200 AÑOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO · 200 aÑos de administraciÓn pÚblica en mÉxico tomo vi gÉnesis y evoluciÓn del federalismo en mÉxico roberto rives sánchez

200 AOS DE ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

TOMO VIGNESIS Y EVOLUCIN DEL FEDERALISMO EN MXICO

Roberto Rives Snchez

RESPALDO TOMO VI.indd 1 19/04/13 12:42

ISBN OBRA COMPLETA: 978-607-9026-01-1ISBN TOMO VI: 978-607-9026-32-5

Derechos reservados conforme a la LeyPrimera edicin: abril de 2013

200 Aos de Administracin Pblica en MxicoTomo VI. Gnesis y evolucin del federalismo en Mxico

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Km. 14.5 Carretera Mxico-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.5081 2635

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Stock1Tachado

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Gustavo R. Velasco Adalid


GNESIS Y EVOLUCIN DEL FEDERALISMO EN MXICO

NDICE

Presentacin .................................................................................................................7Jos R. Castelazo

PRELIMINAR: ESTADO FEDERAL Y FEDERALISMO .....................................9

PRIMERA PARTE

1. ANTECEDENTES: DE LA CONFIGURACIN DE LOS ESTADOS, LA FEDERACIN Y EL DISTRITO FEDERAL .....................................31

2. LOS PRIMEROS CIEN AOS: 1810-1910 ................................................752.1 La formacin del Estado Federal y organizacin del Gobierno ......................772.1.1 El Imperio ........................................................................................................772.1.2 Las Diputaciones Provinciales ........................................................................872.1.3 La Repblica Federal .......................................................................................95 2.1.3.1 La capital, el Distrito Federal y las entidades federativas .............103 2.1.3.2 El reconocimiento internacional y la colonizacin de Texas ........1092.1.4 La Repblica Central y la separacin de Texas 1835-1846...........................1252.1.5 Restablecimiento del orden federal: el Acta de Reformas de 1847 ...............1392.1.6 La delimitacin de la frontera norte del Estado mexicano ............................1432.1.7 La Repblica Centralista de 1853 .................................................................156 2.1.7.1 El proyecto de canal de Tehuantepec ............................................1592.2 La soberana del Estado y la Repblica Federal ............................................1642.2.1 El Distrito Federal y el Gobierno Federal .....................................................1722.2.2 El Imperio de Maximiliano ...........................................................................1782.2.3 La Repblica Federal como decisin poltica fundamental 1867 .................1802.2.4 El porfiriato y la estrategia para el desarrollo ................................................184 2.2.4.1 Las relaciones internacionales y los lmites territoriales del sur ...192 2.2.4.2 La Administracin Pblica y demandas sociales .........................195 2.2.4.3 Estadstica de las entidades federativas al final del siglo xix ........200

SEGUNDA PARTE

3. LOS DOSCIENTOS AOS: 1910-2010 ....................................................2373.1 La consolidacin del Estado Federal .............................................................2393.1.1 El nuevo orden constitucional: El Gobierno Federal y las entidades federativas .....................................................................................................239


3.1.2 La Administracin Pblica Federal ...............................................................2583.1.3 El nuevo rgimen poltico, centralizacin federal y la declaracin de desaparicin de poderes en los estados .........................................................270

4. LA SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES Y EL DESARROLLO ESTABILIZADOR 1940-1970 ....................................................................2974.1 La centralizacin fiscal y control de los gobiernos estatales .........................306

5. AUGE Y CRISIS DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL ...................3155.1 La reforma poltica y administrativa .............................................................3205.2 El territorio insular ........................................................................................324

6. LA RECTORA DEL ESTADO .................................................................3276.1 Descentralizacin o desconcentracin? .......................................................331 6.2. Reforma del Estado y Administracin Pblica ..............................................3366.3 El nuevo federalismo: Participaciones y aportaciones a las entidades federativas .....................................................................................................342

7. LAS ADMINISTRACIONES PANISTAS ................................................3577.1 La CONAGO y el federalismo presupuestario ..............................................365

8. EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ESTATAL 1976- 2010 ....................................................................................................389

BIBLIOGRAFA .................................................................................................... 485


PRESENTACIN

Desde el comienzo de esta administracin, nos dimos a la tarea de elaborar una obra que analizara minuciosamente cada uno de los mbitos de accin de la Administracin Pblica Mexicana a travs de nuestra historia como pas independiente. Uno de estos mbitos es el Federalismo.

As, la coleccin 200 aos de Administracin Pblica en Mxico, coordinada por Alejandro Carrillo Castro, miembro del Consejo de honor del INAP, ve a la luz el tomo VI de la misma: Gnesis y evolucin del federalismo en Mxico, bajo la responsabilidad de Roberto Rives Snchez. Este tomo recoge la trayectoria histrica de la evolucin del proceso poltico-jurdico que dio estructura, funciones y principios al federalismo que rigen en Mxico.

Este estudio, nos advierte el autor, por tanto, parte con un tratamiento de determinadas categoras tericas bsicas, tales como Estado, gobierno, administracin pblica, rgimen poltico, pueblo, nacin, sociedad, con un esfuerzo de definicin preliminar que evite confusiones. Sin embargo, se considera la diferenciacin entre teora y la organizacin real, es decir, el objeto de estudio y el sujeto en accin.

Un aspecto relevante del Estado Federal, y que es examinado profundamente en este tomo, es la distribucin de competencias entre los estados o provincias que la componen y la Federacin, las cuales, en el caso de Mxico, estn determinadas por la Constitucin Poltica, que establece un esquema competencial que incluye, expresa o tcitamente, las facultades atribuidas, prohibidas, coincidentes, coexistentes y de auxilio.

Con base en la evolucin histrica del Federalismo mexicano, se presenta la actual consolidacin del Estado Mexicano y el nuevo orden constitucional en relacin al gobierno federal, las entidades federativas y la administracin pblica. En este aspecto, se analizan temas como las diferentes etapas del desarrollo econmico, el auge y crisis del intervencionismo estatal, la rectora del Estado, la descentralizacin y la desconcentracin, el federalismo fiscal, entre otras.

7


8 Tomo VI. Gnesis y evolucin del federalismo en Mxico

Concluye esta obra con una serie de cuadros con informacin sobre la caracterizacin de las nuevas modalidades y estructuras de organizacin poltica y administrativa que han llevado a un desarrollo sustancial en cada entidad federativa. Se puede observar las distintas formas de organizacin de los sectores central y paraestatal en cada estado, el nmero de servidores pblicos, as como sus respectivos planes de desarrollo.

Con este tomo, se mantiene la consolidacin de esta obra cumbre del INAP, la cual, estamos seguros constituye un mecanismo de consulta necesario no slo para estudiosos e investigadores de la Administracin Pblica, sino tambin para que los servidores pblicos tomadores de decisiones, puedan contar con mayores instrumentos de anlisis en la elaboracin de la poltica gubernamental.

Jos R. CastelazoPresidente


9Roberto Rives Snchez

PRELIMINAR

ESTADO FEDERAL YFEDERALISMO

9



PRELIMINAR: ESTADO FEDERAL Y FEDERALISMO

A lo largo de este trabajo se utilizan diversos trminos que no son simples conceptos, sino categoras tericas formadas a base de diversas definiciones y perspectivas, segn sea el enfoque desde que se analiza, tales son: Estado, gobierno, administracin pbli-ca, rgimen poltico, pueblo, nacin, sociedad. Este conjunto de categoras presentadas en esta secuencia, de lo ms general a lo ms concreto, y viceversa, en sus extremos representa los aspectos vinculantes de la relacin Estado-Sociedad.

Es por ello que el comienzo de un trabajo de esta naturaleza, requiere de un esfuerzo de definicin preliminar, que evite confusiones sobre el uso y significado de los trminos sealados. La primera consideracin es diferenciar entre la teora y la organizacin real, es decir, el objeto de estudio y el sujeto en accin. Si bien empezamos por sealar brevemente lo primero, que es el objetivo de esta nota preliminar el anlisis terico el inters y enfoque de este trabajo se orienta por lo segundo, es decir, por la estructura, funcionamiento y principios que animan el Estado Federal y el federalismo en Mxico, en sus 200 aos de vida, en sus dimensiones jurdica, poltica y particularmente admi-nistrativa.

En cuanto al trmino federalismo, tambin es necesario diferenciar no slo entre teo-ra y realidad, ya que, en este ltimo plano de anlisis, se debe distinguir la estructura federal del Estado, organizacin administrativa y el funcionamiento de la estructura, es decir el sistema poltico en accin que une a las partes con el todo. Los mismos principios, las mismas instituciones, producen resultados diferentes de pas a pas, tal y como lo demostr Duverger en su obra sobre las Instituciones polticas y derecho constitucional.

Para referirse al Estado Federal, lo primero es empezar por el Estado. Sobre la idea del Estado existe una inmensidad de estudios y reflexiones en disciplinas diversas, entre ellas el derecho, la ciencia jurdica, la ciencia poltica, la sociologa poltica, la admi-nistracin pblica, la filosofa poltica. Ante todo representa un proceso para construir un orden y sistema de poder.

Bajo la ptica jurdica de la Teora del Estado, Kelsen afirma que el Estado tiene dis-tintas facetas, pues aparece como voluntad supraindividual, orden de poder, autoridad, orden jurdico, orden coactivo:

El Estado es una ordenacin de la conducta humana consiste en que la conducta recproca de los hombres est ordenada de determinado modo ordenacin (enten-dida) como sistema de normas, preceptos. Las normas no expresan lo que acontece y tiene que acontecer forzosamente sin excepcin, sino que determinan lo que debe acontecer, aunque de hecho no siempre acontezca No se puede entender la esencia del Estado, sino pensando en que del mismo emanan deberes que obligan a los hombres



a una conducta recproca determinada, en tanto que permanecen dentro de la sociedad poltica. La voluntad del Estado es algo distinto de la voluntad de los hombres que le estn sometidos, es algo ms que la suma de estas voluntades, est por encima de ellos.

