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Lima, abril del 2004

Congreso de la República Comisión de Constitución, Reglamento y

acusaciones constitucionales

“Ley de partidos políticos y reforma electoral”

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA [email protected]

Ley de partidos políticos y reforma electoral

2 Fernando Tuesta Soldevilla

Ley de partidos políticos y reforma electoral Hace exactamente 12 años de aquel oprobioso 5 de abril de 1992 en el que el

presidente Alberto Fujimori dejó de ser un líder democrático para convertirse en un

dictador al dar un golpe de estado que clausuró el Parlamento Nacional y dio inicio a

un régimen autoritario que terminaría 9 años después con el propio Fujimori huyendo

del país entre la corrupción y el descrédito. Parte de esta historia que queremos que

no se repita tiene que ver justamente con que el país se dote de una estructura

normativa capaz de permitir que los partidos y candidatos tengan todas las garantías

para competir en aquello que es fundamental y que es su objetivo: el poder político;

poder político que permite justamente dirigir al conjunto de la sociedad. Por lo tanto

las normas, ley de partidos y leyes electorales, son los pilares fundamentales de esta

competencia y la garantía de su justeza y transparencia.

¿Por qué un Código Electoral? Porque tenemos ya una Ley de Partidos, pero esa sería

una respuesta insuficiente. En realidad necesitamos hace mucho tiempo un Código

Electoral porque existe una efectiva dispersión de las normas que tienen que ver con

los procesos electorales. Existen intentos de reformas, muchos intentos, pero de lo

que se trata también es de evitar que cualquier modificación normativa electoral no

esté lo suficientemente espaciada en el tiempo en relación a un proceso electoral,

para que no se haga de forma apresurada y para que tampoco genere suspicacias.

Asimismo, reglas electorales claras y puestas con anticipación, generan confianza en

los actores políticos y permiten procesos electorales que se desarrollan con

tranquilidad. También se trata de dar solidez y complementariedad justamente a la

Ley de Partidos Políticos aprobada el año pasado en el Congreso de la República. Si

afianzamos los principios y el derrotero señalado por esta norma, reforzaremos la

reforma política iniciada con esta Ley.

¿Por qué una excesiva dispersión de las normas? Tenemos exactamente 13 normas

legales que tienen que ver con temas electorales:

1. Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones.

2. Tratado Constitutivo y Protocolo Adicional de Elecciones.

3. Ley 27683, Ley de Elecciones Regionales.



4. Ley 27867, Ley Orgánica de Regiones

5. Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales.

6. Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

7. Ley 26864, para elección de jueces de paz.

8. Res. Adm. N° 190-2002 CE- PJ (Reglamento)

9. Ley 26300, Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos.

10. DS 010-PCM, de Demarcación Territorial.

11. Ley 26486, Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones

12. Ley 26487, Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales.

13. Ley 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.

Como se puede ver hay leyes que van desde aquellas que tienen que ver con la

elección del gobierno y el parlamento (1), de los representantes al Parlamento Andino

(2), con la elección de los gobiernos regionales (3 y 4) con la elección de los

gobiernos municipales (5 y 6) con la elección de los jueces de paz ( 7 y 8) con las

revocatorias de autoridades locales y regionales y las consultas populares de reforma

constitucional, reforma legislativa, constitución de regiones y demarcación territorial

(9 y 10) y las leyes orgánicas de las instituciones electorales (11, 12 y 13). En total

13. También hay 49 resoluciones del JNE que tienen que ver con procesos

electorales.

Esta dispersión debe tener fin y para ello se requiere una ley que unifique el conjunto

de esta normatividad. Es cierto que se han hecho esfuerzos interesantes de reformas

parciales, pero que consideramos que son esfuerzos que no tienen sentido o no van a

tener el impacto deseado si es que no están concentrados dentro de una norma que

tenga un concepto general, un concepto claro de los procesos electorales. Las

reformas parciales de la normativa electoral no son una solución ya que lo que

necesitamos es tener un solo cuerpo legal de normas básicas comunes a todos los

procesos electorales. En este momento hay 150 proyectos de ley en el Congreso

sobre materia electoral, cuatro en el orden del día del pleno, 40 dictaminados por la

Comisión de Constitución, 114 otras más que están en la cola de la comisión.

