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N o obstante, durante las dos décadas siguientes tendría l~gar la f?rmación y consolidación de un sistema de institu­CIOnes nacionales, relativamel].te independiente de alianzas ac­tuales o potenciales con poderes locales. Este sistema paulati­nament: desplazaría a la relación entre provincias como eje escenano del proceso político, para dar lugar a otros mecani:

(~os de re?resentación, ~egociación y control, tales como el ce~"_ · .,reso nacwnal, los partidos de la oligarquía y el eJ·' ·t , · 1 , erc1 o na-

\ cwna; Pero la consolidación de este nuevo orden institucional llenana otra conflictiva etapa histórica de la Argentina.

virtualmente en car d d d h . d d . . d 1 a e uespe e las autondades provinciales As1·-m1smo urante los · - 1 . . · r 'd ~nmeros a_nos as prmc¡pales obras públicas fueron ?ea IZa as por el gobierno provmcíal.

III

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACióN DEL ESTADO

Introduccwn

W ar made the Sta te, and the State. made war.

CHARLES TILLY

"El estado ha muerto; viva el estado". Bien podían haber sido éstas las palabras del vencedor de Pavón, luego de que su triun­fo produjera el derrumbe de la Confederación Argentina y despejara el camino pªra la ,definitiva organización nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires1

• La prqmesa cier­ta de un futuro de abundancia y progreso hacía auspicioso

1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado del Poder Ejecutivo tenían este mismo significado: "En el instante en que los poderes públicos se disolvían y en que la manifestación material de la unidad argentina se borraba, por decirlo así, era necesario pensar y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolución aparente, era una verdadera labor de regeneració;n de la que la República surgiría en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en l¡¡.s conquistas laboriosas de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes promesas de su porvenir." (Mensaje, 1862.)

1 ·1 1

1 i !

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el comienzo de este nuevo experimento de construcción del es­tado nacional. Un aveTénix-parecía renacer de las cenizas de la-g~~~ civil.

Sin embargo, la confirmación de la hegemonía porteña ' sobre el resto del territorio nacional argentino, no significó la ' resolución del viejo problema de la institucionalización del po­

der que el país venía arrastrando prácticamente desde el mo-. mento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que

desembocaron en la nueva situación institucional tenían una lógica propia, inexorable, predeterminada, independiente de los actores -como afirmaba el General Mitre en su primer men­iOaje al Congreso-, esta lógica no podía asegurar la vigencia continuada de una solución impuesta a sangre y fuego. Man­tener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Aires -la "revolución libersJ"- requería la centralización e insti­tucionalizaci(m_ del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgiao··¡:réspués de Pavón. Era preciso ordenarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de aquellos instrumentos de do­minación que harían posible el sometimiento de los diversos planos de interacción social a las exigencias de· un sistema de prodl1c~i~n que se insinuaba con fuerza avasallante.

Por cierto, el triunfo de Pavón creaba una situación sin precedentes en la historia institucional del país. A partir de entonces, la lucha política se entabló desde posiciones diferen­tes. De un conflicto "horizontal" entre pares (v.g. lucha entre caudillos -como en la larga etapa de la anarquía- o entre bloques formados por efímeras alianzas -como ocurriera du­rante los enfrentamientos entre la Confederación Argentina y el .Estado de Buenos Aires-), se pasó a una confrontación "vertical", entre desiguales. Toda móvilización de fuerzas con­trarias al orden establecido por los vencedores sería calificada, de ahí en más, como "levantamiento" o "rebelión interior". Al carácter segmentario de la organización social se había superpuesto una dimensión jerárquica. Desde un estado que se erigía como forma dominante de integración social y política, como instancia que abarcaba y coronaba· esa organización seg­mentaría de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemónicas preteúdíá. ·resolver definitiva­mente un pleito de :inedia" siglo asumiendo por la fuerza el . control político del país.

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1

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Caracterizar esta alianza, que cortaba a través de regiones,\, "partidos", clases, actividades y hasta familias, es una tarea ·¡ que sociólogos e historiadores aún tienen pendiente~. Conven­"'amos al menos que el centro de la escena política fue ocupado ~or una coalición de fracciones de una ,burguesí_a., ~n f9..~IA~~l9.;:. imDlantada fundamentalmente en las actívidades mercantiles y ;gro-exportadoras q~l~_«o_Il_fOY.Ql.~JJan la todavía rústica aun­que pujante economía bon~erense, a las, que se vincula?an 1) por origen social, un nutndo y heterogeneo grup~ de_ mt_elec­tuales y guerreros que por su control del aparato mstüucwnal -burocrático y militar- de la provincia porteña, constituía una auténtica clase política; y 2) por lazos comerciales, diver­sas fracciones burguesas del litoral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecientemente promovidos a través de esta asociación.

Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan variados distaba mucho de ser una coalición fuerte o estable. Sus late~tes diferencias internas, que pronto comenzarían a manifestarse no eran menos profundas que las que la enfren­taba al pact~ confedera!. De aquí que el liderazgo. inicial de Buenos Aires pronto se diluiría en un complejo proceso de re­composición de la coalición dominante, cuyos rasgos _esenciales serían el descrédito y posterior crisis _ele su núcleo liberal na­cionalista; y el· ensanchamiento de. sus bases sociales a través

2 La inadecuada caracterización de la clase dominante argentina ha sido destacada en un reciente artículo de Robe~·;o Etcheparebo;,da, "~a estructura socio-política argentina y la generac1on .del ochenta .' La~m American Research Review, vol. XIII, NQ 1, 1978 .. Entre. los trabaJOS producidos en los últimos años, qu2 _intentan . cubrir parc.Ialmen:e e~:,e vacío se incluyen los de Tulio Halperm Donghi, Proyecto y const1ucc1o.t de u~a nación (Argent·ina 1846-1880), Caracas, Bi.~lioteca Ayacucho, 1980. J6rge Federico Sábato, "Notas sobre la formacwn de la clase do­min;nte en la Argentina moderna (1880-1914) ", Buenos Aires, CISE.4, 1979; María del Carmen Angueira, "El .proyecto confedera! y _la for­mación del estado nacional argentino 1852-1862", tesis de maestna Fun­dación Barilorhe, Segundo Curso de Posgrado del Departamen_t? de Ciencias Sociales, 1978; y Waldo Ansaldi, "Notas sobre la forma.cwn ~e la burguesía argentina, 1780-1880", trabajo ~resentad~ al V SI_mpos~o de Historia Económica de América Latina, Lima, Peru, 5-8 abnl 19t8

(mi meo). . _ ' Halperin explica este desplazamiento senalan~o que el gr~po

mitrista "despegó" desde la pista formada por los mtereses portenos para intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su

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de la gradual incorporación de las burguesías regionales. Transcurrirían todavía dieciocho años hasta que se consolidara un "pacto de dominación" relativamente estable. A lo largo de este período, también se irían con1¡olidando los atributos ma­teriales del estado, es decir, un sistema institucional con al­cances nacionales. El presente capítulo está dedicado a exami­nar este proceso de imposición, .. deL,orden y de institucio_naliza­ción del estado nacional durante ese lapso histórico.

Ámbitos de actuación y formas de penetración del estado

Hemos visto en el capítulo introductorio que la existencia y desarrollo de las instituciones estatales puede observarse como un verdadero proceso de "expropiación" social, en el sentido de que su creación y expansión implica la ,cony~r!;!i<)_JJ,.A~-JI1~~r.ese~ "comunes:' de_ la sociedad"ciyiL en_,.9bjeJo de interés general y, por lo tanto, en objeto de acción de ese estado en formación. A medida que ello· o-cttrre, ~a sociedad va perdiendo, comp-etencias, ámbitos de actuación, en los que hasta entonces había resuelto -a través de diferentes instancias y mecanismos- las cuestio­nes que requieren decisiones colectivas de la comunidad.

Al disolverse la Confederación Argentina, se retornó de hecho al arreglo institúdo:C;~f vigeñféantes de 'su.~reación. Con excepciÓn. dé l~s . relaciones, .ext~r:i9r~~s,, c,Ünfiadas . ~~"'"go_bierno provisional de Mitre,_ la resolución de, los ~Silll,t9~~:públicos" siguió en manos de los gobiernos .provinciales. y de algunas instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asocTa~iones vo- · luntarias. La co~strucción del es~do. suponía e}1ªj~R<;tr a, est.as_ instituciones parte· de sus facultades, apropiando ámbitos fun­cionales que constituirían en el futuro su legítimo domiu-ium.

éxito inicial (Mitre logró la presidencia), su fuerza dependía estricta­mente del estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejército, gobiernos provinciales), de modo que al carecer de raíces en el seno

. ile)!::_socied_ad,__estaba fatalmente destinado a perder predicanientó"J)()c· lítico -~en-cuanto desaparecieran las circunstancias que le dieron vida. Véase Halperin (1980), op. cit.

LA CONQUISTA DEL ORDEN 91

A su vez, esta apropiación implicaba una profunda transforma­ción del marco de referencia de la actividad social.

Aun cuando la constitución nacional, vigente desde hacía una década, continuoproporciOnandoun esquema institucional y normativo imprescindible para la organización del estado· nacional, su desagregación e implementación estaban todavía pendientes. Ello suponía materializar en acción lo que hasta entonces era una formal declaración de intenciones. En parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de inter­vencióri social reservadas, hasta ese momento, a la jurisdicción de las provincias, aun cuando sU ejercicio por éstas contravi­niera ·expresas disposiciones constitucionales. En parte, tam­bién, de una invasión p()r el estado :q.aci9nal de ámbitos de acción propios de los "particulares", convirtiendo sus intereses en objeto de atención e interés "público". En parte, finalmente, de la delimitación de nueyos ámbitos operativos que ningún otro sector de la s~ci~ci'~d-~~taba· en condiciones de atender,, sea por la naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos involucrados. En otras palabras, la existencia del estado nacio­nal exigía replantear los arreglos institucionales preexistentes, desulazando el marco de referencia de la actividad social de un ámbito local-pi~ivado a u~ ámbito nacional-público. Pero al mis­mo tiempo, esá misma. exi~tencia del estado. implicaba una con­centración de recursos materiales y de poder a partir de )os cuales. resultaba posible resolver -mediante noveposas formas de intervención- algunos de lo~;~ .. ..Q_e¡:¡:~Jíos que.Pia:nteaqa,eUnci­piente proceso de desarrollo capitalista que tenía lugar par:,¡.~­Jelamente.

Sin perjuicio de referirme más adelante a las cristalizacio­nes burocráticas a través de las que se manifestó la acción del estado, quiero detenerme aquí en las diferentes formas que asumió este proceso de apropiación y 1 o creación de los ámbitos de actuación que constituirían su jurisdicción funcional. Sin duda, la transferencia -forzada o no-- de funciones ejercidas de hecho por las provincias, concentró los mayores ,esfuerzos . del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la formación de un ejército y un aparaJo recaudador verdadera­mente nacionales 4

•

• En un mensaje al Congreso Mitre señalaba: "Después de cin­•enta años de lucha nÓ interrumpida había que organizar por la pri-

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Disuelta)ª-_0onfederación Argentina, las fuerzas militares de BuenÓs Aires pasa~~!{ -;;: co;:¡stit~irse en el-núcl~; del-~;e"\ro e]é'í-cífo.~riaci;Jñai, al' reunir~e la GÚardia Nacion~(''d~":Buerios Aires con efectivos de la Confederación v transferirse al orden nacional el Ministerio de Gqerra y Ma;iña_Y:_1a--fñspecC1ón y Comandancia General de Armas de la Provincia de Buenos Aires 5

• Forma1II1~I?-te, Mjt:re o:r:ga_nizó un ejército_ regular en

l,... 1864, creando cu~rpos de línea que __ se- distribuyeron estrategi­camente por el interior del país. Sin embargo, transcúrrirían todavía muchos año.s hasta que la institución militar consi-guiera organizarse sobre bases más o menos estables. A las dificultades inherentes a la organización de sus cuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poder de convocatoria de milicias, sumarían nuevos obstáculos manifestados en diver­sas formas de enfrentamiento con el 'gobierno nacional 6 •

Como en el caso del ejército, aunque por razones mucho más obvias, la reorganización del sistema rentístico y su apa­rato recaudador se llevó a cabo a p'artir de los recursos y orga­nismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires. No obstante, transformarlos en una institución implicó desplegar diversas actividades, tales como adquirir el control .deJas adua­nas interiores que aún se hallanán. en manos dé las :p;:~vi'riCias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas de la nación y 1as provincias, asegurar la viabilidad presupuestai-ia de los gobiernos. provinciiiJe.s-;-·org-añiiar·y.-·u.iilfoliriar Jos organismos dé recaudación y con:trol, y activa~· la búsqueda de récursos alternativos dada lajnsuficieneia de los ingresos'éorrientes 1 •

N o menores fueron los obstáculos que halló .la creación de otras instituciones destinadas a normativizar y jo ejercer con-

mera vez la nac10n Argentina en toda su integridad ( ... ) había que crear en cierto modo todos los recursos, regularizando la renta nacional totalmente desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias de una situación normal, y al mismo tiempo ( ... ) había que organizar ( ... ) la fuerza pública." (Mensaje, 1863.)

~ Véase Haydée Gorostegui de Torres, A1·gentina: la organizac·ión nacional, Buenos Aires, Editorial Paidós, 1972. .

6 Al referirme más abajo a la penetración represiva del estado, me extenderé sobre el carácter de estos enfrentamientos.

7 Un mayor desarr9llo de estos puntos puede hallarse en el capí­tulo IV.

LA CONQUISTA DEL ORDEN 93

trol sobre las demás áreas que el gobierno nacional comenzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como en el caso del ejército y la aduana, en algunas áreas se _trataba de que las provincias .con¡;;i_nti~ran. en txansferir. a la ñ"ií:"ció-n alg~­nas de sus prerrogativas, tales como 1a ?I11~§iÓ.!l_A~.JnOneda o la administración de justicia de última instancia. La anarente simplicidad de esto-s actos d~ trans-ferencia se vio, sin e~bargo, erizada de dificultades. El problema ya no se reducía a montar, sobre la base de instituciones de Buenos Aires, organismos con proyección nacional, sino de apropiar y concentrar atribuciones, ejerciéndolas a través de mecanismoS generalmente creados ex-novo. Esto explica en parte el fracaso de los. proyectos ini­ciales de nacionalizar la moneda y la ba;nca. Ganar la confianza de un comercio descreído por anteriores fracasos, cuyas prác­ticas seguían incorporando como premisa una total ap.arquía monetaria; superar las. resistencias de Jos comerciantes y ha­cendados porteños, que :n:~ consentíarí"en p~;de~·- eiféireo- éoU:trol que ejercían sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, principal instrumento monetario y cr~ci_iti.QiQ del país; tales algunos de· fos desafíos que recién pudieron vencerse qg§....décª~ _ das más ta¡_de~. Otras veces, en cambio, la provincia cedería :plé~tame:O:te la iniciativa, como en el caso de loilesfuérzos por extender la fróntera con el indio. Luego de Pavón fue el ejér­cito nacional el que asuiní6'éstá. responsabilídad, y aunque la Guardia Nacional de las provincias -especialmente la de Bue­nos Aires- colaboró en este esfuerzo, fue la nación la que llevó adelante la campaña y suministró el grueso de los recursos.

s La anarquía monetaria se manifestaba en la circulación .. de .tres .... o cuatro monedas diferentes en cada provincia. Una misma moned~

--·-vátiálía 'liasla'25''o/o-ae·-mra~próviiicii(a-ohi·: En 1875 y 1879 se dictaron leyes ordenadoras que resultaron frustradas en su aplicación. Recién en 1881 se logró ordenar el sistema moneta~io (ley 1130) y dos añ;sdes:iíues ~;··¡n;puso Ía conver;ió¡.;·-;:¡e··¡;¡:· nueva"ffi(meda a la par. En cuanto al sis­tema de bancos, también fueron reiterados los fracasos. Un proyecto de bancos libres fue tempranamente frustrado por el monopolio de emisión ejercido por el Banco de la Provincia de Buenos Aires. La primera Oficina de Cambio, creada en 1867, se estableció como dependencia de este mismo banco. Recién en 1872 se creó el Banco Nacional, con el apor­te de capitales privadós,- y dürárit~ la década del 80 se :fuéron estable­ciendo· otrás' 'Tñstituciones oficiales y privadas. Cf. Rafael · Olan·a Ji­ménez, Evolución moneta-ria argentina, Buenos Aires, Eudeba, 1968.

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Pero conquistar el orden también suponía para el gobierno nacional apropiar ciertos instrumentos de regulación social hasta entonces impuestos por la tradición, legados por la colo­nia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centrali­zación en el estado permitiría aumentar el grado de previsibi­lidad en las transacciones, uniformar ciertas prácticas, acabar con la improvisación, crear nuevas pautas de interacción social. A diferencia de la apropiación de áreas funcionales bajo con­trol provincial, no había en estos casos una clara lógica de sustitución. La variedad de ámbitos operativos en los que el gobierno nacional comenzó a reclamar jurisdicción señalan más bien un alerta pragmatismo, muchos veces reñido con la filoso­fía ant.i-intervencionista del liberalismo que inspiraba su acción en otros terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo pro­bablemente su más importante manifestación en la tarea de codificación de fondo.

Las heterogéneas disposiciones, costumbres, instituciones y prácticas socialmente aceptadas, que desde la colonia y a tra­vés de la caótica etapa de vida independiente del paí~ habían conformado un cuerpo jurídico amorfo e inconsistente, fueron lentamente sustituidos por modernos códigos. Inspirados en la tradición jurídica europea, pero adecuándose a la idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimientos que el nuevo orden imponía, estos códigos anticiparon y regularon minucio­samente los más diversos aspectos de la vida civil y la actividad económica"·

A veces, la apropiación funcional implicó la invasión de fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando años más tarde el es­tado. tomó a su cargo el registro de las personas, la celebra-

° Como ocurriera en otras áreas, la codificación también recogió iniciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Correspondió al propio Urquiza --eomo gobernador interino ante la re­nuncia de López y Planes- designar una comisión para redactar los códigos civil, penal y comercial. En 1858 la provincia puso en vigencia el código de comercio, redactado por Dalmacio Vélez Sársfield y Eduar­do Acevedo. Mitre lo adoptaría en el orden nacional en 1862, y se man­tendría vigente hasta 1889, fecha en que sería sustituido por el actual. También en 1862 se encargó a Vélez Sársfield la redacción del código civil Y en 1864, a Carlos Tejedor, el código penal. El primero fue con­cluido en 1869 y entró en vigencia en 1871. Recién en la década del 80 serían sancionados los códigos penal y de minería, luego de varios años de revisión y discusión parlamentaria.

LA CONQUISTA DEL ORDEN 95

cwn del matrimonio civil o la administración de cementerios, funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia 10

• Otras veces, supuso la incursión en cierto:;> campos combinando su acción con la de los gobiernos provinciales y la de los parti.cu­lares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la edu­cación, área en la que el gobierno nacional tendría una creciente participación y se reservaría prerrogativas de superintendencia y legislación generaL El caso de los ferrocarriles también re­presenta un típico campo de incursión compartida con las pro­vincias y el sector privado -incluso bajo la forma de joint ventures. Mencionemos, además, las áreas de colonización, ne­gocios bancarios y construcción de obras públicas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno na­cional utilizó la fórmula de concesión -con o sin garantía­para la ejecuc.ión de las obras o la prestación de los servicios, contribuyendo a la formación de una clase social de contratis­tas y socios del estado frecuentemente implantada además en .otros sectores de la producción y la inte~·mediación 11

•

F1nalmente, el mismo desarrollo de las actividades produc­tivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el rápido adelanto tecnológico, entre otros factores, fueron creando nue­vas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el gobierno nacional comenzó a promover y tomar a su cargo. En esta ca­tegoría se inscriben actividades tan variadas como la organiza­ción del servicio de correos y telégrafos, la promoción de la

10 En la dudad de Buenos Aires, la administración de estas áreas quedaría a cargo del gobierno municipal por delegación del estado na­cional. La institución del matrimonio civil recién tendría vigencia bajo la presidencia de Juárez Celman, coincidiendo con el movimiento laicista iniciado en la década del 80.

11 Y a en tiempos de la Confederación Argentina la empresa de "Mensajerías Nacionales", servicio de diligencias bajo concesión estatal organizado por Timoteo Gordillo (a la sazón Inspector de Postas Y Ca­minos), contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos ellos prominentes políticos y funcionarios en la misma época. También Urquiza se asoció a Wheelwright, Thornton (ministro británico en Bue­nos Aires), Parish (vicecónsul), el gobierno nacional, el gobierno y el Banco de la Provincia de Buenos Aires para la construcción del ferro­carril Central Argentino. Para agregar un ejemplo más, la sociedad anó­nima que dio origen en 1872 al Banco Nacional, fue constituida por varios conocidos empresarios, políticos y gobernadores, suscribiendo ade­más el gobierno nacional un importante porcentaje del capital.

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inmigracwn, la delimitación y destino de las tierras públicas, la exploración geológica y minera, el control sanitario, la for­mación de docentes y el registro estadístico del comercio y la navegación.

En general, las actividades hasta ahora mencionadas fue­ron apropiadas por el estado sustituyendo en su ejecución a otros agentes sociales. Esta sustitución, casi siempre impera­tiva, implicaba una transferencia y concentración de ámbitos funcionales cuyo control representaría, a la vez, una fuente de legitimación y de poder. Asumiendo la responsabilidad de im­poner un orden coherente con las necesidades de acumulación, el estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar los atributos ·que lo definían como sistema de dominación. Las otras instancias articuladoras de la actividad social cedían te­rreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relación que lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los mdividuos y a la rutina de las instituciones.

