. en Ibid., p. 272-273.

47. Nota de los representantes legales a Torello , 30 de septiembre de 1921, en The Review of the River Plate, 7 de octubre de 1921, p. 927; texto de la resolución del 31 de agosto en The Review of the River Plate, 30 de septiembre de 1921, p. 861; ABAP/AJRG, Acta 29, 28 de septiembre de 1921; La Epoca, 17 de septiembre de 1921, citado en Ibid., pp. 273-274.

48. Telegrama de los directorios en Londres a los representantes legales,  Londres, 4 de octubre de 1921, ABAP/AJRG, Acta 31, 4 de octubre de 1921, citado  en Ibid., p. 275.

49. Archivo del Ministerio de Transporte, ex Dirección General de Ferrocarriles (AMT/DG), circular Nº 48, 5 de octubre de 1921; La Epoca, 5 de octubre de 1921; ABAP/AJRG, Acta 32, 5 de octubre de 1921; The Review of the River Plate, 21 de octubre de 1921, pp. 1049, 1051, fuentes citadas en Ibid.,  p. 276.

50. ABAP/AJRG, Acta 33, 19 de octubre de 1921; Macleay to Tyrrell, Buenos Aires, 14 de octubre de 1921, PRO/FO, 371/A8257/5526/2, citado en Ibid., p. 276.

51. 147 H.C. deb. 5 s, cols. 1324-1325, 1943-1944, 31 de octubre de 1921: La Vanguardia, 3 de noviembre de 1921; La Epoca, 4 de noviembre de 1921; Cecil  Harmsworth, Parliamentary Under Secretary of State, to A.M. Samuel, M.P.,  16 de enero de 1922, PRO/FO 371/A29/7170/2, and the FO minute, 2 de marzo de 1922, en 371/A1518/7170/2; Macleay to the Foreign Secretary, Buenos Aires, 27 de enero de 1922, 371/A1491/7170/2; White to the Secretary of State, Buenos Aires, 2 de diciembre de 1921, DS, NA, 835.00/263, fuentes citadas en Ibid., p. 277.

52. H.O. Chalkley, British Commercial Attaché, to the Foreign Secretary, Buenos Aires, 28 June 1922, PRO/FO 371/A 4712/7170/2, citado en Ibid., pp. 278-279.

53. Ibid., 279-280.

54. República Argentina, Ministerio de Obras Públicas, Dirección General de Ferrocarriles, Tarifas Ferroviarias: Estudio de la Dirección General de Ferrocarriles sobre su revisión, Buenos Aires, 1928, pp. 27-159 y 176-179; Ferrocarril del Sur, Nota dirigida a S.E. el Señor Ministro de Obras Públicas de la Nación, Dr. Roberto M. Ortiz con motivo del Informe de la Dirección General de Ferrocarriles referente a tarifas, Buenos Aires, 1928, pp. 66-68; y República Argentina, Ministerio de Obras Públicas, Revisión de las tarifas del Ferrocarril del Sud, Buenos Aires, 1928, pp. 6-8, fuentes citadas en Ibid., pp. 281-283.

55. Ibid., pp. 283-285.

56. Ibid., pp. 285-286.

57. Ibid., pp. 286-287.

58. Raúl García Heras, "Los ferrocarriles británicos y la política de coordinación de transportes en la Argentina durante la década del 30", en  M. Rapoport (comp.), Economía e historia..., op. cit.,  pp. 303-304.

59. Ver Cuadro I de Tráfico de cargas y ganancias de las principales compañías ferroviarias británicas entre 1927-1940, citado en Ibid., p. 305.

Las relaciones políticas con Gran Bretaña y Estados Unidos (1930-1943)

Introducción

La década de 1930 comenzó en la Argentina bajo el signo de una doble crisis, económica y política. La crisis económica fue parte de la crisis económica mundial provocada por el crash de la bolsa de Wall Street, en octubre de 1929. La crisis política comenzó el 6 de septiembre de 1930, cuando, después de setenta años de estabilidad, se derrocaba al presidente constitucional Hipólito Yrigoyen, elegido por abrumadora mayoría, y se lo reemplazaba por un gobierno militar al frente del cual aparecía el promotor del golpe, general José Félix Uriburu. Por cierto, el sacudimiento político fue común a otros países latinoamericanos. Entre marzo y diciembre de 1930 se produjeron otros cinco golpes de Estado exitosos en República Dominicana, Haití, Bolivia, Perú, y Brasil, en tanto la oposición intentaba infructuosamente tomar el poder en otros cuatro países. (1)    A su vez, la economía argentina acentuó su deterioro iniciado ya antes de la crisis mundial. La cosecha de cereales del período 1929-1930 fue mala, en tanto los países europeos productores tenían excedentes. La situación del balance de pagos empeoró en 1929, si bien el saldo del balance comercial era positivo. Los capitales extranjeros no llegaban y los egresos financieros alcanzaban cifras preocupantes. Las reservas de oro, que alcanzaban 619 millones de dólares en 1928, disminuyeron en 174 millones al año siguiente. También, a partir de septiembre de 1929, el balance comercial se desequilibraba por la caída de los precios mundiales. La situación del comercio exterior se deterioró en 1930. El tonelaje de las exportaciones enviadas por barco disminuyó en un 35%, terminando el año con un saldo negativo de 125 millones de pesos. Las exportaciones que habían alcanzado un tope de mil millones de pesos en 1927 y 1928, cayeron a 614 millones, la cifra más baja desde 1916. (2)    La desconfianza de los inversores y los grupos financieros se acentuó. La especulación perturbó todo el sistema económico. El 16 de diciembre de 1929, Yrigoyen tomó la decisión de cerrar la Caja de Conversión, suspendiendo así la libre convertibilidad del peso y evitando la fuga de oro. En los primeros meses de 1930, el nivel del volumen de los negocios bursátiles cayó un 60% y las quiebras comerciales aumentaron en un 72%. Además, la crisis mundial coincidió en la Argentina con la finalización de un ciclo de progreso indefinido. En 1930 se produjo el tope en la expansión horizontal de la producción agropecuaria, lo que significaba que en adelante no habría nueva incorporación de tierras a la actividad. De este modo, la contracción general de la economía fue fácilmente utilizada para criticar al gobierno. (3)    Dicha situación crítica, sumada a la desorganización de las corrientes comerciales mundiales, al cuestionamiento de la división internacional del trabajo, y, sobre todo, al desequilibrio del comercio triangular entre Gran Bretaña, Estados Unidos y la Argentina, el cual hacía difícil la reversión de aquélla, produjo el fin de la belle époque argentina. Es comprensible entonces que un presidente y un partido, incapaces a los ojos de los dueños del poder financiero y económico de hacer frente a la crisis, no hayan podido sobrevivir a la misma. (4)    El presidente provisional Uriburu se esforzó por persuadir a auditorios selectos de la necesidad de restringir la participación política. A pesar de no haber podido descubrir ninguna malversación o escándalo significativo en el gobierno radical derrocado, y en contra del pensamiento de los partidos opositores y de los militares liberales, Uriburu trató de convencer acerca de los peligros de la democracia representativa. No obstante, la orientación predominante en el ejército no estaba de acuerdo en apoyar la aventura de una dictadura militar. Desde julio de 1931, Uriburu supo que el ejército se oponía a sus proyectos políticos y a su tentativa de utilizar al ejército con fines partidistas. (5)    Por otro lado, el gobierno provisional había aceptado la exigencia de las fuerzas políticas opuestas a Yrigoyen, conservadores y socialistas independientes, de convocar a

elecciones provinciales a principios de 1931. El 5 de abril de 1931, se llevó a cabo el acto en la provincia de Buenos Aires, para el cual se levantó el estado de sitio, a fin de que dichas fuerzas sumadas a los radicales pudieran realizar libremente su campaña. Contra todo pronóstico, el resultado de la elección resultó desfavorable para el gobierno revolucionario. Los candidatos radicales triunfaron por amplia mayoría. Consecuentemente, las elecciones en las demás provincias fueron suspendidas y se reimplantó el estado de sitio. No obstante, los oficiales superiores del ejército emplazaron al presidente provisional para que llamara a elecciones presidenciales antes de que terminara el año, manteniendo el respeto de la Constitución. (6)    Por cierto, la abortada sublevación del oficial radical, teniente coronel Gregorio Pomar, en julio de 1931, la cual habría sido planeada como parte de un movimiento mayor liderado por el general Justo que no llegó a concretarse, dio al gobierno provisional la excusa para perseguir al partido Radical. Esta persecución abarcó desde la clausura de sus locales y publicaciones hasta el exilio de sus principales dirigentes, entre ellos el ex presidente Marcelo T. de Alvear. Incluso un decreto del 24 de julio inhabilitó para participar de la resuelta elección presidencial del 8 de noviembre a todos aquellos que hubieran ocupado cargos en el depuesto gobierno de Yrigoyen, incluyendo bancas legislativas. La intención del gobierno de digitar a los candidatos quedó totalmente en evidencia cuando el 6 de octubre vetó la participación por el radicalismo de Marcelo T. de Alvear y Adolfo Güemes. El partido Radical decidió entonces proclamar la abstención en las elecciones, regresando de ese modo el país a la situación electoral anterior a la sanción de la ley Sáenz Peña de 1912. (7)    Habiendo fracasado la idea de Uriburu de reformar la Constitución para instalar una dictadura, el camino quedó abierto para el triunfo del general Agustín P. Justo. Pero dado que el solo apoyo de los militares no era suficiente para imponer la candidatura de Justo, en pocas semanas se organizó una coalición denominada la Concordancia, formada por los conservadores, los socialistas independientes y los radicales antipersonalistas, que coincidieron en apoyar a aquélla. El general Justo ganó así una elección viciada por exclusiones y limitaciones, y en la cual volvió a imperar el fraude. El reinicio de esta práctica política, la exclusión electoral del partido Radical, los negociados descubiertos en algunos miembros de la clase política, y las consideradas por muchos excesivas concesiones otorgadas al capital británico para retener el mercado de carnes hicieron de este período uno de los más polémicos de la historia argentina. (8)    La política exterior se dio dentro del contexto descripto. La dificultad que sobrevino a la Argentina para colocar sus carnes en el mercado británico trastrocaba el esquema comercial que había sido la base de su crecimiento económico, es decir, aquél que le permitía pagar con sus superávits en el comercio con Gran Bretaña los déficits del intercambio con Estados Unidos. Esta cuestión condicionó la política exterior argentina, pues o se trataba de retener el mercado británico, cualquiera fuera su precio, o se buscaban mercados alternativos para las exportaciones argentinas.    La identificación de una serie de tensiones preexistentes en las relaciones triangulares entre la Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos ayuda a comprender los problemas que sobrevinieron entre estos países, en el período que nos ocupa. Estas son: a) la rivalidad diplomática argentino-norteamericana; b) la competencia comercial anglo-norteamericana; c) la asociación comercial anglo-argentina (ésta constituía una tensión por su interacción con las anteriores); d) los planes norteamericanos para la liberalización del comercio mundial luego de la guerra, que implicaban la quiebra del bloque de la libra esterlina y, por ende, la quiebra de la estructura bilateral del comercio anglo-argentino; e) la propensión norteamericana a exportar sus instituciones y pautas de comportamiento político, es decir, el “imperialismo moral” norteamericano; f) las

tácticas administrativas de Roosevelt, que promovían la competencia burocrática; g) la irrelevancia de la Argentina para Estados Unidos, a pesar de su entonces gran importancia para el mundo en general; y h) el creciente nacionalismo político argentino. Debe señalarse que el choque entre la Argentina y Estados Unidos era inevitable, porque ya desde las primeras etapas del proceso cada uno de estos países buscó incrementar su prestigio a expensas del otro. La interacción de todas estas variables explica en gran medida los acontecimientos que sobrevendrían. (9)    Por cierto, la etapa de interdependencia crítica comenzaría con la guerra. Desde comienzos de ésta hasta el ataque a Pearl Harbor, las relaciones entre Gran Bretaña, Estados Unidos y la Argentina estuvieron marcadas por la amenaza que la competencia norteamericana representaba para los intereses comerciales británicos en la Argentina.

NOTAS

1. Alain Rouquié, Poder militar y sociedad política en la Argentina, I: hasta 1943, Buenos Aires, Emecé, 1981, p. 219.

2. H.V. Hodson, Slump and recovery. A survey of world economic affairs, 1929-1937, Londres, Oxford University Press, 1938, p. 28; República Argentina, Anuario del Comercio Exterior de la República Argentina, año 1930, Buenos Aires, 1931, p. 3, citados en ibid., p. 220.

3. Ibid., pp. 220-221.

4. Ibid., p. 221.  Para el comercio triangular mencionado ver Mario Rapoport, “El triángulo argentino: las relaciones económicas con Estados Unidos y Gran Bretaña, 1914-1943, en M. Rapoport (comp.), Economía e historia, Buenos Aires, Tesis, 1988, pp. 251-275.

5. Ver A. Rouquié, op. cit., pp. 238-242. El coronel Manuel A. Rodríguez, presidente del Círculo Militar y comandante de la II División con asiento en Campo de Mayo, expresó en su discurso en la comida de camaradería anual de las Fuerzas Armadas, el 7 de julio de 1931, en presencia del presidente provisional, lo siguiente:

La constitución actual del ejército es tal que nadie puede pretender disponer del mismo a su arbitrio para misiones ajenas a las que son razón de su existencia ... No, el ejército actual no es una fuerza política al servicio de los hombres o los partidos ... La historia, además, demuestra que nunca las bayonetas argentinas, destinadas a la defensa de la Nación, pretendieron reemplazar la base más sólida, más estable del derecho que sustenta el edificio de la organización nacional ... El ejército no tiene aspiraciones propias, no pretende arrogarse poderes o facultades reservadas a otras entidades ... el solo hecho de buscar su apoyo conspira contra su disciplina y constituye un hecho ilícito e intolerable. Ibid., pp. 241-242.

6. Ibid., pp. 242-244.7. Robert A. Potash, El ejército y la política en la Argentina, 1928-1945. De Yrigoyen a Perón,

Buenos Aires, Sudamericana, 1994, pp. 109-111; A. Rouquié, op. cit., pp. 240-241.

8. Ver José Luis Torres, La década infame, Buenos Aires, s.e., 1945; José Luis Romero, Las ideas políticas en Argentina, Buenos  Aires-México, Fondo de Cultura Económica, 1959; Arturo Jauretche, F.O.R.J.A. y la década infame, Buenos Aires, 1962; Alberto Ciria y otros, La década infame, Buenos Aires, Carlos Pérez, 1969; Carlos E. Aguinaga y Roberto A. Azaretto, Ni década ni infame, del ’30 al ‘43, Buenos Aires, J. Baudino, 1991.

9. Carlos Escudé, Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación argentina, 1942-1949, Buenos Aires, Ed. de Belgrano, 1988, pp. 25-27.

Las relaciones económicas con Estados Unidos en el período 1930-1943

El legado de la crisis

La Depresión mundial de 1929 dejó su impronta en la economía exportadora argentina. Ya antes del colapso de la Bolsa en Wall Street habían aparecido síntomas de decaimiento de la prosperidad económica que caracterizó al gobierno de Marcelo T. de Alvear (1922-1928). Por consiguiente, los años del segundo gobierno de Hipólito Yrigoyen (1928-1930) estuvieron signados por un reemplazo del crecimiento, la especulación y la sobre-expansión por la deflación, el retraimiento en las operaciones y el déficit en la balanza de pagos. Hacia 1929 la declinación de las exportaciones, combinada con una reducida afluencia de nuevos capitales y las fuertes exportaciones de oro, abultaron la deuda nacional y desorganizaron el tesoro público. Asimismo, el peso cayó en los mercados cambiarios, aumentó la desocupación y dejaron de pagarse sueldos y salarios.     Esta tendencia negativa continuó durante 1930, año en el que los precios mundiales de los productos agrícolas y ganaderos comenzaron a bajar en forma desastrosa y las exportaciones argentinas cayeron al más bajo nivel anual desde la Primera Guerra Mundial. (1) El valor de las exportaciones argentinas hacia Estados Unidos cayó desde 93.558.000 pesos oro en 1929 a 59.448.000 pesos oro en 1930, llegando a su punto más bajo en 1932, con un valor de 19.265.000 pesos oro. Durante el resto de la década el valor de las exportaciones aumentó, llegando a un pico en 1937, con un valor de 129.741.000 pesos oro. (2)      Durante la década de 1930 el comercio anual bilateral no se aproximó a las importantes sumas de los años 1927-1929; sólo en 1937, a causa de la sequía de la zona norteamericana del maíz, dicho intercambio excedió las cifras del período 1921-1926. Si se exceptúan los años comprendidos entre 1935 y 1937, en que los cereales argentinos cubrieron el déficit de producción de los sembrados norteamericanos, la Argentina exportó mucho menos al mercado norteamericano de lo que importó, generando déficits en su balanza comercial con Estados Unidos. En 1932, 1934  y 1938 el valor de las importaciones duplicó al de las exportaciones. Salvo los citados años de 1935 a 1937, se produjeron recurrentes déficits en la balanza comercial para la Argentina hasta 1941, momento en que esta tendencia se revirtió. (3)     Otro dato relevante del comercio argentino-norteamericano durante la década de 1930 fue la pérdida de la posición que Estados Unidos había conquistado a partir de los años de la Primera Guerra como principal abastecedor de productos manufacturados para el mercado argentino a expensas de Gran Bretaña. Luego de haber abastecido aproximadamente un cuarto del total de las importaciones anuales argentinas entre 1925 y 1929, su participación se redujo a la mitad entre 1934 y 1938, mientras que la parte de Inglaterra ascendió hasta retomar el primer lugar en las importaciones argentinas a partir de 1931. (4)      Uno de los obstáculos en las relaciones comerciales argentino-norteamericanas fue la continuidad del problema de las tarifas aduaneras. Este tema había sido un elemento de fricción entre la administración republicana norteamericana y el segundo gobierno de Hipólito Yrigoyen. A la serie de medidas sanitarias adoptadas por el Departamento de Agricultura norteamericano en 1926 durante la gestión de Alvear sobre la alfalfa, fruta y carne congelada y enfriada argentinas, (5) se añadieron otras de corte proteccionista como la aprobación de la Ley de Aduanas Smoot-Hawley en junio de 1930. Esta ley eliminó los cueros de la lista de artículos exentos de impuestos y aumentó los

gravámenes que pesaban sobre la carne, la semilla de lino, el maíz y la lana, factores que complicaron la ya deteriorada posición interna del gobierno de Yrigoyen. (6) En el caso de las exportaciones argentinas de alfalfa, la tarifa Smoot-Hawley de 1930 (8 centavos por libra de alfalfa) duplicó el gravamen respecto de la tarifa vigente en 1922 (4 centavos por libra), y ello provocó la virtual desaparición de las exportaciones de alfalfa argentina hacia el mercado norteamericano en la década de 1930. (7)     Los efectos de las tarifas de 1930, combinados con los provocados por las tarifas de la década de 1920, fueron tales que en 1940, un año antes de que la Argentina y Estados Unidos firmaran su acuerdo comercial, entre las 2/3  y las 3/4 partes de las importaciones norteamericanas provenientes de la Argentina estaban aranceladas. (8)  El incremento de los derechos aduaneros dispuesto por las tarifas Hawley-Smoot jugó por cierto un rol crucial en la reducción de las exportaciones argentinas al mercado norteamericano en la década de 1930. Esta tendencia negativa se puede comprobar examinando sólo algunos de los rubros de exportación más importantes de la Argentina hacia Estados Unidos.     En términos de volumen, las exportaciones argentinas de trigo hacia el mercado norteamericano cayeron de 3668 toneladas en 1930 a tan sólo 731 toneladas en 1932. Las de maíz, de 35.938 toneladas a 3684 toneladas en los mismos años. Las de lino, de 284.597 toneladas a 181.589 toneladas. En términos de valor, las exportaciones argentinas de trigo hacia Estados Unidos cayeron de 127.086 pesos oro en 1930 a 22.060 pesos oro en 1932. Las de maíz declinaron de 819.679 pesos oro a 72.743 pesos oro. Por su parte, las exportaciones de lino registraron en 1930 un valor de 23.629.749 pesos oro frente a los 42.397.650 pesos oro del año anterior. En 1931 cayeron a 15.787.108 pesos oro, y al año siguiente a casi la mitad, 7.354.023 pesos oro. (9)     A su vez, según la misma fuente, el valor de las exportaciones de cueros vacunos salados cayó de 17.426.149 pesos oro en 1929 a 11.223.321 pesos oro en 1930, 6.384.754 en 1931 y 3.295.826 pesos oro en 1932. Los cueros lanares registraron la misma tendencia descendente: los cueros lanares pelados cayeron de 1.541.390 pesos oro en 1930 a 687.586 pesos oro en 1932, y los cueros lanares sucios pasaron de un valor de 94.072 pesos oro en 1930 a uno de 52.517 pesos oro en 1932. Asimismo, la exportación de carne conservada pasó de un volumen de 13.011 toneladas en 1930 a 4.816 toneladas en 1932, lo que significó pasar de un valor de 3.367.361 pesos oro a 509.168 pesos oro en los mencionados años.      Aunque el grueso de las controversias comerciales entre la Argentina y Estados Unidos se centró en la cuestión de la aftosa en la carne, el principal rubro de exportación argentino en términos de su importancia en el mercado norteamericano fue la semilla de lino, que constituyó entre 25 y 40% del comercio argentino con Estados Unidos en las décadas de 1920 y 1930. (10)      Los medios de prensa argentinos reaccionaron con fuerte hostilidad a las drásticas medidas proteccionistas adoptadas por las autoridades norteamericanas en las décadas de 1920 y 1930, percibiéndolas como económicamente discriminatorias e ignorando sus razones sanitarias. Incluso la Sociedad Rural amenazó con posibles represalias al cónsul general norteamericano. (11) Este creciente descontento, exacerbado además por los efectos de la crisis mundial de 1929, fue uno de los factores que abonaron el terreno para la intervención militar, que se concretó en septiembre de 1930, derrocando al presidente Yrigoyen.     El gobierno del general José Félix Uriburu (1930-1932) adoptó una serie de medidas arancelarias que, procurando revertir la aguda declinación del comercio exterior argentino, resultaron funcionales con el sentimiento antinorteamericano imperante en la opinión pública y los medios de prensa. En febrero de 1931, el gobierno decretó

extensos aumentos de tarifas a una variedad de exportaciones norteamericanas. (12)     El intercambio bilateral, afectado en gran medida por las mutuas barreras arancelarias, llegó a su punto más bajo en 1932, cuando su valor representó apenas la séptima parte del alcanzado en 1929, siendo además el más bajo registrado desde 1908. Estados Unidos, que había participado en las importaciones argentinas con un promedio porcentual de 20% durante la década de 1920, llegó en 1932 a un porcentaje de apenas 13,5%. Por el lado de la Argentina, mientras en 1930 proveía 32% de las importaciones norteamericanas de cueros y pieles, su participación cayó a 11% en 1932. En el caso de las semillas de lino, la participación argentina cayó de 25% en 1930 a 11% en 1932 y en el de las lanas, de 10% a 4% para los mismos años. El comercio bilateral comenzó a reactivarse en 1933 y ascendió en forma irregular hasta 1940. Excepto para los años 1935-1937, en los que se registraron importantes cantidades de maíz argentino importadas por el mercado norteamericano para suplir la merma en la producción de este último por sequía, la Argentina no tuvo superávits comerciales con Estados Unidos hasta 1941. De 1941 a 1945 la tendencia se revirtió. (13)      Ahora bien, el problema comercial más serio entre los dos países en términos de sus efectos negativos sobre la relación bilateral fue la controversia desatada respecto de la aftosa en la carne argentina. Las autoridades y medios de prensa argentinos interpretaron la prohibición sanitaria en la carne como una medida discriminatoria motivada por los intereses económicos de los productores o farmersnorteamericanos.     Sweet sostiene que un profundo examen de los aspectos económicos de este problema revela que, al menos inicialmente, las exportaciones argentinas de carne a Estados Unidos tuvieron poca importancia para ambas partes. En 1926, un año antes de la imposición de la prohibición sanitaria, la Argentina embarcó hacia Estados Unidos sólo 1.488.089 libras de carne, frente a un volumen total de 16.213.430 correspondiente a las importaciones norteamericanas de carne en aquel año. El aporte argentino equivalía a menos de 1% de las exportaciones argentinas de carne refrigerada en 1926. (14)     Además, el motivo del Bureau of Animal Industry de enviar la orden de embargo sanitario a la Argentina en septiembre de 1926, medida incorporada como Sección 306 (a) de la Ley Hawley-Smoot de 1930, no tuvo un carácter discriminatorio como sostenían el gobierno, los ganaderos y los medios de prensa argentinos. Obedeció a razones básicamente sanitarias, destinadas a proteger el ganado norteamericano de la aftosa proveniente, entre otras regiones, de la región pampeana, principal región productora de ganado en la Argentina. La concentración de los medios de prensa, revistas especializadas y autoridades argentinas en las razones económicas de la prohibición sanitaria norteamericana fue resultado del fracaso del Bureau of Animal Industry y del Departamento de Agricultura en su conjunto de explicar adecuadamente y aclarar las razones sanitarias que llevaban a tan drástica medida, lo cual afectó el orgullo de los productores y del gobierno argentinos. (15)     Tanto O'Connell como Sweet sostienen las razones sanitarias de base científica para la aplicación del embargo, aunque éste a su vez favoreciese también los intereses proteccionistas de los farmers. Ambos autores señalan la dificultad de controlar la infección, como consecuencia de: a) el carácter altamente contagioso de la aftosa; b) la brevedad del período de inmunidad posterior a la infección (sólo dura unos pocos meses, tras los cuales el mismo ejemplar puede volver a contraer la enfermedad) y c) la extraordinaria supervivencia del virus aun fuera del animal enfermo. (16) Asimismo, Sweet y O'Connell coinciden en señalar que los gobiernos británico y norteamericano tomaron actitudes diferentes en cuanto a adoptar o no medidas sanitarias contra la carne importada, vinculadas a su grado de dependencia de este producto. El gobierno británico, fuertemente dependiente del suministro de carnes argentinas, se negó a poner

en práctica el embargo que adoptaron las autoridades norteamericanas. Ello se debió al temor del gobierno británico a los efectos de un embargo de carnes sobre el costo de vida de los sectores populares. En cambio, las autoridades norteamericanas, temerosas de los efectos de la aftosa importada sobre sus planteles, cortó por lo sano y adoptó el embargo sanitario. Además, Estados Unidos no dependía de la carne argentina en la medida que lo hacía Gran Bretaña.     La diferencia de actitudes de los gobiernos británico y norteamericano respecto de la cuestión de la aftosa impulsó una actitud crecientemente filo-británica y anti-norteamericana en la opinión pública y los ganaderos de la Argentina, (17) que se reflejó a su vez en el comportamiento abiertamente confrontacionista que adoptaron en las décadas de 1930 y 1940 algunos sectores de la clase política argentina hacia los intentos panamericanistas norteamericanos.     Por otra parte, uno de los más serios puntos de divergencia en la agenda comercial entre la Argentina y Estados Unidos fue la aplicación de la sección 306 parágrafo (a) de la Tarifa Hawley-Smoot del 18 de junio de 1930, que prohibía la importación de carne refrigerada de cualquier país que tuviese brotes de aftosa, tal como era el caso de Argentina. Esta disposición reemplazó la Orden 298 del Bureau of Animal Industry (BAI) del Departamento de Agricultura del 17 de septiembre de 1926, que prohibía la importación de carne refrigerada proveniente de cualquier región que tuviese aftosa.     Las autoridades argentinas insistieron en que la nueva restricción, al abarcar países y no regiones, discriminaba injustamente contra sus carnes refrigeradas, sobre todo en perjuicio de las provenientes de la Patagonia, región que, a diferencia de la pampeana, no tenía ganado infectado con aftosa. Así, mientras el Departamento de Agricultura norteamericano (por decisión sobre todo de su Bureau of Animal Industry) interpretó región como un concepto que incluía al país entero, las autoridades argentinas y el Departamento de Estado norteamericano favorecieron la interpretación de región como concepto diferenciado de país, con lo cual exoneraban del alcance de la Sección 306 a la región patagónica. (18)      El primer intento del gobierno argentino por revocar los negativos efectos de la sección 306 de la Tarifa Hawley-Smoot de 1930 fue protagonizado por el embajador argentino en Londres Manuel Malbrán, quien envió un memorándum al secretario de Estado norteamericano Henry Stimson en junio de 1931. El memorándum sostenía que la palabra país en esta sección debía ser interpretada en un sentido geográfico, más que político, en relación a la región del sur argentino conocida con el nombre de Patagonia, por lo cual solicitaba al gobierno norteamericano que volviese a aplicar el concepto de región que tenía la Orden 298 del Bureau of Animal Industry de septiembre de 1926. Esta última interpretación capacitaba a los ganaderos argentinos a exportar carne ovina congelada proveniente de la región patagónica a Estados Unidos. (19)      Pero las autoridades argentinas complicaron la controversia sobre la carne al utilizar el término Patagonia en forma muy poco clara. La mayoría de la gente, incluyendo a las autoridades argentinas y norteamericanas, usualmente utilizaban el término para referirse sólo a los territorios de Tierra del Fuego, Santa Cruz y algunas veces Chubut, pero no a la región entera, que se extiende al sur del Río Colorado hasta Tierra del Fuego. El uso preciso del término Patagonia fue un factor relevante en la controversia, ya que mientras el sur de la región patagónica -es decir, Tierra del Fuego y Santa Cruz- estaba aislado de la región pampeana y, por ende, de la posibilidad de contagio de la aftosa, la parte norte de dicha región -Neuquén y Río Negro-, limítrofe con la región pampeana, tenía brotes de aftosa admitidos por las propias autoridades argentinas.     Así, aunque el memorándum del 18 de junio de 1931 enviado por el embajador

Malbrán al secretario de Estado norteamericano Henry Stimson mencionaba el término Patagonia, en realidad se estaba refiriendo sólo a los territorios de Santa Cruz y Tierra del Fuego, como lugares de procesamiento de carne ovina congelada libres de aftosa. El memo concluía con el ofrecimiento de la firma de un certificado sanitario suplementario por parte de las autoridades argentinas que, acompañando las exportaciones de carne ovina provenientes de Tierra del Fuego y Santa Cruz, pudiera atestiguar las excelentes condiciones sanitarias de ésta. Este certificado sanitario sería del mismo tipo que el acordado por las autoridades argentinas y norteamericanas en 1927 pero que no había sido utilizado. (20)     Es importante tener en cuenta que, entre 1931 y 1933, los territorios de Santa Cruz y Tierra del Fuego aportaron cerca de 20% del total de las exportaciones de ovinos, principalmente destinados al mercado británico. Los porcentajes fueron de 14,3% en 1931; 21,3% en 1932 y 18,9% en 1933. Debido a la limitada capacidad de producción en Santa Cruz y Tierra del Fuego (así como del resto de la región patagónica), la Argentina no pudo desarrollar un mercado beneficioso para sus ovinos en Estados Unidos. Aunque las autoridades argentinas procuraron de las estadounidenses la aprobación para exportar sólo carne ovina congelada, de todos modos la pequeña industria ganadera de Santa Cruz y Tierra del Fuego restringía las posibilidades exportadoras.     Si bien el consejero legal del Departamento de Estado norteamericano Flournoy rechazó el pedido argentino, sostuvo que el Departamento de Agricultura de Estados Unidos o el fiscal general elaborarían una resolución final respecto de la definición del término "país". El embajador argentino en Washington, Felipe Espil, no se dio por vencido y envió al Departamento de Agricultura norteamericano un informe donde los funcionarios sanitarios argentinos atestiguaban que Santa Cruz y Tierra del Fuego estaban libres de aftas. (21)      El pedido argentino contó con el respaldo del secretario de Estado norteamericano Henry Stimson, quien en una carta de octubre de 1931 dirigida al secretario de Agricultura Hyde sostuvo que el término "país" no necesariamente se refería a la extensión íntegra de un "Estado" en el sentido político y que el pedido del embajador argentino debía recibir una consideración favorable. (22)     No obstante, el reclamo de Espil chocó con la oposición del Departamento de Agricultura. Hyde sostuvo que la Sección 306 (a) prohibía en forma absoluta la importación de carnes enfriadas y congeladas de cualquier parte de un país que estuviese infectado por aftosa. Sostuvo también que la palabra "país" no permitía una interpretación geográfica. El secretario de Agricultura señaló, además, que por más eficiente que fuera la regulación sanitaria efectuada por las autoridades argentinas, la aftosa podría escapar a la inspección. La razón más importante del rechazo de los miembros del Bureau of Animal Industry del Departamento de Agricultura norteamericano a la propuesta argentina fue su temor a que otros países imitaran el ejemplo argentino y procuraran excepciones a la aplicación de la polémica sección 306. La opción de acceder al pedido argentino hubiera embarcado a los funcionarios del Bureau en la complicada tarea de detectar la aftosa en las carnes importadas; en este sentido, la exclusión total hacía más fácil y efectivo el esfuerzo de regulación sanitaria. (23)     La prensa argentina dio su opinión acerca de la actitud norteamericana. La Prensa atacó en forma continua la prohibición de las carnes argentinas, cuestionando las premisas científicas en las cuales estaba basada y asegurando que esta medida estaba motivada más en razones económicas que sanitarias. Por otro lado, La Nación reconoció que las autoridades sanitarias norteamericanas consideraban  la aftosa como un serio

problema y remarcó que en oportunidades anteriores los brotes de la enfermedad en Estados Unidos habían sido resueltos a través de la matanza de todos los animales sospechosos de tener el virus. (24)      Consciente de las críticas al embargo norteamericano, la embajada de Estados Unidos en la Argentina solicitó a las autoridades norteamericanas un informe explicativo acerca de las razones científicas del embargo sobre las carnes refrigeradas argentinas. Sin embargo, no existe evidencia de que las autoridades de la Casa Blanca hayan respondido a este pedido del embajador norteamericano. Este factor, sumado a la presión ejercida en contra de la posición norteamericana por parte de medios locales como el influyente La Prensa, contribuyó a convencer a los argentinos de que la posición norteamericana no era científicamente válida. (25)     Por otro lado, la posición del Bureau of Animal Industry respecto de que el término "país" de la Sección 306 fuese estrictamente interpretado no pudo sostenerse en ocasión de la IV Conferencia Comercial Panamericana celebrada en Washington en octubre de 1931. En dicha conferencia, la delegación argentina presentó un memorándum preparado por la Cámara de Comercio de Buenos Aires cuyo contenido responsabilizaba a las “altas barreras aduaneras” norteamericanas del estancamiento del comercio internacional, y sostenía que Estados Unidos estaba empezando a sentir los efectos de la depresión económica mundial provocada por estas barreras. La propuesta de la delegación argentina, respaldada por las delegaciones de Brasil, Chile y Uruguay, sostenía que la prohibición sanitaria debía caer sólo sobre las carnes procedentes de las regiones afectadas por la aftosa y no englobar al conjunto del país. Esta propuesta fue finalmente aceptada al aprobarse una resolución que exigía una interpretación “regional” en la aplicación de las restricciones sanitarias. (26)     En noviembre de 1931, el embajador Espil insistió con un nuevo memorándum a las autoridades norteamericanas en que las carnes ovinas congeladas provenientes de Santa Cruz y Tierra del Fuego debían ser admitidas por Estados Unidos pues estaban libres de aftosa, remitiendo como prueba de su aserto un informe de las autoridades sanitarias argentinas. Aseguraba además que las medidas sanitarias adoptadas prevenían la exportación de aftosa y citaba los testimonios parlamentarios durante las sesiones en que se había debatido la Ley de Tarifas de 1930 para probar que el embargo no estaba basado en razones científicas sino económicas. También argumentaba que las cláusulas del Tratado Sanitario firmado entre Estados Unidos y México en 1928 y ratificado en 1930 reconocían el concepto de "zonas" infectadas, e1 que podía ser aplicado al caso de la Argentina. Finalmente, sugería la opción de que las autoridades sanitarias norteamericanas visitaran Santa Cruz y Tierra del Fuego con el fin de comprobar que la mencionada región patagónica estaba libre de aftosa.     Los funcionarios del Bureau of Animal Industry del Departamento de Agricultura y del Departamento de Estado norteamericanos discutieron las propuestas del memorándum argentino, y aunque exploraron posibles alternativas, no arribaron a un acuerdo. Mientras el Departamento de Estado sugirió que el Bureau of Animal Industry enviara un funcionario para inspeccionar las estancias de ovejas y frigoríficos en Santa Cruz y Tierra del Fuego y así comprobar la existencia o no de aftosa, el Departamento de Agricultura prefirió posponer una respuesta. (27)      Procurando obtener la aprobación del doctor Mohler, experto del Bureau of Animal Industry, respecto de los métodos sanitarios utilizados para combatir la aftosa, el gobierno argentino lo invitó a una conferencia sobre refrigeración que tuvo lugar en agosto de 1932 en Buenos Aires. Las autoridades argentinas planeaban ofrecer a Mohler una recorrida por las estancias y frigoríficos, incluyendo los de Santa Cruz y Tierra del Fuego. No obstante Mohler rechazó la invitación, pues no consideraba que su visita

pudiera resolver la controversia acerca de la prohibición norteamericana. Por el contrario, sostuvo que la misma pondría mayor énfasis a dicha controversia, lo cual sólo lograría empeorar las relaciones entre la Argentina y Estados Unidos. (28) De este modo, fracasaron los primeros esfuerzos provenientes tanto de las autoridades del gobierno argentino como del Departamento de Estado por persuadir al Bureau of Animal Industry del Departamento de Agricultura para admitir la carne de la región patagónica.      A pesar de este inconveniente, la llegada del demócrata Franklin Delano Roosevelt a la presidencia de Estados Unidos en 1933 hizo renacer las esperanzas de las autoridades de Buenos Aires de cerrar un tratado comercial con Washington. El embajador argentino en la capital norteamericana, Felipe A. Espil, reabrió la cuestión de la carne en una nota enviada al Departamento de Estado el 22 de junio de dicho año. En esta ocasión, el Departamento de Estado, el secretario de Agricultura Henry Wallace y su secretario asistente Tugwell apoyaron la admisión de la carne patagónica, pero chocaron con la firme oposición del Bureau of Animal Industry y del asesor legal del Departamento de Agricultura, con cuya interpretación coincidió además el fiscal general. (29)     De esta manera, los intentos argentinos por cambiar la sección 306 (a) de la Tarifa Smoot-Hawley fracasaron. También la posibilidad de cerrar un tratado comercial con Estados Unidos. Ambos factores, sumados al error de las autoridades norteamericanas de no explicar y publicitar claramente que la aftosa era una enfermedad de rápida propagación y cuyo período de incubación escapaba a los controles sanitarios, contribuyeron a aumentar el resentimiento del gobierno y los medios de prensa argentinos hacia Estados Unidos y, sobre todo, ayudó a que desde la Argentina se percibiera erróneamente el embargo como una medida primordialmente discriminatoria en términos comerciales. (30)     La cuestión de la Patagonia como un área libre de aftosa puso al Bureau of Animal Industry en un dilema. Si bien las autoridades de éste admitieron que la carne ovina refrigerada proveniente de los territorios de Santa Cruz y Tierra del Fuego estaba libre de la enfermedad y su producción podía ser exportada sin que el ganado norteamericano corriese peligro de contagio, pesó el temor de la posibilidad remota de que la aftosa ingresara por error. Además, las posibilidades de introducir aftosa en la Patagonia aumentarían si los estancieros, con el fin de cubrir una demanda en aumento, reforzaban sus planteles con ganado proveniente del área pampeana -área que sí estaba infectada por aftosa- sin tomar las suficientes medidas de precaución. (31)     Por su parte, el Departamento de Estado norteamericano era partidario de aceptar la propuesta argentina de importar carne ovina proveniente de Tierra del Fuego y Santa Cruz. Esta concesión, de haberse concretado, habría tenido la ventaja de aliviar la carga de las quejas de los gobiernos argentinos acerca de la motivación económica de la prohibición norteamericana y, a la vez, habría reforzado los argumentos sanitarios de la prohibición y posibilitado mantener las restricciones contra aquellas regiones del mundo que tenían el virus. (32)    Pero los  farmers ejercieron una poderosa presión a través del Bureau of Animal Industry, con el fin de bloquear esta estrategia aperturista del Presidente y del Departamento de Estado. Mientras tanto, los funcionarios del Departamento de Estado encararon la difícil tarea de tratar de mantener relaciones amistosas con la Argentina en un momento en que ambas naciones, con economías competitivas, adoptaron políticas económicas conflictivas para enfrentar los efectos de la Gran Depresión y la crisis de 1929.     Las dificultades económicas que enfrentaron los farmers durante las críticas décadas

de 1920 y 1930, sumadas a su fuerza política y sus apoyos en el Congreso y el Departamento de Agricultura, frustraron los esfuerzos de la administración Roosevelt de extender su Política del Buen Vecino a la Argentina. Abortaron también las expectativas de los gobiernos de Justo y Ortiz de cerrar un tratado comercial con Washington que permitiese acallar la oposición interna a Estados Unidos y las simpatías internas por el Eje a partir del estallido de la Segunda Guerra. Hasta fines de 1939 no se pudo negociar un tratado comercial con Estados Unidos debido a la oposición de los farmers y sus apoyos políticos. En enero de 1940 fracasó un intento de negociación, que se renovó en 1941.     Finalmente, los gobiernos de la Argentina y Estados Unidos cerraron un tratado comercial en octubre del último año. Pero como el problema sanitario siguió sin resolverse, el tratado comercial resultó un logro demasiado pobre para el grupo aliadófilo que circundaba al presidente Roberto Ortiz, cercado internamente y finalmente jaqueado por los sectores neutralistas.     El fracaso de los gobiernos de Uriburu, Justo y Ortiz en cerrar un tratado comercial con Estados Unidos y resolver el problema sanitario en torno de la carne fue un factor que, sumado al descontento interno por el Pacto Roca-Runciman con Inglaterra y al crecimiento de la industria argentina durante los años de la Depresión económica, aceleró la búsqueda de un modelo de economía cerrada y estatista, libre de la interferencia del capital extranjero. Esta tendencia se plasmó en la década de 1940 con el primer gobierno peronista. 