¡Cambiar normas electorales! El Perú ha tenido muchas normas electorales. Algunas

de ellas han tenido una larga vida como la 14250 del año 1962 o la última ley

orgánica de elecciones de 1997 que han sido las normas más importantes en los



últimos 50 años. Sin embargo no solamente los tiempos han cambiado, sino que

estas normas no fueron promulgadas en las mejores circunstancias: la del 62 se dio

bajo el gobierno militar de la Junta de Gobierno de las Fuerzas Armadas que dio un

golpe de Estado el 18 de julio de ese año y la del 97 bajo el gobierno autoritario de

Alberto Fujimori.

Cambiar normas electorales. ¿Cómo cambiar? ¿Cambiar esperando una reforma de la

Constitución? O en otras palabras: ¿sería bueno hacer una reforma de la Constitución

para hacer un Código Electoral? Eso sería lo deseable. Gran parte de los problemas

centrales, gran parte de los problemas principales, que tenemos que enfrentar en

cada proceso electoral, devienen, tienen su origen, en la Constitución del año 93.

Esta Constitución no delimitó claramente las competencias de los diferentes

organismos electorales, lo cual genera funciones superpuestas, funciones duplicadas,

dificultades y complicaciones, trámites engorrosos para los ciudadanos y

procedimientos administrativos confusos para las instituciones electorales. Pero

puede darse el caso, que está dentro de los escenarios posibles, que no tengamos

reforma constitucional. Y si esperamos a tener una reforma constitucional, tampoco

tendríamos en consecuencia un Código Electoral. Por lo tanto nosotros creemos,

consideramos que es necesario emprender el trabajo del Código Electoral. Porque

además, una reforma electoral debe iniciarse con un tiempo prudencial, ya lo hemos

dicho, y creo que eso es algo en lo que todas la organizaciones políticas seguramente

coinciden. El proceso electoral del 2006 va a ser convocado en agosto del 2005. Es

decir, el Congreso de la República tendría que aprobar una norma que se pudiera

aplicar el primer semestre o tendría que resolver y promulgar una ley el primer

trimestre del próximo año como plazo máximo. Si la dación de esta norma en

realidad involucra tanto tiempo, creo que es necesario empezar ya porque el próximo

año es un año electoral. Dicho sea de paso el conjunto de procesos que nos espera:

revocatorias nuevamente, elecciones de jueces de paz y tal como dice la norma

también, referéndum de demarcación de regiones; tenemos pues un año cargado de

procesos electorales. Eso hace más necesario que nunca el tener reglas claras. Tener

reglas claras mientras las elecciones todavía estén lejos, para que el cálculo político

no entre a tallar en la toma de decisiones. Y por eso, este es el momento. Si no se



reforma ahora, difícilmente se reformará mañana y probablemente reformar mañana

tenga consecuencias que ahora podemos evitar.

Por tanto iniciamos una etapa de mucha acción electoral. Con la nueva administración

de ONPE, nosotros, por ejemplo, en tres años hemos dirigido 5 procesos electorales y

de acá a los próximos años, en una línea de tiempo que hemos trabajado, tenemos

un promedio de 2 procesos electorales por año. ¿Debemos seguir teniendo esta

dispersión de normas que no solamente son incongruentes, tienen vacíos y crean

problemas? La respuesta es obviamente NO.

¿Cuáles serían entonces los principios, si estamos de acuerdo en que la reforma es

necesaria y su implementación debe hacerse lo más pronto posible? ¿Cuáles serían

estos principios? En primer lugar la UNIFICACIÓN Y SISTEMATIZACIÓN de las

normas que señalan derechos y establecen procedimientos. En primer lugar pues,

unificación y sistematización. La Ley Orgánica de Elecciones tiene más de 400

artículos y las 13 normas electorales en general llegan a sumar alrededor de 700

artículos. Esto no solamente es frondoso, sino que muchas normas chocan entre sí,

crean problemas y se apela en muchos casos a una u otra. Esto no solamente crea

confusión a los actores electorales, sino a los organismos electorales los compromete

en una serie de temas que se podrían evidentemente evitar.