Pero si bien la apropiación y creación de ámbitos opera­tivos comenzó a llenar de contenido la formal existencia del estado, también dio vida a una nueva instancia que sacudía €n sus raíces formas tradicionales de organización social y ejercicio del poder político. Por eso, luego de la instalación del gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron en ·producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronuncia­mientos de jefes políticos dispuestos a cambiar situaciones provinciales adictas o contrarias al nuevo régimen, así como en la continuidad de prácticas autónomas lesivas para el poder centraL Antes de cumplir el primer año de su período presi­dencial, Mitre informaba al Congreso que si bien las provincias habían adherido al nuevo orden, se había hecho necesario pre­ver cualquier reacción distribuyendo estratégicamente las fuer­zas militares bajo su mando. Al mismo tiempo, señalaba que hallándose la sede del gobierno nacional en Buenos Aires y siendo ésta centro de todos los recursos, podían resolverse rá­pidamente las situaciones de desorden o rebelión.

En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue­/nos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la

( rápida movi~~ el argumento más contun­dentepara ''ganar la adhesión" de las provincias. L~Lcentrali­

'icióndefPoder y los recursos-resultaban insuficientes. Para ser

LA CONQUISTA DEL ORDEN 97

efectiva, debía ir acompañada por una descentralización del control es decir, por una "presencia" institucional permanente que fu~ra anticipando y disolviendo rebelione~ interiores, Y afirmando la suprema autoridad del estado nac10nal.

Sin embargo, esta presencia no podía ser sólo coactiva. Los largos años de guerra civil habían demostrado la inviabi-, lidad de varios experimentos de creación del estado, fundados en la fuerza de las armas o en efímeros pactos que cambiantes circunstancias se encargaban rápidamente de desvirtuar. Si bien durante la guerra de independencia la organización del estado nacional había tenido un claro sentido político, las luchas recientes habían puesto de relieve el inocultable contenido eco­nómico que había adquirido esa empresa. Por eso, la legiti­midad del estado asumía ahora un carácter diferente. Si la represión -su faz coercitiva- aparecía como condición nece- "" Saria para lograr el monopolio de la violencia y el control Jo<{""' territorial, la creación de bases consensuales de dominación / aparecía también como atributo esencial de la "es~tidad". _E_Ho suponía no solamente la constitución de una ahanza pohtica estable, sino además una presencia articuladora -material e ideológica- que soldara relaciones sociales y afianzara los vínculos de la nacionalidad. De aquí el cará-cter multifacético que debía asumir la presencia estatal, y la variedad de formas de penetración que la harían posible.

A pesar de ser aspectos de un proceso único, las diversas modalidades con que se manifestó esta penetración podría~ ser objeto de una categorización analítica. Una primera modalidad, que llamaré represiva, supuso la organización de una fue_rza militar unificada y distribuida· territorialmente, con el ObJeto de prevenir y sofocar todo intento de alteración del orde~ im: puesto por el estado nacional. Una segunda, que denomu:are cooptativa, incluyó la captación de apoyos entre los secto:~s dominantes y gobiernos del interior, a través de la formacwn de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y pr_estacio­nes recíprocas. Una tercera, que designaré como matenal, pre­supuso diversas formas de avance del estado nacional, a _t~av_és de la localización en territorio provincial de obra::l, serv1c1os Y regulaciones indispensables para su progreso económico. Una cuarta y última, que llamaré ideológica, consistió en l~ ?re­ciente capacidad de creación y difusión de valores, conoc1m1en-

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tos y símbolos reforzadores Je sentimientos de nacionalidad que tendían a legitimar el sistema de dominación establecido.

Las próximas secciones ilustrarán los mecanismos especí­ficos a través de los cuales se expresaron estas distintas formas de penetración". Es conveniente advertir, sin embargo, que tratándose de categorías analíticas excluyentes, su examen se­parado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y com­pleja imbricación con que se manifestaron en la experiencia histórica concreta.

Penetración represiva

Esta modalidad implica la aplicación de ·violencia física o ame­naza de coerción, tendientes a lograr el acatamiento a la volun­tad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a ~u autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave empleado por el estado para imponer esta forma de control coercitivo, fue la institucionalización de un ejército nacional.

Puede parecer extraño que medio siglo después de iniciado el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los enfrentamientos armados y la guerra exterior, la organización del ejército se planteara aún como tarea pendiente. Hubo sin duda ejércitos: expedicionarios; libertadores; de línea, custo­dios de fronteras interiores. Hubo taJUbién intentos orgánicos de establecer una institución militar permanente, como ocurrie­ra bajo las presidencias constitucionales de Rivadavia y Urqui­za. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del extenso período de guerras civiles, la conducción del aparato represivo fue un atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias 13

•

12 Con relación al tema de la penetración ideológica, sólo efectuaré algunos breves comentarios a lo largo del trabajo. Su análisis detenido demandaría un esfuerzo de investigación que trasciende los limitados alcances del presente ensayo.

13 Estos ejércitos provinciales, como es sabido, tuvieron su origen en la desmovilización de tropas y la sublevación de batallones de los ejércitos revolucionarios, coincidiendo con la culminación de la guerra de la independencia y el iracaso de los sucesivos proyectos de unidad nacional. El caudillismo, la anarquía y el arraigo de la idea federal, son

LA CONQUISTA DEL ORDEN 99

Estas mantenían una guardia permanente sobre cuya base se constituían ejércitos locales, muchas veces coaligados c9;n los de otras provincias para sostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otras precarias coaliciones de ejércitos provinciales.

Hacia 1861, la Confederación contaba con un ejército (le reserva estimado en 121.500 hombres, que cálculos más opti­mistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria Gue­rra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte de la población -una gran proporción de la población masculina adulta- podía ser movilizada para el servicio activo. Claro está que estas cifras eran puramente teóricas, ya que las pro­vincias tendían a ocultar información sobre sus efectivos y a retacear su apoyo toda vez que se les requería el reclutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta práctica, que con­tinuaría vigente luego de la definitiva organización nacional, manifestaba la renuencia de las provincias a ceder el privilegio de la conducción de las fuerzas militares radicadas en su terri­torio,· base de la defensa de su autonomía pero a la vez escollo para la formación de un ejército nacional. Son elocuentes en este sentido las palabras del ministro de guerra y marina en 1857, cuando refiriéndose a la necesidad de establecer un sis­tema de relevos, basado en el principio de que todos los cuerpos debían participar con igualdad en los diversos servicios mili­tares, señalaba como su principal objetivo "desarraigar la lo­calización de los cuerpos, que destruye toda idea de un Ejército verdaderamente nacional" (Memoria Guerra y Marina, 1857).

Ya he señalado que correspondió a Mitre la organización de un ejército regular, cuando transcurría el segundo año de su presidencia. Al comienzo, los problemas más acuciantes a resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia de los frentes de lucha, que obligaban a un permanente desplaza­miento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de pro­fesionalización, derivada de las dificultades de reclutamiento, ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejército nacional, com­puesto originariamente de 6.000 efectivos, debió afrontar de inmediato la defensa de la línea de frontera con el indio, al

fenómenos íntimamente vinculados a la constitución de· estas fuerzas locales.

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tiempo que acudía a sofocar los numerosos levantamientos pro­ducidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas porte~ ñas 14

• Por esta misma razón, sus dimensiones· debieron modi~ ficarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas, en gran medida imprevisibles, de la institucionalización del poder estatal 15

• La falta de una ley de conscripción obligatoria ~pro~ blema arrastrado prácticamente desde las guerras de la inde­pendencia- obligaba al gobierno nacional a destinar al servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de instruc~ ción y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del soldado de línea. El gobierno también debió afrontar el problema de la homogeneización de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una fuerza integrada con el aporte de todas las provincias; y 2) no existía una adecuada distribución jerár­quica entre los diversos rangos 16

•

14 Esta permanente movilización del ejército pronto se convertiría en un fundamental instrumento de penetración y control territorial, so­bre. todo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el Paraguay le otorgara una mayor aptitud profesional.

1 s Por ejemplo, el primer cuerpo de ejército, al mando de W. Pau­nero, que interviniera en las operaciones contra Peñaloza, caudillo de La Rioja, fue disuelto un año después de organizado el ejército; pero a partir de 1864, la guerra con el Paraguay exigió armar y equipar un ejército que llegó a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurrió con la pequeña fuerza de marina. Reducida en un comienzo a sólo tres buques en pie de guerra (los demás fueron arrendados a particulares), pronto debió redimensionarse con motivo del conflicto bélico.

16 Sobre el primer aspecto, recién en 1866 se expresaría oficial­mente que todas las provincias se hallaban "representadas" en el ejér­cito nacional (con especial mención de la eternamente rebelde provincia de Corrientes), aún cuando ello no significaba todavia una verdadera integración. En cuanto a la distribución jerárquica, se trataba -como en otros aspectos- de una situación de arrastre. El otorgamiento de grados militares durante la guerra contra España y las disputas locales, produjo una hipertrofia en el escalafón de jefes y oficiales. En 1822 se intentó "jubilar" (sin éxito por falta de recursos) un "excedente" de 11 generales, 63 jefes y 180 oficiales. También la Confederación Ar­gentina legó al nuevo gobierno nacional un crecido número de personal militar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que indicaban sus reales méritos, situación atribuida a "la prodigalidad de la administración caduca del Paraná". Es así que en 1864 el escalafón del personal con goce de sueldo incluía 25 generales y 60 coroneles (Alvarez, 1910). Es razonable suponer, claro está, que además de ata­car estos excesos, la "racionalización" de los cuadros también perseguía

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LA CONQUISTA DEL ORDEN 101

La creacwn de un ejército nacional no eliminó automáti­camente a las guardias nacionales mantenidas por las provin­cias. El gobierno nacional no contaba. por entonces con poder suficiente para avasallar este caro atributo de la autonomía provincial. Además, la capacidad de convocatoria militar con­tinuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependía de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta capacidad local también explica la relativa facilidad con que los caudillos provinciales organizaron ejércitos e intentaron recurrentemen­te alzarse contra la autoridad nacional.

Durante más de una década, que abarcó prácticamente las presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debió enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivación común: la defensa de las autonomías provinciales, amenazadas por la creciente centralización del poder en un estado nacional que, a ios ojos del interior, encarnaba el proyecto hegemónico. de Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de reprimir insu­rrecciones sino también de desplegar una serie de actividade~ "preventivas", dirigidas a imponer o restituir un "orden" com­patible con un esquema de dominación en el que la autoridad nacional resultara afianzada. ··:.

Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el heroísmo de las provincias -guiadas por Buenos Aires- en su lucha ·"contra la barbarie, el despotismo y la montonera". Controlada la situación en las provincias litorales y liquidadas las resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las fuerzas de Buenos Aires 17 la organización del ejército nacional se plan-

el propósito de depurarlos de aquellos elementos antagónicos a la causa porteña.

17 Reorganizadas las fuerzas de Buenos Aires después de la batalla de Pavón, Mitre ocupó las ciudades de Rosario y Santa Fe, luego de librar combate en Cañada de Gómez. Urquiza se había retirado a Entre Ríos y pese a las presiones para que invadiera esta provincia, .. Mitre prefi¡ió evitar el desgaste de su ejército, destinándolo en su lugar a cambiar las situaciones políticas de las provincias, de modo que el par­tido gubernista de Buenos Aires contase con gobiernos afines en todas ellas. Mitre y Urquiza llegaron a entenderse sobre la base de que: 1) la República sería gobernada con la Constitución Federal de 1853, re-

102 QSCAR ÜSZLAK

teó en términos de una disminución de los efectivos moviliza­dos en la campaña militar y una concentración de esfuerzos en custodiar las fronteras, especialmente las "internas", peligrosa­mente acechadas y violadas por incursiones indígenas,

La presidencia de Mitre fue un período de dura prueba para el nuevo ejército nacionaL Cuando recién empezaba la organización de sus cuadros, debió enfrentar compromisos bé­licos que constituían una formidable experiencia iniciática. Sólo

f entre 1862 y 1868 se produjeron -según Nicasio Oroño-- 107 ¡ revoluciones y 90 combates en los que murieron 4.728 perso-

formada y jurada en 1860; 2) la provincia de Entre Ríos no sería in­vadida por las fuer~s de Buenos Aires; 3) Urquiza·, como gobernador de Entre Ríos, desconocería a las autoridades de la Confederación, que de hecho había caducado, y la provincia reasumiría su soberanía dejando sin efecto las disposiciones relativas a la fijación de la capital y terri­torio federalizado; 4) Urquiza desarmaría las baterías construidas en el Diamante y la escuadra de la Confederación, e influiría sobre Corrien­tes _para que adoptara una actitud similar a la <le su provincia; 5) el Gobierno de Buenos Aires invitaría a las provincias a reasumir sU so­ber~nía local, retirando sus autoridades del Congreso cadu~o, y convo­car¡a a un nuevo Congreso para reconstruir los poderes públicos que ha­brían de regir la Nación. Posteriormente, las divisiones del ejército de Buenos Aires ocuparon casi todas las provincias. En la primera Santa Fe, el presidente de la Confederación huyó. y el gobernador fue d~puesto. En Corrientes, no obstante la actitud pacífica que asumieron sus auto­ridades, el gobierno fue derrocado por un movimiento armado. · Mientras un batallón mitrista iba a ocupar la provincia desde Buenos Aires se enviaba dinero, armas y municiones. Cuando s~ acercaba a Córdoba el primer cuerpo de ejército de Buenos Aires al mando de Paunero un grupo de diputados de la Legislatura provincial derrocó al gobier~o y declaró su adhesión a la política de Mitre. Desde Córdoba salieron en­tonce~- varias divisiones para operar sobre Cuyo, provincias en 'las que t~mb1en los gobiernos fueron sustituidos por hombres adictos a la polí­

.. tica d~ Bue_nos Aires. El ataque se centró luego sobre La Rioja, foco de resistencia del general Peñaloza, quien se hallaba auxiliando en Ca­tamarca al general Navarro. Las fuerzas combinadas de Taboada Pau­nero y Rivas derrotaron a los caudillos que intentaron ia resistencia. Por s~ parte, restablecida la paz en las provincias del litoral, Mitr;; regreso a ~u~nos Aires con parte de su ejército y reasumió el gobierno de l_a provmcm. La legislatura de Buenos Aires lo autorizó a aceptar Y eJercer l~:.s facultades inherentes al Poder Ejecutivo Nacional que d~!egaron en él las provincias de la Confederación y a convocar a eiec­cwn de un nuevo congreso, cuya apertura tuvo lugar el 25 de mayo de 1862. Cf. Adolfo Saldías, Un siglo de institucioHes, tomo II, La Plata, Taller de Impresiones Oficiales, 1910.

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LA CONQUISTA DEL ORDEN 103

nas 18• "No se os ocultan las dificultades con que ha debido lu­

char el Gobierno para poner al Ejército en pie de guerra", expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigiéndose en 1866 al Congreso: "cuando ninguna preparación existía y era nece­sario crearlo todo con la premura exigida por las circunstan­cias. Armar y equipar un ejército de 25.000 hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades . . . era una obra que a más de ser sobremanera costosa para el tesoro, requería toda la actividad, la energía y el celo de la administración". El si­multáneo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa en las provincias o en la frontera interior 1", exigió el desplie~ gue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos recursos 20

• Ello se evidenció en el número de acciones militares, en la cantidad de tropas movi­lizadas y en el volumen de gastos realizados.

La intercambiabilidad de las fuerzas (v.g. ejército de línea 1 o guardias nacionales) y de los destinos militares se convirtió 1 en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaración de 1 guerra al Paraguay 21• Ello determinó que, aun en medio de

18 Declaraciones del senador Nicasio Oroño el 28 de setiembre de 1868. Citado por J. L. Busaniche, Historia argentina, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1969.

19 A pesar de que en ciertas coyunturas el estado debió atender al mismo tiempo estos tres frentes de conflicto, sus esfuerzos en cada uno de ellos tendieron a concentrarse en períodos diferentes: la guerra r.on el Paraguay, al promediar el período presidencial de Mitre; la sofocación de los levantamientos de caudillos (v.g., los Taboada, López Jordán y el propio Mitre), entre los últimos años del gobierno de Mitre y el final de la presidencia de Sarmiento; y las campañas contra el indio, durante la presidencia de Avellaneda. En parte, esto refleja la creciente capa­cidad del estado nacional para afianzar su poder frente a las situaciones provinciales, concentrando -una vez alcanzado este propósito- sus me­dios de coerción sobre el último escollo que se oponía al pleno control territorial: la línea de frontera con el indio. Por eso, cuando estaba em­peñado en esta última campaña, podía afirmar Avellaneda en su men­saje al Congreso de 1877: "Después de estos dos últimos años, ha que­dado como un hecho perfectamente demostrado que no existe ya entre nosotros teatro para esas «revoluciones» que cambien con fuerza irre­sistible la situación de la Nación o de una provincia."

20 Véase H. Gorostegui de Torres, op. cit. 21 En 1867, divisiones del ejército del Paraguay fueron distraídas

de la contienda para sofocar rebeliones interiores. El ejército del Norte, al mando de A. Taboada y compuesto de Guardias Nacionales de San­tiago, Tucumán y algunas de Catamarca y La Rioja, combinado con una

104 OseAR OszLAK

intensas polémicas, el estado nacional continuara apelando a contingentes de guardias nacionales -reclutados por las pro­vincias- para cubrir los servicios de frontera con el indio. Paralelamente, intentaría sin mucho éxito una suerte de cons­cripción obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provincia contingentes de reclutas para remontar los cuerpos de línea 22 •

Posteriormente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispondría innovaciones en el sistema de reclutamiento que, en líneas ge­nerales, se ajustarían al mismo principio aunque como en el caso anterior, tampoco tendrían vigencia efectiva.

Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvió -como hemos vis­to- de importante refuerzo del ejército regular, ante con­tingencias que colocaban a éste en situación precaria. Al

división de otro ejército del interior, comandado por W. Paunero, fueron destinados a combatir rebeliones en Cuyo y La Rioja. Parte de la Guar­dia Nacional de esas provincias y algunos cuerpos de línea permane­cieron en dichas regiones en previsión de nuevos alzamientos. También el Ejército del Norte debió reprimir levantamientos en Salta y Jujuy. Parte del ejército retornó luego a la lucha en el frente paraguayo. Ter­minada la guerra, se libró la orden de licenciamiento del Ejército del Norte .. Por su parte, el ejército de línea destinado a cubrir el servicio de fronteras a su regreso .del Paraguay, debió acudir. a conjurar la re­belión iniciada por López Jordán en Entre Ríos, luego del asesinato de Urquiz:;~.

22 Por decreto del 27 de enero de 1870, Alsina -vicepresidente de la República- ordenaba que las provincias contribuyeran proporcional­mente, con un total de 2.560 hombres, a la remonta de los servicios de línea a fin de cubrir sus fronteras. Se consagraba allr un principio que alteraba la base del servicio de fronteras, al disponerse que todas las provincias, tuvieran o no fronteras que guardar, debían contribuir pro­porcionalmente a defenderlas. Fundamentando la constitucionalidad de este principio, la nota con la que el general Martín de Gaínza, ministro de Guerra, enviaba el decreto a los gobernadores, señalaba que se tra­taba "de compartir el peso de una carga común ... , porque en la vida nacional no hay antagonismo de intereses, no puede haber indiferencia tampoco, y la riqueza que encierra la provincia de Santa Fe, que es fuente de renta nacional, tiene derecho a ser defendida por el esfuerzo y sacrificio de todos, como riqueza argentina, como riqueza de todos''. Es de hacer notar que ya en 1864, Emilio Castro -futuro gobernador de Buenos Aires- había sostenido en la legislación bonaerense el ca­rácter inconstitucional de este servicio. Y que hacia fines de esa década, el sistema de contingentes de enganchados, periódicamente enviados a las guarniciones de fronteras, daba origen a intensos debates parlamen­tarios y a una influyente corriente de crítica social, recogida especial­mente por la literatura y el periodismo.

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LA CONQUISTA DEL ORDEN 105

constituirse prácticamente en una institución permanente, su existencia posibilitó y aceleró la capacidad de penetración del estado nacional en todo el ámbito territorial. Cuando en 1866 el vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las provincias se hallaban "representadas" en el ejército nacional, ponía· de manifiesto dos circunstancias: 1) que el .estado nacional había conseguido ganar o imponer el apoyo de .las provincias, pero 2) que aún no había podido establecer una fuerza diferenciada de su o~igen provincial y continuaba dependiendo del apoyo de l~s gob1:rnos locales para el mantenimiento del aparato repre­sivo naciOnal. Por eso, cuando culminaba la presidencia de Sar­miento, el servicio de fronteras continuaba llevándose a cabo con tropas regulares y guardias nacionales 23 •

Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuaría siendo movilizada, no sólo para custodiar las fronteras .interio­res sino además, para sofocar nuevas rebeliones. A los reitera­dos levantamientos de López Jordán en Entre Ríos sucedió la insurrección de Mitre, luego de las controvertidas elecciones presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Este último episodio militar exigió convocar a 60.00 hombres, que se movi­lizaron sobre una extensa región del territorio nacional, li-

23 Saliendo al paso de las críticas que esta situación ocasionaba, Sarmiento encontraba en la experiencia histórica propia y ajena ade­cuada justificación para esta situación: "Desde las plantaciones avan­zadas adonde el Gobierno de un país no alcanza, hasta el sistema militar prusiano, el deber, la obligación y la necesidad de defender la propiedad y la vida, cuando son atacadas, o la integridad y el honor nacional, re­posan sobre cada individuo de la sociedad, cualquiera que sea la forma de gobierJlo. Las poblaciones nuevas en esta y la otra América se ar­maron desde el primer día de su existencia para defenderse, y sólo cuan­do se constituyeron en naciones, hicieron· de esta defensa local un sis• tema de defensa comñn, llamándole Guardia Nacional. El ejército regular puede suplirla o exonerarla; pero toda vez que aquél no esté en propor­ción con la necesidad, la universalidad de los ciudadanos constituye el ejército nacional, llámese milicia, Landwer o reserva. Toda limitación que ponga al poder nacional militar sobre el uso de la Guardia Nacional, es suicidar la Nación y hacer nacer por fuerza lo que con tantos sacri­ficios destruimos o neutralizamos entre todos, a saber: las milicias que con Ramírez y Quiroga sublevaron el país y mantuvieron la guerra constante en las provincias; las de Bueno~· Aires, comandadas por el General D. Juan Manuel de Rosas durante veintiséis años y las veinte mil lanzas de Entre Ríos a las órdenes del Capitán Geheral Urquiza. La guerra civil de cincuenta años, fue sólo la antigua milicia localizada bajo un caudillo." (Sarmiento, Mensaje, 1872.)

