FRIDE (Fundaci6n para las Re!acionesInternacionales y el DiaIogo Exterior) es un think tank europeo, con sede en Madrid, que busca influir en las polfticas y practicas de acto res estatales y no estatales en Europa y OtfOS ambitos internacionales sobre paz y seguridad, dernocrarizacion y derechos humanos, desarrollo y acci6n huma­nitaria, mediante la investigaci6n aplicada y la promoci6n de un debate informado y basado en valores de justicia e igualdad.

FRIDE aspira a proporcionar, como actor poliricamente indepen­diente, ideas innovadoras que contribuyan a reforzar y mejorar e! pape! de Europa en la escena internacional. Cuenta con un equipo inrernacional mulcidisciplinar.

C/ Goya 5-7, Pasaje 2, 28001 Madrid http://www.fride.org/

CHARLES-PHILIPPE DAVID

LA GUERRA Y LA PAZ

ENFOQUESCONTEMPoRANEOS SOBRE SEGURIDAD Y ESTRATEGIA

Icaria ~ Antrazyt PAZ Y CONFLICTOS

Lasp-.ij:ina.o; de este librosc ban imprimido en papellOO% Amigo de I~ Bo.o;ques."·_.M'.... ~ -I-"y _._.-- l G I FSC ;'~~=IIl' \.V__

EJ logotipodel FSCidentincD produclOS q,ue se fabrican a partir de madera de bcsqces biengcstionados y madera Controladll de acuerdo con 18srcglasdel Forest Stewardship Council.

EIFSCpromlle"iC unagesti6nde los bosquesdel mundo respetuosa con el medioarnbic:nte. sociBllm'nte beneficiosay econ6micamenle slu&enible.

Obra publicada con ayuda del Centro nacionaldel libro, Ministerio francesde cultura,

Ouvrag~publieaueck soutiendu Ceno» nationaldu livrt! -Minisser«ftanraischargedela culturt!.

Disefiode la cubierra:Josep Baga Fotograflade la cubierta: AFPIGetty Images

Titulo original: Lagu~ et laPaix. Approch~s contemporaines delasecuritlet delastrategi~.

2' edition revue et augrnentee

© Presses de la Fondation Nationale des SciencesPoliriques, 2006

© Traducci6n del frances: GriseldaPinero y Raul Quiroz

Edici6n a cargode Covadonga MoralesBertrand

© Charles-Philippe David

© De esta edici6n Icariaeditorial. s, a. Arcde SaneCristofol, 11-23 08003 Barcelona wwwicariaedirorial.com

Primera edici6n: enero de 2008

ISBN: 978-84-7426-964 Deposito legal: B-3.076-2008

Fotocomposici6n:TextGrafic

Impreso a Romany1llValls, s. a. Verdaguer, 1, Capellades(Barcelona)

Todos los libros de esra colecci6n esran impresos sabre papel reciclado. Printedin Spain. Impreso enEspana. Probibida larqJroduccion total0 parcial

Un comandante en jefe jarnas se encontrara en las condiciones iniciales en las que estamos los te6ricos para examinar un acontecirniento cualquiera.

LJOON TOLSTOI, Guerra y paz

XI. LOS SOLDADOS DE LA PAZ

Desde comienzo de los afios noventa, las Naciones Unidas ocupan un lu­gar central en la aplicacion de las estrategias de prevencion y resolucion de conflictos. Pocas veces se discute una rnision de paz sin que la ONU este asociada auromaticamenre. Hecho nuevo en la historia, esta organizacion internacional ha desplegado tropas aportadas por los paises miembros para rnantener 0 restaurar una paz a menudo fragil. En el curso de los iiltimos cincuenta afios, la ONU ha enviado cientos de miles de cascos azules (que lIamamos «soldados de la paz») para cumplir diversas misiones de observa­cion y supervision con el objerivo de contener el riesgo de reanudacion de un conflicto. Por orra parte, desde el fin de la guerra fria, la Naciones Unidas se han fijado dos ambiciones: por un lado, favorecer las condiciones de una solucion duradera de los conflictos, y por otro, ayudar a los pueblos que los sufrieron a reconciliarse y reconstruirse. Esta agenda ampliada explica la gran proliferacion de las misiones de paz durante la pasada decada.

No es nada asombroso que la implicacion de la ONU en las cuestiones de seguridad reciba una atencion continuada por parte de los investigadores (mas de 1.600 referencias solo en publicaciones en ingles entre 1990 y 1997, segun la cornpilacion de Weiss, 1998, p. 210). Yes que las misiones de paz aumenran aunque los confiictos disminuyan ... Desde el fin de la guerra fria, de 1989 a 1993 se aprobaron 17 nuevas operaciones de la ONU, esto es, tanto como en las cuatro decadas precedentes. Ames de 1989, se desplegaron 15 misiones, y todas (salvo cinco) se inscribian en un marco de conflieto inter­estatal; entre 1989 y 2000, se lIevaron a cabo 38 operaciones y rodas (salvo cinco) se desarrollaron en un marco de conflicro intraestatal. De los cerca de 11.000 soldados de la paz desplegados en 1991, se paso a a1go mas de 70.000 soldados de la ONU repartidos en una quincena de misiones. A este nurnero hay que sumarle los 55.000 soldados de la OTAN y de la UE que patrullan en Afganiscan, Kosovo y Bosnia para imponer una paz armada y siempre

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precaria. La ONUesta, en esta cuestion, mas activa que nunca. Despue, de la guerra frla, ha realizado tres cuartos del mimero total de misiones de paz de su historia, con un coste anual de unos 5.000 millones de dolares (el equiva­lente de una centesima parte de 10 que Estados Unidos dedica cada afio a su seguridad). Contribuyo, entre 1989 y 2000, a la concepcion de 25 de los 39 acuerdos de paz firrnados para poner fin a conflicros armados (Wallensteen, 2002, p.231). Esta implicada en el restablecimiento y la consolidacion de la paz en la rnitad de las guerras civiles que tienen lugar actualrnenre (Grupo de personalidades de alto nivel, 2005, p. 33). Entre 1990 y 2002, las inicia­tivas de resrablecimiento de la paz se multiplicaron por cuatro: la aplicaci6n de sanciones, por cinco; las misiones de diplomacia preventiva, por seis: los grupos y mecanismos de mediacion, asi Como las comisiones de verdad y reconciliacion, por siete. La suma de las operaciones de paz se ha mas que duplicado, pasando de siete misiones en 1988 a dieciseis en 2004 (Human Security Centre, 2005, pp. 153-154). De los alrededor de 2.200 cascosazules que perdieron la vida en misiones de paz entre 1984 y 2006, mas de la mirad murieron despues de 1993. Las misiones de paz son mas exigentes y mas peligrosas desde que la era de los conflicros intraesratales reemplazara a la de las guerras interestatales, para las cuales los mecanismos de la ONU parecen esrar mejor adaptados.

Para poner fin a las guerras civiles y etnicas en un marco inrernacional de seguridad transforrnada, las Naciones Unidas pretendieron corregir los mandates y reevaluar los medios de las intervenciones de paz. Los resultados han sido unas veces promisorios, otras decepcionanres. Los informes auto­crfticos publicados por la ONU, uno sobre el genocidio de Ruanda de 1994 y otro sobre el de una poblacion de Bosnia -Srebenica- en 1995, revelaron laextrerna debilidad de estos mecanismos y de sus decisiones en materia de operaciones de paz. Despues de estos sucesos, se efectuaron nurnerosos ana­lisis de las earencias onusianas en materia de paz y seguridad internacional, que aun se manifiesran ante su inactividad en las situaciones de Darfur, la Republica Dernocratica del Congo y Lfbano.

La epoca del casco azul imparcial y que no hada mas que interponerse entre los combatientes que admitfan su presencia, parece cosa del pasado. En las actuales misiones de paz, los soldados de la ONU (e, ironia de la vida, de la OTAN) son llamados a promover y reforzar las normas de la paz posiriva. En particular, en situaciones en las que los Estados ya no pueden gobernat, su sola presencia basta a veces para proporcionar la seguridad necesaria y ayudar al pais a superar, al rnenos por e! memento, las causas y efectos de la guerra. Ademas, la aplicacion de una concepcion liberal de las normas demo­craricas y de!libre mercado perrnire alentar la esperanza de que estos Estados recuperen una paz que perdieron 0 que jamas conocieron, En concierto con otros actores, en particular organizaciones humanitarias e instituciones fi­

nancieras, los cascos azules emprenden acciones y obedecen a unas doctrinas que van mas aHa del concepto estricto y rradicional del mantenimienro de la paz. Su nueva funcion consiste entonces en restablecer, imponery consoli­dar la paz ---objetivos ciertarnenre mas ambiciosos. Los pensadores realistas consideran loable aunque ingenua una empresa de este tipo, destinada al fracaso porque es animada por falsas esperanzas. Para ellos, la ONUno puede alejarsedemasiado del concepto wesrfaliano de seguridad, fundamento de su creaci6n en 1945. AI admitir unas norrnas de injerencia, que profundizan de modo concreto la definicion de seguridad humana, las Naciones Unidas se exponen, segun los realistas, a los lImires y los enormes obstaculos que se presentan en las misiones de paz intraestarales. Entre otros, la perspectiva de remodelar arrificialmenre unas sociedades a imagen de las democracias occidentales es, para los realistas, por 10rnenos, discutible. De entrada surge una contradicci6n fundamental: ,<AI recurrir a las acciones para prevenir, con­rener y resolver una guerra de tercer tipo [prernoderna], las Naciones Unidas deben, necesariamente, violar la norma wesrfaliana de no inrerferencia en los asunros internos de un Esrado», recuerda Holsri (1996, p. 187). Sin embargo, esta tendencia no cesa de acentuarse. LaONUYotras organizaciones, como la OTAN, expresan cada vez mas su voluntad de no s610 salvaguardar la paz entre Estados, sino tarnbien en los Esrados, Mientras que durante la guerra fria la mayor parte de estes reconodan a la ONU un papel de simple (y muy debil) arbitro en las relaciones interestatales, algunos de ellos Ie piden ahora que acuda a socorrer y, si es necesario, a resucitar a los Esrados en colapso cuando estes se rnuestran incapaces de gobernar y de asegurar su seguridad. (Puede la ONU cumplir este papel? (Pueden los soldados de la paz realmente ayudar a resolver los conflictos intraestatales? Lacuestion se presenta cuando se plantea una nueva misi6n de paz, y es previsible que sea objeto de debates duros y persistentes.

(Que son los soldados de la paz (Por que yen que escenario se constituy6 este cuerpo? (Como se definen los conceptos de manrenirnienro, restable­cimiento, imposicion y consolidaci6n de la paz? (Que perspectivas teoricas nos pueden ayudar a entender la contribucion y los limites de las misiones de paz de la ONU? (CuaIes son las posibilidades y cuales los obstaculos que provocan los nuevos temas que se proponen desde hace una quincena de afios? (Que balance se hace de algunas de las operaciones y de algunas estrategias de paz onusianas? En fin, en un marco de seguridad mas poswestfaliano, (estan llamadas las Naciones Unidas a aumentar 0 a reducir su papel? En muchos sentidos, las respuestas a estas preguntas son una prueba de la ambivalencia extrema en la que se encuentran los soldados de la paz. Interviniendo en contra de los principios westfalianos, podria ocurrir que, paradojicamence, estos soldados conrribuyan a preservar y prolongar la viabilidad del modelo esratal en el seno del sistema internacional.

