2 Estrategias de negociación y acuerdos comercialesy ... · gional, destacando los logros alcanzados, pero ... la formación de un área de libre comercio entre los Estrategias de

Estrategias de negociación y acuerdos comerciales


22

Introducción

Las políticas de apertura unilateral impulsadas enAmérica Latina en los años ochenta, según se dijoen el capítulo anterior, han tenido un impacto consi-derable en las estrategias comerciales de sus países.Tal como se verá con mayor precisión en el capítulo3, economías hasta entonces altamente protegidas,se expusieron progresivamente a la competenciainternacional; se rebajaron significativamente losaranceles y se simplificó el manejo de la políticacomercial, reduciendo la dispersión arancelaria yeliminando buena parte de las restricciones no aran-celarias.

En este nuevo escenario de economías cada vez másorientadas “hacia fuera”, las políticas de insercióninternacional de América Latina dieron un giroimportante. Así, en el ámbito regional, los esquemasde integración existentes adquirieron mayor vigor,logrando en corto tiempo objetivos como la liberali-zación del comercio recíproco. Se establecierontambién nuevos acuerdos, como Mercosur y seamplió la red y cobertura de los convenios comercia-les entre países, principalmente en el marco de Aladi.

En el ámbito multilateral, países que se habíanmantenido al margen del sistema de comercio,como México y Venezuela, se adhirieron alAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros yComercio (GATT, por sus siglas en inglés) en lasegunda mitad de los ochenta, seguidos de otrospaíses, especialmente de América Central y lasubregión andina. Cuando el GATT dio paso en1995 a la Organización Mundial de Comercio(OMC), los países de la región renovaron su parti-cipación en el sistema multilateral de comercioincorporándose masivamente a la nueva organiza-ción. Actualmente todos los países de AméricaLatina son miembros de la OMC y su actuación enel ámbito multilateral se ha convertido en unelemento crítico de sus estrategias de negociacióncomercial.

Todos estos esfuerzos se complementaron prontocon otras iniciativas. Así, por ejemplo, a principiosde los noventa México inició negociaciones de unacuerdo de libre comercio con EEUU, a las que seincorporó luego Canadá. Dos años después los trespaíses suscribieron el Tratado de Libre Comerciode América del Norte (TLCAN o NAFTA, por sussiglas en inglés), primer acuerdo de este tipo entrepaíses industrializados y en desarrollo. El TLCANinspiró el lanzamiento, poco después, de una inicia-tiva de integración hemisférica de gran alcance, elÁrea de Libre Comercio de las Américas (ALCA),cuyos trabajos preparatorios comenzaron en 1995.Sin embargo, aunque las negociaciones del ALCA,en las que participan 34 países de la región (todoslos países de América Latina y el Caribe, exceptoCuba), debían completarse hacia finales de 2004, elproceso se encuentra estancado desde hace un parde años y sus perspectivas son inciertas.

En parte como resultado del estancamiento en lasnegociaciones del ALCA, pero también –más signi-ficativamente– como producto de estrategias delibe-radas, muchos países de la región comenzaron anegociar acuerdos bilaterales de amplio alcance consus socios comerciales más importantes. Tal fue elcaso de México, quien después de haber concluidolas negociaciones del TLCAN entabló negociacio-nes bilaterales con la Unión Europea, Japón y otros.Le siguió Chile, quien tal vez por no participar enninguno de los esquemas de integración regionalexistentes, puso en práctica una estrategia ambiciosade negociaciones bilaterales, denominada por algu-nos regionalismo “aditivo”1. Mercosur, por su parte,inició negociaciones con la Unión Europea (UE).Más recientemente, se convirtieron a este “nuevo”bilateralismo los países de América Central y algu-nos países andinos, negociando acuerdos de librecomercio con EEUU.

43


1 Harrison et al (2001).

Este activismo negociador ha tenido dos efectosimportantes y complementarios sobre los países de laregión. Por una parte, ofrece a estos países un accesomás amplio y seguro a los mercados desarrollados, alconsolidar las preferencias unilaterales existentes enesos mercados; asimismo estimulan una mayorproductividad y competitividad de los países alimponerles un esfuerzo importante de adaptación alas nuevas condiciones, más exigentes. Por otro lado,configuran un entramado de normas, obligaciones ycompromisos que, aunque pueden en ocasionesgenerar cierta confusión entre los operadores econó-micos, hacen más difícil revertir la orientación deapertura de las políticas comerciales; en tal sentido,consolidan la apertura comercial de los países.

Las actuales estrategias de negociación comercialno son sustitutivas entre sí. Los países no han reem-plazado la integración regional por el enfoquehemisférico, ni dejado de lado las negociacionesmultilaterales para avanzar en sus acuerdos bilate-rales. Se trata de estrategias complementarias, obli-gadas a coexistir por la naturaleza misma de losintereses comerciales de la región, y su búsqueda deuna mayor y mejor participación en la economíamundial. Si bien los esquemas de integración esti-mulan los intercambios recíprocos, los países de laregión aspiran también a conquistar mercados másamplios, tanto a nivel hemisférico como global. Laampliación y seguridad de acceso a estos mercadoses el norte de sus estrategias de negociación comer-cial y éstas tienen, por diseño y necesidad, un carác-ter múltiple.

En este sentido, el desafío principal para los paísesde la región es utilizar estas diversas estrategias denegociación de una forma óptima, concentrandoesfuerzos en los asuntos más importantes, promo-viéndolos en los ámbitos susceptibles a resultadossatisfactorios, y procurando mantener posicionescoherentes y complementarias en las distintas nego-ciaciones. Considérese, por ejemplo, el tema agrí-cola. No hay duda de que la eliminación de restric-ciones al comercio agrícola entre países de la regiónes algo positivo y merece profundizarse a nivelregional o subregional, como se ha hecho en algu-nos acuerdos de integración, como la ComunidadAndina. Sin embargo, para algunos países latino-americanos exportadores de productos agropecua-rios, la liberalización de este sector sólo tienesentido si se alcanza en negociaciones multilatera-

les –en la Ronda Doha. El ámbito multilateral es elúnico en que la Unión Europea, Estados Unidos yJapón, países cuyas políticas agrícolas introducengrandes distorsiones en el mercado mundial deproductos agrícolas, podrían aceptar compromisoscapaces de eliminarlas. Reflexiones semejantespueden hacerse sobre otros temas que son normal-mente incluidos en los acuerdos comerciales, comose discute más adelante en este capítulo.

El capítulo se organiza en cinco secciones, incluidaésta. Las secciones 2 a 4 trazan la evolución de lasestrategias de negociación comercial de AméricaLatina durante los últimos 15 años. Se verá allí quela aplicación de esta estrategia no ha sido un procesolineal, pero tiene rasgos comunes en los distintospaíses que se tratan de ordenar en forma secuencial.El proceso ha sufrido altibajos, y no ha sido siempreexplicado adecuadamente por sus ejecutores, nientendido por sus destinatarios. Asimismo, gobier-nos comprometidos con la apertura han sido susti-tuidos por otros, menos entusiastas. Las orientacio-nes esenciales de las políticas comerciales, sinembargo, se han mantenido inalteradas.

En la sección 2 se examina el impacto de la aperturaeconómica en la reactivación de los esfuerzos deintegración regional, especialmente a nivel subre-gional, destacando los logros alcanzados, perotambién las dificultades y limitaciones para avanzarhacia etapas más avanzadas de integración. Lasección 3 se focaliza en la participación de lospaíses de América Latina en el sistemaGATT/OMC y en la importancia del mismo paramejorar la participación regional en la economíamundial. Se verá en esta sección que la participa-ción en el sistema multilateral de comercio le abre alos países de la región espacios de negociación conpaíses desarrollados y en desarrollo de otras regio-nes y les ofrece un marco jurídico –incluidos meca-nismos efectivos para tratar las controversiascomerciales–, más propicio para el logro y protec-ción de sus objetivos comerciales. La sección 4 serefiere a las negociaciones del ALCA, a su evolu-ción reciente y al desarrollo del “nuevo” bilatera-lismo. El capítulo concluye con algunas considera-ciones de política sobre las estrategias denegociación comercial, los asuntos pendientes enmateria de integración regional y la necesidad dearticular coherentemente las distintas iniciativascomerciales de los países de la región.

44 América Latina en el comercio global

De la liberalización unilateral a la integración regional

La crisis de la deuda de los ochenta y las restriccio-nes externas que la acompañaron pusieron de mani-fiesto las limitaciones de las políticas en la mayoríade los países de la región. En respuesta a ello estaseconomías, a veces por propia iniciativa, pero más frecuentemente como parte de los programas deajuste, abandonaron sus estrategias de sustituciónde importaciones y comenzaron a insertarse enforma diferente en la economía mundial. Este trán-sito ocurre, en general, hacia mediados de los añosochenta.

En esta primera etapa, las medidas de liberalizacióndel comercio fueron unilaterales, orientadas básica-mente a enfrentar las restricciones externas quepadecía la región en ese entonces2. Las medidas deliberalización comercial adoptadas en ese periodo sehan mantenido prácticamente sin cambios desdeentonces, no obstante las distintas percepciones degobiernos y segmentos de la sociedad acerca de lasbondades de estas medidas. Como se puede obser-var en el Gráfico 2.1, los países rebajaron drástica-mente sus aranceles y redujeron la dispersión en losmismos. Los nuevos niveles se mantienen hoy prác-ticamente inalterados. Consistente con estas medi-

das, los coeficientes de apertura de la región se hanincrementado considerablemente (ver Gráfico 2.2,pág. siguiente).

El giro que los países de la región dieron a su polí-tica comercial no significaba solamente abrir laseconomías y estimular una mayor competitividadindustrial, sino que implicaba un cambio de enfo-que en la manera misma de visualizar el desarrollo.Mientras que las estrategias imperantes hasta enton-ces se dirigían a fomentar la industrialización alamparo de elevadas barreras arancelarias y restric-ciones cuantitativas, las nuevas estrategias seproponían estimular el desarrollo mediante unamayor y mejor participación en la economíamundial. El crecimiento de las exportaciones y, porende, la conquista de nuevos mercados adquirió unsentido estratégico, en tanto ya no se trataba deprotegerse frente a las importaciones, sino de esti-mular el sector exportador y la competitividad delas economías. En ese contexto, la atención de lospaíses se centró en los mercados vecinos ycomenzó, así, el proceso de integración regional.