El orden estatal se diferencia ante todo de los dems rdenes sociales en que es coacti-vo, ordena una coaccin Existen dos actos tpicos de coaccin, la pena y la ejecucin forzada. El fin de esta amenaza coactiva es provocar una conducta en los hombres que haga innecesaria la coaccin. Conforme a este fin los hombres deben comportarse de tal modo que su conducta no constituya el supuesto para que se produzca la consecuencia coactiva. De lo dicho se deduce que el aparato coactivo, al que se suele hacer referen-cia para caracterizar al Estado, es idntico al orden jurdico. Las normas que forman el orden estatal son las jurdicas.

He desarrollado la tesis dice Kelsen de que Estado y Derecho coinciden, en tanto que el Estado como orden es idntico a la ordenacin jurdica, total o parcial, y el Estado como sujeto jurdico o persona, no es ms que la personificacin del orden jurdico, total o parcial.1

Lugar comn en este enfoque jurdico es el reconocimiento de los elementos constitu-tivos del Estado: poblacin, territorio, gobierno.

En cambio, para la ciencia poltica, el anlisis debe partir de la ciencia del poder, no de la teora del Estado, ya que es en el Estado en donde se da la unidad del poder. Este enfoque se centra en las distintas fases del poder, como base para el anlisis del Estado.

Duverger presenta una anatoma del poder, empieza por aclarar que no todo poder es poltico, (como propuso Duguit), para lo que establece una primer diferencia entre poder poltico y podero. El podero es la ley del ms fuerte, que puede constreir materialmente al ms dbil a inclinarse. El podero es omnipresente, ya que resulta de la desigualdad de las fuerzas. La fuerza fsica es el elemento esencial del podero. La fuerza econmica, el que puede privar a un hombre de su subsistencia, la autoridad de los patronos. Las tcnicas de encuadramiento de los hombres en el seno de organiza-ciones colectivas partidos, sindicatos, gremios etc. si bien se obedece slo porque se est coaccionado a hacerlo, por la presin fsica, la dominacin econmica o el encua-dramiento colectivo, en ello no existe poder sino solamente podero; el poder aparece cuando los que obedecen creen que es normal la obediencia, que es bueno, justo, leg-timo La nocin de legitimidad es uno de los elementos fundamentales del poder, no

1 Kelsen Hans, Compendio de Teora General del Estado, Editora Nacional, Mxico, 1980, captulo I. La esencia del Estado, pp. 107-128. Para Lon Duguit el Estado es una agrupacin humana, fijada sobre un territorio determinado, apuntando como nota distintiva la diferencia entre gobernantes y gobernados. Duguit Lon, Trait de droit constitutionnel, Pars, 1921.



es ms que un sistema de creencias, por ejemplo, para aquellos que creen que el poder debe reposar en la eleccin popular de los gobernantes, los gobernantes son legtimos si emanan de elecciones libres Diversos sistemas de legitimidad se oponen, el poder es legtimo a los ojos de una parte de la poblacin e ilegtimo a los ojos de otra parte de la poblacin (por ejemplo monarqua y repblica, liberalismo y conservadurismo, socialismo, capitalismo).

Si se estudia de forma comparativa el poder en todos los grupos humanos, se podrn descubrir las diferencias eventuales de naturaleza entre el poder en el Estado y el poder en los otros grupos. En cambio si se estudia en el marco nico del Estado se impide la comparacin El estudio del poder en el Estado se tiene en el caso de las institucio-nes polticas oficiales del Estado En las sociedades modernas el Derecho es uno de los instrumentos esenciales del poder, pero no toda la actividad del Estado se da en el marco del Derecho y un anlisis puramente jurdico de las instituciones polticas dara una visin parcial y falsa. Pero una gran parte de la actividad del poder se realiza a travs del Derecho. Las constituciones, los cdigos, las leyes, reglamentos, decisiones administrativas, las sentencias de los tribunales son procedimientos de accin funda-mentales del poder. En ellos se fundan sus dos elementos, el elemento coaccin y el elemento legitimidad. El Derecho es un elemento del poder, un medio de accin del poder, una forma del poder. Organiza el poder, institucionaliza el poder, contribuye a legitimarlo. Pero no obstante, comporta tambin elementos de garanta contra el poder. Fijar las reglas de conducta obligatoria para los individuos, establecer sanciones para el caso de violacin de estas reglas y aplicar eventualmente estas sanciones, tales son las diversas formas de la actividad del poder en los Estados modernos. As, el poder se organiza alrededor de la actividad jurdica, alrededor del Derecho. El desarrollo del Derecho y el poder marchan al mismo tiempo porque el derecho da al poder sus rga-nos, asegura la diferenciacin progresiva y el perfeccionamiento de estos. El derecho da sobre todo al poder un carcter permanente que supera a la vida de los gobernantes, es el elemento esencial de la institucionalizacin del poder. En vez de obedecer a un hombre se obedece a una institucin.2

Finalmente, nos dice Duverger: El fenmeno del poder se presenta en todas las agru-paciones humanas, no estn aisladas unas de otras, se ligan entre s con vnculos com-plejos. Existe entre ellas una cierta subordinacin que hace que las autoridades de un grupo dispongan de prerrogativas respecto de los otros grupos. Entre estos grupos uno presenta en la actualidad una importancia particular: el Estado. Los Estados-Naciones constituyen hoy las comunidades humanas mejor organizadas polticamente, son aque-llas en que la estructura del poder es ms compleja, ms perfeccionada, ms acabada. En el Estado existe una divisin del trabajo entre gobernantes ms acentuada que en los sectores (legisladores, administradores, jueces) En el Estado se encuentra un sistema

2 Duverger, Maurice. Instituciones polticas y derecho constitucional, pp. 30-50, Ariel, Barcelona, 1970.



de sanciones organizado ms completo que en los otros sectores, que permite a los go-bernantes hacerse obedecer por los miembros de la comunidad: organizacin policiaca, judicial, penitenciaria El Estado dispone de la mayor fuerza material para hacer eje-cutar sus decisiones. Entre todas las agrupaciones humanas, la comunidad nacional es hoy la ms fuerte, los lazos de solidaridad son ms intensos. Esto significa que en caso de conflicto entre las solidaridades de diversos grupos, la solidaridad nacional priva la fuerza de las solidaridades nacionales es esencialmente un fenmeno de creencias.3

Dwight Waldo, considera que todo Estado es administrativo o no es Estado, es decir, que no hay Estado sin administracin pblica, sin un conjunto de instituciones y orga-nizaciones polticas y administrativas encargadas de materializar los fines estatales.4

Por su parte, los economistas han sealado que no hay gobierno sin gasto pblico, de manera que el Estado, gobierno y administracin se analizan bajo la ptica de las finanzas pblicas, a partir del presupuesto de egresos como expresin del gobierno en accin. El gasto pblico lleg a ser considerado el motor del desarrollo econmico (la teora keynesiana es claro ejemplo de ello).

Para los enfoques historicistas, en la prehistoria solamente hay barbarie, la historia empieza con las organizaciones polticas que se va dando el hombre, y que a su vez fueron marcando la frontera entre barbarie y civilizacin, en otras palabras, antes de la aparicin de la primera forma de Estado no hay historia, hay prehistoria: La historia universal es el proceso mediante el cual se da la educacin del hombre de lo desenfre-nado de la voluntad natural a lo universal y a la libertad subjetiva. El Oriente saba y sabe, que solamente uno es libre, el mundo griego y romano que algunos son libres, el mundo germnico sabe que todos son libres5

Aspecto relevante son los atributos dEl Estado, empezando por el de la sobErana, la potestad suprema, indivisible e inalienable, que hace que sobre el poder del Estado no puede haber otro poder, por ello es que el poder no se comparte, a riesgo de debilitar al Estado mismo. Los planos de la soberana son internacionales y nacionales, ya que el Estado debe reafirmarse sobre otras potencias e intereses externos, y sobre los grupos internos. A manera de ejemplo, y entre muchos otros, est el de los pases latinoameri-canos del siglo xix, en que la Iglesia catlica era un gran factor real de poder y ejerca

3 Ibd.4 Waldo, Dwight. The Administrative State. New York, Ronald Press Co, 1948. Eisenstadt analiza las carac-

tersticas de la administracin de los imperios, burocratizacin, centralizacin administrativa entre otros aspectos ms. Eisenstadt, N. Los sistemas polticos de los imperios, Ed. Guadarrama, Madrid, 1972.

5 Hegel, W.F. Lecciones de filosofa de la historia, Revista de Occidente, Madrid 1974. O como lo denomina Vico: el estado ferino, un primitivismo, asocial, al que siguieron la autoridad familiar, econmica y la civil. Vico Giambattista, Ciencia nueva, FCE, 1941.



una gran influencia en la sociedad y en el gobierno, contrarrestando al poder del Estado en formacin.6

Otro atributo del Estado es el que detenta El monopolio dEl uso lEgtimo dE la fuErza, es decir el apoyo que tiene en la organizacin gubernamental y su capacidad de coac-cin respaldada por las fuerzas armadas, militares (el ejrcito y marina) y civiles (los distintos tipos de polica), el sistema de justicia penal, incluyendo el sistema peniten-ciario, principalmente.

No se debe pasar por alto la razn de Estado, las arcanas del poder, la lgica del poder, que en todos los casos se trata de la conservacin del poder.

En cuanto a los finEs dEl Estado, es posible observar que cualquier Estado, pasado o presente, ha tenido, y tiene, dos fines principales para con la sociedad que lo forma: darle sEguridad y justicia, a cambio de ello la poblacin debe entregar sus contribu-ciones, mismas que van a formar los recursos pblicos y el presupuesto de egresos de un pas. En este aspecto es de resaltar que uno de los dos fines principales de cualquier Estado es dar seguridad a la poblacin, y ello se da en dos planos, frente a las amenazas externas, contra otros poderes estatales y soberanas, y en el plano interior frente a los factores reales de poder.