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1 Las misiones de paz: vision de conjunto

Desde las primeras misiones de observacion, a finales de los afios cuarenra, y los primeros despliegues de los cascos azules, a mediados de los afios cin­cuenta, la ONU figura en el centro de las estrategias de paz. En el escenario interestatal de la guerra fria, estas se realizaron para el mantenimienro de la paz y, fuera de raras excepciones, las operaciones de la ONU se hicieron con el consentimiento de las partes en conflicro. En el marco de la posguerra fria, la ONU recibio el mandato de cumplir con objetivos de restablecimiento, de imposicion y de consolidacion de la paz, en condiciones mucho mas arriesgadas para los soldados de la paz y a menudo sin la aprobacion de tales operaciones por las partes en conflicto,

Caracteristicas de las misiones de paz

Hay una profusion de terminos empleados para denominar las recientes operaciones de los cascos azules. Como verernos, la ampliacion de los mandatos condujo a la ONU a reinventar los terrninos de referencia. En general, una rnision de paz significa el despliegue por las Naciones Uni­das (0 por orra OIG) de un personal civil, policial y cascos azules con los fines de prevencion, gestion y resolucion de los conflicros, Se puede decir que las operaciones rnilitares de la ONU incluyen «una gama cornplera de actividades, que van desde el manrenimiento tradicional de la paz hasra la irnposicion de la paz, y tienden a desactivar y resolver los conflictos. (Lepgold y Weiss, 1998, p. 15). Durante la guerra fria, el concepto de rnantenimienro de la paz era el iinico corrienternenre utilizado. Con la eclosion de misiones y mandates, despues de 1990, se propusieron nuevos conceptos. En particular, la Agendapara fapaz, presentada a las Naciones Unidas por el secretario general, Burros Butros-Ghali (I995), enunciaba principios y terminos que relanzaron las investigaciones y precisaron la 11 taxonornfa de las misiones de paz. De la voluminosa bibliografia destacamos ifp cuarro expresiones ahora ya consagradas (Srnours, 1994; Fetherston, 1994, pp.124-140; Karns y Mingst, 1998; Ganguly y Taras, 1998, pp. 96-103; Lepgold y Weiss, 1998, pp. 15-21):

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i ~ .

EI mantenimiento de la paz (peacekeeping) significa el despliegue de efec­tivos de la ONU, principalmenre militares, con el consentirnienro de las partes concernidas, con vistas a mantener un alto el fuego y prevenir la reanudacion de las hosrilidades, Al interponer fuerzas multinacionales, la ONU prerende preservar 0 favorecer las posibilidades de paz entre los adversarios. Estas fuerzas solo se despliegan cuando hay un acuerdo de paz y es respetado. Por otra parte, se mantienen imparciales y neutrales: no pueden actuar y responder mas que en caso de legitima defensa. Son

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inrnediatamente retiradas si se reinician las hostilidades armadas. La Carta de las Naciones Unidas no preveia estas fuerzas, aunque a menudo se las relaciona con un ficticio capitulo «seis y medio», a medio camino entre los instrumenros cooperativos del capitulo 6 y los coercitivos del capitulo 7. EI restablecimienro de la paz (peacemaking) comprende todas las medidas de mediacion y negociaci6n dirigidas a acercar a las partes, esencialmente por medios pacfficos, EI recurso a los medios cooperativos previsto en el capitulo 6 de la Carra de las Naciones Unidas apoya las medidas encaradas a favor de una solucion de un conflicto. La diplomacia preventiva, en especial el despliegue preventive de soldados de la paz, tambien puede resultar una medida util para contener el estallido y la escalada de la violencia entre las partes. Al hacer esto, con el consentimiento de estas, el despliegue puede ademas establecer un clima de confianza y seguridad propicio a la eventual reanudacion de las negociaciones y de la media­cion. La irnposicion de la paz (peace enforcement) se refiere a la autoridad que posee el Consejo de Seguridad de la ONU, en virrud del capitulo 7 de la Carta, de decidir una acci6n coercitiva en caso de «arnenaza contra la paz, ruptura de la paz 0 un acto de agresion». Las fuerzas multinacionales, bajo mando de la ONU, deben hacer respetar los acuerdos que se supone que elias garantizan, y emprender si es necesario acciones armadas. La imposicion de la paz puede asf recaer en una organizaci6n regional, segun las disposiciones previstas en el capitulo 8 de la Carta y las reglas dictadas por el Consejo de Seguridad. La consolidacion de la paz (peacebuilding) representa un esfuerzo concerrado, de la ONU y del conjunto de los actores de la comunidad internacional, para desarrollar infraestructuras pollticas, economicas y securitarias tales que los conflicros puedan ser yugulados 0 resueltos de manera duradera. La consolidacion de la paz favorece asi los fun­darnentos de la reconciliacion y la reconstruccion, ya que pretende evitar todo recurso a la violencia armada para arreglar (de nuevo) un diferendo. Aunque haya sido concebida sobre todo para despues del conflicto, se puede igualmente aplicar como medida preventiva, antes de que estalle la violencia, 0 incluso durante el conflicro para reafirmar una paz inestable 0 precaria. Se basa, entre otras cosas, en las medidas de intervencion econornica y social descriras en los capfrulos 9 y 10 de la Carta.

Cada uno de estos puntos de vista sera detail ado mas adelante. En cierto modo, se suceden en una estrategia de conjunto que tiende hacia la instau­racion de la paz.

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De la primera a la segunda y tercera generaci6n de las misiones de paz

Distinguimos dos perlodos en la evolucion de las misiones de paz: la de la guerra fria, entre 1948 y 1988, centrado en el desarrollo de las operaciones clasicas de los cascos azules: y otro, entre 1989 y 1993, que conocio la expan­sion fulgurante de los mandatos asi como los despliegues de los soldados de la paz. Hay luego un tercer periodo, que nace en 1994, que es mas 0 menos distinto, en la medida en que se sinia a continuacion del precedente pero acennia ciertas caracterfsticas (Mingst y Karns, 1995, pp. 65-105; Spanier y Wendzel, 1996, pp. 440-463; Ratner, 1996, pp. 9-54 y 89-134; Weiss et al., 1997, pp. 67-98; Chopra, 1998, pp. 1-18; Senarclens, 1999, pp.83-120; Doyle, 2001; Tardy, 2004).

1. EI primer periodo se abre con la fase de las misiones (militares) de ob­servacion y supervision de la ONU, en Palestina en 1948, despues en Cachemira en 1949 (las fechas son las del comienzo de las operaciones). Lafinalidad de las misiones de «boinas azules» era supervisar las treguas y los acuerdos de armisticio concluidos entre los Estados. Otra fase, mas comprometida, cornenzo hace cincuenta afios con el despliegue de los «cascos azules» (una invencion canadiense) a 10 largo del canal de Suez, en 1956. Otras operaciones similares tendrfan la finalidad de hacer respetar, 10 mejor posible, las lineas de dernarcacion 0 el alto el fuego entre pafses o comunidades enfrentadas, especialmente en Chipre (1964), en el Sinai (1973) yen los altos del Golan (1974). AI interponerse entre los cornba­tientes, las fuerzas de los cascos azules estaban en condiciones de hacer respetar una zona tampon y disminuir asf los riesgos de la reanudacion de las hostilidades. EI principio era claro y el criterio de exito, definido por la ausencia de guerra ---0 sea, la aplicacion de un concepto negativo de la paz. Otras misiones tuvieron como objetivo la verificacion de la suspension de las hostilldades entre kin e Iraq (1988), la supervision de la rerirada de las tropas extranjeras de Afganistan (1988) YAngola (1989), y el restablecimiento del orden en los primeros conflicros intraestatales que tuvo que afrontar la ONU: en el ex Congo belga (1960-1964) y en el sur del Ubano (1978). Esre perfodo tambien comprende las operaciones militares fuera del marco de la ONU, Libano en 1982, que englobe a algunos paises que desplegaron una fuerza de interposicion,

2. EI segundo perIodo se extiende de 1989 a 1993 y comprende diecisiete nuevas misiones. Tal como indica la Agenda para La paz de 1992, la ONU desplego decenas de miles de cascos azules para cumplir misiones ampliadas. Estas estaban destinadas especialmente a supervisar eleccio­nes (Namibia y Nicaragua en 1989), a contribuir a la resolucion de un conflicto (EI Salvador en 1991; Camboya y Mozambique en 1992), ya

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J

constituir una fuerza preventiva (en la Frontera de Kuwait en 1991 yen la de Macedonia en 1992). Se rrataba tarnbien del control del desarme (Iraq en 1991), proveer la seguridad de las operaciones humanitarias pro­tegiendo al mismo tiempo a los refugiados y a las personas desplazadas (en el norte de Iraq en 1991, Somalia y Bosnia en 1992) y, en fin, observar y supervisar la aplicacion ---con frecuencia abortada- de los acuerdos de paz (Angola en 1991, Ruanda en 1993). Estos pocos ejemplos confirman tres cambios notables en las misiones de los soldados de la paz. En primer lugar, afirrnan (refuerzan) el nuevo derecho de injerencia tal como fue proclamado por el Consejo de Seguridad despues de la guerra del Golfo en 1991 para aportar ayuda humanitaria. En segundo lugar, las misio­nes se efectuaron en su mayoria en el marco de conflicros intraestatales y sin tener necesariamente el consentimiento previo del gobierno 0 de las facciones rivales. Por ultimo, las misiones eran multidimensionales, es decir, implicaban simultdneamente componentes de mantenimiento, resrablecimiento, irnposicion y consolidacion de la paz.

3. A partir de 1994 se desplego una tercera generacion de misiones: el acento estaba puesto en la irnposicion de la paz con vistas a la estabilizacion de los Estados fracasados, pasando por la reconstruccion, la democratizacion y el desarrollo. Se asistia a una especie de osmosis entre la imposicion y la consolidacion de la paz. Un hecho no previsto, muchas de estas rnisiones fueron iniciadas por otros actores y no por la ONU, pero con su aprobacion. La experiencia cornenzo con el despliegue de las tropas estadounidenses en Somalia en 1992, inicialmente por razones estricta­mente humanitarias. Despues, el empleo de la fuerza por Estados Unidos en Haiti en 1994, por la OTAN en Bosnia en 1995 y Kosovo en 1999, por Nigeria en Sierra Leona en 1997, Australia en Timor Oriental en 1999, Gran Bretafia en Sierra Leona en 2000, de nuevo por la OTAN en Afganistin en 2001, Ypor Francia en Costa de Marfil en 2002 revela las lagunas importantes de la ONU cuando se trata de desplegar una fuerza armada sin el pleno consentimiento de las autoridades polfticas del pais de acogida. Despues de seis afios, los soldados de la paz de la ONU, a veces con el concurso de pequefios contingentes de la UA, de la CEDEAO,

incluso de la UE, aseguran el relevo de esas misiones en Sudan, Sierra Leona, Liberia, Costa de Marfil, Burundi, Republica Democratica del Congo, Haiti, y Timor Oriental, pero solo cuando se restablece una re­lativa seguridad. A pesar de todo, los cascos azules continuan realizando las operaciones clasicas de supervision y mantenimiento de la paz, que se prolongan desde hace mucho tiempo en Chipre, Oriente Medio, Ca­chemira, en la Frontera entre Etiopia y Eritrea, y el Sahara Occidental. EI papel preciso de los soldados de la paz es objeto de vivas discusiones y

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su acci6n estasujeta a grandes polemicas, con el tel6n de fondo de una redefinicion y reforma de los mecanismos de la ONU (Childers, 1994; Kennedy y Russett, 1995; Weis, 1995; Grupo de personalidades de alto nivel,2004).

~Seria mejor para la ONU que los cascos azules se replegaran a su manda­to mas tradicional de rnantenimiento de la paz? En efecto, es sorprendente comprobar que la ONU parece haber perdido su monopolio sobre los solda­dos de la paz, ya que actualmente estan desplegados en un mimero casi tan importante en el seno de una alianza de defensa como la OTAN.

Las teorfas sobre las misiones de paz

La literatura teorica sobre la actividad de los cascos azules es mas bien escasa, frente a la voluminosa y ernpfrica que describe en detalle su contribucion, La reflexion actual emana de dos perspectivas, una constructivista, la otra realista, que ilustran maravillosamente las esperanzas y las desconfianza ante las misiones de paz (Paris, 2000).

