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México, Julio, 2003
Foro Internacional Reflexión sobre temas de actualidad electoral
Instituto Federal Electoral Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
“Administración y reforma de los sistemas electorales”
FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA [email protected]
Foro internacional reflexión sobre temas de actualidad electoral
2 Fernando Tuesta Soldevilla
Administración y reforma de los sistemas electorales América Latina no sólo configura un espacio territorial en donde gran parte de su
historia republicana ha tenido un tránsito más o menos común, sino que dentro de su
estructura de régimen político tiene en el sistema presidencialista un elemento de la
estructuración de las instituciones del poder que engloba absolutamente todos los
países. En tal sentido no podemos hablar de sistema electoral sin hacer referencia a
esta columna vertebral del régimen político presidencialista en América Latina.
Y lo llamo así esta columna por cuanto sistema electoral y sistema de partidos han
sido vistos como dos sistemas que se entrelazan y se depende mutuamente. Sin
embargo en este caso, puesto que en realidad la mayor parte de las teorías que
emergen en el lado de los sistemas electorales y sistemas de partidos han sido
fundadas, en su mayoría digo, bajo la experiencia de sistemas parlamentarios.
En el caso latinoamericano es necesario observar la relación que se establece
también con el régimen presidencialista.
¿De qué hablamos cuando hablamos del sistema electoral? En realidad estamos
hablando de este conjunto complejo de métodos por el que nos permite justamente
convertir los votos en puestos de elección, sean éstos unipersonales o sean éstos
colectivos.
Es decir, gracias al método del sistema, el sistema electoral que se establece en
México, los votos que se van a realizar, que se van a producir este domingo van a
establecer una Cámara de Diputados. Y si eso es así, entonces es importante el
sistema electoral.
Es decir, si al resultado de este domingo, en donde se disputan 500 escaños en la
Cámara de Diputados le aplicáramos el sistema, digamos, haciendo un ejercicio
hipotético chileno de circunscripciones binominales.
La constitución de la Cámara de Diputados mexicana sería totalmente distinta de la
que se va a producir el domingo. Si le aplicáramos a ese mismo resultado el sistema
electoral ecuatoriano la configuración de esa Cámara sería otra. Y si le aplicáramos el
peruano totalmente distinta a las dos anteriores.
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Con esto queremos decir que el sistema electoral es fundamental para la constitución
de las instituciones, por lo tanto escoger qué sistema electoral configura un elemento
singular en la toma de decisiones políticas y, por lo tanto, también es la decisión o la
decisión para encaminarse a un sistema electoral configura una de las decisiones
políticas más trascendentes.
Si esto es así qué es lo que se tiene en América Latina. En general lo que uno puede
encontrar es que las reformas electorales han sido hechas de manera parcial. Y esto
no es algo inusual. Los sistemas electorales suelen varias muy poco en los países,
particularmente los principios de representación.
En las últimas décadas en América Latina, quizás, y aún cuando esto se discute en
términos comparados, Chile es uno de los pocos países que salió de la órbita de los
principios de representación proporcional para abrazar una suerte de principio de
mayoría.
En realidad en la historia de los sistemas electorales comparados, a inicio del siglo XX
muchos de los países transitaron del sistema del principio de mayoría al sistema
proporcional.
Pero esto no es regular, y por lo tanto los sistemas electorales suelen establecerse
por mucho tiempo. Lo que se cambia, por lo tanto, es parte del sistema electoral.
Y si se reforma parte del sistema electoral lo que se tiene entonces es como
necesario y requisito indispensable para una buena toma de decisiones conocer no
solamente el impacto de cada una de las variables que componen el sistema
electoral, sino la consecuencia del conjunto del sistema electoral.
Y esto es algo que efectivamente falta, porque las reformas no suelen hacerse con el
fin de establecer objetivos claros en los diseños que los sistemas de partidos,
fundamentalmente los sistemas de representación, van a tener como resultado, sino
básicamente los intereses de quienes establecen finalmente las leyes, que son los
partidos. Y esto es racional y esto es pragmático.
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El problema del corto plazo es que los partidos políticos suelen medir, si es que la
modificación de una parte del sistema electoral les conviene o no les conviene.
Salvo en situaciones de crisis de los sistemas, esto es así en general, y si es así en
general y si en particular en América Latina lo que tenemos son sistemas
presidencialistas, lo que observamos es el necesario conocimiento que debe haber
sobre los alcances que tiene, por un lado, el sistema electoral presidencial y el
sistema electoral para el Parlamento.
En realidad poco se ha escrito sobre este elemento de necesaria combinación.
Un ejemplo claro en América Latina, sobre esta relación umbilical necesaria,
fundamental y de impacto, consustancial en la configuración de los sistemas
electorales y sistema de partidos ha sido la famosa segunda vuelta o Ballotage.
