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Lima, 25-27 de setiembre de 2002

Foro Internacional A un año de la Carta Democrática Interamericana

Estado, sociedad civil y democracia en las Américas

“El Financiamiento de la vida política”

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA [email protected]

Foro internacional a un año de la Carta Democrática Interamericana “Estado, sociedad civil y democracia en las Américas”

2 Fernando Tuesta Soldevilla

Financiamiento de la vida política En el Perú ocurre algo parecido a “dime qué financiamiento tienes y te diré qué

sistema de partidos contienes”. Y esto nos deja muchas ideas por discutir. De hecho

esta ponencia podría llamarse Dinero y política: la caja negra del financiamiento, la

caja negra de la política.

Cabe revisar cuál ha sido la consideración histórica de los partidos políticos en el

Perú. Si uno da una mirada muy rápida sobre la incorporación constitucional de los

partidos políticos, puede darse cuenta de que estamos hablando de poco más de dos

décadas. Hasta ese momento, y en la primera Constitución del año 33, se hace

mención de los partidos, pero no los constitucionaliza. El término partido político es

referido de forma negativa, para decir que su existencia está negada a aquellos que

tienen lazos y alcance internacional. Esta mención se hace explícitamente para

eliminar legalmente al APRA y al Partido Comunista en aquella época.

De allí en adelante, hasta el año 62, algo más de tres décadas, el péndulo entre

gobiernos autoritarios militares y escasos gobiernos civiles que no contenían

necesariamente un pluralismo político, fue lo que signó la política nacional. Es

importante decir que en el año 62 se da también el estatuto electoral dentro de un

gobierno militar, y esto abre un proceso político importante, pues se promulga la ley

14250, que ha sido de alguna manera la madre de todas las leyes electorales en el

Perú, y allí se reconoce de hecho algo que ha sido medular: el financiamiento privado

de los partidos políticos. Y digo de hecho, y no tanto de derecho, porque casi nada

está normado. Aunque el hecho de que no esté normado no quiere decir que no deba

darse cuenta de un fenómeno que hace del Perú, de los dieciocho países

latinoamericanos que ha estudiado Daniel Zovatto, el que tiene menores

regulaciones. Los partidos viven, obviamente, con una economía y con dinero,

independientemente de que sus ingresos estén o no regulados.

Ahora bien, no es casual que esto ocurra en el año 62 con la primera legislación

electoral importante en el Perú, puesto que la Constitución de ese año asimila por

primera vez no sólo a aquellos partidos considerados ilegales, como el Partido

Financiamiento de la vida política


Comunista y el APRA, sino también a otras organizaciones políticas que nacieron en la

década del 50. Lo que marcó el inicio de un lento proceso para constituir un sistema

de partidos.

Es recién en el año 66, apenas convocadas las elecciones municipales por primera

vez en el país y en la historia de la legislación electoral peruana, que se introduce el

tema del financiamiento público y se conviene otorgar tiempo en las emisoras de

radio del Estado para la emisión de las comunicaciones y propagandas. Es decir

estamos hablando de un sistema de financiamiento público indirecto, otro elemento

que hay que tomar en cuenta en el caso peruano.

En casi toda la legislación, hasta la actualidad, lo que tenemos aparte del

financiamiento privado, no normado o escasamente normado, es el financiamiento

público indirecto, y esto centrado fundamentalmente en la parte de las

comunicaciones, es decir, en radio y televisión. Pero con los avatares de la vida

democrática en América Latina, el caso peruano también mostró un paréntesis muy

grande durante la década del 70. Fue recién a fines de este decenio, y al inicio de la

transición democrática, que el gobierno militar, otro gobierno militar, dio cuenta de

un decreto ley en términos de la legislación electoral y se estipuló un elemento

nuevo, que consistía en otorgar, en un modelo parecido al de la franja electoral,

espacios en televisión para los partidos políticos. Hasta ese momento sólo había

actuado la radio. Es cierto que la televisión no era tan importante en la década del 60

como la radio pero a fines del 70 y a inicios del 80, sí. Y si bien es cierto que en el

Perú no hubo, y aún ahora no hay financiamiento público, se da un hecho singular: la

inversión cada vez mayor en televisión. Para decirlo en otras palabras, la televisión

encareció la política.

Entonces, las elecciones del año 78 permitieron que los espacios televisivos puedan

servir de medio de comunicación para las organizaciones políticas en competencia. Y

por primera vez se permitió la presencia significativa de nuevas agrupaciones

políticas. Gracias a ello, la composición de la Asamblea Constituyente no fue la que se

pensó en algún momento, en donde el financiamiento privado iba a permitir que

algunos aparatos partidarios pudieran tener acceso. Lo interesante de esta norma del

año 77 fue entregar espacios de manera gratuita, no sólo en los medios de

comunicación estatales, sino en los que se llamó entonces canales de empresas de



televisión asociativas, que en realidad eran los canales privados que estaban

controlados por los militares. Esto no volvió a ocurrir de la misma manera feliz,

puesto que aún permaneciendo la norma, el acceso de los partidos se limitó al canal

de televisión público, que como los peruanos saben, es de una audiencia reducida,

aún cuando su alcance es de nivel nacional.