1. EI enfoque constructivista sustenta de alguna manera la agenda liberal, cuando no idealista, de las misiones onusianas, en particular aquellas rela­tivas a la consolidacion de la paz. Los consrructivistas «liberales- consideran que estas misiones reafirrnan un potencial importante de transtorrnacion de las normas, tanto en el plano de la injerencia internacional como en el de la reconstruccion de los Esrados, hacia formas liberales de gobernanza dernocratica ---dos elementos esenciales para construir una paz positiva duradera- (Barnett, 1997; Finnemore, 1998,2003). Si las normas pue-

I

. den ser «consrruidas socialmente», la accion de una organizacion, como la ONU y sus soldados de la paz, contribuye mucho a modificar el caracter y comportarniento de los Esrados, Los teoricos criticos incluso prerenden que una culrura de paz pueda emerger con la multiplicacion de las misiones que supuestamente inculcan y refuerzan los valores de la paz positiva, Adernas, esta cultura legitima en gran medida el papel de las instituciones interna­cionales, favorece la desterrirorializacion de las relaciones interestatales y aurnenta, por el mismo hecho, las posibilidades de paz (Fetherston, 1994; Barash y Webel, 2002). Segun los constructivistas, la multiplicacion de las intervenciones de paz solo se puede explicar por la influencia de nuevas nor­

I mas de multilateralismo e injerencia humanitaria, avaladas por el Consejo de Seguridad. En efecro, los motivos geopoliticos no son suficientes para aclarar la decision de desplegar los soldados de la paz en Somalia, Kosovo,

i Liberia, la Republica Democratica del Congo 0 TImor Oriental, donde el

I I interes estrategico es mas bien escaso. Es la dernostracion de una influencia

acrecentada de las normas, asf como de las organizaciones internacionales

I 366 I

y no gubernamentales, que acnian de forma independiente a la voluntad de los Estados (Risse-Kappen, 1997).

2. EI puntO de vista realista sigue siendo esceptico en cuanto ala capacidad de la ONU y las misiones de paz para borrar las relaciones de poder y resolver los conflictos por la exportaci6n de las normas liberales. Formula de un modo general tres criticas: _ Aunque las resoluciones del Consejo de Seguridad reducen aparen­

ternente la importancia de la norma de la soberanfa, en realidad, las misiones no contribuyen a restaurar la paz sino a reforzar la soberanla. En consecuencia, para los realistas, esta sigue siendo una garantia de la otra, y no 10 contrario, como creen los constructivistas «liberales» (Zacher, 1998; Berdal, 2003, 2005). Lapaz seria asftanto mas acce­sible y consolidada cuanto mas se preserve el Estado territorial. Las misiones generan contradicciones. Segun Hoisti (1996, p. 197), «las exigencias de imparcialidad, auxilio humanitario eficaz y resra­blecimiento coercitivo de la paz son incompatibles. Las Naciones Unidas oscilan entre dos objetivos, a veces con exito, pero mas a menudo de una manera que socava su credibilidad y sus apoyos por parte del publico». En el mismo sentido, la ONU se opone a los planes de particion de los Estados colapsados, como medio para contener y reducir la violencia, porque esto alentaria la proliferacion de Esrados, Sin embargo, la paz se ha restablecido con una particion de facto de Bosnia y Kosovo. Por ultimo, para Krautharnmer (1999, p. 7), «la guerra humanitaria no tiene futuro porque implica conceptos irreconciliables: la guerra inrnaculada». Esta contradiccion en los terminos da buena conciencia, pero es, dice, ilusoria. EI deseo de intervenir es algunas veces opuesto a la logica que ali­menta un conflicto y, destaca Lutrwak (2000a, p. 37), «la paz s610 es duradera si la guerra realmente ha terrninado». Interviniendo dema­siado pronto, los soldados de la paz pueden prolongar inurilmente el sufrimiento, alimentar (tanto en sentido propio como figurado) la veleidad de cornbatir de las facciones, y retrasar la eventualidad de una reanudacion de las hostilidades. Incluso si la indiferencia parece inaceprable, es preferible, en ciertos casos, dejar que la guerra civil 0 etnica tenga un vencedor... y un nuevo Estado fuerte, que empefiarse

en salvar vidas.

Las tesis realisras, por 10menos provocadoras, confrontan las esperanzas de los constructivistas «liberales»con los datos fundamentales de los conflicros armados: la supervivencia del Estado sigue siendo la principal apuesta y el objetivo de la paz. Las nuevas normas de intervencion humanitaria, a pesar

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de los banos de sangre, no deberian olvidar este axioma. Por 10 demas, ni los constructivistas ni los realistas estan satisfechos con las misiones de paz de laONU.

(Que estrategia para que misi6n de paz?

Indudablemente, la decada de los noventa fue dura para las misiones de paz, en particular para el paso de las misiones de primera generacion a las de segunda generaci6n. La irrupci6n de las intervenciones humanitarias puso enteramenre en entredicho el rnantenirnienro clasico de la paz, mientras se co­dificaba un nuevo derecho de injerencia para ayudar a los Estados en conflicto o en peligro de anarquia. Estas intervenciones obligaban a los cascos azules a metamorfosearse en «hurnanirarios con casco», segun la expresi6n empleada por Pierre de Senarclens (1999, p. 83), con las consecuencias dificiles y a veces desastrosas que tal cambio provocaba. (CuaIes fueron las lecciones que obtenidas de este giro en la conducci6n de las estrategias de rnantenimienro, restablecimiento, imposici6n y consolidaci6n de la paz?

El mantenimiento de la paz

Los cascos azules celebraron en 2006 su quincuagesirno aniversario. Habian sido honrados en 1988 con el premio Nobel de la paz, y 10 meredan. Durante cinco decadas su presencia habia conrribuido a reducir el riesgo de reanuda­ci6n de la guerra entre paises y en ciertas regiones. Hay que recordar que las estrictas condiciones a las que se atenfan los soldados de la paz garantizaban, en cierta medida, el «exito»de una operacion: la ONU no intervenfa hasta que

.se conclufa un alto el fuego entre Estados, con el consenrirnienro de esros y segun el principio de una neutralidad e imparcialidad ejemplares. Los conflic­tos de Oriente Medio, el sur de Asia, Chipre y Africa quizas hayan sido menos violentos gracias a la presencia tranquilizadora de las tropas onusianas, pero 10 cierto es que nunca pudieron ser resueltos. Con unas ambiciones lirnitadas, y muy circunscritas, los cascos azules seguramente tuvieron la impresidn de haber conrribuido a la paz.

Dos crirerios han perrnitido evaluar las misiones de primera generaci6n (Diehl, 1994, pp. 33-61; Druckman y Stern, 1997). (Contuvo la misi6n el retorno de la violencia en la zona de despliegue? ~Favoreci6la resoluci6n de las disputas que provocaron elconflicto? Segun estos criterios, la ONU curnplio su cometido cuando la presencia de los cascos azules redujo sensiblernente la tension entre Estados. Ejemplos de exito fueron las misiones en el Golan (conflicro entre Israel y Siria desde 1974) YAngola (verificacion de la parti­da de las tropas extranjeras tras el acuerdo de paz de 1988). En cambio, las operaciones en el Congo, entre 1960 y 1964, yen el sur del Libano despues de 1978, que anunciaban futuras intervenciones en situacion de conflicto

intraestatal, fueron menos gloriosas --el secretario general perdi6 la vida en el curso d~ la misi6n en el Congo. En otros casos el lltigio se mantiene, como en Chipre, donde los cascos azules estan desplegados desde 1964 sin perspectivas de una salida definitiva del conflicto entre chipriotas griegos y turcos. Como en otras partes, la ONU parece que sirnplernenre sanciona una situacion de facto.

Si la guerra fria no hubiera acabado, hay muchas razones para creer que los cascos azules seguirian practicando este ripo de rnantenirnienro de la paz rradicional, De todos modos, una serie de acontecirnientos han conmovido el edificio y la docrrina clasica del rnantenirniento de la paz.

1. La conclusion de la rivalidad entre las grandes porencias, el desbloqueo politico en el seno del Consejo de Seguridad y la fulgurante progresi6n de los conBictos inrerestatales, entre 1989 y 1991, explican el paso a la segunda generaci6n de las misiones de paz. De estos cambios se despren­den cuatro nuevas situaciones que complicaran (trastornaran) en gran medida la acci6n de los cascos azules (Roberts, 1996a; Cooper y Berdal, 1993; James, 1995b; Findlay, 1996; Durch, 1996, pp. 1-34; Barnett, 1998; Shawcross, 2000; IISS, pp. 44-53).

De un nurnero relativamente limirado de operaciones durante la guerra frfa, los pedidos se sucedieron con rapidez despues de 1989, hasta tal punto que provocaron una sobrecarga de misiones en di­versos rincones del mundo. Por otro Iado, la mayor parte de estas operaciones se desarrollaban en siruaciones de guerra civil en las que los cascos azules tenfan poca experiencia. Por Ultimo, nuevas organi­zaciones regionales (OSeE, OTAN, en, OUA, OEA) Y coaliciones ad hocde Estados (conducidas por Estados Unidos) cornpetlan con las actividades de la ONU, descentralizando y diluyendo el exito mismo del concepto de «Naciones Unidas» para asegurar la conducci6n de las misiones de paz. El mimero de paises de donde proceden los cascos azules aumento considerablernente, pasando de 26 en 1988 a 76 en 1998 (108 en el 2006). Laprocedencia de los soldados de la paz se diversific6: grandes potencias, pafses del Tercer Mundo, nuevos Estados independienres, paises hasta entonces proscriptos (Alemania, Jap6n). Una mayoria de estos nuevos cascos azules estaban poco entrenados y se desplegaron por motivos sobre todo politicos y no alrruistas, Entre las razones que movieron a un nurnero creciente de pafses a proporcionar soldados para las misiones de paz, hay que destacar la inBuencia y el prestigio acrecentados, el desarrollo de la pericia y de la formaci6n milirar, asf como los intereses por la seguridad y los beneficios economicos, Por consiguiente, las misiones se hicieron mas multinacionales y de pre­

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paracion, direcci6n y gesrion mas dificiles. Adernas, implicaban Una fuerte participaci6n de los intervenrores y cooperanres civiles, 10 que arnplificaba a la vez las necesidades y los problemas de coordinacion entre esros y las fuerzas militares.

Las misiones se tornaron asfmas complejas y mas politizadas. Hasta entonces, los cascos azules solo se interponfan para supervisar unas lineas de alto el fuego bien delimitadas. Ahara, los soldados de la paz supervisan elecciones, encauzan la ayuda, proregen a la poblacion, resrablecen el orden publico, desarman y desmovilizan a los comba­tientes --en una siruacion en la que, para colmo, los principios de consentimienro de las partes, neurralidad y prohibici6n del empleo de la fuerza se rnuestran absolutamenre anticuados. Inevitablemenre, ciertas misiones resulran peligrosas, arriesgadas, incoherenres, cos­tosas e irnpopulares, y provocan la decepci6n y unas controversias pollricas hasra enronces desconocidas en las operaciones clasicas de mantenirnienm de la paz. Par primera vez; la opinion publica llega a ser un factor deterrninanre en la formulaci6n y la direcci6n de las misiones.

Las exigencias politicas y operativas de cierto rnirnero de nuevas misiones, decididas por razones humanitarias pero que requerfan en realidad una intervencion armada de los soldados de la paz, necesi­taban la implicacion rnilirar de una gran potencia. Esra injerencia hizo deslizar el mantenimiento de la paz hacia la imposicion de la paz y llevo a pafsesy organizaciones (aparre de la aNU) a dirigir estas rnisiones, con el consentimiento formal de las Naciones Unidas. Esre fue el caso de Esrados Unidos en Iraq (1991), en Somalia (1992) y en Haiti (1994); de Francia en Ruanda (1994) y Costa de Marfil (2002); de Gran Bretafia en Sierra Leona (2000; de Rusia en Geor­gia (1994); de Australia en Timor Oriental (1999); y tambien de la aTAN en Bosnia (1995) y Kosovo (1999). Par una extrafia vuelta de la hisroria, estas inrervenciones, en cierro sentido, rehabilitaron el concepto de esfera de influencia, esta vez en un marco onusiano y no para dar lugar a una dominaci6n colonial --en orras palabras, misiones de paz «por procuracion».