NOTAS

1. Unión Panamericana, Argentina, Foreign Trade Series, Nº 87, 1931, p. 1, cit. por Harold F. Peterson, La Argentina y los Estados Unidos, Volumen II, 1914-1960, Buenos Aires, Hyspamérica, 1985, p. 73. 

2. República Argentina, Dirección General de Estadística de la Nación, Anuarios del Comercio Exterior, años 1927 a 1939, citados por Vicente Vázquez Presedo, Estadísticas históricas argentinas II (comparadas), segunda parte 1914-1939, Buenos Aires, Macchi, 1976, pp. 224-225.

3. Según el Anuario del Comercio Exterior, que presenta los valores de exportaciones e importaciones argentinas hacia y desde Estados Unidos en pesos moneda nacional, en 1932 el valor de las exportaciones argentinas con destino al mercado norteamericano fue de 43.859.000 pesos moneda nacional, el de las importaciones más que duplicó el de las exportaciones, arrojando una cifra de 112.656.000 pesos moneda nacional. En 1934, el valor de las exportaciones argentinas, de 78.838.000 pesos moneda nacional, fue superado por el de las importaciones, de 145.812.000 pesos moneda nacional. Y en 1938 el valor de las exportaciones argentinas hacia Estados Unidos fue de 118.553.000 pesos moneda nacional, mientras que el de las importaciones de origen norteamericano fue de 254.685.000 pesos moneda nacional. Dado el mayor peso de las importaciones sobre las exportaciones, la balanza comercial fue permanentemente deficitaria, salvo en los años 1935 a 1937. Ver al respecto República Argentina, Dirección General de Estadística de la Nación, Anuarios del Comercio Exterior correspondientes a los años 1940 y 1942, que presentan cuadros retrospectivos del comercio exterior argentino entre 1910 y 1940 y entre 1910 y 1942, Buenos Aires, 1941 y 1943. Por su parte, Harold Peterson, que maneja valores en miles de dólares, señala la misma tendencia del comercio exterior: balanzas comerciales deficitarias para la Argentina a lo largo de la década del 30 hasta 1941, con las excepciones de los años 1935 a 1937. H. Peterson, II, op. cit., pp. 74 y 83; Raúl García Heras, “Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos, 1928-1930”, Fundación para el estudio de los problemas argentinos, Buenos Aires, 1978, p. 17, quien cita a Peterson.

4. Virgil Salera, Exchange Control and the Argentine Market, Nueva York, 1941, pp. 240-241, cit. por H. Peterson, II, op. cit., pp. 74-75. Consultar también R. García Heras, op. cit., p. 17, quien

cita a Peterson; y  Donald Boyd Easum,The British-Argentine-United States Triangle: A Case Study in International Relations, Ph.D. dissertation, Princeton University, 1953, p. 80. 

5. En 1926, el Bureau of Animal Industry (BAI) o División de la Industria Animal del Departamento de Agricultura norteamericano adoptó una serie de medidas restrictivas sobre cuestiones sanitarias que afectaron los intereses comerciales argentinos y fueron percibidas desde Buenos Aires como medidas abiertamente discriminatorias. Estas medidas fueron, en abril de 1926, la exigencia del Departamento de Agricultura, impulsada por el American Farm Bureau Federation, respecto de la coloración de toda la semilla importada de alfalfa y trébol morado; en mayo del mismo año, la prohibición, por parte del Bureau of Plant Quarantine, de las importaciones de uva argentina a raíz del descubrimiento de un envío de uva blanca afectado por la “mosca mediterránea”; y en septiembre, la prohibición de importar carne fresca o congelada de regiones afectadas por la aftosa , medida esta última que afectó a la Argentina. Ver respecto de estas medidas Dana Royden Sweet, A History of United States- Argentine Commercial Relations, 1918-1933: A Study of Competitive Farm Economies, Ph.D. dissertation, Syracuse University, 1972, pp. 88-94; y H. Peterson, II, op. cit., p. 67.

6. H. Peterson, II, op. cit., p. 75; R. García Heras, op. cit., p. 17.

7. D. R. Sweet, op. cit., p. 90.

8. D.B. Easum, op. cit., p. 162. 

9. Ver República Argentina, Dirección General de Estadística de la Nación, Anuarios del Comercio Exterior de la República Argentina, correspondientes a los años 1930 a 1932, Buenos Aires, 1930 a 1933.

10. D.R. Sweet, op. cit., p. 259.

11. J. C. White, encargado de negocios interino en la Argentina, al Secretario de Estado, 26 de junio, y Messermith al Secretario de Estado, 3 de julio de 1930, National Archives (NA), Department of State (DS), 611.003/2224, 2286, cit. por H. Peterson, op. cit., II, p. 75.

12. A. M. Warren, cónsul en Buenos Aires, al Secretario de Estado, 5 de marzo de 1931, RSC, Department of State, 635.113 / 17, cit. en ibid., II, p. 76.

13. D.R. Sweet, op. cit., p. 193 y 195. 

14. Ibid., pp. 259-260.

15. Ibid., pp. 262-263.

16. Arturo A. O'Connell, "La fiebre aftosa, el embargo sanitario norteamericano contra las importaciones de carne y el triángulo Argentina-Gran Bretaña-Estados Unidos en el período entre las dos guerras mundiales", Desarrollo Económico, volumen 26, Nº 101, Buenos Aires, abril-junio 1986, p. 26. 

17. Ibid., p. 49 y D.R. Sweet, op. cit., p. 263.

18. D.R. Sweet, op. cit., pp. 216 y 217.

19. Memorándum del embajador argentino Manuel Malbrán al secretario de Estado norteamericano Henry Stimson, 18 de junio de 1931, en Record Group 59, Department of State, File Nº 3556/78, citado en ibid., pp. 231-232. 

20. Ibid., pp. 232-235.

21. Record Group 16, United States Department of Agriculture, file "Meat-Meat Imports" letter, Secretary of Agriculture (Hyde) to Secretary of State (Stimson), November 7, 1931, cit. en ibid., pp. 235-236. 

22. Record Group 59, Department of State, file Nº 611.3556/84, Letter, Secretary of State (Stimson) to Secretary of Agriculture (Hyde), October 8, 1931, cit. en ibid., pp. 236-237. 

23. Record Group 17, Bureau of Animal Industry, file Nº 528.5 - Argentina, memorandum, Dr. Mohler, Chief of BAI to Secretary of Agriculture Hyde, October 15, 1931, cit. en ibid., pp. 238-239.

24. La Prensa, 6 de octubre, 15 y 16 de noviembre de 1931; La Nación, 11 de octubre de 1931, fuentes citadas en ibid., pp. 239-240.

25. Record Group 59, Department of State, file Nº 611.3556/86, Chargé White to Secretary of State, Despatch 1385, October 14, 1931, cit. en ibid., p. 240. 

26. La Nación, 6 de octubre de 1931, p.1; editorial “Las carnes argentinas en los Estados Unidos”, La Nación, 11 de octubre de 1931, p. 6; La Nación, 14 de octubre de 1941, p. 2; también La Prensa, 6 de octubre de 1931, y New York Times, October 6, 1931, p. 4, citados por D.R. Sweet, op. cit., p. 240.

27. Editorial “Las carnes argentinas en los Estados Unidos”, La Nación, 14 de noviembre de 1931, p. 6; Record Group 59, Department of State, file Nº 611.3556/91, copy of “Note to the Department of State (from the Argentine Embassy)”, November 11, 1931; Record Group 59, Department of State, file Nº 611.3556/98, memorandum of conference among Dr. Mohler and Dr. Pope (Bureau of Animal Industry), Mr. Sherman (from the Solicitor’s Office in the United States Department of Agriculture), Edwin Wilson, Orme Wilson and Mr. Flournoy of the State Department, December 16, 1931, los dos últimos citados por D.R. Sweet, op. cit., pp. 240-242.

28. Record Group 16, United States Department of Agriculture, file "Meat-Meat Inspection", personal memorandum from Dr. Mohler to Secretary of Agriculture (Hyde), January 28, 1932; Record Group 166, Office of Foreign Agriculture Relations, file "Argentina-Inter-American Agreements", Special Report Nº 32 by Charles Luedtke, Assistant Agricultural Commissioner, Buenos Aires, September 28, 1931; Record Group 59, Department of  State, file Nº 611.3556/98, December 16, 1931, fuentes citadas en ibid., pp. 243-244.

29. Ibid., pp. 248-251.

30. Ibid., pp. 252-253.

31. Ibid., p. 266.

32. Ibid., pp. 266-267.

Aclaración: Las obras citadas (op. cit.) que no se mencionan explícitamente en este listado de citas, se encuentran en las páginas inmediatamente anteriores. Para ello, haga un click en el botón "Anterior". También puede utilizar la opción "Búsqueda" , ingresando el nombre del autor de las obras respecto de las cuales se requiere información.

Las relaciones de la Argentina con Bolivia y Paraguay

La Guerra del Chaco (1933-1935): los esfuerzos diplomáticos por detenerla

Ante el rechazo del gobierno boliviano a la propuesta de Mendoza, la mediación del ABCP terminó el 6 de mayo de 1933. El 10 de mayo Paraguay declaraba la guerra a Bolivia. Las autoridades argentinas declararon su neutralidad el 13 de mayo. Esta declaración fue complementada con una serie de medidas de carácter económico que debían cumplirse en la frontera y en las aguas jurisdiccionales. Asimismo, el gobierno argentino instruyó a los ministerios y gobernadores de provincia respecto de cómo éstos debían actuar en caso de que ingresaran al territorio argentino tropas beligerantes, desertores o aeronaves.     También se resolvió que la aduana de La Quiaca autorizara el libre tránsito de mercaderías de y para Bolivia, aun cuando se tratase de aquéllas consideradas como contrabando de guerra relativo (víveres, nafta, ganados, etc.), siempre que estas mercaderías fuesen de propiedad privada y no convoyes oficiales, es decir que este libre tránsito no regiría para las mercaderías consignadas a las autoridades.     En cuanto al régimen de los ríos de la Plata, Paraná, Uruguay y Paraguay y sus afluentes, las autoridades argentinas resolvieron mantener el libre tránsito de y para Bolivia y Paraguay, al igual que en el caso anterior aun cuando se tratase de contrabando de guerra relativo, siempre que dichas mercaderías fuesen de propiedad privada y no convoyes oficiales. No habría limitación para los elementos sanitarios, pero en cuanto a los aviones, éstos podían salir o aterrizar en la Argentina siempre que estuviesen desarmados y fuesen de propiedad particular. (1) Todas estas disposiciones apuntaban a poner en vigencia una neutralidad argentina que, como se explicó, en realidad se inclinó más hacia los intereses paraguayos que hacia los bolivianos.     Con el fracaso de la mediación del ABCP y el descrédito del Comité de Neutrales, fue la Liga de las Naciones la que decidió retomar a su cargo el problema del Chaco, pero sus propuestas también chocaron contra la oposición boliviana.    Ante este traspié, el Comité de Neutrales sugirió en mayo de 1933 una conducción conjunta con los países limítrofes a los beligerantes -la Argentina, Brasil, Chile y Perú-, en un último esfuerzo por llevar adelante las negociaciones. Pero el Comité, encabezado por Estados Unidos, se topó con la oposición argentina, renuente a cualquier indicio de protagonismo regional por parte del gobierno de Washington. Saavedra Lamas justificó su rechazo a la propuesta del Comité de Neutrales, citando la tarea de negociación que en ese momento estaba llevando a cabo la Liga de las Naciones. (2)      Los intentos argentinos de estorbar los esfuerzos del Comité de Neutrales se vieron coronados por el éxito, pues el Comité se disolvió el 27 de junio de 1933, anunciando su decisión en un comunicado que no ocultaba la interferencia argentina:

(...) en vista de las actuales negociaciones en otros lugares entre Bolivia y Paraguay para un arreglo de la cuestión del Chaco, la Comisión de Neutrales no tenía nada más que hacer en el asunto, y que podía contribuir mejor al establecimiento de la paz, único objeto que había tenido en vista durante las largas y enojosas negociaciones que había llevado a cabo pacientemente, retirándose de la situación. La experiencia ha demostrado que, cuando hay más de un centro de negociación, la confusión y la falta de acuerdo son los resultados inevitables (...) De este modo, las negociaciones pueden ser concentradas en Ginebra, si otros agentes de paz adoptan una actitud similar, permitiendo al Comité de la Liga que trabaje con el apoyo universal por la paz. (3)

Disuelto el Comité de Neutrales, los miembros del ABCP tomaron la iniciativa en las negociaciones. Contra los intereses de protagonismo del canciller argentino, su colega de Brasil, Afranio de Mello Franco, intentó comandar las acciones de paz. En el

contexto de la visita del presidente argentino Agustín Justo a Brasil, el 11 de octubre de 1933, los ministros de relaciones exteriores de la Argentina y Brasil firmaron el Acta de Río de Janeiro, en la que se declaraba que el conflicto del Chaco podía ser resuelto por medio del arbitraje. Pero el Acta de Río sufrió el mismo destino que el Acta de Mendoza: Paraguay la aceptó y Bolivia la rechazó. (4)     Poco después, el 22 de febrero de 1934, la Liga de las Naciones propuso un nuevo plan a los beligerantes. Consciente de las maniobras del canciller argentino y procurando obtener un acuerdo definitivo, la Liga optó por no consultar a Saavedra Lamas acerca de la fórmula de la propuesta. La actitud de la Liga irritó al canciller argentino pero, para no aparecer públicamente como opositor al proceso de pacificación, aquél declaró que si bien esperaba que los beligerantes aceptaran la propuesta, era pesimista respecto de esa posibilidad. (5) El gobierno de Bolivia aceptó la propuesta de la Liga, pero el de Paraguay, con el respaldo del canciller argentino, la rechazó.  Tanto los miembros de la Liga de las Naciones como el gobierno norteamericano percibieron en este rechazo paraguayo las maniobras del canciller argentino.     Hacia mayo de 1934, el gobierno de Bolivia ya enfrentaba una desesperada situación militar, factor que lo llevó a recurrir a la Liga de las Naciones para que ésta aplicara a Paraguay las sanciones establecidas en el artículo 15 del pacto de la Liga. Pero Saavedra Lamas se anticipó a cualquier acción de la Liga y formuló una nueva propuesta de paz el 12 de julio, que consistía en la aceptación del principio que prohibía la adquisición de territorios por medios bélicos -principio consignado por la diplomacia argentina y de los países de la región en la declaración de las naciones americanas en Washington el 3 de agosto de 1932-, y del Pacto Antibélico, por el que todo diferendo debía ser resuelto pacíficamente por medio de la conciliación y el arbitraje conforme al Derecho Internacional. (6)     Al mismo tiempo que presentaba la propuesta, el canciller argentino se contactaba con los representantes de Brasil y Estados Unidos para generar un esfuerzo tripartito. Ambos gobiernos aceptaron y comenzaron a presionar diplomáticamente sobre el de Bolivia para que aceptara la propuesta argentina. Las autoridades de La Paz, reacias a cualquier cosa que estuviese diseñada por Saavedra Lamas, primero vacilaron, y luego aceptaron condicionalmente la propuesta el 7 de septiembre. Sin embargo, para sorpresa del resto de los mediadores, Saavedra Lamas perdió rápidamente interés en su propia propuesta. Para el día 12, el representante argentino ante la Liga de las Naciones sostenía que ésta debería reiniciar el proceso de mediación. Ubicados en una incómoda posición a partir de este giro de la diplomacia argentina, Brasil y Estados Unidos se retiraron del esfuerzo mediador.      Las razones de la conducta de Saavedra Lamas no son absolutamente claras. La justificación que ofrece la versión argentina sostiene el pesimismo del canciller respecto de la aceptación paraguaya a una contraoferta boliviana, pero este argumento no resulta convincente para Bratzel. (7) Otra explicación sugiere que, desde la perspectiva argentina, el momento no era aún propicio para un arreglo entre los beligerantes, pues las fuerzas paraguayas estaban en situación ofensiva, y cualquier dilación implicaba mayor territorio para las autoridades de Asunción. Además, habiendo aceptado Bolivia condicionalmente la propuesta tripartita, la presión para modificar su posición caería sobre Paraguay más que sobre Bolivia. De este modo, como probablemente las negociaciones estuvieran afectando los intereses paraguayos, Saavedra Lamas, aliado de estos intereses, decidió echar a pique el esfuerzo.     En noviembre de 1934, la Liga de las Naciones propuso una nueva fórmula de paz, que el gobierno de Bolivia aceptó y el de Paraguay rechazó. Como respuesta, la Liga

levantó el embargo de armas a Bolivia y se lo mantuvo a Paraguay (este embargo estaba vigente desde diciembre de 1934). En el mes de enero de 1935, el gobierno de Chile propuso a la Argentina la realización de una gestión conjunta ante los países en guerra. A tal efecto, fue enviado Luis A. Podestá Costa en misión confidencial al Paraguay, y luego Félix Nieto del Río a Bolivia. El 14 de marzo de 1935 los gobiernos de la Argentina y Chile transmitieron la siguiente declaración conjunta a sus representantes en la Liga:

Argentina y Chile, en su deseo de colaborar, dentro del marco de la Sociedad de las Naciones, al restablecimiento de la paz, han sondeado las partes sobre un plan basado en las recomendaciones de la Liga, que tiene motivos para creer que alcanzarán buenos resultados. Los gobiernos del Perú y del Brasil tienen conocimiento de estos pasos dados por Argentina y Chile y toda gestión se haría por los cuatro países conjuntamente. (8)

En abril de 1935, los gobiernos de Estados Unidos y Perú aceptaron unir sus fuerzas al esfuerzo mediador de la Argentina y Chile. Tras algunas dubitaciones, Brasil hizo lo propio en mayo. Ese mismo mes se constituyó el grupo mediador, compuesto por Carlos Saavedra Lamas (Argentina), Félix Nieto del Río (Chile), José Bonifacio de Andrada e Silva (Brasil) y Felipe Barreda Laos (Perú). El representante por Estados Unidos fue Raymond Cox, reemplazado a mediados de junio por Hugh Gibson. Asimismo, el grupo mediador decidió invitar al gobierno de Uruguay, que envió como su representante a Eugenio Martínez Thédy.      El 14 de mayo, los gobiernos de Bolivia y Paraguay acordaron enviar como sus delegados a las negociaciones que tendrían lugar en Buenos Aires a sus respectivos cancilleres Tomás Elío y Luis A. Riart. La aceptación de los beligerantes de este nuevo esfuerzo mediador se debió a la situación de estancamiento que resultaba de la falta de capacidad de ambos bandos para seguir costeando las operaciones militares.(9)     De acuerdo con el deseo del presidente paraguayo Eusebio Ayala, apoyado por su colega argentino Justo, la intención de Saavedra Lamas era suspender la guerra lo más pronto posible, dada la extrema debilidad del ejército paraguayo en ese momento. Para ello era necesario concertar un armisticio y soslayar la consideración de la cuestión de fondo del litigio: el arbitraje de la región del Chaco. De esta manera, se evitaba la reanudación de la guerra, dilatando la resolución del problema fronterizo para consolidar la posición del territorio ocupado. Por el contrario, la posición boliviana buscaba que el cese de hostilidades se hiciera en forma simultánea con el arreglo de la cuestión de fondo o, por lo menos, con el otorgamiento de garantías de que se llegaría en un plazo fijo a un arbitraje de derecho que incluyera a todo o casi todo el Chaco. (10)      A pesar de la inicial reticencia del delegado boliviano Tomás Elío, (11) el grupo mediador logró su objetivo, ya que el 7 de junio se llegó a la concertación de dos protocolos que ponían fin a las hostilidades entre Bolivia y Paraguay. Dichos protocolos se firmaron el 12 de junio de 1935, en presencia del presidente argentino Agustín Pedro Justo y de la Comisión de Mediadores. El texto del protocolo principal estipulaba:

a) la resolución de los diferendos entre Paraguay y Bolivia por acuerdo directo entre las partes a través de una Conferencia de Paz; en caso de fracaso de las negociaciones directas, se establecía el arbitraje de la Corte Permanente de Justicia Internacional de La Haya; b) el canje y repatriación de los prisioneros de acuerdo con los usos y principios

del Derecho Internacional; c) el establecimiento de un régimen de tránsito, comercio y navegación, que contemplara la posición geográfica de las partes; d) la promoción de facilidades y convenios destinados a impulsar el desarrollo de los países beligerantes; e) la constitución, por parte de la Conferencia de Paz, de una comisión internacional que dictaminaría acerca de las responsabilidades de todo orden y clase provenientes de la guerra; si las conclusiones de dicho dictamen no eran aceptadas por alguna de las partes, resolvería en definitiva la Corte Permanente de Justicia Internacional de La Haya; f) la cesación definitiva de las hostilidades sobre la base de las posiciones en ese momento de los ejércitos beligerantes; y la determinación de las posiciones de los ejércitos en lucha a través del establecimiento de un período de una tregua de doce días con el objeto de que una Comisión Militar Neutral, formada por representantes de las naciones mediadoras, fijara líneas intermedias de las posiciones de los ejércitos beligerantes. La Comisión Militar Neutral oiría a los comandos beligerantes para determinar la línea de separación de los ejércitos, y resolvería los casos de discrepancias; g) la adopción de las siguientes medidas de seguridad: 1- La desmovilización de los ejércitos beligerantes en el plazo de noventa días, a partir de la fecha de fijación de la línea de separación de los ejércitos a que se refiere el artículo II, en la forma que establezca la Comisión Militar Neutral, después de oír a los comandos beligerantes, y hasta el límite fijado en el inciso siguiente.2- La reducción de los efectivos militares a la cifra máxima de 5.000 hombres. 3- La obligación de no hacer nuevas adquisiciones de material bélico, sino el indispensable para la reposición, hasta la concertación del Tratado de Paz. Las partes, al suscribir ante los mediadores el presente Convenio, contraen el compromiso de no agresión. La Comisión Neutral tendrá a su cargo el control de la ejecución de las medidas de seguridad hasta que se hagan efectivas en su totalidad. Cumplidas que sean éstas, la Conferencia de Paz declarará terminada la guerra. Tan pronto como se inicie en el campo de operaciones la ejecución de las precedentes seguridades y garantías, medidas que deben ser llevadas a cabo dentro del tiempo límite máximo de noventa días consecutivos, el estudio de las cuestiones en disputa será iniciado al mismo tiempo, y la Conferencia de Paz ejercerá las funciones especificadas en el artículo I. (12)

El protocolo Adicional del 12 de junio de 1935 establecía el envío inmediato de la Comisión Militar Neutral al frente de operaciones, con el fin de reglamentar el cese del fuego e iniciar el trabajo de fijación de la línea de separación de los ejércitos. (13)      Por cierto, la firma de los protocolos del 12 de junio no extinguió totalmente la desconfianza del gobierno boliviano hacia las autoridades paraguayas. Así lo hizo saber el presidente de Bolivia, José Tejada Sorzano, al autorizar a su canciller Tomás Elío a firmar los protocolos, advirtiéndole que las 

aclaraciones que le sugerimos no hacen sino interpretar nuestra angustia patriótica frente a la posibilidad de que el Paraguay ... trate de burlar este acuerdo obteniendo la cesación de las hostilidades y la desmovilización ... para

quedarse en posesión de todo el territorio del Chaco y deferir (sic) luego ... el arreglo de fondo de la cuestión territorial. (14)

En cambio, los paraguayos quedaron satisfechos con la firma de los protocolos. La ratificación de los mismos fue cumplida en Asunción sin contratiempos. El gobierno paraguayo, al someterlos a la consideración del Congreso, señalaba: 

El protocolo consagra el triunfo de la tesis paraguaya sobre la cesación previa de las hostilidades ... en el sentido de no depender ni en su estipulación, ni en su ejecución, del compromiso arbitral por concertarse. Y este es un punto capital, la consagración de una realidad, de un statu posesorio, con todas las ventajas que de la posesión legítima se deriva ... La línea de separación de los ejércitos que la Comisión Militar Neutral terminará de fijar en breve, tiene un doble valor: el valor de una protocolización oficial y cartográfica de nuestra victoria y de una demarcación provisoria de nuestros límites en el Chaco con Bolivia... Al arbitraje irá sólo lo arbitrable, es decir, lo dudoso... No hay arbitraje sin compromiso arbitral. (15)

A la firma de los protocolos del 12 de junio siguió el cese del fuego en la región del Chaco, que comenzó el día 14. El mismo 12 de junio, eminentes jefes militares de los seis países que integraban el grupo mediador (Argentina, Brasil, Chile, Perú, Estados Unidos y Uruguay) fueron enviados para verificar el cese del fuego, en calidad de miembros de la Comisión Militar Neutral. Los protocolos del 12 de junio debían ser ratificados en un plazo máximo de 12 días. El 20 de junio, el Congreso del Paraguay les dio su aprobación. En Bolivia, el día del vencimiento del plazo, una muchedumbre compuesta en su mayoría por mujeres y niños, ilusionada con la propaganda de que la guerra terminaba “sin vencedores ni vencidos”, se reunió frente al Palacio Legislativo en La Paz, presionando a favor de la aprobación de los protocolos, que fueron finalmente ratificados. (16)     Asimismo, los cancilleres boliviano y paraguayo acordaron solicitar que el cuerpo de mediadores pidiera al presidente argentino que convocara en su país la conferencia para ratificar el convenio y resolver la cuestión relacionada con el cese de las hostilidades. El gobierno argentino aceptó, inaugurándose el 1º de julio de 1935 en Buenos Aires la conferencia que puso fin a la guerra del Chaco. (17)

NOTAS

1. Ruiz Moreno, op.cit., pp. 276-277. Ver texto del decreto del Poder Ejecutivo argentino declarando su neutralidad en la Guerra del Chaco, Buenos Aires, mayo 13, 1933, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores,Memoria...1932-1933, op. cit., tomo I, Primera parte, Anexo A, pp. 145-147. También en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria presentada al Honorable Congreso Nacional correspondiente al período 1933-1934, Buenos Aires, Kraft, 1934, Primera parte, Anexo A.

2. U.S. Archives, RG 59, Decimal File 724.3415/2159, Conversation White and Espil, May 23, 1933. Las fuentes norteamericanas indican que Saavedra Lamas estaba socavando al mismo tiempo los esfuerzos pacificadores del Comité de Neutrales y los de la Liga de las Naciones. U.S. Department of State, Foreign Relations, II, 1933, 340-341, cit. en J.F. Bratzel, op. cit., p. 88.

3. A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 43.

4. J.F. Bratzel, op. cit., p. 88.

5. Ibid., p. 122.

6. C.A. Silva, op. cit., pp. 364-365.

7. J.F. Bratzel, op. cit., p. 124.

8. Sobre la misión de Luis A. Podestá Costa al Paraguay consultar I. Ruiz Moreno, op. cit., pp.278-279 y C.A. Silva, op. cit., pp. 366-367. Texto de la declaración conjunta argentino-chilena a sus representantes en la Liga de las Naciones en C.A. Silva, op. cit., p. 366.

9. J.F. Bratzel, op. cit., p. 128.

10. R. Querejazu Calvo, op. cit., pp. 429-430.

11. El representante boliviano Tomás Elío demostró a principios de junio de 1935 su actitud reticente respecto del cese de hostilidades sin tener garantías de que se sometería a arbitraje todas las tierras en litigio. Pero Elío se avino a negociar por la promesa de los cancilleres argentino y brasileño Saavedra Lamas y Macedo Soares de que la cuestión de fondo se discutiría o bien en la Conferencia de Buenos o bien en la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Como resultado, Bolivia accedió a firmar los protocolos del 12 de junio de 1935 que formalmente terminaban las hostilidades en el Chaco. Ver respecto de la actitud boliviana R. Querejazu Calvo, op. cit., p. 437.

12. Texto del protocolo del 12 de junio de 1935 citado en inglés y en forma íntegra en L.B. Rout, Jr., op. cit., Appendix II, pp. 221-225; en castellano y hasta artículo III en C.A. Silva, op. cit., pp. 367-368.

13. Texto del protocolo Adicional sobre fin de las hostilidades entre los gobiernos de Bolivia y Paraguay, 12 de junio de 1935, cit. en C.A. Silva, op. cit., pp. 368-369. 

14. R. Querejazu Calvo, op. cit., p. 439. 

15. Ibid., p. 439. Para detalles acerca de la recepción del protocolo del 12 de junio en el Parlamento paraguayo ver Antonio Salum-Flecha, Historia diplomática del Paraguay. De 1869 a 1938, Asunción, Emasa, 1972, pp. 175-180.

16. R. Querejazu Calvo, op. cit., pp. 448-449.

17. I. Ruiz Moreno, op. cit., p. 279.

Los intentos norteamericanos por obtener la cooperación militar del gobierno argentino (mayo-junio de 1940)

El 24 de mayo de 1940, la embajada de Estados Unidos en Buenos Aires entregó a la cancillería argentina un memorándum en el que expresaba la inquietud norteamericana por el avance de las fuerzas del Eje en Europa y su interés de que todas las repúblicas americanas iniciaran conversaciones secretas con el objetivo de coordinar esfuerzos en el caso de que se concretara alguna agresión extra-hemisférica. El memo agregaba que esta sugestión 

no implicaba ninguna alianza militar, ningún compromiso militar o naval (...) sólo implica que el gobierno de los Estados Unidos cree que la situación mundial se ha vuelto más y más peligrosa, y que por eso parece prudente que las

Repúblicas Americanas determinen qué parte podrían desempeñar cada una de ellas en caso de verse obligadas a resistir la agresión contra la paz del Nuevo Mundo, evitando así la duplicidad de sus esfuerzos en caso de ocurrir tal emergencia. (1) 

Otro memorándum del 31 de mayo aclaraba que las medidas defensivas a cargo del gobierno argentino “se limitarían especialmente a la fuerza naval que el gobierno argentino podría utilizar para la protección de sus costas propias y quizá la costa uruguaya contra una agresión extranjera”. (2)     Pero las autoridades de la marina norteamericana dieron un paso que iba más allá de estas declaraciones del gobierno. Procuraron contactarse con los oficiales de la armada argentina, y lo hicieron a través del capitán de navío William O. Spears. A su vez, los capitanes de navío Francisco Clarissa y Francisco Renta -el último, segundo jefe del Estado Mayor General-, junto con Pablo Santos Muñoz, en representación de la cancillería argentina, fueron los encargados de entrevistarse con Spears. En la primera entrevista, el delegado norteamericano formuló las siguientes preguntas: a) si, en caso de agresión al continente de origen externo, el gobierno argentino estaba o no dispuesto a cooperar militarmente con los países americanos y, especialmente, con Estados Unidos; b) si, en caso de que decidiera cooperar, el gobierno argentino confeccionaría planes de defensa e indicaría las bases navales y aéreas necesarias para cumplirlos, y c) en caso de que las autoridades argentinas accedieran a cumplir los puntos a) y b), cuáles serían las necesidades y la ayuda de la Argentina. Estos tres interrogantes apuntaban a saber si el gobierno argentino permitiría o no el uso de sus aguas, puertos y bases navales y aéreas, para contrarrestar una amenaza contra países vecinos como Uruguay y Brasil.    En respuesta a las preguntas del capitán Spears, el capitán Renta sostuvo que la marina argentina no tenía facultades para contestarlas, y que agradecía el ofrecimiento de ayuda, pero no lo creía necesario, dado que la Argentina podría defenderse por sí sola caso de agresión externa. Spears insistió en su oferta, ya que no quería volver a Washington con las manos vacías, pero no pudo obtener nada concreto.     No obstante el fracaso de la misión Spears, el gobierno norteamericano siguió explorando para averiguar el grado de voluntad de las autoridades argentinas respecto de una coordinación defensiva regional. Un nuevo intento en este sentido tuvo lugar el 17 de junio de 1940, cuando el embajador de los Estados Unidos envió a la cancillería un memorándum confidencial en el cual se preguntaba si, en caso de agresión a Uruguay, el gobierno argentino prestaría ayuda y cooperaría con el país vecino para resistir dicha agresión. Asimismo se preguntaba si se mantendría igual actitud ante la agresión a cualquier república americana por parte de un Estado no americano. Finalmente, en caso de que se estableciera una base en la costa atlántica que amenazara a la Argentina, se preguntaba si el gobierno argentino desearía la ayuda de Estados Unidos, y si dicha ayuda contaría con facilidades en los puertos, aeródromos y campos de aviación argentinos. Para concretar planes en esta dirección, el memorándum confidencial de la embajada norteamericana sugería conversaciones dentro de un breve plazo entre miembros de los estados mayores de las marinas de ambos países.     Antes de responder, la cancillería argentina consultó con los ministros de guerra y marina. El general Carlos Márquez aceptaba la propuesta norteamericana, considerando como grave toda agresión a Uruguay y Brasil. A su vez, el ministro de marina León Scasso, a diferencia de Márquez, contestó negativamente al cuestionario del memo, especialmente en lo que se refería a la colaboración de elementos y bases, opinando que el gobierno argentino debía renunciar a todo intento de negociación. Para justificar su

negativa, Scasso recordaba la política de engrandecimiento territorial adoptada por los gobiernos norteamericanos, haciendo también una crítica referencia a la llamada "política del dólar".     La negativa del ministro de marina a la propuesta del memorándum de la embajada norteamericana influyó en la respuesta del canciller Cantilo al embajador norteamericano el 28 de junio de 1940:

La  Argentina no ha necesitado en ningún momento de pactos especiales para acudir en defensa de un país americano injustamente agraviado. Es indudable también que, si otra república americana, cuya vecindad a la Argentina hiciera factible la ayuda y la solicitara, el Congreso la autorizaría. Si la Argentina fuera objeto de una agresión, habría de agradecer la ayuda que quisieran ofrecerle las otras repúblicas americanas. La verdadera colaboración interamericana debe ser permanente y abrazar el terreno comercial y cultural; estas Repúblicas han de progresar y podrán dedicar a su defensa nacional las sumas necesarias para hacer de una agresión al continente americano una empresa tan arriesgada que, ninguna potencia del mundo se atreva a intentarla.