106 OseAR OszLAK

brando batallas decisivas en las provincias de Buenos Aires y Córdoba. Un último y definitivo enfrentamiento, en 1880, ce­rraría un ciclo histórico de siete décadas de guerra civil: la insurrección del gobierno de Buenos Aires contra las autorida­des nacionales, que originó una nueva e importante moviliza-~ión. Pero para entonces el ejército nacional había adquirido '1m perfil institucional diferente. ·

Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los prime­ros años de la organización nacional. Desde 1876, al decretarse el licend;;uniento de la GQard~al, h~ asumido la ex­clusiv.a responsabilidad de- la actividad militar, formando sus cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protagó­nica actuación en los hechos decisivos que eslabonaban el nuevo orden había favorecido su profesionalismo e institucionaliza­ción. Durante 18 años las fuerzas armadas nacionales habían salido airosas de sus diversos compromisos militares, ganando

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en capacidad organizativa y operativa. Su estricta subordina­ción al poder civil, destacada por Sanniento y Avellaneda 24 ,

acentuaron su espíritu de cuerpo, evitando la división interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenían cabida en sus filas (o se iban. extinguiendo) los enganchados involuntarios, los mercenarios extranjeros o los "destinados" por crímenes. La próspera situación económica del país durante el gobierno de Sarmiento había permitido normalizar el aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al día de los sueldos 25

• Nuevos institutos militares apoyaban la formación y perfeccionamiento de los cuadros 26

• Y el avance tecnológico -:-Sobre todo el acceso al ferrocarril, al telégrafo y al nuevo armamento adquirido en la década del 70- multiplicaba la capacidad ofensiva del poder militar nacional2T.

H V éanse, por ejemplo, las declaraciones en tal sentido efectuadas en los mensajes al Congreso de 1872 y 1875.

zs Esté último· problema constituía casi una tradición, al punto de qU:e el pago de haberes de los 60.000 hombres convocados bajo armas en 187 4 antes de ser licenciados, significó -según lo expresara Ave­llaneda_:_ un "acto ·administrativo que no tiene hasta hoy precedentes".

zs. Éntre otros, fueron creados el Colegio Militar, la Escuela Na­val, la Inspectoría General del Ejército, etc.

21 Comentando . tres victorias obtenidas sobre fuerzas insurrectas del interior Sarmiento señalaba que las mismas " ... confirmaban un hecho y~ v~lgar, pero olvidado por los re.beldes; y es que el vapor y el

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!,A CONQUISTA DEL ORDEN 107

. . Tocó a .t:-vellanedá. heredar el comando de una fuerza cons~ htmda ~n ~Ivote. de la penetración estatal y control coactivo del terntono nacwnal. Una fuerza institucionalizada e'n la lu­cha, . en la renova~a experimentación organiza ti va, en la pre­sencia ~e .sus efectivos en apartadas guarniciones y en múltiples escenariOs d~, combate. Una fuerza que había conseguido des­hacer 1~ Umon del Norte, prevenir los intentos secesionistas de. C~rnentes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los levanta­mienc?s ~e Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y conspiraciOnes cordobesas o santafecinas.· Una fuerza, en fin, que .Av;llaneda concentr~ría en la "solución final" del proble­m: mdigena, .lo ~ual eqmvalía a ganar el definitivo control de excensos territonos y su incorporación al sistema prod t• Tod t , uc 1vo. . ? es. o supoma mantener el nivel de actividad y la presencia mst.Itucwnal ~el aparato militar en gran parte del territorio nac~onal, no so.lo porque la campaña del desierto 2s .se extendía a .diversas regwnes del país, sino también porque el afianza­miento del control estatal sobre las situaciones provinciales exigia forma: .Y distribuir cuerpos de ejércitos en diversos puntos .e_strategico~, desde los cuales pudiera ejercerse una efi­caz ~CCIOJ_I preventiva y represiva. Ello explica que durante la p~esidencia . de Avellaneda el presupuesto militar haya ma.nte­n.Ido, aprox1m~d~mente, el nivel de las dos presidencias ante­r~qres Y da credito ~ las críticas por entonces dirigidas al mi­mstro de guerra Alsma, en el sentido de que habría malgastado los escasos recursos del presupuesto nacional en milita · 1 país 20. nzar e

Como veremos enseguida, el pretendido apoliticismo de l~s ~u.erzas ami~das y su estratégica distribución y empleo l Sigmflcaron un mvalorable recurso político. Sería precisament~

t~lé~afo and~n más de carrera que los caballos en que voltejea el cau­dillo. (Sarmiento, Mensaje, 1874.)

• 28

• Deno:r:dnaci~n gen.éri;a de las campañas militares destinadas ~~pr1m1~ las mcurs10nes md1genas y a ganar el control sobre terri~: I1os ubicados fuera de las fronteras interiores E . t" 1 · al conjunto de acciones militares desarrollad.as :o~atrraicuela:r:, dis.e aphca m d" d d 1 - . m o entre e 1a os e os anos 70 y comienzos de ios SO qu 1 · d f" T t 1 ' e cu minaron con el e 1m 1vo con rp del territorio nacional según su actual e f" ·,

20 Cr'tica d 1 d" . L N . , on ¡guracJOn . 1 s e 1ano a atnon (Buenos Aires 14-1-76) · . :

por Gmllermo H. Gasio y María C. San Román La ' . t 'acJtadas (11" o 1874 1880 B · · · ' conquts a el pro-. es , - , uenos Aues, Ed1cwnes La Bastilla, 1977.

108 OseAR OszLAK

la conciencia de este nuevo poder del estado, la tardía compro­bación de que con el auxilio de esa fuerza militar el gobierno nacional había diferenciado su base social de apoyo de la po­derosa burguesía porteña, lo que lanzaría a Buenos Aires a intentar detener el avance del vástago cuyo desarrollo siempre creyó controlar. Entonces ya sería tarde.

Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cifras pueden servir para completar esta caracterización del aparato represivo del estado nacional y destacar su peso en esta etapa de penetración institucional. Entre 1864 y 1879, el total del personal civil y militar empleado por el estado se mantuvo entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos años, sólo el personal de tropa constituyó aproximadamente e1_50 o/o de! total_

3": Y_~n

los momentos de crisis, en que una rebehón o la mtensifiCac:on de las operaciones militares requería el reclutamiento de nue­vos efectivos, el total de tropas movilizadas podía alcanzar a varias decenas de miles.

Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio de Guerra y Marina insumieron, hasta 1880, la porc10n más significativa del presupuesto. Si se excluyen los serv~:ios de la deuda pública, en gran parte afectados a la obtenciOn de, :e­cursos para sostener el aparato militar, el presupuesto ?ehco superó casi siempre la mitad de los ~astos tota!e~ del gobierno. En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deuda pública y el presupuesto militar representaron las dos terc~ras partes de las ejecuciones totales 31

• La guerra de la ~nple Alianza consolidó aún más esta estructura presupuestana, al elevar tanto la significación de las asignaciones a guerra y ma­rina (que oscilaron entre el 55 o/o y el 65 o/o de! g~to total del gobierno nacional) como al pago de la deuda publica. Tal como He desprende de los cuadros 1, 2 y 3, ~stos dos rubros ab~or­bieron prácticamente la totalidad de los mcrementos producidos en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100 <fo.

El rrrado de exigencia que planteaba al estado nacional la actividad del aparato represivo, puede también constatarse -y hasta cierto punto medirse- a través de la comparación de

ao Alberto Martínez, El presupuesto nacional, Buenos Aires, 1890. 31 Ningún otro rubro -ni siq~iera _el costo ?el aparato recau.~adOl~­

llegó a constituir durante la presidencia de Mitre una proporc10n sig-

nificativa del gasto público.

._)

'LA -CONQUISTA DEL ORDEN 109

los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4· y gráfico I se han dispuesto ambas series para el Ministerio de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta 1880,' el estado no tenía ninguna capacidad de prever el volumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban varias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medida que se avanza en l~1 década del 80, la discrepancia resulta cada vez más insigni­ficante.

Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador peso que tuvo el componente represivo en la configuración ini­cial del aparato estatal. Su contr~peso fue el incremento de los recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crédito. En parte, su obtención fue posible merced a un celoso cumplimien­to de los servicios de la deuda pública. A su vez, el floreci­miento de los negocios, al amparo de un "orden" que tendía a desligar el ámbito de la producción y el comercio de la lucha armada 3", provocaba un continuo aumento- de las rentas esta­tales 33

• Este constante aumento, unido al hecho de que ahora era el gobierno nacional quien monopolizaba la poderosa adua­na de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumplía estricta­mente sus compromisos financierós, empezó a despertar el interés y la confianza del capital extranjero, ávido en ese en­tonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De este modo, se consiguió activar un poderoso mecanismo de absorción de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del hipertrofiado aparato militar.

32 Lucha que a la vez contribuía en buena medida a aquel flore­cimiento. No cabe duda de que el enorme poder de compra del aparato militar afectó al conjunto de la actividad económica. La alimentación Y vestuario de la tropa, la adquisición de armamentos y pertrechos, en­tre otros rubros, contribuyeron a dinamizar la producción y la interme­diación. Durante la época de mayor gravitación de los gastos militares la asociación entre intereses económicos y actividades bélicas popula~ rizó al Partido Liberal de Mitre como el "partido de los proveedores''.

33 Según se desprende del cuadro 3, entre 1863 y 1868 los recursos· ordinarios -fundamentalmente rentas aduaneras- crecieron en un 92,9 o/o. El incremento resulta algo mayor si se consideran los recursos derivados del uso del crédito.

Cuadro 1

EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS DEL GOBIERNO NACIONAL*

(en pesos fuertes)

Relaciones Just., Culto Guerra y Total

Hacienda** e ]nst. Púb. Ma,1·ina *"* Marina Año Interior Exteriores

3.353.962 223.826 3.342.347 7.925.702 1863 962.508 43.059 7.119.931 1864 973.34!) 70.255 2.812.948 280.151 2.983.228

12.517.146 1865 964.879 79.297 4.01~.723 353.971 7.099.276

13.745.911 1866 1.003.191 81.669 4.017.112 335.718 8.308.221

14.110.077 1867 922.443 77.951 3.412.834 404.079 9.292.770

16.693.434 1868 2.380.911 83.106 3.296.637 . 488.019 10.444.733

14.953.431 1869 1.767.558 93.619 4.312.267 723.321 8.056.666

88.452 7.498.289 882.974 9.259.602 19.439.966 1870 1.710.649 21.166.230 1871 2.217.836 94,078 9.784.542 1.036.157 8.033.617

26.483.930 1872 2.480.299 97.029 16.027.640 1.087.421 6.770.398

99.728 14.423.613 1.304.794 11.004.051 31.025.071 1873 4.192.885 29.784.195 10 ....... 1":' Ol'l"'" -1 n,.. -1 nn ...,,... .....

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1876 3.479.604 158.602 9.660.959 1.474.953 7.378.930 22.153.048 1877 2.149.007 113.185 9.021.198 1.288.515 7.353.055 19.924.960 1878 3.211.630 169.895 10.627.950 1.119.235 5.712.208 20.840.918 1879 2.371.566 126.010 11.066.795 1,336.597 7.622.190 22.523.158 1880 3.844.331 128.302 8.933.151 1.321.632 11.428.678 1.263.201 26.919.305 1881 6.216.386 296.420 10.292.107 1.440.712 8.955.701 2.079.836 28.381.152 1882 13.092.007 298.914 31.880.778 3.102.727 7.627.059 2.005.522 58.007.007 1883 16.464.861 345.270 13.096.881 3.862.414 8.118.074 2.943.877 44.831.376 1884 20.259.570 402.516 19.774.408 4.671.968 7.818.929 3.512.746 56.440.137 1885 20.674.665 464.662 17.744.310 4.902.279 7.734.089 3.985.654 50.505.659 1886 15.902.386 499.675 20.696.982 5.883.011 8.331.778 3.144.503 54.394.585 1887 16.305.919 1.322.584 29.536.992 6.515.421 8.328.103 3.132.969 64.693.0~8

1888 27.798.921 3.041.793 24.034.475 8.059.821 8.764.755 4.177.915 75.877.681 . 1889 50.309.448 3.246.589 26.754.086 10.161.009 9.478.050 7.301.948 107.251.130 1890 42.486.885 2.239.536 26.103.044 8.575.016 9.697.728 6.261.043 95.363.596

FUENTE: Elaborado en base a las Memorias del Ministerio de Hacienda.

* Íncluyen las ejecuciones ordinarias y extrao~dinarias derivadas de leyes especiales y acuerdos de gobierno.

* .. ,, Incluye el pago de servicios de la deuda pública; cuya incidencia oscila entre un 50 y un 90 o/o del total ejecutado.

*** A partir de 1880 los gastos correspondientes a Marin!\ se consignan por separado.

Cuadro 2

GOBIERNO NACIONAL EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS

1863-1890

1863 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

~ Deuda pública

D Guerra y marina

Interior

Hacienda, JusUcia, Culto e Instrucción Pública

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LA CoNQUISTA DEL ORDEN 113 1

Cuadro 3

RENTAS ORDINARIAS DEL GOBIERNO NACIONAL PERíODO 1863 - 1880

(en miles de pesos fuertes)

Derechos de Derechos de Año Total importación exportación Otros

1863 6.478,7 4.273,!! 1.821,7 383,6

1864 7.005,3 4.268,7 2.221,7 514,9

1865 8.295,1 5.321,8 2.380,9 592,4

1866 9.568,6 6.686,1 2.164,3 718,2

1867 12.040,3 8.713,1 2.533,6 793,6

1868 12.496,1 9,660.5 2.281,4. 554,2

1869 12.676,7 9.949,8 2.489,3 237,6

1870 14.833,9 12.092,1 1.860,1 881,7

1871 12.682,2 10.176,1 1.582,3 923,8

1872 18.172,4 14.464,9 2.621,4 1.086,1

1873 20.217,2 16.516,7 2.488,5 1.212,0

1874 16.526,9 12.5~2,9 2.303,0 1.711,0

1875 17.206,7 12.893,5 2.616,6 1.696,6

1876 13.583,6 9.577,7 2.591,8 1.414,1

1877 14.824,1 10.843,4 2.324,5 1.656,2

1878 18.451,9 12.033,0 2.299.6 4.119,3

1879 20.961,9 12.844,7 2.887,4 5.229,8

1880 19.594,3 12.055,8 3.520,4 4.018,1

FUENTE: Memorias. del Ministerio de Hacienda, República Argentina.

Año

1862 1863 1864 1865 1866 1867 1868 1869

1870

J87J 1872 1873 1874 1875 1876 1877 1878 1879 1880 1881 1882 1883 1884 ':1.883 1886 1887 1888 1889 1890

Cuadro-4

GASTOS PRESUPUESTADOS, EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS E tNDICE DE IMPREVISION

1862- 1890 (en mil~s de pesos fuertes)

Interior Guen·a y Ma·t·ina Mal'ina

Presu- Ejecu- fndice Presupues- Ejecu- fndice Presu p~1es- Ejecu- índice puestado tado Diferenc, imprev. tado tado Diferenc. imprev. tado tado Diferenc. imprev, .1 2 1-2=3 3 :1.100=4 1 2 1-2=3 3:1.100=4 1 2 1-2=3 3 :1.100=4

526 1.297 962 3.342

1.106 973 + 133 + 1,2· 1.012 965 + 47 + 4,8 1.097 1.003 + 94 + 9,3 1.091 922 + 168 + 11,8

981 2.381 - 1.400 - 70,1 1.063 1.767 705 - 60,3 1.405 1.711 306 - 21,8

3.375 2.983 + 391 + 11,6 '2.734 7.099 -4.365 -159,6 2.733 8.308 -5.575 -203,4 2.813 9.293 -6.480 -230,3 3.104 10.445 -7.341 -236,5 3.443 8.057 -4.613 -133,9 3.728 9.260 -5.531 -148,3

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10.330 20.675 -10.344 -100,1 7.435 7.734 - 299 - 4,0 2.549 3.513 963 - 37,7 8.243 15.902 - 7.659 - 91,9 6.938 8.332 -1.393 - 16,7 3.514 3.986 472 - 13,4 9.878 16.306 :._ 6.428 - 65,0 8.121 8.328 - 206 - 2,5 2.753 3.144 380 - 13,8

12.814 27.799 -14.976 -116,8 7.100 8.764 .:_1,664 - 23,4 3.197 3.133 64 - 2,0 15.602 50.309 -34.707 -222,4 8.311 ' 9.478 -1.167 - 14,0 2.769 4.178 -1.409 - 50,8 16.237 42.487 -26.249 -161,6 9.507 9.697 - 190 - 2,0 2.908 7.302 -4.393 -151,0

FUENTE: Elaboración propia en base a datos de las Memorias del Ministerio de Hacienda.

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Gráfico 1

íNDICES DE IMPREVISIBILIDAD PRESUPUESTARIA DEL ESTADO ARGENTINO *

40 MINISTERIO - DEL 20 INTERIOR

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118 OseAR OszLAK

Penet?·ación cooptativa

Como he señalado, la penetración cooptativa se refiere a la captación de apoyos entre los sectores dominantes locales y gobiernos provinciales, a-través de alianzas y coaliciones basa­das en compromisos y prestaciones recíprocas tendientes a preservar y consolidar el sistema de dominación impuesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las reglas más elementales del juego político: debilitar al adversa­rio Y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar dos importantes con­sideraciones: 1) la estrecha relación entre cooptación y otras formas de penetración estatal, que en experiencias históricas eoncretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y 2) la variedad de tácticas y recursos puestos. en juego, cuyo examen puede iluminar algunos aspectos todavía no suficieritemente aclarados del proceso de constitución de la dominación estatal.

Para ser estrictos, ciertas formas de cooptación ya habían sido ensayadas por Buenos Aires durante los años de virtual

· secesión de la Confederación Argentina. Hemos visto que ni las clases dominantes porteñas constituían un bloque homogéneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de 1852, origen del separatismo porteño, el gobierno de Buenos Aires dictó una ley autorizando al Poder Ejecutivo a efectuar los gastos nece­sarios para el envío y desempeño de una misión a las provin­cias del interior -confiada al general José María Paz- "con el objeto de promover los intereses comunes de todo género y de fortificar las relaciones recíprocas". Aunque el objetivo in­mediato de la misión -desbaratar las tratativas de Urquiza de reunir un congreso constituyente- resultó un fracaso, la ini­ciativa marcó el comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a Buenos· Aires en el núcleo de la organización na­cional. A partir de entonces, el oro de su banco y los argumen­tos de sus mejores hombres se convirtieron en el sutil comple­mento político de la acción paralelamente desarrollada e:!l el

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LA CONQUISTA DEL ORDEN 119

terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre en 1869 que la política seguida después de la batalla de Cepeda, posibilitó que el Partido Liberal que dirigía "se hiciera un poder nacional" 34

•

N o en vano Buenos Aires había observado durante casi una década la exueriencia de la Confederación. Había detectado sus debilidades ~onocía a fondo los pilares que sostenían ese pre­cario edifi~io y aquellos que podían desmoronarlo. Y no había desechado oportunidades para poner a prueba su fortaleza 35

•

A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial fuerte, su poder efectivo rad.icaba en los recursos de la provin­cia federalizada (su natal Entre Ríos) y en relaciones -perso­nales con caudillos locales, resabio de la tradición rosista, cuyo apoyo lejos de ser incondicional debía ser objeto de negocia­ción permanente 36 • Como fundamental factor de cohesión polí­tica, Urquiza representó la continuidad de una práctica de do­minación personalista que al no contar con el sustento de una alianza política estable ni haber impuesto la estructura formal de la constitución, fue incapaz de oponer una resistencia eficaz a la acción disolvente de Buenos Aires. Su gobierno, así como el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapacidad de la Confederación para subsistir sin la provincia porteña. Para ser viable, el estado nacional debía contar con una clase social ca­paz de articular la economía a nivel nacional y desequilibrar la correlación de fuerzas políticas a nivel regional 37

• Buenos Aires promovió toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Ur­quiza, tratando. de aliarse con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba demasiado. Aunque fracasó en este propósito, su acción no sería ajena a la actitud asumida por Urquiza en

3< Cf. Adolfo Saldías, Un siglo de instituciones, vol. 2, La Plata,

Impresiones oficiales, 1910. zs En el mensaje ante el Congreso de la Confederación Argentina

de 1859 el vicepresidente Del Garril atacaba al gobernador de Buenos Aires, i:nputándole que al pronunciarse contra la "_ide.a f~dera~", atacaba la soberanía y existencia de cada una de las provmcJas mclmda Buenos Aires conmovía el orden establecido e iniciaba un estado de guerra, conse~uencia inevitable de un propósito <le centralización administrativa dirigido a destruir la autonomía y personalidad política de cada pro-

vincia. 36 James R. Scobie, La lucha por -la consolidación de la nacionali-

dad argentina (1852-1862), Buenos Aires, Hachette, 1964.