Los esfuerzos para integrar las economías de laregión no son, por supuesto, nuevos. Estos datan, almenos, de mediados del siglo XX cuando se inicióla formación de un área de libre comercio entre los

45Estrategias de negociación y acuerdos comerciales

2 Para un análisis detallado de las condiciones económicas de los países en ese periodo, véase, entre otros, Kuczynski y Williamson (2003).

Gráfico 2.1Aranceles promedio en países de América Latina

países de América del Sur (y México) –la ALALC,luego transformada en Aladi– y un mercado comúnentre los países de América Central –el MCCA, aúnvigente. Sin embargo, estos esquemas– y los que lesiguieron, como el Grupo Andino, hoy CAN–adolecían entonces de las mismas fallas que lasestrategias de desarrollo a nivel nacional. La inte-gración económica reprodujo, a escala regional, lasestrategias de sustitución de importaciones queadelantaban los países a nivel nacional. Al igual queen éstos, se promovió la integración “hacia aden-tro”, formando una barrera proteccionista, y estimu-lando los proyectos de integración industrial aescala regional o subregional, como en el caso de la“programación industrial” del Grupo Andino. Comoera de esperarse, la integración avanzó poco en eseperiodo inicial. Las economías de la región estabancerradas no sólo frente al resto del mundo, sinotambién a sus socios regionales. Aún más, dadas lassimilitudes de sus estructuras productivas, los paísesde la región ofrecían más resistencia para abrirsehacia sus vecinos que hacia el resto del mundo.

No obstante, según se señaló, esta situación varió aprincipios de la década de los noventa, cuando hubouna reactivación importante de algunos de los esque-mas de integración como el Grupo Andino y el

MCCA, y se establecieron otros, como el Mercosur.Estos nuevos esfuerzos por fomentar una mayor inte-gración entre los países de la región fueron más efec-tivos que los anteriores. Se eliminaron aranceles ybarreras no arancelarias, el comercio al interior de lassubregiones creció rápidamente y las relaciones entrelos agentes económicos de los distintos países sefortalecieron significativamente. Las políticas deapertura propiciaron, en efecto, un nuevo tipo de inte-gración, que algunos comenzaron a llamar “nuevo”regionalismo y otros regionalismo “abierto”3. Ambostérminos describen acertadamente la nueva integra-ción regional: un proceso que es parte de una estrate-gia más amplia de integración en la economíamundial, que se basa tanto en la apertura hacia elinterior de los esquemas regionales como frente alresto del mundo, abandonado así las limitaciones delos esquemas anteriores.

En pocos años se avanzó más que en las tres prime-ras décadas de esfuerzos de integración. Así, porejemplo, los países andinos (con exclusión de Perú)establecieron a partir de 1993 una zona de librecomercio en la que se eliminaron virtualmente todaslas restricciones arancelarias al comercio recíproco.Perú se sumó a la misma, progresivamente, a partirde 19974. Los países centroamericanos, una vez


Gráfico 2.2Coeficientes

de apertura enAmérica Latina

3 BID (2002).4 La incorporación de Perú a la zona andina de libre comercio ha sido, sin embargo, un proceso lento que todavía no ha concluido.

Un porcentaje relativamente importante de las exportaciones de Colombia, Ecuador y Venezuela se encuentra aún sometido al pago de aranceles. Esto debería cambiar a finales de 2005, cuando está prevista la liberalización plena del comercio entrePerú y los demás países andinos.


superada la inestabilidad política que vivió la regióndurante los años ochenta, se abocaron a la recons-trucción de sus esquemas de integración y se logróla eliminación de barreras al comercio entre losmiembros del MCCA, con la excepción de algunosproductos, como azúcar y café. Mercosur, por suparte, fue establecido en 1991 y sus países miem-bros –Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay– sefijaron un ambicioso calendario de desgravaciónarancelaria que, con varias excepciones, fue ejecu-tado hacia 1994.

Simultáneamente, los países miembros de estosesquemas de integración comenzaron a negociarentre sí y con otros países de la región, en el marcode Aladi, una serie de acuerdos comerciales, llama-dos de “complementación económica”, pero que enrealidad son, en su mayoría, acuerdos de liberaliza-ción total o parcial del comercio entre los paísesparticipantes. Chile y México, dos países que noparticipan en ningún esquema subregional de inte-gración fueron muy activos en este terreno y tejie-

ron redes de acuerdos comerciales con la participa-ción de prácticamente todos los países de la región(ver Cuadro 2.1). Estos acuerdos, junto con losavances a nivel subregional, han contribuido areducir significativamente las restricciones alcomercio regional. Se estima que en virtud de estosacuerdos, cerca del 90% de los intercambios entrelos países de la región estaría libre de gravámeneshacia el año 20075.

Aunque los esquemas subregionales de integración,como la CAN y el Mercosur han tenido menos éxitoen el establecimiento de una estructura arancelariacomún y en el desarrollo de una política comercialcomún –condiciones básicas de las uniones aduane-ras–, los avances en liberalización del comercio recí-proco no pueden negarse. La consecuencia inme-diata de la apertura del comercio al interior de losesquemas subregionales fue un crecimiento sinprecedentes de los flujos comerciales recíprocos.Como se puede observar en el Gráfico 2.3 (ver pág.siguiente), el comercio entre los países andinos ha

5 SICE (2005).

Cuadro 2.1 Acuerdos entre países de América Latina y el Caribe

Acuerdos de Libre Comercio Año de suscripciónChile-México 1992

Chile-Venezuela 1993

Chile-Colombia 1994

Chile-Ecuador 1995

México-Bolivia 1995

México-Costa Rica 1995

México-Colombia-Venezuela (G-3) 1995

Chile-Mercosur 1996

Mercosur-Bolivia 1996

Chile-Perú 1998

México-Nicaragua 1998

República Dominicana-MCCA 1998

República Dominicana-Caricom 1998

Chile-MCCA 2001

México-El Salvador-Guatemala-Honduras 2001

Panamá-MCCA 2002

Mercosur-Perú 2003

Mercosur-Colombia-Ecuador-Venezuela 2004

Costa Rica-Caricom 2004

Fuente: SICE (2005), elaboración propia

crecido en los últimos 15 años a tasas significativas y,ciertamente a tasas más elevadas que las de su comer-cio total. Las exportaciones intra-andinas, que apenassuperaban US$ mil millones en 1990 alcanzaron en2004 la suma de US$ 7,5 mil millones, luego dehaber declinado significativamente en los dos añosinmediatamente anteriores. En Mercosur, la evolu-ción del comercio entre sus miembros sigue unatendencia similar, con elevadas tasas de crecimientoen la primera parte de la década de los noventa, segui-das de una fuerte contracción al final de la misma yuna importante recuperación en años recientes.

Para América Latina como un todo, la participaciónde las exportaciones intra-regionales en el total de

exportaciones se incrementó significativamente, enparticular desde principios de los noventa. Aunquea finales de esa década se observó una cierta desa-celeración del comercio intrarregional –comoconsecuencia del impacto mundial de la crisis asiá-tica–, el mismo se ha recuperado recientemente y semantiene en niveles superiores a los alcanzados enla década de los ochenta. Como se ilustra en elGráfico 2.4, el crecimiento de las exportacionessubregionales (325%) superó en buena medida elregistrado por las exportaciones totales de AméricaLatina (254%), en el periodo 1990-2004.

La “nueva” integración latinoamericana produjo,pues, un importante crecimiento de las corrientes


Gráfico 2.3 Evolución

del comercio intra-regional

Gráfico 2.4Crecimiento de

las exportaciones de América Latina

(1990-2004)


comerciales entre los países de la región, principal-mente al interior de los esquemas subregionales deintegración. Este dinamismo comercial estuvoacompañado, sobre todo durante la primera etapa,de una participación activa de los sectores empresa-riales, que hasta entonces se habían mantenido untanto al margen de los esfuerzos de integraciónimpulsados por sus gobiernos. En esa etapa, enefecto, la integración se presentaba como capaz deimpulsar efectivamente la inserción de los países enla economía mundial; a ello contribuía el hecho deque, a diferencia del comercio con los socios indus-trializados, en el comercio regional el peso estabaen el sector industrial. En efecto, las exportacionesde manufacturas representaban aproximadamentela mitad de los intercambios a mediados de ladécada de los ochenta (ver Cuadro 2.2).

Además, el hecho de que la “nueva” integraciónlatinoamericana se diera en momentos en que lospaíses también se estaban abriendo hacia el restodel mundo, redujo también el riesgo de desviacióndel comercio. En esta materia, sin embargo, lasposiciones son divergentes y los estudios realizadosson poco concluyentes6. En general, la mayoría delos análisis empíricos para evaluar el efecto de lasrecientes iniciativas latinoamericanas de integra-ción llegan a la conclusión de que estos esfuerzosno han generado mayores distorsiones en el comer-cio de los países miembros o los no miembros7.

Sin embargo, este cuadro, básicamente positivo, delos esfuerzos regionales de integración debe ser mati-zado por, al menos, tres consideraciones importantes.Primero, aunque las relaciones económicas se hanfortalecido entre los países miembros de los esque-mas subregionales de integración, ello no ha sido así

con los países de otros esquemas. En otras palabras,las transacciones entre países de la CAN y países deMercosur o de éstos con los del MCCA continúansiendo frágiles; habría que incluir aquí también lasrelaciones comerciales de Chile y México con otrospaíses de la región (ver Cuadro 2.3, pág. siguiente).Esto puede deberse, en parte, a la inexistencia de unproyecto de integración de alcance regional, concredibilidad y apoyo político suficiente, capaz de inte-resar y movilizar a los sectores empresariales de laregión, sin cuya participación es difícil capturar bene-ficios concretos. Confirmando esta ausencia de unproyecto sólido de integración regional, en el capítulosiguiente se verá que persisten aún barreras importan-tes al comercio –particularmente no arancelarias– nosólo entre los países de CAN y los de Mercosur, sino,en general, entre los países de la región.