J 2. De la misma rnanera, el paso a la segunda generacion de las misiones de

I paz fue el resulrado de un nuevo planteamiento del principio jurfdico I de no inrerferencia en los asuntos internos de un Estado. Despues de la

! guerra del Golfo, el Consejo de Seguridad aprobo en abril de 1991 una inrervencion humanitaria en territorio kurdo, sin el consentimienro del I gobierno iraqul. Esta primera intervencion de este tipo represenraba un giro decisivo para el futuro de las misiones de paz. En adelante, aurorizarfa

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la presencia de la aNU y los soldados de paz sobre el terreno, a despecho de la oposicion 0 de las facciones afectadas por tal inrervencion,

La nueva norma de intervencion humanitaria, sabre la que volveremos en el capitulo siguiente, justifica la accion onusiana. Dicha norma estipula la obligaci6n de aliviar el sufrimiento humano durante un conflicto 0 una siruacion de anarqufa, Lasoberanfa estaral debe anularse cuando la seguridad humana se encuenrre en peligro (V/alsh, 2002). Esre derecho de injerencia y tal responsabilidad de dar proreccion no solo esta codificado en diversos textos y rrarados inrernacionales ya existentes, rarnbien es reclamado por las ONG, la opinion publica y los media que reaccionan ante las imagenes de los conflictos inrraestarales. La compasion humanitaria rnotiva las nuevas intervenciones de paz, aunque esras tengan efectos irnprevisros e inquierantes, En ciertos casas, asistimos a 10 que los estadounidenses llaman la mission creep, es decir, una perdida (una ausencia) del control de la conduccion de la estrategia. Los ejemplos de Somalia, Bosnia y Ruanda revelan los obsraculos y limites severos a los que se enfrenran ciertas misiones de la segunda generaci6n (Mingst y Karns, 1995, pp. 89-100; Weiss, 1998; Sur, 1998; Senarclens, 1999, pp.83­120; Boot, 2000; Farrell, 2002b; Goulding, 2003).

La inrervencion en Somalia, entre 1992 y 1995, se justific6 de entrada por razones humanitarias. Aunque exitosa en este plano, con el transcurso del tiempo se rransformo, por primera vez en la historia de la aNU, en una operacion de imposicion de la paz en un Estado, que condujo a enfren­tamientos sangrientos y a la partida precipitada de los 30.000 hombres del ejercito estadounidense, Los cascos azules fueron imporentes a la hora de resolver el conflicto (segun la rnision del capitulo 6) 0 sorneter y desarrnar a las facciones sornalfes (segun la mision del capitulo 7). «La operaci6n costo 2.000 millones de dolares para distribuir 50 millones de dolares en ayuda humanitaria», observa Senarclens (1999, p. 94). La operacion humanitaria en Bosnia, tarnbien entre 1992 y 1995, signifi­co un rotundo fracaso de la aNU. Imposibilitados para imponer la paz, los «hurnanitarios con casco» intentaron interpretar y aplicar centenares de resoluciones y directivas contradictorias, que emanaban de la aNU y del Consejo de Seguridad. La falta de voluntad del Consejo para involucrarse, dafio gravemente la reputacion de los soldados de la paz, que asistieron a muchas matanzas, socorriendo temporalmente a los sobrevivientes y a los refugiados, pero sin poder jamas poner fin a los combates, hasta que la aTAN (y Croacia) empleara resueltamente la fuerza armada contra los serbo-bosnios en 1995. El genocidio de Ruanda en 1994 constituyo la pagina negra de las inter­venciones fallidas de la aNU. Mientras el pais africano sufrfa en perdidas

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humanas el equivalente a tres 11 de septiembre de2001 cadadia... durante 100 dias, la ONU tergiversaba los acontecimientos... No fue capaz de prevenir la violencia aunque estaba informada de su inminencia y, des­pues del desasrre somali, el Consejo de Seguridad y en particular Estados Unidos descartaron el desplieguede una operacion armada (Power, 2002). Despues de sernanas de exterminio ernico, y la rnuerte de 800.000 tutsis y hutus, Francia decidi6 una intervencion avalada por la ONU. «No es con medicos y galletascomo se enfrenra un genocidio, sino interviniendo contra los auto res del exrerrninio», dina un testigo del genocidio ruandes (citado por Senarclens, 1999, p. 107).

Los soldados de la paz tuvieron mas exito, despues de las intervencio­nes rnilitares, en Haid en 1994, Kosovo y Timor Oriental en 1999. Los mandates para imponer la paz fueron claros, aunque tardfamente dicrados, y las operaciones fueron al principio puestas bajo el mando de los Estados Unidos, la OTAN y Australia, respectivarnente. La comunidad internacional, especialmenre la ONU, intenraron adaptar los mecanismos de intervenci6n para reaccionar mejor frente a los conflictos intraestatales --en particular cuando la seguridad humana esta en peligro. Los informes del grupo de estudio de las operaciones de paz de la ONU (Informe Brahimi), publicados en 2000, el de la Comisi6n Internacional sobre Intervencion y Soberanfa de los Estados (CIISE) de 2001, asf como el del Grupo de personalidades de alto nivel en 2004, sefialan las serias carencias de las misiones de paz de la decada de los afios noventa. AI mimero de recomendaciones fundamentales sugeridas en estos informes --el desarme y la desmovilizaci6n de los comba­tientes, asi como el refuerzo de las instiruciones democraticas y de los aparatos judiciales-s- se debe en adelante sumar a las misiones de paz: presupuestos mucho mas importantes aprobados para el funcionamiento de la secretarfa general de la ONU; mejora y mantenimiento de la capacidad de alerta rapida y movilizacion de los cascos azules; revisi6n de las reglas de compromiso de los soldados de la paz para autorizar intervenciones mas energicas; formacion replanteada y mejor adaptada de estos soldados. Finalmente, todo uso de la fuerza debe estar legitimado y ordenado por una autoridad apropiada (la ONU 0 una organizaci6n regional en la que delegue esta autoridad): debe ser justificado por una causa justa, ser conducido sobre una base multilateral, utilizar medios proporcionados y consrituir una acci6n de Ultimo recurso (estos criterios fueron presentados principalrnenre por la CIISE, 2001, pp. 35-42, y por el Grupo de personalidades de alto myel, 2004, p. 67).

De esras experiencias de los afios noventa persiste una lecci6n: la apli­caci6n de la nueva norma de injerencia y el exito de una misi6n de paz requieren la fusion de diversas estrategias, A tal efecro, las siguientes parecen ser determinantes.

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EJ restablecimiento de la paz £1 restablecimiento de la paz «riende a reconciliar a las panes hostiles, esen­cialmente por medios padficos» (Butros-Ghali, 1995, p. 48). Estos medios no coercitivos estan previstos en el capftulo 6 de la Carta de las Naciones Unidas: misiones de observacion e investigacion, mediacion, arbirraje y su­pervisi6n -llevadas a cabo por los diplornaticos de la paz . Esros ayudan a las partes a formular y conduir acuerdos de paz, alentados por la presencia de los cascos azules y por la instautaci6n de diversas medidas de confianza. AIrededor de la mitad de los acuerdos de paz negociados en el marco de intervenciones de la ONU entre 1946 y 2003 fueron firmados despues de la guerra frfa (Human Security Centre, 2005, p. 153). En ciertos casos, los acuerdos ponfan fin a las hostilidades armadas y condudan a la realizaci6n de elecciones supervisadas por la ONU. Las misiones en Namibia (1989), Nicaragua (1989), £1 Salvador (1991), Angola (1989, 1991), Mozambi­que (1992), Camboya (1992), Ruanda (1993), Haiti (1994, 2006), Timor Oriental (1999), Republica Democratica del Congo (2000, 2006), Afganistan (2002) y Libano (2006), representan algunas de las tenrativas, mas 0 menos logradas, de restablecimiento de la paz.

Segun el punto de vista liberal, el restablecimiento de la paz se relaciona con una estrategia de resoluci6n de conflicros por medio de la negociacion: «Nunca es demasiado tarde para hablar aun un poco mas, y siempre dema­siado pronto para desesperar». segiin la formula expresada por Senardens (1999, P: 101). Para el enfoque realista, el resrablecimiento de la paz debe superar obstaculos politicos, militares y humanitarios que no pueden ser resueltos solo por la via de la negociacion. En un intento de unificar estos puntos de vista, la ONU ha desarrollado una esrrategia de «despliegue pre­ventivo», 0 sea, una especie de conjuncion inedita entre los soldados y los diplornaticos de la paz, para prevenir la guerra. Por consiguiente. ,cuaI ha sido la contribucion de la ONU, y como explicarla, en la resoluci6n pacifica de conflictos? ,Que oporrunidades se presentan para el restablecimiento de la paz? (Mingst y Karns, 1995; Ratner, 1996; Crocker, Hampson y Aall, 1999;

Wallensteen, 2002).

1. Desde su creaci6n, la ONU ha servido de mediador discreto para ate­nuar los riesgos de esrallido y escalada de la violencia entre Esrados. Sus buenos oficios permitieron mantener durante la guerra fda un dialogo entre Israel y los paises arabes, y entre Grecia y Turquia a pro­p6sito de Chipre. Tambien pudo actuar como mediador para facilitar el fin de las hostilidades. por ejernplo, entre Iran e Iraq en 1988, 0

para acelerar la retirada de las rropas rusas de Afganiscan en 1989. Su acci6n, despues de la guerra fria, se ha caracterizado sobre todo por la mediacion en conflictos intraestatales. en la que ha tenido cierto exiro,

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La dernocratizacion de Namibia consrituyo realrnenre una primicia en la historia, a la que siguieron las elecciones en Nicaragua y el fin de la guerra civil en EI Salvador. Su ayuda resulro valiosa para facilitar la autonornfa de Timor Oriental en 1999, para poner fin (temporalmente) a la guerra entre Etiopla y Eritrea en 2000, para mitigar los conflictos intraestatales en Senegal y Uganda en 2004, y para la insrauracion de la democracia en Liberia y Costa de Marfil en 2005; pero, en cambio, en la resolucion de los conflicros de Angola, Mozambique 0 Ruanda en los afios noventa, fue mucho menos decisiva. Actualrnenre es un apoyo moderado y mas lirnitado para conseguir la estabilidad y la democra­cia en Haiti, Mganistan, la Republica Democrarica del Congo, Sierra Leona, Chad y Burundi. La empresa mas lograda de restablecimiento de la paz sigue siendo, sin ninguna duda, la negociacion que siguio a la rnision de paz en Camboya. Unos 20.000 cascos azules y 5.000 civiles onusianos se desplegaron en 1992-1993 para supervisar y llevar a cabo unas elecciones que, por el memento, han proporcionado la estabilidad polftica del pais. EI caso de Sudan es un ejemplo de resultados modera­dos de resrablecirnienro de la paz: en una parte de este pals, las fuerzas rebeldes del sur concluyeron un acuerdo con el gobierno en 2004, y en orra, la de Darfur, al oeste, la violencia arrasa desde 2003, mientras se mantiene la esperanza de que la GNU y la Union Mricana pongan fin al conflicto. Asi, en ciertas situaciones, la accion de las Naciones Unidas resulta exitosa, rnientras que en otros pafses su presencia no ha podido irnpedir la continuacion de las hosrilidades, ,Como se explican estos exitos y fracasos?