A partir de ese momento, sin embargo, ya en pleno proceso democrático, ninguna de

las leyes ni modificaciones de la norma lograron introducir una franja electoral que

permitiera tener acceso a todos los canales. En realidad, conforme corría la década

del 80 y los costos de hacer televisión se iban incrementando, en paralelo al alto

porcentaje de introducción de la televisión en la población, se vio claramente

expuesta la desigualdad que la misma pantalla, paradójicamente, introducía en

términos de la comunicación.

Y esto fue claramente advertido en general por la ciudadanía en las famosas

elecciones del año 1990, en donde compitió y perdió Mario Vargas Llosa y que

determinaron la aparición de Alberto Fujimori. La desproporción entre la presencia de

las candidaturas del primero en relación no sólo al segundo, sino en relación a los

demás candidatos, era muy grande, a la vez que introducía elementos de sospecha

sobre el origen de las fuentes de ingreso. Por primera vez en el Perú, entonces, se

comienza a discutir, incluso hubo una comisión del Congreso, del Senado en realidad,

que tuvo como tarea investigar los fondos de esta campaña que fue tan costosa. La

campaña del 90 mostró en su forma más dramática lo que en muchos otros países

trataban de alguna manera de mediar o de aliviar: las fuertes desproporciones

económicas entre los aparatos partidarios y la extensión e influencia, en término de

vínculos, de las economía privada detrás de las agrupaciones políticas. Sin embargo,

nada se hizo. Esta discusión fue evitada también por aquellos vientos liberales en

donde se asumía de manera inadecuada, que en realidad el mercado iba a regular, y

que los partidos tenían derecho de colocar dinero donde creyeran conveniente.

En la década del 90 no solamente no se trató nada en términos de financiamiento,

sino que hubo un problema más importante: la crisis del sistema de partidos, que

generó la presencia en la arena política de los outsiders, es decir, de candidaturas

independientes, y una suerte de ideología de la antipolítico, que sólo hizo recordar la



ideología del no partido de la década del 70 con el gobierno militar. Si de alguna

manera los partidos y organizaciones tienen una suerte de existencia tangible en la

política mediática, en la década del 90 esto no tuvo límites, no sólo en la legislación,

sino que moldeó la vida de la política en términos tales que los partidos ya no fueron

tales, y la política se tornó una suma de individualidades. Se trató, pues, del sistema

político centrado en los medios. Y en este sentido, no hubo personaje más mediático,

no hubo personaje que trabajó tanto lo que es su presencia pública a través de los

medios, que Alberto Fujimori. No era obviamente el único en América Latina, pero

Alberto Fujimori lo hizo y lo entendió así, centrando alrededor de su figura una

agrupación política que no debía relacionarse con el sistema de partidos que había

entrado en crisis y estaba en la bancarrota.

En adelante, sin embargo, con la caída de lo que podríamos denominar este antiguo

régimen, aparecen dos temas que van de la mano y que son la existencia misma de

los partidos políticos y su normatividad, y su financiamiento. Con la Transición, la

mesa de diálogo promovida por la OEA hacia fines del año 2000 solicitó al

Parlamento, y así ocurrió, introducir una modificatoria a la ley electoral para crear por

primera vez la franja electoral, que era de emisión obligatoria para todos los canales

de televisión de señal abierta, pero pagada por el Estado. Aquí es interesante

recordar que en aquella oportunidad, una primera versión estableció que quienes

debían sufragar esos gastos no era el Estado, sino las empresas de televisión

privadas. Sin embargo, la fuerte presión que ejercieron hizo que la ley eximiera a las

empresas de televisión de colaborar con algo que es la vida pública, en donde ellos

evidentemente se benefician de múltiples maneras. Algo que sí está contemplado en

la legislación de otros países.

La ley electoral de aquel entonces hizo que efectivamente las elecciones del año 2001

tuviera una presencia en televisión distinta a los que habíamos visto en el escenario

anterior, y particularmente en el año 2000. En ese año, ya no ocurrió lo del año 90

entre la competencia de Vargas Llosa y Fujimori en términos de una desproporción

en el gasto de televisión por parte del primero, sino que no tuvimos legislación y

amparo para frenar la presión del gobierno, a través de múltiples mecanismos, contra

de las empresas y todo ello facilitó la subordinación de las emisoras a la política de

Fujimori. Aquí no entra el tema de la inversión, pues se trató de una exclusión de los



medios, impidiendo a los partidos contrarios al oficialismo, contratar propaganda en

televisión.