Por último afirmaba que si desgraciadamente llegaba a producirse una situación de peligro, se la examinaría no sólo con el gobierno de los Estados Unidos, sino también con todos los demás gobiernos americanos. (3)      Estas gestiones del alto mando norteamericano se reanudaron, aunque con igual resultado, después de la conferencia de cancilleres de La Habana, a través de una visita del teniente coronel R.L. Christian a Buenos Aires en septiembre del mismo año.

NOTAS

1. A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit.,  p. 86.

2. Ibid., p. 87.

3. Ibid., p. 89.

La segunda fase: las relaciones políticas entre la Argentina y Alemania durante la Primera Guerra Mundial (1914-1918)

El efecto de la política de listas negras y embargos de los aliados sobre el comercio argentino-alemán

El estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914 llevó a las naciones europeas beligerantes a considerar a la Argentina dentro de la estrategia de guerra económica o comercial. Gran Bretaña, dueña hasta entonces del dominio de las mares otorgado por su superioridad naval, buscó a la vez proteger su comercio marítimo y obstruir el de sus rivales, especialmente el de Alemania, cuya poderosa presencia en el comercio argentino de cereales fue percibida como una amenaza para los intereses comerciales británicos.     Tanto Alemania como Gran Bretaña contaron con estaciones en la región

latinoamericana, que se encargaron de abastecer de víveres, carbón, informaciones, etc., a los buques de guerra, pero Inglaterra tuvo la ventaja de poseer puertos en la región de los que pudo entrar y salir libremente, mientras Alemania, al no poseerlos, dependió de la ayuda que le pudiesen suministrar sus "etapas" en tierra firme. Entre otras, las "etapas" alemanas más importantes en el Cono Sur fueron la de Buenos Aires, a cargo del agregado naval alemán para la Argentina, Brasil, Uruguay y Chile, el capitán Augustus Moller; la de puerto Santa Elena en la costa patagónica, ubicada a los 44o 30' de latitud sur y donde existió un depósito de carbón de la firma Deutsches Kohlendepot de Buenos Aires; Punta Arenas y Valparaíso en Chile y Pernambuco y Río de Janeiro en Brasil. Pero Alemania tropezó en América con la desventaja provocada por el corte del cable transoceánico extendido entre las localidades de Monrovia y Pernambuco y por la destrucción de la estación de radio Kamina en Togo, que retransmitía a Nauen. Ambos factores pusieron en inferioridad de condiciones a los germanos respecto de los británicos en cuanto a las comunicaciones telegráficas (1).     Los efectos de la guerra económica no sólo afectaron a los países beligerantes sino también a los neutrales. Cabe advertir que mientras el gobierno de Alemania aceptó el pedido del de Estados Unidos de adherir a las resoluciones de la llamada Declaración de Londres de 1909 (2) que regulaba el comercio marítimo de los neutrales, las autoridades británicas -que no ratificaron dicha declaración y estuvieron dispuestas a utilizar la guerra misma como un instrumento para desplazar a rivales económicos de la talla de los germanos- adoptaron una serie de medidas que restringieron los derechos de los navíos neutrales. En otras palabras, Gran Bretaña procuró impedir la única posibilidad que tuvo Alemania para proseguir su comercio en esos años de guerra, es decir, el uso de barcos neutrales. El 20 de agosto de 1914, el gobierno británico dictó su primera Order in Council, por la que en teoría se sujetó a la Declaración de Londres, pero que en la práctica alteró su espíritu original. De acuerdo con las modificaciones introducidas por esta primera Order in Council, las mercaderías de contrabando limitado (alimentos, carbón, ropa, alambre de cobre, etc.) adquirieron en la práctica el mismo status que las de contrabando absoluto (armamentos, etc.). Esta modificación implicó que las autoridades británicas se reservaran el absoluto derecho de secuestrar tanto uno como otro tipo de mercaderías, modificando sustantivamente lo contenido en la Declaración de Londres. Además Gran Bretaña decretó el derecho a la inspección de buques neutrales que transportasen mercaderías hacia un puerto neutral, factor que en la práctica afectó no sólo el comercio de los países neutrales con los países de Europa central sino también con otros neutrales. A estas medidas se agregaron las derivadas de la Order in Council del 29 de octubre de 1914 y una serie de listas de artículos que se agregaron a la categoría de contrabando absoluto. Además de la presión británica sobre el comercio alemán, cabe añadir que el gobierno francés hizo suyas las drásticas medidas adoptadas por Londres, con la publicación de los decretos del 25 de agosto y del 6 de noviembre, además

de sucesivas listas negras. La efectividad de estas medidas quedó demostrada por el hecho de que entre enero y julio de 1915, de 2.466 barcos llegados a los puertos neutrales del Mar del Norte, 2.132 fueron antes controlados por el War Trade Department inglés (3).     Con las medidas anteriormente señaladas, adoptadas por las autoridades británicas y francesas, comenzó a conformarse el cerco orquestado por el gobierno británico para arruinar el comercio alemán. El 1º de marzo de 1915 el bloqueo de Alemania fue oficialmente decretado por el gobierno británico, el cual, dispuesto a llevar hasta las últimas consecuencias su política de presión contra los germanos, no vaciló en publicar nuevas Order in Council, que apuntaron a estrechar el control sobre el comercio de los países neutrales. Además, los últimos sintieron la presión británica, que los obligaba a comerciar sólo entre sí y con los países de la Entente. Incluso en este comercio se fijaron cupos, debiendo ajustarse las importaciones de los países neutrales a las necesidades propias. Esta medida apuntó a evitar reexportaciones de dichos países a Alemania. Con la implantación de las statutory list o listas negras y el sistema de navicerting las autoridades británicas completaron su cerco contra el comercio alemán. Hacia el comienzo de 1917 se cortó en forma casi absoluta el comercio entre los países neutrales y las potencias centrales (Imperio Alemán e Imperio Austro-Húngaro).     La política de listas negras, introducida en marzo de 1916, incluía a todas las firmas alemanas o sospechosas de tener tratos comerciales con firmas o personas alemanas, sin importar el lugar de residencia, es decir que alcanzaba a empresas o individuos aun residentes en países neutrales, como era el caso de la Argentina. A su vez, todos los que desarrollaran intercambios mercantiles con los integrantes de las listas negras pasaban automáticamente a integrarlas, es decir, pasaban a ser víctimas del boicot de empresas y bancos ingleses, e incluso de los del país sede de las empresas caídas en desgracia (4). A las listas negras británicas siguieron las francesas, las italianas, las japonesas y, tras su ingreso en la guerra, las de Estados Unidos. De acuerdo con Marion Celestia Siney, las listas negras ayudaron a suprimir casi en su totalidad la exportación de trigo argentino a las potencias centrales, rubro que contaba con la intermediación de firmas alemanas. Aunque en teoría la política británica de listas negras debía ser aplicable a las firmas alemanas ubicadas en territorio enemigo, la justificación del War Trade Department británico para la inclusión de estas listas en países neutrales fue la de evitar la provisión de víveres, carbón e informaciones a los buques alemanes por parte de los comerciantes de esa nacionalidad residentes en los puertos sudamericanos. Los oficiales del War Trade Department temían que los alemanes en la Argentina pudieran surtir a fuerzas navales germanas como el acorazado Moewe que en ese momento estaba en operaciones en el Atlántico (5).    Las autoridades británicas adoptaron el sistema de navicerting que consistió en la inspección de la mercadería con destino a los países vecinos de las potencias centrales, llevada a cabo celosamente por los consulados británicos.

Si no se registraban anormalidades en el transcurso de dicha inspección, el consulado extendía un certificado al exportador, con el que las mercancías podían seguir su rumbo sin ser interceptadas por los organismos de control del bloqueo.     Además de las listas negras o estatutorias y el sistema de certificados navieros, otras medidas que afectaron a los países neutrales fueron el control del gobierno británico sobre la correspondencia y el racionamiento de entregas de carbón inglés. Esta última decisión en particular afectó notoriamente a la economía argentina, fuertemente dependiente del carbón de Gales.    La mayoría de los autores coincide en destacar el dañino efecto de este conjunto de medidas tanto sobre el comercio alemán como sobre el argentino. El primero quedó virtualmente paralizado desde el inicio mismo de la Primera Guerra. Incluso la alternativa de que la docena de barcos de vapor alemanes en el puerto de Buenos Aires pudiese apoyar a los acorazados de esa nacionalidad con suministros de carbón, víveres y noticias quedó restringida por las medidas adoptadas por el propio gobierno argentino a través del Ministerio de Marina. Entre las mismas, se destacaron: la prohibición de que los comerciantes extranjeros equiparan o armaran en aguas argentinas barcos de guerra auxiliares (6 de agosto de 1914), utilizaran códigos secretos en las transmisiones telegráficas internacionales (18 de agosto), y usaran las estaciones de radio de los barcos de países beligerantes en aguas jurisdiccionales argentinas (19 de agosto y 20 de octubre). Además, el gobierno decretó la obligación de la nacionalidad argentina, extensiva tanto a los radiooperadores de todos los barcos mercantes en puertos argentinos (18 de noviembre), como a los radiooperadores de barcos de bandera argentina que navegasen en el Río de la Plata. Además, éstos debían emitir sólo en presencia de un funcionario argentino (8 de diciembre) (6).

NOTAS

1. Ver al respecto Ricardo Weinmann, Argentina en la Primera Guerra Mundial: neutralidad, transición política y continuismo económico, Buenos Aires, Biblos-Fundación Simón Rodríguez, 1994, p. 45.

2. La Declaración de Londres de 1909 completó las disposiciones de la Conferencia de La Haya de 1907, y reguló los siguientes ítems vinculados a la guerra económica o comercial: 1) el bloqueo en tiempo de guerra; 2) la caracterización de las mercaderías de contrabando; 3) la prohibición de ayuda por parte de neutrales; 4) la destrucción de presas neutrales; 5) el cambio de bandera; 6) el carácter de "enemigo"; 7) las escoltas; 8) la resistencia a la inspección; y 9) las indemnizaciones. Respecto de las mercancías de contrabando, la Declaración estableció tres categorías: a) contrabando absoluto (armamentos, etc.); b) contrabando relativo (alimentos, carbón, ropa, alambre de cobre, etc.); y c) mercaderías de libre comercio (algodón, lana, cueros, pieles, goma, etc.). Ver ibid., p. 46.

3. Marc Ferro, La Gran Guerra, Madrid, 1970, p. 195; Rudolf Lank, Der Wirtschaftskrieg und die Neutralen, 1914-1918, Berlín, 1940, p. 11, fuentes citadas en ibid., p. 47.

4. Gerd Hardach, Der Erste Weltkrieg, 1914-1918, Munich, 1973, pp. 23-33 y sigs.; Marion Celestia Siney, The Allied Blockade of Germany 1914-1916, Ann Arbor, 1957, pp. 144-148, fuentes citadas en ibid., pp. 47-48.

5. M.C. Siney, op. cit., pp. 147-148, cit. en ibid., p. 48. Ver también Roger Gravil, The Anglo-Argentine Connection, 1900-1939, Dellplain Latin American Studies, Nº 16, Boulder, Colorado, Westview Press, 1985, p. 119.

6. R. Weinmann, op. cit., p. 52.

Capítulo 44: Las relaciones políticas con Gran Bretaña y Estados Unidos (1930-1943)

Introducción

La década de 1930 comenzó en la Argentina bajo el signo de una doble crisis, económica y política. La crisis económica fue parte de la crisis económica mundial provocada por el crash de la bolsa de Wall Street, en octubre de 1929. La crisis política comenzó el 6 de septiembre de 1930, cuando, después de setenta años de estabilidad, se derrocaba al presidente constitucional Hipólito Yrigoyen, elegido por abrumadora mayoría, y se lo reemplazaba por un gobierno militar al frente del cual aparecía el promotor del golpe, general José Félix Uriburu. Por cierto, el sacudimiento político fue común a otros países latinoamericanos. Entre marzo y diciembre de 1930 se produjeron otros cinco golpes de Estado exitosos en República Dominicana, Haití, Bolivia, Perú, y Brasil, en tanto la oposición intentaba infructuosamente tomar el poder en otros cuatro países. (1)    A su vez, la economía argentina acentuó su deterioro iniciado ya antes de la crisis mundial. La cosecha de cereales del período 1929-1930 fue mala, en tanto los países europeos productores tenían excedentes. La situación del balance de pagos empeoró en 1929, si bien el saldo del balance comercial era positivo. Los capitales extranjeros no llegaban y los egresos financieros alcanzaban cifras preocupantes. Las reservas de oro, que alcanzaban 619 millones de dólares en 1928, disminuyeron en 174 millones al año siguiente. También, a partir de septiembre de 1929, el balance comercial se desequilibraba por la caída de los precios mundiales. La situación del comercio exterior se deterioró en 1930. El tonelaje de las exportaciones enviadas por barco disminuyó en un 35%, terminando el año con un saldo negativo de 125 millones de pesos. Las exportaciones que habían alcanzado un tope de mil millones de pesos en 1927 y 1928, cayeron a 614 millones, la cifra más baja desde 1916. (2)    La desconfianza de los inversores y los grupos financieros se acentuó. La especulación perturbó todo el sistema económico. El 16 de diciembre de 1929, Yrigoyen tomó la decisión de cerrar la Caja de Conversión, suspendiendo así la libre convertibilidad del peso y evitando la fuga de oro. En los primeros meses de 1930, el nivel del volumen de los negocios bursátiles cayó un 60% y las quiebras comerciales aumentaron en un 72%. Además, la crisis mundial coincidió en la Argentina con la finalización de un ciclo de progreso indefinido. En 1930 se produjo el tope en la expansión horizontal de la producción agropecuaria, lo que significaba que en adelante no habría nueva incorporación de tierras a la actividad. De este modo, la contracción

general de la economía fue fácilmente utilizada para criticar al gobierno. (3)    Dicha situación crítica, sumada a la desorganización de las corrientes comerciales mundiales, al cuestionamiento de la división internacional del trabajo, y, sobre todo, al desequilibrio del comercio triangular entre Gran Bretaña, Estados Unidos y la Argentina, el cual hacía difícil la reversión de aquélla, produjo el fin de la belle époque argentina. Es comprensible entonces que un presidente y un partido, incapaces a los ojos de los dueños del poder financiero y económico de hacer frente a la crisis, no hayan podido sobrevivir a la misma. (4)    El presidente provisional Uriburu se esforzó por persuadir a auditorios selectos de la necesidad de restringir la participación política. A pesar de no haber podido descubrir ninguna malversación o escándalo significativo en el gobierno radical derrocado, y en contra del pensamiento de los partidos opositores y de los militares liberales, Uriburu trató de convencer acerca de los peligros de la democracia representativa. No obstante, la orientación predominante en el ejército no estaba de acuerdo en apoyar la aventura de una dictadura militar. Desde julio de 1931, Uriburu supo que el ejército se oponía a sus proyectos políticos y a su tentativa de utilizar al ejército con fines partidistas. (5)    Por otro lado, el gobierno provisional había aceptado la exigencia de las fuerzas políticas opuestas a Yrigoyen, conservadores y socialistas independientes, de convocar a elecciones provinciales a principios de 1931. El 5 de abril de 1931, se llevó a cabo el acto en la provincia de Buenos Aires, para el cual se levantó el estado de sitio, a fin de que dichas fuerzas sumadas a los radicales pudieran realizar libremente su campaña. Contra todo pronóstico, el resultado de la elección resultó desfavorable para el gobierno revolucionario. Los candidatos radicales triunfaron por amplia mayoría. Consecuentemente, las elecciones en las demás provincias fueron suspendidas y se reimplantó el estado de sitio. No obstante, los oficiales superiores del ejército emplazaron al presidente provisional para que llamara a elecciones presidenciales antes de que terminara el año, manteniendo el respeto de la Constitución. (6)    Por cierto, la abortada sublevación del oficial radical, teniente coronel Gregorio Pomar, en julio de 1931, la cual habría sido planeada como parte de un movimiento mayor liderado por el general Justo que no llegó a concretarse, dio al gobierno provisional la excusa para perseguir al partido Radical. Esta persecución abarcó desde la clausura de sus locales y publicaciones hasta el exilio de sus principales dirigentes, entre ellos el ex presidente Marcelo T. de Alvear. Incluso un decreto del 24 de julio inhabilitó para participar de la resuelta elección presidencial del 8 de noviembre a todos aquellos que hubieran ocupado cargos en el depuesto gobierno de Yrigoyen, incluyendo bancas legislativas. La intención del gobierno de digitar a los candidatos quedó totalmente en evidencia cuando el 6 de octubre vetó la participación por el radicalismo de Marcelo T. de Alvear y Adolfo Güemes. El partido Radical decidió entonces proclamar la abstención en las elecciones, regresando de ese modo el país a la situación electoral anterior a la sanción de la ley Sáenz Peña de 1912. (7)    Habiendo fracasado la idea de Uriburu de reformar la Constitución para instalar una dictadura, el camino quedó abierto para el triunfo del general Agustín P. Justo. Pero dado que el solo apoyo de los militares no era suficiente para imponer la candidatura de Justo, en pocas semanas se organizó una coalición denominada la Concordancia, formada por los conservadores, los socialistas independientes y los radicales antipersonalistas, que coincidieron en apoyar a aquélla. El general Justo ganó así una elección viciada por exclusiones y limitaciones, y en la cual volvió a imperar el fraude. El reinicio de esta práctica política, la exclusión electoral del partido Radical, los negociados descubiertos en algunos miembros de la clase política, y las consideradas por muchos excesivas concesiones otorgadas al capital británico para retener el mercado

de carnes hicieron de este período uno de los más polémicos de la historia argentina. (8)    La política exterior se dio dentro del contexto descripto. La dificultad que sobrevino a la Argentina para colocar sus carnes en el mercado británico trastrocaba el esquema comercial que había sido la base de su crecimiento económico, es decir, aquél que le permitía pagar con sus superávits en el comercio con Gran Bretaña los déficits del intercambio con Estados Unidos. Esta cuestión condicionó la política exterior argentina, pues o se trataba de retener el mercado británico, cualquiera fuera su precio, o se buscaban mercados alternativos para las exportaciones argentinas.    La identificación de una serie de tensiones preexistentes en las relaciones triangulares entre la Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos ayuda a comprender los problemas que sobrevinieron entre estos países, en el período que nos ocupa. Estas son: a) la rivalidad diplomática argentino-norteamericana; b) la competencia comercial anglo-norteamericana; c) la asociación comercial anglo-argentina (ésta constituía una tensión por su interacción con las anteriores); d) los planes norteamericanos para la liberalización del comercio mundial luego de la guerra, que implicaban la quiebra del bloque de la libra esterlina y, por ende, la quiebra de la estructura bilateral del comercio anglo-argentino; e) la propensión norteamericana a exportar sus instituciones y pautas de comportamiento político, es decir, el “imperialismo moral” norteamericano; f) las tácticas administrativas de Roosevelt, que promovían la competencia burocrática; g) la irrelevancia de la Argentina para Estados Unidos, a pesar de su entonces gran importancia para el mundo en general; y h) el creciente nacionalismo político argentino. Debe señalarse que el choque entre la Argentina y Estados Unidos era inevitable, porque ya desde las primeras etapas del proceso cada uno de estos países buscó incrementar su prestigio a expensas del otro. La interacción de todas estas variables explica en gran medida los acontecimientos que sobrevendrían. (9)    Por cierto, la etapa de interdependencia crítica comenzaría con la guerra. Desde comienzos de ésta hasta el ataque a Pearl Harbor, las relaciones entre Gran Bretaña, Estados Unidos y la Argentina estuvieron marcadas por la amenaza que la competencia norteamericana representaba para los intereses comerciales británicos en la Argentina.

NOTAS

1. Alain Rouquié, Poder militar y sociedad política en la Argentina, I: hasta 1943, Buenos Aires, Emecé, 1981, p. 219.

2. H.V. Hodson, Slump and recovery. A survey of world economic affairs, 1929-1937, Londres, Oxford University Press, 1938, p. 28; República Argentina, Anuario del Comercio Exterior de la República Argentina, año 1930, Buenos Aires, 1931, p. 3, citados en ibid., p. 220.

3. Ibid., pp. 220-221.

4. Ibid., p. 221.  Para el comercio triangular mencionado ver Mario Rapoport, “El triángulo argentino: las relaciones económicas con Estados Unidos y Gran Bretaña, 1914-1943, en M. Rapoport (comp.), Economía e historia, Buenos Aires, Tesis, 1988, pp. 251-275.

5. Ver A. Rouquié, op. cit., pp. 238-242. El coronel Manuel A. Rodríguez, presidente del Círculo Militar y comandante de la II División con asiento en Campo de Mayo, expresó en su discurso en la comida de camaradería anual de las Fuerzas Armadas, el 7 de julio de 1931, en presencia del presidente provisional, lo siguiente:

La constitución actual del ejército es tal que nadie puede pretender disponer del mismo a su arbitrio para misiones ajenas a las que son razón de su existencia ... No, el ejército actual no es una fuerza política al servicio de los hombres o los partidos ... La historia,

además, demuestra que nunca las bayonetas argentinas, destinadas a la defensa de la Nación, pretendieron reemplazar la base más sólida, más estable del derecho que sustenta el edificio de la organización nacional ... El ejército no tiene aspiraciones propias, no pretende arrogarse poderes o facultades reservadas a otras entidades ... el solo hecho de buscar su apoyo conspira contra su disciplina y constituye un hecho ilícito e intolerable. Ibid., pp. 241-242.

6. Ibid., pp. 242-244.7. Robert A. Potash, El ejército y la política en la Argentina, 1928-1945. De Yrigoyen a Perón,

Buenos Aires, Sudamericana, 1994, pp. 109-111; A. Rouquié, op. cit., pp. 240-241.

8. Ver José Luis Torres, La década infame, Buenos Aires, s.e., 1945; José Luis Romero, Las ideas políticas en Argentina, Buenos  Aires-México, Fondo de Cultura Económica, 1959; Arturo Jauretche, F.O.R.J.A. y la década infame, Buenos Aires, 1962; Alberto Ciria y otros, La década infame, Buenos Aires, Carlos Pérez, 1969; Carlos E. Aguinaga y Roberto A. Azaretto, Ni década ni infame, del ’30 al ‘43, Buenos Aires, J. Baudino, 1991.

9. Carlos Escudé, Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación argentina, 1942-1949, Buenos Aires, Ed. de Belgrano, 1988, pp. 25-27.

La relación con Gran Bretaña continúa siendo de interés vital para la Argentina

Como se ha desarrollado ampliamente en capítulos anteriores, la gran expansión de la economía argentina desde mediados del siglo XIX hasta 1930 fue principalmente producto de su carácter complementario con la economía británica. Esta complementariedad fue la causa tanto del comercio como de las cuantiosas inversiones de capital realizadas por los británicos en la Argentina. Hacia 1890, Gran Bretaña había invertido 174,8 millones de libras; para 1913, eran 357,7 millones, y en 1934, alcanzaban un pico de 453,1 millones. (1) El caso de Estados Unidos era muy diferente. Hasta mediados de la década de 1920, las inversiones francesas y alemanas representaban más que el total norteamericano. En la década siguiente, las inversiones norteamericanas ocuparon el segundo lugar, pero muy lejos de las británicas y apenas por encima de las francesas. (2)    Por otra parte, los saldos del comercio con Gran Bretaña eran favorables para la Argentina, al contrario de lo que sucedía con Estados Unidos. En 1929, el superávit comercial con Gran Bretaña fue de 352 millones de pesos y el déficit con Estados Unidos fue de 367 millones de pesos oro. El desequilibrio con el último se debía a que las economías eran competitivas. (3)    Si bien la Primera Guerra había permitido cierta sustitución de industrias y había promovido el debate sobre la necesidad del control nacional de los pozos de petróleo, de la creación de una marina mercante, del establecimiento de tarifas para promover la industrialización y del control sobre las exportaciones más importantes, la prosperidad de los años ´20 provocó que fueran pocos los que se manifestaran en contra de la dependencia del mercado inglés. La política exterior del gobierno argentino estaba, desde las últimas décadas del siglo XIX, orientada a mantener el conjunto de relaciones que determinaban para la Argentina un tipo de inserción en la economía mundial y permitían su crecimiento. Como, debido a los factores explicitados arriba, la relación más importante era la que se mantenía con Gran Bretaña, la labor de la cancillería argentina estaba dirigida a evitar interferencias en la misma. Consecuentemente, sólo eran consideradas de interés vital para el país aquellas cuestiones que tenían que ver con el comercio, las facilidades a la exportación y las relaciones en general con Gran Bretaña.  Esto se tradujo incluso en la oposición a cualquier organización hemisférica

que pudiera colocar a la Argentina en situación de subordinación a otra nación o conjunto de naciones, lesionando de esa manera la relación con Gran Bretaña. Dicha oposición llevó al gobierno argentino a impugnar las iniciativas de Estados Unidos en las cuestiones panamericanas.    La situación cambiaría dramáticamente a partir de la crisis de 1929-1930. Esta  provocó un cese en el flujo de capital británico hacia la Argentina y un cambio de posición en los dominios de Gran Bretaña, que comenzaron a demandar un acceso privilegiado a los mercados británicos en detrimento de los intereses argentinos. A la vez, la crisis produjo un cambio en el pensamiento económico argentino, propugnándose la necesidad de atemperar la dependencia argentina respecto de Gran Bretaña, y de explorar la posibilidad de otras relaciones comerciales. Así, la política exterior argentina posterior a 1930 estaría apuntada a tratar de diseñar un modelo de desarrollo independiente del imperio. No obstante, como ésta era una tarea a largo plazo y no exenta de grandes dificultades, la necesidad de conservar el mercado británico para las exportaciones argentinas siguió siendo primordial, incluso a costa de concesiones que a muchos parecieron  excesivas.    Pero el desequilibrio que se había producido en el intercambio comercial argentino-británico a partir de la guerra provocó que el mercado argentino no fuera tan importante para los británicos como había sido hasta ese momento, lo cual a su vez hizo a los últimos menos sensibles a las necesidades argentinas. A fines de 1931, el embajador argentino en Londres, Manuel Malbrán, solicitó al secretario de relaciones exteriores que le anticipara cuál sería la cuota del trigo. Al mismo tiempo, la Sociedad Rural Argentina postulaba que se concedieran tarifas especiales a Gran Bretaña a fin de proteger la industria de la carne. (4) Pero éstos intentos no tuvieron éxito. El Foreign Office postergó toda discusión al respecto hasta después de la Conferencia Imperial que debía reunirse en Ottawa, en julio de 1932. Los cambios en la economía británica ya no permitían privilegiar las exportaciones argentinas, y la influencia que estaban adquiriendo los dominios en las decisiones políticas del Imperio disminuía el poder de decisión del Foreign Office.    En un primer momento, el movimiento proteccionista dentro del Commonwealth no pareció demostrar que afectaría a la Argentina. Malcolm Robertson, quien había sido embajador en la Argentina, señaló que “la Argentina debía ser considerada como parte esencial del Imperio Británico. No podemos pasar sin ella, ni ella sin nosotros”. (5) A la vez, una señal de que los argentinos no esperaban consecuencias demasiado funestas de todo el asunto fue la advertencia que el diario La Prensa hizo en febrero de 1932 a Gran Bretaña, señalando que si se producía alguna discriminación, la Argentina exportaría menos alimentos a Gran Bretaña y vendería más a otros países. (6) Pero, a medida que se acercaba la reunión de Ottawa, se tornaba evidente que los dominios consideraban a la Argentina como un país extranjero, y que Gran Bretaña no tendría otra salida que confirmar su compromiso con los primeros. Estando en uso de licencia, el embajador Malbrán ofreció al embajador británico en Buenos Aires Macleay adoptar el mismo o mejor trato preferencial que se otorgara a cualquiera de los dominios, que además era lo que el Foreign Office había estado buscando. Macleay dio su opinión al respecto: 

(...) me parece que, a la luz de esta declaración nuestra delegación en Ottawa puede argumentar lógicamente que, si el Gobierno de Su Majestad en el Reino Unido decidiera imponer tarifas sobre carne importada y posiblemente sobre otros productos alimenticios, y al mismo tiempo conceder a los Dominios, ya sea una completa exención o importantes rebajas en los impuestos de aduana, en retribución de preferencias existentes a favor de nuestros productos

manufacturados, éstas sólo podrían esperarse en el entendimiento de que a cada país extranjero que quiera y pueda conceder un trato preferencial igual o mejor, a los productos del Reino Unido, se les deberá hacer, por lo tanto, la misma excepción o rebaja.

La respuesta de Ottawa fue tajante, significando la derrota de la posición del Foreign Office y un serio golpe al comercio argentino: 

(...) la sugerencia de que cualquier país extranjero pueda obtener las mismas ventajas que los Dominios, violaría toda la cuestión de la Imperial Preference link of Empire. Cualquier insinuación de que la Argentina podría participar en ella, jamás debería ser tomada en consideración por las delegaciones de los Dominios, y el proponerlo, destruiría toda tentativa de acuerdo. Comuníquenlo al embajador en Buenos Aires para evitar falsas esperanzas. (7)

Aunque el embajador británico cumplió con sus instrucciones, el gobierno argentino no pareció tomar plenamente conciencia de la situación, a tal punto que el ministro de agricultura aseguró en un discurso pronunciado en la Exposición Rural que Gran Bretaña sería renuente a elevar las tarifas debido a sus grandes inversiones en la Argentina, la calidad de los productos argentinos que aquella recibía, los intereses navieros involucrados y los lazos morales que unían a ambas naciones. En el Foreign Office se juzgó al ministro más optimista de lo que los hechos lo permitían.    El embajador Malbrán regresó a Londres para lograr algún entendimiento formal a fin de atenuar las consecuencias de la competencia de los dominios británicos. No consiguió nada. Además no ayudó a sus negociaciones el hecho de que el Comité Anglo-Argentino y el Foreign Office adoptaran oficialmente la línea dura triunfante en Ottawa. Al gobierno argentino se le comunicó que ya no gozaba del libre acceso al mercado británico por haberse adoptado una nueva política. Evidentemente las opiniones contrarias a la última, que quedaron registradas en los documentos diplomáticos internos, no alcanzaron para evitar su implementación.    Ciertos temas puntuales muy conflictivos impedían iniciar las conversaciones formales que el gobierno argentino deseaba con urgencia. Estos eran: el control sobre la cuota de exportación de carne, las tarifas preferenciales que se otorgarían a Gran Bretaña, las garantías de acceso al cambio que tendrían los comerciantes británicos y las limitaciones a las restricciones que se impondrían al comercio con la Argentina. (8) A fines de 1932, amargado por la situación a que se había llegado entre los dos países, el embajador Malbrán estaba decidido a renunciar. El gobierno argentino no estaba dispuesto a hacer más concesiones.    En febrero de 1933, el Foreign Office propuso el tema en una reunión de gabinete, logrando que el Departamento de Agricultura y el Board of Trade aceptaran una limitación en las restricciones que afectarían las importaciones de carne argentina. Por su parte, Malbrán debió pasar por alto el hecho de que el control de la cuota de carne de exportación estuviera en manos de empresas extranjeras. Allanado así el camino para iniciar negociaciones, el vicepresidente Julio A. Roca (h.) se dirigió a Londres, donde debía encontrarse con sir Walter Runciman, presidente del Board of Trade. (9)    Roca pretendía establecer formalmente en un tratado las pautas mínimas recíprocas que habían existido entre ambos países hasta ese momento. Entre ellas figuraban un nivel mínimo de exportaciones argentinas y la creación de un vínculo tal entre ambos países que las empresas británicas radicadas en la Argentina quedaran ligadas a la prosperidad del país y fueran un freno al proteccionismo británico. No obstante, algunos

ministros del gobierno argentino no estaban de acuerdo en que Roca consiguiera su objetivo a cualquier precio. El ministro de hacienda, Alberto Hueyo, no era partidario del ofrecimiento de concesiones en tarifas y divisas, porque quería mantener un control estricto sobre el cambio; y el ministro de agricultura, Antonio de Tomaso, consideraba que el gobierno argentino debía obtener el derecho de distribuir la cuota de carne entre los frigoríficos. A su vez, el canciller Carlos Saavedra Lamas procuraba fortalecer la posición de su enviado a Londres, tratando de obtener nuevos mercados especialmente en Estados Unidos.    Runciman, convencido de que su aceptación de la limitación en las restricciones de las importaciones de carne argentina era suficiente concesión, consideraba que era el gobierno argentino el que debía ceder. Señalaba además el desequilibrio en el balance del comercio anglo-argentino, pues las exportaciones británicas representaban un 4% del total, en tanto las exportaciones argentinas a Gran Bretaña representaban un 37% de todas las exportaciones del país. (10)    En abril de 1933, las negociaciones estaban al borde de la ruptura. Finalmente, la opinión de Roca se impuso sobre la de Hueyo y Saavedra Lamas y los argentinos aprobaron las condiciones británicas, quedando la distribución de la cuota de carne en manos de las empresas extranjeras y obteniendo los británicos una última concesión en materia de emisión de valores de cambio. Como contrapartida al gobierno argentino se le garantizaba el acceso al mercado británico. En opinión de algunos autores, sin medios para conseguir otras concesiones de Gran Bretaña, la Argentina no tenía otra opción. No existían en ese momento otros mercados para la exportación de carne y cereales. Con el tratado se lograba una estabilidad de mercado, hasta tanto pudiera diversificarse la economía argentina. (11) Sin embargo, no todos en la Argentina lo percibieron así. El ministro de hacienda Hueyo renunció por su discrepancia con las concesiones sobre tarifas y cambios. Los grupos nacionalistas atacaron el pacto porque en su opinión perpetuaba la dependencia de la economía argentina respecto del imperio británico.    Por cierto, los problemas reaparecieron cuando se conocieron los embarques experimentales de carne congelada provenientes de los dominios, que violaban el pacto Roca-Runciman, y al demorarse la investigación bilateral que debía realizarse a los frigoríficos en la Argentina. El conflicto burocrático suscitado sobre la cuestión en el gobierno británico quedó registrado en una minuta del Foreign Office: 

(...) con respecto a las exportaciones de carne congelada por parte de los Dominios, el Board of Trade considera que no podemos seguir admitiendo que nuestros compromisos en los Art. 1 y 2 se cumplen, y que el Dominions Office está de acuerdo en que preguntemos al gobierno argentino si nos puede relevar de estos compromisos. Esto último parece bastante difícil si consideramos que estamos en tratativas para conseguir una exención de impuestos. Desde el punto de vista del Foreign Office, estima que con igual urgencia debe comunicarse, total y francamente, a los Dominios, nuestros compromisos con la Argentina, puesto que no hay razón para no hacerlo. (12)

A su vez, el embajador Henderson  daba su percepción del problema a sus superiores: 

(...) El problema se resuelve inevitablemente por sí mismo en dos alternativas: o proteger el vasto capital e intereses del Reino Unido en este país, o sacrificar estos intereses, a favor del productor y el comercio imperial.Aunque no estoy en condiciones, obviamente, de asegurar donde están las ventajas y desventajas, creo que es mi deber destacar la imposibilidad de

negociar en condiciones satisfactorias para los intereses locales del Reino Unido, sin dar a los intereses argentinos un trato generoso al trazar una línea para protegerla de futuros abusos en su comercio, abusos como el que ha tenido lugar en forma de “embarques experimentales” desde los Dominios, y el aumento sin restricciones, de la producción del país. (...)En general, yo pediría al gobierno de Su Majestad que considerara, si, en atención al monto del capital invertido aquí, de hecho, mucho mayor que el invertido en los Dominios, no convendría tratar a la Argentina, con propósitos económicos, como parte del Imperio Británico. (13)

Obviamente los dominios insistieron en su posición. El gobierno australiano afirmó que a pesar de la existencia del tratado debía permitirse a los dominios enviar a la metrópoli toda la carne y terneros que fuera posible. El representante australiano advirtió personalmente al embajador Malbrán “que la responsabilidad de cualquier ruptura del mercado en 1936, debida a excesivas importaciones de carne congelada, sería totalmente de la Argentina”. (14) Malbrán buscó ayuda en el Foreign Office, pero el secretario para asuntos exteriores había recibido instrucciones de sacrificar los derechos del tratado a fin de asegurar las ganancias de los australianos. La posición del Foreign Office frente a otras agencias gubernamentales británicas no era demasiado sólida. En cuestiones de finanzas y comercio, el Dominions Office tenía más peso y el Board of Trade contaba con acceso directo al gabinete. Runciman poseía suficiente fuerza política como para intimidar incluso al Primer Ministro. De esta manera, para el Foreign Office resultaba sumamente incómodo tener que señalar a los miembros del gobierno o a los representantes de los dominios que los compromisos con el gobierno argentino no estaban siendo respetados y que los reclamos británicos no eran justos. Según Tulchin, los intereses de otro país y el jugar limpio tenían poco atractivo en la Cámara de los Comunes. Repetidamente se sacrificaba a los argentinos en beneficio de la política imperial, entre otras razones porque una ofensa al gobierno argentino tenía un menor costo político que las otras alternativas. (15)    Con todo, en diciembre de 1936, se firmó una renovación del pacto de 1933, estipulando que, en caso de regularse cuantitativamente las importaciones británicas de carne, la cuota argentina sería sujeta sólo a reducciones graduales y su proporción sobre el total de las importaciones británicas se mantendría estable. Iniciada la guerra, la Argentina mantuvo una posición de privilegio en la provisión de carnes británica. El 6 de septiembre de 1939 comenzó la primera de una serie de reuniones entre importadores, países productores y el gobierno británico, y sólo se invitó al representante argentino. Pero al gobierno argentino también le preocupaba el flujo de productos británicos. Así, el 9 de octubre tuvo lugar una reunión interdepartamental en Londres para estudiar la política británica de exportaciones hacia la Argentina. Se decidió otorgar a la Argentina la oferta más firme posible sobre el mantenimiento de la provisión de goma, productos de metal terminados, productos de química industrial, motores eléctricos, carbón, asbestos, material para empaquetar, y té, en los niveles prevalecientes. Lo mismo no podía garantizarse, sin embargo, para textiles, hierro, acero y cobre. (16)

NOTAS

1. La cifra para 1890 ha sido tomada de H.S. Ferns, The Development of British Enterprise in Argentina, 1806-1895, tesis de Ph.D., Universidad de Cambridge, 1950; las otras son de Mauricio E. Greffier, La acción del capital extranjero en el desarrollo de la economía de la América latina, Buenos  Aires, 1945, cit. en C. Escudé, op. cit., pp. 28-29.