2. La Organizacion de las Naciones Unidas pocas veces puede terminar 0

resolver un conflicto armado por si sola. Obstaculos polfricos, militares y humanitarios cornplican su labor de restablecimiento de la paz. - Generalmente, solo es posible una salida diplornarica a un conflicro

inrraesratal si los cornbatientes estan cansados de la guerra, y si las porencias ajenas al conflicto arrnado cesan el apoyo a sus respecrivas facciones «clienres», Son, en primer termino, las grandes potencias, as!como las potencias regionales involucradas en el conflicro, las que deterrninan generalmente la posibilidad de paz. La GNU carece de la suficiente influencia, en ausencia de dichas intervenciones, para ser un rnediador crefble y con poder (Touval, 1994; Mullenbach, 2005). En esto reside todo el problema. Fuera de su prestigio y su peso moral, el secrerario general no puede decidir un recurso a la coercion sin el consentirniento del Consejo de Seguridad -10 que 10 pone mas cerca de los intereses estraregicos de las gran des porencias, y 10 aleja de una solucion padfica del conflicro, Pico (1994) opina que mas

vale mantener ambos papeles bien separados, correspondiendo el de rnediador al secretario general y el de polida al Consejo de Segu­ridad. De todos rnodos, cuando los Estados implicados no apoyan resueltamenre los esfuerzos de mediaci6n y resoluci6n de la GNU, un conflicto pronto es dejado de lado y puede rnantenerse huerfano largo riernpo. Por esta razon, cierros exiros, como El Salvador, Nicaragua y Camboya, no deben llevar a sobrestirnar la capacidad polfrica de la GNU para resolver un conflicro. Gilligan y Stedman (2003) cons i­deran que la organizacion se inclina mucho mas por la inrervencion ---en el plano diplomarico-e- cuando la crisis hurnanitaria es grave, el mimero de rnuertos elevado, el conflicro armado tiene lugar en ciertas zonas geograficas (Europa y Africa se encuentran as!en una posicion netarnenre privilegiada con respecto a Asia), y cuando la situacion rnilitar en el terreno pone frente a frente a ejerciros y facciones mas bien debiles (en carnbio, un Estado y un gobierno fuerres disuadiran roda veleidad de inrervencion). En realidad, no hay ninguna sorpresa en esras observaciones.

Algunos obsraculos rnilitares y de seguridad hacen igualrnente precarios los inrentos de arreglo padfico de un conflicto inrraestatal, Hay que recordar que de media, un 40% de los acuerdos negociados conducen a una reanu­dacion de las hosrilidades armadas en un plazo de cinco afios despues del acuerdo de paz (Licklider, 1995, 2001). Las razones son varias (Stedman, 1995b, 1996, 1997,2001,2002): la voluntad de una de las partes de nego­ciar y acabar el conflicro no es real, a pesar de sus intenciones de buena fe, y los cascos azules no tienen entonces otra salida que ignorarla 0 retirarse. Los agitadores (spoilers) reinician el confiicto arm ado si no estan satisfechos con los resultados de la negociacion, 0 si no acceden al poder (esre fue el caso, entre otros, de Carnboya, Angola, Sudan, Costa de Marfil y Liberia). Las concesiones admitidas por la GNU a fin de favorecer una transicion securiraria padfica no son una garantla de resolucion duradera del conflicro, jLastima! Algunas veces, los soldados de la paz tienen que ser rerirados y la situacion es abandonada a su suerte (fue el caso de Ruanda en 1994 y de Angola en 1998). Algunas de las soluciones intentadas conrradicen enronces la vision liberal de la consrruccion de la paz, ya sea el reparto no representative ni de­rnocratico del poder entre los bandos rivales, 0 la aurorizacion dada a estes de conservar sus arrnas, 0 bien la particion del territorio y la relocalizacion de los refugiados (Kaufmann, 1996; Walter, 1999,2003). ,Son las posibilidades de paz, en consecuencia, mayores cuando se implica la GNU? Los invesrigadores aponan respuestas conrradictorias. Sf, opina Fortna (2003), las posibilidades de paz son siempre mayores cuando la GNU despliega una operacion sobre el terreno, y especialrnenre, un acuerdo de paz tiene entonces mejores pers­

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pecrivas de exiro, No, replican Greig y Diehl (2005), el restablecimienro de la paz no se ve estimulado por la presencia de cascos azules, que en muchos casos inducen un endurecimiento de las posiciones de los adversarios. £Stos se benefician ventajosamente del statu quo y, en realidad, toleran una paz precaria. En resumen, segun estos autores, una operacion de paz va en sentido contrario de una paz negociada. Y concluyen con una nota muy pesimista, y coincidiendo con Lutrwak (2000a, 2001): «sostener una operaci6n de paz que fracasa en mantener la paz es peor que la continuaci6n de los combates sin la presencia de tal operacion» (p. 642).

En el marco de una misi6n de paz, la asisrencia humanitaria no es neutral. La intervencion humanitaria lleva inevirablernenre a una acci6n politica, que no puede mas que actuar sobre los calculos y las esrrategias de los cornbarientes. «La tarea de aliviar el sufrimiento tiene consecuencias polfticas cuando dicho sufrimiento tiene causas polfricas», recuerda Mandelbaum (1994, p. 4). AI proreger y alimen­tar a las poblaciones desplazadas, las organizaciones humanitarias ayudan a los combatientes 10mismo que a los no combatientes (Bar­ber, 1997; Miall, Ramsbotharn y Woodhouse, 1999, pp. 145-147). Una solucion consiste en que los cascos azules procedan al desarme forzoso de los campos de refugiados, una via que se asemeja entonces a una desmilitarizaci6n impuesta (Ginifer, 1998).

3. Numerosos estudios proclaman las ventajas indiscuribles de la estrategia preventiva. Brown y Rosecrance (1999. p. 225) considera que el coste para la comunidad internacional de siete guerras mayores de los afios noventa (Bosnia, Somalia, Ruanda, Haiti, el golfo Persico, Carnboya y El Salvador), excluyendo Kosovo, fue de unos 200.000 millones de dolares, mientras que la prevenci6n no abrfa costado mas que un tercio de esta cifra. Los costes estan relacionados con el flujo de refugiados, las perdidas econornicas, la inestabilidad polltica, los gastos militares y las operaciones de paz. Se los podrfa haber reducido susrancialmente 0 evitado si la prevencion de los conflictos hubiera despertado un interes mas sostenido. Hay que admitir que, en el caso de la ONU, los esfuer­zos de la diplornacia preventiva siguen siendo discretos y los fracasos evidences (sobre rodo en Bosnia, Ruanda, Timor Oriental y Darfur). La prevenci6n debe paliar las carencias polfricas, economicas, juddicas y rnilitares de los Estados enfrenrados a un conflicro, «Una cultura de la reacci6n debe dejar paso a una cultura de la prevencion», afirma con vigor la elISE (2001, p. 30), recordando que la volunrad de favorecer la prevenci6n sigue siendo aun muy debil. Las iniciativas de la comunidad internacional son en gran rnedida ad hocy sin esrructurar, Las supuestas

debilidades del dispositivo de alerta sobre la inminencia de un conflicto represe!1tan, en realidad, un falso dilema. «El verdadero problema no es la falta de alerta, sino de reacci6n rapida», apunta la CIISE (p. 23). Las dos razones principales que explican esta falta son, segiin la Comisi6n: la renuncia de 10politico y la falra de coordinaci6n (ver tambien Callahan, 1997; Kittani, 1998).

De todos modos, continuando con la filosofla de la diplomacia preven­riva, la introducci6n del concepto de «despliegue preventive» constituye una innovaci6n interesante y significativa de la Agenda parafapaz. Butros Ghali (1995, p. 53) explica: «Cuando el gobierno 10 solicita 0 cuando todos los partidos estan de acuerdo, el despliegue preventivo puede ayudar a aliviar el sufrimiento y a lirnitar 0 contener la violencia», Un despliegue de los cascos azules de este tipo, entre Estados 0 en interior de un Estado, es visto como una estrategia que puede acompafiar, facilitar, los esfuerzos para la resoluci6n pacifica, y con la esperanza de evitar que una guerra estalle, se intensifique o se propague. El unico ejernplo acorde con esta filosofla sigue siendo la fuerza onusiana desplegada en 1992 en Macedonia a 10largo de la frontera con Serbia, y esta presencia contribuy6, por cierto, a reducir el peligro de un conflicro arm ado entre ambos pafses, El exito de esta operaci6n podrfa haber consrituido el preludio de otras, pero no parece que se haya extendido la volunrad de emplear tropas de modo preventivo. Esta comprobaci6n no hace mas que provocar el debate, mas conrrovertido, sobre la posibilidad de que la ONU pueda disponer algtin dfa de su ejercito de cascos azules.

La imposici6n de la paz Entre los articulos mas significativos, y los menos urilizados, de la Carta de las Naciones Unidas figuran los que se refieren al recurso a la fuerza armada. El articulo 39 perrnite al Consejo de Seguridad determinar y declarar la existencia de una amenaza para la seguridad y la paz inrernacional, el articulo 41 Ie da la posibilidad de decidir la aplicaci6n de sanciones no militares al Esrado agresor (suspensi6n de relaciones diplomaticas, imposici6n de un embargo y represalias econ6micas); los articulos 42-47 preven la utilizacion de rnedios militares bajo el mando onusiano para contener, rechazar 0 de­rrotar a esre agresor. En roda su historia, el Consejo de Seguridad invoc6 el articulo 7 s610 una vez (contra Corea del Norte en 1950) para autorizar la inrervencion militar de Esrados Unidos. En 1990-1991, aval6 y legitim6 la acci6n militar estadounidense contra Iraq, en un asunto en el que la ONU carece de influencia sobre las decisiones romadas por la coalicion de pafses dirigida por la diplomacia de Washington. En 2003, esta menosprecia los mecanismos de la ONU, al no sorneter a la legitimaci6n por el Consejo de Seguridad la autorizacion del recurso a la fuerza contra Iraq. Mas aun, todas

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esas acciones fueron emprendidas contra Estados, conducidos por una gran potenciay en el marco de la seguridadcolectiva --concepto que analizaremos en el siguieme capitulo.

En carnbio, nada esta previsto en el capitulo 7 para hacer frente a los conflictos intraestatales, tema en el que existe un vado jurfdico. La aplica­cion de sanciones, bloqueos 0 inrerdicciones, el empleo de la fuerza armada, la formaci6n de un esrado mayor onusiano y la posibilidad de que la ONU emplee fuerzas armadas (terrestres, navales 0 aereas) aporradas por los paises miembro son disposiciones que se aplican en un conflicto entre Estados, pero no en el interior de un Esrado, Para llenar esta laguna, la Agendapara la paz de 1992 innovo sugiriendo la posibilidad de imponer la paz en un marco intraesraral, para «hacer respetar por la fuerza los acuerdos que la ONU deberia garanrizar», y que se crearan y desplegaran unidades (peace enforcement units) a cal efecco (Butros-Ghali, 1995, p. 60). Esta novedosa vision de la irnposicion de la paz se basaba en cresproposiciones. En primer terrnino, los cascosazules podrian recurrir a la coercion rnilitar para rnantener el orden y la paz, cuando estes esten ausentes y la poblacion este amenazada. En segundo rerrnino, su acci6n podrfa facilicar la conclusion, negociada 0

forzada, del conflicto armado. Por ultimo, esca imposici6n esrablecerfa las bases de una restauracion de la paz seguida de su consolidacion, Proponla medidas concreras, entre otras, la proreccion y desrnilirarizacion de algunas localidades y regiones, asi como el desarme forzoso de las facciones en guerra. Se habrian colocado los jalones de una irnposicion de la paz, en apoyo de una inrervencion humanicaria. A pesar de una abundancia de propuescas de reformas y numerosos debates, las experiencias fueron decepcionantes y los progresos para la ONU insignificances.