37 Scobie, ib-ídem.

120 ÜSCAR ÜSZLAK

Pavón. Por otra parte, no descuidó ocasión para socavar la adhesión de las provincias al gobierno del/Paraná o para com­prar ·la lealtad de jefes u oficiales confederales 38

•

Durante el interregno entre Pavón y la asunción de Mitre como presidente constitucional, Buenos Aires asumió de hecho el gobierno nacional. A partir de allí, como ocurriera después de la Revolución de Mayo, como lo intentaran infructuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debía enfrentarse una vez más al mismo dilema: diferenciarse de su matriz por­teña sin traicionar los intereses asociados al Puerto; pero a la vez, lograrlo sin convertirse -en una mera excrecencia del auto­nomismo provincial. En el camino se erigía la "idea federal" como formidable obstáculo a las posibilidades expansivas de un estado nacional. Por ello, si bien la acción desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionalizada en el discurso político co­mo "ganar la adhesión de las provincias", su intención última fue más bien desplazarlas como eje de articulación de .relacio­nes sociales y sustituirlas por una instancia territorial y social-mente más abarcativa. · ·

Sin embargo, las provincias no podían ser ignoradas en su fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del estado. La constitución de 1853, que creó el mec.anismo del Se­nado, convirtió a este órgano en "la verdadera llave maestra del sistema político" 39

• Formado por 20 senadores del interior y 8 del litoral (más dos que corresponderían a la capital federal una vez instalada), con entera independencia de futuras fluc­tuaciones de la población, otorgó al interior· mayoría perma­nente, capaz de impedir con sus dos tercios la sanción de cual­quier -ley. Por eso, ganar la "adhesión" provincial implicaba la creación de mecanismos que contrabalancearan esa importante fuente de poder que había quedado formalmente reservada a las provincias, procurando un creciente control de sus situa­ciones locales. Los intentos en tal sentido, que reflejarían ade-

38 Su intervención en el conflicto entre el gobernador de Córdoba De la Peña y el de San Luis Saa mediante el envío de armas y mil onzas de oro; la proclamación de Mitre de que debía apoyarse incon­dicionalmente al partido liberal en el interior; y el ofrecimiento de ho­nores y pagos de sueldos atrasados a militares (sobre todo extranjeros) al. servicio de la Confederación, son algunas ilustraciones de una con­ducta reiterada a lo largo de esos años.

•• H. Gorostegui de Torres, op. cit.

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LA CONQUISTA DEL ORDEN 121

más la necesidad del estado nacional de diferenciarse institu­cionalmente de las provincias, provocarían bajo nuevas formas una reedición del viejo conflicto entre federalismo y unitarismo. La reivindicación de la autonomía del estado nacional presupo­nía negar que la autoridad que investía emanaba de la sobera­nía y autonomía provinciales -posición ardorosamente defen­dida por Alsina y Tejedor. Para Mitre, como de hecho para

. Sarmiento más tarde, su autoridad antecedía a la de las pro­vincias y era constitutiva de ésta 40•

La historia de esos años estaría matizada por innumera­bles episodios en los que este principio no siempre sería res­petado por las provincias, y gran parte de los conflictos susci­tados entre éstas y el gobierno nacional giraría alrededor de sus respectivas autonomías". El ámbito jurisdiccional y el poder decisional de cada parte se pelearían palmo a palmo. Y no sólo a través de una discusión teórica, que desde ya fue intensa, sino además mediante la producción de hechos que pondrían a prueba las fuerzas de cada contrincante. En este proceso se cristalizarían nuevas reglas del juego que acabarían por rede­finir las características del sistema político. La autonomía y jurisdicción funcional de las provincias se irían desdibujando al ritmo de la múltiple acción penetradora del estado nacional.

Desde el punto de vista de la modalidad que aquí nos preocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes del interior, no tanto como representantes de intereses regio­nales ~ locales sino más bien como componentes de. un nuevo pacto de dominación a nivel nacional. En medio de gobiernos locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la poderosa

4° Cf. Bartolomé Galíndez, Historia política argentina: la ?·evolu­ción del 80, Buenos Aires, Coni, 1945.

41 Los mensajes presidenciales no dejaban de señalar el estado -cordial o inamistoso-- de las relaciones del gobierno nacional con las provincias. Particularmente intensos fueron los conflictos suscitados con el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de la "cuestión Capital" -que en 1862 se resolvió con un rotundo triunfo del :mtonomismo porteño-- y de la jurisdicción sobre el municipio de Buenos Aires. Pero en general, el gobierno nacional debió disputar todos aque­llos poderes que alguna vez correspondieron a las provincias, desde la exclusiva atribución de establecer el estado de sitio (que, por ejemplo, declararon algunos gobernadores ante la cercanía de las montoneras de Peñaloza) hasta la de recaudar ciertos tributos o movilizar fuerzas armadas.

122 OseAR OszLAK

provincia porteña no resignada a perder sus privilegios, por otro el estado nacional. jugó sus cartas aédos puntas:; a: veces, usa~do la fu>e~za y los récur.sos de Buenos Áires para someter a las provincias interiores; otras, valiéndose de pactos y coali­ciones con las burguesías provinciales, para contrarrestar la influencia ejercida sobre el gobierno nacional por la burguesía porteña. ·

Además de la repres10n abierta, utilizada extensamente sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a través del empleo relativamente discrecional de ciertos mecanismos de cooptación. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a las provincias. Mientras en tiempos de la Confederación éstas debían contribuir, magramente por cierto, al sostenimiento del gobierno nacional, la situación se invirtió a partir del gobierno de Mitre. Sobre todo durante los primeros años de su presiden­cia, en que el descalabro de las finanzas provinciales oca­sionado por las guerras civiles, demandó la contribución del gobierno nacional para la atención de los gastos más elemen-tales. ·

Con el tiempo, sin embargo, la significación de. ~stos sub­sidios tendió a decrecer. Su monto e11 las 'asign~~idnes presu­puestadas se mantuvo prácticamente en el mismo nivel absoluto durante casi tres décadas. Más áun, disminuyó .durante los go­biernos de Avellaneda y Roca y sólo haciá el final del gobierno de Juárez Celman recobró y superó algo su nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican en el cuadro 5.

N o obstante, los valores absolutos no son totalmente ade­cuados como indicador de la importancia de estos subsidios, ya que de acuerdo con los criterios de asignación empleados, los mismos tuvieron un peso diferencial según las provincias con­sideradas. En principio, se estableció una distinción entre "auxilios" y "subsidios", es decir, entre contribuciones extra­ordinarias motivadas por acontecimientos que amenazaban la Yiabilidad financiera de una provincia y aportes ordinarios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862 se adoptó como norma de alcance general, acordar a cada provincia la suma de 1.000 pesos fuertes mensuales, sin perjuicio de "auxi­liar" adicionalmente a algunas de ellas. Se señalaba explícita­mente que las provincias que tenían mayor población, también

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LA CONQUISTA DEL ORDEN 123

Cuadro ¡;

SUBSIDIOS DEL GOBIERNO NACIONAL A LAS PROVINCIAS PERíODO 1863-1890

(en miles de pesos fuertes)

Año Total %de ejec. presup.

1863 229,0 2,89 1864 214,8 3,02 1865 216,9 1,72 1866 170,3 1,24 1867 153,5 1,09 1868 148,7 0,89 1869 228,0 1,52 1870 220,0 1,13 1871 216,7 1,02 1872 220,0 0,83 1873 225,0 0;73 1874 221,2 0,74 1875 225,0 0,79 1876 154,2 0,70 1877 52,5 0,26 1878 52,5 0,25 1879 52,5 0,23 1880 52,5 0,20 1881 52,5 0,18 1882 52,5 0,09 1883 97,2 0,22 1884 !)7,0 0,17 1885 .57,0 0,10 1886 57,0 0,10 1887 57,0 0,09 1888 340,2 0,45 1889 318,6 0,30 1890 154,9 0,16

Fm;¡.;n;: Memorias del Minis~erio de Hacienda, República Argentina.

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124 OseAR OsZLAK

obtenían generalmente mayores recursos, por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio uniforme 42

• De aquí que el peso del subsidio en los presupuestos provinciales resultara muy dispar. En 1871, la proyincia de San Luis recibía un subsidio del Go­bierno Nacional de 26.660 pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales propios (v.g. 26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a La Rioja prácticamente doblaba la cifra de sus recursos ( 45.150 y 27.600 pesos fuertes respectivamen­te). También en provincias como Catamarca, Tucumán y Men­doza la proporción era bastante significativa.

Por lo tanto, la súbita suspensión de las subvenciones a provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzo de partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes eran adictos al gobierno nacional, constituía un instrumento de ac­ción política que, hábilmente manejado, permitía consolidar las posiciones de sus aliados en el interior 43

•

Similares efectos producía la utilización de cargos públi­cos como mecanismo de cooptación. La declinaéión de las eco­nomías del interior, acentuada con escasas excepciones a partir de la organización nacional, convirtió al empleo ,público en un

'importante. factor compensador, per,9 a la vez en un preciado instrumento para la captación de apoyÓs: ~1 gobie~río ~acioll'al. Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este objeto durante el período 1862-76, especialmente a través de la crea­ción de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y pro­vinciales, de profesores y maestros --en colegios llamados precisamente "nacionales" por ser pagados por el estado- de miembros de las :fuerzas armadas, del poder judicial, etc. 44

•

Señala este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos 'Se convirtieron en pilares de la estabilidad política de un interio1· donde los "dostores" desplazaban definitivamente a los milita-

' 2 Se exceptuaba a Buenos Aires, que t.enía garantida la integri­dad de su presupuesto por pactos preexistentes incorporados a la Cons­titución.

'" Después del 80, el gobierno nacional recurriría a mecanismos más sofisticados, tales como leyes especiales, líneas de crédito privile­giadas, concesiones e inversiones directas ·para el desarrollo de ciertas regiones o productos (v. g., la industria azucarera tucumana).

H Luis A. Romero, "Decadencia regional y declinación urbana en el Interior argentino ( lí76-18í6) ", Re·vista Paraguaya de Sociología, 42-43, año 15, .1978.

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LA CONQUISTA DEL ORDEN 125

res y caudillos. De ahí que las capitales de provincia fueran, desde entonces, principalmente centros administrativos 45 • •

El nepotismo y la institución del spoils system, consecuen­cia inevitable de negociaciones pre y pos-electorales, multipli­caban el uso instrumental de los cargos públicos, ya que la elección de un gobernador o de un presidente aparejaba cam­bios en la administración pública, desde los niveles más bajos de las municipalidades hasta los más altos de los ministerios '".

Una idea aproximada de la importancia que fue adquirien­do este mecanismo la da el veloz crecimiento del número de empleados públicos nacionales radicados en el interior. Hasta 1862, la presencia del estado nacional en las provincias se limi­taba prácticamente a las aduanas y receptorías existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que fun­cionaban vinculadas al tráfico aduanero. Sólo 15 años después, una elevadísima proporción del personal civil y militar del go­bierno nacional se hallaba radicado o se desempeñaba en forma itinerante en el interior del país. De acuerdo con una estimación que he efectuado para el año 1876, sobre una dotación total de 12.835 funcionarios, 10.956 se hallaban afectados de uno u otro modo a funciones desarrolladas en las provincias. Si bien gran parte de este personal era militar, también la dotación civil (y el clero, a cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritario respecto al radicado en Buenos Aires (véase cua­dro 6). Se trataba, sin duda, de una situación verdaderamente excepcional, por cuanto la centralización de la dotación y re­cursos del estado en jurisdicción federal sería posteriormente la regla.

Un último mecanismo, quizás el más evidente y el que más atención recibiera por parte de la literatura especializada, fue

(el de la intervención federal 47 • Acordado constitucionalmente

"' En igual sentido véase H. Gorostegui de Torres, op. cit. 46 Gasio y San Román, op. cit. 47 Cabe aclarar que este mecanismo contiene elementos de coac­

ción que también permitirían caracterizarlo como un medio de penetra­cwn represiva. Es bien sabido que por lo general, las intervenciones federales eran auxiliadas por fuerzas militares del ejército nacional. Pero ello no debe hacer perder de vista sus esenciales ingredientes de conciliación, neg::>ciación y compromiso, y por ende su papel en la for­mación de alianzas· políticas. Entre los autores que han tratado exten­samente el tema de la intervención federal, cabe mencionar a Luis H.

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126 OseAR OszLAK

Cuadro 6

ESTIMACióN DE FUNCIONARIOS PúBLICOS NACIONALES EN 1876

Ciudad de

Dependenc-ia Total Bs.As. Interior

Presidencia de la Nación 6 6

Congreso Nacional 162 162

Ministerio del Interior 913 244 654

Ministerio de Relac. Exteriores 34 12

Ministerio de Hacienda 1.304 575 729

Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública 1.454 125 1.329

Ministerio de Guerra y Marina 8.962 718 8.244

Totales 12.835 1.842 10.956

Exterior

15

22

37

FUENTE: Elaborado sobre la base de datos del Presupuesto Nacional contenidos en la Memoria del Ministerio d.e Hacienda para el

año 1876.

por las provincias al Poder Ejecutivo Nacional, este recurso le permitía intervenir en los asuntos provinciales a fin de "resta­blecer la forma republicana de gobierno cuando ésta se hallare amenazada". La relativa vaguedad del texto constitucional so­bre este asunto hizo posible que su aplicación no tuviera una modalidad precisa. Y no creo que haya sido casual que la espe­cificación legal y reglamentaria de este atributo del estado na-

Sommariva, Historia de las intervenciones federales en las prov·incias, Buenos Aires, 1929, y Natalio Botana, El 01·den conservador, Buenos Aires, Sudamericana, 1978.

LA CONQUISTA DEL ORDEN 127

cional haya estado precedida de una larga práctica, a través de la cual se fueron experimentando métodos más o menos efi­caces para convertirlo en un poderoso instrumento de control sobre los poderes locales.

Los cómputos estadísticos que efectúan S.ommariva y Bo­tana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo, son insuficientes para categorizar instancias y modalidades concretas de intervención federal. Las __ circunstancias fueron por lo general complejas y demandaron prolongadas y agitadas negociaciones. La falta de legislación sobre el tema, muchas veces denunciada en las memorias del ministro del Interior al Congreso, aumentaba a veces el poder discrecional de los comi­sionados o interventores, pero limitaba otras su capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las personalidades involucradas, instrucciones recibidas, reacciones provocadas o fuerzas militares disponibles.

El empleo de la fuerza armada, la suspenswn de subven­ciones a la provincia insurrecta, la retirada estratégica del interventor para no legitimar con su presencia elecciones in­deseables para el gobierno nacional, el pedido de a1,1xilio o de no intervención a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrectos operantes en otras que demandaban la intervención, fueron algunos de los medios de que se valió el gobierno nacional para hacer más efectiva la gestión de los comisionados federales 4S.

Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenían un carácter y una base local, y sólo ocasionalmente se extendía a otras provincias, el principio divide et impera le permitió pre-

4S Se fue así delineando un importante papel legitimador del esta­do nacional de los poderes locales, especialmente a través de la utiliza­ción diferencial de la fuerza. Por ejemplo, los interventores y comisio­nados nacionales se valieron .de ella para imponer determinados can­didatos, pero también quitaron apoyo militar al gobernador local, a ve­ces vital para mantenerse en el poder (v. g., caso del gobernador de Santa Fe en 1868). En otros casos, el gobierno nacional se abstuvo de intervenir, aduciendo la ausencia de "tendencia reaccionaria" o guerra civil que pusiese en peligro la tranquilidad general, aun cuando resulta­ra obvio que sin este apoyo el gobernador local (en este caso, el de Tucumán en 1868) no podía recuperar su cargo. Similar conducta ob­servó Sarmiento en 1872 ante la revolución de Corrientes, aun cuando envió al entonces coronel Roca y al contador mayor de la nación Cortí­nez con la misión de contribuir a la pacificación.

128 OseAR OszLAK

venir coaliciones 49 y enfrentar a las provincias una a una con notoria diferencia de fuerzas. En este proceso de continuo B.prendizaje, el estado nacional pudo desarrollar y poner a pun­to un instrumento invalorable,,que allanaría el camino al régi­men oligárquico instaurado en el 80, arrasando con los residuos federalistas que aún se oponían a su pretensión de concentrar y centralizar el poder político.

Antes de culminar el período presidencial de Mitre, este mecanismo ya había sido largamente ensayado. En sólo un año -(entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de Cata­marca, Mendoza, La Riója, Santa Fe, Córdoba y Tucumán su­frieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, moti­vando en casi todos los casos la intervención federal. La intensa actividad desplegada por el estado nacional fue progresivamen­te configurando una cierta filosofía sobre el significado y al­cances de este atributo constitucional, aun antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legislación. En 1868, Raw­son fijaba la doctrina que habría de regir en este aspecto, la que extendía sobremanera la interpre:taciór: que un criterio más_ ajustado podría otorgar al texto constitucional:

"Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misión de la autoridad Nacional cuando es llamada á intervenir, es un mero instrumento de poder que va solo á sostener ó reponer al Gobierno que le llamó en su auxilio, esta precio­sa garantía con la que la constitución ha entendido ase­gurar la estabilidad de las instituciones republicanas, -se­ría una garantía acordada á los malos Gobiernos, á la opresión, al despotismo. Pretender limitar las facultades del poder interventor, en previsión de peligros quimeras ó en castigo de pretendidos abusos reduciéndole al rol de simple espectador de los estravíos del Gobierno que sos­tiene, por grandes que ellos sean, -es convertirle en ver­dugo del pueblo, cuyos sufrimientos es llamado á presen­ciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando en la observancia de la ley la armonía de todos los intereses y de todos los derechos. El Gobierno de la Nación jamás

'" Como la Unión del Norte, liderada por Taboada, que Sarmiento desbarató.

LA CONQUISTA DEL ORDEN 129

podría aceptar tan funesto y menguado rol." (Memoria Ministerio del Interior, 1868).

Los .gobiernos posteriores continuaron empleando la in­tervención federal como un recurso habitual, pese a que la opi­nión pública consideraba este procedimiento como un reiterado avasallamiento a la autonomía provincial. J uárez Celman llega­ría al extremo de afirmar que todas las intervenciones federa­les constituían "actos de administración" (Mensaje, 1887), con lo cual pretendía legitimar la intromisión federal en las provin­cias y la digitación de gobernadores, por entonces practicadas desembozadamente.

La intervención federal no fue un mecanismo destinado únicamente a restablecer el orden o "asegurar la forma repu­blicana de gobierno", como lo quería la Constitución. Su utili­zación selectiva apuntó más bien a la conformación de un sistema político en el que los "partidos" provinciales dominan­tes se someterían a las orientaciones fijadas desde el gobierno nacional. Por eso, un análisis de la penetración cooptativa no

.puede dejar de considerar el carácter y ei papel jugado por los partidos en esta singular etapa. ·

Para ser estrictos, sería erróneo calificar como partidos a la inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamientos escasamente orgánicos, a través de los que se expresó la acti­vidad política desde la independencia hasta las últimas décadas del siglo pasado. Durante ese extenso período, el término "par­tido" se utilizó en el sentido de "parcialidad", de corriente a()"lutinadora de intereses relativamente inmediatos y coyuntu­r~les de un segmento de la sociedad, antes que en su moderno sentido corporativo. Lideradas generalmente por caudillos que les imprimían un fuerte sello personalista, estas agrupaciones se formaban en ocasión de elecciones, designación de represen­tantes, fijación de posiciones frente a cuestiones en debate, o cuestionamiento de autoridades constituidas, desapareciendo tan pronto quedaba llenado su objeto o surgían en su seno dife­rencias irreconciliables. Su acción se manifestó mediante una amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, gru­pos acaudillados, sociedades patrióticas, clubes políticos y hasta salones literarios y periódicos de opinión.

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130 ÜSCAR ÜSZLAK

La historiografía liberal nos propone sin embargo tajantes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante·. escenario de la política a partidos opuestos: unitarios y fede~·ale¡;;;. "chu­pandinos" y ''pandilleros", nacionalistas y autonomistas: Por cierto, más allá de las efímeras facciones que permanentemente alteraban ese escenario, persistieron ciertas visiones doctrina­rias (v.g. federalismo, liberalismo) que sirvieron como sím­bolo de identificación antes que como efectiva guía para la ac­ción o base para la eonformación de un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido, que haya existido un partido unitario de Rivadavia. Ni que el federalismo de Rosas haya sido mucho más que una bandera ideológica, por lo demás fre­cuentemente desconocida en los hechos por los propios federa­les. Refiriéndose a estos primitivos "partidos" (federal y uni­tario) surgidos durante el anárquico período posterior a las luchas independentistas, D' A mico señala que:

" ... esas denominaciones que habían existido como califi­cativos de partidos, después se convirtieron en denomina­ciones caprichosas, porque ni los unos querían la federación de los Estados Unidos, ni los otros el sistema unitario 9-e gobierno. Esa división era enteramente personal: amigos y enemigos de Rosas" 50

•

Caído Rosas, tanto en la Confederación éomo en Buenos Aires flamantes federales se confundieron con exaltados uni­tarios, creándose bandos con similares teorías de gobierno pero con diferencias de personalidad en su conducción. Eran parti­dos personalistas, a punto tal que Mitre gobernó con la misma constitución de la Confederación.

Luego de Pavón, la división del partido liberal pareció reactualizar la contradicción federalismo-unitarismo, expresada en la creación de sus ramas Autonomista y Nacional lideradas por Alsina y Mitre.

"Esas personalidades no querían confesar lo vacía de prin­cipios que era la plataforma de cada una, y en artículos sin número, hacían un galimatías, que ni ellas ni nadie

0 " Carlos D'Amico, B-uenos Aires, sus hombres, su pol·ítica (1860-¡ 1890), Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1977.