2. V.L. Phelps, The International Economic Position of Argentina, Philadelphia, 1938, p. 105, cit. en ibid., p. 29.

3. M. Rapoport,  “El triángulo argentino...”, op. cit., p. 259.

4. Carlos Tornquist, “El Balance del Año Comercial”, Revista de Economía Argentina, vol. XXVIII, 1931; conversaciones de Malbrán con Sir John Simon, FO A7013/7013/2 y A7022/7013/2; Times (Londres), diciembre 4, 1931, 13b, y marzo 24, 1932, 7b; Archivos del Departamento de Estado, Archivo Nacional, Record Group 59 (RG 59), 611.3531/105, de Bliss, julio 6, 1932; La Fronda, diciembre 16, 1931, 4:6; Daniel Drosdoff, El gobierno de las vacas (1933-1956). El Tratado Roca-Runciman, Buenos Aires, La Bastilla, 1972, pp. 14-15, citados en Joseph A. Tulchin, “Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos, 1930-1943, Revista Argentina de Relaciones Internacionales, Buenos Aires, CEINAR, Año II, Nº 5, mayo-agosto 1976, pp. 62-63.

5. FO A4751/52/2, junio 17, 1929. Los mismos sentimientos luego expresados por Robertson en 1932, Times (Londres), enero 27, 1932, 12c; y por Sir William Morris, Presidente del National Council of Industry and Commerce, Times(Londres), abril 10, 1931, 7c. El Times simpatizaba con los puntos de vista del Comité Anglo-Argentino y publicó algunos artículos apoyando su posición en 1930, 1931, y primeros meses del 32. Por ejemplo, diciembre 23, 1930, 15c; febrero 18, 1931, 11b, y marzo 16, 1932, 9b, fuentes citadas en ibid., p. 63.

6. La Prensa, febrero 13, 1932, 8:4; también enero 29, 1932, 9:2; RG 59, 611.3631 105 y 106, julio 6 y 25, 1932; FO A4814/4453/2, julio 22, 1932, cit. en ibid., p. 63.

7. Ofrecimiento de Malbrán, informe de Macleay, política del Foreign Office y su rechazo, en FO A4565/1040/2, cit. en ibid., pp. 63-64.

8. FO 371/15789 y 16531, fichas 48/2 y 1050/2, cit. en ibid., p. 64.

9. La depresión de Malbrán está en: FO A110/48/2, minuta de Craigie, enero 2, 1933. La misma desesperación está reflejada en RG 59, 635.4131/65, de Bliss, noviembre 4, 1932. El enojo de la Argentina contra Gran Bretaña está en La Fronda, diciembre 29, 1932, 1:3-5; Times (Londres), noviembre 3, 1932, 11a; La Prensa, noviembre 29, 1932, 8:6 y 1; Informe Anual de la Embajada Británica del año 1932, FO A1713/1713/2, febrero 6, 1933. El último compromiso y la simpatía del Foreign Office por la Argentina, en FO A7192/1040/2, de Macleay, octubre 15, 1932 con Minutas, y A1033/48/2, Minuta, febrero 9, 1933, cit. en ibid., p. 64.

10. D. Drosdoff, op. cit., pp. 24-36, cit. en ibid., p. 65.

11. J.A. Tulchin, op. cit., pp. 66 y 68; R.A. Potash, op. cit., p. 127.

12. Minuta del Foreign Office, FO A838/27/2, enero 21, 1935, cit. en J.A. Tulchin, op. cit., p. 67.

13. FO 10328/111/2, diciembre 5, 1935, cit. en ibid., pp. 74-75. Los esfuerzos argentinos para beneficiarse con esto en FO A3772/359/2, abril 27, 1934; A4961/111/2, mayo 28, 1935.

14. Minuta del Foreign Office, FO A9720/27/2, noviembre 15, 1935. Sobre la composición de fuerzas dentro del gobierno británico, FO A376/359/2, minuta, enero 11, 1934, y A760/359/2, enero 23, 1934, cit. en ibid., p. 67.

15. Ibid., p. 67.

16. AS 995/142/2, FO 371/22708; minuta de Perowne, 3/10/39, A 6775/29/2, FO 371/22704; A 6955/, A 7067/, y A 7080/29/2, FO 371/22705, cit. en C. Escudé, op. cit., p. 81.

La búsqueda de una política comercial más fluida con Estados Unidos como camino alternativo

A comienzos de la década de 1930 las inversiones norteamericanas en la Argentina habían crecido considerablemente, pero el intercambio comercial entre ambos países se veía afectado por las barreras aduaneras. En septiembre de 1926, el Departamento de Agricultura norteamericano había establecido ciertas restricciones sobre la alfalfa y la fruta, y la prohibición de importar carne fresca o congelada de regiones afectadas por la aftosa. A esto se añadieron las tarifas de la ley Smoot-Hawley de 1930, todo lo cual afectó seriamente las exportaciones argentinas al mercado norteamericano. Como contrapartida, en febrero de 1931, el gobierno del general Uriburu decretó aumentos de tarifas sobre una serie de productos norteamericanos. (1) El intercambio bilateral llegó así a su punto más bajo en 1932, cuando su valor representó apenas la séptima parte del alcanzado en 1929, siendo el más bajo registrado desde 1908. (2)     Por cierto, el problema comercial más serio entre los dos países fue la controversia desatada respecto de la aftosa en la carne argentina. El gobierno argentino y los medios de prensa interpretaron la prohibición sanitaria como una medida discriminatoria motivada por los intereses económicos de los productores norteamericanos. La cuestión se vio agravada porque el gobierno británico no asumió la misma actitud que las autoridades norteamericanas. (3) La diferencia de actitudes de los gobiernos británico y norteamericano impulsó una actitud antinorteamericana en la opinión pública que se vio reflejada en el comportamiento abiertamente confrontacionista que adoptaron en las décadas de 1930 y 1940 algunos sectores de la clase política argentina hacia los intentos panamericanistas norteamericanos.    No obstante, mientras el sistema multilateral de comercio estuvo en vigencia, el gobierno argentino podía compensar el déficit de su comercio con Estados Unidos con el superávit del intercambio con Gran Bretaña. Pero, previendo las dificultades en el comercio con el último país, el gobierno argentino comenzó a tantear la posibilidad de alcanzar un acuerdo con el gobierno norteamericano. El gobierno de Justo no ocultó la aplicación de la discriminación cambiaria para lograr su objetivo. (4)       El embajador argentino en Washington, Felipe A. Espil, reabrió la cuestión de la carne en una nota enviada al Departamento de Estado el 22 de junio de 1933. En esta ocasión, el Departamento de Estado, el secretario de agricultura, Henry Wallace, y su secretario asistente Tugwell apoyaron la admisión de la carne patagónica (según el gobierno argentino, ésta estaba libre de aftosa), pero chocaron con la firme oposición del Bureau of Animal Industry  y del asesor legal del Departamento de Agricultura, con cuya interpretación coincidió además el fiscal general. (5)     Espil no se desanimó y al mes siguiente –julio de 1933- presentó la cuestión de alcanzar un entendimiento con vistas a un tratado comercial al presidente Roosevelt, obteniendo el compromiso de que la Argentina sería incluida en la nómina de países con los cuales Estados Unidos tenía previsto negociaciones. El 5 de octubre, el embajador entregó un memorándum que señalaba la disposición de las autoridades argentinas a entablar negociaciones a cambio de que el gobierno de Washington se aviniera a restablecer los índices aduaneros de las tarifas Underwood-Simmons de 1913, a modificar las restricciones sanitarias y de otro tipo, y a otorgar mayores seguridades contra futuras medidas discriminatorias. (6) Pero, a pesar de la promesa del presidente norteamericano, el Departamento de Estado demoró el tratamiento del asunto, argumentando que así evitaría roces con el Congreso y podría preparar políticamente el campo, si bien aceptó recibir a técnicos argentinos para unas conversaciones preliminares. A fines de 1936, Cordell Hull le expresó a Saavedra Lamas que temía que

el propósito de ambos pudiera ser impedido por el Congreso. (7)    Desde un comienzo, el Departamento de Estado planteó que el control de cambios era una cuestión política entre los países y que éste debía terminar antes de comenzar las negociaciones formales. Los argentinos señalaron que el control de cambios constituía una forma de tarifa y que debía ser tratado con los demás asuntos en el curso de las conversaciones. Como no hubo acuerdo al respecto, el asunto se estancó. Según Tulchin, un acuerdo comercial con la Argentina figuraba como posible en la política comercial norteamericana de ese momento. Los funcionarios del Departamento de Estado a cargo de los asuntos de la región bajo la dirección de Sumner Welles coincidían en que las disposiciones tarifarias no eran justas con los productos argentinos. Pero el obstáculo principal radicaba en la desfavorable repercusión que la admisión de productos argentinos en el mercado norteamericano provocaría en todo el programa agrícola. A pesar de su inicial decisión favorable, le sería muy difícil al presidente continuar apoyando los intereses argentinos, cuando esto podía provocar la destrucción de la coalición que le permitiría llevar adelante su programa rural, enemistar a su Departamento de Agricultura y producir una conmoción en el Congreso. (8)    La consulta al secretario de agricultura, Henry Wallace, dio como resultado un informe negativo. En diciembre de 1933, éste respondió que hacer concesiones a la Argentina redundaría en una pérdida para la economía doméstica y que un tratado con este país podría tener justificación únicamente como parte de un amplio programa de acuerdos bilaterales con otros países, por los cuales fuera previsible que éstos aumentaran sus importaciones de productos agrícolas norteamericanos. (9)    El Departamento de Estado consultó también con el Comité Asesor Interdepartamental sobre Tratados Recíprocos (Interdepartmental Advisory Board on Reciprocal Treaties), que estaba más de acuerdo con las demandas del sistema político internacional. El Departamento obligó entonces a acordar una rebaja en los derechos de aduana, especialmente sobre el lino, al que los argentinos atribuían gran importancia. Wallace no cumplió con la decisión, pues consideraba que el éxito en el plan para reducir la superficie cultivada con trigo radicaría en darles a los agricultores todas las alternativas posibles. El secretario de estado adjunto, Francis B. Sayre, se dirigió entonces a Roosevelt para que zanjara la cuestión. Sayre advertía que el lino no era fundamental para Estados Unidos y sí lo era para la Argentina, por lo cual, desde una perspectiva económica, rebajando el impuesto a este producto se podrían obtener concesiones del país sudamericano. En cuanto al aspecto político, la cuestión quedaba abierta para la discusión. (10) El presidente resolvió demorar la decisión hasta consultar con los legisladores, evitando así presionar a Wallace a llevar a cabo algo que éste consideraba poco prudente. El Departamento de Estado entretanto se ocuparía de otros tratados comerciales. Con el correr del tiempo, el éxito obtenido por el programa comercial de Hull pospondría las negociaciones con la Argentina, pues no interesaba al gobierno norteamericano iniciar tratativas simultáneas con muchos países agrícolas.    De todas maneras los estudios técnicos continuaron. El Departamento de Estado consideraba que el punto principal de las conversaciones debía ser cómo importar el lino de la Argentina, tratando de beneficiar al agricultor norteamericano sin modificar la ley de Adjudicación Agrícola (Agricultural Allotment Act). (11) El comité interdepartamental con la intervención de Espil continuó las negociaciones preparatorias y, a fines de 1934, la posición norteamericana había quedado establecida: una quita de 10% en el impuesto sobre los ítems protegidos y de 50% en el lino. El Departamento de Estado obtuvo el visto bueno de Wallace y volvió a llevar el asunto a Roosevelt, señalando que era una “cuestión política fundamental”, un asunto de “vital y urgente importancia para la totalidad de nuestro programa de acuerdos comerciales (...).” (12) El

Departamento de Estado ganó el caso pero a un alto costo político, pues no era factible llevar a decisión del presidente todos los desacuerdos con el secretario de agricultura.    Durante las agudas sequías de 1935 y 1936, el embajador Espil trató de vender maíz a Estados Unidos. Los Departamentos de Estado y de Comercio estuvieron de acuerdo en aceptarlo y las discusiones progresaron. Aparentemente, como se menciona en el capítulo correspondiente dedicado al aspecto económico de la relación bilateral, y según datos de Sweet, entre 1935 y 1937 se registraron importaciones de maíz argentino en el mercado norteamericano. Pero el secretario Wallace no estaba de acuerdo y era manifiesta la hostilidad de los funcionarios del Departamento de Agricultura hacia cualquier negociación con la Argentina. Por cierto, un funcionario del Departamento de Comercio consideró que en dicha actitud residía un “verdadero peligro”, pues podría acarrear represalias que arruinarían el comercio norteamericano-argentino. (13) Más aún, algunos intereses agrícolas, muchos consejos comerciales y representantes de intereses bancarios se oponían a las restricciones en las importaciones de maíz, a fin de que una liberalización del comercio permitiera a la Argentina saldar su deuda externa, si bien estos intereses no regían para el sólido bloque del medio oeste agrícola. (14) Con todo, Herbert Feis, el consejero económico, y Hull decidieron en 1938 que no tenía sentido seguir presionando, si se carecía del apoyo del Departamento de Agricultura. Además, debieron considerar la posibilidad de repercusiones internas por cualquier baja en los precios o problemas laborales relacionados con las importaciones agrícolas. De esta manera, si bien continuaron sustentando la posición argentina, no tuvieron éxito.    El tema del lino terminó en lo mismo. Varios senadores decidieron proteger su producción, bajo amenaza de no apoyar la cuota del azúcar si los impuestos sobre los aceites recibían alguna reducción. En realidad, el único apoyo del Departamento de Estado para oponerse a los legisladores eran los industriales de la pintura, y éstos afirmaban que no habían intentado llegar hasta el Congreso porque la “combinación de los intereses del azúcar, lino y aceite comestible serían muy duros de vencer”. (15) El Departamento comunicó entonces al gobierno argentino que habría que esperar hasta que el agricultor norteamericano se convenciera de la conveniencia de aplicar una política comercial liberal, lo cual nunca llegó a producirse. De esta manera, una serie de obstáculos, como la tarifa Smoot-Hawley, el control de cambios, las dificultades económicas norteamericanas y el poder político de los estados agrícolas frustró los intentos por resolver los problemas comerciales argentino-norteamericanos.     Recién en agosto de 1939, unos días antes de que estallara la Segunda Guerra Mundial, el Departamento de Estado hizo el anuncio formal de su intención de negociar un acuerdo bilateral con el gobierno argentino. La propuesta de Washington incluía concesiones comerciales respecto de una variedad de productos argentinos pero excluía de las mismas las carnes enfriadas. Las negociaciones prosiguieron hasta enero de 1940, pero sin éxito. En el comunicado conjunto explicando la suspensión de las mismas, las autoridades norteamericanas subrayaron la falta de disposición argentina para aceptar la proposición de Estados Unidos de cupos aduaneros para productos tales como la semilla de lino y las carnes envasadas. (16) Finalmente, los gobiernos de la Argentina y Estados Unidos cerraron un tratado comercial en octubre de 1941, que no constituyó un logro demasiado relevante porque el problema sanitario siguió sin resolverse.     Por cierto, el descontento interno por el pacto Roca-Runciman con Gran Bretaña, y la imposibilidad, durante muchos años, de alcanzar una solución alternativa a través de un tratado comercial con Estados Unidos generaron un nacionalismo argentino apuntado a una mayor independencia de acción en asuntos internacionales y a reforzar el control gubernamental sobre la economía. Esto dificultó la búsqueda de bases políticas para la seguridad hemisférica y, cuando se produjo el enfrentamiento entre los países del Eje y

los aliados, llevó al gobierno argentino a adoptar una posición de neutralidad como forma de preservar sus intereses políticos y económicos.

NOTAS

1. A. M. Warren, cónsul en Buenos Aires, al Secretario de Estado, 5 de marzo de 1931, RSC, Department of State, 635.113 / 17, cit. en Harold F. Peterson, La Argentina y los Estados Unidos, 2 vols., Buenos Aires, Hyspamérica, 1986, vol. II, p. 76.

2. Dana Royden Sweet, A History of United States-Argentine Commercial Relations, 1918-1933: A Study of Competitive Farm Economies, Ph.D. dissertation, Syracuse University, 1972, pp. 193 y 195.

3. Ibid., pp. 259-260 y 263; Arturo A. O’Connell, “La fiebre aftosa, el embargo sanitario norteamericano contra las importaciones de carne y el triángulo Argentina-Gran Bretaña-Estados Unidos en el período entre las dos guerras mundiales”, Desarrollo Económico, vol. 26, Nº 101, Buenos Aires, abril-junio 1986, p. 26.

4. “Papers Relating  to the Foreign Relations of the United States” (FRUS), 1933, vol. V, pp. 650-51; FRUS, 1934, vol. IV, pp. 329-422; FRUS, 1935, vol. IV, 278-80; RG 59m 611.3631/285, noviembre 2, 1934, cit. en J.A. Tulchin, op. cit., p. 68.

5. D.R. Sweet, op. cit., pp. 248-251.

6. FRUS, 1933, IV, pp. 510-511, 642-643, 650, 661-681; Memorándum del Secretario de Estado interino, 12 de julio de 1933, FRUS, 1933, IV, p. 646, fuentes citadas en H.F. Peterson, op. cit., II, pp. 79-80.

7. RG 59, 611.3531/270, Welles, memorándum, septiembre 6, 1934; FRUS, 1936, V, cit. en J.A. Tulchin, op. cit., p. 69.

8. Ibid.

9. RG 59, 611.3531 221, Wallace al secretario de Estado, diciembre 1º, 1933, cit. en ibid., p. 70.

10. RG 59, 611.3531 229, Sayre a Roosevelt, diciembre 27, 1933, y el Latin American Division Memorandum, sin fecha, cit. en ibid.

11. RG 59, 611.353 Linseed 23, Economic Adviser’s Memorandum, agosto 9, 1934, cit. en ibid.

12. Ibid.

13. RG 59, 611.353 Trigo/33, Memorándum sin fecha, cit. en ibid., p. 71; D.R. Sweet, op. cit., pp. 193 y 195.

14. RG 59, 611.353 Linseed/73, Trade Agreements Division Memorandum, febrero 18, 1937, cit. en J.A. Tulchin, op. cit., p. 75.

15. Idem supra, cit. en ibid., p. 71.

16. H.F. Peterson, op. cit., II, pp. 82-83. Peterson cita las siguientes fuentes: Departamento de Estado, Bulletin, II, 13 de enero de 1940, 42; para las observaciones efectuadas por el embajador Armour, el despacho que éste envió al Secretario de Estado, 29 de enero de 1940, FRUS, 1939, V, 294-302; para la declaración oficial argentina acerca de la terminación de las negociaciones, The New York Times, 14 de enero de 1940. Ibid., II, p. 82.

17. La rivalidad argentino-norteamericana en cuestiones interamericanas 

Los argentinos se habían sentido a lo largo de su historia más europeos que americanos Exceptuando Estados Unidos, la Argentina fue el país que más inmigrantes europeos recibió. Esto, sumado a su inserción en la estructura económica del Imperio Británico y su comercio con otras potencias europeas, a su grado de desarrollo socio-económico relativo, y a su propia percepción, coadyuvó a que la Argentina fuera considerada una “potencia europea” hasta mediados de 1950. También era percibida así por el gobierno norteamericano. En un memorándum del Departamento de Estado de 1925, se señalaba que “la Argentina se considera a sí misma más europea que americana”. Incluso se la acusaba de albergar sentimientos racistas hacia otros países latinoamericanos, y de aspirar al dominio económico del sur de Sudamérica. Estas características conducían, a juicio de los observadores norteamericanos, a una política exterior antinorteamericana y a la neutralización del poderío de Estados Unidos merced al apoyo de potencias europeas. (1) Los documentos producidos en el mencionado Departamento sobre la Argentina siempre traducían la conciencia de un choque de “destinos manifiestos” opuestos.    Por cierto, uno de los motivos de mayor preocupación en América latina respecto de la política exterior de Estados Unidos era el intervencionismo de este país en el área del Caribe. Entre 1898 y 1920, losmarines norteamericanos habían invadido el territorio de los estados del área del Caribe en veintiún oportunidades. Tales acciones, realizadas en la supuesta defensa de los derechos de propiedad de ciudadanos extranjeros, eran considerados legales según la ley internacional por Estados Unidos, Gran Bretaña y algunos otros estados; no obstante, existía el temor de que alguna potencia europea llevara a cabo una acción similar. Luego de la Primera Guerra Mundial, las posibilidades de que esto se produjera disminuyeron, y las intervenciones militares norteamericanas fueron evaluadas como demasiado costosas para la protección de los ciudadanos norteamericanos y sus propiedades, y muy poco efectivas para la promoción de la democracia. De esta manera, se desarrolló una teoría que sostenía que, a través de lo que Dean Acheson llamaba “la renuncia a la dominación”, los intereses nortamericanos estarían mejor servidos, siempre y cuando América latina respondiera con cierto grado de reciprocidad. La “anticipación de la reciprocidad”, expresión acuñada por Sumner Welles, era esencial para lo que luego se convertiría en la política del Buen Vecino. (2)    En su primera fase, desarrollada entre 1921 y 1936, y afianzada hacia 1928, la nueva política apuntó a defender los intereses norteamericanos por medios más sutiles, pero igualmente eficaces. No obstante, en 1936 los objetivos políticos del gobierno norteamericano cambiaron radicalmente, buscando éste a partir de entonces convencer a los gobiernos latinoamericanos de que sus intereses de política exterior eran los mismos que los de Estados Unidos. (3) Muchos estadistas norteamericanos consideraron que era tiempo de que los que se beneficiaran con la política del Buen Vecino demostraran reciprocidad por la “renuncia a la dominación”.    Sin embargo, las expectativas norteamericanas fracasaron respecto de la Argentina, por varios motivos: a) la renuncia a la dominación no significaba nada para la Argentina, pues este país nunca había sido dominado por Estados Unidos; b) los intereses de la política exterior de la Argentina no eran idénticos a los de Estados Unidos sino opuestos; c) a pesar de que Estados Unidos había adoptado una política importadora más liberal para acompañar la política de Buena Vecindad, ningún acuerdo era posible con la Argentina debido a la oposición de los intereses de los productores

agropecuarios del medio oeste norteamericano; y d) la misma expresión “política del Buen Vecino” era ofensiva hacia la Argentina, en razón de la situación geográfica de ambos países. Aquélla parecía más bien hacer referencia a la “órbita de influencia”, que era un estándar imperialista. Todos estos factores incidirían pues en el rechazo de las pretensiones norteamericanas por el gobierno argentino. Al no tomar conciencia de que la política del Buen Vecino no era aplicable a la Argentina, algunos de los principales estadistas norteamericanos, entre ellos Cordell Hull, calificaron al país sudamericano como “mal vecino”. (4)     Por otra parte, el fracaso en establecer una relación comercial satisfactoria para ambas partes dejó a los gobiernos argentino y norteamericano poco espacio y voluntad para buscar posiciones concertadas en otros ámbitos. Las negociaciones en torno a la paz entre Bolivia y Paraguay, contendientes en la guerra del Chaco, mostraron una competencia por el liderazgo en las mismas entre la Comisión de Neutrales impulsada por Estados Unidos y el ABCP, grupo mediador encabezado por la Argentina e integrado además por Brasil, Chile y Perú. Incluso el canciller argentino Carlos Saavedra Lamas respaldó la gestión negociadora de la Sociedad de las Naciones en la guerra del Chaco como un medio adicional de obstaculizar los esfuerzos de Estados Unidos.     Asimismo, permanecieron las tradicionales diferencias entre las delegaciones argentina y norteamericana en  cuestiones sensibles de la agenda bilateral tales como el alcance real de la Doctrina Monroe, la reciprocidad comercial, el derecho de intervención y la legítima jurisdicción de la Sociedad de las Naciones. Por cierto estas diferencias se manifestaron tanto en el ámbito multilateral como en el bilateral, y obstaculizaron el acercamiento entre ambos gobiernos.

La propuesta argentina de reemplazo de la neutralidad por la “no beligerancia” (abril de 1940)

Como se dijo, la batalla naval desarrollada en las aguas del río de la Plata, que concluyó con el hundimiento del acorazado alemán Graf Spee, convenció al canciller José María Cantilo de la poca efectividad de la zona de seguridad establecida en torno del continente americano por la Declaración de Panamá. Consecuentemente, Cantilo convocó, en diciembre de 1939, al embajador británico Esmond Ovey, para sugerirle que la Argentina podría abandonar la posición de neutralidad. La propuesta era comprometedora para el gobierno británico, porque, si bien su país se beneficiaría con la posibilidad de la utilización de bases navales en el caso de que la Argentina entrara en la guerra, una acción unilateral de ese calibre podría molestar a los Estados Unidos y perjudicar las relaciones anglo-norteamericanas. Como de todos modos Gran Bretaña obtenía de la Argentina los productos indispensables para el esfuerzo de la guerra, la beligerancia activa de ésta no era percibida como necesaria. Por lo tanto, el gobierno británico no respondió a la propuesta. (1)     No obstante, el canciller Cantilo decidió insistir en el tema, pero esta vez lo hizo ante el gobierno norteamericano. El 19 de abril de 1940, inició conversaciones con el embajador norteamericano Norman Armour, proponiendo que la Argentina y Estados Unidos –y si fuera posible otras repúblicas americanas- abandonaran la neutralidad. Cantilo argumentaba que la neutralidad era violada en todos lados. En Europa la posición de neutralidad imponía deberes pero no otorgaba derechos. A la vez, Estados Unidos no era verdaderamente neutral; en realidad trataba de beneficiar a los aliados y esto se acrecentaría con el tiempo. El canciller argentino proponía adoptar la “no beligerancia”, una posición a su juicio intermedia entre la neutralidad y la beligerancia.

Tomaba como ejemplo a Italia, que tenía una alianza formal con Alemania y colaboraba con ésta, pero no participaba de la guerra, continuando su comercio con Gran Bretaña, Francia y otros beligerantes. Cantilo señaló que la “no beligerancia” no significaba entrar en la guerra, permitía a los gobiernos libertad de acción, y no recibiría objeciones de Alemania, dado que ésta aceptaba la misma posición de parte de Italia. A su vez, los aliados estarían de acuerdo en que las repúblicas americanas adoptaran una posición que los favoreciera. El canciller expresó que la propuesta era altamente confidencial y que en caso de que Estados Unidos estuviera de acuerdo, luego se la presentaría al Brasil. (2)     El embajador argentino en Washington, Felipe A. Espil, notificó la propuesta argentina de “no beligerancia” en una entrevista mantenida con el subsecretario Sumner Welles el 22 de abril de 1940: 

Los países americanos son neutrales e inclusive han establecido una zona de seguridad para proteger dicha neutralidad, una zona que los beligerantes no han reconocido y no respetan. Además, en Europa los países neutrales o han sido invadidos o van camino a la guerra como resultado de las amenazas de las grandes potencias. Rusia, aliada del Reich, mantiene relaciones con Inglaterra y Francia; Dinamarca es invadida, etcétera. En una palabra, la neutralidad no existe en realidad. Crea obligaciones pero no ofrece garantías. Las normas y convenciones que nosotros los neutrales aplicamos e invocamos son letra muerta. Entretanto la guerra europea está asumiendo proporciones y es una amenaza que debe necesariamente inquietar a América. Propongo que nosotros como americanos terminemos de ahora en adelante con la ficción y nos adaptemos a la realidad y por común acuerdo declaremos que estamos dejando de ser neutrales para ser "no beligerantes". Esto significa, como demuestra el caso de Italia, no entrar en guerra y proceder según los propios intereses. Creo que si declaráramos en lugar de neutralidad un estado de no beligerancia ello tendría las siguientes ventajas: 1. Sería una especie de advertencia frente a las actuales agresiones. 2. Nos daría plena libertad de acción en política exterior y también interior, liberándonos de las restricciones de una neutralidad ilusoria y ficticia. 3. Alemania no podría reprocharnos si asumiéramos una posición que acepta por parte de su aliada, Italia. 4. Los Aliados verían con agrado un acto que les es favorable porque permitiría cualquier eventual apoyo a su causa. En las circunstancias de la actual guerra los países americanos ubicados en el régimen de neutralidad están aceptando una ficción que menoscaba su estatura moral. Creo decididamente que ha llegado el momento de que América se sitúe en el ámbito de la realidad y creo que el gesto que sugiero sería beneficioso tanto para América como para el mundo. (3)