En segundo lugar, a pesar de los esfuerzos realiza-dos, los mercados regionales no han tenido el dina-mismo que se esperaba, y continúan representandoapenas una fracción de la actividad económica delos distintos países, aunque con diversos matices.En el caso de Mercosur, por ejemplo, se observaque no obstante el crecimiento del comercio recí-proco, el mercado subregional apenas representa el13% de las exportaciones totales de sus miembros(luego de haber alcanzado, a finales de los añosnoventa más del 25%). Por su parte, el comerciointra-CAN, si bien ha duplicado su importanciapara los países miembros, representa sólo el 10% desus exportaciones totales.

Además, las corrientes comerciales al interior delos grupos regionales están, por lo general, domina-das por los intercambios entre los países más gran-des. Así, en Mercosur las exportaciones de Brasil y

Cuadro 2.2 Participación de las manufacturas en las exportaciones subregionales (%)

Región 1980 1986 1992 1998 2000CAN 29,5 47,5 45,5 56,0 46,5

Mercosur 40,7 33,7 49,3 55,8 55,7

México (TLCAN) 9,2 52,8 74,7 85,1 84,5

América Latina 46,3 50,7 57,9 60,8 55,9

Fuente: BID (2002), elaboración propia

6 Se trata de un viejo debate, iniciado por la contribución de Viner (1950) a la teoría de las uniones aduaneras y reactivado en años recientes ante el aumento considerable en el número de acuerdos regionales y el interés académico de autores como Bhagwati y Panagariya (1996) y Winters (2000) que tienden a privilegiar el enfoque multilateral.

7 BID (2002).


Argentina representan, en conjunto, el 90% de lasexportaciones intra-subregionales. En la ComunidadAndina, Colombia y Venezuela representan juntos, el72% de las exportaciones intra-CAN8. Sin embargo,para los países mencionados las exportaciones a susvecinos son apenas una fracción menor de su comer-cio total. En el caso de Brasil y Venezuela, por ejem-plo, sus exportaciones hacia sus respectivos merca-dos subregionales representan apenas el 9,4% y el6,3%, respectivamente, de sus exportaciones totales.No obstante, hay que señalar que para otros países,como Uruguay y Bolivia, y en general, los paísescentroamericanos, la situación es distinta, dado quesu dependencia de los mercados subregionales esmucho mayor que la media en sus respectivosgrupos. En todo caso, la conclusión a la que conduceeste análisis es que una inserción efectiva de AméricaLatina en la economía mundial exige esfuerzos quetrasciendan las iniciativas regionales, aunque éstassean parte integral de los mismos.

La tercera y última consideración es que desde fina-les de los años noventa se observa una cierta “fatiga”en materia de integración regional. Mercosur padecetodavía las secuelas de la crisis de finales de ladécada pasada, en especial de las devaluaciones queentonces se produjeron. Por una parte, han habidoincumplimientos sistemáticos en las metas de la inte-gración y, por la otra, el marco institucional, inclui-dos los mecanismos de solución de controversias,continúa siendo frágil. Esto ha ocasionado unapérdida importante de credibilidad de Mercosur enlos operadores económicos, quienes han comenzadoa dudar de la estabilidad y consistencia del esquema.

En la CAN, por distintas razones, el proceso de inte-gración también atraviesa por dificultades, algunasde ellas asociadas a la turbulencia política en algunospaíses miembros. Por otro lado está la incertidumbreque genera, para el esquema subregional, la negocia-ción respectiva de tres de sus países miembros–Colombia, Ecuador y Perú9– de un acuerdo de librecomercio con Estados Unidos.

Pareciera entonces necesario repensar la integra-ción, apoyarse en los logros alcanzados especial-mente en la liberalización del comercio recíproco, ytratar de perfeccionar los mercados ampliados. Laexperiencia dentro y fuera de la región ha puesto demanifiesto que la eliminación de aranceles no quitatodos los obstáculos al comercio y que muchos deéstos –normas técnicas, trabas aduaneras y limita-ciones en el transporte por carreteras, entre otros–son mucho más difíciles de corregir que las trabasarancelarias La integración regional debe ser vistacomo un esfuerzo de largo plazo, siendo necesariodotar a los esquemas existentes, o a los que puedanemerger de una mayor articulación entre losmismos, en un esfuerzo de alcance regional, de unmarco jurídico e institucional sólido. La credibili-dad de la integración y la incorporación de losoperadores económicos a la misma dependen delrespeto a los compromisos asumidos, de la ejecu-ción y continuidad de las iniciativas emprendidas yde la existencia de mecanismos efectivos de solu-ción de controversias entre los participantes. Losesquemas actuales, en mayor o menor medida,carecen de estos mecanismos e instrumentos, locual ha de ser corregido si se quiere avanzar con

Cuadro 2.3 Principales corrientes comerciales (exportaciones) en América Latina (2004)

Región/País CAN Mercosur Chile México

CANValor (millones de US$ FOB) - 1.937 1.155 1.407

(% de exportaciones al mundo) - 2,68 1,60 1,94

MercosurValor (millones de US$ FOB) 5.975 - 6.466 5.095

(% de exportaciones al mundo) 4,48 - 4,84 3,82

ChileValor (millones de US$ FOB) 1.233 1.853 - 1.284

(% de exportaciones al mundo) 4,07 6,12 - 4,24

MéxicoValor (millones de US$ FOB) 1.596 1.340 556 -

(% de exportaciones al mundo) 0,84 0,71 0,29 -

Fuente: Aladi (2005b), elaboración propia

8 CEPAL (2005).9 Bolivia podría sumarse también a este tipo de negociaciones.


decisión hacia la construcción de un espacio comer-cial y de inversiones realmente libre de trabas.

Por otra parte, son necesarias acciones decididas decooperación regional. La integración y la coopera-ción regional son dos caras de una misma moneda yno hay duda que las relaciones económicas entrelos países de la región se facilitarían significativa-mente si, por ejemplo, se mejorase la infraestruc-tura física y de servicios de apoyo al comercio y lasinversiones, impulsando acciones como la Inicia-tiva para la Integración de la Infraestructura Regio-nal de Sudamérica (IIRSA), y el Plan PueblaPanamá (PPP), así como otras iniciativas ypropuestas en el ámbito energético.

La participación en el sistema multilateral de comercio

Aunque varios países de la región son miembrosfundadores del sistema multilateral de comercioincorporándose al GATT desde sus inicios, muchosotros se mantuvieron al margen. Esto cambióprogresivamente, aunque con lentitud, durante lasprimeras décadas del GATT y dio un giro conside-rable a mediados de los noventa, cuando todos lospaíses de América Latina y el Caribe se incorpora-ron a la recién establecida OMC.

Del GATT a la OMC

Los únicos países de la región que formaron parte delGATT desde sus inicios fueron Brasil, Chile y Cuba.En los años cincuenta, otros cuatro países se incorpo-raron a la organización (Perú, Uruguay, Nicaragua yRepública Dominicana). En 1967 se sumó a estegrupo Argentina. En los años setenta ningún país lohizo y es sólo a partir de la década de los ochenta y,especialmente, durante la primera mitad de los añosnoventa, coincidiendo con los cambios en las estrate-gias de desarrollo, que se produce una incorporaciónmasiva de los países latinoamericanos al sistemamultilateral de comercio. Cuando el GATT da paso ala OMC (1995), ya no existía duda de que los paíseslatinoamericanos formarían parte de la nueva organi-zación. La mayoría de éstos son miembros origina-rios de la misma (esto es, formalizan su adhesióndurante el primer año de existencia de la OMC),mientras que el resto se incorporó poco después. Hoyen día, todos los países de la región, incluidos los

países del Caribe, excepto las Bahamas, son miem-bros de la OMC (ver Cuadro 2.4).

Es significativo que la participación masiva deAmérica Latina en la OMC se produce cuando lascondiciones de participación en el sistema multila-teral de comercio se hacen más rigurosas, y lospaíses en desarrollo deben aceptar mayorescompromisos para su pertenencia al mismo. Enefecto, el nuevo sistema multilateral (OMC) es muydistinto al que existía antes; su ámbito de compe-tencia es más amplio, al incluir asuntos como elcomercio de servicios y la propiedad intelectual, yel respeto a la normativa se hace más exigente yriguroso debido, en parte, al fortalecimiento de losmecanismos de solución de las controversias.

El GATT, en cambio, limitaba su campo de acciónal comercio de bienes y los países en desarrollodisfrutaban de una serie de privilegios que desapa-recieron con el establecimiento de la OMC. Enefecto, durante el periodo del GATT, este grupo depaíses estaba en la práctica excluido –en virtud del

Cuadro 2.4 Ingreso de los países de América Latinaal GATT y la OMC

País GATT OMCArgentina 1967 1995

Bolivia 1990 1995

Brasil 1948 1995

Chile 1949 1995

Colombia 1981 1995

Costa Rica 1990 1995

Cuba 1948 1995

República Dominicana 1950 1995

Ecuador - 1996

El Salvador 1991 1995

Guatemala 1991 1995

Honduras 1994 1995

México 1986 1995

Nicaragua 1950 1995

Panamá - 1997

Paraguay 1994 1995

Perú 1951 1995

Uruguay 1953 1995

Venezuela 1990 1995

Fuente: OMC (2005j)


trato especial y diferenciado a favor de los países endesarrollo–, de los compromisos de liberalizacióncomercial que se alcanzaban en las rondas de nego-ciación10. Se beneficiaba, sin embargo, de estasmedidas de liberalización debido a la aplicación dela cláusula de la nación más favorecida (NMF), unode los pilares del GATT (y también de la OMC),según la cual las concesiones negociadas entre lospaíses miembros debían extenderse, de maneraautomática y sin condiciones, a todos los demáspaíses miembros. Ello convenía a países que mante-nían sus economías cerradas a la competencia inter-nacional, como era el caso de los países latinoame-ricanos en el periodo anterior a las reformas de losaños ochenta.