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LA CONQUISTA DEL ORDEN 131

comprendía, y del cual parecía deducirse: que los nacio­nalistas (Mitre) querían la Nación Argentina predomi­nando sobre las Provincias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autonomistas (Alsina), querían que las provincias primaran sobre la N ación, o sea un gobierno descentralizador y moderado. Pero luego se vio en la prác­tica, que los que subían al poder cambiaban banderas con los que bajaban y los alsinistas se hacían absorbentes y fuertes con Sarmiento y Avellaneda; mientras que los mitristas se convertían desde abajo en descentralizadores, y enemigos de la fuerza en los gobiernos; ... " sl

Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creación y disolución de clubes políticos y en la frecuencia con que los integrantes de esa verdadera "clase política", cabeza visible del nuevo régimen, cambiaban de "partido" 52 • Ello revelaba una flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones ads­criptivas e intereses cambiantes, antes que a principios ideoló­gicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permitía al pre­sidente de turno combinar y manipular sus variados recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones provinciales que le eran favorables y volcar en su favor las contrarias. Un go­bierno nacionál al que pesaba enormemente la tutela de Buenos Aires y que aún no contaba con apoyos claros -y sobre todo estables- en el interior, debía alentar un juego político abierto en todos aquellos casos en que potenciales aliados podían llegar a controlar la escena política provincial, acudiendo en su auxi­lio -y cerrando el juego- cuando las circunstancias resulta­ban desfavorables .. Despojada de retórica, la definición inicial del gobierno de Mitre sobre intervención federal y papel de los partidos resulta coherente con esta interpretación:

·" Carlos D' A mico, op. cit.

:;2 Durante la década del sesenta, los cambios de afiliación política

involucraron a algunas figuras conspicuas de esta "clase". Ma;riano Saavedra, gobernador mitrista de la provincia de Buenos Aires, pasó. al autonomismo. Avellaneda, ministro de Mitre, lo fue. luego de Alsina en el gobierno provincial; y Emilio Castro, otro gobernador autonomista, se convirtió al mitrismo. Cf. Romero Carranza y otros, Histo1·ia polí~ tica de la Argentina, Buenos Aires, Pannedille, 1975.

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132 OseAR OszLAK

"Respetando el principio fundamental del sistema de go­bierno establecido por la Constitución, el Ejecutivo Nacio­nal ha procurado ser muy sobrio en el empleo de su in., fluencia bajo cualquier forma, en los asuntos interiores de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias exijen que los partidos internos cuya existencia tendrá siempre razón de ser en pueblos rejidos por instituéiones liberales se desenvuelvan con libertad sin sujeciones estra­ñas é influídos solamente por la disciplina que la misma lucha pacífica impone. El Gobierno Nacional considera que mientras las luchas de los partidos se mantengan circuns­critas y aisladas en el terreno provincial, ó mientras no produzcan una subversión en el órden interno y la consi­guiente requisición que la Constitución prescribe, ninguna injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales fueran las vicisitudes de la contienda y las solicitaciones que pudieran venir de uno ú otro de los partidos interesa­dos naturalmente en tener el apoyo de la autoridad Na­cional o de cualquier modo manifestada." (Memoria Mi­nisterio del Interior, 1863).

A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara este principio, el gobierno nacional no siempre las tendría to­das consigo. La incompleta decantaci6n de una fórmula polí­tica, en circunstancias contextuales particularmente desfavora­bles, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer . su sucesor 53 • Correspondería a Avellaneda, mucho menos compro­metido con ·las contiendas partidarias y mucho más presionado por la necesidad de crear una fuerza política propia, sentar las bases de un nuevo pacto de dominación. Su advenimiento al poder, si bien contó con las simpatías de Sarmiento, no fue el

·'·' Las dificultades ~conómicas, sumadas a la política seguida en la guerra con el Paraguay y en las intervenciones a las provincias, crearon una fuerte oposición al gobierno de Mitre, tanto de parte de los autonomistas porteños como de un interior que, ·acaudillado por la provincia de Córdoba, desbarató sus propósitos continuistas. Tampoco Sarmiento, que enfrentaba los comienzos de una dura crisis sin haber conseguido sustraerse al juego de mitristas y alsinistas creando una fuerza política propia, obtuvo los apoyos necesarios para mod!ficar la relación de fuerzas. No. obstante, fue quizás el primero de los p_:¡:esiden-

( tes constitucionales que logró afirmar la presencia institucio~)l del estado nacional en la vida política del país. e

LA CONQUISTA DEL ORDEN 133

resultado de la "verdad del sufragio" que este último propicia­ra 54

, ni de una aceitada maquinaria política 55 • Pero una vez e.n el gobierno, apeló a todos los recursos para consolidar un mecanismo político-partidario que, mediante el control de la sucesión presidencial, permitiera al poder ejecutivo asegurar la continuidad del régimen sG.

Penetración material

Bajo esta denominación incluiré aquellas formas de avance del estado nacional sobre el interior, expresadas en obras, servi­cios, regulaciones y recompensas destinados fundamentalmente a incorporar las actividades productivas desarrolladas a lo lar­go del territorio nacional al circuito dinámico de la economía

54 Sarmiento cifraba esperanzas en sustituir la influencia de los caudillos por la de hombres dispuestos a colaborar con el Ejecutivo Na­cional, lo que debía expresarse en los comicios. No obstante, las elec­ciones se desenvolvieron en un clima de violencia y fraude. Sarmiento mismo lo reconoció en el Mensaje al Congreso de ese año: "Las fuerzas nacionales suplieron en algunas partes la falta de autoridad de las policías locales. Los partidos se han echado en cara fraudes recípro­cos ... " (Mensaje, 1874.)

55 Avellaneda fue apoyado por sectores del interior, otrora perte­necientes al Partido Liberal, que permanecieron fieles a Sarmiento al producirse una escisión en 1868; por algunos grupos del viejo Partido Federal; y por otros núcleos provinciales, todos los cuales constituyeron el llamado Partido Nacional. Como en 1868, Adolfo Alsina fue el can­didato del Partido Liberal Autonomista, pero su nominación resultó cuestionada tanto por ser vicepresidente en ejercicio como por identi­ficárselo como cabal representante del porteñismo. Mitre, candidato del Partido Liberal Nacionalista, tuvo posibilidades de imponerse en Buenos Aires, Corrientes, Santiago del Estero y San Juan. Perdidas las espe­ranzas de triunfo luego de los comicios, Alsina se decidió a pactar con Avellaneda una fórmula mixta (nacional-autonomista) integrada con Mariano Acosta como vicepresidente, la que triunfó el 12 de abril de 1874 por amplia mayoría de electores.

56 La llamada "conciliación de los partidos" primero, y la "liga de gobernadores". después, apuntaron al control electoral de los gober­nadores provinciales, pieza clave para allanar la negoCiación anticipada del sucesor presidencial.

134 OseAR OszLAK

pampeana 57• Esta incorporación producía dos tipos de con::;e­

cuencias: 1) ampliaba el mercado nacional, multiplicando así las oportunidades y el volumen de los negocios; y 2) extendía la base social de la alianza que sustentaba al nuevo estado, al suscitar el apoyo de los sectores económicos del interior bene­ficiados por dicha incorporación. La penetración del estado se hacía efectiva en la medida en que los recursos movilizados permitían la articulación de actividades e intereses, conforman­do nuevas modalidades de relación social. ¿Pero en qué circuns­tancias y a través de qué mecanismos se manifestaba su pre­sencia?

Plantear el tema de la presencia material del estado nacio­nal en la sociedad, en un período histórico como el considerado, exige incorporar al análisis la dimensión física o geográfica que enmarcaba y constreñía.Ia vida de esa comunidad. Desde este punto de vista, el país se reducía a un ramillete de viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un vasto territorio. Poco más allá de sus límites, estos núcleos urbanos reunían la po­blación y la economía de un espacio geográfico -la provin­cia- cuyos contornos políticos, como hemos visto, eran más una reivindicación originada en un localismo exacerbado por el fracaso de los sucesivos intentos de organización nacional que un territorio sobre el cual se ejerciese control efectivo 58

•

El "país" o territorio heredado de la colonia luego de las luchas independentistas, no coincidía con el espacio de la ·soberanía, fuera ésta nacional o provincial. Ni siquiera con el que quedara conformado luego de las secesiones del Paraguay, el Alto Perú y la Banda Oriental.

Esa extensa geografía contenía una gradación de espacios diferenciados según lo que entonces se denominaba "la escala del progreso en la ocupación del suelo" (Memoria Ministerio

Gr Por circuito dinámico de la economía pampeana entiendo el con­junto de actividades productivas, mercantiles y financieras que, basa­das en el intercambio con el exterior, se desarrollaban en Buenos Aires y su hinterland pampeano.

58 Aludiendo a la escasa población de su provincia, el gobernador de San Juan expresaba en 1863 en carta al ministro del Interior Raw­son: "1:" Provincia de San Juan, puede decirse, está limitada a la ciudad, suburbios y Departamentos rurales adyacentes" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

LA CONQUISTA DEL ORDEN 135

del Interior, 1865). La provincia, reducida en su jurisdicción efectiva a la vida social organizada alrededor de sus escasas poblaciones, y el Desierto, "inconmensurable, abierto y miste­rioso" según lo describiera el poema de Olegario Andrade, tie­rra de indios y matreros, constituían en esencia dos países. Su frontera era objeto de constante lucha y negociación, y los límites provinciales se expandían o estrechaban en función de los resultados de esa lucha 59

• Entre la Provincia y el Desierto comenzaron a surgir, junto con su gradual poblamiento, esta­dos intermedios que la Constitución Nacional denominó "terri­torios", y que por coincidir con espacios prácticamente 1nex­]Jiorados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local alguno, quedaron subordinados a la jurisdicción nacional.

Esta particular conformación del espacio había tenido hasta entonces profundas repercÍ1siones sobre la sociedad ar­gentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aisla­miento, había debilitado el· desarrollo de vínculos nacionales, sentimientos de pertenencia y comunidad de destino, factores no desdeñables en la intensidad que adquirieron las guerras interiores. También había impedido la formación de un mer­cado nacional. En el interior, las, producciones locales no con­sumidas dentro del ámbito geográfico inmediato, eran dificul­tosamente derivadas hacia los mercados a los que permitían acceder las antiguas y precarias rutas coloniales 60

• La circu­lación había adquirido así un característico sentido centrífugo, orientada hacia mercados que luego de -la independencia pasa­rían a estar localizados fuera del territorio nacional (especial­mente en Chile y Bolivia). A su vez, la producción del litoral pampeano fue acentuando su orientación hacia mercados ultra­marinos, dada la privilegiada posición de sus puertos, la fecun­didad de sus tierras y la creciente demanda para sus productos desde el exterior.

"" Sobre el tema de la frontera interior y sus movimientos 'existe una extensa bibliografía. Algunos títulos recientes incluyen a Roberto Cortés Conde, El prog1·eso argentino y las colaboraciones de Néstor T. Auza y Colín M. Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, comps., La A 1·gentina del ochenta al centenario, Buenos Aires Sudamericana 1080. • •

60 Para un reciente trabajo que presta especial atención a este punto, véase Roberto Cortés Conde, El progreso argentino, Buenos Ai­res, Sudamericana, 1979.

136 ÜSCAR ÜSZLAK

A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y las derivadas de la explotación pecuaria registraron importan­tes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no se compadecía con las inmensas posibilidades que, a los ojos de esa incipiente burguesía, abrían la potencialidad del territorio y la sostenida expansión de los mercados externos. Sobre todo, te­niendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos, otro vasto país en el que aceleradamente se quemaban las etapas que le permitirían alcanzar un lugar de privilegio en el "concierto de las naciones" 61

• Esa experiencia señalaba rumbos y ponía de manifiesto carencias. Por eso .la constitución nacional dictada en esos años, no adjudicó al estado nacional un rol abstracto ni una misión utópica, sino un programa muy concreto, ava­lado en situaciones comparables por resonantes éxitos, cuya realización no haría sino materializar un orden social prefi­gurado en las mentes más lúcidas de la época.

N o es un accidente histórico que el proceso de organización nacional comenzara a transitar terrenos más firmes recién al promediar el siglo,. precisamente cuando la distancia entre el país posible y la cruda manifestación de su atraso material se hizo más patética. La organización nacional no podía. apelar

_únicamente a argumentos ideológicos. Si bien la gesta indepen­/ dentista arraigó sentimientos de nacionalidad, al mismo. tiempo

'. exaltó un férreo localismo que se constituyó en importante ' escollo para el a~eñto de un orden nacional 62

• Tampoco - era posible construir ·la unidad naci<mal mediante el solo re-

curso de las armas, como lo demostraban los largos años de guerras civiles. Los vínculos materiales sobre los que se asienta

61 Los testimonios que recoge la historiografía argentina acerca de la influencia de la experiencia norteamericana sobre el pensamiento y la acción de los estadistas argentinos, son tan numerosos como coin­cidentes. Los documentos oficiales, incluso originados en niveles de auto­ridad intermedios, así Jo ratifican. Escribía, por ejemplo, el presidente de la Comisión de Inmigración de la Provincia de Buenos Aires al minis­tro del Interior Rawson: "Cuál llegará á ser... el desenvolvimiento de nuestras industrias y la animación producida por la planteación de otras nuevas, fácil es concebirlo, por tener el ejemplo de los Estados Unidos." (Memoria Ministerio del Interior, 1863.) •

62 La. "patria grande" y la "patria chica", símbolos de esta con· tradicción, fueron tema recurrente de trabajos clásicos de la literatura Argentina, como el "Facundo" de Sarmiento y el "Dogma socialista" de Echeverria.

LA CONQUISTA DEL ORDEN 137

:..tna comunidad nacional eran todavía débiles, y esa debilidad era en gran parte resultado de carencias notables.

Hemos visto que la formación de un mercado nacional, o más genéricamente, de una economía de mercado, exige como condición necesaria la convergencia y ensamble ·de los clásicos factores de la producción. Aunque el país era pródigo en tie­rra~, su ocupación efectiva y puesta en producción exigía tra­bajo y capitales. No fue casual que -el verbo "poblar" se hiciera sinónimo de "gobernar", en más que un sentido simbólico 6".

De nada servían las tierras ociosas; nada podía hacerse con ellas si no se contaba con fuerza de trabajo capaz de incorpo­rarlas a la producción. Aún contando con la población necesa­ria, difícilmente hubieran podido explotarse grandes extensio­nes sin el auxilio de inversiones en capital fijo y tecnología que articularan la producción y la circulación. Y hasta tanto los hombres y los capitales no afluyeran a explotar los campos, poblar las ciudades y construir la infraestructura física que ligara las distintas etapas del proceso económico, la sociedad argentina no rompería su cerrado localismo ni emergería de su tradicional y mediocre nivel de existencia material. Esto lo sabían de sobra los saladeristas entrerrianos, los productores laneros de la campaña bonaerense, los viñateros de Cuyo y los importadores porteños. También lo conocían los intelectuales y "hombres públicos" que en la época señalaron en sus discursos Y escritos el programa de transformaciones que debía dar paso a un nuevo orden social.

Pero cuando en el plano institucional parecían allanados gran parte de los obstáculos que se oponían -a la definitiva orga­

r nización nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidad \ o inexistencia de recursos, seguían erigiendo formidables esco­lllos. Tomemos como ilustración las comunicaciones, posiblemente · el eslabón más débil de los circuitos económicos de entonces. En 1863, el ministro dél Interior, Guillermo Rawson, informaba al Congreso sobre el estado de los caminos de la república en estos términos:

63 Esta observación alude a la famosa frase "gobernar es poblar" acuñada por Juan B. Alberdi, máximo inspirador de la constitución argentina.

138 ÜSCAR ÜSZLAK

"Puede decirse sin exageración que en la República Argen­tina no hay caminos, si no se da .ese nómbre a las huellas profundas y sinuosas formadas no por el arte, sino por el ir y venir de las gentes al través de vastas llanuras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y montañas. En esta inmensa extensión de territorio se en­cuentran catorce o diez y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de leguas, sin que jamás la mano del hombre se haya empleado en preparar las vías que deben servir a la comunicación entre esas escasas poblaciones. Y si la civilización, la riqueza y la fraternidad de los pue­blos están en razón directa de la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho debe ser el atraso, la pobreza y

\

la mutua indiferencia de las Provincias Argentinas sepa­radas entre sí por largas distancias, y por obstáculos natu­rales que apenas se ha intentado superar." (Memoria Mi-

nisterio del Interior, 1863).

El dramático tono de esta descripción no alcanza sin em­bargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad domi­nante 64 • La inexistencia de caminos se hallaba asociada a caren­cias de muy diversa índole, que se constituían a su vez en obs­táculos para su construcción. Además de importantes problemas técnicos y económicos, la realización de un camino dependía de que previa o simultáneamente se resolvieran problemas de otra índole. Por ejemplo, la escasez de agua en ciertas travesías exi­gía perforaciones en busca de aguas artesianas. Accidentes na­turales como ríos y montañas podían requerir la erección de puentes. A su vez, las posibilidades de internarse en extensas y desoladas comarcas debían considerar la existencia de postas que ofrecieran albergue y facilidades para la continuación de la travesía. "Postas, correos y caminos eran necesidades que no atendía el gobierno ... 65 Por otra parte, y aun s~tisfechos los

6' En sus Memorias de un viejo, Vicente G. Quesada (Víctor Gál­

vez, 1942) relata las duras alternativas de una travesía entre Rosario y Córdoba, hacia mediados de la década del 50. Andando sin rumbo a través de una planicie ondulada, sin árboles ni accidentes, sobre una tierra seca y polvorienta, la soledad era únicamente interrumpida por las tropas de carretas o las arrias de mulas, expuestas a ser atacadas

y robadas por los indios. ss Víctor Gálvez, op. cit.

l :;

LA CONQUISTA DEL ORDEN 139

aspectos técnicos de un posible e . . .. mica dependía en últi . t . ammo, su facbbihdad econó-

t 'f" ma ms ancla de un probabl 1

ra Ico que justificara la inversión. e vo umen de

Estos ejemplos ilustran una tí i . . . miento de la actividad social 1 p ca _modalidad de eslabona-chman ss. Hacia "atr' " l ' en e sentido propuesto por Hirs-1 as , a construcción d · .a necesidad de obras co . 1 . e un cammo creaba mp ementanas tales pozos artesianos y puentes H . " d 1 como apeaderos,

b.l.d . . acia a e ante" ab , 1 I ades para la ocu . , ' na nuevas posi-

cimiento de mensaJ·e~~cswnly fexplot~~ión de tierras, el estable-

p Y a ormacion de n bl .

ara tomar otro ejemplo la libre na :, nevas po acwnes. naba necesidades de can~Ii . , b vegacwn de los ríos origi-

. zacwn o ras portua . d miento, Y a su vez hacía posible el nas Y e b~liza-correspondencia Y carga, fomentaba l~ansporte. ?e pasa_Jeros, (como el territorio del Chaco) . elxploracwn de tierras

b e Impu saba la e· ·, d

o ras que unían regiones P , t· Jecucion e Sería posible construir otr::~~~amente desvinculadas entre sí. darios a partir de cada un d 1 enfas ~ rastrear efectos secun-d p o e os enomenos rec·, .

os. ero lo importante es reflexion Ien m~ncwna-profundo de estas transform . ar sobre el sentido más

t. acwnes ya que la utT . , lea de un concepto tan su t' , I IzaciOn acrí-

tiene el riesgo de- transforr!:: ~vo ~~o ~l d~ "eslabonamiento" Y contradicciones en un mecán ~a Is orla ln:a en "accidentes" inevitable proceso de evoluci·, ICO: lacumu ahvo y, sobre todo, on socia.

A mi juicio, ese s~ntido prof d d . radica en la peculiar asocia . , un o . e los cambios sociales entre el surgimiento de un~I~n q~e :~ ~ada caso se establece interés Y la creación de una nec~o~d u~l a ' el desar7ollo de un la presencia de una , .. SI a . U?-a oportumdad supone desenvolvimiento de ~g~:: ~~~~:i~~~ncms favorables pa_ra el Esta conveniencia está determinad o erpresa. c_onvemente. que _la actividad puede reportar a :i~:~ ~ beneficiO probable medlda en que éstos perciben la op~rtun~da~ empr~ndan. En la charla, desarrollan un interés es de . 1 Y d~cid~? aprove­eventual obtención de aquel be' f' . cir,_ a aspiracion a una

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a e mterés no son condiciones f" . t < ' opor uni-

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a sea encarada. Es preciso ade , . , a ac lVI­mas que el mteres sea mate-

6G Albert o. Hirschman "A r k , Economic Developrnent and C~ltural l~hage approach . to development" económico, 1977). angc (en español, El trismestr~

140 ÜSCAR ÜSZLAK

rializable. Generalmente, obstáculos o carencias dificultan su concreción por la sola acción de los actores interesados, y crean la necesidad de superarlos. Para que "alguien" esté dispuesto a satisfacer esa necesidad, debe a su vez tener un interés, basado quizás en la oportunidad que crea la necesidad de su contraparte, de la que también pueda derivar algún beneficio. Y así suce­sivamente. Los "multiplicadores", "eslabonamientos" o "círculos virtuosos" no son otra cosa, entonces, que descriptores de estos procesos de encadenamiento -y expansión- de la actividad

social. Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusiva­

mente en la época histórica que estamos considerando. Más genéricamente, son propios de formaciones sociales capitalistas basadas en la acumulación, la propiedad privada Y el beneficio individual. Si procuro desentrañar su funcionamiento es debido a que en ese período se estaban constituyendo los elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que caracterizarían al capitalismo argentino. Y es esta especifieidad lo que un análisis del papel cumplido por el estado en la articulación de la acti­vidad social, permitiría esclarecer.