En segundo lugar, SIMPLIFICACIÓN, tanto de los procedimientos administrativos

como de los procesos jurisdiccionales. Lo que tenemos ahora son procedimientos

engorrosos, lo que tenemos ahora es que procedimientos electorales exigen que se

vaya de un organismo a otro innecesariamente. Innecesariamente porque se puede

evitar y el Código Electoral lo tiene que evitar. Por lo tanto, esta simplificación es

imprescindible si queremos brindar una mayor y real garantía a los actores políticos.

En tercer lugar, DEFINIR CLARAMENTE COMPETENCIAS. Se trata pues de juntar

efectivamente todos los procedimientos administrativos en un solo órgano,

claramente diferenciados de aquellos que son procedimientos jurisdiccionales y que

deben estar en otro organismo. Definir, por lo tanto, claramente competencias. Se ha

dicho mucho, y creo que el país ha sido testigo de discusiones sobre las

competencias. Pero acá de lo que se trata es de dar una línea, una dirección de cómo



ubicar las competencias. Y las competencias se deben ubicar bajo un elemento de

racionamiento central: la administración en un lado, lo jurisdiccional en otro lado.

Quien juzga no puede administrar, no debe administrar. Pero no solamente es una

garantía para quienes compiten sino también y sobre todo porque distribuir los

aspectos de procedimientos administrativos en más de un órgano electoral crea

confusión, crea problemas. En este sentido, el Código también tendría que dar cabal

contenido a la función de fiscalización, que evite intromisiones e irrespeto a la

autonomía de los organismos electorales y que no duplique las funciones

fiscalizadoras de instituciones del Estado como la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía, la

Contraloría y el mismo Congreso de la República. En época electoral la fiscalización

debe estar en manos de aquellos que son los primeros interesados en que la

transparencia del proceso: los partidos políticos. Al redefinir así la función

fiscalizadora se evitarían gastos excesivos por control, dando garantías efectivos a los

actores políticos y evitando la desconfianza. En las elecciones lo que debe ser, lo que

exigen los estándares internacionales de eficiencia y transparencia, son normas

electorales que faciliten, que simplifiquen, que hagan más eficientes los

procedimientos electorales. ¿Por qué? Porque un proceso electoral tiene plazo fijo: el

día de la jornada de votación y todo debe estar organizado de manera que se llegue

a ese día en las mejores condiciones. Para ello tienen también que establecerse

instancias de comunicación y coordinación durante el proceso que permitan la fluidez

en los procedimientos y eviten el incumplimiento de los plazos.

En cuarto lugar, tenemos que reformar las normas electorales para REFORZAR LA

REFORMA POLÍTICA iniciada por la Ley de Partidos. El Congreso no solamente

sancionó la Ley, sino que, por primera vez, y eso fue por una mayoría muy alta, por

primera vez, señaló esto que en las Leyes Electorales vigentes aún está confuso: la

separación de lo administrativo de lo jurisdiccional con la garantía de los

participantes. Se trata pues, de afianzar los principios y el esquema señalados por

esta norma. Continuar con el derrotero trazado por la Ley de Partidos Políticos: el de

una clara delimitación entre lo administrativo y lo jurisdiccional.

¿Qué deberíamos esperar de un Código Electoral? Lo primero, lo principal: tener en

un solo cuerpo legal las normas básicas comunes a todos los procesos electorales.



Esto traería una ideal delimitación de las normas para el ejercicio del derecho al

sufragio, tanto activo como pasivo, es decir, de quienes tienen derecho a votar y

quienes tienen derecho a ser elegidos. Otra meta a lograr es la simplificación de los

procedimientos del acto electoral. Allí por ejemplo, las normas son reglamentaristas.