La propuesta argentina de “no beligerancia” no encontró eco en el gobierno norteamericano. La negativa de Washington se centró en cuatro puntos: a) la aceptación de la “no beligerancia” requería la modificación de la legislación estadounidense sobre neutralidad, un paso que sólo podía realizar el Congreso; b) la propuesta argentina de “no beligerancia” implicaba el total abandono de los acuerdos logrados en Panamá, en septiembre de 1939, por parte de las repúblicas americanas; c) el gobierno de Estados Unidos consideraba en ese momento que las repúblicas americanas constituían la última porción del mundo civilizado que respetaba los principios del derecho internacional y la

aceptación de la propuesta argentina implicaría aliarse al grupo de países que lo violaban; y d) la propuesta ponía en riesgo la unanimidad de acción que con tanto cuidado se había logrado en las conferencias de Buenos Aires, Lima y Panamá, y podía incitar a las repúblicas americanas a proceder de una manera irracional al transitar el inexplorado camino de la “no beligerancia”. Welles agregó un quinto punto en su conversación con el embajador Espil, no incluido en el memorándum formal, que rechazaba la analogía con Italia. Los italianos eran aliados de una de las naciones beligerantes, en cambio ninguna de las repúblicas americanas mantenía un vínculo de esa naturaleza con alguno de los gobiernos beligerantes. (4)     Además, el subsecretario de Estado Sumner Welles señaló al embajador argentino Espil los peligros de aceptar la “no beligerancia” argentina en el contexto de una durísima campaña presidencial, en la cual la oposición a Roosevelt utilizaba argumentos aislacionistas y exigía que los Estados Unidos no fuesen arrastrados a la guerra. En esa delicada coyuntura interna, toda insinuación de abandono de la neutralidad -como habría sido la aceptación de la propuesta argentina- resultaba imprudente. (5) En opinión de Espil, ésta fue la razón principal del rechazo de la propuesta. (6)      Tulchin trata de justificar el rechazo de la propuesta argentina de “no beligerancia” por el gobierno de Roosevelt con algunas otras razones: (7)     a) la propuesta argentina de no beligerancia hemisférica tomó al gobierno norteamericano por sorpresa. Sorprendió que dicha propuesta proviniese de la Argentina;     b) la propuesta llegó en un mal momento de la política exterior norteamericana: las noticias provenientes de Europa registrando los avances nazis inundaban el Departamento de Estado. Este factor hizo dificultoso que las autoridades norteamericanas prestaran la debida atención a una propuesta que tendría serios efectos en el hemisferio;     c) la propuesta llegó en un mal momento de la política interna norteamericana. En esos días, el debate interno sobre la neutralidad ocupaba buena parte de los esfuerzos de las autoridades norteamericanas por sus efectos sobre la política de Estados Unidos y los sucesos en Europa. En 1940 se agregó el problema de la cercanía de las elecciones presidenciales;     d) la propuesta argentina de "no beligerancia" hemisférica no resultó acorde con la estrategia regional norteamericana, partidaria de construir una solidaridad interamericana lentamente, a través de compromisos militares específicos de los países individuales, a cambio de los cuales el Departamento de Estado norteamericano ofrecía la ayuda crediticia del Export-Import Bank. Pero el Departamento de Estado no estaba preparado ni para la propuesta argentina de “no beligerancia” ni para las exigencias del gobierno de Ortiz de financiamientos a largo plazo y acuerdos de comercialización; y    e) la incomprensión del Departamento de Estado de la delicada situación del gobierno de Ortiz y de la vinculación que el grupo Ortiz-Cantilo hizo de la propuesta de “no beligerancia” con las dificultades políticas y económicas que atravesaba en ese momento la Argentina. Esta incomprensión estuvo vinculada, según Tulchin, a la larga historia de desconfianza existente en las relaciones bilaterales.     Por su parte, Cantilo señaló al embajador Armour que consideraba que la participación norteamericana en la guerra era inevitable, recordándole la sugerencia llevada a cabo por la cancillería argentina, en 1916, de que se convocara a una reunión de las repúblicas americanas, para analizar la situación creada por la guerra submarina irrestricta declarada por Alemania. Hizo notar que el rechazo de la propuesta del gobierno argentino había sido la causa de la decisión argentina, al año siguiente, de no

entrar en la Primera Guerra cuando lo hicieron Estados Unidos y otros países americanos, defendiendo una política exterior independiente. Cantilo sugería de esta manera que un desaire en 1940 podría producir las mismas consecuencias que en la guerra anterior, cuando Yrigoyen proclamó que la Argentina no sería empujada a la guerra por Estados Unidos. Evidentemente, la advertencia del gobierno argentino no fue tenida en consideración. (8)      La cuestión produciría de todos modos algunas otras derivaciones. El mismo día en que el rechazo de la propuesta era transmitido al gobierno argentino, el presidente Ortiz se reunía con el embajador brasileño, José de Paula Rodríguez Alves, presentándole la propuesta y solicitándole que la transmitiera personalmente a Río de Janeiro. El embajador estaba seguro de que su gobierno no aceptaría una propuesta de ese tipo, pero de todos modos viajó a su país para cumplir con el trámite. En la capital brasileña, el 1º de mayo mantuvo una reunión con el canciller, Oswaldo Aranha, y con el embajador norteamericano Caffery. Pero, para entonces, el gobierno argentino ya se había convencido de la imposibilidad de lograr una acción concertada para el abandono de la neutralidad a favor de los aliados, y presentó una propuesta más moderada, que incluía una declaración conjunta anunciando una actitud más vigilante respecto de los derechos de neutrales. (9)      El asunto se complicó cuando se supo que la primera propuesta se había filtrado a la prensa. A pesar de los esfuerzos realizados en Washington y en Buenos Aires para evitar su publicación, el 12 de mayo un artículo en La Nación, clasificado como “especial desde Washington”, la daba a conocer. El gobierno argentino atribuyó la infidencia al gobierno norteamericano. El 13 de mayo, la cancillería argentina decidió reconocer públicamente la iniciativa argentina respecto del tema. (10)      La filtración tuvo importantes consecuencias en la Argentina. Para algunos argentinos, el abandono de la neutralidad hubiera significado traicionar los principios de la política exterior argentina. La facción más radicalmente pro-aliada del gobierno, representada por Ortiz y Cantilo, que habría buscado su fortalecimiento con la maniobra, obtuvo el resultado contrario. La oposición nacionalista y conservadora comprendió que el gobierno norteamericano no estaba dispuesto a colaborar y objetó que se ofendiera sin motivo al Eje. Algunos exigieron la renuncia de Cantilo. El 18 de mayo, el presidente Ortiz publicaba una declaración, afirmando que el gobierno argentino mantenía “la imparcialidad más estricta” en la guerra. (11)      La pérdida de poder de Ortiz y Cantilo se agudizó cuando el presidente Roosevelt pronunció un discurso, el 10 de junio de 1940, en Charlottesville, Virginia, declarando que la extensión de recursos materiales a Gran Bretaña y Francia era objetivo primordial de su gobierno. (12) Esto significaba la adopción de la posición de “no beligerancia” que la Argentina había propuesto y se le había rechazado.     Evidentemente, no puede afirmarse que los funcionarios norteamericanos estuvieran conscientes de que su política fuera a cambiar tan drásticamente después del desaire. El cambio se debió sin duda a la evolución de los hechos en Europa, con la caída de Francia y la entrada de Italia en la guerra. No obstante, la propuesta argentina fue dejada de lado con mucha desconsideración: los funcionarios norteamericanos mostraron un fingido convencimiento respecto de mantener la posición de neutralidad, dieron razones legalistas de la inviabilidad de la propuesta -que luego descartaron sin miramiento-, y no hicieron ninguna referencia a la propuesta argentina cuando decidieron el cambio de política, apenas transcurridas seis semanas de realizada aquélla. (13)      La propuesta argentina de “no beligerancia” fue producto de la convicción del presidente Roberto M. Ortiz respecto de la inutilidad de permanecer como país

neutral,  y también de factores políticos internos. Fue concebida para tratar de consolidar su gestión ante los opositores de dentro y fuera del gobierno. La interrelación de las complicaciones en la relación comercial con Estados Unidos, la creciente tensión como consecuencia de la intervención federal a la provincia de Buenos Aires, y las victorias del Eje en Europa había incentivado a las fuerzas empeñadas en debilitar a Ortiz y determinado la oportunidad de la propuesta. El presidente y el canciller Cantilo consideraron que la aceptación de su propuesta disminuiría el poder de sus adversarios y capitalizaría la inclinación popular a favor de los Aliados. (14)     La capacidad de implementación de las políticas democratizantes y proaliadas de Ortiz y su canciller Cantilo se vio limitada por la presencia de elementos nacionalistas dentro del gobierno o cercanos a él, algunos de los cuales eran pronazis, y los otros no consideraban necesario que la Argentina se involucrara en la guerra. De acuerdo con Tulchin, durante el gobierno de Ortiz 10% del ejército argentino era pronazi, 20% simplemente admirador de Alemania, 20% proaliado y el resto indiferente y dispuesto a apoyar cualquiera de las dos posturas. La existencia de un grupo muy activo que apoyaba a las naciones del Eje y un grupo numeroso que procuraba resguardar la capacidad soberana y de autodeterminación del país socavaron el margen efectivo de maniobra de la facción proaliada en la Argentina. (15)         Asimismo, la persistencia de las dificultades económicas con Estados Unidos había empeorado la posición del gobierno de Ortiz. La gran promesa de ayuda económica a los países de la región, efectuada por el presidente Roosevelt en el Día de las Américas, el 14 de abril de 1939, y las conversaciones bilaterales, en agosto del mismo año, no produjeron resultados concretos. Este factor, sumado a los efectos de la guerra en la economía argentina, llevó a que todos los argentinos políticamente activos, aliadófilos o germanófilos, exigieran que Estados Unidos ofreciera un mercado para las exportaciones agrícolas argentinas como requisito para la cooperación con las autoridades de Washington. Las dificultades en las negociaciones comerciales entre la Argentina y Estados Unidos a la vez que generaron un sentimiento de pesimismo predominante, aun en los sectores aliadófilos o indecisos, otorgaron mayor vigor e iniciativa a los elementos nacionalistas en la Argentina. (16)      Así, el rechazo de la propuesta de “no beligerancia” por el gobierno norteamericano potenció todos los factores citados, debilitando a la fracción proaliada del gobierno, representada por Ortiz y Cantilo, e impulsando a los grupos agro-ganaderos a otorgar su apoyo a los conservadores y a los militares que defendían una neutralidad estricta frente a la guerra. De esta manera, las fuerzas antidemocráticas pudieron alcanzar el control del gobierno a fines de 1940. (17)     Al alejamiento de Ortiz y su reemplazo por un presidente interino, el vicepresidente Ramón S. Castillo, en julio de 1940, se agregaron los cambios en la titularidad del Ministerio de Relaciones Exteriores operados en los meses de septiembre de 1940 a junio de 1941 -canciller Julio A. Roca, de septiembre de 1940 a enero de 1941; canciller interino Guillermo Rothe, de enero a junio de 1941; Enrique Ruiz Guiñazú, de junio de 1941 a junio de 1943-. Estos cambios contribuyeron sin duda a las contradicciones y vacilaciones de la política exterior en este período. Mientras Ortiz había revelado su disposición a hacer abandono de la posición neutralista, Castillo tuvo una actitud que Conil Paz y Ferrari califican como "neutralismo recalcitrante", llevada a cabo por su último canciller Ruiz Guiñazú, que era admirador del hispanismo franquista y menospreciaba la cultura y potencialidad bélica de Estados Unidos, y cuya línea política concordaba con elencos jóvenes de la derecha y con algunos sectores de clase media y del ejército en los que el gobierno conservador necesitaba apoyarse. (18)  

NOTAS

1. Ovey al Foreign Office, diciembre de 1939, A 8748/, A 9021/, A 9175 y A 9219/5992/51, FO 371/22765, citado en C. Escudé, op. cit., p. 53.

2. FRUS, 1940, vol I, pp. 743-44, cit. en ibid., pp. 53-54.

3. Memorándum de conversación por el subsecretario de Estado Sumner Welles, 22 de abril de 1940, FRUS, 1940, vol. I, 745-48, cit. en J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., p. 157.

4. Ibid., pp. 157-158.

5. A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 66.

6. A fines de abril de 1940, Espil informó que en la medida en que los republicanos utilizaran el tema de la neutralidad en su campaña electoral “(...) la presente administración verá con poca simpatía e incluso con alarma cualquier sugerencia de una declaración colectiva, ya sea de “no beligerancia” o simplemente “el abandono de la neutralidad”, independientemente de cuantas explicaciones o excepciones pudieran acompañarla. Esto y no una adhesión estricta a los principios de derecho internacional (...) explica la posición del Departamento de Estado en su memorándum del 24 de abril. Esto es cierto aun cuando este país tenga una administración que, a pesar del rótulo de neutralidad, se acerca cada vez más a la “no beligerancia”en el sentido europeo del término”. Tanto Conil Paz y Ferrari como Tulchin perciben como una causa del rechazo norteamericano a la propuesta argentina de “no beligerancia” la cercanía de las elecciones presidenciales de 1940. Ver A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 66, y palabras de Espil a fines de abril de 1940, citadas en J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., pp. 170-171.

7. J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., pp.169-172.

8. FRUS, 1940, vol. I, pp. 748-50 y 752-54, cit. en C. Escudé, op. cit., pp. 54-55.

9. FRUS, 1940, vol. I, pp. 756-758, cit. en ibid., pp. 55.

10. FRUS, 1940, vol. I, pp. 761-66, cit. en ibid., p. 56.

11. Robert A. Potash, The Army and Politics in Argentina, 1928-1945; Yrigoyen to Peron, Stanford, California, Stanford University Press, 1969, pp. 119-120; J.A. Tulchin, “The Argentine Proposal for Non-Belligerency, April 1940”,Journal of Inter-American Studies, vol. II, Nº 4, octubre de 1969, pp. 587-593; FRUS, 1940, vol. I, pp. 767 y 769-70, fuentes citadas en ibid., p. 56.

12. J.M. Blum, Years of Urgency, 1938-1941, Boston, Houghton-Mifflin, 1965, pp. 157-58, cit. en ibid., p. 57.

13. Ibid., p. 59.

14. J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., p. 159.

15. Ibid., p. 160.

16. Ibid., pp. 160-162.

17. J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., p. 159.

18. A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., pp. 65-66 y 73-74.

La Ley de Préstamo y Arriendo (marzo de 1941)

El 11 de marzo de 1941, el Congreso norteamericano sancionó la Ley de Préstamo y Arriendo (Lend-Lease Act), que permitió al presidente norteamericano enviar refuerzos militares a las fuerzas aliadas. A partir de ese momento, el gobierno de Estados Unidos ingresó en una fase de semi-beligerancia que terminó en diciembre de 1941, cuando las autoridades norteamericanas decidieron ingresar en la guerra.     Esta ley de Préstamo y Arriendo autorizó al presidente de Estados Unidos, “cuando lo considere de interés para la defensa nacional (...) a vender, permutar, transferir, arrendar, prestar” toda clase de artículos para la protección del “gobierno de cualquier país cuya defensa el Presidente considere vital para los Estados Unidos”. En consecuencia, dicha ley otorgó respaldo jurídico interno a la proyección internacional del gobierno norteamericano como el “arsenal de las democracias”. Como resultado de las medidas previsoras de la Ley de Préstamo y Arriendo, la economía estadounidense adaptó su producción a las necesidades de la guerra un año antes de declararla, y puso al alcance de sus aliados unos 50.000 millones de dólares en armas, servicios y alimentos. Asimismo, a través de la Ley de Préstamo y Arriendo, el gobierno de Estados Unidos puso en práctica y a gran escala la política del gift o “regalo”, que en décadas posteriores repitió exitosamente para defender su liderazgo global. Esta política del giftconsistió en donaciones de bienes o capitales por parte del gobierno norteamericano a determinados países sin contraprestación de las naciones receptoras. Estas operaciones tuvieron una finalidad política, generalmente expresa, y descansaron en la premisa de que es preferible la ayuda masiva a un plan de defensa de costo equivalente o superior a la guerra misma. La ausencia de contraprestación por parte de los países receptores de la ayuda económica norteamericana no implicaba la ausencia de ventajas para el país donante, pues la reactivación económica de los primeros aumentaba el intercambio y, en consecuencia, terminaba beneficiando al país que había otorgado la ayuda. (1)      La política del Préstamo y Arriendo consistió en prácticamente un regalo de armamento del gobierno de Estados Unidos a aquellos países latinoamericanos que sintonizaran con la política de seguridad norteamericana. Dicha política alteró de manera sustancial el equilibrio de poder en la región, favorable a la Argentina hasta la Segunda Guerra Mundial. Así lo atestigua una nota enviada por el embajador de Alemania en Río de Janeiro, Ritter, quien, en marzo de 1938, daba cuenta a Hitler de la preocupación brasileña respecto de su poderoso vecino en los siguientes términos:

El único adversario potencial del Brasil en el plano militar es la Argentina.  Pero actualmente, y por mucho tiempo todavía, el Brasil se encuentra, desde el punto de vista militar, en situación de inferioridad respecto de la Argentina. El núcleo del poder militar del Brasil, que es también el de su poder industrial, se encuentra en los Estados del centro: San Pablo, Río de Janeiro, Minas Geraes. Pero este centro de poder no tiene prácticamente ninguna vinculación ferroviaria estratégica con los Estados del sud. Por la superioridad naval de la Argentina, las comunicaciones militares con los Estados del sud, por mar, serían en caso de conflicto controladas por la Argentina. (2)

A partir de la vigencia del Lend-Lease o política de Préstamo y Arriendo en marzo de 1941, las entregas de armas por parte del gobierno norteamericano a países latinoamericanos reverdecieron viejas rivalidades intra-regionales. Desde esa fecha en adelante, la diplomacia argentina intentó congeniar dos actitudes irreconciliables:

mantener la neutralidad y a la vez evitar su creciente inferioridad bélica procurando captar la ayuda norteamericana por el camino del Lend-Lease.     El 30 de julio de 1941, el embajador norteamericano en Buenos Aires Norman Armour presentó a la cancillería argentina un memorándum confidencial en el que hizo saber que el gobierno de Estados Unidos había resuelto, en los próximos años, otorgar a las repúblicas americanas material naval y militar por un valor aproximado de 400 millones de dólares. Sostenía el memorándum que el gobierno argentino podía acceder a la entrega de material naval y militar en una fecha cercana en los términos de la Ley de Préstamo y Arriendo. Finalizaba el memo informando que el subsecretario Welles tenía entendido que las autoridades argentinas estaban dispuestas a reanudar las conversaciones de estados mayores iniciadas en Buenos Aires, durante las visitas del capitán Spears y el teniente coronel Christian. Para concretar dicho objetivo, el documento sugería la designación de una comisión naval-militar argentina que viajara a Estados Unidos en fecha próxima, con facultades para continuar las conversaciones iniciadas en Buenos Aires el año anterior y expresar las necesidades del gobierno argentino con respecto al equipo militar y naval.

NOTAS

1. A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., pp. 91-95; J.M. Rosa, op. cit., pp. 270-271.

2. Nota del embajador alemán en Río de Janeiro a su gobierno, Río de Janeiro, marzo de 1938, acerca de la preocupación brasileña con respecto a la superioridad militar argentina, cit. en A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 93.

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El acercamiento de Castillo a Estados Unidos (junio a diciembre de 1941). El convenio comercial (octubre de 1941)

La neutralidad adoptada por el presidente Castillo no era compartida en forma monolítica por el conjunto de la clase política argentina. A mediados de junio de 1941, el embajador norteamericano en Buenos Aires, Norman Armour, informaba al secretario de Estado norteamericano que la impaciencia que suscitaba en algunos sectores de la opinión pública y de la clase política argentina la actitud circunspecta e irresoluta de Castillo iba haciéndose más marcada, y, en agosto del mismo año, daba cuenta también de que una insistente demanda popular exigía mayor colaboración con Gran Bretaña, Estados Unidos y las demás repúblicas americanas. (1)      Lo cierto fue que, entre junio de 1941 y el ataque japonés a Pearl Harbor en diciembre del mismo año, el gobierno de Castillo pareció ceder a la presión interna de los sectores aliadófilos y acercarse a los intereses de seguridad interamericana impulsados por el gobierno de Estados Unidos. Un ejemplo de esta actitud fue la declaración efectuada por el presidente interino el día 7 de julio ante dos mil oficiales del ejército, en la que, si bien dejando definida su actitud como una de "prudente neutralidad", Castillo justificó un acercamiento a Estados Unidos y a la cooperación interamericana en los siguientes términos:

Aunque  el choque de las potencias extracontinentales en pugna perturba sensiblemente nuestra economía y modifica nuestra balanza comercial (...) sólo consideramos correcto el mantenernos alerta en el anhelo de colaborar con las naciones americanas para que nuestro continente pueda continuar en el ambiente de civilización armónica, donde imperan la paz y el orden que hacen grandes a los pueblos y más respetables a los hombres. (2)

A este "gesto" del gobierno de Castillo en procura de un acercamiento con la Casa Blanca le siguieron otros. Las autoridades argentinas permitieron que el jefe de estado mayor de la marina participara en una gira de inspección de establecimientos navales norteamericanos. Asimismo, el 13 de mayo de 1941, la gestión de Castillo cerró tardíamente los puertos y aguas argentinos a los submarinos beligerantes. También el gobierno argentino propuso a sus colegas norteamericano y brasileño una mediación tripartita en la disputa fronteriza entre Ecuador y Perú. (3)     Mientras tanto, el impacto de la Segunda Guerra Mundial en la atmósfera política interna argentina era más que evidente. En los mismos días en que el gobierno de Castillo adoptaba un conjunto de medidas tendientes a un mayor acercamiento con Estados Unidos, la Comisión de la Cámara de Diputados que investigaba la penetración de las redes de espionaje y organizaciones nazis en la Argentina, fuertemente respaldada por los sectores y medios de prensa aliadófilos, presionaba sobre el gobierno argentino para que éste declarase sus intenciones. Mediante revelaciones periódicas acerca de las actividades de la embajada alemana en la Argentina, estos medios pusieron al descubierto el grado en que el embajador von Thermann abusaba de sus privilegios diplomáticos, colocando al gobierno de Castillo en una posición sumamente incómoda. El 15 de septiembre de 1941 la Cámara de Diputados votó una moción de censura y recomendó la disolución de todas las organizaciones laborales y culturales alemanas. (4)     En medio de esta incómoda situación, el gobierno de Castillo procuró acelerar las negociaciones diplomáticas tendientes a estrechar la cooperación con Washington. Las mismas se relacionaron esencialmente con tres problemas: el control mundial del trigo, la escasez de equipo militar y el intercambio comercial argentino-norteamericano.     Respecto del primer problema, los funcionarios argentinos se reunieron con sus colegas de Australia, Canadá, el Reino Unido y Estados Unidos con el objeto de resolver las crecientes dificultades ocasionadas por la demanda y la oferta mundial de trigo. Como resultado de estos contactos, los representantes de estos países acordaron firmar en abril de 1942 un acuerdo que abarcaba temas tales como existencias, fondo de ayuda y controles sobre producción, exportación y precios.     Respecto del segundo problema, el de la escasez de equipo militar por parte de la Argentina, los esfuerzos norteamericanos por satisfacer las necesidades argentinas debieron sortear numerosos obstáculos. Los negociadores argentinos presentaron a fines de junio de 1941 su lista inicial de equipos militares escasos, sobre todo de productos químicos y metales. Un mes más tarde, cuando intentó vincular estas necesidades argentinas a conversaciones sobre defensa continental entre los estados mayores de ambos países, el Departamento de Estado tropezó con la reacción negativa del embajador argentino en Washington, Felipe A. Espil. Ante esta dificultad, los funcionarios del Departamento de Estado se apresuraron a establecer una separación completa entre necesidades militares y compromisos políticos. Una vez que recibieron seguridades sobre este espinoso punto, las autoridades argentinas decidieron enviar en el mes de agosto una misión negociadora a Washington.     Respecto del problema del intercambio comercial bilateral, el gobierno de Castillo

adoptó la trascendente decisión de firmar con las autoridades norteamericanas un convenio recíproco de comercio el 14 de octubre de 1941, el que reemplazó el obsoleto tratado de 1853. Este paso resultó de importancia. Ambas naciones, afectadas por la dislocación del comercio en la coyuntura bélica y por la escasez de bodegas, lograron concretar un moderno tratado comercial.     Si bien no aseguró a la Argentina el mercado norteamericano para sus cereales y carne fresca, dicho convenio sentó las bases para la futura diversificación del intercambio comercial. Sobre todo, contribuyó a reducir el resentimiento de las décadas anteriores a causa de las mutuas discriminaciones contra los productos exportables, modificando el fundamental conflicto filosófico-comercial entablado entre los conceptos de comercio bilateral y multilateral. Por una parte, el acuerdo aseguró una reducción de índices tarifarios sobre según Conil Paz y Ferrari 69% y según Peterson 75% de las exportaciones argentinas de 1940 a Estados Unidos, incluyendo el rubro de la carne envasada. Por la otra, dicho acuerdo también rebajó los índices sobre 18% de los productos manufacturados norteamericanos importados por la Argentina en el mismo año (entre otros rubros, el de automóviles y heladeras). El gobierno argentino prometió además no subir las tarifas aduaneras existentes por encima de 12%. Mantuvo las cuotas vigentes y el control de cambios, pero se comprometió a no utilizarlos en perjuicio de Estados Unidos, salvo a favor de Gran Bretaña y los países del área de la libra esterlina, así como de sus vecinos y de Perú. (5)      Luego de haber concluido el tratado comercial, el gobierno de Castillo decidió una serie de pasos que generaron en la Casa Blanca la esperanza de que la Argentina adoptaría una auténtica participación en la defensa del hemisferio junto a Estados Unidos. A fines de octubre de ese año de 1941, el presidente interino argentino anunció que una misión militar partiría sin tardanza a Estados Unidos con el objetivo de realizar compras esenciales de equipos y armamento. Esta misión militar fue acompañada por un experto en finanzas, con el fin de discutir la ayuda bajo la Ley de Préstamo y Arriendo en las condiciones fijadas por los norteamericanos. En noviembre, y de modo acorde con los planes norteamericanos de guerra económica, el ministro de relaciones exteriores argentino Ruiz Guiñazú notificó a Washington que la Argentina vendería a Estados Unidos toda su producción de tungsteno durante un período de tres años. Asimismo, en ocasión de  un viaje efectuado por diputados argentinos a Estados Unidos, el ex ministro de relaciones exteriores Cantilo hizo referencia a la “ineludible necesidad de fortalecer las relaciones panamericanas y, en particular, la amistad entre los Estados Unidos y la República Argentina”. Y el 2 de diciembre de 1941 el propio presidente Castillo aseguró al embajador Armour que el gobierno argentino estaba dispuesto a cumplir con sus compromisos interamericanos, afirmando que Estados Unidos podía contar con el apoyo cabal de la Argentina. (6) 

NOTAS

1. Armour al Secretario de Estado, 13 de junio y 20 de agosto de 1941, NA, DS, 810.20 Defense / 882, 1402, cit. en H.F. Peterson, op. cit., II, p. 135.

2. La Prensa, 8 de julio de 1941, cit. en ibid., II, p. 136.

3. Dicha disputa entre Ecuador y Perú fue finalmente resuelta en ocasión de la Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de Río de Janeiro, a través de este mecanismo de mediación tripartita al que se sumó el gobierno de Chile. Departamento de Estado, Bulletin, VI / 31 de enero de 1942/ 94, 194-196, cit. en ibid.

4. El contenido de las revelaciones de la comisión investigadora de la Cámara de Diputados argentina fue volcado por el embajador norteamericano en Buenos Aires, Norman Armour, en los siguientes documentos: NA, DS, 962.20235/570, 583, 601; 701.6235/110, 119 , 122, 124, 126, 146, cit. en ibid.

5. Convenio comercial, con planillas anexas I, II y III, y cuatro notas. Acta final, 14 de octubre de 1941, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Instrumentos internacionales de carácter bilateral suscriptos por la República Argentina. (Hasta el 30 de junio de 1948), tomo II, Buenos Aires, Alea, 1950, pp. 947-979; Department of State, Executive Agreement Series 277, y J.C. de Wilde y Bryce Wood, “U.S. Trade with Argentina”, Foreign Policy Report, XVII, 1º de diciembre de 1941, pp. 229-231, cit. en H.F. Peterson, II, op. cit., p. 140; A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 73.

6. Armour al Secretario de Estado, 19 de octubre de 1941, y otras comunicaciones, NA, DS, 835.24/195; The New York Times, 24 de octubre de 1941; República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Instrumentos internacionales de carácter bilateral suscriptos por la República Argentina, II, 981-982; Departamento de Estado, Bulletin, V, 18 de octubre de 1941, p. 295; Armour al Secretario de Estado, 6 de diciembre de 1941, NA, DS, 033.3511/154; Armour al Secretario de Estado, 2 de diciembre de 1941, NA, DS, 810.20 Defense/1732, fuentes citadas en H.F. Peterson, op. cit., II, pp. 140-141; Acuerdo, por notas reversales, referente a la exportación de tungsteno, 26 de noviembre de 1941, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Instrumentos internacionales de carácter bilateral suscriptos por la República Argentina, op. cit., II, pp. 981-987.

El comienzo de la coerción

Después de la reunión de Río, la Argentina y Chile fueron los dos únicos países americanos que no cumplieron con la ruptura de relaciones con las naciones del Eje. Las autoridades de Buenos Aires intentaron seguir una línea de estricta neutralidad. Se negaron a entregar a los prisioneros alemanes internados en el país luego del combate del Río de la Plata, y mantuvieron los vínculos económicos, diplomáticos y de telecomunicación con los países del Eje. Pero a la vez rehusaron asilo a los diplomáticos del Eje expulsados por otras repúblicas americanas, renunciaron a representar intereses italianos en México y América Central, y solicitaron el retiro del embajador alemán en Buenos Aires.     No obstante, dichas medidas fueron consideradas insuficientes por el gobierno norteamericano. La permisiva actitud del gobierno de Castillo a las actividades de inteligencia y espionaje de los agentes del Eje exasperó al secretario de Estado norteamericano Cordell Hull, e incentivó el conflicto burocrático respecto de la actitud a seguir frente a la Argentina dentro del Departamento de Estado y entre éste y la secretaría del Tesoro. Welles estaba muy presionado por la prensa norteamericana que exigía un cambio en las políticas de Castillo o un cambio de gobierno en la Argentina. Welles no era partidario de apoyar un golpe, pero comenzó a otorgar ayuda a los grupos aliadófilos en la Argentina y a tratar de inducir al gobierno argentino a alinearse con Estados Unidos. Para ello utilizó diversas tácticas coercitivas, entre las cuales figuraban las siguientes:     a) El embarque del papel prensa sólo para aquellos diarios partidarios del alineamiento. El gobierno argentino reaccionó, ordenando a la flota mercante que se abstuviera de transportar papel prensa y decretando luego el control gubernamental sobre la distribución. (1)      b) El lanzamiento de una campaña radial antigubernamental. El Departamento de Estado se dirigió a la Oficina del Coordinador de Asuntos Interamericanos, encabezada por Nelson Rockefeller, para establecer una estación de radio de largo alcance a fin de transmitir programas anti-Eje a la Argentina. Asimismo, se iniciaron tres programas de

radio en la Argentina para realizar propaganda norteamericana, se contrató a argentinos para mandar cartas de protesta a diarios supuestamente pro-Eje, y se convenció a hombres de negocios norteamericanos de que retiraran sus avisos en ellos. (2)     c) Un intento de alarmar al cuerpo de oficiales argentino, suministrando importante cantidad de armamentos a Brasil, Uruguay, Chile y Paraguay. También se sugirió el establecimiento de una base de hidroaviones en Rio Grande do Sul, con bombarderos de largo alcance a ser eventualmente entregados a Brasil. Welles y Roosevelt iniciaron un acuerdo sobre bases aéreas con el Brasil. (3) Como ya se dijo, la cancillería argentina trató de usufructuar el deseo de la marina norteamericana de llegar a un acuerdo militar con la Argentina, pero Welles boicoteó dicho acuerdo con su exigencia del convoy de buques hasta el sur del Brasil, lo cual fue rechazado por Ruiz Guiñazú con el argumento de que su aceptación conduciría a la beligerancia. (4)     d) La confección de una lista negra para castigar a las empresas supuestamente pro-Eje que operaban en la Argentina. (5)     e) El establecimiento de un boicot económico contra la Argentina, que con distintas características se extendió desde febrero de 1942 hasta 1949. La oportunidad para Hull sobrevino al convertirse Estados Unidos virtualmente en la única fuente de maquinaria de acero, repuestos ferroviarios, equipamiento para explotación de petróleo, cubiertas y otros productos industriales a la que podía recurrir la Argentina. En marzo de 1942 la Junta de Guerra Económica (Board of Economic Warfare) comenzó a denegar permisos a los exportadores norteamericanos para la venta a la Argentina de equipos eléctricos y sustancias químicas. Hacia septiembre de ese año la Argentina prácticamente no obtenía nada de Estados Unidos salvo carbón y papel para impresión. (6)      Así, a mediados de 1942 se pudieron apreciar en la economía argentina los efectos de la política de coerción impuesta desde el Departamento de Estado norteamericano. La falta de bodegas había reducido la importación de artículos manufacturados. Los hundimientos realizados por los submarinos destruían cargamentos de hojalata, caucho crudo, papel para diarios, hierro y acero. La escasez de papel para diarios había reducido a la mitad el tamaño de los grandes diarios porteños. Las casas y locales para oficinas sufrían la falta de combustible. El aumento de los costos de los artículos importados y nacionales incidía negativamente en el nivel de vida. (7)      A la vez, el Departamento de Estado norteamericano continuaba con la censura pública a la Argentina y Chile por la persistencia en sus actitudes de neutralidad y la falta de medidas en contra de la propaganda y las actividades de los agentes del Eje. El 6 de julio de 1942, dicho Departamento enviaba una nota al ministro de relaciones exteriores argentino, protestando por la continua operación de los agentes del Eje en la Argentina. El documento señalaba que la embajada había provisto al gobierno argentino información sobre el tema, pero los casos no habían sido investigados. Reclamaba por el hecho de que algunos diarios, estaciones de radio y editoriales fueran centros de diseminación de propaganda totalitaria y operaran abiertamente. Mencionaba asimismo las telecomunicaciones con los países del Eje. (8) El 8 de julio, el embajador Armour volvió a protestar ante el presidente Castillo por la decepcionante actitud de la Argentina ante las resoluciones tomadas en la Conferencia de Río. Castillo insistió en que la posición del país era proaliada, pero sostuvo que su gobierno no rompería relaciones con el Eje. Aparte de esto, brindaría la mayor colaboración. (9)      La respuesta del canciller argentino a la nota del gobierno norteamericano del 6 de julio afirmaba que sólo teniendo una información errónea podía aseverarse que la Argentina permitía actividades del Eje en su territorio. Hacía referencia también a la legislación sancionada para evitar que organizaciones extranjeras actuaran en la Argentina. Sin embargo, eran justamente estas leyes las que los sectores proaliados

consideraban potencialmente dirigidas en su contra. La nota mencionaba la Oficina de vigilancia y represión de las actividades antiargentinas, creada en la esfera del Ministerio del Interior; pero el jefe de la misma había dicho repetidamente a miembros de la embajada norteamericana que no podía cumplir con su tarea por falta de fondos. (10)      Con estos antecedentes, el 8 de octubre de 1942, el subsecretario Welles dio una controvertida conferencia ante el Consejo Nacional de Comercio Exterior de Boston, en que fue muy crítico de la Argentina y Chile. La embajada argentina en Washington inmediatamente hizo saber el extremo desagrado con que el gobierno argentino había recibido el discurso. Señaló además que las afirmaciones estaban en abierta contradicción con la realidad del estado de las relaciones de la Argentina con los Estados Unidos y los demás países americanos. Asimismo protestó por los términos generales e imprecisos utilizados, que no especificaban casos y que hacían difícil al gobierno argentino responder. Desde el punto de vista argentino, era difícil entender el motivo por el cual el hundimiento de barcos era atribuido a informes enviados desde la Argentina. (11)      Ante la reacción argentina y chilena frente al discurso de Welles, el Departamento de Estado se vio obligado a presentar evidencia para sostener las palabras del subsecretario. Por cierto, la embajada en Buenos Aires estaba dispuesta a proporcionar dichas pruebas. El 22 de octubre, enviaba un borrador de una extensa nota, que proponía presentar al gobierno argentino. (12) El memo, que fue aprobado con pocos cambios, señalaba que había por lo menos cuatro grupos de agentes de espionaje trabajando en la Argentina. Afirmaba que Brasil había sido el centro de espionaje del Eje en la región, pero las restricciones en ese país habían terminado con la organización. Mencionaba también que los alemanes usaban correos en barcos españoles y de otros países neutrales, la valija diplomática y las facilidades del correo ordinario para transmitir información entre Estados Unidos y Sudamérica. Desde Sudamérica la información era transmitida por radios clandestinas al Alto Mando alemán.      Asimismo, el memorándum hacía referencia a los ciudadanos de los países sudamericanos que cooperaban en las transmisiones, y al soborno de la policía y otros funcionarios del gobierno. Mencionaba también que algunos de los más importantes agentes tenían status diplomático o eran agregados a las embajadas alemanas. La información enviada por estos canales incluía arribo y salida de barcos, información política, movimiento de equipo militar dentro del continente, detalles sobre la defensa hemisférica, el canal de Panamá, etc. Además de una lista de treinta y tres miembros de los grupos de espionaje, el documento contenía copias de algunos de los mensajes enviados por estos grupos a través de transmisores de radio clandestinos.      El secretario Hull decidió transmitir al gobierno argentino sus revelaciones sobre la propaganda y el espionaje nazis dirigidos desde Buenos Aires. En un principio el embajador Espil estuvo de acuerdo incluso en que la información se hiciera pública en un futuro cercano. El 3 de noviembre, el embajador Armour entregaba el extenso memorándum con la comprometedora información al Ministerio de Relaciones Exteriores argentino. El 7 de noviembre, a su vez, el embajador Espil presentaba una nota dirigida a Welles con el pedido de que el memorándum relacionado con el espionaje no fuera dado a publicidad de inmediato. Como Welles no le diera seguridad al respecto, el embajador pidió ver al secretario Hull. Este habría dado su palabra de no hacerlo en ese momento. El impacto de la publicación del memorándum respecto de Chile había inducido al gobierno argentino a tratar de evitar la misma repercusión en su país. (13)      Ante la intensa presión diplomática de Washington, el gobierno argentino decidió

tomar algunas medidas que distendieran un poco la situación bilateral. Puso freno a las actividades de los representantes del Eje y estados satélites que pudieran perjudicar la seguridad de las repúblicas americanas. En diciembre, los tribunales federales otorgaron prioridad a los cargos judiciales acumulados contra 38 presuntos espías del Eje, incluyendo entre ellos a varios diplomáticos alemanes. Otra medida conciliatoria de las autoridades de Buenos Aires fue la de permitir una gran concentración pública para rendir "homenaje a Roosevelt" el día de la conmemoración del ataque japonés a Pearl Harbor. Finalmente, en enero de 1943, el gobierno argentino resolvió declarar persona non grata al agregado naval alemán. (14)      No conforme, sin embargo, con las medidas tomadas por el gobierno argentino, el Departamento de Estado decidió utilizar, como en el caso de Chile, los mecanismos multilaterales de presión contra el gobierno de Castillo, enviando el 21 de enero de 1943 el memorándum al Comité Consultivo Interamericano de Emergencia para la Defensa Política, creado en Montevideo como resultado de la Resolución XVII de la Reunión de Consulta de Río de Janeiro, con la recomendación de su publicación. El ministro de relaciones exteriores argentino intentó frenar la ofensiva norteamericana en el foro multilateral, enumerando en un comunicado las medidas adoptadas contra los ciudadanos alemanes, pero no tuvo éxito. Las conclusiones del memorándum fueron publicadas el 23 de enero en Buenos Aires y transmitidas por estaciones de onda corta norteamericanas a lo largo de todo el hemisferio, con adicionales comentarios antiargentinos.      El gobierno argentino no realizó ningún esfuerzo para evitar la publicación y el texto apareció en todos los diarios. El mismo día, el Ministerio de Relaciones Exteriores emitió un decreto afirmando que no había nada nuevo en el documento, que los jueces estaban investigando los casos mencionados y que la publicación obstruía la investigación y prejuzgaba las decisiones judiciales. (15) Por cierto, a pesar de las presiones, y de que Chile había roto relaciones con Alemania y Japón el 20 de enero de 1943, el gobierno de Castillo reafirmó su actitud neutral.     Hull también trató de cortar las telecomunicaciones entre la Argentina y el Eje, dando órdenes a la empresa que proveía el servicio de interrumpir sus operaciones. La firma Transradio International Argentina era una empresa mixta anglo-norteamericana-argentina, y operaba con una licencia otorgada por el gobierno argentino. Los británicos resistieron las presiones norteamericanas, señalando que cerrada la empresa otra vendría a ocupar su lugar, pero se dieron por vencidos en octubre de 1942. Pusieron no obstante la condición de que el gobierno argentino fuera notificado con anterioridad a la medida, dado que no podía soslayarse el hecho de que otros neutrales hicieran libre uso de sus instalaciones de telecomunicaciones. Sin embargo, Hull ordenó a Transradio interrumpir inmediatamente sus operaciones. (16)      Por su parte, y previamente a que los británicos decidieran su curso de acción, el gobierno argentino anunció que todas las telecomunicaciones pasarían a control gubernamental. El 4 de diciembre de 1942, un decreto suspendía los radiogramas internacionales codificados, con la excepción de cien palabras por día para todas las embajadas y consulados, manteniendo de esta manera una actitud absolutamente neutral. El 19 de enero de 1943, Transradio fue obligada por el Departamento de Estado a negar el uso de códigos al Eje, con o sin permiso del gobierno argentino. Pero una nueva intervención argentina terminó con la cuestión, resolviendo que, en virtud de que se trataba de una compañía argentina, que proveía un servicio vital para el país y estaba sujeta a las leyes nacionales, Transradio no podía acatar órdenes de un gobierno extranjero. (17)      Ante el fracaso de las presiones políticas tanto a nivel bilateral como multilateral, las

autoridades del Departamento de Estado reforzaron las restricciones económicas para la Argentina. Exportadores e importadores norteamericanos, incluyendo firmas instaladas en el mercado argentino, se sumaron a la presión económica contra la última nación neutral del hemisferio. Por su parte, el embajador Armour recomendó que se estrechara más la cooperación entre ingleses y norteamericanos para presionar a las autoridades argentinas, cercenando los ricos mercados de colocación de carnes. Pero los norteamericanos no pudieron explotar este talón de Aquiles del comercio de exportación argentino, debido a la creciente demanda de carne por parte de consumidores británicos y de los ejércitos aliados. (18)      A pesar de las limitaciones, las autoridades del Departamento de Estado insistieron con las armas económicas para obligar al gobierno argentino al abandono de la neutralidad. La Junta de Guerra Económica (Board of Economic Warfare) llamó a poner en marcha un severo sistema de controles de exportación que limitara los embarques de artículos de consumo de primera necesidad, equipos mecánicos y repuestos para transportes. Sólo escaparon a esta rigurosa reglamentación los materiales destinados a operar y mantener los frigoríficos y las minas productoras de tungsteno y berilio. Este sistema de permisos comenzó a regir a partir del 1º de abril de 1943. A esta medida de presión se sumaron otras. En el mismo mes de abril el gobierno de Estados Unidos y sus aliados impidieron que la Argentina participara en la Conferencia Alimentaria de las Naciones Unidas celebrada en Hot Springs, Arkansas. Además, la gira del vicepresidente norteamericano Henry A. Wallace por Sudamérica excluyó intencionalmente a la Argentina. (19)      Finalmente, el gobierno de Castillo cayó por un alzamiento militar en junio de 1943. Este golpe fue recibido con júbilo por las autoridades del Departamento de Estado, quienes inicialmente identificaron este cambio político como un corolario de la exitosa presión diplomático-económica norteamericana. Hull y sus colaboradores festejaron la noticia, convencidos de que el derrocamiento de Castillo llevaría a la ruptura de relaciones con el Eje. Cuando los hechos demostraron que esta optimista percepción era errada, el Departamento de Estado se embarcó en una campaña aún más agresiva que la anterior, para forzar a la Argentina a la beligerancia y provocar una convulsión política de grandes proporciones. 