El Ballotage o segunda vuelta, inventado por los franceses, ya en el siglo XIX, incluso
un poco antes, en realidad era un sistema que se aplica fundamentalmente al
Parlamento o fue aplicado fundamentalmente al Parlamento, en la Asamblea Nacional
de Francia, en distritos uninominales.
Esto fue recogido en América Latina, inicialmente en las transiciones de fines de los
setenta o ochenta, abrazado con entusiasmo por Ecuador primero, Perú después y así
sucesivamente en casi la mayoría de los países.
De cerca de 18 países, 14 de los países latinoamericanos abrazan el sistema de
Ballotage.
Sin embargo, ¿qué es lo que se quería en un momento con el sistema de Ballotage o
segunda vuelta?
En primer lugar, reducir el número, el formato de partido, es decir, impedir el
desarrollo de varios partidos con poca representación y, en segundo lugar, dotar de
una alta legitimidad al Presidente.
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Sin embargo, esta importación a América Latina del Ballotage fue sólo para el caso
del Presidente de la República.
Las consecuencias, y estamos cerca ya de un cuarto de siglo aplicando el Ballotage,
que es muy popular en América Latina, ha sido que estos dos objetivos no
necesariamente se han cumplido.
En primer lugar, la aplicación solamente a la parte presidencial no se tradujo en la
plasmación de una capacidad reductora del sistema electora, muy por el contrario.
Y entre otras razones por lo siguiente: Porque justamente la necesaria combinación
de los sistemas presidencial y parlamentario hizo que no se ubicara en el centro de la
atención también el problema de los tiempos.
¿Qué quiere decir esto?
En un formato el sistema de partidos, más o menos genérico en América Latina,
multipartidista, aplicar el método del balotage en la primera vuelta electoral era
reproducir el multipartidismo.
Una visión comparada de América Latina no hace sino confirmar esta afirmación. Es
decir, el Ballotage no sólo no produjo lo que se quiso sino, por el contrario, reprodujo
sistemáticamente aquello que intentaba negar.
En América Latina, si bien es cierto, la simultaneidad de las elecciones entre
presidencial y parlamentaria ha sido objeto de tratamiento. Sin embargo, este punto
no ha sido desarrollado a plenitud ni ha sido observado.
Una segunda vuelta electoral haciendo un ejercicio, por ejemplo, un ejercicio de
simulación de una supuesta segunda vuelta electoral sí sería, por ejemplo, una
herramienta que podría permitir una reducción que, en principio, los sistemas
electorales intentan producir.
Es decir, una aplicación de una segunda vuelta electoral, perdón, una segunda vuelta
electoral con la elección del Parlamento sí exige que el electorado ubique su voto en
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función de lo ya producido; es decir, un alto voto para un Presidente de la República
que gana solamente en primera vuelta o dos candidatos que van a segunda vuelta y
en donde los votos van a concentrar en aquellos partidos.
En segundo lugar, tampoco produce aquello de la legitimidad, porque la legitimidad
en América Latina en parte presidencial tiene que estar relacionada
consustancialmente con la gobernabilidad. Y la gobernabilidad cuando se produce
segundas vueltas electorales lo que en realidad desarrolla es una polarización de dos
tendencias que se enfrentan en esta segunda vuelta electoral y que no
necesariamente produce una relación de mayoría tanto en el Ejecutivo con el
parlamento.
En el caso, por ejemplo, de Ecuador, donde por cerca de más de dos décadas el
Presidente de la República sólo tuvo dos años mayoría en el parlamento y en América
Latina las relaciones parlamento y Ejecutivo han sido una de las relaciones más
conflictivas y que ha erosionado mucho en la gobernabilidad del país.
Estamos hablando de un solo elemento del sistema electoral, sin embargo, singular.
Entonces, los tiempos y esto quiere decir simultaneidad de elecciones, confluencia en
elecciones es uno de los elementos que no se ha trabajado en el sistema electoral.
¿Qué se ha trabajado en la reforma de los sistemas electorales en los últimos años y
para no cansarlos en los tantos otros en la parte parlamentaria?
Dos aspectos, el aspecto del periodo gubernamental y el aspecto que produce la
reelección presidencial. Y en este sentido sólo de la última década de los años 90,
uno puede encontrar que ha habido un interés por reducir los periodos de gobierno
presidencial en muchos países pasando de 6 a 5, de 8 a 6, o de 5 a 4, el promedio en
América Latina es de 4.5. Sin embargo, y ahí nada tiene que ver los sistemas
electorales, sino el carácter que va erigiendo ciertos regimenes políticos con visos
autoritarios o claramente autoritarios, como es el caso, por ejemplo, de Perú en la
década del 90 o regimenes bastante discutidos por las figuras presidenciales como en
el caso de Venezuela.