El órgano que administra el proceso electoral como es la ONPE tiene que estar

sometido a normas electorales que le señalan absolutamente todo y que le hacen

imposible poder adecuar el órgano electoral a procesos electorales distintos o

adecuarse a las mejoras en los procedimientos que constantemente, en este caso la

ONPE, requiere y que así demandan los actores políticos. También esperamos de este

nuevo Código Electoral que nos brinde procedimientos claros, simplificados y bien

definidos para las impugnaciones de los actos administrativos electorales y de las

materias jurisdiccionales. Garantizar la doble instancia y la posibilidad de revisar las

decisiones en etapas y actividades claves del proceso, evitando que el organismo que

define finalmente las posibles controversias sea “juez y parte”, es una de las

obligaciones del nuevo Código. Por último, el Código Electoral deberá definir

claramente las garantías del proceso, garantías de imparcialidad de los organismos

electorales, que son instituciones públicas, del Estado y éste Estado debe ser

imparcial frente a la competencia libre por el poder. Esta imparcialidad debe estar en

la norma claramente establecida. ¿ Para qué? Para garantizar la justicia del proceso a

aquellos quienes compiten. ¿Quiénes compiten? Los partidos, los candidatos a través

de los partidos, y estos tienen que tener todas las garantías porque ellos son los

principales fiscalizadores, supervisores y observadores del proceso electoral porque

son los verdaderamente interesados en que los resultados sean incuestionables por la

sociedad. Con ellos tiene que hacerse los artículos adecuados para las garantías.

Nosotros creemos firmemente en estos dos principios de neutralidad e imparcialidad

de los organismos electorales y nuestro trabajo en estos años así lo ha demostrado.

Otra garantía que tiene que proteger el nuevo Código es la de las campañas

electorales sin restricciones. No debe haber prohibiciones indebidas a los partidos

políticos para que realicen sus campañas, siempre y cuando se respete la propiedad

pública y privada.



Pero hay otro aspecto del Código Electoral que ya no tiene que ver con los

organismos electorales y sus competencias y procedimientos, sino con el sistema

electoral, con los mecanismos que permiten que los votos se conviertan en poder, en

cargos del Estado. Puede que el sistema electoral no cambie, y cuando digo sistema

electoral quiere decir por ejemplo, las circunscripciones electorales, la forma de

candidatura, el voto preferencial, puede ser por ejemplo, las barreras para el

ballotage o segunda vuelta, etc. Esto puede mantenerse. Y cuando digo puede

mantenerse no es que digo que deba mantenerse, sino que digo puede mantenerse y

sin embargo cambiar el resto. Lo que quiero decir es que el Congreso no debería

supeditar reformar las leyes electorales si no se ponen de acuerdo en el sistema

electoral. ¿Este sistema electoral es el mejor? Desde nuestro punto de vista NO. Para

empezar tiene problemas en la propia estructura constitucional. Por ejemplo, el

tamaño del Parlamente, tamaño del Parlamento equivalente al Parlamento peruano

de 1859. ¿Una o dos cámaras? Un tema de fondo. Ballotage, segunda vuelta, o

elección directa. Hace 12 años, 14 años ya, Daniel Sabsay escribió un balance del

balotaje en América Latina. Ya en aquella oportunidad hablaba de la popularidad de

este mecanismo que, sin embargo, debe ser revisado. Hoy en día balotaje o segunda

vuelta hay en casi toda América Latina. Sin embargo, los objetivos que provocaron la

instalación de este mecanismo francés del siglo XIX, no cumplió con éxito su

cometido. Es decir no dio aquello que se creía que iba a otorgar: alta legitimidad de

quienes salen de ese proceso electoral. Pero este es un tema discutible. El balotaje a

través del Congreso, como tiene Bolivia, este sistema de lo que ha llamado nuestro

conocido Mayorga un sistema de representación, de un presidencialismo

parlamentarizado, hace que Bolivia haya sido uno de los países, con todos los

problemas que tiene una democracia en un país pobre, hasta hace poco un país con

un nivel de estabilidad política alto. Un sistema electoral adecuado en su momento.