En cuanto a las atribucionEs dEl Estado, los tratadistas coinciden en sealar que la ac-tividad del Estado es, en trminos generales, el conjunto de actos materiales y jurdicos, operaciones y tareas que realiza, en virtud de las atribuciones que la legislacin positi-va le otorga. Siendo las atribuciones medios para alcanzar determinados fines, resulta natural que el nmero y extensin de aquellas varen al variar stos, sin embargo, se puede afirmar que en trminos generales son las siguientes:

a) atribuciones de mando, de polica o de coaccin, incluyendo todos los actos necesarios para el mantenimiento y proteccin del Estado y de la seguridad, la salubridad y el orden pblicos. Estas eran las actividades tpicas del siglo xix.

b) atribuciones para regular las actividades econmicas de los particulares. c) atribuciones para crear servicios pblicos.

6 Tambin est el caso de los Estados Unidos, cuando el presidente Woodrow Wilson declara, en 1912, ante el crecimiento de los monopolios empresariales, que sobre el poder del Estado norteamericano no puede estar ningn otro podero econmico: El mayor monopolio de este pas es el monopolio del dinero la labor del gobierno es organizar el inters comn en contra de los intereses especiales. Hofstadter Richard, La tradicin poltica norteamericana y los hombres que la formaron, pp. 245-246, FCE, Mxico 1984. Y en el mismo sentido se pronunci el presidente Barack Obama en el ao 2008 frente a las empresas calificadoras de riesgo que llevaron a la crisis econmica de ese ao, el Estado debe supervisar que los intereses especiales no afecten al bienestar general.



d) atribuciones para intervenir mediante gestin directa en la vida econmica, social, cultural y asistencial del pas, las que se fueron incorporando a la agen-da de actividades del Estado en la medida que la evolucin social y econmi-ca as lo fueron requiriendo.7

Referirse a las atribuciones del Estado significa, en primer lugar, referirse al tipo y am-plitud de las relaciones que en un momento dado guarden el Estado y la Nacin, ya que las necesidades individuales de la colectividad se satisfacen por la accin conjunta del Estado y de los particulares, de manera que la ampliacin de la esfera de la actividad de uno se traduce en reduccin de la esfera de accin de los otros o viceversa, segn la poca y lugar de que se trate: de la poca antigua, medieval, moderna, o contempor-nea, del despotismo oriental, de la democracia occidental, o del fundamentalismo del islam, de las monarquas absolutas o de las constitucionales.

Como consecuencia de las atribuciones se tienen las funcionEs dEl Estado, es decir el contenido de la actividad del Estado; qu es lo que el Estado puede o debe hacer. La atribucin abarca la actividad del Estado; la funcin, el medio de realizarla, es la forma de la actividad del Estado, la forma en que se ejercen las atribuciones, siendo stas, hoy en da, legislativa, ejecutiva y judicial.

A lo largo de la historia se han organizado y desarrollado distintas formas de Estado y de gobierno en cada una de las sociedades histricas. Siguiendo a Paolo Biscaretti, po-demos precisar que las formas dE Estado estn determinadas por la posicin recproca en la cual se encuentra el gobierno, el pueblo y el territorio. La forma dE gobiErno est determinada por la posicin que ocupan entre s los diversos rganos constitucionales del Estado. Dentro de la clasificacin de las formas de Estado se tienen dos enfoques: el poltico, que hace referencia a los sistemas polticos, pasados y/o presentes; y el jurdico, referido a la estructura interna del poder estatal. Ambos puntos de vista se complementan, y sirven de referente a los pilares propios de la comunidad, la economa y la sociedad, de la nacin.8

Una vez que se ha conjuntado la voluntad general de un pueblo, formado el pacto social y en consecuencia, logrando la unificacin poltica de la sociedad en el Estado, deviene la forma En cmo sE EjErcE EsE podEr Estatal, Es dEcir, En cmo sE organiza El gobiErno. El artculo 49 de nuestra constitucin poltica seala que El supremo po-der de la federacin se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo, judicial A su vez, Bobbio, en su anlisis sobre la teora de las formas de gobierno observa como, desde la antigedad, el tema ya est en todas las pocas y lugares: los antiguos persas

7 Garca Pelayo, Manuel. Las transformaciones del Estado contemporneo, captulo 1, Alianza Universidad, Madrid, 1977. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo, Editorial Porra, Mxico, 1976.

8 Biscaretti di Ruffia, Paolo. Derecho constitucional, p. 233. Editorial Tecnos, Madrid, 1984.



(seis siglos antes de Cristo), ya discuten las ventajas de distintas formas de ejercicio del poder, pero se debe a Aristteles una descripcin precisa basada en un criterio simple: si El EjErcicio dEl podEr rEcaE En una pErsona, En pocas, o muchas, y por otro lado, si lo EjErcEn biEn o mal, entonces tenemos las formas de monarqua versus tirana, aris-tocracia versus oligarqua, y de democracia versus oclocracia. Con el devenir histrico Polibio, Maquiavelo, Bodino, Hobbes, Locke, Montesquieu fueron agregando otros ingredientes que ampliaron las posibilidades de formas de gobierno.9

Buen gobierno, mal gobierno, es una dicotoma existente a lo largo de la historia po-ltica: monrquico, republicano, democrtico, dictatorial, aristocrtico, plutocrtico, cualquier caso nos lleva a valorar las posibilidades de bienestar, o de malestar social; la satisfaccin de las demandas sociales o la desatencin de las mismas, y en consecuen-cia el apoyo o rechazo al gobierno en turno.

En el Estado contemporneo se desarrollaron como predominantes en el mundo dos formas de gobierno, la monarqua constitucional y la repblica, con predominio parla-mentario o presidencial, segn si el centro de gravedad se encuentra en el poder legis-lativo o en el ejecutivo. Para el primer caso la monarqua britnica es la ms ilustrativa, para su funcionamiento, el ejercicio del poder se divide, en primera instancia, en el Jefe de Estado, (el rey o la reina) y el Jefe de Gobierno, el Primer Ministro auxiliado de sus ministros. El parlamento supervisa la administracin pblica, puede pedirle la renuncia al Primer Ministro, aunque ste tiene facultades para disolver el parlamento; en cambio ste ltimo puede emitir un voto de censura o bien un voto de confianza al Primer Ministro.

En el segundo caso, la repblica de los Estados Unidos lo ilustra con un gobierno de ejecutivo fuerte. En el rgimen presidencial existe preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo, aqul se deposita en el Presidente de la Repblica, quien es elec-to directamente por el pueblo y en l se renen las calidades de Jefe de Estado y de Gobierno, de la administracin pblica; tiene, entre otras facultades la de nombrar y remover libremente a sus colaboradores, no puede ser disuelto por el Congreso.

Existe otra variante que se da en la lucha y rivalidad histrica de los poderes ejecutivo y legislativo: el gobierno congresional, cobra forma cuando el Congreso se erige en la fuerza predominante para la conduccin del gobierno; es un tipo de gobierno por Comits; el gobierno parlamentario es el gobierno por un Gabinete de ministros res-ponsables.10

9 Bobbio, Norberto. La teora de las formas de gobierno en la historia del pensamiento poltico, FCE, Mxi-co, 1987.

10 Wilson Woodrow. Congressional government. A study in American politics, Princeton, N. J. 2005. Gamas Torruco, Jos. Regmenes parlamentarios de gobierno, UNAM, 1976.



la administracin pblica, por un lado, aparece inmersa en el aparato de poder del Estado, ya que es parte del orden de poder y de la estructura gubernamental, pero por otro lado, las mismas dependencias y organismos administrativos al entrar en contacto directo e inmediato con la sociedad a fin de atender sus demandas y aspiraciones, la ad-ministracin pblica se convierte en la cara ms externa del poder poltico, de manera que la sociedad tiene en el polica, el maestro, el mdico, el administrador, el agente ministerial, el aduanal, el empleado de ventanilla, el contacto directo e inmediato con la administracin pblica. Es la esfera de instrumentacin y ejercicio efectivo de la autoridad administrativa y poder poltico.

En opinin de Bonnin, es una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y di-rige al bien, tanto los seres organizados como las cosas. Como ciencia tiene su doctrina propia, determinada por la naturaleza de los objetos que abraza, como establecimiento social tiene sus elementos legislativos, derivados de la naturaleza de las cosas que arre-gla. Instituida para velar en los pueblos sobre las personas y bienes en sus relaciones pblicas y hacerlos concurrir a la comn utilidad, es el gobierno de la comunidad en su accin ejecutiva directa de aplicacin: pasiva como voluntad determinante, que es la ley, es activa como ejecucin determinada. Su atribucin propia es la ejecucin de las leyes de inters general.11

Es a partir de los fines del Estado (seguridad y justicia), y de las contribuciones sociales (hacienda pblica), como se forma la administracin pblica, con esas tres funciones se da lugar a la creacin de rganos administrativos especializados, los que se fueron am-pliando en el devenir histrico en consonancia con los fines y atribuciones del Estado, tales como las comunicaciones, el fomento, economa, agricultura, recursos naturales, energa, salubridad, salud, seguridad social, etc., hasta llegar al aparato administrativo de hoy en da.

Cabe sealar que destacan dos criterios para acotar la administracin pblica, por un lado quienes lo circunscriben a la organizacin del poder ejecutivo, basndose en el artculo 90 de la constitucin mexicana que seala que la administracin pblica ser centralizada y paraestatal. Por otro lado, si se enfoca la administracin de los recursos pblicos, como lo seala el artculo 134, abarca a todos los servidores pblicos, tanto de los tres poderes, federales, estatales y municipales, as como a los organismos au-tnomos.