Paulatinamente se hizo evidente que esta situacióntenía también costos importantes. La poca disposi-ción de los países en desarrollo a asumir compromi-sos en las negociaciones del GATT, implicaba quesus intereses comerciales no eran atendidos adecua-damente, lo cual explica, al menos parcialmente, quesectores de gran importancia para aquellos, como laagricultura, los textiles, los productos tropicales yotros, se mantuvieran al margen del sistema o fuesenobjeto de medidas más modestas de liberalización,como ha sido destacado por varios analistas11.

Para los países latinoamericanos, el paso delsistema, algo más flexible, del GATT al másexigente de la OMC significó, claramente, compro-misos importantes. En primer lugar, los paísesaceptaron la consolidación del universo de sus aran-celes, esto es, el establecimiento de topes máximospor encima de los cuales no pueden elevar sus aran-celes sin negociar, con los países de la OMC afecta-dos, concesiones equivalentes. Aunque la consoli-dación arancelaria se hizo a niveles superiores a losaranceles aplicados –alrededor del 35% para lamayoría de los países de la región, aunque elpromedio de sus aranceles aplicados es de aproxi-

madamente 12%– este compromiso puso de mani-fiesto la resolución de los países de mantener laorientación de sus políticas de apertura comercial(ver Cuadro 2.5).

En segundo lugar, los países de la región, al igualque otros países en desarrollo, se comprometieron aejecutar su política comercial en conformidad conlas disciplinas multilaterales de la OMC, quecubren una amplia variedad de temas, tales como elotorgamiento de subvenciones a las exportaciones,las políticas de inversión relacionadas con elcomercio, las disciplinas sanitarias y fitosanitarias,y la aplicación de derechos compensatorios y anti-dumping. Aunque la mayoría de estos asuntos esta-ban reglamentados por el GATT, las disciplinascorrespondientes estaban agrupadas en los llama-dos Códigos de la Ronda Tokio, que obligaban sóloa los países que los negociaban y suscribían. Es latransformación de estos códigos en disciplinas decumplimiento obligatorio por todos los países, loque realmente hace a la OMC diferente del GATT12.

10 Las rondas de negociación fueron, desde los inicios del sistema multilateral, el marco en que se negociaban, generalmente entre pares de países, concesiones comerciales que luego se hacían extensivas a todos los países participantes en virtud de lacláusula NMF. La Ronda Uruguay fue la última celebrada bajo la égida del GATT, y la Ronda Doha, actualmente en curso, es la primera conducida en el marco de la OMC.

11 Ver, por ejemplo, Michalopoulos (2000).12 Naturalmente esto no es lo único. Como ya se indicó, el ámbito de competencia de la OMC es más amplio que el del GATT y sus

mecanismos de solución de controversias son más efectivos. Sin embargo, es la transformación de las disciplinas de los códigos de la Ronda Tokio en obligaciones que también se aplican a los países en desarrollo lo que ha llevado a la percepción de que la OMC representa una carga, a veces exagerada, para muchos países en desarrollo, especialmente los más pequeños y vulnerables.Esta percepción está a la base de las dificultades que se han presentado para avanzar en las negociaciones multilaterales.

Cuadro 2.5 Aranceles en países seleccionadosde América Latina (2002)

Aranceles (%)

País Consolidados AplicadosArgentina 31,9 11,8

Bolivia 40 9

Brasil 31,4 13

Chile 25,1 7

Colombia 42,9 11,6

Ecuador 21,7 11,3

México 34,9 17,2

Paraguay 33,5 11,3

Perú 30,1 13,5

Uruguay 31,7 12

Venezuela 33,8 13,2

Fuente: OMC (2002a), elaboración propia


La participación en la OMC contribuye de manerasignificativa, por lo tanto, a consolidar las reformaseconómicas y la apertura de los países latinoameri-canos. En la OMC los países cuentan, además, conun marco jurídico estable para ampliar sus merca-dos, promover sus intereses comerciales y hacervaler sus derechos. Esto último se refleja en el usoque han hecho los países de la región de los meca-nismos de solución de controversias de la OMC.Estos han sido utilizados tanto para resolver dife-rencias entre sí, como para cuestionar y lograr eldesmantelamiento de medidas o acciones de paísesindustrializados que afectan sus intereses comercia-les. Desde el establecimiento de la OMC, los paísesde la región han iniciado procedimientos para resol-ver diferencias comerciales en 75 oportunidades13, yen varias ocasiones éstas se han entablado en contrade otros países latinoamericanos.

Un ejemplo notable en cuanto a la utilización efec-tiva de los mecanismos de controversias de la OMCes Brasil. Este es el país latinoamericano más invo-lucrado en litigios, tanto como demandante comodemandado. Ha iniciado 22 demandas en la OMC yha sido objeto de quejas por parte de otros países en13 oportunidades. Brasil ha sido, asimismo, respon-sable de casos publicitados y de gran importanciapor su potencial impacto en las negociaciones encurso en la OMC, como son los casos del algodón yel azúcar, en los cuales este país tuvo éxito comodemandante. Los paneles establecidos para ventilarestos asuntos y el Órgano de Solución de Diferen-cias (OSD) declararon inconsistentes con la OMCalgunas medidas de la UE con respecto a las expor-taciones de azúcar, y de EEUU con respecto a lassubvenciones al algodón. Otros países de la regiónmuy activos en la utilización de estos mecanismosson Argentina, Chile y México.

La efectividad de la OMC para los países latinoame-ricanos se pondrá a prueba nuevamente una vez quese completen las negociaciones en curso, agrupadasen lo que se conoce como Programa de Doha para elDesarrollo. Son negociaciones muy ambiciosas ydecisivas para el papel de la OMC como institucióncapaz de continuar impulsando la liberalización y el

crecimiento de los intercambios mundiales. Estasnegociaciones tratan, por una parte, de la ampliaciónde los mercados de productos agrícolas, bienesindustriales y servicios. Asimismo, en ellas se tratade perfeccionar las disciplinas de la OMC paraadecuarlas más a las realidades del comercio inter-nacional y a las diferencias económicas y de tamañoentre los miembros de la OMC. De allí que las cues-tiones relacionadas con el desarrollo económicoconstituyan el núcleo de estas negociaciones.

Los países de América Latina se cuentan entre losmás activos participantes en las negociaciones de laRonda Doha. Sus intereses ofensivos se articulan entorno a los temas de agricultura y acceso a merca-dos para los bienes industriales, así como en labúsqueda de mayores disciplinas en la utilizaciónde procedimientos antidumping y en algunos asun-tos relacionados con el comercio de servicios, comola ampliación de los compromisos relativos a lamovilidad de personas14. No todos los países de laregión, sin embargo, tienen posiciones coincidentesen todos los temas. En las propias áreas de agricul-tura y bienes industriales, varios países de la regiónsostienen posiciones más bien defensivas, bien seaporque son países importadores netos de alimentosy temen un aumento drástico en los precios de algu-nos productos agrícolas, o porque temen perder elacceso preferencial y privilegiado que tienen enalgunos mercados. En general, los países de laregión tienen una actitud más bien cautelosa encuanto a la apertura de sus mercados agrícolas oindustriales y resisten, junto a otros países en desa-rrollo, los planteamientos de los países industriali-zados en este sentido.

Hay una nueva dinámica en las negociacionescomerciales multilaterales que es, al menos enparte, resultado de los cambios operados en lageografía del comercio mundial. Los asuntos quehasta hace poco tiempo revestían un caráctereminentemente norte-sur, como la exigencia demayores preferencias comerciales, el comercio detextiles, o la aplicación de medidas antidumping,están adquiriendo, paulatinamente, connotacionesdiferentes para muchos países en desarrollo.

13 El total de controversias iniciadas en la OMC desde su establecimiento en 1995 a octubre de 2005 es de 333. No todas estas controversias llegan al final de los procedimientos, pues las partes logran en muchos casos un acuerdo aceptable antes de los pronunciamientos de los grupos especiales que las examinan.

14 Modo 4 de prestación de servicios.


Muchos de ellos se oponen ahora a la extensión oampliación de las preferencias comerciales –sobretodo si no se cuentan entre sus beneficiarios.

En lo que respecta al comercio de textiles, a medidaque las restricciones en los países industrializadosvan desapareciendo, los países en desarrollo seocupan de temas como el peso de China en elsector15, o la importancia potencial del mercado dela India. En materia antidumping, muchos países endesarrollo se han transformado en usuarios frecuen-tes de estos mecanismos, con lo cual adoptan unapostura en las negociaciones muy distinta a la deotros países en desarrollo que desearían limitardichos mecanismos. La apertura de los mercados delos países en desarrollo es de interés no solamentepara los países industrializados, sino también paraotros países en desarrollo y esto le imprime unadinámica particular a las negociaciones de Doha.

La participación de los países en desarrollo en lasnegociaciones de Doha, y particularmente la depaíses de América Latina, es cualitativamente dife-rente a la de ocasiones anteriores. En efecto, lospaíses en desarrollo influyeron directamente en ladefinición del contenido y los objetivos de las nego-ciaciones y, dado el número y calidad de laspropuestas presentadas, es muy probable quejueguen un papel clave en las decisiones finales.Además, participan en alianzas influyentes como elllamado Grupo de los 20, muy activo en las nego-ciaciones agrícolas.

Multilateralismo y regionalismo

El periodo de mayores logros en la integraciónregional, como se discutió en la sección anterior, hacoincidido con el periodo de mayor activismo delos países de América Latina en el sistema multila-teral de comercio. De allí que el debate sobre multi-lateralismo y regionalismo, es decir, sobre lacompatibilidad entre ambos esfuerzos no tienemayores implicaciones prácticas. La experiencia dela región ha puesto de manifiesto que es posible –ytal vez deseable– participar activa y constructiva-mente en distintas instancias de las negociaciones

comerciales, y utilizar los varios foros de negocia-ción existentes de manera efectiva, promoviendolos intereses comerciales de la región allí donde seaposible discutirlos con éxito.