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¿En qué países se produce esta ampliación del periodo vía la reelección presidencial?
Fue en Perú, con Fujimori, fue Venezuela con Hugo Chávez, fue Brasil con Cardoso,
fue el intento de Panamá con Pérez Valladares, lo que ocasiona que las reformas que
se dieron en América Latina fue justamente en donde el poder está concentrado, en
los sistemas electorales presidenciales, más no o en todo caso de manera parcial o de
manera mucho más localizada y una mirada general puede encontrar pocas
variaciones en el lado de la elección congresal.
¿Pero qué se puede percibir también en el lado de los sistemas electorales en el
Congreso? Básicamente la traducción sobre una suerte de malestar de la opinión
pública o de la ciudadanía en relación a los partidos políticos y la forma de elegir.
Y la discusión básicamente ha sido sobre el tipo de candidatura o tipo de lista, una de
las variantes del sistema electoral en el parlamento, es decir, y como ha ocurrido
hace muy poco tiempo en Colombia, introducir el voto de preferencia, voto
preferencial, que es desbloquear las listas cerradas que constituían el pilar y la
consistencia de los partidos políticos.
Esto obviamente acerca al elector con el candidato, pero definitivamente y la
experiencia peruana es válida en este sentido que tiene 25 años para observar como
va erosionando la propia legitimidad de los partidos políticos sobre la base de una
lucha fraticida a su interior por el voto preferencial.
Sin embargo, varios países han optado no directamente por ocasionar una reforma
en el tipo de lista, sino en el conjunto del sistema de elección, del sistema electoral
congresal. Y la salida ha sido interesante y lo ha hecho Bolivia y lo ha hecho
justamente México.
Combinar el voto de lista, que es el tipo de lista configurado por el partido político,
combinarlo por el voto también al candidato, que es lo que justamente vamos a ver
este domingo en las elecciones parlamentarias al Congreso, la Cámara de Diputados,
es decir, la combinación del voto de lista con el voto de candidato, que es una
variante, como también ocurre en Bolivia, del sistema proporcional personalizado que
es básicamente el modelo alemán.
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Este es el punto en donde ha hecho una variante reformas, que en realidad son parte
de procesos complejos, procesos difíciles pero que han llevado, en el caso mexicano
a desbloquear aquello que originó o fue uno de los elementos sustantivos del
régimen del partido político hegemónico en México.
Pero esto no es normalmente así. Lo que se suele hacer es ingresar a la parte de la
discusión sobre temas digamos alrededor del sistema electoral; lo que ahora uno
puede observar en América Latina que las reformas electorales inciden más en las
reformas de la ley de partidos, las reformas que tienen que ver con financiamiento de
partidos, reformas, en algunos casos en los organismos electorales, en los
procedimientos electorales.
Pero la singular de la reforma del sistema electoral reside justamente en la regla del
juego por donde justamente se va a permitir la representación y otorgar poder. Y ahí
también, con esto termino, la radical diferencia que puede existir en un sistema
presidencial y un sistema parlamentario.
En nuestros países se tiene, por lo tanto, que desarrollar un sistema electoral
presidencial, un sistema electoral parlamentario, pero a su vez sistemas electorales
subnacionales, sea para gobernadores, municipios, etcétera y esto de acuerdo a cada
país.
Pues bien, la elección de cada uno de estos estados distintos de poder no ha sido
visto en términos de un cronograma de desarrollo de elección. Es decir la variable
tiempo no ha sido visto en el largo plazo y eso no suele ocurrir porque el parlamento
no es necesariamente un laboratorio de desarrollo y ejercicio en donde sí puede
introducir un elemento sustantivo de calidad en el ejercicio y en la discusión que
pueden proveer los organismos electorales.
Los organismos electorales en América Latina y básicamente en los últimos 15 años
han desarrollado una serie de procesos electorales, encabezando procesos
electorales, una densidad temporal nunca visto antes en la historia de la región.
Esta experiencia ha permitido también desarrollar y reflexionar como estos espacios
que estamos viviendo ahora y por lo tanto los organismos electorales pueden permitir
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en desarrollo y en relación con el Parlamento, hacer el ejercicio justamente del
mediano y el largo plazo.
Los organismos electorales pueden decir hacia dónde apuntan las reformas, pueden
decir si es que esto va a permitir o no un tipo de gobernabilidad. Pueden decir
muchas cosas menos sobre los intereses de los partidos, los partidos saben cuales
son sus intereses; pero proveer de conocimiento, proveer de posibilidades y
escenarios puede ser un elemento singular y un ejercicio democrático que creo los
organismos electorales deben realizar en el próximo tiempo.