1. Las rentarivas de los paises miembros de la ONU de imponer la paz en Somalia y Bosnia acabaron en 1992 en serios reveses. La falcade cualquier tentativa de prevenir el genocidio ruandes en 1994 fue aun mas desalen­cadora. La debil voluntad y la escasezde los medios atribuidos para poner fin a la violencia armada en Darfur desde 2003 --que algunos no vacilan en calificar de genocidio-- ilusrran nuevarnente rodas las carencias de la accion onusiana.

Se ha criticado mucho, no sin razon, la inoperancia de los cascos azules en Bosnia, donde no pudieron restablecer la paz ni proteger a los musulmanes de las multiples agresiones y exacciones de los serbios y croatas. El periodista David Rieff (1995) acuso a Occidente de fracaso, de permanecer alelado ante el «rnatadero» bosnio. Pero a los soldados de la paz les pareda claro que era imposible «hacer la guerra con blindados pimados de blanco" (Senarclens, 1999, p. 103). Sin un verdadero mandate y sin capacidad de coercion, la intervencion

de los «hurnanitarios con casco" prolong6 inutilmenre, en opinion dealgunos de ellos, los combates y la miseria humana en Bosnia. En Somalia, la operacion ficticia de poner el pais bajo la tutela de los cascos azules llevo a reveses militares y a un desencendimienco politico, que llego incluso a decepcionar a Esrados Unidos sobre las posibilidades de convertir la ONU en agente de la paz. La mision fue, segun la opinion de los que la concibieron, sorprendida por las exigencias y dificulrades de adapracion de una rnision de paz, que se transformaba en rnision de guerra: incoherencia de los mandos, forrnacion insuficiente de las tropas, confusion sobre la naturaleza de los objerivos, La mission creep somali pudo mas que el valor de los partisanos de un ejerciro onusiano (Crocker, 1995, Clarke y Herbst, 1996; Ruggie, 1996, pp. 93-99). La pasividad de las Naciones Unidas (y de Esrados Unidos) que ni siquiera declararon oficialrnente la existencia del genocidio, ante una situacion que se degradaba rapidamenre en Ruanda, fue en parte responsable del drama que se produciria. Se tendrfa que haber desplegado, con rapidez y cuanro antes, unos 15.000 cascos azules para imponer la paz y salvar, sin duda, unos 125.000 de los 500.000 tutsis exrerrninados (Kuperman, 2000, 2001). Son muchos los que consideran que el refuerzo, y no la reduccion, de la (ya) muy reducida fuerza onusiana (500 soldados a principios de abril de 1994), desde las primeras sefialesde la ejecuci6n del genocidio, habria permitido a los cascos azules contener la fuerza devasradora de la violencia y salvar muchas mas vidas de las que dan las cifras proporcionadas por Ku­perman (Kaufmann, 2002; Dallaire, 2003). La ONU fue severarnenre condenada por expercos independienres en el seno de dos comisiones internacionales, primero la de la misma ONU en diciembre de 1999, despues en la de la OUA en julio de 2000, por la falta de volunrad y de medios, y por no haber actuado mas y rnejor (sus informes son analizados por Anglin, 2001). En realidad, fueron los pafses miem­bros del Consejo de Seguridad los responsables de haber rehusado la autorizacion de una mision de imposicion de la paz de la ONU en Ruanda, incluso de haber rehuido su responsabilidad (jones, 2001; Uvin, 2001; Barnett, 2002; Power, 2002). La situacion en Darfur, un terri corio del tarnafio de Italia, en la parte oeste de Sudan, es desde 2003 regularmenre comparada con la de Ruanda --el desarrollo de un genocidio tampoco en este caso reconocido oficialmence (salvo por Estados Unidos) . La violencia es ejercida contra la poblaci6n negra implantada en Darfur por una faccion armada arabe que recibe, tacitamente, el apoyo del gobierno de jartum. Enrre 180.000 y 300.000 personas fueron rnatadas, un

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tercio de esta poblaci6n de seis millones fue obligada a huir -mas de dos millones se refugiaron en Sudan 0 en el propio Darfur bajo la protecci6n de la GNU-, y 200.000 se exiliaron en el vecino Chad. La degradaci6n de la seguridad humana es dramatica (violencia contra las mujeres, violaciones, destrucci6n de propiedades, pillaje, expulsiones y ejecuciones sumarias de pobladores). A la hora de la «responsabilidad de protegeo), los esfuerzos y las operaciones puestas en marcha por la GNU y la UA se han considerado muy insuficientes y, por esta raz6n, son criticados vivarnente desde hace tres afios (Prunier, 2005; Williams y Bellamy, 2005). En particular, el nurnero de cascos azules desplegados ha sido muy escaso en relaci6n a las necesidades y a la arnplirud del territorio --durante mucho tiernpo, el contingente era de 700 solda­dos provenientes de Ruanda, a comienzos de 2007 comprendfa unos 7.000 hombres de pafses de la UA, mal equipados y poco formados, cuando harlan falta por 10 menos el doble, si no el triple . Algunos proponen la participaci6n de la GTAN en esta mision, como apoyo operativo al despliegue de mas cascos azules (Gomperr, 2006). (Muy poco? (Demasiado tarde? Scott Strauss (2005, p. 124) conduye de esta experiencia: «La comunidad internacional ha demostrado de nuevo que es lenta e ineficaz para reaccionar frente a una matanza de gran amplitud perpetrada con el apoyo de un gobierno», Particularrnenre las gran des potencias han aplazado, de nuevo, su reacci6n.

Los obsraculos para dotar a la GNU de una capacidad real de irnposicion de la paz son, evidenternente, inmensos. Entre muchos otros, apunternos: la falta de un verdadero mecanismo militar; un sistema de mandos y de doctrina cuanto menos arcaico; la carencia de medios financieros yequipamiento; una coordinaci6n deficiente; una descentralizaci6n dernasiado grande de la forma­cion y de la supervision de los soldados de la paz; la incapacidad de reaccionar con rapidez; y sobre todo la profunda dependencia de las Naciones Unidas de los pafses proveedores de cascos azules (Roberts, 1995; Knight, 1995a y 1998; Bennet, 1998; Weiss, 1998; Findlay, 2002; Tardy, 2006). (Hay que asombrarse si, en tales condiciones, la imposici6n de la paz se haya confiado desde 1994 a las grandes potencias 0 induso a instituciones regionales de seguridad, mejor situadas y mejor doradas para intervenir, preferentemenre con el consentimiento del Consejo de Seguridad? Los ejemplos de Haid, Bosnia, Liberia, Kosovo, TImor Oriental, Sierra Leona y Costa de Marfil parecen indicar la vfa de la realpolitik del futuro (Howe, 1997; Weiss et al., 1997, pp. 99-119; Frank, 1999).

2. Pero no son las propuestas ni los proyectos tendientes a dotar a la GNU de un «ejercito perrnanente» 10 que falta, particularmente desde

principios de los afios noventa, A titulo de ejernplo, encontramos 10

siguienre: EI Cornite Militar de Jefes de Estado Mayor (de los miembros per­manentes del Consejo de Seguridad de la GNU) ya se habfa indinado entre 1946 y 1948 por las modalidades de aplicaci6n de los ardculos 42-47 y habfa concebido la organizaci6n y los planes necesarios para emplear colectivamente la fuerza. El secretario general de entonces, Trygve Lie, habia sugerido la formaci6n de una pequefia fuerza ar­mada (Grove, 1993; Ruggie, 1996, pp. 51-57; Schlesinger, 2003); Burros Butros-Ghali lanz6 en 1992 la idea, por una parte, de las «unidades de imposici6n de la paz, y, por otra parte, de contingentes militares nacionales «puestos a dlsponibilidad- de la GNU (hasra hoy, solamente una veintena de palses se han adherido a este proyecto). Sir Brian Urquhart, un afio mas tarde, avanzo el concepto de una brigada de infanterfa compuesta por 10.000 soldados voluntarios prestados a la GNU (Urquhart, 1995). En 1995, el secretario general reitera la recomendaci6n de crear una fuerza onusiana de reacci6n rapida (Butros-Ghali, 1995). Ese mismo afio, las propuestas de neer­landeses y canadienses inclufan tarnbien una unidad de despliegue similar (Fergusson, 1997), y fueron reiteradas con insistencia en el informe Brahimi de 2000; en fin, otros autores propusieron diversas fuerzas de soldados para la paz, en particular, una fuerza importante, de entre 50.000 y 100.000 hombres (Luck, 1993, p. 154; O'Hanlon, 2003), induso fuerzas internacionales y regionales compuestas de legionarios y mercenarios voluntarios (Tomer, 1994, p. 322).

3. Estos proyectos estan, en general, olvidados. En realidad, la GNU no esta en condiciones de justificar ni de desplegar tales ejerciros, pues ello arnenazarfa su imparcialidad y propensi6n al empleo minima de la fuerza (Ruggie, 1993a, 1996, pp. 100-10l). Por otra parte, operaciones militares de esta naturaleza ya escln integradas en las docuinas de defensa de las potencias que intervienen, como Estados Unidos, Francia y Gran Bretafia, de tal modo que la imposici6n de la paz esta ahora relacionada con las misiones militares de coercion, denominadas wider, agravated, muscular, robustpeace­keeping, en otras palabras, que tienden a los fines de la«coercion incitativa», la «irnparcialidad activa», y la «restauracion de la paz».

En opinion de los realistas, estas expresiones indican que la imposici6n de la paz, para triunfar, debe ser crelble, parcial y decisiva; no debe manifestar ninguna reticencia al combate; debe ser punitiva, emplean­do la fuerza maxima cuando sea necesario, induidos los medios de la RAM -todo 10 contrario de la logica onusiana pero perfectarnenre

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-­''T de acuerdo con las esrrategias militares vencedoras- (Betts, 1994; Blechman, 1996; Crawford, 1998; Daniel, 1999; Marten, 2004). La

menor escala de la misi6n carnboyana de 1992. Otra operacion importante se desarrolla en Liberia, donde 16.000 soldados de la paz intentan restablecer

intervencion debe ser contundente (overwhelming), en particular en la normalidad en un pais devastado por largas guerras. Sin embargo, fue en

los conflictos ernicos, a fin de que ninguna facci6n pueda aprovechar Bosnia, Kosovo y Afganiscan donde la consolidaci6n de la paz paso por una

su desarrollo y sus consecuencias (Callahan, 1997, pp. 132-199; Lake verdadera prueba, con la presencia de 6.000 soldados de la UE en Bosnia,

y Rothchild, 1998, pp. 217-222; Roeder y Rothchild, 2005). Lo 17.000 hombres de la OTAN en Kosovo, y 32.000 en Mganist<in para poner

que explica que Esrados Unidos, la OTAN, Australia, Francia y Gran fin a estos conflictos. En rodos los casos, la rnision y la ambici6n de consolidar

Bretafia hayan logrado imponer, inicialmente con un exiro relarivo, la paz son arnplios: restablecer el orden, desarmar y desmovilizar a los comba­

la paz en Haiti, Bosnia, Kosovo, Timor Oriental, Costa de Marfil rientes; proceder a la elirninacion de las minas; constituir una fuerza policial

y Sierra Leona. Otra via promisoria consistiria en «regionalizar» la y formarla; apoyar el proceso politico y supervisar las elecciones; implantar

imposici6n de la paz, dotando a ciertas organizaciones regionales y administrar un sistema judicial; preservar los derechos humanos; derener a

(como la UA) de los medios logfsticos, la financiacion necesaria y la los criminales de guerra y lIevarlos ante los tribunales; repatriar y proteger a

formaci6n en mandos y coordinacion a fin de realizar con mas auto­ los refugiados; ayudar a la reconsrruccion de la infraestrucrura de transporte;

nornia, aunque siempre con el aval de la ONU, misiones de coerci6n y sobre todo favorecer la reconciliacion de las partes en conflicto (Ball, 2001). y de cornbate. Adernas, tales misiones hibridas reflejarian mejor la En resumen, los soldados de la paz hacen honor a su nombre. Mantienen

contribuci6n actual de los proveedores de cascos azules, tres cuartos desde hace muchos afios una presencia «consrabularia» que asegura las con­

de los cuales provienen de cinco paises del Sur: la India, Pakistan, diciones rninimas de seguridad propicias para la estabilidad y reconstruccion,