Sin embargo, no hay duda de que la relación entrelas iniciativas regionales y el sistema multilateral decomercio no es un asunto trivial. Esta relación esobjeto de grandes controversias académicas y polí-ticas, así como de grandes debates entre los formu-ladores de política. En el plano multilateral, el temaha estado incluido, implícita o expresamente, en lasúltimas negociaciones, y aunque se ha tratado deestablecer criterios de armonización de las iniciati-vas regionales y las normas y obligaciones multila-terales, lo resultados han sido más bien precarios.

Los países miembros de la OMC sólo han podidodeterminar en un caso16 si los acuerdos notificadospor los países miembros y analizados en las instan-cias correspondientes –hoy en día el Comité deAcuerdos Comerciales– son o no compatibles conla normativa multilateral y se ajustan a lo dispuestoen el Artículo XXIV del GATT –el cual contiene lasnormas que rigen la formación de uniones aduane-ras y áreas de libre comercio. Esto no ha impedido,sin embargo, la proliferación de acuerdos regiona-les y América Latina ha sido una de las regionesmás activas en la materia.

La existencia de controversias entre los paísesmiembros de un acuerdo comercial no es difícil deentender. Estos acuerdos “regionales“, como se lesdenomina frecuentemente, son acuerdos preferen-ciales que se basan en el otorgamiento de preferen-cias comerciales entre sus participantes y excluyende estos beneficios a los países no partícipes de losacuerdos. Estos acuerdos son, por lo tanto, en prin-cipio, incompatibles con el sistema GATT/OMC, elcual está basado en la no discriminación y la aplica-ción irrestricta de la cláusula NMF. Siguiendo estalógica hasta sus últimas consecuencias no deberíanexistir, en principio, acuerdos regionales, pues éstosserían contrarios a la letra y el espíritu del sistemamultilateral. Sin embargo, la situación se complica–y los debates emergen– porque la propia norma-

15 China, en efecto, y según se verá en el capítulo 6, se ha convertido en un exportador importante de textiles, y particularmente, de confecciones. Con ello, ese país representa un competidor importante para otros países en desarrollo en los mercados de países industrializados.

16 Se trata del acuerdo sobre una unión aduanera entre la República Checa y la República de Eslovenia, luego de la división de Checoslovaquia.


Gráfico 2.5Acuerdos regionales notificados al GATT/OMC

tiva multilateral no sólo autoriza estos acuerdos sise cumplen algunas reglas prescritas en la misma,sino que parece a veces estimular su existencia, endeterminadas circunstancias.

De allí la complejidad de este asunto. La relaciónentre el regionalismo y el multilateralismo puedeser analizada al menos desde tres ángulos distintos.Desde un punto de vista jurídico-institucional, eltema principal sería determinar la medida en quelos acuerdos regionales respetan las prescripcionesestablecidas en la normativa multilateral. Específi-camente, si respeta las disposiciones del ArtículoXXIV del GATT 1994 y del Artículo VI de AcuerdoGeneral sobre Comercio de Servicios, así como lasnormas sobre los acuerdos preferenciales entrepaíses en desarrollo (Cláusula de Habilitación, enlos casos en que ésta sea aplicable)17.

Asociado a esta “compatibilidad” está el tema de losmecanismos institucionales con los que cuenta elsistema para asegurar que la misma sea efectiva-mente respetada. Desde un punto de vista econó-mico, el interés es distinto. En este caso se trata dedeterminar el “costo” para los países y, por lo tanto,la medida en que los acuerdos comerciales conducena la “creación” o “desviación” del comercio de losparticipantes, o si los mismos contribuyen a fortale-

cer el multilateralismo o a debilitarlo18. Finalmente,desde el punto de vista de la economía política, inte-resa determinar cual es el papel que desempeñan losacuerdos regionales en la estrategia de inserción enla economía global que adelantan los países.

Escapa de los objetivos de este capítulo un análisisamplio de estos enfoques. Sin embargo, vale la penadestacar aquí algunas consideraciones relativas a losacuerdos regionales y su vinculación con el sistemamultilateral de comercio. En primer lugar, el númerode acuerdos regionales ha crecido significativa-mente en los últimos años. Como se puede observaren el Gráfico 2.5, el número de acuerdos regionalesnotificados a la OMC –y no todos lo son– crecióexponencialmente durante la última década, alcan-zando una cifra de alrededor de 200 a principios de2005 (si se toman en cuenta los cerca de 20 acuerdosque están siendo negociados actualmente)19.

La segunda consideración es que prácticamentetodos los países de la OMC, han negociado estetipo de acuerdos, lo cual es un hecho relativamentenuevo. Hasta principios de los años noventa, Esta-dos Unidos, por ejemplo, sólo privilegiaba elsistema multilateral para el manejo de sus relacio-nes comerciales. Actualmente este país es un entu-siasta defensor –y practicante– de los acuerdos

17 La denominada Cláusula de Habilitación fue adoptada al final de la Ronda Tokio, en 1979. En ella se “codifican” varias medidas adoptadas a favor de los países en desarrollo, como los esquemas de preferencias comerciales, y se autoriza la celebración de acuerdos comerciales para el otorgamiento de preferencias entre países en desarrollo.

18 Viner (1950) y, Bhagwati y Panagariya (1996).19 Crawford et al (2005).


regionales. Japón, Hong Kong, Singapur, Coreadel Sur y otros países asiáticos que también sehabían mantenido al margen del regionalismo, hoylo practican activamente. De hecho, el sureste asiá-tico es una de las regiones en donde las iniciativasregionales se están implantando con fuerza; algu-nas de ellas gravitan alrededor de China, Japón yCorea del Sur, las economías más grandes de esaregión. Para los países europeos y los latinoameri-canos, naturalmente, la práctica del regionalismoes de más vieja data y la UE es sin duda la entidadhistóricamente más activa en la materia, no sólomediante sus sucesivas ampliaciones (de seispaíses en sus inicios a 25 miembros en la actuali-dad), sino también mediante la amplia red deacuerdos de libre comercio (o uniones aduaneras,como en el caso de Turquía) que ha suscrito consus países vecinos.

Finalmente, habría que destacar que para los paísesen desarrollo, los acuerdos regionales representanciertas ventajas indudables y también costos poten-ciales. Entre las ventajas está la consolidación delas reformas económicas –como ha ocurrido enAmérica Latina– y el avance gradual hacia la libe-ralización comercial, en la medida en que a veces esmás viable políticamente abrirse a mercados veci-nos, que hacerlo unilateralmente o, incluso, en elmarco multilateral. No obstante, la proliferación deacuerdos comerciales puede complicar excesiva-mente la ejecución de la política comercial (unejemplo sería la adopción de múltiples normas deorigen) y, cuando se trata de acuerdos con paísesindustrializados, puede suponer compromisos quevayan más lejos que los existentes a nivel multilate-ral, sin que sea evidente su conveniencia.

En todo caso, los acuerdos regionales son parte delentramado actual de relaciones comerciales interna-cionales y ello no cambiará en el futuro previsible.Debería, por lo tanto, encontrarse la manera de queestos acuerdos coexistan armónicamente con elsistema multilateral. Para ello es necesario que elsistema multilateral recupere su dinamismo. Si laparálisis que se ha observado en los últimos años enlas negociaciones multilaterales continúa, y la OMCno se adapta a las nuevas realidades del comerciomundial y atiende debidamente las necesidades desus miembros –especialmente los países en desarro-llo más vulnerables–, los acuerdos regionalescomenzarán a ser considerados, ya no como

complemento, sino como alternativas al sistemamultilateral. De allí la importancia de precisar, conun sentido práctico, la relación entre regionalismo ymultilateralismo y establecer un marco propiciopara que ella se desenvuelva constructivamente. Enesta línea, habría que discutir, no solamente el“costo” de los acuerdos regionales, sino el “costo”de una ruptura del sistema multilateral, especial-mente para los países en desarrollo. Ello es particu-larmente relevante para los países de AméricaLatina, comprometidos como están con el sistemamultilateral y con sus acuerdos regionales.

Del ALCA al “nuevo” bilateralismo

A mediados de los años noventa se lanzó una ambi-ciosa iniciativa de integración hemisférica. En unareunión cumbre celebrada en Miami, en diciembrede 1994, los 34 jefes de gobierno de los paísesmiembros de la OEA decidieron iniciar los trabajospreparatorios para la conformación de una zonacontinental de libre comercio –el Área de LibreComercio de las Américas o ALCA. Estos trabajosse iniciaron poco después, desencadenando unproceso que requirió en los años siguientes una granvoluntad, numerosos trabajos analíticos y discusio-nes técnicas entre los países participantes.

El ALCA se fundamentaba en ciertas premisas bási-cas. En primer lugar, la necesidad de consolidar elcarácter democrático de las sociedades latinoamerica-nas. Por primera vez, los países de la región contabancon regímenes producto de elecciones. En segundolugar, el ALCA aparecía como una consecuencialógica de las políticas de apertura puestas en prácticapor los países de la región y de sus estrategias deinserción en la economía mundial. Un acuerdo queinvolucrase a todos los países de la región daríamayor credibilidad y consistencia a las políticas deapertura. Finalmente, el ALCA podía ser el marcopropicio para movilizar los recursos humanos y mate-riales que la región requería para su desarrollo.

El ALCA se ha interpretado como un acuerdo recí-proco entre, por una parte, Estados Unidos (yCanadá) y, por otra parte, los países latinoamerica-nos y del Caribe. La realidad es que el ALCA, talcomo se concibió inicialmente, implicaba la aper-tura recíproca de todas las economías involucradas.Así, no era sólo el comercio de Costa Rica conEstados Unidos o el de Estados Unidos con Bolivia


el que sería liberado de restricciones, sino tambiénel de Bolivia con Costa Rica y el de Argentina conMéxico y así sucesivamente, con lo cual se estabaen presencia de un esfuerzo de liberalización delcomercio y de las inversiones de vasto alcance. Esteesfuerzo consolidaría un gran espacio económico,con más de 800 millones de personas, un PIBcercano a los US$ 10 billones y una gran amplia-ción de la capacidad para el intercambio de bienes,servicios y tecnologías.