Los sistemas electorales, por lo tanto, no son sistemas eternos. Tienen que ser

modificados allí donde lo exige la realidad. Por ejemplo, está el tema del voto

preferencial. Personalmente apoyé el voto preferencial desde el año 1978 a 1990. El

voto preferencial fue un paso adelante. Sin embargo, posteriormente, con la crisis de

los partidos el voto preferencial se ha constituido como el elemento perturbador de

los partidos políticos. Aquel mecanismo que, sin embargo es muy popular. Por eso es

que los congresistas deben tomar con serenidad lo siguiente: la presión de la opinión



pública que hace suyo mecanismos que pueden ser muy populares versus la

necesaria implementación de un sistema adecuado y coherente. Todo eso es

discutible y depende de qué se quiere para el país. En realidad me he centrado en

esto porque digo puede que se mantenga el sistema electoral, porque esa es una

decisión política. Pero lo que no puede mantenerse bajo ningún punto de vista, es el

resto de articulado de un probable Código Electoral. Esto es sustantivo, esto es

fundamental. Definir los medios de la representación forma parte también del sistema

electoral. ¿Es posible como hasta hace poco era así que la representación

parlamentaria se altera con un porcentaje de votos que permite la cifra repartidora?

¿o elevar la valla para exigir a los partidos un mayor nivel desempeño electoral? Esto

es discutible obviamente, pero es un tema. Allí cuando se dice “hagamos

circunscripciones electorales a nivel departamental”, Lima tiene sin embargo 35 y no

puede tener menos. Como ocurrió en la Constitución del 79 que sí puso a Lima un

límite, creando circunscripciones sobre-representadas y creando circunscripciones sub

representadas. Cuando eso ocurre, se puede crear incluso mayorías en el Congreso

que no las define la votación popular, sino un sistema electoral mal construido.

De haber una decisión política para cambiar el sistema electoral los temas básicos

que hay que resolver en el nuevo Código son:

1. Revisión de la definición final de las Circunscripciones Electorales, que

garanticen una mejor representación.

2. Formas de candidatura y presentación de candidatos que refuercen el sistema

de partidos, evitando las luchas internas y la dispersión del voto que causa

hoy en día el voto preferencial.

3. Revisión de los criterios de decisión y votación mínima requerida que permitan

dar legitimidad a autoridades electas sin generar ingobernabilidad.

4. Definir umbrales de representación de acuerdo a la elección.

Definir pues estos elementos exige obviamente que un Código Electoral debe ser

entonces un Código Electoral en donde se sistematice, se unifique, se simplifique

administrativamente. Que no sea reglamentarista sino que permita que aquellos que

son los que intervienen en un proceso electoral tengan una herramienta para la

competencia, para organizar y para juzgar. Estos elementos justamente constituyen

el escenario de un proceso electoral. Pero esto también tendría otras consecuencias.



Hacer un Código con esta líneas vectores haría que en el momento de la discusión

sería entonces sobre si este capítulo y estos artículos cumplen estas variables:

simplificación electoral administrativa, sistematización, que permita justamente tener

garantías y, además, bajar costos. Así deberíamos hacer un chequeo de cada artículo.

Y bajo estos nortes podemos tener, creo yo, con una voluntad política del

Parlamento, una norma que permita el enfrentar próximos eventos electorales con

garantía por parte de los que están al interior del proceso electoral; garantías que

deben otorgar los organismos electorales y, por supuesto, plenas garantías para

quienes compitan que deben de fijar justamente el desarrollo de su competencia en

el juego de las propuestas y no preocuparse por lo que van a hacer los organismos

electorales. Estas reglas claras, unificadas, de bajo costo, deben permitir un proceso

electoral, el del 2006, al igual que el del 2001, un proceso electoral limpio y

transparente.

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