NOTAS

1. FRUS, 1942, vol. V, pp. 402-403, cit. en ibid., p. 102.

2. Rockefeller a Welles, 17 de abril de 1942, box 500, RG 229, OCIAA; “Conversation  Between Duggan and Robert Wells (Chairman of the Coordination Committee for Argentina)”, 4 de agosto de 1942, Memoranda-Argentina, vol. 4, RG 59, DOS, cit. en ibid.

3. Welles a Bonsal, 6 de febrero de 1943, Memoranda-Argentina, vol. 3, RG 59, DOS; Armour a Hull, 6 de febrero de 1943, 835/00/1358, RG 59, DOS, cit. en ibid., p. 103.

4. FRUS, 1942, vol. V, pp. 379-90; Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull, New York, 1948, vol. 2, p. 1378, cit. en ibid.

5. FRUS, 1942, vol. V, p. 483, cit. en ibid., p. 104.

6. FRUS, 1941, vol. VI, pp. 384-386; FRUS, 1942, vol. VI, pp. 307-308 y 365-368; “Informe sobre la Argentina”, Business Week, 4/4/1942, p. 37, cit. en ibid., pp. 254-256.

7. Reportajes procedentes de Buenos Aires, Montevideo y Asunción publicados por The Christian Science Monitor, 16, 18 y 20 de abril, 13 y 23 de mayo y 2 de junio de 1942, cit. en H.F. Peterson, op. cit., II, pp. 150-151.

8. FRUS, 1942, 1942, V, 201-202, cit. en M.J. Francis, op. cit., pp. 161-162.

9. 740.0011 European War 1939/22790, Telegram, Embassy in Buenos Aires to Secretary of State, July 8, 1942, cit. en ibid., p. 162.

10. FRUS, 1942, V, 202-205, cit. en ibid., pp. 162-163.

11. FRUS, 1942, V, 210-211, cit. en ibid., p. 163.

12. FRUS, 1942, V, 212, cit. en ibid., pp. 163-164.

13. FRUS, 1942, V, 230 y 242-248; 800.20235/206, Memo, Oct. 28, 1942; C. Hull, The Memoirs of Cordell Hull, New York, 1948, p. 1382, cit. en ibid., pp. 165-167.

14. The New York Times, 19 de noviembre y 5 y 9 de diciembre de 1942; 12 de enero de 1943, cit. en H.F. Peterson, op. cit., II, p. 153.

15. 862.20210/2189, Telegram, Embassy in Buenos Aires to Secretary of State, January 23, 1943, cit. en M.J. Francis, op. cit., pp. 168-169.

16. FRUS, 1942, vol. V, pp. 110-116, 119. 134, 140, 153; Bonsal a Long y Duggan, 2 de octubre de 1942, y Reunión entre ARA, Long, Duggan y Berle, 22 de enero de 1943, Memoranda-Argentina, vol. 3, RG 59, DOS, cit. en C. Escudé, op. cit., p. 111.

17. FRUS, 1942, vol. V, pp. 163, 176-79, y Reunión entre ARA, Long, Duggan y Berle, 22 de enero de 1943, Memoranda-Argentina, vol. 3, RG 59, DOS, cit. en ibid., p. 112.

18. The New York Times, 26 de enero de 1943; Armour al Secretario de Estado, 5 de febrero de 1943, NA, DS, 835.00/1358, cit. en H.F. Peterson, op. cit., II, p. 154.

19. The New York Times, 18 de abril de 1943; FRUS, V, p. 297 y sigs., cit., en ibid.

20. La ruptura del equilibrio subregional en favor de Brasil

Como consecuencia de su posición de neutralidad, sobre todo después de la Reunión de Consulta de Río, la Argentina quedó al margen de la ley de Préstamo y Arriendo, y de la asistencia financiera y económica norteamericana a sus aliados en la región. Este hecho alteró el equilibrio de fuerzas existente en Sudamérica antes de la Segunda Guerra Mundial, que era favorable a la Argentina. Por el contrario, a raíz de su actitud de colaboración con las fuerzas aliadas, el gobierno de Brasil recibió, por la ley de Préstamo y Arriendo norteamericana, más de los dos tercios del total de la ayuda de guerra destinada a América latina, transformándose en la primera potencia militar del sur de América, a expensas de la Argentina. (1)     Los militares argentinos comenzaron a sentir una seria preocupación por el desequilibrio militar subregional en favor de su vecino, inquietud que se hizo extensiva tanto a aliadófilos como a germanófilos dentro del ejército. Así, un memorándum de agosto de 1942 de los generales Tonazzi y Pierrestegui, ministro de guerra y jefe del estado mayor respectivamente, señalaba la ruptura del equilibrio estratégico en la cuenca del Plata en contra de la Argentina. Pedro Ramírez, representante de la tendencia opuesta e integrante del GOU, sector del ejército que protagonizó el golpe contra

Castillo en junio de 1943, coincidía con el diagnóstico del memorial Tonazzi-Pierrestegui. Esta crítica situación explica los desesperados intentos del gobierno argentino por adquirir armamento en Alemania. (2)     Pero la ayuda norteamericana al colaboracionista gobierno de Brasil no se limitó exclusivamente al plano militar, sino que también se extendió al plano económico. Las resoluciones de la Conferencia de Río de Janeiro fueron, en este sentido, el paso previo a la firma de una serie de importantes acuerdos entre el ministro brasileño de finanzas Souza Costa y funcionarios norteamericanos en marzo de 1942, que incluyeron una línea de créditos de 100 millones de dólares otorgados por el Export-Import Bank, con el objetivo de movilizar recursos productivos de Brasil. Por su parte, Souza Costa y el secretario interino de Estado Sumner Welles firmaron un convenio por el que se estableció un fondo de 5 millones de dólares de la Rubber Reserve Company, para ser utilizado en cooperación con el gobierno brasileño en el desarrollo de la producción de caucho crudo en el valle del Amazonas. Finalmente, a través de una serie de negociaciones entre el canciller brasileño Oswaldo Aranha y el secretario de Estado Cordell Hull, se concretó un préstamo de 45 millones de dólares otorgado por el Export-Import Bank para la construcción de la planta siderúrgica brasileña de Volta Redonda. (3)

Las relaciones de la Argentina con Bolivia y Paraguay

La Conferencia de Paz de Buenos Aires (julio de 1935-julio de 1938)

La Conferencia de Paz del Chaco inició su primera sesión el 1º de julio de 1935, ratificándose en ella los protocolos del 12 de junio. (1). El canciller argentino Saavedra Lamas fue designado presidente de la Conferencia y llevó a cabo una política de dilación, la cual se atribuye a la intención de beneficiar la posición paraguaya. Según el plan del ministro de relaciones exteriores argentino, el gobierno de Estados Unidos debía otorgar o convencer a los bancos para que prestasen dinero al gobierno de Bolivia, que éste a su vez usaría para pagar reparaciones al de Paraguay. En ello iba implícita la especulación de que el dinero que Bolivia recibiera eventualmente podría llegar a Buenos Aires para saldar los empréstitos argentinos a Paraguay. Al mismo tiempo, las autoridades bolivianas podían ser aliviadas por las chilenas, si éstas se avinieran a devolver el litoral perdido al gobierno de La Paz. En este plan de Saavedra Lamas, los beligerantes serían satisfechos a costa de Estados Unidos y Chile. Obviamente, los gobiernos de Washington y Santiago rechazaron la propuesta argentina. (2)     Como el estancamiento de la Conferencia apuntaría críticas a su presidente, Saavedra Lamas aceptó, el 19 de julio, la propuesta de los delegados de Estados Unidos, Chile y Brasil de que las cuestiones sobre prisioneros fueran giradas a comisión para su estudio. (3) Dos días después el canciller se arrepintió y anunció que el tema de los prisioneros tendría que esperar, ya que el asunto más importante era el arreglo territorial. (4) Pero al día siguiente, nuevamente Saavedra Lamas cambió su posición y aceptó que el tema de los prisioneros continuara en discusión. (5) No obstante cuando el canciller argentino tuvo la seguridad de que no se realizaría una proyectada reunión de los presidentes de Bolivia y Paraguay, comenzó a desalentar el acuerdo sobre la disposición de los prisioneros, dado que el mismo sostenía el punto de vista boliviano. (6)     En opinión de un historiador boliviano, la delegación paraguaya, en complicidad con el canciller argentino, desalentó el tratamiento de estos temas, con el objetivo de evitar la discusión de la cuestión de límites hasta que la desmovilización de los ejércitos

hubiera terminado y fuese imposible reanudar la guerra. La delegación paraguaya se negaba a devolver los prisioneros bolivianos hasta que no se firmase un tratado definitivo de paz. Esta estrategia apuntaba a conservar una valiosa carta para el momento tan ansiado por las autoridades bolivianas en que se discutiese la cuestión territorial del Chaco. (7)      Una semana después que se decidiera el estudio de la cuestión de los prisioneros, la Conferencia se abocó a tratar el problema de determinar la responsabilidad de la guerra. A ese fin se constituyó una comisión formada por los representantes de Perú, Brasil, Uruguay y los beligerantes. No obstante, el asunto no prosperó. (8) A mediados de septiembre, Saavedra Lamas intentó que se aceptara la propuesta del representante peruano Felipe Barreda Lagos, que establecía el nombramiento de 3 jueces, uno nombrado por cada parte, y un juez federal de Estados Unidos. La fórmula se aceptó el 2 de octubre, pero no se hicieron esfuerzos para su implementación. (9)      Respecto de la cuestión territorial, los beligerantes optaron por posiciones extremas. Saavedra Lamas expresó que se inclinaba por declarar a Bolivia como el agresor y que ésta tuviera que pagar su acceso al río Paraguay. Pero el canciller estimaba que llevaría dos años alcanzar un arreglo al respecto. (10)      Por otro lado, terminada la labor de la Comisión Militar Neutral y desmovilizados los respectivos ejércitos beligerantes, la Conferencia de Paz resolvió declarar terminada la guerra entre las repúblicas de Bolivia y del Paraguay, y acordó hacer un llamamiento a ambos gobiernos “para que unan sus esfuerzos a los de los mediadores con el noble propósito de dar cuanto antes solución pacífica a todas las divergencias que aún separan a ambos pueblos”, resoluciones que se consignaron en el Acta del 25 de octubre de 1935. (11)      Cuando los asuntos sobre los cuales la Conferencia debía decidir parecían estancados, se destrabó la cuestión de los prisioneros. Paraguay llegó a la conclusión de que el mantenimiento de 17.000 prisioneros era muy oneroso, aun cuando éstos eran utilizados como fuerza de trabajo. Consecuentemente a comienzos de noviembre el gobierno paraguayo anunció que consideraría la devolución de los prisioneros. (12)Paraguay insistía en retener las líneas del cese del fuego hasta que se estableciera la paz definitiva. Bolivia se opuso. Finalmente una visita al Paraguay del representante norteamericano en la Conferencia, Spruille Braden, consiguió un acuerdo aceptable. (13)     La firma del Acta protocolizada tuvo lugar el 21 de enero de 1936. Luego de superar la oposición del nuevo delegado paraguayo, Gerónimo Zubizarreta, la repatriación de los prisioneros se llevó a cabo entre abril y diciembre de 1936. Paradójicamente este paso le valió a Saavedra Lamas, además de un notorio desgaste en sus relaciones con el delegado paraguayo, el reconocimiento del gobierno boliviano, quien premió al canciller argentino con la medalla del Cóndor de los Andes, por su contribución al intercambio de prisioneros. (14) Por la mencionada Acta también se ratificó lo convenido en los protocolos del 12 de junio de 1935, acordando el mantenimiento de las medidas de seguridad estipuladas en éstos y la renovación de las relaciones diplomáticas. El Acta fue aprobada por el Congreso del Paraguay el 7 de febrero, y por el de Bolivia el 8. Con este paso ambas naciones reanudaron relaciones diplomáticas. (15)      Otro tema que preocupaba a Bolivia era el camino Villa Montes-Boyuibe, que tenía sesenta kilómetros ocupados por las fuerzas paraguayas desde su ofensiva de febrero de 1935, y era indispensable para el aprovisionamiento de víveres adquiridos en la frontera argentina para las poblaciones bolivianas de Boyuibe, Charagua y Santa Cruz. El general José Félix Estigarribia respondió a la petición de negociación boliviana con una negativa, sosteniendo que no podía ceder lo obtenido por las armas. El tránsito sería

autorizado pero bajo control paraguayo. Ni siquiera aceptó la alternativa de que el camino Villa Montes-Boyuibe fuera declarado zona neutral y puesto bajo el control de una policía internacional hasta que se definiese el problema fronterizo. El interés paraguayo en no desprenderse de las zonas adyacentes al camino estaba vinculado al descubrimiento de tres perforaciones petrolíferas de la Standard Oil, que aún conservaban sus materiales. Se estima que el canciller argentino Saavedra Lamas apoyaba este interés paraguayo; a ello se atribuye su disposición de que se preparara un informe sobre las zonas petrolíferas del Chaco. (16)      Poco realizó la Conferencia de Paz durante el resto de 1936 debido a los cambios de gobierno en Paraguay (la llegada del coronel Rafael Franco en febrero) y en Bolivia (el golpe de estado del coronel David Toro en mayo), por lo cual buena parte del tiempo y la energía de los miembros de aquélla fue dedicada a la cuestión de cómo estos gobiernos serían reconocidos.     En abril de 1937, la Conferencia de Paz sancionó una reglamentación de las funciones de vigilancia y control en la región del Chaco, que no pudo ponerse en ejecución por el desacuerdo entre las delegaciones paraguaya y boliviana acerca del alcance de sus cláusulas. (17) Durante todo el año 1937, la Conferencia de la Paz sufrió un proceso de estancamiento, debido a la indiferencia pública tanto en Bolivia como en Paraguay y al cansancio de los delegados que la integraban. Bolivia y Paraguay siguieron aferrándose a sus posiciones, sin lograr ponerse de acuerdo. La delegación boliviana se empeñó en compensar su derrota militar con la victoria diplomática de obtener un puerto en el río Paraguay, y un arbitraje que le diese posibilidades de recobrar aunque fuera algo del territorio perdido por las armas. Por su parte, la delegación paraguaya siguió firme en su convicción de no querer desprenderse del territorio conquistado por su ejército y evitar la concesión de un puerto a favor de Bolivia.     En el medio, Saavedra Lamas condujo su estrategia de demorar el tratamiento de la cuestión territorial, que si bien inicialmente era coincidente con los intereses paraguayos, terminó por molestar a todos los miembros de la Conferencia de Paz. Al estilo del canciller argentino, se sumaba la competencia entre los integrantes del grupo mediador. Al respecto, el ministro boliviano ante el gobierno argentino, Enrique Finot, comentaba: “Hay en la conferencia una pugna abierta de intereses entre los países mediadores y hasta incompatibilidades personales entre los delegados, agravadas por el carácter preponderante del canciller argentino”. (18)      Al aproximarse el fin del período presidencial del general Agustín P. Justo, Saavedra Lamas quiso convencer al presidente electo Roberto Ortiz de que lo mantuviese al frente del Ministerio de Relaciones Exteriores, ofreciéndole, entre otras cosas, una rápida resolución de la cuestión del Chaco como primer logro de su gobierno. Pero Ortiz optó por elegir canciller de su gobierno a José María Cantilo.     A pesar del fin de lo que Querejazu Calvo califica como la “dictadura” de Saavedra Lamas en la Conferencia de Paz, el mantenimiento de posiciones extremas e irreconciliables por parte de los delegados de Bolivia y Paraguay amenazaba con convertir a ésta en un fracaso. Por su parte, la delegación argentina procuraba flexibilizar la postura boliviana, señalando su temor al fracaso de la Conferencia y al traslado del litigio sobre el Chaco a la Corte Internacional de La Haya, pues esta posibilidad demoraría la solución por 3 o 4 años más, con el riesgo de que el gobierno de Paraguay no aceptara el fallo. Incluso los mediadores declararon que la Conferencia de Paz debería suspender sus labores, si el gobierno de Bolivia continuaba insistiendo con el puerto. (19) 

    No obstante, la delegación boliviana no cedió a la presión de los mediadores. Alvéstegui respondió a los delegados de los países mediadores:  

Si ustedes entienden que deben llenar su cometido oponiendo obstáculos a la salida de Bolivia sobre el río Paraguay en vez de ayudarla a obtener esa salida, es preferible que, de una vez, hagan desaparecer a mi país del mapa. Ya fue encarcelado, hace tiempo, y desde entonces no vive, sino agoniza; por eso ha quedado rezagado en el camino del progreso... Es preferible que de una vez por todas convengan en el reparto de Bolivia entre sus vecinos... Los bolivianos no podemos seguir soportando el encarcelamiento... Si no se nos reconocen los más elementales atributos de vida preferimos desaparecer... (20)

Por cierto, la posición de la delegación boliviana se fortaleció con la firma del tratado de vinculación ferroviaria con Brasil, una de cuyas cláusulas comprometía a las autoridades de Río de Janeiro a “garantizar la integridad territorial de Bolivia”. La representación brasileña en la Conferencia de Paz, interesada en el petróleo boliviano, respaldó la petición de un puerto para Bolivia. La diplomacia argentina intentó neutralizar los efectos de esta entente boliviano-brasileña, procurando a su vez un convenio de vinculación ferroviaria argentino-boliviana, con el trazado de un ferrocarril Villa Montes-Boyuibe.  Alarmado por los alcances de esta competencia argentino-brasileña por el petróleo boliviano, el delegado paraguayo Zubizarreta escribió a su gobierno: “El petróleo le ha servido a Bolivia a maravilla para ir creando intereses en algunos países representados en la conferencia y por ese camino se propone conquistar su voluntad en la cuestión del Chaco”. (21) 

NOTAS

1. C.A. Silva, op. cit., p. 370.

2. J.F. Bratzel, op. cit., pp. 133-135; U.S. Dept. of State, Foreign Relations, 1935, IV, pp. 95, 98, 100-101, 106-107, 111-112; U.S. Archives, RG 59, Decimal File 724.34119/45, Philips to Gibson (Buenos Aires), July 18, 1935; Argentine, Archives, Box 5, Expediente I, “Asuntos Varios”, Confidential letter 200, Quintana (Santiago) to Saavedra Lamas, July 21, 1935, cit. en J.F. Bratzel, op. cit., pp. 134-135.

3. U.S. Dept. of State, Forign Relations, 1935, IV, p. 101, cit. en ibid., pp. 136-137.

4. Ibid., p. 137.

5. U.S. Archives, RG 59, Decimal File 724.34119/80, Gibson (Buenos Aires) to Dept. of State, July 29, 1935, cit. en ibid., p. 137.

6. U.S. Archives, RG 59, Decimal File 724.34119/84, Gibson (Buenos Aires) to Dept. of State, August 3, 1935; Decimal File 724.34119/96, Gibson (Buenos Aires) to Dept. of State, August 11, 1935, cit. en ibid., p. 138.

7. R. Querejazu Calvo, op. cit., p. 458.

8. J.F. Bratzel, op. cit., p. 139.

9. U.S. Dept. of State, Foreign Relations, 1935, IV, pp. 140, 143; U.S. Dept. of State, Chaco Peace Conference, pp. 95-98, cit. en ibid., p. 143.

10. U.S. Dept. of State, Foreign Relations, 1935, p. 109; U.S. Archives, RG 59, Decimal File 724.34119/84,  Gibson (Buenos Aires) to Dept. of State, August 3, 1935; Decimal File 724.34119/96, Gibson (Buenos Aires) to Dept. of State, August 11, 1935, cit. en ibid., p. 140.

11. C.A. Silva, op. cit., p. 370.

12. J.F. Bratzel, op. cit., p. 146.

13. Ibid., p. 147.

14. Ibid., pp. 148-149; R. Querejazu Calvo, op. cit., pp. 459.

15. C.A. Silva, op. cit., pp. 371 y 373.

16. R. Querejazu Calvo, pp. 463-464.

17. A. Salum-Flecha, op. cit., p. 188.

18. R. Querejazu Calvo, op. cit., p. 467.

19. Ibid., pp. 467-468.

20. Ibid., p. 468.

21. Ibid., p. 469.

Las relaciones de la Argentina con Bolivia y Paraguay

El tratado de Paz, Amistad y Límites entre Bolivia y Paraguay (julio de 1938)

La Conferencia de Paz decidió, en un último esfuerzo por lograr una salida al proceso de mediación, invitar a los ministros de relaciones exteriores de Bolivia y Paraguay a viajar a Buenos Aires. Tras muchas idas y venidas, el 21 de julio de 1938, a tres años de iniciadas las discusiones de paz en Buenos Aires, se firmó el tratado de Paz, Amistad y Límites entre los gobiernos de Bolivia y Paraguay. En presencia del presidente argentino Roberto M. Ortiz, lo firmaron por Bolivia el canciller Eduardo Diez de Medina y el delegado ante la Conferencia Enrique Finot -que reemplazó en este cargo a David Alvéstegui-. Por el Paraguay, lo hicieron el canciller Cecilio Báez y los delegados ante la Conferencia general José Félix Estigarribia, Luis A. Riart y Efraím Cardozo. Mediante este tratado, se sometía al arbitraje de los presidentes de la Argentina, Brasil, Chile, Perú, Estados Unidos y Uruguay una faja de 41.500 kilómetros cuadrados, extendida desde el río Pilcomayo hasta el río Paraguay, a la altura que ocupaban los ejércitos al terminar la guerra. El tratado fue aprobado por los parlamentos de Bolivia y Paraguay.     El tratado establecía la paz entre Bolivia y Paraguay (artículo 1º) y fijaba como línea divisoria entre ambos países en el Chaco la que fuera resuelta por el arbitraje de los presidentes de la Argentina, Brasil, Chile, Estados Unidos, Perú y Uruguay, de acuerdo con las siguientes cláusulas del artículo 2º: 

a) La sentencia arbitral fijará la línea divisoria norte en el Chaco, en la zona comprendida entre la línea de la Conferencia de Paz, presentada el 27 de mayo de 1938, y la línea de la contrapropuesta paraguaya, presentada a la Conferencia de

Paz para su consideración el 24 de junio de 1938, desde el meridiano del Fortín 27 de Noviembre, esto es aproximadamente el meridiano 61º 55’ oeste de Greenwich, hasta el límite este de la zona, excluyendo el litoral sobre el río Paraguay al sur de la boca del río Otuquis o Negro; b) La sentencia arbitral fijará asimismo la línea divisoria occidental en el Chaco, entre el río Pilcomayo y la intersección del meridiano del Fortín 27 de Noviembre, aproximadamente el de 61º 55’ oeste de Greenwich, con la línea de la sentencia en el norte a la que hace referencia el parágrafo anterior; c) La línea mencionada no correrá más al este de Pozo Hondo sobre el río Pilcomayo, ni más al oeste de un punto en la línea que, comenzando desde el Fortín D’Orbigny, fue fijada por la Comisión Militar Neutral como intermedia de las posiciones máximas alcanzadas por los ejércitos beligerantes cuando se estableció el cese del fuego el 14 de junio de 1935.

Por el artículo 5º, las partes “deberán nombrar inmediatamente una comisión mixta compuesta de cinco miembros, dos nombrados por cada parte, y un quinto designado de común acuerdo por los seis gobiernos mediadores, con el fin de aplicar en el terreno la línea divisoria trazada por la sentencia arbitral y colocar las marcas limítrofes”.  El artículo 7º obligaba al gobierno paraguayo a garantizar el libre tránsito de productos del exterior destinados a Bolivia a través de la zona de Puerto Casado. Por el artículo 9º, los gobiernos de Bolivia y Paraguay renunciaban mutuamente “a todas las acciones y reclamos derivados de las responsabilidades de la guerra”; y por el 10º, renovaban el compromiso de no agresión estipulado en el Protocolo del 12 de junio de 1935, proclamando que no utilizarían la guerra o la fuerza, directa o indirectamente, como medio de solución de cualquier diferencia presente o futura. Si las diferencias entre las partes no pudieran ser resueltas a través de las negociaciones diplomáticas directas, las Repúblicas de Bolivia y Paraguay deberían recurrir a los procedimientos conciliatorios y arbitrales ofrecidos por el Derecho Internacional y especialmente por las convenciones y pactos americanos. (1)      No obstante la firma del mencionado tratado y su disposición de que el arreglo se derivara a la decisión del laudo arbitral de los presidentes de las seis naciones mediadoras, un documento descubierto en Paraguay en 1965, titulado “Paraguay-Bolivia. Acta rubricada en la ciudad de Buenos Aires, 9 de julio de 1938”, parece demostrar que hubo un entendimiento previo entre los beligerantes de fijar la línea divisoria que sería aceptable para ambos. La importancia de dicho documento, como señala Rout, radicaría en que la solución del conflicto del Chaco se habría alcanzado por medio de la diplomacia secreta y no por arbitraje. (2)      Conforme a lo estipulado en el artículo segundo del tratado del 21 de julio de 1938, el Colegio Arbitral dictó su fallo el 10 de octubre del mismo año. Los límites establecidos por dicho fallo fueron los siguientes: en el norte, la línea partía de la desembocadura del río Negro en el río Paraguay, seguía el río Negro hasta la intersección del paralelo 19º 49’ 40’’ de latitud Sur, de allí a Cerrito Jara, pasando luego por el Cerro Chovoreca, por la intersección del meridiano del Fortín Paredes con el paralelo de Fortín Cabello, por Palmar de las Islas, por el Cerro Capitán Ustares, hasta 27 de Noviembre y Gabino Mendoza; en la zona oeste, la línea partía de Gabino Mendoza hasta Villazón, a 15 kilómetros al oeste de Yrendague, pasaba a 10 kilómetros al oeste de Estrella, para terminar en el río Pilcomayo en el lugar denominado Esmeralda. El Colegio Arbitral, como respuesta a la demanda de la delegación paraguaya, aclaró que los fortines Patria y Galpón, así como Yrendague, quedaban dentro de la jurisdicción paraguaya, de acuerdo con la sentencia arbitral. El 13 de octubre el gobierno de Bolivia informó al

Colegio Arbitral que acataba el laudo, y el de Paraguay hizo lo propio el 20. El 25 de noviembre quedó constituida la Comisión Mixta encargada de la demarcación, y el 28 de diciembre tuvo lugar en la localidad de Villa Montes la solemne entrega y toma de posesión del territorio adjudicado a cada una de las partes.     El resultado de este fallo arbitral es objeto de distintas interpretaciones, de acuerdo con el origen boliviano o paraguayo de las fuentes. Si tomamos la interpretación del lado boliviano, según Querejazu Calvo, Paraguay quedó como dueño de casi todo el terreno disputado, mientras que la demanda portuaria boliviana se contempló con la concesión de una lengua de tierra que penetra hasta el río Paraguay en la zona inundadiza de su afluente Otuquis. (3) Si tomamos autores del lado paraguayo, como el caso de Salum-Flecha, el territorio sometido al arbitraje conjunto de los presidentes de la Argentina, Brasil, Chile, Perú, Uruguay y Estados Unidos tenía 31.500 kilómetros cuadrados, de los cuales fueron adjudicados a Paraguay 14.678 kilómetros cuadrados, y el resto a Bolivia. (4)

NOTAS

1. Texto del tratado de Paz, Amistad y Límites entre las Repúblicas de Bolivia y Paraguay, cit. en L.B. Rout Jr., op. cit., pp. 243-246.  

2. Los párrafos más significativos de la mencionada Acta señalan:

(...)La Conferencia de Paz, con pleno conocimiento de estos antecedentes y teniendo por única

mira satisfacer las necesidades y aspiraciones de las Partes, no tiene inconveniente en anticipar

que la única línea divisoria que significa la solución razonable y definitiva del diferendo entre

Paraguay y Bolivia, es la siguiente:

Partiendo del lugar denominado Esmeralda, en la orilla izquierda del Río Pilcomayo, irá

directamente al punto conocido con el nombre de 27 de Noviembre, con la inflexión que fuera

necesario hacer para que Irindagué quede al Oriente de dicha línea; de 27 de Noviembre, al

punto más alto del Cerro Capitán Ustarez; de allí, en línea recta, hasta la intersección del camino

Ravelo-Ingavi con la Cañada del Palmar de las Islas; desde dicho punto, también en línea recta,

al Fortín Paredes; desde allí, hasta la cumbre del Cerro Chevoreca; y descenderá al Río Negro u

Otuquis para terminar en el thalweg de su desembocadura en el Río Paraguay, quedando

expresamente excluido todo el litoral del Río Paraguay, desde la desembocadura del Río Otuquis

o Negro al Sud.

Y al declararlo así, los Delegados que la integran manifiestan que el laudo respetará fiel y escrupulosamente dicha línea que, a su juicio, es la única que interpreta la voluntad transaccional de las Partes y la opinión de los técnicos militares.  (...) L.B. Rout Jr., op. cit., pp. 239-242.

La agenda económica

Las relaciones comerciales a comienzos de la década de 1930

El intercambio comercial argentino-alemán había adquirido impulso durante la década de 1920, superando los niveles alcanzados antes de la Primera Guerra Mundial, y convirtiendo a Alemania en el tercer proveedor más importante de la Argentina, y en el segundo mercado de colocación de las exportaciones argentinas. No obstante, la crisis mundial que se inició en octubre de 1929 en Estados Unidos afectó profundamente tanto a la Argentina como a Alemania. Como reflejo de esta crisis, el intercambio argentino-alemán declinó y la Argentina pasó del segundo al séptimo lugar en la lista de países que más exportaban a Alemania, retrocediendo al decimocuarto lugar en las importaciones germanas. Esto se debió fundamentalmente a una caída abrupta de los precios de los productos agropecuarios argentinos, que provocó una caída del valor de las exportaciones, muy superior a la reducción en volumen. También influyó que Alemania disminuyera la importación de productos alimenticios, en parte debido a los objetivos de su programa económico, y en parte como consecuencia de la recesión, la caída de los salarios y la desocupación. A su vez, las importaciones argentinas, que seguían el “método indirecto” de la adquisición de productos de consumo como contrapartida de las ventas de productos agropecuarios al exterior, también cayeron. (1)      De acuerdo con los Anuarios del Comercio Exterior argentino, las exportaciones argentinas dirigidas a Alemania cayeron de un valor de 329.096.000 pesos moneda nacional en 1928 a 123.087.000 pesos moneda nacional en 1930 y  85.998.000 pesos moneda nacional en 1933. La Cámara de Comercio Argentino-Alemana registra, para los mismos años, una caída del valor de las exportaciones argentinas de 1076,5 millones de Reichsmarks a 403 millones de Reichsmarks y 149,5 millones de Reichsmarks. El gobierno alemán, enfrentado a la recesión, la caída de los salarios y la inflación, limitó notablemente la importación de productos alimenticios. En cuanto a las importaciones argentinas provenientes de Alemania, su valor cayó de 221.600.000 de pesos moneda nacional en 1928 a 197.688.000 de pesos moneda nacional en 1930 y a 90.075.000 pesos moneda nacional en 1933 -de acuerdo con el Anuario del Comercio Exterior- y de 347,4 millones de Reichsmarks a 287,4 millones de Reichmarks y 100,3 millones de Reichmarks para los mismos años -de acuerdo con las cifras de la Cámara de Comercio Argentino-Alemana-. De este modo, el comercio entre las dos naciones en 1932 se redujo al 22% del nivel alcanzado en 1928. (2)      Otro factor que creó obstáculos adicionales al intercambio bilateral fue la adopción del control de cambios por parte de las autoridades argentinas, a partir de octubre de 1931. El objetivo de esta medida era que el gobierno tuviese un mayor control de las magras divisas que ingresaban al país por el disminuido volumen del comercio exterior. Además, se pretendía evitar la fuga de capitales y disponer de divisas para el pago de la deuda externa y para la importación de mercancías de acuerdo con el origen de las mismas. En este contexto, cuando Alemania disminuyó sus importaciones provenientes de la Argentina, las autoridades de Buenos Aires procedieron a otorgar menos divisas a los importadores argentinos de productos alemanes. Como esta medida volvía a desequilibrar el saldo comercial bilateral, Alemania reducía sus importaciones, generándose de este modo un círculo vicioso en el intercambio argentino-alemán. Por otra parte, como en la Argentina no se necesitaban permisos previos de importación, en este período se acumularon fondos bloqueados originados por importaciones realizadas, para cuyos pagos no habían podido obtenerse las divisas correspondientes, creándose una deuda que se renegoció con el convenio firmado en 1934. (3)      Esta declinación en el intercambio comercial argentino-alemán se hizo sentir

especialmente en dos rubros. Uno de ellos fue el de la carne congelada. El volumen de exportación de carne congelada argentina con destino a Alemania cayó de 23.794 toneladas en 1928 a 14.389 toneladas en 1930 y a 615 toneladas en 1933. En 1927, Alemania importó más de la cuarta parte de la carne vacuna congelada exportada por la Argentina. En 1933, el porcentaje de participación de las importaciones alemanas de carne congelada argentina cayó a menos del 2%. (4)      En la primera mitad de la década de 1930, los esfuerzos argentinos por reiniciar los embarques de carne congelada liderados por el embajador argentino en Berlín, Eduardo Labougle, resultaron inútiles. Según el embajador, las presiones de los productores agropecuarios alemanes constituían un obstáculo insalvable para las exportaciones argentinas. (5)      El otro rubro crítico para los intereses exportadores argentinos fue el de los granos, pues las cosechas alemanas fueron muy buenas a principios de la década de 1930, contando incluso Alemania con excedentes para exportar. Además, los países de la cuenca del Danubio y Europa Oriental se encontraron en mejores condiciones competitivas que la Argentina para vender granos a Alemania. De esta manera, las exportaciones argentinas de trigo a Alemania cayeron de un volumen de 442.479 toneladas en 1928 a uno de 68.270 en 1930, recuperándose levemente en 1933 (71.749 toneladas), para caer nuevamente al año siguiente, arrojando un volumen de 31.041 toneladas. Por cierto, la competencia de países como Rumania, Hungría, Yugoslavia o Bulgaria se hizo sentir en productos como el maíz. En términos de volumen, las exportaciones argentinas de maíz a Alemania cayeron de 875.881 toneladas en 1928 a 253.117 toneladas en 1930 y 124.980 toneladas en 1933. En términos porcentuales, las importaciones de maíz provenientes de la Argentina respecto del total de las importaciones alemanas cayeron del 74,3 % en 1928 al 26,9 % en 1932. (6)      A fines de 1932, un acontecimiento entorpeció aún más las ya decaídas relaciones comerciales entre la Argentina y Alemania. Este fue la Conferencia de Ottawa, que implicaba para los ganaderos argentinos el peligro de una reducción de su participación en el mercado inglés en favor de las exportaciones provenientes de los Dominios británicos. Para fortalecer su posición negociadora frente a la competencia de los países miembros del Commonwealth, la Argentina firmó un modus vivendi con Chile, prometiendo reducir, todo lo que fuera posible, las barreras comerciales entre los dos países. En este convenio, la intención argentina era reemplazar la cláusula de “nación más favorecida”, que figuraba en los acuerdos comerciales anteriores con otras potencias, por la de “la nación que más nos favorece”. Este cambio en las preferencias comerciales provocó las protestas de los gobiernos de Estados Unidos y Alemania, debido a que las rebajas en los aranceles no comprendían a estos dos países, no obstante la existencia de convenios previos que contemplaban un tratamiento igualitario. (7)      El gobierno de Alemania, por intermedio de su embajada en Buenos Aires, solicitó en noviembre de 1932 que, en virtud del tratado de 1857, se le aplicara la rebaja del 50% de los derechos aduaneros a las mercaderías producidas y fabricadas en Alemania. El gobierno argentino contestó que no estaba en condiciones de acceder al pedido, pues la cláusula de nación más favorecida que incluía en el tratado era de carácter condicional, y la condición exigida por las autoridades argentinas consistía en que existiera efectiva reciprocidad en el intercambio bilateral para que Alemania pudiera invocar dicha cláusula en su favor. (8)      Como represalia, las autoridades alemanas aplicaron a los productos argentinos la máxima tarifa aduanera a partir del 20 de diciembre de 1932. Pero el 9 de febrero de 1933, la sanción quedó sin efecto, en vista de que el gobierno argentino eliminó del modus vivendi con Chile los artículos en los que estaba interesada Alemania, como

puede observarse en la nota que el encargado de negocios alemán en Buenos Aires, Hans Richard Hemmen, dirigió al canciller argentino Carlos Saavedra Lamas días después:  

(...) mi Gobierno en consideración a las tradicionales relaciones amistosas entre nuestros países, ha acogido con suma satisfacción la solución -mediante las modificaciones del “Modus Vivendi” con Chile- de la cuestión que se suscitó entre Alemania y la Argentina. (...) Es en consideración a lo expuesto que mi Gobierno -como tengo el honor especial de poder informar a V.E.- por su parte ya el 13 del corriente ha revocado el Decreto del 20 de diciembre de 1932 sobre la aplicación de la Super Tarifa sobre maíz, cebo(sic) vacuno y ovino, tripas, estómagos y premier jus de procedencia argentina, estableciendo como vigencia de esa revocación el 9 de febrero corriente, fecha del Decreto Argentino arriba mencionado. Al mismo tiempo se han impartido órdenes a las Aduanas para que desde igual fecha se dispense a la importación argentina íntegra el tratamiento más favorecido. (...) (9)

Por otra parte, la reactivación económica interna provocada por la política económica del Tercer Reich generó un aumento en la demanda alemana de materias primas y alimentos, y también un problema de divisas a causa del aumento de las importaciones. Para solucionar el problema de divisas, el gobierno alemán ideó el “Nuevo Plan”, cuyo objetivo era establecer un sistema comercial en el cual no hubiera necesidad de contar con divisas, a diferencia del comercio con los países anglosajones. En este marco de política comercial, América latina pasó a ser para Alemania una región prioritaria, pues contaba con las materias primas necesarias, y, además, las autoridades germanas creían que el comercio con esta región podría aumentarse sustancialmente, mediante convenios de compensación que no implicasen uso de divisas, es decir, un comercio basado en el trueque. (10)

NOTAS

1. Andres Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina en los años '30: crisis económica, bilateralismo y grupos de interés”, Ciclos en la historia, la economía y la sociedad, Instituto de Investigaciones de Historia Económica y Social, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires, Año II, Vol. II, N1 2, primer semestre de 1992, pp. 40-44.