Para los países de la región, la celebración de unacuerdo de libre comercio con Estados Unidos, sibien suscitaba temores debido a las diferenciasexistentes a nivel hemisférico, ofrecía también laposibilidad de acceder al vasto y dinámico mercadode EEUU en condiciones privilegiadas con respectoal resto del mundo. En el lanzamiento del ALCAtambién influyó la negociación del TLCAN entreEstados Unidos, Canadá y México. El impacto deeste acuerdo en los países de la región fue de muchasignificación.

En primer lugar, porque puso de manifiesto que unacuerdo de eliminación recíproca de las restriccio-nes al comercio y las inversiones entre EstadosUnidos y países de la región era posible y conve-niente. Después de todo, continuar manejando lasrelaciones con Estados Unidos sobre la base de lasconcesiones unilaterales que este país estuviesedispuesto a ofrecer –tales como la Iniciativa para laCuenca del Caribe o las preferencias comercialesunilaterales otorgadas a los países andinos en elAPTDEA– era una opción que resultaba cada vezmenos atractiva para los países de la región, dadaslas nuevas estrategias de desarrollo que éstos trata-ban de aplicar. Un acuerdo como el TLCAN ledaría, sin duda, mayor estabilidad y seguridad a lasrelaciones comerciales con Estados Unidos.

En segundo lugar, el TLCAN se presentaba comoun acuerdo moderno que incorporaba disciplinas nosolamente con respecto al comercio de bienes y lareducción de aranceles sino también sobre elcomercio de servicios (que cubre una amplia gamade actividades económicas) y las inversiones, untema hasta entonces excluido de las relacionesexternas de los países latinoamericanos. La norma-tiva del TLCAN resultaba así atractiva a los países

empeñados en la modernización y la apertura desus economías. No era sorprendente, pues, que enla definición de las áreas que serían cubiertas porlas negociaciones del ALCA, el modelo a seguirfuese el del TLCAN.

Para México el sólo inicio de las negociacionespara un acuerdo con EEUU significó el comienzode un incremento considerable de inversionesextranjeras. En pocos años México pasó de ser unpaís abandonado por los inversionistas extranjerosa ser el país privilegiado por éstos. Además, comoresultado del TLCAN, las relaciones comercialescon Estados Unidos se fortalecieron significativa-mente. Se ha estimado, por ejemplo, que entre 1993y 2001, las importaciones de EEUU provenientesde México crecieron, en términos reales, en más del190%20. México se ha convertido en el segundosocio comercial de importancia para ese país y susector externo ha crecido significativamente –lasexportaciones de México representan hoy en díamás de la mitad de las exportaciones totales deAmérica Latina. Por estas razones, el TLCAN es unpunto de referencia fundamental en el tejido de lasnegociaciones bilaterales y plurilaterales que se haido entablando en años recientes entre numerosospaíses de América Latina y Estados Unidos.

El ALCA, sin embargo, se encuentra estancadodesde hace dos años y su futuro es incierto. Elproceso preparatorio del ALCA, sostenido durantemás de ocho años por los técnicos de los paísesparticipantes, no logró resistir las visiones discor-dantes de algunos de sus principales actores, princi-palmente Estados Unidos y Brasil. En la que debíaser la etapa final de las negociaciones, las posicio-nes divergentes de estos dos países en cuanto alcontenido del ALCA y su relación con las negocia-ciones en la OMC estancaron el proceso. Estasdiferencias se manifestaron particularmente en elaño 2003, cuando EEUU declaró formalmente queno estaba dispuesto a negociar en el marco delALCA algunos temas que, en su opinión, debíanser tratados en la OMC. Estos asuntos incluían lasayudas internas a la agricultura, las subvenciones alas exportaciones agrícolas y las normas antidum-ping. La reacción de Brasil y los otros países deMercosur a la postura de Estados Unidos fue inme-diata, en tanto que para estos países el tema agrí-

20 Hillberry y McDaniel (2002).


cola tiene la máxima prioridad. Liderados porBrasil, estos países plantearon, en consecuencia,excluir de las negociaciones del ALCA los temas deservicios, inversiones, compras gubernamentales ypropiedad intelectual, esto es, los temas considera-dos prioritarios por Estados Unidos, bajo el argu-mento de que los mismos debían ser tratados en elámbito de la OMC, es decir, el mismo argumentoque utilizó Estados Unidos.

La posición de EEUU en cuanto a las ayudas inter-nas y las subvenciones agrícolas no carecía defundamento, pero resultó muy negativa para elALCA. Es evidente que la eliminación de lasdistorsiones que afectan al comercio internacionalde productos agrícolas sólo será efectiva en lamedida en que todos los países responsables deestas distorsiones acuerden su desmantelamiento.Estos incluyen, principalmente, a los países de laUnión Europea y, en menor medida, Japón, Suiza yotros países industrializados, esto es, países que noparticipan en el proceso del ALCA y que estánsiendo presionados en la Ronda Doha para quemodifiquen sus políticas agrícolas. De lograrse elloen el marco de la OMC, las negociaciones hemisfé-ricas recibirían un impulso muy decisivo; sinembargo, el tema agrícola continúa siendo elusivopara los negociadores de la OMC.

A partir de allí, los países participantes en el ALCAnegociaron un entendimiento que rompió los funda-mentos desde los que se construía el acuerdo. Seplanteó la posibilidad de negociar un marco“mínimo” de compromisos comunes y dejar enlibertad a los países interesados para negociar entresí acuerdos más amplios, por lo que comenzó ahablarse de un ALCA “light”. Se desdibujó así elcontenido hemisférico del proyecto, restándole loque era tal vez su mayor atractivo, la construcciónde un gran espacio económico libre de restriccionesal comercio y las inversiones, capaz de impulsardecisivamente el desarrollo de los países de laregión. Aunque el ALCA no era, ciertamente, lasolución definitiva a los problemas de la región,tenía sin duda el potencial de movilizar recursos, entérminos de comercio, inversiones y tecnologías,necesarios para impulsar la modernización de lospaíses latinoamericanos.

La posibilidad de rescatar las negociaciones delALCA de su crisis actual existe, pero no será fácil,

dadas las percepciones políticas de algunos partici-pantes con respecto a las bondades de un acuerdode libre comercio con Estados Unidos. No obstante,se puede pensar en algunos escenarios posibles y talvez el más factible sea aquel en el cual los países deMercosur y los del Caribe emprendan en el futuro,con Estados Unidos (y Canadá), negociacionessimilares a las completadas por los países deAmérica Central y en curso por algunos paísesandinos. Es evidente que si esto ocurre, parte de latarea del ALCA –los vínculos entre el norte y el surdel hemisferio– estaría cumplida. La otra parte acompletar sería la extensión de los compromisosnegociados con Estados Unidos, tanto en el ámbitode la liberalización del comercio, como en materianormativa, a los otros países de la región, en unesfuerzo de regionalización de alcance hemisférico,similar al del ALCA.

En la actualidad no hay duda de que las dificultadesen las negociaciones del ALCA y la percepcióngeneral de la virtual imposibilidad de completar lasnegociaciones hemisféricas según las pautas inicia-les, le han dado nuevo vigor a los entendimientosbilaterales con Estados Unidos. Los países centroa-mericanos y Estados Unidos suscribieron en 2004el denominado CAFTA, al cual se incorporó pocodespués República Dominicana. Ahora tres paísesandinos –Colombia, Ecuador y Perú (Bolivia,también interesado en las negociaciones participapor ahora como observador)– llevan ya avanzadassus respectivas negociaciones de un TLC con Esta-dos Unidos. Otros países de la región, comoPanamá, adelantan también discusiones con EEUU,y otros más han planteado formalmente su interésen concluir un acuerdo de libre comercio con esepaís, como es el caso de los miembros de Caricom(ver Cuadro 2.6).

Este “nuevo” bilateralismo, como se ha denomi-nado aquí, es de largo alcance y complementa losesfuerzos realizados a principios de la presentedécada por México, Chile y Costa Rica para llegar aacuerdos de libre comercio con países desarrolla-dos, especialmente EEUU y Canadá y la UE(aunque también Japón y otros). Tanto Méxicocomo Chile cuentan ya con acuerdos con la UE; ylos países de Mercosur se encuentran actualmenteen un proceso de negociaciones con la UE quedebía completarse en octubre de 2004, pero que hasido postergado en repetidas ocasiones debido a


diferencias relativas al tratamiento del tema agrí-cola. Existe también un entendimiento entre la UEy la CAN y la UE y el MCCA para iniciar consultasy discusiones orientadas a un eventual acuerdo deasociación entre estas regiones. Los países de Cari-com, por su parte, han convenido en negociacionespara liberalizar el comercio con la Unión Europeaen el marco de los compromisos asumidos por lospaíses de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) enel Acuerdo de Cotonou, suscrito en 2002 entreambos grupos de países.

Una vez completados los programas de liberaliza-ción incluidos en los acuerdos suscritos (o en nego-ciación) con EEUU y la UE, el comercio exterior delos países de la región será fundamentalmente libre,puesto que Estados Unidos y la Unión Europearepresentan, en su conjunto, el destino de aproxima-damente el 70% de las exportaciones de la región yel origen para la mitad de sus importaciones totales(en 2002). El 30% restante de las exportaciones sedirige, principalmente, hacia los mercados de otrospaíses de América Latina, libres por lo general derestricciones, en virtud de los acuerdos de integra-ción y libre comercio vigentes en la región.

Estrategias de negociación comercial y desarrollo

En la evolución del proceso de integración regionaly las negociaciones comerciales, descrita en lassecciones anteriores, se destaca el carácter múltiplede las estrategias de inserción internacional que hanpuesto en práctica los países de América Latina.Como se ha señalado, estas estrategias se articulanalrededor de tres ejes principales: la integración ylos acuerdos regionales, los acuerdos comercialescon países desarrollados y en desarrollo de fuera dela región y las negociaciones multilaterales en elmarco de la OMC. Se trata, según se ha reiterado deestrategias complementarias, no sustitutivas, cuyalógica económica reside en la necesidad de ampliarmercados, estimular la competitividad internacionaly, en definitiva, propiciar un desarrollo económicoestable y duradero.