Bangladesh, Nigeria y Ghana (Hirsch, 2000; Bellamy y Williams, En conjunto con numerosos parricipantes civiles, provenientes de las OIG y

2005; Gompert, 2006). las ONG, intentan instaurar una paz duradera capaz de evitar la reanudaci6n del conflicro. Su meta se a1canza cuando la paz queda definirivarnente con­

Por el contrario, los liberales quieren minimizar los componentes militares solidada. ~Es realizable este objetivo? ~y c6mo?

de la imposici6n de la paz. Para ellos, los siguientes medios no milirares son insuficienternenre explorados: las sanciones puntuales contra los responsa­bles de la violencia, la educacion, las promesas de ayuda, la moderaci6n del

1. Aunque la idea de la consolidaci6n de la paz haya sido propuesta por pri­mera vez por Galtung (1969, 1985), aI sugerir que era posible esrablecer

militarisrno, los proyectos de desmilirarizacion, Se podria emprender un nurnero mayor de acciones preventivas si estas estuvieran mejor financiadas.

mejores relaciones humanas con vistas a esrablecer la paz posiriva, fue Burros Butros-Ghali (1995) quien la popularize. En la Agmdapara !d

Por ejernplo, con un impuesto Infimo sobre las transacciones financieras in­ paz, la cuesrion es «reconstruir las instiruciones y las infraestructuras de

ternacionales, evaluadas en unos 90G.000 millones de d61ares diarios, 0 una las naciones desgarradas por la guerra», «tratar de exrirpar las causas mas

retenci6n del 1% de los presupuestos mundiales de defensa, que se elevan profundas del conflicto», «definir y apuntalar las estructuras adecuadas

a mas de 1,1 billones de dolares anuales (johansen, 1996; Carnegie, 1997; para consolidar la paz a fin de evitar una reanudacion de las hostilidades»,

Bratt, 1998; Hillen, 1998; Pugh, 2003). y «prevenir los conflicros», (pp. 21, 46, 48). Esre procedimiento se pre­

Estas reflexiones vienen a reforzar el arractivo de la proxima estrategia de senta, generalmente, despues de una guerra pero rambien se puede aplicar

paz, en la que la ONU podria aparentemente desempefiar un papel mucho de modo preventivo: «La responsabilidad de proteger implica no s610 la

mas util y prometedor. responsabilidad de prevenir y de reaccionar, sino tambien la de completar la reaccion y reconstruir» (CIISE, 2001, P: 43). Despues de 10enunciado

,

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La consolidaci6n de la paz

Las Naciones Unidas trabajan, desde hace una quincena de afios, en la conso­lidacion (0 construccion) de la paz en rodo el planera: Mozambique, Angola,

por el secretario general, proliferaron las definiciones y opiniones sobre la consolidacion de la paz (Miall, Ramsborham y Woodhouse, 1999, pp. 185-215). Se la considero sinonimo de reconciliacion, unas veces vista

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i: I.

la Republica Dernocratica del Congo, Somalia, EI Salvador, Guatemala, Cam­boya, Mganistan, Timor Oriental, los Balcanes, Haiti. La principal misi6n de consolidaci6n de la paz de la ONU fue la de 2006 en la Republica Demo­cratica del Congo, donde se encuentran 18.000 cascos azules -repetici6n a

como la puesta en marcha de un cambio social pacffico, otras percibida como un mecanismo de promoci6n de la seguridad humana. En rodos los casos, los autores parecen coincidir en el hecho de que el objetivo de la consolidacion de la paz es generar las condiciones para una paz duradera

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-por la rehabilitacion de las sociedades, la reforma de las institUciones y por el mantenimiento de una fuerte presencia internacional- (para una sfntesis de las diferentes ideas sobre peacebuilding, ver David, 1997, 1998, 2002; David y Tourreille, 2005; Garon, 2005; Jeong, 2005).

La reconciliaci6n y reconstrucci6n representan las palabras clave de la estrategia de consolidaci6n de la paz, ya que se pretende evitar la repetici6n de las situaciones favorables a la reanudaci6n de los conflictos. Todo el valor de la consolidaci6n de la paz descansa asf sobre su capacidad de orientar un escenario potencialmente (siernpre) conflictivo hacia otro padfico y duradero. Este marco es tanto mas enrico cuando se asocia a un perfodo de transici6n delicado, en el que la paz, 0 la violencia, puedan imponerse. Para tener exito, tanto la reconciliaci6n como la reconstruccion deben apoyarse en tres series de objetivos y misiones: garantizar la seguridad a fin de que la violencia sea cortada de rafz, establecer unas condiciones favorables a la democratizaci6n y a la buena gobernanza, y ayudar a la recuperacion socioeconornica de la sociedad (elISE, 2001, pp. 43-50). Las exigencias de estas transiciones secu­ritarias, democraricas y econ6micas son tales que la presencia de los cascos azules sera requerida durante mucho tiempo. Las dificultades son rmiltiples, los reveses numerosos y los pron6sticos de exito muy dudosos. De todos modos, esto no disuade en absoluto a los liberales de la paz positiva, aunque la experiencia de la consolidaci6n de la paz hasra el momento vuelve esceptico a mas de un realisra,

2. «Los esfuerzos de consolidaci6n de la paz son nada menos que rentativas . de construcci6n de la naci6n (nation-building); intentan remodelar las fuerza de seguridad, las instituciones polfricas y el sistema econ6mico del Esrado», explica Eva Bertram (1995, p. 389). Esta remodelaci6n representa, en efecto, la aplicacion y exportacion de un punto de vista occidental liberal. Si los Estados en crisis, que renacen de las cenizas de un conflicto, pueden emprender la vfa democratica (en otras palabras, convocar elecciones), adoptar la economfa de mercado (dicho de otro modo, convertirse rapidamente al capitalismo) y limitarse a las soluciones recetadas por las instituciones internacionales (principalmenre la ONU, OTAN, Union Europea, el FMI, Banco Mundial y las ONG), sin la menor duda, la paz podra consolidarse «<occidentalizarse», dirfan los criticos). Como observa Roland Paris, el paradigma del internacionalismo liberal orienta fntegramente la filosoffa de la consolidaci6n de la paz: «el pilar central de este paradigma se apoya en el postulado de que el camino mas seguro hacia la paz, entre Estados 0 en su interior, es la democracia de mercado, es decir, una polis dernocratica liberal y una econornfa de libre mercado» (1997, p. 56). Serfa asf suficiente exportar el modelo de

la democracia de rnercado para asegurar una paz mediante elliberalismo democratico y econ6mico. En el pensamiento de sus creadores, pareciera que la consolidaci6n de la paz representase una de las formas (irnpllciras) por las cuales la seguridad serfa reforzada gracias a la adopci6n internacio­nal de las normas liberales de la paz (Doyle, 2001), e incluso la promoci6n de una visi6n idealista (Barash y Webel, 2002). Estas normas se basan en tres componentes:

Un proceso de aprendizaje de reconciliaci6n, fundado en un enfoque de resoluci6n del conflicto que compromete a toda la sociedad civil por un largo perfodo, La consolidaci6n de la paz tiende asfa transfor­mar la cultura de guerra en culrura de paz y justicia (Carnegie, 1997; Lederac, 1997; Rothstein, 1999; Reychler y Paffenholz, 2001). La irnplantacion de las normas se efectua por una acci6n estrecha­mente concertada entre los soldados de la paz y las ONG. En este sentido, y para alcanzar su fin, la consolidacion de la paz deber ser el resultado de un esfuerzo multilateral y multidimensional (Aall, 2001; Kritz, 2001; Covey et aL, 2005; Tongeren etal., 2005). A tal efecto, en 2006 se constituyo la Comisi6n de Consolidaci6n de la Paz de la ONU para reforzar la acci6n concertada (su creaci6n fue resultado de una recomendaci6n del Grupo de personalidades de alto nivel, 2004, p.7l). La seguridad humana prevalece sobre la seguridad estatal, porque establece unos fundamentos de consolidaci6n de la paz mas solidos y mas duraderos a largo plazo. EI Estado colapsado es a menudo responsable de la violencia estructural. Por consiguiente, es impor­tante que la misi6n inculque y refuerce los valores de la seguridad humana que ulteriormente influiran sobre el funcionamiento de un aparato de Estado equirativo y dernocratico (Kumar, 1997; Franck, 1998; Schwarz, 2005). En particular, la consolidaci6n de la paz debe preocuparse de la suerte de las mujeres vfctirnas de las guerras y ofrecer soluciones a las desigualdades de genero y a pro­blemas como las violaciones, la discriminaci6n, y la esclavitud, que asolan a un gran nurnero de personas (el mismo desarrollo de una operacion de paz debe prevenir los episodios de abuso sexual del personal humanitario y de los soldados desplegados en la misi6n). Para un punto de vista feminista enrico, ver Whitworth, 2004; y para un punto de vista realista, ver Human Security Centre, 2005, pp. 108, 110-11). Por ultimo, la justicia se debe implanrar para favorecer las posibilida­des de reconciliaci6n y de una paz duradera (Lederach, 1997; Baas, 2000; Rigby, 2001). Esta busqueda de justicia se basa en primer lugar en la instauracion (0 restauracion) de un aparato judicial funcional

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e imparcial. En segundo lugar, se apoya, en muchos casos, en la existencia de «cornisiones de la verdad», que aclaran todas las causas y los actores que hayan provocado la irrupcion de la violencia. Par ultimo, se articula en torno a tribunales especiales con el mandato de enjuiciar a las personas responsables de cnmenes de guerra, crlmenes contra la humanidad y genocidio (en el proximo capitulo volveremos sobre las perspectivas legales del desarrollo de la paz).

2. ~Esta el infiemo tapizado de buenas intenciones? A la luz de las experiencias conocidas desde los alios noventa, los realistas consideran que la distancia entre las expecrativas y los esfuerzos reales realizados para consolidar la paz es grande. Alcanzar un acuerdo de paz no es cosa facil y consolidarla menos aun. Algunas situaciones securitarias se prestan mas facilmente a la resolucion de conflicros (por ejemplo, los casos de Namibia, EI Salvador, Nicaragua yTimor Oriental), debido a las condiciones locales favorables y, si es positiva, a la influencia de las terceras partes. En cambio, otras situacio­nes no tienen un desarrollo similar, aunque sean objero de intervenciones externas igualmenre sostenidas (como fue el caso, entre otros, de Angola, Somalia, Liberia, Bosnia, Haiti y Afganistan). Las misiones de Bosnia y Afganistan, por ejernplo, son una Fuente momentanea de desilusion. Does peacebuilding buildpeace? se pregunta Paris (1997, 2001 b, 2004). Su res­puesta es negativa por los resultados de sus ocho estudios de casos -uno solo, Namibia, fue un exiro, Con un tono rambien pesirnisra, Stedman (2002, pp. 50-52) evalua la rasa de exiro de las 124 misiones de consolida­cion de la paz que estudio en el curso de los ultimos cincuenta alios: solo 10 lograron un 43% de los casos (cuando las hostilidades no se reiniciaron), y un 35% (cuando agrega el criterio de un progreso hacia la democracia). Dobbins (2003) concluye que de las ocho operaciones estadounidenses de construccion de la nacion (nation-building), entre 1945 y 2003, dos cons­tituyeron un exito total (Alemania y japon), dos un exito parcial (Bosnia y Kosovo), dos son un fracaso (Haiti y Somalia) yel resultado de las otras dos (Afganisran e Iraq) sigue siendo incierro, En cambio, con un tono mas optimista, Dobbins (2005a) calcula que de las ocho operaciones de consolidacion de la paz emprendidas por la ONU, entre 1945 y 2005, siete lograron restaurar la paz (Namibia, EI Salvador, Camboya, Mozambique, Sierra Leona, Eslovenia Oriental yTimor Oriental), seisde ellas condujeron ala democracia (la excepcion es Sierra Leona) y una fracaso (ex Congo belga). LaONU estaria asf mejor situada que Esrados Unidos para conducir las operaciones de consolidacion de la paz. ~Por que los resultados son tan aleatorios?