El rgimEn poltico es aquel mbito en el que interactan los distintos factores de po-der y grupos de inters, es la arena de confluencia para la negociacin de intereses del Estado y la Sociedad. El anlisis del Estado debe distinguirse del estudio de su forma

11 Bonnin, Jean-Charles. Principios de administracin pblica, FCE, Mxico, 2004.



fenomenolgica: el rgimen poltico el Estado se materializa en el rgimen poltico, es decir que el Estado es una abstraccin real que se concreta en la realidad de la lucha de clases bajo la forma de rgimen poltico. 12

Ferdinand Lasalle, en un discurso a la nacin alemana, seal: Los problemas cons-titucionales no son, primeramente problemas de derecho, sino de poder; la verdadera constitucin de un pas slo reside en los factores reales y efectivos del poder que en ese pas rigen; y las constituciones escritas no tienen valor ni son duraderas, ms que cuando dan expresin fiel a los factores de poder imperantes en la realidad social. La constitucin presenta la situacin de equilibrio temporal entre las fuerzas sociales que participan en su creacin, este equilibrio es el que permite un acercamiento entre la constitucin jurdico-poltica y la social. La constitucin escrita aparece como reflejo de la constitucin social de una Nacin, es decir de los factores reales de poder (empre-sarios, banqueros, ejrcito, clero, partidos polticos, medios de comunicacin, etc.), es decir de todos aquellos grupos sociales con capacidad de organizacin y lucha frente al Estado, para la defensa de sus derechos y el planteamiento de sus demandas.13

En otras palabras, si bien los campesinos existen en Mxico desde lejanas pocas, en la constitucin poltica aparecieron hasta 1917, lo mismo que los obreros, quienes tras sus luchas de principio el siglo xx obtuvieron el reconocimiento del Estado. Lo mismo se puede decir del municipio que hasta ese ao se le reconoce su personalidad jurdica; o que decir de los indgenas, datan de tiempos inmemoriales, pero en la constitucin poltica se les reconoce hasta 1992.

El puEblo es una nocin jurdico y poltica, se significa por el conjunto de habitantes con capacidad de ejercer sus derechos polticos, lo que sucede con la obtencin de la ciudadana, de esta manera el pueblo es el conjunto de ciudadanos, con derecho a votar y ser votado o elegible a cargos de representacin popular, con cuyo sufragio pueden participar no slo en la eleccin de gobernantes sino tambin en la modificacin de la forma de gobierno.

Nuestra constitucin poltica seala en el artculo 39: La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. En cambio el art. 27 dispone: La pro-piedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin,

12 Salama, Pierre. El Estado como abstraccin real en Crticas de la economa poltica, p. 78, Ediciones El Caballito, nms. 12 y 13, julio-diciembre de 1979.

13 Lasalle, Ferdinand. Qu es una constitucin?, p. 97, Ed. Ariel, Barcelona, 1976.



la nacin es un conjunto social ms amplio que por supuesto incluye a los ciudadanos, los mayores de edad, pero tambin a los menores, a los extranjeros que radican en el pas. Si bien el trmino se usa desde la antigedad, en este trabajo se contextualiza en la poca contempornea correspondiente a los Estados basados en el Derecho. Quien mejor que Renan para aclarar estas ideas:

La raza, tal como la entendemos nosotros los historiadores, es, pues, algo que se hace y se deshace. La lengua invita a reunirse; pero no fuerza a ello. Estados Unidos e Ingla-terra, Amrica espaola y Espaa, hablan la misma lengua y no forman una sola nacin. Por el contrario, Suiza cuenta con tres o cuatro lenguas. Hay en el hombre algo superior a la lengua. Tampoco la religin puede ofrecer base suficiente para el establecimiento de una nacionalidad moderna. La religin de Atenas era el culto de la misma Atenas, una religin de Estado. No era ateniense quien rehusaba practicarla La tierra no hace a una nacin en mayor grado que la raza. La tierra da el substratum, el campo de lucha y de trabajo; el hombre pone el alma. El hombre lo es todo en la formacin de un pue-blo. Una nacin es un principio espiritual resultante de complicaciones profundas de la historia; es una familia espiritual, y no un grupo determinado por la configuracin del suelo. Una nacin es un alma, un principio espiritual. Dos cosas que, en verdad, tan slo hacen una, constituyen esta alma, este principio espiritual. La una est en el pasa-do, la otra en el presente. Una es la posesin en comn de un rico legado de recuerdos; la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir juntos. El hombre, no se improvisa. La nacin, como el individuo, es la desembocadura de un largo pasado de esfuerzos, de sacrificios y de abnegaciones. Un pasado heroico, grandes hombres, gloria, he aqu el capital social sobre el que se asienta una idea nacional. Tener glorias comunes en el pasado, una voluntad comn en el presente; haber hecho grandes cosas juntos, querer an hacerlas; he ah las condiciones esenciales para ser un pueblo. Una nacin es, pues, una gran solidaridad constituida por el sentimiento de los sacrificios que se han hecho y de los que an se est dispuesto a hacer. Supone un pasado, pero se resume, sin embargo, en el presente por un hecho tangible: el consentimiento, de continuar la vida comn. Una nacin no tiene jams un verdadero inters en anexionarse o en retener un pas contra su voluntad. Las naciones no son algo eterno. Han comenzado y concluirn. Probablemente las remplazar la confederacin europea. Pero no es esta la ley del si-glo en que vivimos. En la hora actual, la existencia de las naciones es buena, e incluso necesaria. Su existencia es la garanta de la libertad. Una gran agregacin de hombres, sana de espritu y clida de corazn, crea conciencia moral que se llama nacin.14

la sociEdad vendra a ser la categora de anlisis ms general, abstracta, considera la accin social en sus distintas formas, riqueza, poder, dominacin, economa, etc.

14 Renan Ernest. Qu es una nacin?, pp. 27-39, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1983.



La relacin Estado-Sociedad, y sus distintos componentes (gobierno, administracin pblica, rgimen poltico, pueblo, nacin), han atravesado distintas etapas histricas, de manera tal que un tipo de histrico de Estado puede conocer varias formas institu-cionales, es decir varios regmenes polticos y stos, a su vez, varios gobiernos.

As tenemos los Estados de la antigedad (egipcios, babilonios, chinos, hindes, per-sas, griegos, romanos, etc.), conocieron y discutieron sobre las ventajas y desventajas de la monarqua, repblica, democracia, para elegir la mejor forma de gobierno. Ya desde entonces se buscaba codificar la vida poltico-social (el Cdigo de Hammurabi hacia 1750 a.C. es ejemplo de ello).

Al llegar el siglo xv, una nueva forma poltica apareci, el Estado moderno, basado en el derecho divino de los reyes, caracterizado por el trabajo conjunto de la Corona y la Iglesia catlica, al amparo de la idea que la fuente del poder es de origen divino. En el rey se concentran todas las facultades, legislativa, ejecutiva y judicial, las leyes aplican slo a los gobernados.

Desde finales del siglo xviii, partiendo de la constitucin poltica de los Estados Uni-dos, y la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, y hasta la poca actual, los distintos pases del mundo occidental dejaron atrs el absolutismo monrquico, para dar paso a una nueva organizacin del Estado basado en los princi-pios del Derecho y el liberalismo, por lo que comnmente se le llama Estado dE dErE-cho, ya quE Es El dErEcho El ElEmEnto quE sirvE para organizar, limitar y lEgitimar El podEr poltico, dividiEndo y sEparando sus funcionEs En un sistEma dE atribucionEs y controlEs rEcprocos. Las monarquas europeas y las repblicas americanas siguie-ron dichos principios para limitar el poder absoluto y pasar, del derecho divino de los reyes, al Estado de Derecho.

En este tipo de Estados, la Constitucin Poltica es la ley fundamental del orden jur-dico, en ella se establecen por lo general dos grandes apartados: en uno se reconocen los derechos, garantas, libertades, prerrogativas y obligaciones de los habitantes; las condiciones para la nacionalidad y ciudadana, los extranjeros, etc. En otro, se definen las bases de organizacin del gobierno, la divisin y separacin de sus funciones en tres reas o poderes: legislativo, ejecutivo y judicial; busca regular distintos mbitos, tales como el proceso de formacin de la voluntad poltica, las etapas y requisitos del proceso legislativo, la organizacin de la administracin pblica y de la justicia, las relaciones entre las diferentes instancias territoriales del Estado, la divisin y partes de la federacin, la defensa nacional, las finanzas pblicas, entre otros aspectos. Existen casos en que se considera un tercer apartado, el programtico, en el que se establecen los principios generales del proyecto nacional.

Para hacer reformas en estos mbitos, resulta necesario modificar la ley fundamental, de manera que con ello se crean y recrean las instituciones y las polticas pblicas,



los mecanismos de participacin social, actualizndose as las condiciones y circuns-tancias de la vida del Estado y la Nacin mismas, que son las dos caras de la unidad poltico social.

En algunos casos de reforma constitucional se lleva implcita la reforma del Estado, y/o el reconocimiento de nuevas condiciones y caractersticas de la Nacin. Si bien es cierto que las reformas del Estado requieren por regla general una modificacin constitucional, tambin lo es que algunas reformas y otros cambios caen en el mbito del rgimen poltico, es decir, no encuentran obstculo en el derecho constitucional y pueden ser satisfechas mediante una interpretacin de la ley fundamental que tome en cuenta las demandas que impone el cambio social y econmico, a partir de la negocia-cin poltica entre los actores sociales.

La filosofa, el ideario, que anima los principios constitucionales es el liberalismo, cuya esencia y fin es la libertad, misma que se desagrega en libertades civiles, polti-cas, econmicas, democrticas, de pensamiento, todas ellas reflejadas en el articulado constitucional.

Tema relevante es lo relativo a la configuracin dE los Estados, su forma, su figura, sus fronteras, lmites, zonas de influencia, entre otros aspectos ms. Otto Hintze plantea con claridad lo anterior al afirmar que Muchos estn completamente hechos a la idea de que la formacin y la modificacin de las constituciones estatales estn condiciona-das por el desarrollo social de la poblacin; es decir, por las relaciones cambiantes de poder entre las distintas clases sociales que rigen sucesivamente o que al menos influ-yen sobre el gobierno Esta concepcin, que desde luego tiene slidos fundamentos, suele pasar por alto una cosa, y es el hecho de la configuracin externa de los Estados: la formacin y delimitacin mismas del Estado y del pueblo en los que se efecta el de-sarrollo social, las transformaciones en su existencia exterior, las cuales acertadamente no son indiferentes para su estructura interna Ranke, con un fino instinto poltico, ya haba vislumbrado que, con frecuencia, de la poltica exterior depende no ya la mera existencia, sino incluso la constitucin de los Estados sE trata dE si la forma ExtE-rior dE los Estados, quE las ms dE las vEcEs Est condicionada por momEntos dE po-ltica ExtErior, influyE sobrE su Estructura intErna, Es dEcir, sobrE su constitucin, y hasta qu punto influye, y de si tales casos son tan slo espordicos, incompatibles entre s, o bien pueden agruparse y presentarse como relaciones regulares tpicas. En el fondo, con las luchas internas de clases y las fricciones sociales sucede algo parecido a lo que sucede con las luchas exteriores y de rivalidad de los Estados: estas luchas inter-nas, con sus singularidades, tampoco son de por s objeto de la teora del Estado; pero sus resultados, la modificacin de las relaciones de poder, el aumento o la disminucin de la importancia de las distintas clases para el conjunto estatal, representan desde lue-go factores importantes en la formacin y transformacin de las constituciones.