2. República Argentina, Dirección General de Estadística de la Nación, Anuario del Comercio Exterior de la República Argentina correspondiente a 1934, y noticia sumaria del período 1910-1934, Buenos Aires, Peuser, 1935, p. LXXXVIII; Deutsche Handelskammer, Cámara de Comercio Alemana, Wirtschaftsbericht, Buenos Aires, 1933, tab. 1, p. 67; A. Musacchio, op. cit., p. 44.

3. Arnold Ebel, Das Dritte Reich und Argentinien, Colonia-Viena, 1970, p. 98, cit. en A. Musacchio, op.cit., p. 44.

4. Evolución de las exportaciones argentinas de carne congelada hacia Alemania en volumen y valor, en República Argentina, Dirección General de Estadística de la Nación, Anuarios del Comercio Exterior de la República Argentina, años 1928 a 1933, cit. en ibid., p. 44.

5. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Alemania, División Política, expediente 27/1938, cit. en ibid., p. 59.

6. República Argentina, Dirección General de Estadística, Anuarios del Comercio Exterior de la República Argentina, años 1928 a 1933; Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Alemania, División Comercial, expediente 1-1932, notas del 10/9/1932 y 15/9/1932, cit. en ibid., pp. 44-45.

7. Joseph Tulchin, “Argentina, Gran Bretaña y los EEUU”, Revista Argentina de Relaciones Internacionales, N1 5, Buenos Aires, 1976, p. 65; A. Ebel, 1970, op. cit., pp. 60-64, y Mario Rapoport, “El triángulo argentino”, en M. Rapoport (comp.), Economía e Historia, Buenos Aires, 1988, fuentes citadas en A. Musacchio, op. cit., p. 45.

8. Ver al respecto F. von Keller, Deutsche Gesandtschaft in Buenos Aires al Dr. Carlos Saavedra Lamas, ministro de relaciones exteriores y culto, Buenos Aires, 23 de noviembre de 1932, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores presentada al Honorable Congreso Nacional, correspondiente a los años 1932-1933, Tomo I, Primera parte, Anexo B: Política comercial, III, Buenos Aires, 1934, pp. 365-367. También I. Ruiz Moreno, op. cit., p. 402.

9. Respecto de la represalia alemana ver referencia en Comunicado, Buenos Aires, 12 de enero de 1933, transcripto en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria...1932-1933, op. cit., Tomo I, Primera parte, Anexo B, III, pp. 369-376. Resolución del conflicto del gobierno de la Argentina con el de Alemania por modificación del modus vivendi comercial con Chile, en nota del encargado de negocios Hans Reichard Hemmen, Deutsche Gesandtschaft in Buenos Aires, al canciller argentino Carlos Saavedra Lamas, Buenos Aires, 20 de febrero de 1933, y carta de Saavedra Lamas al Encargado de Negocios de Alemania, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Buenos Aires, 24 de febrero de 1933, en ibid., pp. 377-379 y 380-382, respectivamente. Ver también A. Musacchio, op. cit., p. 45, quien cita como fuente: Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Alemania, División Política, Memoria de la Legación, 1933.

10. A. Musacchio, op. cit., p. 48.

La agenda económica

El convenio Comercial y de Pagos (septiembre de 1934)

Con el objetivo de reactivar el comercio con América latina y obtener de esta región las materias primas necesarias sin necesidad de utilizar divisas, las autoridades alemanas enviaron una delegación encabezada por Otto Kiep, cuyo primer punto de visita fue precisamente la Argentina, en junio de 1934. Para esa fecha, la economía argentina se recuperaba de la recesión posterior a la crisis de 1929: los precios de sus exportaciones habían subido y el convenio Roca-Runciman firmado con Gran Bretaña abría expectativas positivas. Este contexto de mejoría se extendió a las relaciones económicas con Alemania. En octubre de 1933, los representantes de la Administración de Correos argentina y del Sindicato Cóndor de Alemania (Condor Syndikat) firmaron un convenio sobre correo aéreo que permitió el servicio postal aéreo directo y regular entre la Argentina y Alemania, y, a fines de marzo de 1934, el gobierno argentino había otorgado una concesión por cuatro años al Condor Syndikat y a Lufthansa, para encargarse del correo aéreo regular con Europa. Air France también recibió una concesión similar y ambas líneas decidieron trabajar en forma conjunta. (1)     La delegación argentina encargada de recibir y negociar con la alemana fue encabezada por el subsecretario de agricultura Carlos Brebbia, e integrada por el director general de Aduanas, Agustín Pinedo; el jefe de la División Comercial del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Daniel Antokoletz; el secretario de la embajada en Londres, Pablo Santos Muñoz; el director de la Oficina de Control de

Cambios, Edmundo Gagneux, y el subdirector de Economía Rural y Estadística del Ministerio de Agricultura, Ovidio Schipetto.     La situación al iniciarse las tratativas fue resumida del siguiente modo por Schipetto:

La situación del intercambio comercial era difícil. Por ambos gobiernos se habían adoptado medidas restrictivas que amenazaban paralizar las corrientes de intercambio. Al bloqueo de fondos provenientes de las respectivas ventas efectuadas por cada país, se sumaba la casi absoluta falta de divisas por parte de Alemania. Esta última circunstancia, principalmente, obligó al gobierno de Alemania a llevar a cabo convenios con los demás países que le permitieron intercambiar los productos sin que se viera precisado a efectuar remesas de fondos. A estas convenciones se llamó “Convenios de Compensación y de Pagos”. Mediaba también de parte de Argentina interés en llegar a un arreglo comercial con Alemania a fin de concurrir en el abastecimiento de ese país, cuyo déficit iba negociando el gobierno del Reich con las naciones proveedoras mediante la distribución de los contingentes de importación.Teníamos también la necesidad de liberar los fondos que se hallaban bloqueados en Alemania. El interés capital de Alemania fincaba en obtener, mediante un convenio de compensación de ventas, el crédito necesario para adquirir la materia prima que utilizaban sus más importantes industrias, que no hubiera podido obtener de otro modo. De tal manera que existía conveniencia en resolver una situación que resultaba perjudicial para los dos países. (2)

Por cierto, las negociaciones debieron sortear una serie de dificultades. Una de ellas fue el planteo alemán de la imposibilidad de comprar carne, lo cual contrariaba las expectativas argentinas. Otra fue la negativa argentina de acordar un intercambio sin divisas, debido a la necesidad de obtener un saldo para pagar la deuda externa y remitir los capitales de las empresas extranjeras radicadas en la Argentina. También lo fue la interpretación de las estadísticas comerciales, factor que llevó a las delegaciones argentina y alemana a discutir sobre cuál de los dos países tenía una balanza comercial favorable. Así, mientras las cifras acerca del valor del intercambio comercial argentino-alemán arrojaban entre 1930 y 1933 saldos desfavorables para la Argentina, salvo en 1932, las estadísticas de la Cámara de Comercio Argentino-Alemana otorgaban en esos mismos años saldos a favor de la Argentina. (3) La principal fuente de discrepancia se debía a que en la Argentina se calculaba de acuerdo al país en donde las mercancías desembarcaban, aunque éstas prosiguieran por tierra hacia otro destino. Así, muchos cargamentos destinados a Alemania, que desembarcaban en Amsterdam, figuraban en las estadísticas argentinas como exportaciones a Holanda. Debido a este inconveniente, Andrés Musacchio considera más confiables las estadísticas alemanas. (4)     Otro problema fue la existencia de fondos bloqueados en los dos países. La delegación argentina exigía que el convenio con Alemania garantizara el derecho de utilizar parte de los ingresos provenientes de las exportaciones para el pago de la deuda con el exterior. Esta exigencia implicaba un saldo comercial favorable que contrariaba las órdenes de la delegación alemana, consistentes en lograr un intercambio sin divisas. Para salvar los obstáculos, la delegación alemana aceptó garantizar a las autoridades argentinas un saldo comercial favorable (“cláusula Roca”) fijado en 11 millones de Reichmarks. Además, se autorizaba a los importadores alemanes a depositar hasta 5

millones de Reichmarks en el Reichsbank para pagar las deudas pendientes a los exportadores argentinos. El gobierno argentino utilizaría esos 16 millones de Reichmarks para cancelar los fondos bloqueados a Alemania. Por su parte, la contrapartida en pesos de esa suma sería utilizada por el gobierno alemán para saldar los fondos bloqueados a la Argentina. (5)     A continuación, las delegaciones argentina y alemana firmaron un principio de acuerdo, que evitaba transferencias de divisas, y contenía la exigencia argentina de una cuota de compras por parte de Alemania similar a la de 1933. Esto no fue aceptado por el gobierno alemán, ya que la “cláusula Roca” implicaba un saldo comercial favorable para la Argentina, objetivo que contrariaba los objetivos fijados en el “Nuevo Plan” del Tercer Reich. Debido a ello las autoridades de Berlín enviaron a la delegación alemana en la Argentina la orden de romper las negociaciones si no se aceptaba la posición alemana en su totalidad.     Pero varios hechos ocurridos en esa época fortalecieron la posición argentina en las tratativas con la delegación alemana. El primero fue la caída en el rendimiento de las cosechas norteamericanas, que provocó un aumento en los precios de los cereales y una demanda creciente de los provenientes de la Argentina. El segundo fue el aumento de las ventas de carne congelada argentina a Italia. Un tercer factor, que provocó desconfianza en la delegación argentina debido a la negativa alemana de comprar carne argentina, fue la información proveniente de la legación argentina en Berlín de que el gobierno alemán había comprado 65.000 vacunos a Dinamarca. (6)     Finalmente, el 28 de septiembre de 1934 (7) los representantes de los gobiernos de la Argentina y Alemania firmaron el convenio Comercial y de Pagos o acuerdo de Compensación y Clearing que complementaba el tratado de Amistad y Comercio de 1857. El gobierno argentino logró que las autoridades alemanas respetasen su exigencia de mantener un saldo comercial favorable. Además, consiguió una franquicia para ingresar uvas a Alemania entre los meses de enero y junio. Por este convenio, ambos países se comprometían a que sus importadores tuvieran un tipo de cambio no menos favorable que el de los importadores de cualquiera otra nación. El acuerdo argentino-alemán de 1934 permitía a cada país comprar al otro tanto como le vendía, pero no más. También estableció la creación de una comisión mixta argentino-alemana, con asiento en Buenos Aires, encargada de decidir sobre las diferencias de interpretación que el convenio acarrease. (8)      La firma del convenio no satisfizo las expectativas de las autoridades de Berlín, debido a que implicaba la permanencia de un saldo comercial favorable a la Argentina, objetivo contrario al planteado por las autoridades del Reich. No obstante, el canciller alemán von Neurath opinó que, aunque el convenio no concretara todas las esperanzas de las dos partes, era adecuado para la introduccción de productos argentinos en Alemania y garantizaba un mercado importante a las exportaciones alemanas. (9)      El acuerdo permitió a los alemanes utilizar las importaciones argentinas (sobre todo de cereales) para el consumo interno, comenzando a partir de 1937 a almacenar las mismas en vista de la creciente probabilidad de la guerra. No obstante, en su primer año de operación, el tratado de intercambio no logró un aumento significativo del comercio bilateral: las importaciones argentinas procedentes de Alemania se elevaron muy levemente de un valor de 97.462.000 pesos moneda nacional de 1934 a uno de 99.523.000 pesos moneda nacional en 1935; en tanto las exportaciones argentinas dirigidas al mercado germano cayeron de un valor de 120.006.000 pesos moneda nacional en 1934 a uno de 108.290.000 pesos moneda nacional en 1935. Tampoco el convenio de 1934 consiguió una reducción en la tenencia argentina de Reichsmarks, que era de 55 millones. (10)  

    La firma del convenio no implicó una inmediata reactivación del comercio entre la Argentina y Alemania debido a la persistencia de una serie de factores. En primer lugar, cabe mencionar el magro crecimiento de las exportaciones alemanas de manufacturas. Los objetivos del “Nuevo Plan” del Tercer Reich procuraban un intercambio sin divisas, y para el logro de este objetivo era imprescindible que las exportaciones alemanas se incrementaran. No obstante, el precio de las manufacturas germanas las volvía poco competitivas en el mercado internacional, frente a los productos manufacturados de Gran Bretaña, Estados Unidos, Japón o Bélgica. (11)     En segundo lugar, el crecimiento de la demanda interna y la intensificación de la carrera armamentista, consecuencias ambas de la política adoptada por el gobierno nacionalsocialista alemán, también entorpecían el aumento de las exportaciones. En tercer lugar, las exigencias de los exportadores argentinos de pago al contado resultaban un verdadero dolor de cabeza para los importadores alemanes, quienes, dada la escasez de divisas, diferían sus pagos a 90 o 180 días. A este inconveniente se sumaba el de los atrasos en los pagos de las compras oficiales del gobierno argentino, que motivaban protestas y falta de credibilidad en los proveedores alemanes. (12)     Un último obstáculo lo constituía la competencia de Brasil, país que se mostraba más receptivo que la Argentina hacia los productos alemanes, y, por ende, podía negociar mejor sus exportaciones hacia el mercado germano. Brasil abasteció a Alemania de productos sustitutivos de los argentinos, tales como algodón, lana (en este producto desplazó totalmente a la Argentina), cueros, maderas e incluso, aunque muy esporádicamente, carne. No obstante esta competencia, las importantes exportaciones argentinas de cereales y lino a Alemania no se vieron afectadas. (13)      La competencia del Brasil preocupó seriamente al gobierno argentino. El embajador argentino en Berlín Eduardo Labougle dijo al respecto en 1937:

Ahora corresponde considerar en detalle el comercio argentino-alemán. Como lo significo en páginas precedentes, en vez de aumentar, se mantiene en su curva descendente, mientras el Brasil ha pasado a ocupar el primer renglón en el comercio alemán con la América Iberoamericana. Las razones de esta situación desfavorable para nosotros se debe, según lo he hecho notar reiteradamente, en el sistema de convenio comercial adoptado y principalmente en el régimen de cambio impuesto en el Brasil. Como el ministro conoce, el marco se cotiza en el país vecino con un fuerte desagio, lo que facilita grandemente las transacciones... El desagio del marco, en ese país, viene a ser como una prima de exportación, sin que sea necesario a las autoridades financieras del Reich recurrir a los expedientes que son conocidos. (14)

De esta manera, hacia fines de 1936 los negociadores argentinos estaban desencantados con el tratado firmado con Alemania. No obstante, en diciembre de dicho año los representantes de ambos gobiernos acordaron la extensión del tratado por un año más. Para obtener esta ampliación, el gobierno alemán optó por atender los reclamos de los diplomáticos argentinos y aumentar la cuota de carne de la Argentina a 54.000 toneladas, y tal vez más tarde a 80.000 toneladas. Pero el intercambio bilateral siguió sin experimentar mejoras en su situación: las importaciones alemanas de la Argentina cayeron en el primer trimestre de 1937. El mecanismo de compensación previsto por el acuerdo de 1934 no funcionó todo lo bien que se esperaba, ya que la alta demanda alemana de cereales y linaza provenientes de la Argentina conspiraba contra los objetivos alemanes de no gastar divisas y obtener superávits en la balanza comercial. (15)  

    No obstante este panorama, en estos mismos años los contratos del gobierno argentino otorgados a empresas alemanas vinculadas con la construcción estimularon las exportaciones germanas de hierro y acero, en buena medida a expensas de Estados Unidos. Hacia 1938 Alemania se había convertido en el principal abastecedor de estos productos. En dicho año, las importaciones argentinas de maquinaria, motores y vehículos provenientes de Alemania alcanzaron un porcentaje de participación en el total de las importaciones argentinas de 28,6%, cercano al de los norteamericanos, que tenían 31,5%, mientras que los británicos estaban relegados al tercer puesto, con 16,3%. (16) Los norteamericanos atribuían este avance de la presencia alemana en el mercado argentino al tratado de 1934, que permitía la entrada de casi todos los bienes alemanes a la Argentina a la tasa oficial de cambio, mientras que la mitad de los bienes estadounidenses (en 1938) habían tenido que ser pagados a la tasa más alta del mercado libre. (17)      Pero a pesar de la insatisfacción de los gobiernos de la Argentina y Alemania con el convenio de 1934, éste se renovó a fines de 1937, esta vez por dos años. Hacia principios de 1939, la comisión interministerial argentina de asuntos económico-políticos se encargó de estudiar cuidadosamente la capacidad argentina de absorber las mercaderías alemanas y la capacidad alemana de absorber los productos argentinos. Dos problemas aparecían en el intercambio bilateral. El primero de ellos era la evidencia de que los alemanes revendían mercaderías argentinas en el mercado europeo, quitándole a la Argentina ventas directas y perturbando la estructura de precios. El segundo era el superávit argentino en sus exportaciones de trigo y lana, y el ofrecimiento de premios del gobierno alemán sobre las compras de estos artículos. Los pagos alemanes eran lentos, creando problemas para los exportadores argentinos. Incluso el temor de una guerra general hizo preguntar a estos exportadores si los alemanes realmente pagarían este premio. A pesar de esta dificultad, la tentación de los premios hizo que los intereses exportadores argentinos siguieran mirando con interés el mercado germano. (18)

NOTAS

1. Ministerio de Relaciones Exteriores del Reich al ministro de relaciones exteriores argentino Carlos Saavedra Lamas, Berlín, 27 de marzo de 1934; y Saavedra Lamas a Barón von Neurath, ministro de relaciones exteriores del Reich, Buenos Aires, abril 16 de 1934, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Memoria presentada al Honorable Congreso Nacional correspondiente al período 1933-1934, Primera parte: Relaciones Exteriores, Anexo C, Buenos Aires, Kraft, 1934, pp. 1147-1148 y p. 1148, respectivamente. También A. Musacchio, op. cit., p. 49, quien cita a A. Ebel, 1970, op. cit., p. 63. En septiembre de 1939, con el estallido de la Segunda Guerra Mundial, se suspendieron los vuelos de la aerolínea alemana Cóndor hacia la Argentina, con lo que las comunicaciones por vía aérea con Europa quedaron limitadas a las provistas por otras líneas. Ver al respecto J.R. Sanchís Muñoz, op. cit., p. 38.

2. Ovidio Schipetto, Política  económica internacional, Buenos Aires, p. 134, cit. en A. Musacchio, op. cit., pp. 49-50.

3. De acuerdo con el Anuario del Comercio Exterior de la Nación, en 1930 la Argentina obtuvo en su intercambio con Alemania un saldo comercial en contra de 74.601.000 pesos moneda nacional; en 1931 uno de 16.236.000 pesos moneda nacional y en 1933 uno de 4.077.000 pesos moneda nacional. La única excepción a esta tendencia negativa fue el año 1932, que arrojó un saldo favorable para la Argentina de 35.203.000 pesos moneda nacional. En cambio, de acuerdo con la Cámara de Comercio Alemana en la Argentina, los saldos comerciales entre 1930 y 1933 fueron todos favorables a la Argentina: 115,6 millones de Reichmarks en 1930, 34,7 millones en 1931, 101,5 millones en 1932 y 49, 2 millones de Reichmarks en 1933. Ver al respecto República Argentina, Dirección General de Estadística y Censos, Anuario del Comercio Exterior

de la República Argentina correspondiente al año 1933 y noticia sumaria del período 1910-1933, Buenos Aires, Peuser, 1934, p. LXXXII; República Argentina, Dirección General de Estadística y Censos de la Nación, Anuario del Comercio Exterior de la República Argentina correspondiente a 1943 y datos retrospectivos desde 1910 hasta 1943, Buenos Aires, 1944, p. 42, y Deutsche Handelskammer, Cámara de Comercio Alemana, Wirtschaftsbericht, 1933, Buenos Aires, tabs. 1 y 2, p. 67.

4. Andrés Musacchio, “Comercio y política, las relaciones argentino-alemanas 1930-1939”, IX Jornadas de Historia Económica, Buenos Aires, 1988, cit. en A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, p. 50.

5. A. Ebel, 1970, op. cit., pp. 107-108, cit. en A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, p. 51.

6. A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, p. 52.

7. A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, p. 53, coloca como fecha de firma del Convenio Comercial y de Pagos entre la Argentina y Alemania el 28 de noviembre de 1934. Nosotros tomamos la fecha que figura en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Memoria...1934-1935, op. cit., Tomo I,  pp. 275-278,  que es 28 de septiembre de 1934.

8. El derecho aduanero establecido por el convenio de 1934 para las uvas argentinas a su entrada en Alemania en envases de 15 kilogramos o menores, vigente del 11 de enero al 30 de junio, era de 7 Reichsmarks por quintal doble (100 kilogramos). Los productos argentinos que según el acuerdo debían gozar de contingentes equitativos a su entrada en Alemania eran los siguientes: algodón en rama, semillas de nabo, manteca de vaca, tripas saladas y secas, extracto de quebracho, rollizos de quebracho, cebada, centeno, trigo, avena, chicharrones, sebo, extracto de carne, huevos, manteca de cerdo, cueros vacunos salados, cueros vacunos secos, cueros yeguarizos salados y secos, cueros lanares sucios y pelados, cueros corderos peludos, cueros de cabra y cabrito, cueros de animales silvestres, cueros de pesca, reptiles y otros, maíz y maíz de Guinea. Texto del Convenio Comercial y de Pagos celebrado entre la República Argentina y el Reich Alemán, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Memoria...1934-1935, op. cit., Tomo 1, pp. 275-278 y pp. 747-750. También en  O. Schipetto, op. cit., pp. 200-201, y Cámara de Comercio Argentino-Alemana, Wirtschaftsberich, 1934, pp. 33-34, citados en A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, p. 52. Ver también R.C. Newton, El cuarto lado del triángulo..., op. cit., pp. 128-129. Además, el convenio contenía un anexo donde se fijaron los volúmenes mínimos de mercancías que Alemania se comprometía a comprar para 1935. Estos eran centeno: 20.000 toneladas; trigo: 90.000 toneladas; cebada forrajera: 80.000 toneladas; cebada: 20.000 toneladas; maíz: 170.000 toneladas; semilla de nabo: 1000 toneladas; semilla de girasol: 3000 toneladas; semilla de lino: 185.000 toneladas; algodón: 10.000 toneladas; madera quebracho: 14.000 toneladas; sebo: 25.000 toneladas; menudencias de carne: 500 toneladas; extracto de carne: 750 toneladas; manteca de cerdo: 2000 toneladas; premier jus: 3000 toneladas; manteca de vaca: 1000 toneladas; huevos: 500 toneladas; lana: 30.000 toneladas; cueros salados: 32.000 toneladas; cueros secos: 6000 toneladas; cueros de yegua: 400 toneladas; cueros lanares: 700 toneladas; cueros de reptiles: 100 toneladas; tripas saladas y secas: 10.000 toneladas; tortas oleaginosas: 60.000 toneladas y extracto de quebracho: 42.000 toneladas. Ver al respecto A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, p. 53, quien cita como fuente: Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Alemania, División Comercial, expediente 13/1935. 

9. Reportaje publicado en La Nación, reproducido en el diario Koelnische Zeitung, de Colonia, el 20/10/1934, cit. en  A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, p. 53.

10. Ver República Argentina, Dirección General de Estadística y Censos de la Nación, Anuario del Comercio Exterior de la República Argentina correspondiente a 1943..., op. cit., p. 42. Consultar también R.C. Newton, El cuarto lado del triángulo..., op. cit., p. 129, cuya fuente es: C.M. Ravndal, “Germany's Commercial Position in Argentina”, consulado general de los

Estados Unidos en Buenos Aires 76 a Department of State, 13 de mayo de 1936, 635.6231/43, pp. 5-7.

11. Documento de la Auswaertiges Amt, Abt III, Wirtschaft, Sudamerika, publicado en H.J. Schroeder, “Die Nue deutsche Sudamerikapolitik”, Jahrbuch Für Geschichte Lateinamerikas, N1 6, 1969, pp. 350-360, cit. en A. Musacchio,“La Alemania nazi y la Argentina...”, pp. 57-58.

12. Alfred Schneider, “Deutschlands Lateinamerika-handel auf neuen Wegen”, Revista Wirtschaftsdienst, Hamburgo, enero 1936, p. 17; Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República  Argentina, Alemania, División Asuntos Económicos y Consulares, expediente 19/1937, fuentes citadas en ibid., p. 58.

13. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Alemania, División Comercial, expedientes 26 y 41/1936, cit. en ibid., p. 58.

14. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Alemania, Memoria anual de la Embajada, año 1937, cit. en ibid., pp. 58-59.

15. C.M. Ravndal, “German Compensation  Trade with Argentina”, consulado general de los Estados Unidos en Buenos Aires 193 a Department of State, 5 de abril de 1939, 635.6231/84, p. 6, n. 7, cit. en R.C. Newton, El cuarto lado del triángulo..., op. cit., p. 132.

16. A. Ebel, 1971, op. cit., pp. 181-182, cit. en ibid., p. 132.

17. C.M. Ravndal, 1939, 27; C.M. Ravndal, “German Compensation Trade with Argentina”, consulado general de los Estados Unidos en Buenos Aires a Department of State, 2 de mayo de 1938, 620.6321/90, fuentes citadas en ibid., p. 132. 

18. R.C. Newton, El cuarto lado del triángulo..., op. cit., p.133.

La agenda económica

El comercio de carnes

No obstante los obstáculos existentes en las relaciones comerciales argentino-alemanas durante la primera mitad de la década de 1930, y del hecho de que el convenio comercial de 1934 no reactivara en forma inmediata dicho intercambio, en 1935 una serie de factores influyeron para que se reanudara el comercio de carnes entre la Argentina y Alemania.     En primer lugar, las autoridades de Berlín procuraron mejorar la posición germana en el mercado argentino frente a la competencia británica y norteamericana. Para ello adoptaron una estrategia más flexible que en años anteriores, y admitieron la incorporación de un pequeño contingente de carne que debía ser presentado como un logro de la delegación argentina en las negociaciones para la renovación del convenio de 1934. (1)      En segundo lugar, se produjo en Alemania una dramática disminución de la hacienda como consecuencia de factores climáticos que afectaron la producción de forrajes para el ganado, a la vez que el aumento de la ocupación trajo mayor demanda de carne. La interacción de ambos factores aparejó un aumento de las importaciones de carne congelada. Aunque la Argentina no era el único proveedor -ya que Alemania firmó convenios para la compra de carne congelada con Uruguay y Brasil- la participación argentina en las importaciones alemanas de este producto aumentó considerablemente. El volumen de las exportaciones argentinas de carne vacuna congelada dirigidas al mercado germano en 1935 (4968 toneladas) fue ocho veces que el de 1934 (633

toneladas). Por su parte, las exportaciones de ovino congelado dirigidas al mismo mercado casi se duplicaron, pasando de un volumen de 122 toneladas en 1934 a uno de 233 toneladas en 1935. (2)      El creciente peso que adquirieron para Alemania las importaciones de carne provenientes de la Argentina permitió que, en ocasión de la renovación del convenio comercial, las autoridades de Buenos Aires lograran fijar una cuota de importación de parte de Alemania de 10.000 toneladas, con la posibilidad de compras por 25.000 toneladas adicionales. Más tarde, en 1936, los alemanes, afectados por una aguda escasez de maíz, debieron aceptar de las autoridades argentinas la compra de 2 toneladas de carne por cada 100 toneladas de maíz que adquiriesen. En 1937, como resultado de la renegociación del convenio, la Argentina obtuvo una cuota de exportación de 54.000 toneladas. De este modo, y a partir de este último año, Alemania se convirtió en el principal comprador de carne congelada argentina, pues llegó a absorber 50% de dichas exportaciones. (3)      La estrategia flexible del gobierno de Berlín hacia el de Buenos Aires, es decir, la actitud de contemplar el interés argentino de aumentar los embarques de carne congelada a Alemania permitió a los alemanes mejorar su posición comercial e ingresar en rubros anteriormente monopolizados por Gran Bretaña, tales como materiales ferroviarios y locomotoras. En 1938, la Cámara de Comercio Argentino-Alemana sostenía:

Desde hace años Alemania sabe valorar a la Argentina como buen comprador de sus productos industriales; pero también Argentina empieza, en particular desde el desarrollo comercial de los últimos años, a reconocer la importancia de Alemania como el segundo receptor de sus productos de una manera creciente. (4)

Del lado argentino, la reapertura del comercio de carnes con Alemania a partir de 1935 tuvo importantes consecuencias internas, ya que suavizó, al menos en forma coyuntural, el conflicto desatado entre criadores e invernadores, originado en la crisis del primer sector provocada por la Gran Depresión. La reapertura de mercados alternativos al británico como el alemán reinsertó a los criadores en los circuitos comerciales. En otras palabras, el mercado alemán fue una válvula de escape del conflicto invernadores-criadores en la década de 1930, y permitió instaurar entre los productores ganaderos un período de relativa tranquilidad entre 1935 y el estallido de la Segunda Guerra Mundial en 1939. (5)      En abril de 1938, el embajador en Berlín, Eduardo Labougle, respaldaba la vinculación económica argentino-alemana con las siguientes palabras:

América, con sus grandes riquezas naturales (en especial), de alimentos, representó un complemento lógico para Alemania, que carece de lo que en aquélla abunda... Alemania ha sido, es, y será por mucho tiempo... uno de los mercados más importantes por la excelencia de sus productos manufacturados y la seriedad con que proceden sus comerciantes. (6)

Después del estallido de la Segunda Guerra Mundial en septiembre de 1939, los diplomáticos del Tercer Reich no dudaron en representar ante la elite agropecuaria argentina una imagen de una economía industrial europeo-occidental reorganizada y fortalecida bajo la hegemonía alemana: un mercado integrado de cuatrocientos millones de personas cuyas demandas de alimentos y fibras industriales procedentes del mercado

argentino no tendrían límites. (7)     No obstante, factores políticos, como los preparativos para la guerra y la amenaza del nazismo en la Argentina y en toda América latina, conspiraron contra la profundización de las vinculaciones comerciales argentino-germanas. Es probable también que el comercio bilateral estuviera llegando a un punto crítico para esa fecha, pues a la Argentina le resultaba difícil aumentar sus exportaciones y, a la vez, el proceso de sustitución de importaciones en curso generaba una creciente demanda de productos, para cuyo abastecimiento Estados Unidos tenía ventajas competitivas frente a Alemania. Además, la carrera armamentista en la que estaba embarcado el régimen de Hitler limitaba las posibilidades alemanas de lograr excedentes exportables, y el gobierno germano no disponía de divisas para solventar un posible déficit comercial. Debido a estos factores, al estallar la guerra, las relaciones comerciales entre la Argentina y Alemania cesaron casi por completo. (8)

NOTAS

1. A. Ebel, 1970, op. cit., p. 221, cit. en A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, p. 60.

2. República Argentina, Dirección General de Estadìstica, Anuario del Comercio Exterior de la República Argentina correspondiente a 1935, Buenos Aires, Peuser, 1936.

3. A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, pp. 60-62. Ver también Fernando García Molina, “Una mirada argentina sobre el régimen de Hitler”, Todo es Historia, año XXVIII, N1 322, Buenos Aires, mayo de 1994, p. 17.

4. Deutsche Handelskammer, Wirtschaftsbericht 1938, Buenos Aires, p. 7, cit. en A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, pp. 60-61.

5. Ibid., pp. 62-65.

6. Discurso a la Sociedad de Amigos del Instituto Iberoamericano de Hamburgo, 2 de abril de 1938: embajada argentina 145, Berlín, 9 de abril de 1938, Minsterio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Archivo de la Cancillería, División Política, caja 3969, Alemania 1938, 5/38, cit. en R.C. Newton, El cuarto lado del triángulo..., op. cit., p. 147.