La multiplicidad de las iniciativas en curso y elhecho de que éstas se desarrollan simultáneamenteen distintos niveles, plantea a los países de laregión grandes desafíos. La participación en losdistintos acuerdos y negociaciones exige la movili-zación de importantes recursos humanos y materia-les y requiere de análisis técnicos cada vez mássofisticados. La necesidad de asegurar un enfoquecomplementario entre las distintas iniciativasagrega complejidad a esta tarea. Aunque hasta lafecha la coexistencia de acuerdos regionales yextra-regionales no parece haber ocasionadoperturbaciones en el manejo de la política comer-cial, algunas señales de la superposición de normasy compromisos, como en el caso de las normas deorigen21, indican que esta situación puede estarcambiando. El futuro del MCCA después delCAFTA o de la CAN, una vez que se suscriba unTLC de los países andinos, no podrá asegurarse sisus países miembros no toman las medidas necesa-rias para evitar que sus esquemas de integración sequeden a la zaga. Lo mismo puede ocurrirles a lospaíses de Mercosur cuando completen sus negocia-ciones con la UE. La tarea es urgente porque loscompromisos asumidos en el marco del CAFTA,por ejemplo, o del (futuro) TLC de ciertas econo-mías andinas van, en algunos casos, más lejos quelos alcanzados a nivel subregional.

Cuadro 2.6 Acuerdos comerciales de países de América Latina con países industrializados

Acuerdos de Libre Comercio Año de suscripciónMéxico-Canadá-Estados Unidos (TLCAN)

1994

Chile-Canadá 1996

México-Unión Europea 1996

México-EFTA 2000

México-Israel 2000

Costa Rica-Canadá 2001

Chile Unión Europea 2002

Chile-Estados Unidos 2003

Chile-EFTA 2003

Chile-Corea del Sur 2003

Panamá-Taiwan 2003

México-Japón 2004

MCCA-República Dominicana-Estados Unidos (CAFTA)

2004

Chile-Nueva Zelanda 2005

Fuente: SICE (2005)

21 Estevadeordal (2005).


Se trata pues, en esencia, de asegurar la coherenciay complementariedad de las iniciativas en curso ysacar el mejor provecho de las mismas. Pero estacoherencia, ni está garantizada, ni se logra por azar.Considérese, por ejemplo, la situación de la CANuna vez que tres de sus países miembros instrumen-ten su acuerdo de libre comercio con EstadosUnidos. Aquí existe una fuente potencial de conflic-tos y también de oportunidades. El TLC de losandinos incluye compromisos en algunas áreas,como la de inversiones extranjeras y comprasgubernamentales, que van más lejos que los alcan-zados a nivel subregional, con lo cual algunosmiembros de la CAN podrían estar ofreciendoconcesiones a EEUU que no han ofrecido a sussocios andinos. En otros temas, como la propiedadintelectual, se podría estar fracturando el régimencomunitario que existe en la materia.

Por otra parte, el TLC de estos países andinosofrece la oportunidad para que la CAN avance ensu proceso de integración subregional. La negocia-ción de aquel acuerdo ha generado gran interés enlos agentes económicos de los países andinos parti-cipantes y llevado a una reflexión muy seria acercadel desafío que éste representa para economíaspequeñas y vulnerables como las de Colombia,Ecuador y Perú. El esfuerzo interno que estospaíses deben llevar a cabo para adecuar sus econo-mías a la apertura con EEUU es de tal magnitud eimportancia que no sería descabellado pensar queel mismo pudiese encontrar una cierta resonancia anivel de la CAN. Después de todo, uno de lospropósitos primordiales de la integración regionalha sido el de facilitar la inserción efectiva de lospaíses latinoamericanos en la economía mundial, yun acuerdo con Estados Unidos es parte de lamisma. La adecuación y perfeccionamiento de lanormativa andina, el fortalecimiento de la infraes-tructura física y de servicios de apoyo al comerciosubregional y la ampliación de la cooperación enmateria de facilitación del comercio sería no sólouna manera de avanzar en el proceso de integra-ción de la CAN en beneficio de todos sus miem-bros, sino también una forma de complementar enforma dinámica la “agenda interna” de los paísesque están negociando el TLC con EEUU.

La integración regional: una tarea pendiente

El tema de la coherencia, sin embargo, no puedelimitarse al ámbito subregional. Todos los paíseslatinoamericanos han negociado o están nego-ciando acuerdos de libre comercio con países indus-trializados y/o en desarrollo de fuera de la región, ytodos toman parte activa en las negociaciones de laOMC. En estos procesos se asumen compromisosque, en muchos casos son más exigentes, como yase indicó, que los alcanzados en el ámbito regionalo subregional. En este contexto, debería ser posible“repensar” la integración regional, o correr el riesgode que ésta se vea progresiva y tácitamente dejada aun lado. Aunque un proyecto de integración dealcance regional ha estado ausente de las iniciativasemprendidas desde principios de los años noventa–el ALCA respondía a una dinámica diferente–pareciera que las condiciones estarían dadas paracomenzar a llenar ese vacío.

Los esfuerzos de integración en la región no hanlogrado generar la dinámica económica esperada.Como se ha discutido en las secciones anteriores, losmercados subregionales constituyen todavía unafracción muy pequeña de las transacciones comercia-les de los países. Tampoco han ofrecido a los agenteseconómicos la credibilidad necesaria para darlesconsistencia. El mercado regional es de mayor signi-ficación que los mercados segmentados de las subre-giones, pero existe sólo en teoría. No sólo persistenrestricciones a los intercambios regionales, sino quetambién se carece de un marco normativo que dépiso y oriente la eliminación de estas restricciones;por otro lado, la infraestructura de apoyo al comercioy las inversiones es aún muy frágil. De allí queparece necesario actuar tanto en el ámbito comercialcomo en el de la cooperación regional en materia deinfraestructura y energía, en sintonía con variasiniciativas que ya están en curso22.

Un proyecto ambicioso de integración regionaldebería procurar la rápida eliminación de lasrestricciones al comercio, y la adopción de unmarco normativo moderno que sea consistente conel entramado de acuerdos comerciales existentes.Las condiciones parecen dadas para una acción en

22 CEPAL (2005).


esta dirección. Según la Secretaría de Aladi(2005a), los acuerdos comerciales entre sus miem-bros deberían llevar, hacia el año 2007, a una libe-ralización de cerca del 90% del comercio recíproco.Existe, por lo tanto, una base desde la cual avanzarhacia objetivos más ambiciosos a escala regional.Ciertamente, el comercio aún sometido a restriccio-nes corresponde a los rubros considerados sensiblesen los distintos países. Pero muchos países de laregión han estado dispuestos a liberalizar estossectores en sus acuerdos con Estados Unidos yotros países industrializados –aunque a plazos rela-tivamente largos– y sería difícil justificar que algocomparable no se hiciera en la región.

De existir la voluntad política, los países latinoame-ricanos podrían, apoyándose en los logros de laintegración subregional de estos últimos años, y ensus estrategias de negociación comercial, procedera una rápida liberalización del comercio al interiorde la región. Una posibilidad sería la de adoptar unaestrategia similar a la ejecutada al final de la IIGuerra Mundial, destinada a promover el desman-telamiento de las restricciones al comercio queproliferaron en el periodo de entreguerras. Estaestrategia dio origen al GATT y a la progresivaliberalización del comercio mundial en los añossiguientes. En esa ocasión, los mecanismos que seutilizaron y que aún conservan su vigencia fueronla aplicación de la cláusula de la nación más favo-recida para extender los beneficios de la liberaliza-ción comercial, la “consolidación” de las concesio-nes otorgadas y la adopción de una normativacomercial que ofreciera un marco adecuado para eldesarrollo de los intercambios comerciales. Con elpaso del tiempo –y la expansión del comerciomundial– se hizo necesario establecer mecanismosefectivos de solución de controversias, y éstos hanencontrado su expresión más acabada en los dispo-sitivos existentes en el marco de la OMC.

No sería absurdo pensar actualmente en el estable-cimiento de un “GATT” latinoamericano, quepromoviese el rápido desarrollo de un área de libre

comercio regional. Si el establecimiento de unionesaduaneras a nivel subregional ha resultado difícil,como se discutió anteriormente, la liberalización delos intercambios ha encontrado relativamentemenos escollos. Debería ser ahora posible impul-sarla a nivel regional, y un primer paso podría ser elde la extensión a todos los países de la región de lasconcesiones que éstos se han otorgado recíproca-mente en sus acuerdos subregionales, bilaterales oplurilaterales, mediante una aplicación incondicio-nal de la cláusula NMF –como se hizo para el esta-blecimiento del GATT. No se pueden subestimar lasdificultades de una empresa de este tipo; los esco-llos que se presentaron en la negociación entreMercosur y varios países de la CAN son un buenejemplo de ello23. Sin embargo, una iniciativa comola planteada, ambiciosa y a la vez exigente en suspropósitos, podría darle a la integración regional elimpulso que ahora requiere. Para ganar en credibili-dad, la misma tendría que estar acompañada de laadopción de una normativa comercial moderna,incorporando efectivamente la normativa existenteen la OMC –y la que resulte de la Ronda Doha– y,según sea apropiado, la desarrollada en los acuer-dos de libre comercio celebrados recientemente. Almismo tiempo, será necesario establecer mecanis-mos de solución de controversias que, al igual queen la OMC, garanticen el efectivo cumplimiento delos compromisos adquiridos por los países24.