¿En qué sentido fue el estado argentino un factor de ar­ticulación social? Aunque la pregunta remite a la esencia, a la definición misma, del concepto de estado, lo que aquí interesa es establecer las modalidades específicas de esa articulación. Es indudable que a partir de 1862, el estado nacional tuvo un rol preponderante en la creación de oportunidades, la generación de intereses y la satisfacción de necesidades que beneficiaron a regiones, sectores y grupos sociales cada vez más amplios. Pero el hecho saliente es que estas formas de intervención pene­traban efectivamente la sociedad, convirtiendo al estado en un factor constituyente de la misma y a su acción en un prerrequi­sito de su mutua reproducción. Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvió no solamente para unir las piezas suel­tas de una sociedad nacional aún en ciernes, sino además para

1 establecer una vinculación efecti~~ :ntre esa ~o~iedad y _el esta~o que la articulaba. Como en deflmtiVa consbtmrse en mstanc1a de articulación de relaciones sociales es la razón de ser del estado, esta forma· de intervención tendía a afirmar su legiti­mación y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento social de su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos y

·~.'l ' ~

LA CONQUISTA DEL ORDEN 141

recursos necesarios, para reproducir el patrón de relaciones que su propia intervención conformaba.

No olvidemos, sin embargo, que la penetración material fue sólo una de las formas en que el estado intentó extender su control sobre la sociedad. Por eso quizás convenga marcar algunos dé sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma de penetración sugiero una modalidad de control social basada en la capacidad exclusiva -no compartida por ningún otro agente social- de crear, atraer, transformar, promover y en última instancia, ensamblar, los diferentes factores de la ~ro­ducción, regulando sus relaciones. En este sentido, la penetra­ción material comparte con la cooptativa· y la ideológica un común fundamento consensual, aun cuando este consenso tiene en cada caso referentes distintos: el interés material, el afán de poder o la convicción ideológica. En cambio, la penetración represiva implica la aplicación de violencia. física o amenaza de coerción, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del orden social se sustenta aquí en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetración, en que el orden se conforma y reproduce a partir de "contraprestaciones" o beneficios que crean vínculos de solidaridad entre las partes que concurren a la relación, consolidando intereses comunes y bases de posibles alianzas. La penetración cooptativa intenta ganar adeptos a través de la promesa o efectiva concesión de alguna suerte de beneficio conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a la coalición dominante. La penetración ideológica reviste la re­presión desnuda o los intereses individuales de un barniz legi­timante, tendiente a convertir la dominación en hegemonía, el beneficio particular en interés general.

. Claro está que estos beneficios y contraprestaciones, ten tanto están dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, implican a menudo privilegios que, por oposición, condenan a otros sec­tores indirectamente perjudicados a una existencia económica, cultural o políticamente marginal. Por eso la represión y las formas más consensuales de penetración son procesos simultá­neos: ganar aliados da lugar muchas veces a ganar también enemigos, y. el "progreso" en el que ·Se enrolan los unos exige el "orden" que 'debe imponerse sobre los otros.

142 ÜSCAR ÜSZLAK

El revisionismo histórico argentino se ha preocupado a menudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que fue­

desplazados por el incesante desarrollo de las fuerzas pro-ron "t r l ductivas que acompañó el avance del ~ap_I a Ismo, Y q?e. e

curso del estado contribuyó a matenahzar. La nostalgica ~~~cación del boyero, del rústico tejedor, del indi~ de la toldería, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galena humana q~e t . T ' en la conciencia de las "clases acomodadas" la barbane lpl lCO . . . "bl ro

el atraso no pasa sin embargo de ser un e)erc1c1o sens1 e Y en buen~ medida estéril. No resulta útil para _comprender la ~inámica del proceso que transformó a esa soc1_e~ad, creando redes de relación, homogeneizando intereses, or1~nando nue­vos sectores de actividad, relegando a otros, constituyendo,_ en fin las bases materiales de una nación, un sistema de doJ?ma­ció~ y un nuevo modo de producción. Este. _es, en esencia, el .sentido que tuvieron las formas de penetra:_wn estatal qu_~ de­nomino materiales, y que junto a la represwn, la cooptac1on Y la manipulación ideológica contribuyeron a crear un nuevo orden.

No obstante, soy consciente que esta abstracta o_bserv~ción dejar pendiente un análisis más minucioso del funcwn~m1ento de este mecanismo de penetración. Por e~lo, aun~ue sm. pre­tender ceñirme a una historia rigurosa, mtentare una mter­pretación matizada con algunas ilustraciones.

Nada ~ejor que la propia visión de los protagonistas para expresar el sentido de la acción del estado en este terreno:

" ... la situación de la República exige un pronto y salu,d~ble remedio á la miseria que la abruma. Todos los :Sp1r1tus están ajitados por la presión de necesidades _no_ satisfechas; el órden el respeto á las Autoridades constltmdas se man­tienen t~n solo por la virtud de los pueblos y por el pres­tigio que el nuevo Gobierno Nacional debe á ~a gr~ndeza de su oríjen y á la sanidad probada de sus mtenc10nes: empero hay fuerzas irresistibles que obran en el se~o de las sociedades y que las precipitan á veces. en abismos desconocidos, cuando la previsión de los Gob1ernos n_o se anticipa á preparar el remedio de los males, d~ndo direc­ción saludable á esa vitalidad exuberante y peligrosa: Tal es la situación de la República en mi concepto, Y p1enso

LA CONQUISTA DEL ORDEN 143

que es necesario ganar meses y días al tiempo para pre­sentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los conforte en su miseria, que moralice sus sentimientos ·Y los encamine al bien y á la prosperidad común" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la orga­nización nacional, tenían un evidente contenido programático, aun cuando las circunstancias que los motivaran fueran bas­tante específicas 67

• El desorden era tarnbién visto como pro­ducto de la miseria, y si el progreso requería orden, también el orden requería progreso. Es decir, el progreso era un factor legitimante del orden por lo que la acción del estado· debía anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insa­tisfechas que "agitaban los espíritus" y amenazaban destruir una unidad tan duramente conseguida.

¿Pero qué necesidades? Cuando "todo estaba por hacerse" -como es frecuente leer en los escritos de la época- ¿cómo fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conocía el verdadero estado del país? Lo primero, entonces, era tomar conciencia sobre la real envergadura de los problemas enfren­tados, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiracio­nes, necesidades e intereses que despertaban a partir de las nuevas circunstancias que dominaban la escena político-institu-

J cional de la sociedad argentina. Un nuevo diálogo comenzaría así a entablarse entre representantes de un estado, convencidos del inexorable destino de progreso del país, y los agentes socia­les que intuían los mecanismos que podían concretarlo. Por eso no es extraño que una de las primeras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores provinciales recabando informa­ción sobre los aspectos más elementales de la vida de una comu­nidad: producciones predominantes, estado de los caminos, faci­lidades acordadas a la inmigración, situación de la educación,

67 El párrafo transcripto es parte de un memorandum dirigido por

el ministro del Interior al presidente Mitre, en el que al detallar las negociaciones mantenidas con empresarios" británicos y argentinos para conceder la construcción del Ferrocarril del Rosario a Córdoba (o Cen­tral Argentino), señalaba la imperiosa necesidad de emprender la obra, incluso pasando por alto exigencias lesivas para el interés nacional inmediato.

144 ÜSCAR ÜSZLAK

capacidad de convocatoria de milicias, y así sucesivamente. En este sentido, los gobiernos provinciales asumieron inicialmente un claro papel de voceros de los intereses económicos 'de sus respectivas localidades, dada la ausencia de otros mecanismos de representación, tales como partidos u organizaciones corpo­rativas.

Si bien los informes de gobernadores y la nutrida corres­pondencia y contactos mantenidos con representantes del go­bierno nacional permitían, en general, contar con un elemental cuadro de situación, gran parte del papel articular cumplido por el estado nacional se efectivizó a partir de una compleja red de interacciones entre "empresarios" estatales e individuos o sectores interesados. Resultaría difícil establecer a qué parte correspondió la mayor proporción de iniciativas. Pero lo cierto es que las condiciones creadas por el nuevo proceso institucio­nalizador produjeron una intensa movilización de empresarios, profesionales, intermediarios políticos (o "influyentes") y uni­dades estatales, dispuestos a explorar y explotar las oportuni­dades creadas por el propio proceso, poniendo en juego todos sus recursos.

Desde el punto de vista de la acción estatal, esto supuso echar mano a diversos mecanismos: i) la provisión de medios financieros y técnicos para la ejecución de obras o el suministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran regularidad y previsibilidad en las relaciones de producc,ión e intercambio; 3) la concesión de beneficios y privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios privados; y 4) el acuerdo de garantías -tanto a empresarios ·como a usuarios- sobre la rentabilidad de los negocios empren­didos con el patrocinio e.statal, la ejecución de las obras y la efectiva prestación de los servicios. En la realidad, estos diver­sos mecanismos se confundían muchas veces en un mismo caso, tal como ocurriera por ejemplo con la construcción y explota­ción de ferrocarriles. Pero la distinción analítica permite en todo caso mostrar la variedad de manifestaciones de esta pre­sencia articuladora del estado.

En general, y· sobre todo antes de que comenzaran a afluir los empréstitos directos al gobierno nacional, los recursos finan­cieros movilizados por el estado se orientaron hacia la ejecución de pequeñas obras de infraestructura y el establecimiento de

LA CONQUISTA DEL ORDEN 145

ciertos servicios regulares. Durante la presidencia de Mitre se suscribieron numerosos contratos con empresarios privados para la construcción de caminos, la erección de puentes, el trans­porte de correspondencia, la mensura de tierras, etc. 68 • Habi­tualmente, las contrataciones eran precedidas por estudios téc­nicos a cargo de ciertos funcionarios cuya misión encerraba, en germen, funciones que serían más tarde asumidas por unidades burocráticas especializadas. Un Inspector de Postas y Caminos o un Ingeniero Nacional (como los Visitadores de Aduana o los Inspectores de Educación, en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales, hombres de gran versatilidad acostum­brados a recorrer el país y a enfrentar toda suerte de obstácu­los. Su juicio era por lo general decisivo para poner en marcha un proyecto o concluir una negociación.

También fue evidente la influencia de estos "Adelantados" estatales en la confección de los diversos reglamentos que inten­taron introducir orden en ciertas transacciones y actividades sometidas, como tantos otros aspectos de la vida del país, a la anarquía y el abuso. Por ejemplo, mediante decreto del 30 de octubre de 1862, el flamante gobierno reglamentó el servicio de postas garantizando la regularidad de su prestación y la pro­piedad de los empresarios 69

• De la misma manera, expidió una serie de importantes disposiciones tendientes a organizar un servicio de correos, reglamentando el funcionamiento de ofi­cinas, la seguridad de Ja correspondencia y las responsabilidades emergentes del desempeño de funciones vinculadas a este ramo. También se requirieron informes a los gobernadores sobre los padrones de pesas, medidas lineales y de capacidad empleadas en cada provincia, en previsión de que su falta de uniformidad dificultaría la delineación de tierras públicas, el establecimiento

5s Según el caso, se utilizó la contratación directa o la licitación, estableciéndose el pago de una suma global en el caso de obras y de sumas mensuales o anuaies en el caso ·de servicios. En ciertos casos el gobierno encargaba la realización de obr¡¡s concediendQ el beneficio' de su explotación (v.g., peajes). A menudo, "la iniciátiva y propuesta de obras y servicios correspondió a los propios empresarios que luego re­sultaban adjudicatarios de las mismas.

69 Con ello se intentaba extirpar .prácticas abusivas inveteraaas·, sobre todo de parte de los propios funcionarios públicos que no pagaban el servicio de "postage", produciendo un recargo considerable a los ;::aaestros de posta, que a veces acababan por interrumpir el servicio.

146 ÜSCAR ÜSZLAK

de ferrocarriles o la rectificación y mensura de caminos. Algu­nos años más tarde se reglamentaría un sistema uniforme de pesas y medidas para todo el país.

Cuando los recursos financieros y técnicos de que podía disponer el estado resultaban insuficientes para encarar ciertos proyectos; o cuando la iniciativa privada descubría nuevas áreas de actividad económica potencialmente lucrativas, se ape­laba habitualmente al mecanismo de la concesión estatal para la disposición de bienes o la explotación de servicios. El ejemplo quizá más difundido es. el de. concesión para la construcción y explotación de ferrocarriles. Sin embargo, vale la pena utilizar precisamente este ejemplo para examinar con algún deteni­miento ciertos aspectos del mecanismo de concesión poco cono­cidos, aunque fundamentales para entender los patrones de vinculación que comenzaban a establecerse entre. estado y socie­dad. Para ello recurriré al caso del Ferrocarril Central Argen­tino, uno de los primeros grandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajo este sistema 70

•

Una ley de setiembre de 1862 autorizó al Poder Ejecutivo a contratar la construcción de un ferrocarril de Rosario a Cór­doba, estableciendo las bases y condiciones a las que debía ajus­tarse el contrato. El proyecto ya venía siendo objeto de nego­ciaciones desde hacía ocho años con el representante de un consorcio de capitalistas ingleses, William WheelwrÍght. Dictada la ley, el Ministerio del Interior quedó encargado de proseguir las tratativas con este empresario, que en su afán de resultar adjudicatario del proyecto, había iniciado por su cuenta algunas obras. Sin embargo, apartándose de las condiciones fijadas por la ley, Wheelwright exigía para firmar el contrato un acuerdo sobre cinco puntos: 1) hi. cesión de una legua de terreno a cada lado y en toda la extensión de la línea, con algunas excepciones; 2) la fijación del capital garantido en 6.400 libras por milla 71

;

70 El análisis se basará en cartas e informes oficiales. Un estudio sobre los efectos económicos de este ferrocarril puede hallarse en Paul B. Goodwin Jr., "The. Central Argentine Railway and the economic de­velopment of Argentina", Hispanic A.meTican Historical Review, vol. 57,

. N9 4, noviembre 1977. . 11 Suma que servía de base para el cálculo de la rentabilidad

mínima a que tendría derecho la empresa.

LA <X>NQUISTA DEL OF.DEN 147

3) la fijación de los gastos de explotación en un 45 7o de los ingresos brutos; 4) un mínimo de 15 7o de beneficio neto antes de que el gobierno pudiera intervenir en las decisiones sobre tarifas; y 5) la exención de la garantía o caución pecuniaria a que el contratista estaba obligado por la ley.

Las propuestas, contrapropuestas y recursos argumentales empleados por cada parte en el curso de las tratativas, fueron mostrando la variedad de intereses representados, la capacidad negociadora de cada una y, sobre todo, el poder relativo de los recursos puestos en juego. Finalmente, apelando al decisivo ar­gumento de que si no se cumplían sus condiciones no podría levantar en Inglaterra los capitales necesarios para la empresa, Wheelwright obtuvo satisfacción a todas sus demandas. Claro está que en el interín, el ministro Rawson había mantenido negociaciones paralelas sin resultado positivo. Otros dos empre­sarios londinenses, Smith y Knight, presentaron al ministro una oferta aún más leonina que la de Wheelwright~ También un conocido comerciante de Rosario, Aaron Castellanos, peti­cionó ante el ministro a nombre de varios empresarios y pro­pietarios de esa ciudad, proponiendo encuadrarse en las condiciones fijadas por la ley, pero no ofreciendo garantías pecuniarias ni convenciendo demasiado a Rawson de que podría emprender la obra levantando en el país y en Europa los capi­tales necesarios.

Si bien es cierto que la aceptación de las condiciones de Wheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de al­ternativas, también es cierto que este último utilizaba un ar­gumento contundente: si no se cedían a la empresa las tierras al costado de las vías (punto central de la controversia), la especulación la harían de todos .modos los particulares, sin exis­tir ninguna garantía de que ello condujera a la colonización d2 esas tierras. La empresa, en cambio, colonizaría planificada­mente. Ello aumentaría el tráfico y las ganancias de la empresa, lo cual disminuiría el importe de las garantías por las que el gobierno respondía hasta cubrir la rentabilidad mínima acor­dada 72

•

12 Cabe hacer notar que Wheelwright también propuso como op­ción encarar la obra bajo su dirección, levantando capitales en el país, entr~ los particulares y el gobierno, y en el extranjero, a través de la provisión de equipo y material rodante. Que el gobierno optara por con-

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148 OseAR OszLAK

Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de provincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboración pa­ra que se suscribiera a la empresa el mayor número de perso­nas, con capitales grandes o pequeños, señalando que este fe­rrocarril era el primer paso, "la base de un plan de ferrocarriles argentinos". Agregaba que la obra reportaría ventajas a los pueblos y a los individuos, "acreciendo la prosperidad del lito­ral de la República, y haciendo participar de ella al interior, fomentando en las provincias mediterráneas, nuevos gérmenes de prosperidad y de riqueza" que asegurarían la paz y la harían "fecunda y gloriosa en el sentido del progreso" (Memoria Mi­nisterio del Interior, 1863).

Es evidente que los juicios contemporáneos sobre el "en­treguismo" y los "vendepatrias" -que ilin duda, también exis­tieron- pasan por alto tanto los factores contextuales y cir­cunstanciales que restringían la capacidad de acción de estos agentes estatales, como la complejidad de los interes.es media­tos e inmediatos que intervenían en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia de acelerar la formación de· un mercado nacional y hacer sentir, en ese mismo proceso, la presencia articuladora del estado 73

•

ceder la obra aceptando las condiciones de la empresa, y que ésta pos­teriormente obtuviera un enorme beneficio al constituir una compañía de tierras subsidiaria, transferirle las tierras adjudicadas a uri ·valor ínfimo y reducir de este modo sus utilidades nominales a los ·efectos de la garantía estatal, no modifica la razonabilidad de la decisión adop­tada. A veces, los juicios retrospectivos no toman en cuenta cuánto pesan imperiosas circunstancias. "Aproximar a la capital de la República las relaciones que hoy existen a distancias remotas", señalaba, por esos años, Irineo Vega, inspector de Postas y Caminos del Oeste, "es una medida política que por sí sola se recomienda, pues así se hace efectiva la acción del Gobierno." (Memoria Ministerio del Interior, 1865.)

73 No transcurrirían muchos años cuando refiriéndose a la conce­sión del Ferrocarril Argentino, un observador afirmaría ·que fue "la empresa generadora de todas las demás de su género, sostenidas ó plan­teadas en el país con capitales extraños"; que Santa .Fe debía en gran parte sus adelantos a esa concesión, "que pareció en su tiempo enorme y fue tan combatida entonces como justificada lo ha sido en la actuali­dad; que era un sebo necesario, y que perdiendo a los ojos de la rutina miope, el país ganaba en realidad intensamente". Véase Carlos E. Vi­llanueva, El z.itoral y el interior, Buenos Aires, Colegio Pío IX de Artes y Oficios, 1887.

LA CONQUISTA DEL ORDEN 149

Un último punto, que también requiere alguna reflexión, es el que se refiere a la garantía estatal de que las relaciones articuladas con su auspicio se perfeccionarían bajo cualquier circunstancia. En este particular sentido, la noción de "garan­tía" asumía un significado mucho más lato. La garantía del estado estipulada en un contrato de concesión no se limitaba a la asunción de un compromiso teórico ni a la eventual efecti­vización de compensaciones monetarias. Muchas veces exigía una participación intensa y protagónica en el suministro de bie­nes, servicios y regulaciones que formalmente podía o no co­rresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no podía rehuir. Por ejemplo, en la concesión del Ferrocarril Central Argentino, el gobierno nacional intervino activamente en el trámite de ex­propiación y transferencia de tierras provinciales a la compa­ñía propietaria, en virtud del contrato de concesión. Ello su­puso presionar a los gobernadores, urgir a los comisionados nacionales encargados de las expropiaciones, tranquilizar al director residente de la empresa, pasar por alto exigencias es­peculativas de los propietarios de tierras o asumir costos inesperados".

La garantía funcionaba no sólo hacia los concesionarios, sino también hacia los gobiernos provinciales y los particulares. Por ejemplo, el estado nacional se responsabilizaba de que el ferrocarril funcionaría con regularidad, comodidad y seguridad. Para ello enviaba inspectores nacionales a examinar las vías y construcciones para determinar si se estaba en condiciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes remitidos por los técnicos de la empresa. Recogía, por otra parte, las que­jas de los gobiernos provinciales y daba traslado de las denun­cias a la empresa, asumiendo de este modo otra forma de ga­rantía 75

•

7< Es interesante como ilustración el esfuerzo desplegado en _di­ciembre de 1866 para lograr que el gobierno de la Provincia de Córdoba cediera las tierras expropiadas al gobierno nacional (para que éste, a su vez, pudiera transferirlas a la compañía del ferrocarril), en una ca­rrera contra el tiempo para producir un impacto psicológico en la reunió11 de accionistas que debía tener lugar en Londres dos meses más tarde.

75 Por ejemplo, mediante nota del 9, de noviembre de 1866, el go­bernador de Córdoba denunciaba al ministro del Interior que en los he­chos, la introducción del ferrocarril en nada había modificado las con­diciones en que se encontraba el Interior mediterráneo con relación al

150 ÜSCAR ÜSZLAK

También el estado se constituía en vocero de los accionis­tas del país (incluido el propio gobierno nacional) ante la em­presa del ferrocarril, ejerciendo su representación en las asam­bleas, denunciando la paralización de obras, exigiendo su con­tinuación, planteando la reducción de tarifas para hacer acce­sible el tráfico, o requiriendo el poblamiento de las tierras entregadas como condición contractual. Excediendo incluso sus compromisos, llegó a darse el caso de que el estado acudiera en auxilio de la empresa ante dificultades coyunturales de financiamiento 76

•

Otro interesante ejemplo de garantía puede hallarse en la actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut, que establecieran inmigrantes galeses en la Patagonia. Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los colonos, deri­vadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua y la escasez de todo elemento necesario para asegurar la subsistencia, el gobierno asignó en un comienzo la suma de 4.000 pesos fuertes. Más tarde, ante el ·riesgo· de que los colonos no contaran con provisiones rninimas (por subsistir las condiciones iniciales), acordó un subsidio mensual de 700 pesos fuertes para víveres. En cierto momento, frente al riesgo de que se eternizara el subsidio, comisionó a M. Álvarez de Arenales a inspeccionar el estado de la colonia y sus perspectivas 77 • Finalmente, en 1867 Mitre resolvió continuar con una subvención de 400 pesos fuertes, a condición de que los colonos permanecieran en el es­tablecimiento.

Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compro­misos asumidos por el estado. Se garantizaban los capitales en

Litoral, pues el tráfico continuaba efectuándose como antes, por medio de carretas de bueyes. Ello se debía en apariencia a deficiencias del servicio y de la administración de la empresa.

76 En febrero de 1867, la Compañía del Ferrocarril Central Ar­gentino solicitó al gobierno argentino m1a ayuda de 300.000 libras es­terlinas para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endureci­miento del mercado financiero de Londres con motivo de la crisis de 1866/7. El gobierno argentino propuso emitir bonos del crédito público y suscribirse a la suma requerida con el producido de aquella colocación.

77 El informe de Arenales es un magnífico estudio antropológico en el que se desmenuza la vida de esa comunidad, caracterizando a los vagos, los disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerzos de exploración de territorios contiguos y la viabilidad futura de la colonia.

¡ ..

LA CONQUISTA DEL ORDEN 151

su rendimiento, la fuerza de trabajo en su reproducción y la tierra en su posesión. Lucro, energía y propiedad. Tres fuerzas de cuya debida articulación dependía el progreso.

Quisiera destacar finalmente que una importante conse­cuencia de estas modalidades de penetración del estado fue el papel -directo o indirecto- que comenzó a cumplir como em­pleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso sector de contratistas e intermediarios. En el primer aspecto, no me refiero solamente al personal directamente empleado por el estado, sino además al constituido por asalariados y trabajado­res no permanentes indirectamente retribuidos mediante fondos públicos. Es decir, me refiero a la capacidad del estado para ¡· generar socialmente nuevas oportunidades de trabajo asala­riado, extendiendo así las relaciones de producción capitalistas.

Aunque trasponga un par de años el período examinado en este trabajo, quisiera hilvanar algunas circunstancias y datos sueltos observables a comienzos de la década del 80, que permi­ten inferir la extraordinaria importancia que parece haber te­nido este desconocido aspecto· de la acción del estado. En el mensaje de apertura de sesiones del Congreso de 1883, el pre­sidente Roca indicaba que en la construcción de diez ferroca­rriles nacionales, provinciales y particulares (en última ins­tancia garantizados por el estado) se empleaban 14.500 obre­ros. Este número proporciona una pauta importante para eva­luar el considerable peso que tenía, dentro de la fuerza de tra­bajo total, el personal empleado por contratistas del estado en las innumerables obras financiadas por los gobiernos nacional y provinciales. Basta considerar la construcción y reparación de puentes y caminos; la construcción de telégrafos, puertos, edificios públicos ; la ca~alización de ríos ; la edificación de es­cuelas (a razón de unas 30 por año) ; la conversión de fortines en pueblos; la construcción de ciudades completas corno La Pla­ta; la contratación de agrimensores y técnicos para el estudio de la topografía, medición y subdivisión de las nuevas tierras conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las obras de de­fensa de terrenos bajos; o la construcción de obras de infraes­tructura en las cabezas de los nuevos territorios nacionales 78 •

78 A nivel provincial y municipal cabría mencionar además la construcción de hospitales, cementerios, asilos y obras de urbanización, tales como pavimentos, redes cloacales y de electricidad.

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Si bien no es posible aventurar cifras, estas· referencias reflejan al menos la enorme gravitación que la presencia mate­rial del estado comenzó a tener en esta crucial etapa formativa de la sociedad argentina.

Cristalizaciones institucionales

Como contrapartida de estos aváiJ.ces sobre la sociedad civil, en el ámbito del propio estado nacional también comenzaban a producirse' cambios notables. Su aparato burocrático y norma­tivo correlato manifiesto de la dominación estatal, experimen­tab~ permanentes transformaciones que no hacían sino marcar el ritmo y el carácter que adquiría su. intervención . social. La descentralización del control, condición inseparable de la centra­lización del poder, implicaba diferenciar organismos, especiali­zar funciones, desagregar y operacionalizar definiciones nor­mativas abstractas, sin perder de vista la necesidad de coordi­nar e integrar la actividad desplegada por un sistema institu­cional crecientemente complejo. Estas cristalizaciones de la penetración estatal no eran más que momentos en el proceso de adquisición de uno de los atributos esenciales de la estatidad : la emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones públicas relativamente autónomas respecto. de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y de control centralizado sobre sus actividades.

La precariedad de este aparato al comenzar el.g-obierno de Mitre 79 contrasta con la relativa consolidación alcánzada sólo dos décadas más tarde, cuando cuerpos de ejército se hallaban distribuidos a todo lo largo del país y efectivos de la armada

79 En la Memoria de 1863 presentada al Congreso Nacional, el ministro Dalmacio Vélez Sársfield expresaba: "El G<lbierno Nacional tal como lo ha creado la Constitución, principió a mediados de octubre del año pasado en que se formaron los .ministerios. Nada existía, faltaban lo~ primeros antecedentes indispensables a toda Administración. Recién entonces acababa de establecerse la residencia de las autoridades nacio­r::des, y faltaba hasta el local para los empleados y para el gobierno mismo o • o N o había Tesorería ni Contaduría Nacional: todo era preciso crearlo, aun para el servicio más urgente."

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Y prefectura patrullaban costas y ríos interiores; colegios na­cionales, escuelas normales y numerosas escuelas primarias es­tatales funcionaban en capitales de provincia, territorios y co­lonias; más de 400 oficinas postales y más de 100 de telégrafo se habían instalado en todo el país, además de sucursales del Banco Nacional, tribunales de la justicia federal, delegaciones de la policía federal y médicos nacionales de sanidad; vastos territorios eran atravesados por ferrocarriles del estado, que previsiblemente alcanzaban los puntos más extremos del país; cuadrillas de obreros construían las obras públicas más diver­sas (v.g. puentes, caminos, edificios p~blicos, diques, puertos, balizamientos, tendido de rieles, de hilos y postes telegráficos) ; colonias oficiales eran sostenidas por el gobierno en provincias :v territorios, así como hoteles destinados a alojar a la creciente ola inmigratoria; y el departamento de agricultura distribuía plantas y semillas en todo el territorio. El estado nacional se había convertido en el núcleo irradiador de medios de comuni­cación, regulación y articulación social, cuya difusión tentacu­lar facilitaba las transacciones económicas, la movilidad e ins­talación de la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuer­zas represivas y la interna1ización de una conciencia nacional.

Pero el simple contraste de dos momentos históricos puede sugerir una evolución lineal y una predeterminación exitista poco fieles a los hechos. Ya he señalado que en Jos primeros años de la organización nacional, la imposición de un poder territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un pasado reciente -y una realidad todavía vigente- de autono­mías localistas, sino también por la precariedad de recursos con que el gobierno nacional podía aspirar a articular ún siste­ma de dominación alternativo.

El aparato institucional que surgía en esos primeros años era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia ·~statal estaba constituida principalmente por los organismos castren­ses, que empleaban alrededor de tres cuartas partes del total de personal a cargo del estado nacional. Fuera de un reducido conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires, el go­bierno sólo contaba con un ramillete de pequeñas unidades ad­ministrativas esparcidas a Jo largo de las fronteras y en las principales poblaciones del Interior, heredades en su mayoría de la Confederación. Todavía a fines de los años 60, el personal

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1' civil se distri_b~ía entre unos pocos, establecimientos de -~nse­J ñanza, las oflcmas de correos y telegrafos, la construccwn y 1 operación de ferrocarriles nacionales, el departamento de in-

/ genieros, las oficinas de inmi~ración, de estadíst~cas, de paten­tes, de agricultura, y el conJunto de dependencias de rentas,

\. aduana, contabilidad y tesorería 80•

En estas condiciones, el gobierno nacional no sólo era "huésped" poco grato en la propia Buenos Aires, sino también en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organis­mos tenía por objeto consolidar su capacidad de extracción de recursos y control social. La vastedad de los territorios a con­trolar con personal y recursos nunca suficientes, así como las enormes distancias y dificultades de comunicación con la- ad­ministración central, determinaron que la inserción de esas uni­dades en el medio local estuviera signada por lealtadas contra­dictorias. Una integración poco conflictiva exigía por' lo gene­ral una alta dosis de "flexibilidad" en la aplicación de las dis­posiciones legales y reglamentarias establecidas por las autori­dades centrales, lo cual podía significar desde la aceptación de alteraciones de hecho en la observancia de los procedimien­tos administrativos, hasta la venalidad, el cohecho y otras for­mas de corrupción frecuentemente denunciadas por. la prensa y los propios informes oficiales.

En el caso concreto de las aduanas y receptorías, la figu­ra del contrabando -que desde la época de la colonia conti­nuaba siendo una arraigada práctica·- aparece señalada per­manentemente como mal casi inevitable, especialmente en aque­llos puestos fronterizos más alejados, con mayores dificultades de control territorial y menor significación C01J10 plaza de in­tercambio comercial. A menudo, la falta de co'ntroLdesde Bue­nos Aires conducía a la pronta desnaturalización de los proce­dimientos- (v.g., mercaderías introducidas, depositadas en ca-

sn Los organismos que conformaban la administración central te­nían escasa incidencia dentro del total de las ejecuciones presupuesta­rias. En 1870 -según Memorias del Ministerio de Hacienda- la ins­trucción pública en las provincias costó al gobierno nacional casi un 50 o/o del total invertido en sueldos de funcionarios y gastos de oficina de la administración central. La garantía pagada al Ferrocarril Central Argentino costó un 28,1 % de esta última suma, mientras que los gastos para el sostenimiento del ejército y la "pequeña marina", o los exigidos por la guerra de Entre Ríos, la superaron varias veces.

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sas particulares y luego recién denunciadas; utilización de for­mula_rios :w oficiales, fácilmente falsificables), a formas de conmvenc1a con, o permeabilidad a la influencia de ·comercian­tes locales, y al sometimiento o dependencia del apoyo de cau-dillos locales 8 '. .

La incompleta institucionalización de las unidades admi­nistrativas nacionales en el interior también se manifestaba en su escasa especialización y reducida legitimidad. Por ejem­plo, si bien las aduanas y receptorías tenían como ·misión es­pecífica controlar el comercio limítrofe y recaudar las rentas por de~echos, era frecuente la realización de "comisiones" para el gobrerno central (v.g., el embargo de bienes del gobierno paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o la elección de un nuevo local para la estación del ferrocarril Central Ar­gentino por parte de la Aduana de Rosario), la convivencia en una misma oficina con la Colectaría de la provincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente a la posibilidad de evicción y expropiación por parte de loca­dores privados o gobiernos provinciales, o la conversión de oficinas nacionales en cuarteles de gobiernos provinciales.

En tales circunstancias, resulta destacable el carácter "ex­plorador" Y "empresario" del funcionario destacado en el inte­rior. En un período de profundos cambios en la organización productiva y espacial, los funcionarios nacionales revelaban un atento. s:~tido de oportunidad frente a la apertura (o cierre) de pos1b1hdades de expansión y mejoramiento de los servicios. En este aspecto, asumían un claro papel intermediador en­tre los intereses del gobierno nacional y los de la comunidad de sú. jurisdicCión, ·sin olvidar naturalmente la promoción de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para la simplificación de procedimientos, la concesión de ventajas a comerciantes y productores, la realización de construcciones o mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros

81 Los informes de unidades administrativas del gobierno elevados

durante esos a_ños dan reiterada cuenta qe estas circunstancias. Con­s~rvando todav¡a _e:a frescura e ingenuidad que emana del relato mc­hc~l~so de lo _cotidtano, aunqu: sin renunciar al lenguaje obsecuente y reto~tco, estos m~or~1~s proporcwnan una curiosa pero bastante fidedig­na Imagen del s¡gn¡f¡cado, alcances y dificultades de la acción de u estado que pretendía hacer sentir su presencia institucional. n

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en expansión, etc. Los informes de estos funcionarios también manifestaban preocupación por las consecuencias de las guerras y rebeliones interiores sobre la percepción de rentas, o por las tendencias centralizantes de la administración estatal en Bue-

nos Aires. Estas observaciones ilustran una singular etapa de tran­

sición entre la burocracia colonial y el modelo institucional que comenzaría a delinearse a partir de lá década del 80. En ver­dad, la herencia institucional de la Colonia influyó en muy escasa medida las características que desde un comienzo fue adquiriendo el aparato burocrático del estado argentino, a di­ferencia de lo ocurrido en países como Brasil, Perú o México. Fue más bien a nivel provincial donde esa herencia definió con mayor fuerza el perfil institucional de sus gobiernos

82• La

observación es válida asimismo en el caso de gobiernos que asu­mieron algunas de las prerrogativas de un estado nacional, aunque sin lograr adquirir plenamente sus atributos. Ta~es, las experiencias de la Confederación rosista, la Confederac1ón Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires.

Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional debió afrontar una situación inédita: continuar atendiendo el -funcionamiento de organismos -de la Confederación y Buenos Aires- cuya responsabilidad asumía, tratando de crear al mis­mo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia re­sultaba poco menos que imposible asegurar su gestión. ¿Cuál era el modelo institucional (si es que había alguno) presente en este proceso de construcción burocrática? ¿Se trataba de una creación original o se recurría a otras experiencias? Desde el punto de vista de los determinantes sociales. del modelo ins­titucional adoptado, ¿qué organismos se creaban en respuesta a (o en anticipación de) cuáles problemas? ¿Qué forma orga­nizativa (en términos de ubicación jerárquica, delimitación funcional, estructura interna, ámbito operativo) adquirían Y por qué? Incluso, ¿por qué se asumían ciertas funciones como propias del estado nacional y no de otros ámbitos de decisión

so En su segunda carta a Pedro de Ángelis, ~cheverr_ía. ~eñalaba la razón fundamental por la cual el cabildo colomal pers1sbo en las localidades como institución: "tenía la sanción del tiempo, radicada en la costumbre. De ahí emanaba su fuerza y vitalidad, sobre todo en la época de la anarquía." Echeverría, op. cit.

LA CONQUISTA DEL ORDEN 157

y accwn (v.g., los estados provinciales, la "iniciativa privada", el capital nacional o extranjero) ?

Sobre la existencia o no de un modelo autóctono es evi­dente que la heterogeneidad congénita del aparato estatal -sus resabi~s coloniales, el arrastre de organismos provinciales, las precipitadas creaciones ex-novo siguiendo no siempre bien asi­miladas fórmulas foráneas- permite descartar, al menos toda hipótesis acerca de una presunta concepción global de la 'buro­cracia ajustada a algún modelo nítidamente reconocible. N o obstante, durante los años 60 y 70 comenzaría a manifestarse cada vez más crudamente, la influencia de modas y modelo~ extranjeros en la organización y procedimientos burocráticos. Convendría efectuar, tal vez una breve disgresión sobre este fenómeno, puesto que sus repercusiones trascendieron el plano de la mera creación institucional.

La imitación, fruto de la dependencia cultural e ideológica que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en los órdenes político y económico, influyó el pensamiento y la acción de la época. En un país nuevo, sin tradición cultural propia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por una Espa­ña decadente 83

, la clase dirigente argentina miró hacia Europa y los Estados Uriidos, adoptando sus modelos de organización s?cial y f~n~ionamiento institucional. Constitución norteame- f rrcana, practicas presupuestarias francesas, organización ad­ministrativa y comercial inglesas, fueron sólo algunas de las múltiples manifestaciones de esta mímesis. Sin"duda. este fenó­meno no se dio exclusivamente en la Argentin"~. Co~ 'distintos grados se observa en la experiencia de la mayor parte de los latecomers al proceso de desarrollo capitalista. Ideas, innova­ciones, técnicas e instituciones administrativas o políticas fue­ron, o bien adoptadas del exterior con adaptaciones menores, o bien desarrolladas con consciente referencia a cambios pro­ducidos externamente.

Sin embargo, en el caso de países que resolvieron exitosa­mente las restricciones del capitalismo tardío (v.g., Rusia, Ja­pón, Alemania) la adopción y adaptación tuvieron una contra-

• 83 "Verdad es c¡ue en España la cultura pública raya a tan bajo mvel, que· parece una ironía el que aquellos hombres creyeran en serio q:re. estaban ci_vil~zando el continente americano." Juan Álvarez, Histo­'na .de la p1·ovmc1a de Santa Fe (Buenos Aires, 1910).

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parte material -condiciones sociales de producción, forma de inserción en el mercado mundial- que hizo de la imitación una consideración secundaria en la evaluación de la eficacia de los trasplantes. En cambio, en el caso argentino (y, en gene­ral, en Améric:;¡. Latina) la adopción de conceptos y modelos foráneos sobre los estándares apropiados del comportamiento institucional no siempre se ajustó a las reales necesidades de la gestión estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad argentina de la época.

En cierto modo, el aparato burocrático que se concibe e intenta desarrollar en la primera etapa de la organización na­cional definitiva, constituye un armazón formal que sólo muy gradualmente irá adquiriendo contenido. Si de entrada es re­vestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, no es más que para ocultar las debilidades de un estado aún em­brionario dotado de recursos limitados y rudimentarios, ex­puesto al' ensayo y el error, pero en el que existe conciencia de que la recreación de formas institucionales modernas, ya en­sayadas en países más evolucionados, aumentaría su legitimi­dad. Ello le permitiría no sólo afianzar su autoridad sino tam­bién mejorar su imagen como garante de un nuevo orden, pre­cisamente en circunstancias en que. el país come.nzaba a con­vertirse en potencial plaza para la inversión extranjera 84

•

Desde el punto de vista deJa diferenciación estructural y funcional del aparato burocrático, el gobierno de Mitre man­tuvo el esquema previsto en la Constitución.Nacional. El des­pacho de los asuntos a eargo del Poder Ejecutivo continuó sien­do atendido a través de cinco .. ministerios especializados. Re­sulta difícil sustraerse a la tentación de vincular ,la resultante distribuCión de funciones con las modalidades de penetración institucional del estado y, en última instancia, • con. el proceso

"' La imitación no se restringió a la esfera organizacional del es­tado sino que también caracterizó a sus políticas. Sorprende, por el grado de actualización, la frecuentación de autores de moda, de cuyo juicio se valían por igual funcionarios y legisladores :¡¡ara· avalar sus respectivas posiciones frente· a asuntos en debate. Son ilustrativas en este sentido las frecuentes polémicas ·sobre temas económicos, en las que se apelaba a la autoridad externa o se aludía a exitosas (o fracasa­dus) experiencias foráneas. Basta citar los enfrentamientos entre pro­teccionistas y librecambistas, conversionistas y anticonversionistas, par­tidarios del presupuesto equilibrado y emisionistas.

LA CONQUISTA DEL ORDEN 159

de adqui~ición de los atributos de la "estatidad". Indudablemen­te, es_tos atributos se fueron conformando a través del involu­

. cramiento d~: estado en procesos que implicaban una profu.nda transformacion del marco de relaciones sociales Esto s

d J'd d · · upuso mo a I a es de penetración material e ideológica del estad la ,textura de una sociedad que su misma intervención co-~t;~ bm~ a formar. J?e aquí la estrecha vinculación entre estas mo­dahdades y el tipo de instituciones especializadas requeridas.

~r:s ministerios se constituyeron en los instrumentos de las distmtas formas de penetración ya discutidas E · h O' 1 M' · t · d . n pnmer

l"ar, e mis eno e guerra ;y: ... .l\ia.t.in.fl, organismo dentro del cual se f~leron creando e_ integrando las diferentes unidades que asumieron la cond~c~1ón del aparato represivo del estado. ~n ~egundo lug~r, el M1msterio del Interior, articulador de los c11stmt?s :r:r:cam~mos de penetración cooptativa, cuya misma ~enommac1?n. senala el carácter funcionalmente indiferenciado pero ~strat_egicamente crítico de su misión: establecer .. un mo­~us ~wend~ entr_e e_l e~ta_do nacional y las provincias, delimita

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:ms ~ espechvas Junsdiccwnes, ganar aliados entre los sectores ~o~ma~tes locales. Pero algo más: movilizar los recurson e mstitucwnes .. disponibles para producir adelantos materi:les que, a la par, de afianzar' la labor 'de' cooptación, permitiera un mayor control. s?bre_las situaciones locales. Por eso, en sus orí­genes, este illiDisterw asumió todas las actividades funcional­n:~nte no delegadas ,a otros ministerios: desqe)ll;,.administra­cion ~e _correos y telegrafos hasta la centralización del registro :~tad1shco; desde_ l_a c~~alizació~ ~e las''corrü~ntés' iiünigrato­IIas hasta la pla~_rficacwn y admm1stración de las obras públi­c~s o _la promoc_r~n de la agricultura. En ~g¡ger lugar, el Mi­msterw de J ushcia, Culto e Instrucción Pública, órgano fun­damental de penetración ideológica en sus diversas expresio­nes : e~ derecho, la religión y la cultura. Tres vehículos de formación de conciencias, de internalización de nuevos valores de legitimación de nuevos patrones de interacción social. ,_,

Estos tres ministerios, y sus diversas unidades se vieron apo~ados por el ~i~~sterio de Relaciones Exterior~s y el de ~ac:~nda: cuy~ _miswn _consistía, respectivamente, en: 1) la ,.,~s~wn diplomatr:a tendiente a afirmar la soberanía del estado 1 n_~cwnal y consoh?ar los vínculos que permitieran la integra­cwn de la econom1a argentina a los mercados mundiales ; y 2)

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la organización y administración de un eficaz aparato de ex­tracción y captación de recursos internos y externos, sobre cu­ya base pudiera asegurarse la normal gestión del conjunto de unidades estatales.