En realidad lo que tenemos ahora lo podemos resumir en términos de financiamiento

de la siguiente manera: en primer lugar existe un financiamiento público indirecto, no

existe en nuestro país financiamiento público directo. Las pocas ocasiones que se ha

debatido sobre este tema ha sido retirado incluso como propuesta por las propias

organizaciones políticas, señalando no tanto la importancia y necesidad de esta

norma, sino la crítica que pudiera ocasionar de la opinión pública en términos de

cómo entregar dinero de manera directa a estas organizaciones, que si bien ahora

están en reconstitución, no dejan de ser criticadas en un porcentaje bastante alto. Y

esto también es compartido por otros países de América Latina.

Lo que tenemos es un financiamiento público privado, no normado de manera

efectiva porque en realidad la actual norma electoral, la ley orgánica de elecciones

del año 97, contempla que las organizaciones políticas deben entregar al información

en donde se debe señalar el origen de los fondos, la proyección y los gastos; sin

embargo, lo que tenemos es que se carece de mecanismo efectivos, no solamente

para el control, sino para la penalización de las faltas que pudiera ocasionar esta

norma. No hay otra forma de financiamiento y esto, indirectamente, ocasiona un

gasto al Estado.

He centrado esto en la franja electoral y el pago que ocasiona subvencionarla.

¿Cuánto ha costado en el país la franja electoral el año pasado? Para trece partidos,

por un mes de emisión, a razón de diez minutos diarios, costó casi diez millones de

dólares; para la segunda vuelta electoral fueron catorce millones de soles. Estamos

hablando que para el conjunto de la campaña electoral del año pasado alrededor de

uno catorce millones de dólares. Con esta experiencia de la franja lo que se generó

fue simplemente una menor inversión en televisión por parte del partido, ya que al

contratar de manera directa otros espacios, su cobertura fue mayor que nunca. Ahora

bien, la nueva ley de elecciones regionales ha introducido la franja electoral para la

competencia regional. Sin embargo, pese a que el Jurado Nacional de Elecciones

publicó un pre proyecto del reglamento, aún no ha sido reglamentada.



¿Qué es lo que se debe plasmar en adelante? Todos los mecanismos que puedan

plantearse siempre tendrán un problema: el problema del control. Se hace

generalmente, salvo Chile y Venezuela, pero el Perú no tiene financiamiento público y

cuando se introduce el financiamiento público es un problema controlarlo. Pero

además se comienza a desarrollar una frondosa legislación de control y de

contabilidad que muchas veces es difícil de desarrollar. Bajo esa perspectiva, y

teniendo en cuenta que en el Perú el financiamiento público directo pudiera ocasionar

en realidad un rechazo de la opinión pública y de muchos que quisieran que el

sistema político se derrumbe, creo que deberíamos empezar por la discusión de una

seria ley de partidos políticos y a partir de ella introducir de forma clara la parte de

financiamiento de partidos. Si el mayor porcentaje del gasto lo ocasiona la televisión,

este financiamiento no se debe dar en metal, de manera directa, a los partidos sino

de manera indirecta a través de la franja. Con esto ya se tendría el control directo de

un nivel de gasto que debe representar el 91% del presupuesto de una campaña

electoral.

Si se extiende y se regula mejor lo de la franja electoral, entonces tendríamos que

legislar sobre la otra parte del gasto que es menor, no poco, pero sí bastante menor.

La segunda parte del gasto, a diferencia de otras iniciativas, debe ingresar a una

legislación que permita un financiamiento permanente. Se suele creer que los

partidos están hechos para las elecciones y, sin embargo, antes y después de las

elecciones ¿de qué viven? La televisión también seduce y en ese sentido me explico

la propuesta de quienes señalan que sería bueno un financiamiento también en

épocas de no campaña electoral en televisión. Y eso sí puede ser un problema. En

época de campaña no electoral no es buena la televisión por un hecho que es

sociológico y que no tiene que ver con cuestiones normativas ni políticas: la opinión

pública se interesa en hechos políticos partidarios en época de campaña, por tanto,

sería un gasto inadecuado en época de campaña. ¿Qué necesitan las agrupaciones

políticas? Básicamente vivir en los espacios públicos que ellos deben contribuir a

desarrollar, es decir, locales, comunicaciones, viajes, etc. Esto es lo permite la

captación de adherentes y militantes, cosas de las que carecen los partidos políticos.

Finalmente, se debe limitar el gasto privado. Ese es definitivamente un punto

singular. El Jurado Nacional de Elecciones acaba de emitir una norma de reglamento

del financiamiento de campañas electorales. Es interesante, pienso que nos conduce



a proponer normas de esta naturaleza, sin embargo, creo que cuando se exige a las

agrupaciones políticas que entreguen el origen de las fuentes y su contabilidad desde

el nivel distrital, y hablamos de 1828 distritos, 194 provincias, 25 regiones de

departamentos, es simplemente imposible. Debemos procurar normas que sean de

fácil aplicación.

En este sentido, la experiencia comparada y la propia experiencia nacional deben

permitir, desarrollando la tarea de manera honesta y desapasionada, elaborar una

norma coherente y que posibilite la reinstalación de un sistema de partidos adecuado.

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