7. Ibid., p. 147.

8. A. Musacchio, “La Alemania nazi y la Argentina...”, pp. 66-67.

La agenda económica

Las inversiones fijas alemanas en la Argentina

Los datos sobre las inversiones alemanas y de otros países en la Argentina son aún menos confiables que las estadisticas comerciales. Este inconveniente se debe a varias razones: a) los ingeniosos mecanismos disponibles bajo la ley comercial argentina para resguardar la identidad de todos los inversores; b) el empleo de compañías tenedoras de acciones, bancos y compañías de intercambio no alemanas como fachadas de las inversiones alemanas; c) el predominio de los consorcios multinacionales, y d) la dispersión de las inversiones alemanas en toda la economía argentina, detrás de delegados argentinos. (1)      En 1941 el embajador von Thermann calculaba las fortunas privadas de los

empresarios alemanes asociados con la Cámara Alemana de Comercio en la Argentina entre 120 y 140 millones de pesos. Sin embargo, señalaba que muchos de sus valores constituían empresas conjuntas con inversores argentinos. Este cálculo del embajador alemán no incluía sectores importantes de inversión alemana en la Argentina como la propiedad inmueble, las construcciones y las empresas agrícolas. (2)      No obstante esta dificultad en el cálculo del monto alcanzado por las inversiones alemanas en el mercado argentino, sí queda claro el comportamiento de las mismas. Los bancos alemanes habían adelantado préstamos al gobierno nacional argentino, a la provincia de Buenos Aires, y a los municipios de la Capital Federal, La Matanza y otros, hasta un valor total de 3 millones de pesos. Los bancos alemanes también estaban detrás del Banco Hispano-Americano de Madrid, que había hecho préstamos públicos a las entidades argentinas. Por su parte, el Banco Alemán Transatlántico y el Banco Germánico de la América del Sur controlaban entre ellos 155 millones de pesos en capital movible. Las mayores empresas alemanas de construcción se autofinanciaban, y además se convirtieron en acreedores públicos al aceptar bonos municipales por contratos públicos. (3)      Durante la década de 1930 podemos destacar como inversiones germanas en la Argentina el surgimiento de Osram, importante empresa de lámparas eléctricas, en 1935, y de la Compañía Platense de Construcciones (Siemens-Bauunion). Sin embargo, factores como la depresión económica, las medidas de control de cambios adoptadas por los gobiernos argentino y alemán, y la política económica del Reich orientada hacia la autarquía impidieron una mayor incidencia de las inversiones alemanas en el mercado argentino durante la primera parte de la década. (4)      Debe señalarse por cierto la presencia alemana en el sector de instalaciones eléctricas, que siguió siendo fuerte a pesar de la guerra. La Compañía Argentina de Electricidad (CADE), mayoritariamente bajo el control de bancos berlineses, produjo 61% de la energía eléctrica en 1939, y fue la mayor inversión de ultramar alemana y la segunda inversión externa en la Argentina en términos de importancia después de los ferrocarriles británicos. (5) La firma Siemens-Schuckert S.A. dominaba el trabajo de construcción eléctrica y la venta de equipo eléctrico pesado. Las subisidiarias de Siemens-Schuckert estaban ligadas a 39 firmas asociadas, comprometidas en rubros tan variados como las actividades de importación y financiamiento (Bromberg), la fabricación de manufacturas (Osram e Inag), comunicaciones (Transradio: un consorcio internacional con capitales alemanes, ingleses, estadounidenses e italianos), cría de ganado (Unitas), seguros (La Protectora), propiedades rurales e hipotecas, producción de cereales, arroz y café y alquiler de viviendas urbanas. Siemens-Schuckert participaba en comercio y finanzas, azúcar, algodón, inmuebles, ganado y fabricación de metal a través de su afiliada Staudt & Co. En la industria azucarera, Staudt tenía intereses en las firmas Pallavicini y Garavaglio & Zorraquín. A su vez, estas dos últimas compañías estaban ligadas a la firma belga Tornquist. Por su parte, el capital alemán tuvo fuerte presencia en el subgrupo metalúrgico integrado por Klöckner, Mannesmann y Thyssen Lametal. Esta última firma especuló en abastecimientos de metal almacenado y duplicó sus ganancias entre 1937 y 1939. (6)      A su vez, los importadores y fabricantes de acero estaban íntimamente ligados a las firmas alemanas de construcción y viales que dominaban el mercado de trabajo argentino: la Compañía General de Construcciones, Siemens-Bauunion, GEOPE, Wayss und Freytag, Grün und Bilfinger, F.A. Schmidt, SACPA. La empresa Loma Negra de Alfredo Fortabat formaba parte de este grupo y controlaba enormes canteras y compañías de cemento en el sur de la provincia de Buenos Aires.     En cuanto a tenencia de tierras, había 37 sociedades anónimas controladas por capital

alemán, por valor de unos 140 millones de pesos, destacándose las firmas Lahusen & Co., particularmente activa en ventas e hipotecas en la Patagonia y el Chaco, y la anglo-alemana Farron & Zimmermann. Respecto de las inversiones alemanas en recursos minerales argentinos, los alemanes conservaban una parte en la petrolera Astra, y en 1938 Krupp adquirió tres propiedades mineras en la provincia de Salta por 30 millones de Reichmarks, anunciando planes de construir allí una fundición. (7)      Otro rubro importante de inversión del capital alemán en la Argentina fue la industria química. Anilinas Alemanas (más tarde Anilinas Argentinas) fue la primera filial en echar raíces en la Argentina (hacia 1926); la siguieron una docena de firmas, entre las que se destacó Química Bayer. En 1939 Bayer llegó a tener un acuerdo con la firma estadounidense Sterling Products, por el cual la última se encargó de la distribución de los productos Bayer en todo el hemisferio occidental. Por este acuerdo con Bayer, Sterling fue procesada en Estados Unidos: debió pagar una fianza de 26.000 dólares y romper el contrato con la firma alemana. (8)

NOTAS

1. Felix J. Weil, Argentine Riddle, New York, 1944, 123-124, y Luis V. Sommi, Los capitales alemanes en la Argentina: Historia de su expansión, Buenos Aires, Claridad, 1945, fuentes citadas en R.C. Newton, El cuarto lado del triángulo..., p. 136.

2. Thermann 857 a Auswärtige Amt, Buenos Aires, 3 de junio de 1941, Büro des Staatssekretärs, vol. 2, cit. en ibid., p. 136. 

3. L.V. Sommi, op. cit., p. 81, cit. en ibid., pp. 136-137. 

4. Cámara de Comercio Argentino-Alemana 1916-1966, Deutsch-Argentinische Handelskammer, Buenos Aires, Parada Obiol, 1966.

5. Comité Interaliado de Investigación, embajada polaca (Londres), “German Economic Penetration”, FO 371/39115, s.f., cit. en R.C. Newton, El cuarto lado del triángulo..., op. cit., p. 137.

6. L.V.  Sommi, op. cit., p. 189, cit. en ibid., p. 138. 

7. L.V. Sommi, op. cit., pp. 252 y siguientes; N.P. Mac Donald, op. cit., p. 66, fuentes citadas en ibid., p. 138.

8. Charles Highman, Trading with the Enemy: An Expose of the Nazi-American Money Plot, 1933-1949, Nueva York, 1983, pp. 161-173, cit. en ibid., p. 138.

9. Cambios socio-políticos y política económica

Como es bien sabido, Juan Domingo Perón inició su desempeño público en el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social bajo el gobierno militar que asumiera en junio de 1943. Pocos años más tarde fue elegido Presidente gracias a un fuerte apoyo popular y reelegido en 1951. Ocupó ese cargo hasta 1955, año en el que un nuevo golpe militar lo obligó a abandonar el poder y exiliarse.      Durante los primeros años del gobierno de Perón la discusión política en la Argentina se centró en las implicancias de su ascenso al poder para la correlación de fuerzas entre actores sociales y en la definición de la posición del país respecto del conflicto armado mundial. 

    En cuanto a la guerra, ya había hecho sentir sus efectos sobre la economía nacional, especialmente, en lo referente al comercio internacional. El incipiente desarrollo de la industria nacional que se había dado impulsado, en gran parte, por el impacto de la Primera Guerra Mundial y por la Gran Depresión, se había traducido también en una creciente colocación de productos manufacturados en el exterior. Este desarrollo de las exportaciones industriales se vio trabado por el desencadenamiento de la Segunda Guerra.     Sin embargo, la semilla ya estaba sembrada y pasada la guerra sólo restaba fortalecer con políticas gubernamentales la orientación industrializadora. Hasta ese momento, las élites políticas no habían considerado necesario hacerlo; es más, las medidas proteccionistas implementadas habían sido un tanto improvisadas y guiadas no tanto por el diseño de la política económica sino por otros factores como, por ejemplo, la necesidad de corto plazo de aumentar la recaudación fiscal por la vía de impuestos a las importaciones o las presiones de algún sector económico en particular. Es decir, no había habido una política deliberada, coherente y sostenida de fomento a la industria.     Como señalan varios autores (Lewis, 1990; Gerchunoff y Llach, 1998), esto había empezado a cambiar aun antes de la llegada del peronismo al poder. De hecho, como se explica más abajo, el Plan Pinedo había sido una muestra de un cambio de óptica respecto del tratamiento que debía darse al tema de la industria. Así fue que entre 1940 y 1943 la política de redescuentos del Banco Central favoreció más a la industria que a la agricultura, se creó un Comité de Exportación y Estímulo Industrial y Comercial, se sancionaron cerca de quince leyes de promoción industrial en el ámbito municipal y provincial, se creó la Flota Mercante del Estado y se aprobó la Ley de Fabricaciones Militares. Esto reflejaba, a su vez, el surgimiento de un nuevo consenso acerca de la necesidad de no desperdiciar la oportunidad de reorientar la estrategia de desarrollo generada por la guerra.     Asimismo, el discurso industrialista fácilmente se emparentó con el pensamiento nacionalista de las Fuerzas Armadas que veía con buenos ojos el impulso a la industria de armamentos y afines. En la estrategia peronista, además, fomentar la industria implicaba poder mantener, acabada la guerra, el alto nivel de empleo industrial alcanzado durante el conflicto. Este objetivo sin duda estaba ligado no sólo a la prosperidad de la economía sino al propio crecimiento político del movimiento peronista, el cual dependía del apoyo de los trabajadores.    En ese marco, y con el telón de fondo de la aplicación de políticas similares en el resto del mundo, se produjo una notable expansión estatal. Esto no sólo se manifestó en la estatización de importantes agencias nacionales, con lo cual el Estado asumía el rol de productor de bienes y servicios públicos básicos, sino también en el aumento notable del gasto público en inversión tanto en infraestructura, transporte e industrias como en salud, educación y vivienda. De esa forma, el Estado pasaba a ser, como productor, inversor y prestador de beneficios sociales, el motor de la economía. A ello se sumaba la expansión de la demanda originada en los aumentos de salarios, otro de los ejes de la política económica del peronismo.     Esto último estaba relacionado, por un lado, con los intentos por alcanzar una distribución del ingreso más equitativa para la mayoría de la población y, por otro, con las necesidades políticas de Perón de mantener una base de apoyo e ir organizándola de manera funcional al desarrollo del partido que fue creado en 1947. El crecimiento notable de la producción entre 1946 y 1948 permitió la expansión del consumo y de la sensación de prosperidad de la población, fortaleciendo así indirectamente esos objetivos políticos.  Más aún, las políticas impositiva y previsional complementaron positivamente la política salarial. En el primer caso, con el fin de reforzar la orientación

redistributiva se tomaron varias medidas; entre otras cosas, se rediseñó el impuesto al ingreso para darle un carácter más progresivo y se creó un impuesto a las ganancias de las empresas. En cuanto a la esfera previsional, se amplió notablemente el sistema no sólo en lo referente a la población cubierta sino también en cuanto al tipo de beneficios otorgados (1).      Como se explicará más adelante, hacia 1948 se quiebra el proceso de crecimiento sostenido que en los años anteriores había tenido la economía argentina. El ciclo no se revirtió hasta 1952, pero para entonces el gobierno peronista enfrentaba tensiones políticas crecientes en el plano interno y, en el ámbito internacional, sufría las consecuencias negativas de no haberse alineado desde un principio con los vencedores de la Segunda Guerra Mundial. Esta última dimensión del problema derivaba de la particular visión con la que el peronismo había abordado su política exterior. La siguiente sección se concentra en este punto.

Una política exterior independiente

El peronismo acuñó el concepto de “Tercera Posición” para identificar su postura frente al contexto internacional (1). Ésta implicaba no sólo un posicionamiento respecto de las grandes potencias sino también una búsqueda de mayor poder de negociación frente a ellos. En especial, perseguía el propósito de contrabalancear el peso de las relaciones con Estados Unidos a través de la profundización de los vínculos con potencias extra-continentales. Es decir, se rechazaba la división bipolar del mundo en esferas de influencia bajo el poder de las potencias dominantes surgida después de la Segunda Guerra Mundial. Ello implicaba un rechazo ideológico a las dos posiciones extremas que estos poderes representaban y la formulación de una alternativa superadora tanto del individualismo extremo propugnado por el capitalismo como del colectivismo y estatismo que practicaba el comunismo.    En la esfera de las relaciones económicas externas, la política exterior peronista reflejaba el intento por mantener el esquema triangular que se había formado entre Argentina, Estados Unidos y Gran Bretaña, a fin de dar impulso a la industrialización nacional. Esto quedó claramente reflejado en la evolución de la balanza comercial argentina entre 1946 y 1948 que se presenta más adelante.     De todos modos, esto no impidió que al mismo tiempo se fueran reforzando los vínculos económicos con Estados Unidos. Los intentos del gobierno argentino en este sentido se vieron complementados con ellobby ejercido por los grupos económicos exportadores de Estados Unidos, interesados en colocar sus excedentes y, por lo tanto, en desplazar a sus competidores europeos. Además, en el caso de la industria de armamentos norteamericana, por ejemplo, sus intereses convergían con los de su gobierno por consolidar la hegemonía militar en el continente. No obstante, este acercamiento tenía sus límites, no sólo porque existían grupos de interés norteamericanos hostiles al gobierno de Perón, que se hacían oír en el Congreso, sino también porque por esos años Estados Unidos asignaba prioridad económica y estratégica a la recuperación europea, con lo cual América Latina en general quedaba en un

segundo plano. Además, el grueso de las medidas adoptadas por el peronismo no encuadraban en el enfoque liberal del país del Norte: el estatismo, el bilateralismo, las nacionalizaciones, el rechazo a incorporarse al Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial, la defensa de la Tercera Posición en las relaciones diplomáticas, hacían muy difícil un entendimiento más profundo (2).     Además, un mayor acercamiento se veía dificultado por la posición argentina en los foros internacionales en general y en las conferencias interamericanas en particular, donde se sostuvo que América Latina no debía figurar en la agenda de los Estados Unidos sólo por cuestiones de seguridad sino que debía existir también un compromiso de ayuda económica de ese país hacia la región. Al respecto, la Argentina propuso la creación de un sistema de crédito que se canalizara a través de un banco interamericano. También se defendieron reiteradamente otros principios, como el de no intervención, el bilateralismo, la defensa de los precios de las materias primas, etc.     Por otro lado, siguiendo con su estrategia global, el gobierno peronista buscó estrechar lazos no sólo con los países latinoamericanos sino también con países europeos como, por ejemplo, Bélgica, Francia, Italia, Alemania Occidental y España, en los que intentó colocar los excedentes de productos agrarios, e incluso con los países del Este, como la URSS y otros. En todos los casos se trató de crear y/o fortalecer los vínculos económicos, de modo que los países de Europa Occidental paulatinamente se convirtieron en proveedores de importaciones claves para el desarrollo industrial de la Argentina y en el origen de inversiones extranjeras que se radicaron en el país.     El vínculo con la URSS en particular reforzaba la postura independiente sustentada por la Tercera Posición y pretendía explotar el déficit soviético de alimentos a favor de las exportaciones argentinas. Asimismo, también con el fin de diversificar mercados, se firmaron convenios comerciales con otros países del Este: con Checoslovaquia en junio de 1947, con Rumania en octubre del mismo año, con Polonia en diciembre del año siguiente y con Bulgaria en junio de 1949. Estos convenios presentaban características similares y en general comprendían el intercambio de cueros, lanas, aceites, extracto de quebracho, lácteos, etc. de procedencia argentina por diversos tipos de maquinarias, combustibles y otros bienes de consumo originados en esos países.     Por otra parte, respecto de América Latina se buscó crear un espacio de solidaridad política y complementación económica que, acuerdos bilaterales y multilaterales mediante, pudiera conducir a una mayor integración entre las economías de la región. Esto ayudaría a quebrar el aislacionismo y relegamiento en que el orden internacional de posguerra había colocado a esta zona de América. Al mismo tiempo, la cooperación regional acrecentaría el poder negociador del conjunto de países frente a la potencia hegemónica, favorecería la expansión del comercio intra-regional y facilitaría la búsqueda de mercados alternativos para sus exportaciones. De ese modo, en conjunto

podrían no sólo adquirir mayor protagonismo político sino también sortear las restricciones que la economía internacional planteaba a su desarrollo.     Más allá de los resultados económicos concretos, el ámbito diplomático en el que se jugaron estos postulados fueron las conferencias interamericanas. En el año 1945 la Argentina adhirió (mediante el Decreto 6945/45) al Acta Final de la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz que había sido firmada en marzo de ese año en Chapultepec (México); también ese año ratificó la Carta de las Naciones Unidas y llevó al seno del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) las cuestiones relativas al precio internacional de las de materias primas exportadas por los países latinoamericanos y otros problemas que aquejaban a las economías de la región. Asimismo, tanto en la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente realizada en Río de Janeiro en 1947, como en las sucesivas, los temas de la seguridad colectiva y la defensa continental estuvieron en el centro del debate.    En dicha conferencia la Argentina tuvo una actuación destacada en defensa de principios pacifistas, de la distinción entre agresión continental y extra-continental, de la no obligatoriedad del empleo de las Fuerzas Armadas de ningún país sin su consentimiento, de la extensión de la zona de seguridad americana a las islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur y el sector antártico argentino y de las gestiones que conducirían a una conferencia para tratar especialmente temas económicos interamericanos (3). Además, en esa conferencia se establecieron las bases del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) que el Congreso argentino recién aprobó tres años más tarde.    La Argentina también tuvo una activa participación en la IX Conferencia Interamericana, realizada en Bogotá en 1948, en la que se creó la Organización de Estados Americanos, en la IV Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores convocada en Washington en 1951 por Estados Unidos ante el agravamiento de la Guerra de Corea y en la X Conferencia Interamericana celebrada en Caracas en 1954. Cabe aclarar que en las dos últimas de estas reuniones el tema de la seguridad continental adquirió un nuevo eje y quedó íntimamente ligado a la cruzada ideológica de Estados Unidos en contra de la expansión del comunismo a nivel internacional.      Por último, en el marco de la solidaridad regional que propugnaba, el gobierno peronista impulsó acuerdos bilaterales con otros países latinoamericanos. En 1946 se firmaron convenios con Brasil para el aprovechamiento del río Uruguay, con Chile sobre cooperación económica, financiera y cultural y con Bolivia sobre cuestiones comerciales y financieras. Más tarde se reforzó esta tendencia con varias iniciativas, a saber: a) la firma de un Acta de Unión con Chile, en febrero de 1953, con el fin de coordinar la política de desarrollo de ambos países; b) las propuestas de integración latinoamericana realizadas por la delegación argentina en la V reunión de la CEPAL en abril de 1953; c) el Tratado de Unión Económica firmado con

Paraguay en agosto de 1953; d) el Convenio de Complementación con Nicaragua, en diciembre del mismo año; e) el Acta de Unión Argentino-Ecuatoriana, acordada en la misma fecha que el anterior; f) el Convenio de Unión Económica con Bolivia firmado en setiembre de 1954; g) los convenios sobre intercambio comercial y sistema de pagos alcanzados con Colombia y Brasil.

Relaciones económicas externas

Desde unos cuantos años antes al inicio del período en consideración, la economía argentina venía sufriendo los embates de factores externos que tuvieron consecuencias tanto positivas y como negativas para su crecimiento. El primero de ellos fue la Gran Depresión de 1930, al que siguió la Segunda Guerra Mundial entre 1939 y 1945. Con la finalización de ésta se inició un largo período de crecimiento del comercio internacional que se vio interrumpido a mediados de los años setenta a partir de la crisis petrolera, en gran medida germen de la crisis de endeudamiento que se desató en la década siguiente. Estos factores externos, combinados con el tipo de medidas económicas implementadas, marcaron el ritmo de crecimiento de la economía argentina, el cual en el largo plazo marcó un retraso significativo respecto de otros países en desarrollo.     Según Díaz Alejandro, el desarrollo argentino desde 1930 en adelante presentó tres características básicas: a) una tasa de crecimiento del ingreso per cápita baja e irregular; b) una marcada disparidad en las tasas de crecimiento sectoriales; c) una disminución, en términos absolutos, del volumen de las exportaciones. En cuanto al primer rasgo, mientras que la tasa de crecimiento global se ubicó, en promedio, en un 2,7% anual entre 1925 y 1965, la población se expandió a una tasa anual aproximada de 1,9%, con lo que la tasa de crecimiento per cápita promedio en el mismo período fue de 0,8%, cifra inferior a la del período 1862-1930 y a la de otros países en condiciones similares a las de la Argentina (1).  Respecto de la segunda característica, se observa que el sector rural, responsable de la notable expansión de la economía argentina en las décadas previas, creció a una tasa considerablemente baja (apenas superior al 1% anual) a partir de 1930. En lo que hace al comercio, según la misma fuente las exportaciones en las dos décadas siguientes a la posguerra (1945-1964) fueron 27% inferiores a las del período 1925-1929 y casi un 22% menores a las registradas en el lapso 1930-1939. La mayor disminución se registró en el rubro de exportaciones agrícolas. Ello sin duda contrasta con el desarrollo ocurrido antes de 1929, en el que las exportaciones, junto con la entrada de capitales, fueron el motor de la expansión económica.     En lo que respecta estrictamente a los años del primer gobierno peronista, puede observarse allí el germen de algunos de los desarrollos posteriores. Si bien las condiciones internacionales entre 1943 y 1955 eran más favorables a la Argentina de lo que habían sido las de 1929 a 1943, en tanto que hubieran permitido una expansión de las exportaciones agropecuarias y manufactureras, el gobierno optó por una estrategia que no apuntaba a ese objetivo. Consistente con su propósito de mantener una alta tasa de ocupación de los asalariados urbanos, incrementar los salarios y brindarles ciertos beneficios sociales, buscó aumentar la producción de bienes locales, estimulando así la sustitución de importaciones. 

    Así, la política económica aplicada alteró los términos internos de intercambio, perjudicando al sector rural y beneficiando a los sectores productores de bienes no exportables. Esto era producto del uso de tipo de cambios sobrevaluados y múltiples, controles sobre la comercialización de los productos agropecuarios, medidas protectoras de las industrias manufactureras, etc. Además, el sector rural veía dificultada la obtención de ciertos insumos (e.g., fertilizantes, tractores), no recibía ningún apoyo oficial para tareas de investigación y extensión y sufría una escasez de mano de obra.     En consecuencia, esta situación se reflejó en el desempeño del sector externo. Las exportaciones cayeron abruptamente entre 1945 y 1954, de modo que en los primeros años de la década del cincuenta eran un 37% inferiores a las registradas entre los años 1930 y 1939 -dicho sea de paso, años de recesión estos últimos. Es más, la participación argentina en el comercio mundial declinó de tal manera que en 1952 hubo que importar trigo. La explicación de este hecho se basa en que la producción del sector rural de 1935-1939 a 1950-1954 creció un 14%, la de los bienes exportables tradicionales disminuyó un 10% y la absorción interna de bienes rurales aumentó un 40% (2). Según la misma fuente, si bien parte de lo sucedido con la producción rural puede atribuirse a condiciones meteorológicas adversas entre 1950 y 1954, la causa principal del desempeño del sector hay que buscarla en la política gubernamental. Este argumento se ve reforzado por el hecho de que las exportaciones de bienes manufacturados, que habían crecido durante la guerra y la inmediata posguerra, también cayeron notablemente después de 1946.     No obstante, otros autores como por ejemplo Fodor (1975) relativizan el peso de esta explicación basada en los propósitos que perseguía la política económica y hacen hincapié en la combinación de restricciones y oportunidades que presentaba el contexto externo. El esquema triangular de comercio, que había funcionado con un superávit a favor del Reino Unido y  un déficit con Estados Unidos durante los años veinte y treinta, acentuaba ahora estos rasgos pero ello no era necesariamente beneficioso para la Argentina. Después de la guerra Europa demandaba mayor cantidad de alimentos y estaba en condiciones de exportar menos. Argentina debía entonces reemplazar las importaciones europeas con las estadounidenses. Pero las monedas europeas eran no convertibles, de modo que no servían para adquirirlas. Por eso las cifras totales de importaciones y exportaciones no reflejaban toda la realidad; el hecho de que estas últimas fueran superiores, no restaba aristas problemáticas a la situación.     Más aún, el balance comercial con el Reino Unido presentaba serias dificultades debido al colapso de la libra esterlina en agosto de 1947. Un año antes, la Argentina había firmado un acuerdo con ese país por el que otorgaba condiciones muy favorables para la explotación de los ferrocarriles, bajos precios para la carne y una cuota de la exportación de carne reservada para ese destino. A su vez, Gran Bretaña permitiría que las libras obtenidas por Argentina vía sus exportaciones fueran convertibles. Pero esta condición sólo se mantuvo vigente por muy poco tiempo, mientras que se hacía evidente que las expectativas acerca de una rápida reconstrucción de los países europeos que reavivara sus exportaciones y permitiera a la Argentina adquirir los productos que necesitaba eran infundadas. Por el contrario, Gran Bretaña, el principal comprador de carne argentina, era cada vez más insolvente. De modo que la opción de continuar con ese esquema comercial no resultaba ya atractiva.     Por otra parte, tampoco se abrían otras opciones más promisorias. Por ejemplo, Argentina podía otorgar créditos a las desbastadas naciones europeas para que compraran sus exportaciones. Así lo hizo con España, Bélgica, Francia, Italia, Rumania, Holanda y Finlandia, pactando cláusulas por demás beneficiosas para los receptores (3). Ello mostraba la mala posición negociadora en la que se hallaba el país frente a

compradores ávidos de mercaderías argentinas pero incapaces de pagar por ellas y de dar garantías de que completarían su recuperación con éxito. Asimismo, el único país que parecía capaz de proveer los bienes de importación necesarios era Estados Unidos, pero las crecientes medidas proteccionistas de la producción agrícola que sus gobiernos iban implementando impedían que se convirtiera en un mercado posible de capturar por las exportaciones argentinas.     Asimismo, si se mira a la evolución de los términos de intercambio, la situación puede ser engañosa. Su nivel relativamente alto entre los años 1946 y 1948, combinado con una alta demanda, alentó las perspectivas optimistas para el país. Pero como ya se ha señalado, la incapacidad de pago de los compradores jugaba en contra de las exportaciones argentinas.     En otras palabras, quienes enfatizan este tipo de condiciones contextuales señalan que la posición exportadora de la Argentina entre 1946 y 1948 no era similar a la de la década del treinta, sino peor, y las opciones, obvias. Mientras que Europa no podía pagar, los Estados Unidos no estaban dispuestos a comprar. Y las perspectivas para la década a punto de iniciarse no eran más promisorias, ya que nada hacía esperar un cambio de la política estadounidense en esta materia y los países europeos estaban tratando de estimular la recuperación de su sector agrícola rápidamente, de modo que tenderían a proteger su producción y se convertirían en potenciales competidores. Por eso las opciones para la Argentina parecían reducirse a la dicotomía expresada por Fodor de la siguiente manera: “The alternative faced by the Argentine government was clear; either to transfer more resources to agriculture in order to meet a high but transitory demand for exports for which few goods could be obtained in return, or try to industrialise” (4).

NOTAS

1. Cf. Díaz Alejandro, 1983, pp.75-76.2. Cf. Díaz Alejandro, 1983, p. 116.3. A España se le otorgó en 1946 un crédito por 400 millones de pesos y otro por 300 millones de

pesos; a Francia se le había concedido un préstamo de 150 millones de pesos en 1945, el cual fue extendido a 600 millones de pesos en 1947; Italia recibió un crédito por 350 millones de pesos en octubre de 1947, mientras que Rumania obtuvo uno de 25 millones de dólares estadounidenses y Finlandia uno de 75 millones de pesos; en 1948 se concedió un crédito a Holanda por 235 millones de pesos, se incrementó el de España a 1750 millones y se otorgaron otros 75 millones de pesos a Finlandia. Cf. Fodor, 1975, p. 149.

4. Fodor, 1975, p. 151.

Relaciones económicas externas

Creación y desempeño del IAPI

Como ya se ha señalado, la política económica del peronismo contenía una alta dosis de intervencionismo estatal. El gobierno utilizó todo tipo de mecanismos para regular prácticamente la totalidad de las relaciones económicas. Por ejemplo, sus objetivos redistributivos se alcanzaron mediante un aumento considerable de los salarios y la ocupación, el control de precios de los productos de la canasta familiar, la construcción de viviendas populares y los subsidios a algunos alimentos. La industrialización fue estimulada a través de créditos a mediano y largo plazo, medidas proteccionistas de ciertas industrias, impulso a la fabricación de acero, control de las importaciones y formación de empresas mixtas. Al mismo tiempo, se reguló la producción agrícola mediante el establecimiento de precios oficiales para los cereales, subsidios, leyes que

prorrogaron los arrendamientos rurales, sanción del Estatuto del Peón y comercialización por parte del Estado de las cosechas en los mercados local y externos. Algo similar se dispuso en el caso de la ganadería. Además, se nacionalizaron las empresas de servicios públicos y, en el plano financiero, se tomó una importante medida: la nacionalización del Banco Central, el cual pasó a controlar todas las operaciones de cambio públicas y privadas. En la misma línea, el gobierno decidió repatriar la deuda externa, crear el Instituto Mixo Argentino de Reaseguros, la Flota Mercante y la Flota Aérea, al tiempo que utilizaba el gasto público como herramienta para mantener un alto nivel de ocupación e incentivar los planes de obras de los gobiernos nacional y provinciales.     Aún con los cambios que esta política implicaba, la Argentina seguía dependiendo de los recursos provenientes de su comercio exterior, principalmente basado en la producción agrícola-ganadera. Por lo tanto, el gobierno se planteó adquirir una mayor injerencia también sobre los intercambios externos. La creación del Instituto de Promoción del Intercambio (IAPI) reflejó, justamente, la intención de ejercer una acción centralizada y directa sobre los mismos.     El IAPI fue creado mediante el Decreto 15.350 del 28 de mayo de 1946, bajo la órbita del Banco Central. Se lo concibió como un organismo que pudiera actuar expeditivamente frente a las coyunturas internacionales que se presentaran para maximizar los beneficios de la compra, venta, distribución y comercialización de productos (1). Entre los propósitos que guiaban su creación, sobresalen los siguientes: a) contar con un organismo especializado en cuestiones comerciales; b) lograr una mejor inserción externa mediante la conquista de nuevos mercados y la consolidación de la presencia argentina en los ya obtenidos; c) realizar propaganda internacional de la calidad y diversidad de los productos argentinos; d) complementar la actividad privada en esta materia; e) diseñar estrategias de defensa de los precios de los productos nacionales en el mercado internacional, ante el eventual deterioro de los términos de intercambio; f) proteger a los productores locales frente a los cambios en los precios internacionales y la acción de los monopolios internacionales y de los países importadores de productos argentinos; g) desplegar una política pública de planificación y orientación que eliminara o redujera al mínimo el impacto desfavorable de los fenómenos naturales, climáticos o económicos que pudieran afectar la producción nacional.     El flamante organismo contaba con diversas funciones. En el plano comercial, se encargaba de comprar los cereales, carnes y derivados a los productores, para luego exportarlos. También cumplía funciones financieras, asignando fondos a ciertas reparticiones públicas, gobiernos provinciales e incluso al sector privado para la adquisición de bienes de capital. Se producía, asimismo, una función reguladora del mercado interno en la medida en que sus decisiones afectaban diversos aspectos del sistema económico. Por ejemplo, cuando el Instituto compraba productos elaborados que no lograban colocación, establecía el margen de beneficio al sector industrial, creaba comisiones mixtas especiales para resolver la crisis de ciertos sectores productivos, adquiría materia prima para entregarla a los industriales a fin de que la procesaran por cuenta y orden del Instituto, etc. Asimismo, el IAPI desarrollaba funciones de promoción y fomento en tanto determinaba qué actividades productivas eran prioritarias y, en consecuencia, debían recibir un tratamiento especial como, por ejemplo, el otorgamiento de créditos sin obligación de devolución. Y dado que en la posguerra existían ciertas dificultades para la adquisición de algunos bienes en los mercados extranjeros, el IAPI cumplía una función de abastecimiento al ocuparse de importarlos y distribuirlos en el mercado interno. Por otra parte, también subsidiaba la

producción de ciertos bienes de consumo masivo con el fin de mantener el nivel del salario real; por ejemplo, en cierta ocasión los frigoríficos fueron subsidiados cuando su actividad estaba afectada por las sequías y se requería cumplir con los cupos de exportación pautados.     En particular, en el plano externo, el IAPI tenía como funciones centrales la venta de los productos argentinos en el mercado internacional al mejor precio. A fin de cumplir esta misión, se firmaron convenios comerciales con otros países, en especial con aquellos que proveían a la Argentina de importaciones necesarias para su crecimiento industrial. Así, entre 1947 y 1949 se alcanzaron acuerdos comerciales con Suiza, Hungría, Italia, los Países Bajos, Noruega, Finlandia, Dinamarca, Brasil y Suecia. Asimismo, con el objeto de fomentar el comercio exterior, el IAPI otorgó financiamiento a otras naciones para que adquirieran productos argentinos. Por último, ejercía funciones de asesoramiento y control en las negociaciones comerciales que entablaba el Poder Ejecutivo y en los convenios internacionales a los que éste arribaba.     Un análisis de su actuación permite rastrear algunos rasgos de la evolución de las relaciones económicas argentinas bajo el primer gobierno peronista. En principio, puede decirse que el IAPI ejerció un rol monopólico en la comercialización de productos agrícolas (principalmente, de trigo), comprando en el mercado interno y vendiendo en el internacional, mientras que en el caso de los productos ganaderos asumió un papel menos activo, de intermediación y recaudación de ingresos. Esto se corresponde con la importancia relativa que estos bienes tuvieron por esos años, medida tanto por volumen como por precios; es decir, se comercializaron principalmente cereales, seguidos por productos ganaderos y, en menor medida, forestales y mineros. La mayor capacidad exportadora de la Argentina se revela en 1949, año en el que se registran los mejores precios para los productos agrícolas a nivel internacional, aunque si se consideran los volúmenes comprados en el mercado interno y luego exportados, los años de mayor actividad fueron 1950 y 1954 (2).     De todos modos, su tarea se vio dificultada por las circunstancias externas, particularmente, por la baja de los precios de las mercancías de origen agropecuario, tendencia que persistió hasta mediados de la década del cincuenta. Eso hizo que a partir de 1949 las actividades del IAPI mermaran, dando lugar a que el sector privado se hiciera cargo de gran parte del intercambio. Además, a pesar del intento de alcanzar los acuerdos bilaterales antes mencionados con nuevos compradores, el comercio exterior siguió concentrándose en los vínculos tradicionales. Así, Gran Bretaña siguió ocupando el primer lugar como importador de productos argentinos, seguido de Estados Unidos, al tiempo que se manifiesta la creciente importancia del comercio con Brasil.    En cuanto a la actuación de este organismo en el rubro importaciones, obviamente fue menos significativa ya que éstas nunca alcanzaron la magnitud de las exportaciones. Además, la escasez de divisas a menudo obligaba a comprar a los países con los que existían convenios de pago a fin de poder compensar el intercambio con la exportación de productos nacionales. En términos generales, los montos que el IAPI destinó a importaciones crecieron entre 1949 y 1954, y las mayores compras se registran en los rubros metalúrgico, de materiales de construcción, maquinarias y textiles (3). En cuanto a los países de origen de esos bienes se destacan Estados Unidos y Gran Bretaña, mientras que el comercio con la Unión Soviética registra un incremento significativo a partir de 1953.     Por otra parte, el IAPI llevó a cabo actividades financieras, utilizando los recursos provenientes de las exportaciones para adquirir, por ejemplo, los servicios públicos que estaban en manos de empresas extranjeras y expandir el perfil productivo de las empresas estatales. Parte de esos recursos también se destinaron a servicios de bienestar

social (e.g., salud, educación, etc.). Simultáneamente, se otorgó financiamiento a instituciones privadas o mixtas; ejemplo de ello son los créditos concedidos a la Corporación Argentina de Productores de Carne, a los frigoríficos y a las industrias metalúrgica y jabonera. Esta política hacia el sector privado se complementó con el otorgamiento de  cuantiosos subsidios: entre 1947 y 1954 el IAPI otorgó subsidios al sector agrícola por m$n 5.063.011,4, mientras que el sector ganadero recibió m$n 4.567.590,8 (4). Por último, algunos fondos fueron destinados a la promoción y el fomento de determinadas actividades definidas como esenciales para el desarrollo económico. Tal fue el caso del crédito por m$n 10 millones concedido al Ministerio de Agricultura y Ganadería para llevar a cabo un plan de lucha contra las plagas en la agricultura, así como también los fondos asignados a la compra de semillas y a proveer de materia prima a la industria del quebracho, el apoyo financiero brindado a las industrias lechera, tabacalera y azucarera y a los proyectos de inseminación artificial, etc.