Entre tales resultados en la vida exterior de los Estados estn precisamente los hechos de la configuracin de los mismos. Por tales hechos entiendo yo, en oposicin al de-



sarrollo social interno, todo lo que atae a la delimitacin exterior, la magnitud y la figura, la trabazn apretada o laxa, incluso la composicin tnica de un Estado. La configuracin de los Estados crea el terreno firmemente delimitado sobre el cual puede desplegarse el desarrollo social. Pone los cimientos para la vida estatal y para la forma del gobierno.

En el proceso de la configuracin de los Estados radican momentos causales para la estructura de las formas constitucionales. la configuracin dE los Estados sE EfEcta a travs dE la guErra y la colonizacin, dE la conquista y dEl asEntamiEnto pacfico, dE la fusin y dE la sEgrEgacin dE fragmEntos, todo Ello bajo El cruzamiEnto y ais-lamiEnto altErnativos dE razas y culturas, dE tribus y lEnguas EntrE s.

La vida constitucional interna de los Estados se amolda naturalmente a las condiciones polticas externas de la existencia, y stas encuentran su expresin ms grfica en los mismos hechos de la configuracin de los Estados, que representan en s no simple-mente el resultado de las luchas por el poder, sino tambin las consecuencias de la si-tuacin geogrfica y de las relaciones generales de las comunicaciones entre ellos. Con ello se seala al mismo tiempo la manera como hay que pensar la configuracin de los Estados y el desarrollo constitucional. No se trata de un mecanismo inerte, mediante el cual una forma acta sobre otra, sino de fuerzas vivas y movimientos. En el proceso de la configuracin de los Estados surgen, en los distintos estadios, diversas aspiraciones, costumbres, necesidades y concepciones, que originan en los dirigentes y en las masas una determinada disposicin espiritual, que es necesaria o favorable para la formacin de esta o aquella figura constitucional.15

Como se puede ver, adems de la estructura jurdica, organizacin e instituciones pol-ticas, est lo relativo a los lmites territoriales del Estado, ello significa el alcance de la jurisdiccin de las autoridades, las fronteras, lmites, frente a otras naciones y Estados, y la divisin poltica interior, entre las partes integrantes, ya sean departamentos o esta-dos, municipios, es decir lo relativo a su configuracin poltica interna, regional, local.

En trminos generales, y para organizar la estructura territorial interna del Estado, los pases lo han hecho desde finales del siglo xviii, conforme a dos modelos principales, repblicas centrales y federales.

Un rgimen central es un sistema de organizacin estatal cuyas decisiones de gobierno son nicas y emanan de un mismo centro, sin tener en cuenta las diferentes regiones,

15 Hintze, Otto. La configuracin de los Estados y el desarrollo constitucional, en Historia de las formas polticas, pp. 15-23. Revista de Occidente, Madrid 1968.



etnias, culturas o pueblos sobre los que influye. En este caso, es posible observar que la descentralizacin administrativa predomina sobre la descentralizacin poltica.16

Del Estado fEdEral, Duverger asegura que es un Estado de Estados, implica un rgi-men de descentralizacin, la existencia de distintas partes unificadas por una autoridad general, federal; por lo general responde a la necesidad histrica de organizar polti-camente grandes espacios territoriales bajo el supuesto de relaciones de paridad, y la necesidad de integracin de unidades autnomas en una unidad superior.

Etimolgicamente Federacin deriva del vocablo latino Foederare y significa alianza o pacto de unin que se da entre Estados para integrar una agrupacin ms poderosa, de mayor extensin territorial y con mayores posibilidades de lograr un desarrollo ge-neral. Desde la antigedad se registran casos de confederaciones, o alianzas de grupos y Estados para enfrentar peligros y/o ventajas comunes, griegos, aztecas por citar slo algunos casos. En la poca contempornea, el rgimen federal se estableci como una reaccin contra el sistema colonial, centralista. En su lucha por constituirse poltica-mente independientes de los imperios espaol, britnico, francs, las nuevas naciones americanas del siglo xix, enfrentaron procesos con fuerzas centrfugas, disolventes del viejo esquema para dar paso a un nuevo orden.

En trminos generales, se puede afirmar que el Estado federal es el resultado de un acuerdo y pacto poltico-jurdico de entidades, (colonias, provincias), con gobiernos autnomos, que generan y administran sus propios recursos sin depender unas de las dems, coincidiendo en cierta medida en idioma, religin, cultura y costumbres y ne-cesidades comunes de seguridad. La adopcin del sistema federal se ha llevado a cabo en los pases americanos y en Europa en casos como los de Alemania, Austria, Suiza.

16 Vase Kelsen Hans, Teora pura del Derecho y del Estado, p. 385 y ss. UNAM, Mxico 1995. Kelsen seala que la centralizacin y la descentralizacin son dos tipos de ordenamiento jurdicos: desde un punto de vista esttico hay algunos rdenes que son vlidos para la totalidad del territorio y en este caso se denominan centralizados y otros vlidos slo en una parte de l, los llamados descentralizados. Asimismo determina que desde el punto de vista dinmico, hay normas creadas y aplicadas por un rgano y normas creadas y aplicadas por una pluralidad de rganos: en el primer caso estamos frente a un fenmeno de centralizacin y en el segundo frente a un fenmeno de descentralizacin. Distingue tres formas de descentralizacin: por autonoma local, por pases y por estados miembros de una federacin. De stas considera que la descentrali-zacin por estados miembros es un grado avanzado de descentralizacin y siendo que en todo Estado Federal existen tres comunidades jurdicas: la constitucin total, el orden jurdico federal y el orden jurdico de cada Estado miembro; estos dos ltimos son jurdicamente iguales en el sentido de que ambos se encuentran subordinados en igual medida al orden de la Constitucin total. Mouskheli explica que en el Estado Federal, descentralizado, se presentan dos rasgos caractersticos: cierta independencia de las autoridades locales frente a las autoridades centrales, independencia que se realiza casi siempre mediante su eleccin por los mismos interesados; cierto reparto de competencias entre los rganos locales y los rganos centrales.



El Estado Federal tiene su fundamento jurdico-poltico en la Constitucin general del pas. En ella se establecen las bases generales de su estructura, organizacin, faculta-des, las partes integrantes de la federacin, el reparto de competencias entre los dis-tintos rdenes de gobierno y se prev el proceso para reformar el Estado Federal, que necesariamente tambin lo es la Constitucin.17

En cuanto a su estructura jurdica, el Estado federal tiene como principales caracters-ticas:

Su creacin se debe al Congreso Constituyente, existencia de dos niveles gu-bernamentales, el federal y el local, cada uno con su respectivo ordenamiento jurdico, pero con la primaca del derecho federal sobre el local.

Organizacin gubernamental en dos planos: por un lado, el federal bajo el prin-cipio de divisin del ejercicio del poder, en legislativo, ejecutivo y judicial; el otro plano son las bases de organizacin para las entidades federativas, incluido el principio de distribucin de competencias entre las autoridades federales y las de los estados.

Capacidad de autogobierno de los estados miembros que garantice su autonoma constitucional.

Representacin de los estados miembros en el poder legislativo nacional, en una de las dos cmaras.

Intervencin de los estados en la formulacin del derecho federal. La existencia de una suprema corte de justicia que al interpretar la constitucin

poltica dirima los conflictos suscitados entre las partes de la federacin, entre el gobierno federal y el de los estados o el de ellos entre s, en ocasiones en ello tambin llega a intervenir la Cmara de Senadores.

El reparto de competencias y el rgimen fiscal hacendario, tributario. Sealamiento del lugar de residencia de los poderes federales, casos de cambio

de residencia y sus posibles implicaciones. Establecer un mecanismo, que generalmente asume el poder legislativo, para la

creacin de nuevos estados y admitirlos en la federacin. La garanta federal, que implica la obligacin de la federacin de proteger a los

estados.