Es claro que la liberalización del comercio no puedeser el único eje articulador de un proyecto de integra-ción de alcance regional. Debería ser, sin embargo,un eje central del mismo. La experiencia ha demos-trado que la liberalización del comercio acompañadade voluntad política para avanzar y consolidar estosesfuerzos, puede ser un poderoso instrumento demovilización de los recursos empresariales, huma-nos y financieros de los países participantes. Estosesfuerzos quedarían inconclusos, sin embargo, si noestán acompañados de acciones decididas en otrasáreas asociadas, directa o indirectamente al comer-cio, como el funcionamiento de las aduanas aéreas ymarítimas, el tránsito aduanero, las normas técnicas

23 A finales de 2004, los países de Mercosur y tres países de la CAN (Colombia, Ecuador y Venezuela) suscribieron un acuerdo comercial mediante el cual convinieron en la eliminación gradual de las restricciones al comercio recíproco en el marco de un programa de liberalización que será completado en un periodo máximo de 15 años. Bolivia y Perú, por su parte, habían concertadoacuerdos semejantes con los países de Mercosur en 1996 y 2003, respectivamente.

24 No deja de ser significativo que los países latinoamericanos recurran cada vez más frecuentemente a la OMC para resolver sus diferencias comerciales, como se observó anteriormente. Este solo hecho pone de manifiesto la carencia de estos mecanismosa nivel latinoamericano y la necesidad de contar con los mismos en un esfuerzo de alcance regional.


y otros. Como ha puesto de manifiesto la experienciaeuropea, la construcción de un espacio económicointegrado es un proceso lento y complejo, que exigela incursión concertada de los países participantes enáreas tradicionalmente sometidas a las jurisdiccionesnacionales y las políticas internas.

Cabe, finalmente, destacar que un proyecto de estanaturaleza ofrecería un marco propicio para avanzaren varias de las iniciativas que han sido lanzadas enlos últimos tiempos, como los proyectos IIRSA yPuebla Panamá, y los esfuerzos para fortalecer elpotencial de cooperación regional en materia ener-gética, con iniciativas como el anillo energético delCono Sur, entre otros. Estas iniciativas, además deestar focalizadas en áreas en las que las necesidadesy complementariedades de la región son evidentes,pueden darle a la integración regional un impulsodecisivo. En este contexto, la movilización de recur-sos financieros y técnicos, con el concurso de enti-dades financieras multilaterales, aparece como unfactor crítico del éxito de estas iniciativas.

La armonía en las negociaciones y compromisos comerciales

Además de la necesidad de actuar a nivel regional,actualizando los proyectos de integración a lasnuevas realidades del comercio y las negociacionesde los países latinoamericanos, es importante asegu-rar la consistencia y armonía entre los compromisosque se asumen en los distintos ámbitos de la nego-ciación. De no hacerlo, se corre el riesgo de confun-dir a los operadores económicos y perder coheren-cia en la ejecución de la política comercial. Ya lasimple acumulación de acuerdos comerciales, comoha ocurrido en los últimos 15 años, con socios dife-rentes y con programas de desgravación arancelariadiferentes los unos de los otros, plantea un reto degran magnitud a las administraciones aduaneras y alos importadores y exportadores. Si a esto se agregala adopción de compromisos diferentes en áreascomo las normas de origen o los requisitos sanita-rios o fitosanitarios o las normas técnicas, estacomplejidad puede ser inmanejable.

No existe una fórmula que asegure la consistenciaentre los compromisos adoptados en las distintasnegociaciones. Parecería aconsejable, sin embargo,que los países tratasen de asegurar, en lo posible,que los programas de liberalización del comercio a

que se comprometen en los distintos acuerdos bila-terales o plurilaterales guarden entre sí una ciertaarmonía. En otras palabras sería deseable que éstasse estructuren siguiendo un patrón común en térmi-nos del contenido y los plazos de las distintas listasde desgravación arancelaria. En lo que respecta a lanormativa de los acuerdos, ésta incorpore, en lasáreas reglamentadas multilateralmente, la normativaOMC, cuidándose de no ir más allá de ésta cuandono sea indispensable para la marcha de los acuerdos.Después de todo las normas OMC han sido acepta-das por todos los países latinoamericanos –y poraquellos con los que éstos negocian o han negociadoacuerdos comerciales. Las normas de la OMC estánorientadas, en general, a asegurar que las políticas yprácticas comerciales de los países miembros seejecuten con transparencia y a que sus compromisosse respeten oportunamente y estas consideracionesson igualmente válidas en el marco de otros acuer-dos comerciales, bilaterales o regionales.

Lo anterior facilitaría la comprensión y aprovecha-miento de los acuerdos por parte de los operadoreseconómicos y su ejecución por parte de los gobier-nos. Aún así, quedarían asuntos pendientes, comopor ejemplo, lo que debe hacerse con los asuntos noregulados por la OMC e incluidos en acuerdosrecientes, como el tema del tratamiento de las inver-siones de los países participantes. En el mismosentido, habría que justificar acuerdos adicionalesen materias reguladas multilateralmente, como seríael caso de la propiedad intelectual. No hay puntos dereferencia en estos asuntos y solo cabría esperar quelos países actúen con la prudencia necesaria,evitando compromisos que puedan contradecirseentre sí y tratando de mantener, en los distintosámbitos de negociación, posiciones similares. Dichoesto, es indudable que resulta más fácil para un paíscomo Estados Unidos, que actúa como “hub” en eltejido de acuerdos de libre comercio a nivel hemis-férico, mantener la coherencia de su estrategia denegociación, que para los países latinoamericanos,“spokes” en esta red de acuerdos, que carecen deuna estrategia común de negociación.

Las negociaciones en la OMC y los acuerdos regionales

Otro aspecto crítico de la coherencia en las distintasnegociaciones está relacionado con el aprovecha-miento adecuado de los foros de negociación. No


todo es posible lograrlo en todas las negociacionesposibles. No hay duda que la liberalización delcomercio entre dos países o entre un pequeño grupode países es más fácilmente concertada y ejecutadaque la liberalización comercial en el ámbito multi-lateral, en el que participan más de 150 países. Eneste último, por demás, no se trata por lo general deeliminar los obstáculos al comercio –aunque éstesea el objetivo a largo plazo–, sino de reducir losmismos, mientras que el propósito de los acuerdosregionales negociados en los últimos años por lospaíses latinoamericanos es la liberalización plenadel comercio entre los países participantes.

El ámbito multilateral y las negociaciones comer-ciales en el marco de la OMC ofrecen la ocasión dealcanzar objetivos que no pueden ser alcanzadosplenamente en los acuerdos regionales. Este es típi-camente el caso de las negociaciones agrícolas,tema de la mayor importancia para numerosospaíses latinoamericanos. Aunque los acuerdosregionales contemplen medidas de liberalizaciónrecíproca del comercio de productos agrícolas,éstas serán insuficientes para eliminar las distorsio-nes que afectan el comercio internacional de estosproductos. Como ya se ha señalado, para que estasdistorsiones desaparezcan tienen que modificarsesustancialmente las políticas de subvenciones a lasexportaciones y a la producción que mantienen laUnión Europea, Estados Unidos, Japón y otrospaíses industrializados. Esto sólo será posible enuna negociación global, en el marco de la OMC–como las actuales negociaciones de la RondaDoha– en la que el conjunto de concesiones que senegocien resulte lo suficientemente atractivo paraque estos países introduzcan cambios de significa-ción en sus actuales políticas agrícolas.

De la misma manera, sería muy difícil lograr queEstados Unidos ajustase su legislación antidumpingen ausencia de un acuerdo multilateral. Este es otroasunto de mucha importancia para los países latino-americanos, objeto frecuente de procedimientosantidumping, no solamente en Estados Unidos, sinotambién en otros países, incluidos países de laregión. Existe la percepción, entre los congresistasy agentes económicos de Estados Unidos, de quelos estatutos antidumping constituyen el únicoinstrumento con el que cuenta ese país para prote-gerse frente a las prácticas comerciales desleales deotros países. Aunque en varias ocasiones se ha

puesto de manifiesto que estos estatutos no soncompletamente consistentes con los acuerdos de laOMC, el cambio de los mismos ofrece muchasresistencias y tiene costos políticos que sólopodrían ser aceptables en el marco de un acuerdo dealcance multilateral. De allí la negativa de EstadosUnidos de incluir este tema en las negociaciones desus acuerdos regionales.

Para los países de la región resulta también impor-tante aprovechar el ámbito multilateral para ampliarsus mercados y lograr un mayor y más seguroacceso a los mismos. Aunque países como Chile yMéxico le han dado una proyección global a susacuerdos comerciales, para la mayoría de los paíseslatinoamericanos sus acuerdos comerciales tienenun alcance regional y, a lo sumo, continental. Lasnegociaciones multilaterales podrían ayudar acorregir esta situación, si las mismas se traducen enuna disminución efectiva de la protección en secto-res que aún se encuentran altamente protegidos,como el de textiles, así como en la eliminación delas crestas y el escalonamiento arancelario –todosobjetivos declarados de la Ronda Doha. Más signi-ficativo aún, las negociaciones multilaterales ofre-cen la ocasión de abrir los mercados de otros paísesen desarrollo, como China, India y África del Sur,además de los países del sureste asiático, todosellos de un evidente dinamismo económico y conun potencial de cooperación con la región que aúnno ha sido suficientemente explorado.

De las negociaciones comerciales cabría esperar, engeneral, un perfeccionamiento de la normativamultilateral y mayor claridad con respecto a la rela-ción entre los acuerdos regionales y los compromi-sos multilaterales. Como se ha discutido anterior-mente, ésta es una relación compleja, fuente dedebates doctrinarios y está sometida a los cambiosen las prioridades de la política comercial de lospaíses. No se pueden hacer afirmaciones categóri-cas al respecto, pero no hay duda de que un sistemade comercio multilateral sólido y en expansión faci-lita que los acuerdos regionales se negocientomando plenamente en cuenta la normativa, yrespetando los compromisos multilaterales, y deque, por otro lado, los acuerdos regionales ayudanal fortalecimiento del sistema multilateral decomercio en la medida en que sean entendidoscomo esfuerzos complementarios y no como alter-nativas a éste.

Documents

2 Estrategias de negociación y acuerdos comercialesy ... · gional, destacando los logros alcanzados, pero ... la formación de un área de libre comercio entre los Estrategias de