Nueva di·visión social del trabajo

Verdaderos procesos de apropiacwn funcional, estos avances del estado nacional darían lugar a que poco a poco se fuera conformando un nuevo esquema de división .social _ _d,el. traba­jo. Es decir, los ámbitos de acción .individüal y col:ctiva ~e redefinirían en función de la presencia de una .. Auev,a mstancia de articulación y control social que cuestionaba prerrogativ~s, competencias y prácticas establecidas,. o .creaba nuevos .espac_10s funcionales. Así los gobiernos provmciales pronto perdenan

·a manos del est;do nacional el poder de reunir ejércitos, emitir moneda decretar el estado de sitio, administrar justicia en ciertos fueros o instancias o recaudar determinados graváme­nes. Su intervención se concentraría en ase¡;;,u_r,a~i,el; .. normal de­senvolvimiento de las relaciones sociales ~n e} ámbito local de la producción y el intercambio, furtdá:hié'nta:Imente. med~ant.e. el disciplinamiento de la fuerza de. tra,_l?aj.o~Jeducaclón, JUSh~I~, cárceles) y la provisión de algunos serv1c10s. A ~u vez, ~as 1~::;­tituciones civiles y los particulares se enfrentanan a situaciO­nes dispares.· En ciertos terrenos, c.oi?o la enseña~za, 1~ bene­ficencia 0 el registro civil, sus actividades se ven~n cn·cuns­criptas, invadidas o expropiadas· p?r. el estado, _1;nentra~ que en otros (v.g., ejecución de obras civiles, prestac10n de ciertos servicios públicos) encontrarían oportunidades ~e desarroll~r nuevas actividades bajo los auspicios y la garanha de ese mis­mo estado.

Quedaría reservado al gobierno nacional u~ ancho abanico de funciones : desde enfrentar al. indio extendiendo el control territorial hasta atraer. la inmigración Y asegurar e~. empleo productivo de la fuerza de trabajo, cond~cir la~- relaciOnes _ex­teriores, atraer capitales y orientar su mversl.on productiva, o regularizar las relaciones económicas introduciendo reglas de previsibilidad y sanción. Es decir, aquellos aspectos de la pro-

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blemática del "orden" y el "progreso" cuya resolución difícil­mente podía quedar librada a la inici:üiva o los recursos de algún· sector de la sociedad civil. N o obstante, durante el perío­do que estamos considerando la acción del estado tendió a con­centrarse sobre todo en aquellas actividades que demandaban más su iniciativa y capacidad de gestión que sus recursos ma­teriales, por entonces todavía escasos. Caben dentro de esta categoría de actividades la promoción de la inmigración, que en los años sesenta y setenta adquirió un auge considerable;

. la contratación de empréstitos y otras formas de financiamien­to extraordinario, destinados en gran parte a solventar los gas­tos militares pero también a financiar la construcción y garan­tía estatal de los primeros ferrocarriles e, indirectamente, la concesión de crédito a empresarios privados; y, en general, las obras de infraestructura más urgentemente requeridas para acelerar la integración de los diferentes mercados regionales. A pesar de todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la vulnerabilidad estructural de la economía a las coyunturas ex­ternas y las periódicas crisis fiscales, contribuyeron a que la acción del estado se desplazara erráticamente de uno a otro ru­bro, en función del surgimiento de demandas que los recursos no siempre permitían satisfacer adecuadamente.

Cabe reiterar que esta nueva división social del trabajo no sólo tuvo características cambiantes durante los dieciocho años que estamos analizando, sino también manifestaciones diferentes a nivel de las diversas instancias (nación, provincias, instituciones civiles) en que se distribuía la actividad social. Así como durante la presidencia de Mitre se tendieron las lí­neas estratégicas de la penetración estatal en el tejido de una sociedad aún desmembrada y convufsionada por las guerras ci­viles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos abiertos por su antecesor, dándoles contenido. Si el "orden" fue el lema recurrente en el discurso y la acción de Mitre, el "progreso" fue el leit ·rnotiv de la gestión sarmientina. Ésta se inauguró bajo los mejores auspicios: una cruenta guerra internacionql prácticamente terminada, una crisis lanera recién superada, un generalizado repunte de la producción y un clima de excelen­tes relaciones con la provincia de Euenos Aires sa. Estas cir-

85 El hecho de que el líder del autonomismo, Adolfo Alsina, ejer­ciera la vicepresidencia, contribuyó sin duda a este mejoramiento de

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cunstancias contribuyeron a producir un inusitado . despegue, una primera ola expansiva, cuyos . efectos pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior, los ingresos fiscales y el gasto público. La abundancia de recursos, en gran medida producto de la contratación de empréstitos en Londres, creó nuevas posibilidades para la promoción de los negocios y redu­jo la incertidumbre del gobierno respecto a su propia viabili­dad. Unos pocos indicadores pueden servir para apreciar la magnitud de los cambios producidos:

1867 1873 Diferencia millones $ oro millones $ oro o/o

Exportaciones 38,5 62,4 62,1

Ingresos ordinarios del gobierno nacional 11,7 19,6 67,5

Egresos totales del gobierno nacional 14,5 31,9 120,0

Si bien los ingresos ordinarios e de]; estado 'Siguieron apro­ximadamente el· movimiento del comercio exterior -resultado lógico dado que la estructura tributaria estaba es.trechamente ligada a ese mercadO-- los egresos presupuestários efectivos, en cambio, experimentaron un incremento m~y sup~rior como consecuencia de la capacidad de gasto creada. por el flujo de capitales externos ingresados en forma de empréstitos. Fueron estos mayores recursos los que permitieron extender y garan­tizar las obras y servicios públicos, sofocar las rebeliones de los últimos caudillos e, incluso, facilitar el crédito a particula­res a través de bancos oficiales.

La expansión afectó diferencialmente a las diversas regio­nes del país. Aquellas que consiguieron incorporarse a la eco­nomía agroexportadora vieron aumentada la capacidad contri­butiva de su población, dado que el incremento de los negocios y la valorización de. la propiedad inmueble que acompañaron

las relaciones, sometidas a tantas fricciones y . enfrentamientos durante la presidencia de Mitre.

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esa incorporación, constituían las fuentes de los principales re­cursos que habían quedado reservados a la jurisdicción pro­vincial. Ello aumentó en consecuencia las posibilidades finan­cieras de los gobiernos provinciales localizados en esas regiones. En cambio, las provincias marginadas del proceso de expan­sión "hacia afuera", o aquellas que no consiguieron generar un mercado nacional para su producción primaria --como lo hi­cieron hacia el final del período Tucumán y Mendoza 86

- ha­llaron mayores dificultades para recomponer sus ya débiles fi­nanzas y cayeron en una dependencia cada vez más estrecha de los subsidios y el empleo proporcionados por el gobierno na­cional.

El cuadro resultante podría resumirse así: 1) un estado nacional que crecía espasmódicamente, invadiendo nuevos ám­bitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprome­tían su viabilidad política y económica, pero que al mismo tiempo le exigían desarrollar una capacidad de extracción y asignación de recursos que robustecía su presencia institucio­nal y legitimación social; 2) Buenos Aires y, en menor medida, los demás estados provinciales de la pampa húmeda, práctica­mente relevados de aquellas actividades altamente riesgosas -como la guerra .o las grandes obras de infraestructura-, pero con capacidad de generar ingresos tributarios (funda­mentalmente patentes al comercio y contribucione!;! sobre la propiedad) suficientes para asegurar la reproducción del nue­vo patrón de.relaciones sociales: servicios básicos, capacitación de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden interno, etc.; y 3) las restantes provincias, con economías declinantes debido -a su desvinculación de los mercados externos y al auge del co­mercio importador de Buenos Aires que gradualmente sustituía la producción local, cuya precaria situación financiera se vio muchas veces agravada por alzamientos armados dirigidos contra las autoridades nacionales o contra sus propios gobier-

56 La producción de azúcar en· Tucumán y vino en Mendoza. ad­quirieron creciente significación para la economía ·de estas provincias recién a partir de la década del 70, y sobre todo con la llegada del ferrocarriL La situación de las finanz¡¡s de estas provincias entre fines del siglo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Balán y López Nisnovich, "Burguesías y gobiernos provinciales en la Argen­tina: la política impositiva de Tucumán y Mendoza entre 1870 y 1974", Desarrollo Económico, vol. 17, NQ 67, octubre-diciembre 1977.

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nos 87 • De esta forma se configuró una situación que tendía. a reforzar la hegemonía de las provincias pampeanas y sus clases dominantes.

La distinción efectuada debe verse también desde otro án­gulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por dé­cadas había sobrellevado Buenos Aires, ésta -y más tarde sus socias menores ss_ se encontraron en óptimas condiciones pa­ra reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862, mien­tras el gobierno nacional intentaba dificultosamente delimitar un ámbito operativo en un medio hostil y con recursos harto limitados, la ciudad y la provincia de Buenos Aires sufrían una expansión extraordinaria 89

• En tanto Mitre se dedicaba a re­primir levantamientos y malones, librar la guerra del Paraguay y afrontar una pesada y creciente deuda pública, Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y colonias agrícolas. Durante los gobiernos de Saavedra y Alsina -como más tarde los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor­se produciría una profunda transformación institucional físi­ca, cultural y económica de la provincia. En muchos as~ectos, Buenos Aires se anticiparía en sU: legislación y en sus institu­ciones a las que luego establecería el gobierno nacional""·

La burguesía porteña se creó, de este modo, una doble base de sustentación. A través del' control de las instituCiones y recursos provinciales aseguró Jas condiciones __ contexhiales y las garantías de coerción indispensables para organiza~ y pro­mover una actividad productiva y mercantil en rápida, .expan-

87 De este último grupo corresponderá excluir más adelante a las provin~ias que, como ya indicara, consiguieron crear mercados nacio­nales para su producción agro-industrial.

88 Es el caso de Entre Ríos hasta el asesinato de Urquiza y las rebeliones de López Jordán, y de Córdoba y Santa Fe en la década del 70, acompañando la efímera prosperidad que en el orden nacional ini­ciara la presidencia de Sarmiento.

"'' Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce como e~, segundo gran período de fl)ndación urbana del país. Decidida la erec­cion de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de pobla­ción, se fundaron en apenas dos años (entre 1863 y 1865) nada menos que 21, construyéndose en todos ellos los edificios públicos necesarios. Saldías, op. cit.

00 Sobre todo, en la organización de los tribunales de justicia y en el sistema de educación común.

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sión y frecuente transformación 01• A través de su privilegiado

acceso a_l gobierno nacional, movilizó los recursos e institucio­nes que suprimirían los diversos focos de cuestionamiento al nuevo sistema de dominación y acercarían al puerto unidades productivas y mercados interiores creados a impulsos de una vasta actividad de promoción, garantía de la inversión y cons­trucción de grandes obras de infraestructura 92

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Relación nació-n-provincias

Hemos visto que las diferentes formas de penetración estatal produjeron sustanciales cambios en el carácter de las relaciones estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropiación por el estado de nuevos ámbitos operativos y su activo involucra­miento en la resolución de las dos cuestiones centrales que do­minaban la agenda de una sociedad que se constituía paralela­mente, dieron lugar a una nueva división social del trabajo. Por otra parte, el estado se fue haciendo- vÍsible a tra.-V'é-s- dé un aparªi<?_ b.t!_~()-~~?.ti~_o __ y_!!_QD!lª-tjvQ_ c_recientemente especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los atributos ·de la "estatidad". Naturalmente, estos procesos tendieron a despla­zar los_ ejes, 'de articulación social e . integración política, al al­terárse' la' relaCión de poder entre el gobierí:w ,nacional y las provincias. En esta sección efectuaré algunas reflexiones sobre

91 Descontando los servicios de su deuda pública (que exigían casi el 50 o/o de los recursos ordinarios), el presupuesto de la provincia de Buenos Aires para 1877 destinaba un 20 o/o del remanente a la educa­ción secundaria y superior, un 30 o/o a la administración de justicia y cárceles, más del 20 o/o a la administración de los poderes ejecutivo y legislativo, y casi un 10 o/o a obras públicas. En cambio, la seguridad pública -básicamente el batallón y regimiento provinciales- deman­daban menos del 10 o/o.

9 2 Con esta división funcional la actividad económica de la pro­vincia se desenvolvería sin mayores sobresaltos, justificando afirma­ciones como esta: "El presupuesto de la provincia. . . no tiene puede decirse partidas eventuales. Marca en todos sus capítulos propósitos de­cididos, para obtener resultados, previstos también." (Rufino Varela, en la Memoria del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, 1877.) El contraste con la siempre incierta situación de las fi­nanzas nacionales resulta, en tal sentido, sumamente elocuente.

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estos desplazamientos, sugiriendo que en menos de dos décadas, no sólo cambió globalmente la correlación de fuerzas entre el estado (o "la N ación" en los términos de entonces) y las· pro­vincias, sino también la situación relativa de cada una de éstas respecto al primero.

En un cierto sentido, el proceso de formación del estado implicó la gradual sustitución del marco institucional provin­cial como principal eje articulador de relaciones sociales. Parte de este mismo proceso fue la transformación de diversos sec­tores dominantes del interior en integrantes de una coalición dominante a nivel nacionaL Sin embargo, a pesar de que esto dio lugar a que las bases del poder político tendieran a perder su estrecha asociación con la dominación local, la provincia continuó siendo -al menos hasta 1880- el otro término de la c;ontradicción que planteaba la existencia de un estado nacional.

Esta circunstancia justifica el empleo de categorías "ins­titucionales" -como "la provincia"- en lugar- de categorías que aluden a "fuerzas sociales". Más que los partidos, que en el limitado juego político de la época cumplían muy parcialmen­te el papel de mecanismo de representación de las distintas fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los que continuaron· siendo los interlocutores políticos del estado na­cional y el ámbito en el que se gestaron las alianzas, oposicio­nes y conflictos en torno a la organiza.sión .,paci,q,n:¡tl. Por lo tanto, el caráéter que asumió la relación entre el estado y los diversos sectores de la incipiente burguesía, no puede desco­nocer el papel intermediador de la instancia provincial.

De todos modos, cabe aquí reiterar una distinción entre Buenos Aires y las demás provincias, ya que sus respectivas relaciones con el estado nacional se ajustaron a patrones dife­rentes. Recordemos que este estado surgió de una solución im­puesta, del desenlace de un largo período de enfrentamientos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que con­tribuyó a localizarlos· en el propio ámbito provincial, al consti­tuirse en una fundamental base de apoyo institucional de frac­ciones burguesas del. interior adictas a la política del gobierno nacional. El proceso de legitimación del estado implicó central­mente la cooptación y continuado apoyo de estas fracciones, a través de una acción diversificada que tendió a promover sus intereses. La alianza· inicial se vio así crecientemente engros3.-

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da por sectores dominantes del interior que descubrían que a través de su participación en las decisiones y la gestión estatal, pod:an incorporarse ventajosamente al circuito dinámico de L economía pampeana.

, La relación nación-provincias sufrió así diversas vicisitu­des en función de las resistencias y apoyos que el proyecto li­beral, encarnado en el estado, halló tanto en las provincias que habían pertenecido a la Confederación como en la propia Buenos Aires. Si bien el estado nació con el decidido auspicio de los sectores dominantes porteños, también nació expuesto a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoyó -incluso prestando sus propias instituciones- toda iniciativa dirigida a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemonía por­tE:ña. Pero resistió todo intento del gobierno nacional de coar­tar su autonomía y atribuciones, en tanto su pérdida suponía reducir o poner en peligro los recursos que sus sectores domi­nantes podían manejar en su exclusivo beneficio desde el go­bierno provincial. Por más decisiva que fuera la influencia que ejercieran en el gobierno nacio.nal, el suyo era un poder que en esta instancia compartían con las butguesías del inte­rior. Y aunque éstas encontraban creciente terreno de conver­gencia en sus intereses de largo plazo con los de los sectores dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas .a aceptar que el estado nacional se constituyera en un mero epítome ins­titucional de la burguesía porteña.

Por eso es importante sustraerse a la visión maniquea que considera al sistema de dominación surgido de Pavón como sim­ple prolongación de la burguesía porteña en el estado. Simé­tricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo de atribuir­le total autonomía. Cortado el cordón umbilical con Buenos Aires, la viabilidad del estado nacibnal se vio condicionada no sólo por una relación de fuerzas que fijaba límites al manejo discrecional de su aparato por parte de los sectores dominan­tes de Buenos Aires 1\ sino también por exigencias inherentes

0 ·' Aunque- no siempre eficaz para contrarrestar la influencia de Buenos Aires, la fórmula· constit{¡_cional para la composición del Senado de la Nación -que asignaba igual repr¡:_sentación a todas las provin­cia~- impuso claras restricciones a la hegemonía porteña y a la dis­c!·ecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional. Al menos, mientras este úl­timo no dispuso del aparato represivo y jurídico necesario para anular, mediante el recurso de la intervención federal a las provincias, el poder

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a su reproducción que resultaban a menudo contradictorias con hts necesidades expansivas de estos sectores

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Esta circunstancia podría explicar el diferente carácter que asumieron los enfrentamientos entre. el est~d_o. nacional Y las provincias a partir de 1862. Como vrmos, rmcralm_ente. se produjo un arrollador avance del prim~ro sobre el. mtenor -con el respaldo explícito de Buenos Arres y sus ahados de causa en las provincias-, basado fundamentalmente en 1~ re­presión y el control coactivo de las situaciones provinciales. Las resistencias a este avance se originaron en aquellos secto­res no resignados a convertirse en víctimas de una . fórmula impuesta coercitivamente, que tendía a promo~er los r_nter~ses asociados principal o subordinadamente a la mternacronahza-

ción de la economía. Sin embargo, el padrinazgo porteño muy pronto dio lugar

a enfrentamientos al interior de las clases dominantes de Bue­ncs Aires, una de cuyas manifestaciones fue la división ~el partido liberal en sus fraccione::! "nacionalista" y "auton~mr~­ta". Las relaciones del gobierno nacional con el de la provmcra de Buenos Aires -controlados respectivamente por estas dos fracciones- pasó así de un deshonroso "concubinato"

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inestable convivencia, para luego manifestarse en un crec~ente distanciamiento a medida que las concesiones Y compensa~rones efectuadas a las provincias por un estado que buscaba afrrmar su propia personalidad institucional, ~uer?n pr~~uciendo un re­flujo del avance inicial y una paulatma msercwn en el estado

eouilibrador del Congreso. Pero cuando ello ocurrió, ya la base social d~l estado se había transformado; las burguesías "del interior" se esta­ban convirtiendo aceleradamente en burguesía nacional y sólo debían definir con el sector "ultra-localista" de la burguesía porteña los tér-minos de un nuevo pacto de dominación. .

"• Por ejemplo, las resistencias de los ganaderos del litoral a .la imposición de derechos sobre las exportaciones, cre~ron s~veras rest~Ic­ciones a la capacidad de generación de recursos tr1butanos del gob~er­no nacional. Pese .a que la recaudación de estos gravámenes fue per~len­do importancia en el cuadro de recursos fiscales,. e! g~~ierno nac10n¡¡.l pudo resistir la presión de este sector para su ehmmacwn.

o.; Ante el fracaso de la iniciativa de Mitre de declarar a Buenos Aires capital de la República, las autoridades nacionale~ pas.~ron a residir en esta ciudad en el carácter de "huéspedes". Esta s1tuac10n se prolon­o-ó hasta 1880 en que luego de la derrota porteña a "'manos del ejército ~ncionP.l se r~solvió definitivamente la llamada "cuestión capital".

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de l~s burguesías del interior. En este proceso," los sectores dommantes de Buenos Aires comenzaron a tomar conciencia de que si bien la "delegación" de algunas atribuciones provin­ciales constituía una condición necesaria para viabilizar su propia fórmula política, también implicaba una efectiva pérdi­da de poder (v.g., el directo control de las relaciones con el exterior y el interior del país). Ello dio lugar a conductas re­celosas Y agraviantes, fuente de no pocos conflictos 96

• La elec­ción de Avellaneda y el inmediato levantamiento de Mitre fue­r?n la primer~ manifes_tación elocuente de que se había pro­crdo un cambio de sentido en la relación nación-provincias y la "caída de Buenos Aires", en 1880, su más dramática ~x­presión. Por eso es posible afirmar que el estado nacional in­teriorizó en su seno el conflicto que durante décadas había di­vi_dido a B~e:r:?s Aires y el interior. Esta mediatización del con-~ fhct? convrrtlo al est~do en una arena de negociación y enfren- ~ tamrento, pero al mrsmo tiempo contribuyó a constituirlo en · un actor diferenciado de las partes en pugna. Sólo cuando este "tercer personaje" entró en escena -como diría J. Álvarez-, cua~do el estado pudo definir su propia personalidad y con­vertirse en árbitro de la situación nacional, fue posible resol­ver el secular conflicto definitivamente.

Desde esta óptica, podría afirmarse que el gobierno de Buenos Aires, y la burguesía porteña, fueron quizá los últi­mos en reconocer que el estado había desplazado definitiva­mente a la provincia como centro de gravedad de la actividad ~ocia!. Esto pued: s?nar paradójico si se tiene en cuenta que !ueron esa provmcra y esa. burguesía quienes gestaron el nuevo estado. Pero por esta misma razón, les resultó más difí­cil aceptar que SU· "retoño" había cobrado entidad nacional e institucional, que sus bases sociales (v por ende sus intereses y orientaciones) se habían diversificad-o, y que y; no constituía, como en un comienzo, una simp1e extensión en el orden nacio­nal de la dominación que ejercían en el orden provincial.

96 Ademá~ de los ejemplos indicados .previamente, pueden mencio­na~se los confhctos en torno a la jurisdicción sobre los territorios con-· qms~ados en la Campaña del Desierto y los suscitados entre el Banco Nac10nal Y el Banco de la Provincia de Buenos. Estos últimos han sido analizad~s en un trabajo de Susana Rato de Sambuccetti Avellaneda Y ~a nactón versus la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires Ed. La Pleyade, 1975. ' ·