La autonoma de las entidades federativas debe quedar garantizada en la Constitucin con la facultad de las entidades a participar en la formulacin de la voluntad general,

17 Sobre el Estado Federal, su estructura, organizacin, funcionamiento, existen los ms diversos debates y es-tudios. Althusius, Montesquieu, Alexander Hamilton, James Madison, John Jay, Michel Mouskheli, Alexis de Tocqueville, Pierre Joseph Proudhon, George Jellinek, Otto Von Gierke, M. Le Fur, Paul Laband, Berth-lemy, Len Duguit, Hans Kelsen, Hermann Heller, Maurice Hauriou, Carl Schmitt, Carl J. Friedrich, Alfred Verdross, Ulrich Scheuner, Joseph Kunz, son entre muchos otros, quienes han abordado tan variado tema.



expresada normalmente por medio de la elaboracin y reformas a la norma suprema que es precisamente la Constitucin Federal, as como en la legislacin general que adquiere de esta manera, el carcter de pacto fundamental y proyecto de vida individual y social de un pueblo convertido en nacin.18

La soberana es el elemento fundamental para la instauracin del sistema federal, prin-cipalmente si se considera que son las entidades (estados o provincias) quienes pactan formar un sistema poltico global (federalista), para lo cual ceden parte de su soberana y aceptan regirse bajo un orden comn, creando un rgano superior que los conduz-ca).En cuanto a los Estados miembros o federados, para Jellinek son aquellos que en conjunto son soberanos, o cosoberanos, en tanto que, tomados particularmente, por el contrario, estn sometidos a determinadas obligaciones.19

De esta manera, el Estado miembro o federado dotado de propia responsabilidad, tiene el derecho de regir sus propios asuntos y participa del poder, pero slo en los mbitos que la Constitucin general le concede. Cuenta con elementos esenciales, tales como: gobierno, poblacin y territorio; y se estructura en tres poderes, Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Para que los miembros sean considerados como Estados, es preciso que participen en la legislacin central o, adems, incluso en la ejecucin central. Para ello, el tipo normal del Estado federal, implica que cada Estado miembro tenga en la Cmara de pases o Estados, (el Senado) igual participacin en la voluntad del Estado Federal, en tanto que disponga de igual nmero de votos o representantes, independientemente de su magnitud.20

El rgimen interior denota la capacidad que cada estado federado tiene para darse su propia constitucin, en la que se sustentan las bases para que cada entidad federativa organice y estructura su gobierno y su propia administracin, as como tambin para regular las actividades de los particulares y dictar las leyes y disposiciones jurdicas en las materias de su competencia.21

En los estados federales, el municipio constituye el tercer orden de gobierno. Para Kelsen, el municipio debe gozar de cierta autonoma administrativa con relacin a los

18 Carpizo, Jorge. El sistema federal en Estudios constitucionales, pp. 87-146, UNAM, Instituto de Investi-gaciones Jurdicas, 1983.

19 Jellinek, Georg. Teora General del Estado. p. 622. Ed. Compaa Editorial Continental, 2 edicin. Mxico, 1958.

20 Kelsen, op. cit., p. 186.21 Gutirrez Salazar, Sergio. Derecho administrativo en estados y municipios. Serie Praxis, No. 39, INAP,

Mxico, 1981.



gobiernos federal o estatal; y lo define ms precisamente como una forma de asociacin de vecindad, constituida por vnculos locales fincados en el domicilio y que se en-cuentra asentado en un territorio jurdicamente delimitado, con derecho a un gobierno propio, representativo y popular, reconocido por el Estado con base en su organizacin poltica y administrativa. Por lo tanto, el municipio constituye la base de la divisin territorial de los estados. Adems, Kelsen denomina a los municipios como cuerpos autnomos, los cuales tienen una competencia limitada, puesto que slo pueden crear normas individuales. A pesar de ello, el municipio tiene la facultad de elegir al consejo comunal o ayuntamiento, as como al presidente municipal o alcalde.

Aspecto relevante del Estado federal es la distribucin de competencias, es una de sus caractersticas esenciales, es el mtodo y el acuerdo por el cual ambos niveles de go-bierno funcionan y se interrelacionan.

Mouskheli seala que la divisin efectiva de las competencias depende mucho ms de las circunstancias histricas y polticas que de las consideraciones jurdicas.22 Al respecto, existen tres grandes sistemas de distribucin de competencias entre el orden federal y el de las entidades federativas:

El sistema americano, que concede al orden central un conjunto de atribuciones expresamente sealadas en el texto de la Constitucin Federal y todas las no mencionadas se reservan a los Estados. Se entiende que los poderes centrales tienen unas cuantas facultades que fundamentalmente comprenden las que des-bordan el mbito geogrfico de los Estados.

El sistema canadiense, que concede a las entidades federativas atribuciones ex-presamente sealadas en la Constitucin y las no mencionadas se reservan a los poderes centrales. En este sistema el orden central tiene ms atribuciones que los rdenes locales.

El sistema mixto, en donde la Constitucin federal expresamente establece las atribuciones de ambos rdenes sin que ninguno pueda legalmente desbordar las facultades sealadas.23

En Mxico, el artculo 124 constitucional dispone que Las facultades que no estn ex-presamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. Cabe sealar que este artculo 124 se debe entender en el contexto de lo dispuesto por los artculos 40 y 41, 49, de los regmenes federal e inte-rior de los estados. En trminos generales este esquema competencial, seala Carpizo, incluye:

22 Mouskheli, op. cit., 331.23 Carpizo, op. cit., p. 232.



Facultades atribuidas a la federacin (arts. 28, 73, 131).

Atribuidas de manera expresa o tcita a las entidades federativas: regular el patrimonio familiar (art. 27, fr. XVII; o la tcita de darse una Constitucin del 41).

Prohibidas a la federacin: dictar leyes que establezcan o prohban alguna religin (art. 24).

Prohibidas a las entidades federativas absoluta o relativamente: (art. 118).

Facultades coincidentes: (art. 18 tratamiento de menores; rgimen penitenciario; segu-ridad pblica art. 21; educacin art. 3).

Facultades coexistentes: vas generales de comunicacin (art. 73, fr. VI)

Facultades de auxilio: en materia de culto religioso (art. 130 hasta antes de la reforma de 1992).

Derivadas de la jurisprudencia: en materia tributaria

Otro aspecto relevante de los Estados es lo relativo a su capital. No cualquier parte del Estado est unida de manera igualmente estrecha con el centro y el conjunto, esto slo lo tiene su capital. La cohesin interna de un Estado depende en cierta medida del hecho que pueda constituir un centro reconocido en el espacio, es decir de su capital. Si se encuentra en el centro o al menos en una situacin favorable a las comunicaciones, entonces presentar un poder de vinculacin mayor que si se encuentra en la periferia o es difcilmente accesible. Si el centro poltico coincide con el econmico, y si se aade donde es posible, una tradicin cultural, entonces se alcanza un mximo de irradiacin y atraccin.24

No se puede entender la capital de un pas sin el territorio circundante, o est situada en el territorio central de un Estado o bien, por sus caractersticas histricas, polticas, econmicas y culturales, lo constituye en torno a s. Pars, Berln, Londres, la Ciudad de Mxico son ejemplos vivos de capital.

El concepto de ciudad capital es aquel que se le aplica a los centros urbanos que son especfica y oficialmente designados como las ciudades ms importantes o centrales de un territorio. Normalmente, la ciudad capital adquiere ese rango por diferentes consi-deraciones o elementos:

24 Gablenz, Otto Heinrich. Introduccin a la ciencia poltica, p. 134, Ed. Herder, Barcelona, 1974.



Es la sede del gobierno nacional, de sus distintas instituciones polticas, sede de parla-mentos, ministerios y dems oficinas gubernamentales; en ella se asientan las relacio-nes diplomticas, polticas y administrativas.

Es la ciudad ms grande y populosa del territorio. Es la ciudad donde se llevan a cabo el mayor nmero de actividades econmicas o que acta como centro importante de la economa de la regin.

Es la ciudad con un perfil turstico ms alto dentro de ese territorio. La mayora de ca-pitales tienen grandes edificios smbolo de todo este poder.

Las ciudades capitales tienen, por lo general, un estilo de vida muy urbano que no se reitera en el resto del pas, y en algunos casos muy cosmopolita, estos espacios son don-de mayor movimiento cultural, social, turstico, se suele dar y tienen amplias ofertas de entretenimiento, diversin, espacios polticos, lugares de encuentro social, etc.

Pars es ejemplo ideal de este tipo, centro econmico y eclesistico desde la poca romana, en el siglo xiii desplaz al sur y naci la Universidad de la Sorbona como la mayor del Medioevo cristiano, enseguida se centraliz ah la Corte y dems autorida-des monrquicas.

La historia de Berln es la de la propia Alemania. Fundados alrededor del ao 1200, Berln y Clln, se unieron en 1307, formando una sola ciudad. En 1415 fue elegida como capital del estado de Brandenburgo, desde entonces, ha sido sucesivamente capi-tal del Reino de Prusia (1701-1870), del Imperio Alemn (1871-1918), de la Repblica de Weimar (1919-1933) y de la Alemania de Hitler. Dividida durante la posguerra, en oriental y occidental, en socialista y capitalista, en 1991, tras la cada del muro, Berln se convirti en la capital nacional, tras aprobarlo as el Parlamento, y el traslado de las instituciones tuvo lugar en 1999. Para ello no se requiri de una nueva constitucin poltica, sino ajustarse a lo sealado por la Constitucin de 1949.

Pese al desarrollo de nuevos y poderosos centros econmicos, como Miln y Barcelo-na, ha resultado imposible desconocer la importancia y peso histrico y poltico de ciu-dades capitales como Roma y Madrid. La Ciudad de Mxico tambin rene los elemen-tos sealados para ser considerada capital nacional, lo que se detallar en el trabajo.

El distrito fEdEral en un Estado Federal. La idea del distrito federal nace en Estados Unidos, ya que en 1778 se produjo un alzamiento militar en la Ciudad de Filadelfia en rechazo de las autoridades nacionales que all residan, en esa oportunidad las autorida-des locales fueron remisas a acudir en auxilio de las autoridades federales, de esta ex-periencia devino la conviccin que las autoridades federales deban ejercer jurisdiccin exclusiva en la ciudad en que residieran.



Washington D. C. es un distrito federal, ciudad capital de la federacin de los Estados Unidos de Amrica y sede de los poderes federales. Fue creado como tal el 1 de julio de 1790, siendo uno de los primeros distritos federales en ser cabecera de una Federacin.

La capital de los Estados Unidos fue en un principio la Ciudad de Nueva York hasta 1789, James Madison, expuso la necesidad de legislar en lo relativo a un distrito fe-deral, asiento del gobierno de los Estados Unidos, de tal forma que sea un territorio que est bajo soberana de un Estado federal sin ser parte de ningn estado o provincia integrante de la federacin o estar bajo la administracin de alguno de stos, pues en todo caso aceptan que lo ceden para ese efecto.25

Por lo general, en los distritos federales tiene jurisdiccin directa el Gobierno federal y estn bajo la administracin de ste, aunque esto no impide que pueda delegar algunas de sus atribuciones en un gobierno local. Se crean con el objetivo de evitar la influencia de los intereses particulares de cualquier estado o provincia integrante, siendo este te-rritorio sede de las autoridades del Gobierno Federal, diferente de otro tipo de capitales locales (estatales, municipales, provinciales).