Los esfuerzos para la reconciliacion chocan contra unos odios a veces profundos y ancestrales que no puede aplacar la sola presencia y el

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empleo de una fuerza masiva, La prornocion de una cultura liberal de la paz simplemente no es pertinente enciertos pafses, como Somalia, la Republica Dernocratica del Congo, Haiti y Afganistan, incluso en ciertas regiones como los Balcanes (Ignatieff 1999, pp. 73-111; Rieff 2005). En ciertas situaciones, la inrervencion exterior no puede salvar de la quiebra a los Esrados debiles ni construir un Esrados de Derecho allf donde nunca existieron (Chesterman, 2005). Como ya se ha sefialado en el capitulo precedence, la organizacion prematura de elecciones puede interferir negativamente en un pro­ceso de paz, sobre todo si se desarrollan en un ambiente en el cualla inseguridad sigue siendo elevada. Un entusiasrno apresurado puede causar el desencanto en el seno de la poblacion, peor aun, conducir a una (rejpolarizacion de los adversarios que alimenta aun el conflicro --como dernuestra muy bien la situacion de Afganisran desde hace cinco afios y la de Iraq desde hace tres. Sobre todo, la paz debe estar institucionalizada -basada en unas instituciones solidas y legfti­mas- antes de ser dernocrarica, en opinion de los realisras (Paris, 2004; Barnett, 2006). No son las normas liberales sino el restablecimiento de una autori ­dad estatal lo que instaura la paz. Evenrualrnente, esta estaria mejor servida por Estados reconstiruidos (Rubin, 2005). Para los realistas, solo la tutela de la ONU sobre los Estados que han sufrido una implosion (Somalia, Sierra Leona, Afganistan) 0 un prorectorado internacional sobre regiones desmembradas (Africa Central, Africa Occidental, los Balcanes) podria, a largo plaza, garantizar realmente la seguridad humana (Ignarieff 2003; Marten, 2004; Caplan, 2005). Fearon y Laitin (2004) describen este enfoque como «el imperialis­mo posmoderno»: una mision de la ONU confiada a un Esrado, una coalicion de Estados 0 una organizacion regional. Krasner (2004, p. 85) sostiene por su parte la idea de una «soberanla cornpartida»: nuevos acuerdos institucionalizados, por la via de un tratado 0 de una convencion internacional, que aporten a los Esrados fracasados una gobernanza bajo la forma de una cooperacion 0 un protectora­do con algunos Estados fuertes u OIG. EI ejernplo de Camboya, en 1992-1993, representaria en este senrido el camino a seguir (Holsti, 1996, pp. 190-192; Langford, 1999, pp. 66-73; Lurrwak, 2000b). Esta claro que, sin la presencia masiva de las tropas de la OTAN en Kosovo, 0 la mas modesta de la UE en Bosnia, la paz no hubiera te­nido ninguna posibilidad de consolidarse y la violencia etnica habria resurgido (David, 1999). ~Pero, durante cuanto tiempo pueden estar los soldados de la paz desplegados en estas rnisiones, si existe una fuerte presion para que se rerirenr, ~y si sobrevienen graves incidentes, como

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en Somalia? Estaconsideraci6n esta panicularmente sornetida a las fluc­ruaciones de la polfricr interna y exterior de las grandes potencias. Hay una necesidad vital de unidades de urgencia (civiles y policiales sobre todo) que se puedan desplegar rdpidamenre y en un numero irnportante, conservando su coherencia. En otras palabras, la COn­solidacion de la paz padece de la falra de efectivos especializados en estabilizaci6n y que puedan ser enviados en situaciones posteriores al conflicro (Petito, 2004; Holt y Berkman, 2006). Todas las experien, cias (de los Balcanes a Iraq) dernuestran que tales unidades podrian haber contribuido largamente a reforzar las posibilidades de que una transici6n securitaria, polfrica, adrninistrativa y economics fuera pacifica. Pero, como recuerda Krasner (2004. p. 100): «Los recursos destinados a estas tareas pocas veces son adecuados. Cada operacion se realiza exproftsso; no existe ningun sistema administrativo perma­nente dotado de funcionarios, jueces, soldados y polidas para facilitar la transicion». No obstante, no faltan las propuestas (provenientes sobre todo de Estados Unidos) para imaginar un sistema de este tipo: formaci6n de un cuerpo armado solamente entrenado y dedicado ala estabilizaci6n y reconstruccion, con j6venes reclutados para un servicio nacional y no necesariamente militar (Nossel, 2004, P: 139); creaci6n de una agencia gubernamental cuya misi6n y recursos esta­dan especialmente dedicados a la reconstrucci6n posterior al conflic­to, que coopere con las otras ramas y agencias del gobierno (Garte, 2003; Boot, 2005, p. 111); irnplanracion de un cuerpo policial con fines de esrabilizacion en los palses afecrados por la guerra, que ayu­de a los soldados en el mantenimiento del orden publico, y cuya direcci6n estaria en manos del departamento de Esrado (Bronson, 2002, p. 129). Estas recornendaciones se suman a las relativas ala consritucion de un cuerpo de intervencion internacional de «cascos blancos» (propuesras que trataremos en el pr6ximo capitulo).

Por Ultimo, el entusiasmo provocado por la creaci6n de las «cornisiones de la verdad» (en Guatemala, EI Salvador, Sudafrica) ha sido sin duda exagerado: estas comisiones no han demosrrado aun que tienen, en la rnayorfa de los casos, la capacidad de promover la justicia y la reconciliaci6n, y prevenir el retorno de la violencia en situaciones posbelicas (Mendeloff 2004: Snyder y Vinjamuri, 2004). Del mismo modo, los tribunales internacionales (por ejemplo, para la ex Yugoslavia y Ruanda) instaurados en los aiios noventa, son juzgados con severidad por algunos: no han hecho jusricia, ni han hecho progresar los derechos humanos y han ignorado largamente la suerte de las vfcrimas. En sfntesis, no es evidente que estos tribunales hayan contribuido a los procesos de reconciliaei6n y de resrablecimiento de la paz. En ciertos

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casos (como en Uganda) incluso pueden haber prolongado el sufrimiento y retrasado las perspectivas de restauracion de la paz (Cobban, 2006). Queda por ver si la existencia de estos tribunales, y particularmente la Corte Penal Internacional, puede disuadir a los potenciales criminales de guerra y me­jorar la suerte de las poblaciones victimas de los conflictos armados (el caso

I de Darfur, diez alios despues del de Ruanda, disminuye en gran medida las

r esperanzas de ver surgir una culrura de paz y prevenci6n). I EI camino de la consolidaci6n de la paz es largo y sinuoso. En efecro, ~ transformar a los senores de la guerra en senores de la paz requiere una buenaI dosis de realismo y de paciencia. Se ha de consentir todo tipo de arreglos

I para lograr la paz, no siendo el menor el de la negociaci6n con los criminales de guerra, 10 que contradice los ideales de justicia y de reconciliacion. Una

i autoridad fuerte es necesaria para hacer respetar el orden, una idea que a veces es contraria a la de un proceso democratico. Segun los constructivistas «liberales», la consolidaci6n de la paz depende, en ultima instancia, de la conversi6n de las elites y de los dirigenres, antes en conflicto, a las virtudes del modelo de la democracia de mercado. Pero, para los realistas, tal exiro exige la imposici6n de la paz, sin la cualla paz liberal corre el riesgo de fra­giiizarse en vez de consolidarse. La OND debe poder asegurar una presencia militar muy importante de cascos azules, y por muchos alios, para alimentar una esperanza de paz duradera en estos pafses, EI informe Brahimi, antes citado, sen ala que la irnposicion va a la par de la consolidaci6n de la paz: sin la prirnera, la segunda no tiene posibilidades de triunfar. Sin duda, las misiones de paz de la OND 0 de la OTAN rendran que resolver este dilema

en las proxirnas decadas.

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Los soldados de la paz han cumplido generalmente las misiones que los Es­tados miembros de la ONU les confiaron. Como dijo el ex secretario general de la ONU, U Thant, «No es sorprendenre que la ONU sea censurada por su incapacidad de resolver unos problemas que los propios gobiernos con­sideran irresolubles» (Weiss et al., 1997, p. 94). La OND Y sus cascos azules son instrumentos enteramente dependientes de la volunrad de los Estados. Aunque cambien las normas, y los soldados de la paz contribuyan con sus acciones a transformarlas, la ONU no puede por sf sola hacer progresar las nuevas rnisiones de resrablecimiento, imposici6n y consolidaci6n de la paz. «[La ONU] no escl en mejores condiciones de !levar a cabo una operaci6n militar de envergadura, de la misma forma que una asociaci6n de hospirales no podrfan practicar una operacion cardiaca», sefiala Mandelbaum (1994, p. 11). Por esta razon, no es de ningun modo sorprendente observar que se rernita una operaci6n de fuerza a las organizaciones regionales, entre elIas la

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OTAN, Ya las grandes potencias, como Estados Unidos, que tienen mucha I mas experiencia y recursos en este ambito. A fin de cuentas, la OND sirve I mejor a la causa de la paz en su papel de mediador imparcial que de soldado. Sin embargo, parece que hoy debamos recurrir al soldado para obtener y afirrnar la paz. Es un cornbate que, a todas luces, los creadores de la OND no previeron y en el que esta no esta habilitada para participar con sus cascos azules.

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XII. UNA GOBERNANZA SECURITARIA PARA £L NUEVO MILENIO

Las nuevas formas y normas de «gobernanza» ya influyen en la evolucion de la seguridad entre los pafses y en los Estados. Emergen del interes que provoca la elaboracion de regimenes de seguridad para prevenir las causas y consecuencias de los conflictos armados. Tarnbien prolongan la voluntad de los idealisras, rnanifestada hace mucho tiernpo, de instaurar mecanismos internacionales susceptibles de eliminar cualquier riesgo de guerra. Finalrnen­te, se enmarcan en el desarrollo del Derecho Internacional que extiende a las intervenciones humanitarias las reglas y principios que solo se aplicaban, hasta hace muy poco, a las relaciones entre los Estados. La busqueda de una «gobernanza. que sea a la vez interestatal e intraestatal constituye, a escala mundial, un desafio deterrninante -y tan diflcil de aceptar- para obtener la seguridad e instaurar la paz positiva,

La palabra «gobernanza» proviene del terrnino griego kybernetes, que significa «direccion». En consecuencia, se refiere a las instituciones y procesos por los que una sociedad determina el ejercicio del poder y los mecanismos de toma de decisiones para la resolucion de los problemas comunes. La gobernanza se respalda generalmente en normas y principios, formales 0

informales, asfcomo en leyesy reglas del Derecho. En el plano internacional, representa la culrninacion de varios cambios irnportantes: la globalizacion de la seguridad, la emergencia de normas revolucionarias, como la de seguridad humana, la responsabilidad de proteger y la intervencion humanitaria, la codificacion de un nuevo derecho de injerencia intraestatal, y la creciente influencia de una sociedad civil global. Las tradiciones idealista y juridica, cuyas Fuentes se rernontan varios siglos, estan asfen el seno de los temas de seguridad y paz. Estas tradiciones proponen su concepcion de una paz regida por la instauracion de regimenes de seguridad. Mientras que la antigua idea de la seguridad colectiva, moribunda durante mucho tiernpo, pareda mas facil de alcanzar en el presente milenio, esta nueva, ambiciosa y temible, de

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