Este trabajo forma parte de la coleccin diseada por el INAP bajo el ttulo 200 aos de Administracin Pblica en Mxico, cuya coordinacin general estuvo a cargo del Dr. Alejandro Carrillo Castro, como una nueva aportacin a la cultura administrativa en el pas.

Por ltimo, agradezco al presidente del Consejo Directivo del INAP, Jos R. Castelazo, y a Rommel C. Rosas, Director del Centro de Desarrollo de la Cultura Administrativa Pblica del INAP, la confianza con que me dispensan para la elaboracin de este traba-jo, cuyo contenido se orienta no tanto por los aspectos tericos, estructurales, relativa-mente estticos, sino bajo un sentido de dinamismo, del rgimen en Mxico a lo largo de dos siglos. Combinar estas dos facetas del tema ha sido posible gracias al haber im-partido la materia de Administracin Federal, Estatal y Municipal por varios aos en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Sin embargo, la visin realista y funcional del federalismo mexicano se vio enriquecida con el aprendizaje logrado con el Dr. Csar Camacho Quiroz, Presidente de la Comisin de Federalismo de la Cmara de Senadores, en la LIX Legislatura, a quien tambin hago patente mi agradecimiento.

Lo escrito aqu es de mi responsabilidad.

Roberto Rives

25 Madison, El Federalista XLIII, para el Diario Independiente, del 23 de enero de 1788, en: El federalista. Los ochenta y cinco ensayos que Hamilton, Madison y Jay escribieron en apoyo de la Constitucin nortea-mericana, pp. 182-185, FCE, Mxico, 1987.



Primera parte

1. ANTECEDENTES: DE LACONFIGURACIN DE

LOS ESTADOS, LA FEDERACINY EL DISTRITO FEDERAL

31



1. ANTECEDENTES:DE LA CONFIGURACIN DE LOS ESTADOS, LA FEDERACIN,

Y EL DISTRITO FEDERAL

Los asentamientos territoriales que en la regin mesoamericana hicieron diversas agrupaciones humanas constituidas polticamente, ya en Estados o Imperios, datan de un milenio atrs, experimentan su inicio, auge y cada, de tal manera que al llegar el siglo xiv, dicha regin central del territorio mexicano es la base para construir un nuevo orden construido por los descubrimientos geogrficos de pases europeos. Es por ello que, al menos, la referencia al periodo colonial es necesaria, para observar la forma-cin y configuracin territorial que van teniendo las entidades federativas, la misma federacin, y el distrito federal en tanto residencia de los rganos de poder del Estado y capital nacional.

Durante el siglo xvi Espaa logra imponer a las dems fuerzas y potencias europeas un imperio de dimensiones no vistas hasta entonces, de vocacin catlica y aspiraciones de universalidad; para ello fue necesario que protagonizaran una larga serie de luchas y guerras, coaliciones y alianzas, familiares o por intereses polticos coyunturales, ines-tables y rpidamente cambiantes.

Mientras la mayor parte de los pases europeos experimentaban el renacimiento de las ciencias y las artes, Espaa lleva a cabo el descubrimiento de Amrica y la incorpora en definitiva a la geografa moderna, es la, poca del auge y cada del imperialismo ponti-ficio. Mientras en pases como Inglaterra, Francia, entre otros, se plantean y desarrollan las transformaciones decisivas en la teora y la formacin del Estado monrquico, del Estado basado en el derecho divino de los reyes, hasta desencadenar en el pensamiento del liberalismo constitucional del siglo xviii con la revolucin norteamericana y france-sa, Espaa, en cambio, vive el inicio auge y cada de su imperio mundial.

La expansin del imperio hispano sobre el mundo cobr una relevancia de tal magnitud que lo oblig a su propia reestructuracin y a introducir diversos ajustes a sus mecanis-mos de dominio y eficiencia; la antigua base monrquico-administrativa derivada de la unin de los reinos de Castilla y Aragn a finales del siglo xv, tena que ser transfor-mada frente a los acontecimientos del siglo xvi, que permiten la hegemona espaola en el mundo occidental.

La Estructura burocrtica, con el rey a la cabeza, se apoya en una serie de consejos departamentales, a travs de los cuales se testimonia el crecimiento de la actividad administrativa del nuevo imperio. El antiguo Consejo del Reino de Castilla fue reor-ganizado en 1480, lo mismo que el de Aragn, que desde 1494 tuvo el ttulo de Sacro, Supremo y Real; a ellos se fueron sumando el Consejo de la Inquisicin establecido en 1483 para defender y conservar en sus reinos la fe catlica; el Consejo de las rdenes



de Santiago, Alcntara y Calatraba, establecido en 1495 por concesin apostlica, y el Consejo de la Santa Cruzada, establecido en 1509.

Los cambios que impona la situacin de guerra y la necesidad de lograr el afianza-miento imperial llevaron a Mercurino Gattinara (1465-1530), Gran Canciller del rey Carlos V, a presentar un programa de reforma gubernamental y administrativa, para adecuarla a los nuevos tiempos, de manera que entre 1522 y 1524 se observaron en la maquinaria administrativa los siguientes cambios: se introdujo el Consejo de Estado (1522) con el principal encargo de informar y advertir al rey sobre los aspectos gene-rales de la poltica relacionada con el gobierno de Espaa y de Alemania. El Consejo de Guerra, que si bien tiene antecedentes desde el siglo xv, fue reformado totalmente en 1522 para encargarlo de la organizacin militar que requera el nuevo imperio. Se fund el Consejo de Hacienda o de Finanzas (1523), para dar una base financiera ms slida a la Corona que la que le proporcionaban las dos Contaduras Mayores del Con-sejo de Castilla.26

En adicin a este tipo de consejos, la organizacin administrativa de la Corona estable-ci y reorganiz otro tipo de consejos, responsables del gobierno y la organizacin de determinados territorios, como los de Aragn, Navarra, Portugal, Italia, Flandes y las Indias de Amrica. El Consejo de Castilla se reform nuevamente, ahora reduciendo su tamao y configurndose como un pequeo gabinete que deriv finalmente en el Consejo de la Cmara de Castilla (1588) con la principal funcin de advertir al rey so-bre las diversas materias relativas al ejercicio del Real Patronato. Al mismo tiempo, se le suprimieron todas las funciones financieras que tenan que ver con la Corona y se pasaron al recin creado Consejo de Hacienda. Al Consejo de Aragn le fue confir-mado en 1522 su mbito territorial, abarcando las coronas de Aragn y Valencia, y los principados de Catalua, Cerdea, Mallorca, Menora e Ilsa; en 1555 se le retiraron las funciones relativas al reino de Italia y se cre al efecto el Consejo de Italia. Asimismo, se reorganiz el Consejo de Navarra y se estableci otro para el reino de Portugal en 1582, y uno ms para el reino de Flandes en 1588.

Mencin aparte merece la creacin del Consejo de Indias (1524) que debera atender todos los asuntos de los dominios americanos (tributo de los indgenas, impuestos de los colonos, montos pertenecientes al rey por el comercio y las explotaciones mineras, entre otras tareas). Este consejo elaboraba las principales polticas para la explotacin y el dominio de las posesiones espaolas en Amrica. A este consejo se agregara la Cmara de Indias en 1674.

26 Vase Elliot, Imperial Spain 1469-1716, Penguin books, England, 1970, especialmente el captulo 5, p. 170 y ss. Tambin Rives, Roberto. Mxico frente al Imperio, Elementos de geopoltica para el anlisis del Estado y la administracin en Mxico. Tesis doctoral. FCPS, UNAM.



En el transcurso del siglo xvi se observa la transformacin administrativa de la Corona espaola, cuyo rasgo fundamental es la gran cantidad de leyes y dems regulaciones escritas, que fungen como smbolos de la nueva legalidad real. Al decir de Elliot, la sucesin del rey guerrero Carlos V por el sedentario Felipe II, quien pasaba la mayor parte del da en su escritorio en medio de pilas de documentos, simbolizaba la transfor-macin del imperio espaol, que pasaba as de la era del conquistador a la del servicio civil.27 (Vese mapa pg. 36)

En trminos generales, y a lo largo del periodo colonial, el territorio americano domi-nado por Espaa, qued dividido en nueve grandes gobiernos, de los que cuatro eran virreinatos y cinco capitanas: los virreinatos se establecieron en Mxico 1535, Per 1542, la Nueva Granada 1717, Buenos Aires 1776; las capitanas generales se tuvieron en la Habana, incluyendo la Florida, la de Guatemala, la de Puerto Rico, la de Caracas, y la de Chile.

El virrEinato, considerado como entidad poltico-administrativa establecida por los monarcas espaoles, tena en la cspide de su organizacin al virrey, nombrado por el monarca espaol y ejerca en nombre de ste el gobierno del territorio asignado. Sus funciones quedaron precisadas por el Consejo de Indias, en cinco aspectos fundamen-tales: en materia de gobierno, para cuidar de la administracin civil, como gobernador; en lo relativo a la justicia, como presidente de la Audiencia; en aspectos militares, como capitn general; en materia hacendaria como supervisor o superintendente; en tareas eclesisticas como vice-patrono, para ejercer el patronato.

En paralelo a ello estaba la audiEncia, que era un organismo colegiado integrado por jueces, denominados oidores, con la funcin de administrar justicia y actuar como tri-bunales de apelacin en las diferentes provincias. Las audiencias establecidas en Am-rica estuvieron formadas por un presidente y varios oidores, a los que ms tarde se aadi un fiscal. El carcter colegiado se mantuvo de forma irregular, concedindose pronto todo el poder a su presidente, que poda actuar tambin como capitn general, ocupndose de los aspectos militares. Esta acumulacin de poderes permiti que al-gunos presidentes pudieran desempear en sus reas de jurisdiccin unas funciones semejantes a las de los virreyes.28

Durante el siglo xvi, funcionaron seis audiencias gobernadoras: la de Santo Domingo (actual Repblica Dominicana) que fue la primera, y actu de 1524 a 1527. Le siguieron las de Mxico, Panam, la de los Confines o Guatemala, la de Nueva Granada (actual

27 Elliot, op. cit., p. 170.28 Vase: Humboldt, Alexander. Ensayo poltico sobre el reino de la Nueva Espaa, Porra, Mxico 1978.

Miranda, Jos. Las ideas y las instituciones polticas mexicanas, pp. 121-122, UNAM, Mxico 1978.



Colombia) y una ms, la de Nueva Galicia o Guadalajara (en el actual Mxico). Final-mente, se formaron once audiencias en tierras americanas y una en Manila (Filipinas). la capitana gEnEral era la jurisdiccin del capitn general como administrador terri-torial de los asuntos militares. El ttulo de capitn general no estuvo reglamentado ni sus funciones fueron las mismas en todos los casos. Los presidentes de las audiencias gobernadoras podan ser jueces, a la vez que ejercer el cargo de capitanes generales. Un ejemplo claro de la complejidad en la organizacin del gobierno colonial lo ofrece la composicin del virreinato de Nueva Espaa, a partir de su fundacin en 1535, en l se integraron las audiencias de Santo Domingo (actual Repblica Dominicana), Mxi-co, de Los Confines o Guatemala, de Guadalajara o Galicia (en el actual Mxico) y de Manila (Filipinas).

Cada una de ellas estaba configurada de la siguiente forma: a la audiencia de Santo Do-mingo, pertenecan el gobierno y capitana general de la isla de La Espaola (actuales Hait y Repblica Dominicana), el gobierno y capitana general de Cuba, el gobierno de Puerto Rico, el gobierno de la Florida y el gobierno y capitana general de Vene-zuela; a la audiencia de Mxico, pertenecan el gobierno y capitana general de Nueva Espaa y el gobierno y capitana general de Yucatn (Mxico); a la audiencia de Los Confines o Guatemala, pertenecan el gobierno y capitana general de Guatemala, el gobierno de Honduras, el gobierno de Nicaragua, el gobierno de Costa Rica y el gobier-no de Soconusco (Mxico); a la audiencia de Guadalajara, pertenecan el gobierno y capitana general de Nueva Galicia (Mxico), el gobierno y capitana general de Nueva Vizcaya (Mxico), el gobierno y capitana general del Nuevo Reino de Len (Mxico), el gobierno de Nuevo Mxico (en la actualidad, en Estados Unidos) y el gobierno de Coahuila (Mxico); y a la audiencia de Manila, perteneca el gobierno y capitana ge-neral de las islas Filipinas.29

En una alcalda mayor se ejerca jurisdiccin civil y criminal para or, librar y de-terminar cualquier causa en primera instancia, recomendando especial cuidado en el tratamiento a los naturales; las primeras alcaldas se establecieron en puertos, minas, villas y ciudades con predominio de la poblacin hispana.

Para establecer la autoridad real a nivel local, en las comunidades indgenas se instaur El corrEgimiEnto, que era una magistratura de menor importancia que las alcaldas, y se limitaba a los pueblos indgenas.

En Espaa el corregidor era un funcionario nombrado por el rey que participaba en el consejo con los regidores, pero en la Nueva Espaa el corregidor actu como adminis-

29 Vase OGorman, Edmundo. Historia de las divisiones territoriales de Mxico, Porra, Mxico, 1979.



trador de los sbditos indgenas de la Corona, magistrado, recaudador de impuestos y alguacil, concentrando as en una persona los atributos de las cuatro ramas civiles del gobierno. Al principio los encomenderos se opusieron a la interferencia en sus domi-nios, pero en 1550 una cdula orden que todas las encomiendas fueran asignadas a algn corregimiento, y para 1570 esa orden se haba cumplido en todo el pas. As la Nueva Espaa pas a dividirse en muchas jurisdicciones civiles contiguas, gobernadas cada una por un funcionario de la Corona. Entre 1550 y 1570 la Nueva Espaa fue di-vidida en alrededor de cuarenta provincias, gobernadas cada una por un alcalde mayor encargado de supervisar una serie de corregimientos sufragneos, a los que deba efec-tuar visitas anuales para escuchar apelaciones y corregir abusos.30

El mximo fraccionamiento poltico de la Nueva Espaa se alcanz en la dcada de 1570, cuando haba alrededor de setenta alcaldas mayores y ms de doscientos corre-gimientos. En algunas regiones los corregimientos volvieron a tener una autonoma considerable. En otras partes el corregimiento sufragneo subsisti hasta ya avanzado el siglo xvii. Hacia 1600, con una poblacin indgena muy reducida y reunida en me-nor nmero de asentamientos, algunos corregimientos fueron eliminados y anexados a jurisdicciones vecinas.

Para mediados del siglo xvii ya no haba ninguna diferencia real entre las funciones del corregidor y las del alcalde mayor, y ambos trminos se usaban como sinnimos, aunque el segundo pas a ser ms comn. En las dcadas de 1670 y 1680 hubo una consolidacin y ajuste de lmites entre alcaldas mayores.31

Esta organizacin administrativa del imperio espaol y por supuesto el Virreinato de la Nueva Espaa, que apenas se desdibuja, fue dando paso al despliegue funcional de las distintas autoridades, polticas, administrativas, civiles, religiosas, fiscales, econ-micas, las cuales auspiciaron diversas clases de divisiones territoriales. Las ms impor-tantes eran: la eclesistica, la judicial-administrativa (Audiencias), y la administrativa-fiscal (Provincias Internas e Intendencias). OGorman aclara que no deben entenderse como fases sucesivas de un desarrollo homogneo, las tres existieron simultneas y sobrepuestas, slo que la ltima vino a modificar y corregir un estado de cosas catico y embrollado, imponiendo alguna uniformidad en la gran variedad de jurisdicciones que, con muchos aos de tolerancia y hasta fomento, haban surgido y fortalecido al amparo de poderosos intereses particulares.

La ms importante por muchos motivos (entre otros y no el menor, por la uniformi-dad), fue la divisin eclesistica, dentro de la que se distinguen varias clases: en primer

30 Gerhard, Peter. Geografa histrica de la Nueva Espaa, 1519-1821, p. 10-11. UNAM, Mxico,1986.31 Ibd.



trmino, la propiamente dicha, o sea la que divide y subdivide el territorio en porciones sujetas a jurisdicciones correspondientes a la jerarqua propia de la Iglesia; despus, la divisin en las llamadas provincias de evangelizacin, formadas por determinadas regiones encomendadas a las rdenes monsticas para la difusin y arraigo de la reli-gin catlica entre los infieles, y por ltimo, la divisin judicial eclesistica, motivada por el distrito de los tribunales del Santo Oficio. La primera disposicin en materia de divisin territorial es la real cdula de 20 de febrero de 1534: Que la Nueva Espaa se divida en cuatro provincias o mitras: la de Michoacn, la de Mxico, la de Guazacualco y la de los Mixtecas. Los oidores de la Audiencia de Mxico hicieron la divisin el 30 de julio de 1535. La divisin no comprenda todo el territorio ocupado, y slo abarcaba el llamado Reino de la Nueva Espaa. (Vese mapa pg. 40)

Tenemos, por otra parte, la divisin territorial administrativa-judicial, determinada por los distritos jurisdiccionales de las audiencias, subdivididos en gobiernos, corregimien-tos y alcaldas mayores. Al principio slo existi la Audiencia y Chancillera Real de Mxico en la Nueva Espaa, con residencia en la Ciudad de Mxico Tenxtitlan, cuyo distrito abrazaba todo lo descubierto en la parte norte del continente y buena parte de Amrica Central; pero esta situacin fue pronto modificada, primero con la creacin de la Audiencia y Chancillera Real de Santiago de Guatemala y despus con la de Guada-lajara de la Galicia en la Nueva Espaa. En efecto, por real cdula dada en Valladolid el 13 de septiembre de 1543, se puso audiencia en Centroamrica, independiente de la de Mxico, y que se llam Audiencia de los Confines, porque, dice Juan Lpez de Velasco, cuando se fund la primera vez, se mand asentar en los confines de Guatimala y Ni-caragua sin sealarse pueblo cierto. En lo sucesivo se llam de Santiago de Guatema-la. Las provincias de Chiapas, Yucatn y Cozumel, quedaron incluidas al principio en el distrito de la nueva audiencia; pero por motivos de conveniencia general y facilidades de comunicacin, el rey dispuso por cdula de 23 de abril de 1548 que las dos ltimas volvieran a estar sujetas a la de Mxico, quedando incorporadas al Virreinato.

Tambin se incorpor a la Nueva Espaa la provincia de Tabasco desde el ao de 1550 en que se sujet a la Gobernacin de Yucatn, con prdida para la provincia de Chiapas a la que hasta entonces haba pertenecido. En cambio, la provincia (menor) de Soco-nusco pas a formar parte del distrito de la Audiencia de Santiago de Guatemala, por mandato contenido en la real cdula de 6 de agosto de 1556.

Con la creacin de la Audiencia de Guatemala se puso lmite, por ese rumbo, al Virrei-nato de la Nueva Espaa, y por esta razn las disposiciones que se han citado revisten capital importancia en la historia de nuestra geografa. En 1563 desapareci la Audien-cia de Guatemala y fue substituida por la de Panam, y su territorio fue distribuido entre sta y la de Mxico. En 1568 se restableci la Audiencia de Guatemala con el territorio que tena de la De Los Confines en 1543, menos el de Yucatn.



Poco despus, el 13 de febrero de 1548, por real cdula de esa fecha, se cre dentro del territorio del Virreinato una nueva audiencia con su distrito especial, pero su jurisdic-cin no era enteramente independiente como la de Guatemala, sino subordinada a la antigua Audiencia de Mxico. Fue la Audiencia y Chancillera Real de Guadalaxara de la Galicia en la Nueva Espaa. Su distrito comprenda, segn estableci el texto legal citado, la provincia de la Nueva Galicia, las de Culiacn, Copala, Colima y Zacatula, y los pueblos de Avalos, partiendo trminos: por el levante, con la Audiencia de la Nueva Espaa; por el medioda, con la Mar del Sur; y por el poniente y septentri

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